蒙古經濟最新動態

為增長準備好的財力
高效公共投資支出的作用
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蒙古經濟最新動態
為增長準備好的財力
高效公共投資支出的作用

2018年七月
 ACKNOWLEDGEMENTS
This report was prepared by a core team led by Jean-Pascal Nganou (Senior Economist, TTL)
and comprised of Davaadalai Batsuuri (Economist, MTI), Sulaiman Nyanzi (Consultant), and
Altantsetseg Shiilegmaa (Economist, MTI). The team is grateful for comments and guidance
received from Bert Hofman (Country Director), Deepak K. Mishra (Practice Manager, MTI),
and James Anderson (Country Manager, EAPMF).

We also wish to thank the peer reviewers Sudhir Shetty (Chief Economist, East Asia and
Pacific Region) and Ekaterine T. Vashakmadze (Sr. Country Economist, DECPG).

Sincere appreciation goes to Diane Stamm (Consultant) and Xavier De la Renaudiere

(Consultant) for an excellent editing of the report. The team is grateful to Indra Baatarkhuu
(Communications Associate, EAPEC) for her advice on the dissemination of the report. Angar
Enkhtur (Program Assistant, MTI) provided outstanding operational support of the report.

4 蒙古經濟最新動態
報告總結

本報告和本摘要：
(i) 回顧蒙古最近的經濟和財政表現;
(ii) 概述當前蒙古經濟的中期前景;
(iii) 討論短期風險和結構性弱點; 和
(iv) 評論過去公共投資計劃和做法的效率。

5
I . 2 0 1 7 年 和 2018 年 強 勁 的 經 濟 復 蘇
2017年對於蒙古國來說是經濟表現良好的一年。強勁的經濟復蘇和適中的通脹壓力使得蒙古
國的財政赤字和國際收支逆差有所下降，國家公債的數量也有小幅下滑。蒙古國的經濟表現
有望在2018年繼續改善，預計未來幾年將實現持續或增速的發展，國家的公共財政及國際收
支也將繼續改善，前提是蒙古國政府的發展合作夥伴為其提供支持以繼續落實當前的改革項
目。

蒙古國2017整年和2018年初的經濟表現進步巨大，國內生產總值（GDP）增速從2016年的
1.2%增長到2017年的5.1%和2018年第一季度的6.1%。增長強勁的同時沒有產生過多的通脹
壓力。消費者價格指數（CPI）從2016年的1.3%增長到2017年的6.4%（2018年5月份為
6.1%），但還是低於央行8%的增速目標。

經濟復蘇的原因，至少在最初階段，並非來自礦業的強勁增長。盡管煤炭產量出現反彈，但
受到全球大宗商品價格不利以及奧尤陶勒蓋產區產量中黃金含量下降的影響，重要性更高的
銅業產量下滑，導致2017年礦業萎縮。2018年，銅產量和出口均大幅增加，盡管煤炭表現平
平，但礦業普遍反彈。實際上，過去18個月經濟強勁增長背後的主因是外國直接投資的大量
流入，隨著外部環境越來越有利，礦業中具有前景的大型項目吸引了大量資金。

蒙古國良好的經濟表現對政府財政產生了積極影響。2016年主要財政赤字占GDP
12.5%，2017年實現小額盈余（占2.1％）。包括全部預算及管理部門支出在內的整體財政赤
字從2016年占比GDP的14.6％下降到2017年的1.9％。政府收入的大幅增加及對包括經常性支
出和資本支出在內的公共支出的有效控制為2017年財政表現的改善做出了貢獻。

政府收入實現了近5 %的增長，從2016年占比GDP的24.4 %增加到2017年的29.2 %。重大稅

收政策的調整並不是導致政府收入增長的原因，因為議會在2017年通過的大部分稅收改革到
2018年才會生效，屆時其中一些措施會被撤銷。所以，政府收入的增長完全是由於經濟復蘇
和礦業相關收入的大幅增加。

6 蒙古經濟最新動態
政府開支降幅超過GDP的9%（從占比GDP總值的40.5%下降到2017年的31%）。經常性支出的
減少小於GDP的兩個百分點（從2016年占比GDP的27.7 %降至2017年的25.8 % )。更明顯的是
資本支出的下降（從2016年占比GDP總值的10.9 %降至2017年的4.3 %），這是一個可喜的結
果，因為與類似的國家相比，蒙古國的政府資本支出非常高並且管理不善，在很大程度上造成
了巨大的財政赤字。蒙古國的財政赤字從2011年占比GDP總值的4.1%激增至2016年的16.4% 。

