Tesis08 PDF

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS JURIDICAS

TESIS DE 1999
INDICE POR AUTORES
• ALVAREZ MOLINA FERNANDO

• APARICIO YAÑEZ CLAUDIA LILIANA
• ARANGO ARANGO MARÍA SOFIA
• ARAÚJO ANGULO FELIPE SANTIAGO
• ARIZA FORTICH ALMA ROCÍO
• BERNAL RODRÍGUEZ PAOLA
• BERNAL SALAZAR DANIEL ANDRÉS
• BORDA RIDAO ROBERTO
• BOTERO CABRERA ADRIANA
• CALDERÓN CUELLO CLAUDIA
• CASTILLO GARCIA JUAN DAVID
• CASTRO MUÑOZ MARÍA ALEJANDRA
• CATAÑO CATAÑO JAIME
• CHARRIA SERRANO JUAN MANUEL
• CUBIDES PINTO BENJAMIN
• CUELLO HERMIDA ADRIANA ESPERANZA
• DÁVILA VINUEZA GERMÁN
• DELGADO PERDOMO PAOLA
• DÍAZ ROMERO GINNA MARÍA
• DUARTE CASTRO MARIO BERNARDO
• DUQUE MARTÍNEZ MAGDA XIMENA
• ELJACH MANRIQUE ALFONSO
• FLÓREZ VÁSQUEZ CATALINA
• FORERO BECERRA MARÍA DEL ROSARIO
• GIRALDO SUAREZ JULIÁN JAVIER
• GÓMEZ TAMARA ADRIANA LUCÍA
• GONZÁLEZ AYERBE LUISA FERNANDA
• GUTIÉRREZ JULIANA
• HUERTAS BONILLA ADRIANA DEL ROCÍO
• JAIMES TABOADA GERMAN
• JOYA LIZARAZO JUAN MAURICIO
• LAMK GUTIERREZ NAYIBE MARÍA
• LIZCANO BUSTILLO BEATRIZ ELVIRA
• LLORENTE CARREÑO MARGARITA
• LÓPEZ LEÓN JUAN MANUEL
• MANTILLA GÓMEZ CARLOS GERARDO
• MEDINA MATALLANA MARLENE
• MEJÍA GONZÁLEZ ANA MARÍA
• MIRANDA CORRALES JUAN ARMANDO
• MORALES LOURIDO DIANA PATRICIA
• MUÑOZ CALDERÓN BEATRIZ
• MURCIA CELEDÓN ERIKA
• MURCIA VARGAS ANDRES CAMILO
• NADER DANIES ANA MARIA
• NAVAS QUINTERO MARÍA CAROLINA
• NOVOA SERRANO PEDRO ELIAS
• OLARTE RUSSY ALEXANDRA
• OSORIO TORRES AURA XIMENA
• POVEDA CASTILLO PAOLA
• RAMÍREZ ACUÑA LUZ NANCY
• RAMOS AITKEN MARÍA DEL ROSARIO
• RINCON CUELLAR LUIS FERNANDO
• RIZO PALLAIS ERNESTO
• RODRÍGUEZ DOMÍNGUEZ HERNÁN
• RODRÍGUEZ LÓPEZ MARIA DEL PILAR
• SÁNCHEZ CONTRERAS MARÍA FERNANDA
• SANDOVAL ÁVILA ANGÉLICA ALEXANDRA
• SARMIENTO CRIALES FERNANDO
• SARQUIS MATTA ERIKA PATRICIA
• SUAREZ DUQUE GLORIA LUCÍA
• SUAREZ PARADA ALEJANDRO
• SUELT COCK VANESSA ANDREA
• TELLEZ NUÑEZ ALVARO ANDRÉS
• TORRES IBARRA JUAN CARLOS
• TOVAR LUNA ANA LUCÍA
• TURBAY QUINTERO JULIO CESAR
• URBINA GALIANO LIZA ANTONIETA
• VERGARA DE MACÍA MARÍA CRISTINA
TESIS DE 1999
INDICE POR TÍTULOS
1. ADOPCIÓN COMO INSTITUCIÓN JURÍDICA Y MEDIDA DE PROTECCIÓN POR