國內經濟表現的改善也對進出口產生了積極的影響。2017年蒙古國出口增長26.1%（主要是煤
炭），2018年前五個月出口增長14.6%（主要是銅）。2017年進口增長29.1%，主要是資本貨
物（與外國直接投資有關的項目）和消費品（與總體經濟復蘇有關）的進口相結合。盡管進口
強勁反彈，但貿易余額略有改善，不過由於巨額的政府債務及不斷增長的債務償還金額以及礦
業投資人利潤回流，收入余額赤字增加。

然而，國際收支狀況有所改善，2016年的1820萬美元赤字轉為了2017年的14億美元盈餘。其
原因主要是外國直接投資的大量流入、強勁的捐助支持以及2017年和2018年到期的政府擔保
債券成功再融資（條件更好）。

國際收支的改善結束了圖格裏克的長期貶值。2017年圖格裏克略有升值，實際有效匯率也略有
上升，但對蒙古國但競爭力未產生重大影響。

圖1（預計）. 凈國外直接投資流入與實際GDP 圖2（預計）.預算收入、支出以及赤字

增長對比（單位是十億美元，同比， %） （占GDP百分比）, 2003–2017年
實際GDP增長: 左側 凈國外直接投資（十億美元）：右側
20 5.0
40.0
15 4.0
30.0
3.0 整體預算余額
10 20.0
總收入與贈款
2.0 10.0 總支出
5
1.0 0.0

0 -10.0
0.0

-20.0
‐5 ‐1.0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

來源：蒙古國家統計局；世界銀行員工預測。

7
II. 樂觀的前景
總體來說，蒙古國的中短期經濟前景保持樂觀。經濟應該會繼續復蘇，也許還會加速
（2019-20年GDP增長率超過6%）。與2017-2018年一樣，經濟增長的主要動因還是大量外國
直接投資的礦業項目。不過，幾乎所有行業都會因此受益，尤其是工業（包括采礦）和貿
易、運輸及其他服務。

農業（主要是畜業）由於受到冬季惡劣天氣的嚴重影響，增長可能更為緩慢。通貨膨脹可能
會上升，盡管幅度不大。食品和汽油價格繼續上漲的預期可能危及蒙古央行8%的中期目
標。預計中期的個人消費會繼續增長。蒙古央行可能會相應地逐步收緊貨幣政策以抑制通
脹。預計貧困會有所減少，至少是在城市裏。由於農村地區的貧困率較高，改善農業表現、
大幅減少農村貧困程度對於扶貧來說至關重要。

經濟增長、出口增加以及商品價格上漲應該會對政府收入產生積極影響。因此，財政赤字
應該會繼續下降，前提是政府有效實施經濟改革方案中的大部分措施，該方案是蒙古國發展
夥伴（包括國際貨幣基金組織和世界銀行）所支持的調整方案的一部分。因此，債務-GDP
比率應該繼續下降。

與投資相關的進口有所增加，由出口增長和商品價格上浮推動的經濟增長也應該對國際交
易產生積極影響。盡管償還了大量的政府債務並返還了利潤，但由於大量外國直接投資的流
入和捐贈援助，國際收支應該得以持續改善。
下表總結了目前對於2019-2020年的蒙古國經濟預測，這也是世行和國際貨幣基金組織所支
持的調整計劃中的預測。

8 蒙古經濟最新動態
 表1（預測）. 關鍵經濟指標（2014‐2020年）

2014 2015 2016 2017e 2018f 2019f 2020f

實際GDP增長，以不變市場價 8.1 2.5 1.5 5.1 5.5 6.6 6.2
個人消費 6.3 7.2 -8.2 4.3 5.1 6.3 6.7
政府消費 12.2 -4.7 11.0 -3.2 -1.8 0.5 4.2
固定資本形成總額 -21.7 -34.4 7.8 32.8 11.8 34.7 9.4
出口、商品和服務 53.2 1.2 12.6 13.4 7.9 3.9 2.2
進口、商品和服務 6.8 -11.5 12.4 25.0 8.4 12.3 4.0
實際GDP增長，以不變要素價格 7.9 2.4 1.2 5.1 5.5 6.6 6.2
農業 13.7 10.7 6.2 2.3 3.5 3.6 3.8
工業（包括礦業） 12.7 9.9 -0.6 -1.4 5.5 7.3 7.7
服務 7.8 0.6 1.5 8.8 6.1 7.1 5.8
通貨膨脹（個人消費緊縮指數） 11.0 1.1 0.9 6.4 8.1 8.2 7.1
當前賬戶結餘（占GDP百分比） ‐11.5 ‐4.8 ‐6.3 ‐10.5 ‐8.2 ‐8.1 ‐6.9
金融和資本賬戶（占GDP百分比） 8.7 3.6 7.9 31.3 9.5 16.6 10.5
凈國外直接投資（占GDP百分比）* 2.3 1.6 1.1 13.1 13.2 15.2 12.6
財政余額（占GDP百分比）** ‐10.4 ‐8.6 ‐16.4 ‐1.9 ‐4.7 ‐4.6 ‐2.8
基礎財政收支（占GDP百分比） ‐8.5 ‐5.4 ‐12.5 2.1 ‐1.0 ‐1.5 ‐0.1
債務（占GDP百分比）*** 57.9 60.1 87.2 84.4 79.3 76.3 72.4

備忘項: 12196 11728 11056 11021 12560 14219 15800

名義GDP（百萬美元）
名義GDP（十億圖格裏克） 22227 23150 23936 27161 30978 35295 40073

* 2016年，凈國外直接投資不包括2016年五月-六月的OT-2項目融資。
**預算內加預算及管理部門的支出。
***一般政府債務數據不包括國有企業債務和與中國人民銀行外匯掉期的央行債務。

9
III. 短期風險和結構脆弱性
可能發生的中、短期風險有很多，包括政治風險、地區不穩定性、氣候影響、自然災害以及
整體外部環境和全球商品價格的突變。然而，最嚴重的風險是政府在全面實施調整計劃的承
諾上突然懈怠，2010年發生過這種情況，當時受出口激增、高位的大宗商品價格以及政府收
入增長的刺激，政府停止實施調整計劃、增加公共支出，為下一次政府財政危機埋下了種
子。
然而這可能性不大。一些旨在增加收入（累進個人所得稅）和降低養老金制度成本（提高退
休年齡）的措施預計在議會批準後於2018年生效，但隨後即將被取消，這是真實的情況。不
過迄今為止政府一直在實施其調整方案中最為重要的部分，包括大幅削減經常性支出（例如
停止招聘）和資本支出。
也許更為關鍵的是分析蒙古國的長期結構脆弱性。首先是蒙古國的經濟極易受全球商品價格
波動的影響。其次，國家大部分的經濟增長似乎來自物質資本的積累，而非要素生產率。
了解一下蒙古國過去和最近的經濟發展就可以知道該國的經濟表現極易受到全球商品價格頻
繁變化的影響。礦業的表現取決於世界經濟的表現和前景，雖然礦業只占蒙古國GDP總值的
20%，卻創造了90%的出口，在經濟運行良好的階段占政府總收入的20%。將這種對外部環
境的脆弱性降到最低在想法是容易的，但要面對政治上的難題。繁榮時期的大量儲蓄可以有
效緩沖大宗商品價格下跌帶來的負面影響。《蒙古國2010年財政穩定法》的制定者十分理解
這一點，該法將財政赤字限制在國內生產總值的2%，這是根據十六年來平均商品價格計算
的。然而，該法規未能得到落實。當時政治壓力很大，經濟的繁榮和收入的增加讓政府沒有
抵制提高支出的誘惑。
長期以來蒙古國經濟另一個嚴重的弱點是其揭示的增長核算模型。顯然，過去的經濟增長大
多來自資本的實物積累，並非要素生產率的提高。實際上蒙古國經濟的兩個結構性弱點密切
相關。資本積累的大部分是由大量外國直接投資流入實現的，當然，這是基於外部投資人對
蒙古礦業生產和出口的中長期前景判斷。
顯然，應對這兩種脆弱性的最佳長期保護措施是蒙古經濟的多樣化。因此，政府和資助政策
應將經濟多樣化作為重中之重，這樣可以幫助礦業應對行業的起伏。對人力資源的投資和發
展國內的技術及工藝能力，以及對最適當的基礎設施的合理投資和經濟機構的系統發展，也
可能是支持經濟多樣化的最佳方式。

10 蒙古經濟最新動態
IV. 資本支出效率
對蒙古國政府投資的表現分析表明，近期大多數政府投資計劃過於宏大、不切實際，這些投
資對過去幾年國家的財政危機負有主要責任。分析還表明未來幾年必須采取措施解決平庸的
項目造成的低效率問題。
2015年之前，資本支出的激增是政府財政赤字和公共債務大幅增加的主要原因。2013年蒙古
國的資本支出約占GDP總值的16%，遠遠高於東亞國家6.1%的平均水平。這不是因為國家預
算中資本支出增加造成的。由於《財政穩定法》限制了結構性預算赤字，資本支出的增加完
全由預算外資金提供資金，包括預算及管理部門融資、議會自2014年以來授權的本票以及最
近的建設轉讓業務（BT）。1

圖2（預計）. 資本支出和主要資金來源（占GDP的百分比）

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

資本支持總計 6 9.7 12.1 16.3 14.9 9.1 10.4 4.3
- 預算內 6 9.7 9.1 7.8 8.4 6 9.3 6.1
- - 投資 5.4 8 8.2 6 6.5 2.6 3.1 3.3
- - 維護 0.3 0.4 0.3 0.5 0.4 0.5 0.2 0.3
- - 外資 0.3 1.3 0.6 1.3 1.1 1.1 2.3 2.4
- 預算外（預算及管理部門） 0 0 3 8.5 6.5 3.1 1.1 -1.8

蒙古國政府在2015年采取了數項旨在改善財政管理的舉措。減少資本支出是國家經濟調整計
劃的主要組成部分。實際上，資本支出從2014年占比GDP總值的14.9%下降到2015年的
9.1%，2016年上升到10.4%（因為政府償還了自2014年以來授權的未償期票），但2017年再
次下降到4.3%。與此同時，預算及管理部門對非商業項目的資助被列入國家預算，本票的
使用於2016年停止。2
過去五年實施的大型政府投資項目沒有產生預期效益。這些項目也未能阻止2011年以來GDP
增長率的急劇下降，反而導致了政府財政赤字和公共債務的大幅增加，這對國家的經濟和財
政表現具有長時間的影響。
用多國的標準來衡量凸顯了蒙古政府投資的低效率。在全球競爭力指數中，蒙古的公共支出
效率排名第124位。同樣，根據2016年國際貨幣基金組織公共投資管理評估，蒙古的得分遠
低於其他新興市場國家。

1
在政府付款之前，現金預算不會顯示本票或BT運營的成本。
2
但BT融資仍在繼續。

11
蒙古國過去公共投資項目質量平平的原因有三個。首先是政策偏見。蒙古國各級政府鼓勵
職能部委、政府機構和地方政府挖掘、資助、落實新項目，無論項目大小，都未曾充分考慮
政策的可持續性和擬議業務的質量。其次，決策過程過度分散化和碎片化。財政部只負責國
家預算資助的項目。預算外融資（預算及管理部門和本票）的使用讓各部委和機構在有關國
家發展優先事項的戰略願景之外啟動大量新項目。再次，政府很少制定和傳播關於有效項目
評估技術的適當指導。
投資規劃和項目選擇不佳，導致經批準執行的項目實施低效。實際公共支出只是預算中計劃
數額的一小部分，資本支出的支付率特別低。另一個效率問題是缺乏足夠的維護資金。盡管
最近公共投資有所增加，但資本維護預算在過去十年中沒有大幅增加。維護支出占GDP總值
的比例僅從2003-2009年的0.3%上升到2014-2015年0.4%的平均值，然後在2016年降至不到
0.2%。更重要的是，維修占資本支出總額的比例從2010年的5.1%跌至2016年的1.9%。維護
費用的短缺導致基礎設施和其他部門的現有投資和新投資的效益下降，縮短了經濟壽命。
總結起來，蒙古需要審核並重新制定公共投資政策和決策過程。項目預先篩選要基於經過深
思熟慮的國家和部門戰略。要以實際的收入預測和健全的中期經濟和財政框架為基礎來批準
投資項目。要明確各利益相關方的角色和責任。中央公共投資管理部門要審查項目提案以確
保質量。應建立項目數據庫，把數據庫作為所有公共投資項目的主要信息來源。最後，正在
進行的投資項目也應該合理化，包括重組或消除在做的不良項目。

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16 Mongolia economic update