EXCELENCIA, LA
2. ANALISIS JURISPRUDENCIAL DE LA UNIÓN MARITAL DE HECHO
3. APROXIMACIÓN AL CONCEPTO DE AUTONOMÍA UNIVERSITARIA
4. BANCA ACTUAL A PARTIR DE LA CRISIS FINANCIERA DE 1982, LA
5. CONNOTACIONES DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EL ESTADO SOCIAL DE
DERECHO
6. CONSULTA PREVIA A LOS PUEBLOS INDIGENAS, LA
7. CONTRATOS DE FUTUROS Y OPCIONES
8. CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACION Y EL GRAVAMEN A LA PLUSVALÍA, LA
9. CORRECCIÓN MONETARIA EN LA ACCIÓN SUBROGATORIA DERIVADA DEL
CONTRATO DE SEGURO, LA
10. CUPOS INDIVIDUALES DE ENDEUDAMIENTO, CONCENTRACIÓN DE RIESGO Y
GARANTÍAS ADMISIBLES EN EL SISTEMA FINANCIERO COLOMBIANO
11. DE LOS FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS EN GENERAL Y DEL RECURSO DE
QUEJA
12. DEL DELINCUENTE POLÍTICO AL TERRORISTA
13. DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO EN EL CASO COLOMBIANO
14. DERECHOS DE EXCLUSIVIDAD CONCEDIDOS POR LAS NUEVAS CREACIONES
DE LA PROPIEDAD INDUSTRIAL Y EL DERECHO DE LA COMPETENCIA
15. DESARROLLO LEGISLATIVO DE LAS DIVERSIDADES ÉTNICAS EN EL DERECHO
COLOMBIANO
16. EFECTOS SOCIOECONOMICOS DE LA REFORMA PENSIONAL EN COLOMBIA:
MANTENER EL SISTEMA DUAL O VOLVER AL ESTABLECIMIENTO DE UN
SISTEMA PENSIONAL ÚNICO, LOS
17. EXPROPIACIÓN EN EL DERECHO COLOMBIANO, LA
18. EXTRADICIÓN EN COLOMBIA. UN PROBLEMA PROCESAL, LA
19. FUNCIONES DE INSPECCIÓN VIGILANCIA Y CONTROL DE LAS
SUPERINTENDENCIAS, SU ESTRUCTURA Y FUNCIONES, LAS
20. INTRODUCCION AL DERECHO ECONÓMICO
21. JURADO HACIA LA RECONCILIACIÓN, EL
22. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE LA DESPENALIZACIÓN DEL
CONSUMO MÍNIMO DE DROGAS Y SU RELACIÓN CON EL DERECHO AL LIBRE
DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD, LA
23. KNOW HOW, EL
24. MODULACIÓN DE EFECTOS EN EL TIEMPO DE LAS SENTENCIAS DE
CONSTITUCIONALIDAD POR PARTE DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
25. PACTO DE CABALLEROS EN BOLSAS DE VALORES
26. PRINCIPIO FUNDAMENTAL DE IGUALDAD EN EL DERECHO LABORAL, EL
27. PRIVATIZACIÓN DE ENTIDADES FINANCIERAS: CASO BANCO DE COLOMBIA
28. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA SENTENCIAS JUDICIALES
29. PROPUESTA JURÍDICA PARA LA INDUSTRIALI ZACIÓN DE LA MINERÍA
30. RÉGIMEN JURÍDICO DE LA TELEVISION EN COLOMBIA, EL
31. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS OFICINAS DE REPRESENTACIÓN DE ENTIDADES
FINANCIERAS DEL EXTERIOR EN COLOMBIA
32. RESCATE DE LA VERDAD: REFLEXIONES SOBRE EL DERECHO A LA
RECTIFICACION, EL
33. RESPONSABILIDAD CIVIL DE LOS ADMINISTRADORES EN CASOS DE
CONFLICTOS DE INTERESES
34. RESPONSABILIDAD CIVIL DERIVADA DE LA ACTIVIDAD CONSTRUCTIVA, LA
35. SALA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA
36. SECTOR DE LA TELEFONÍA MÓVIL CELULAR Y EL RÉGIMEN DE LIBRE
COMPETENCIA EN COLOMBIA, EL
37. SEGURO OBLIGATORIO DE RESPONSABILIDAD PROFESIONAL EN EL
CONTEXTO DE LA LEY 100 DE 1997
38. SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS –PRINCIPIOS, AGENTES Y MERCADO-,
LOS
39. SOBERANÍA Y NUEVO DERECHO INTERNACIONAL DEL ESPACIO
ULTRATERRESTRE
40. SOCIEDADES GESTORAS EN COLOMBIA-ENFOQUE PRÁCTICO-
41. UNA VISIÓN VICTIMOLÓGICA DEL SECUESTRO
42. VISIÓN JURÍDICA DE LOS GRUPOS EMPRESARIALES
TESIS DE 1999
INDICE POR MATERIAS
DERECHO CIVIL Y COMERCIAL
1. ADOPCIÓN COMO INSTITUCIÓN JURÍDICA Y MEDIDA DE PROTECCIÓN POR

EXCELENCIA, LA
MIRANDA CORRALES JUAN ARMANDO
2. ANALISIS JURISPRUDENCIAL DE LA UNIÓN MARITAL DE HECHO
CUELLO HERMIDA ADRIANA ESPERANZA
3. CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACION Y EL GRAVAMEN A LA PLUSVALÍA, LA
CUBIDES PINTO BENJAMIN
ARAÚJO ANGULO FELIPE SANTIAGO
4. DERECHOS DE EXCLUSIVIDAD CONCEDIDOS POR LAS NUEVAS CREACIONES
DE LA PROPIEDAD INDUSTRIAL Y EL DERECHO DE LA COMPETENCIA
RINCON CUELLAR LUIS FERNANDO
5. FUNCIONES DE INSPECCIÓN VIGILANCIA Y CONTROL DE LAS
SUPERINTENDENCIAS, SU ESTRUCTURA Y FUNCIONES, LAS
OLARTE RUSSY ALEXANDRA
URBINA GALIANO LIZA ANTONIETA
6. KNOW HOW, EL
CASTRO MUÑOZ MARÍA ALEJANDRA
TORRES IBARRA JUAN CARLOS
7. RÉGIMEN JURÍDICO DE LA TELEVISION EN COLOMBIA, EL
BERNAL RODRÍGUEZ PAOLA
DÁVILA VINUEZA GERMÁN
8. RESPONSABILIDAD CIVIL DE LOS ADMINISTRADORES EN CASOS DE
CONFLICTOS DE INTERESES
APARICIO YAÑEZ CLAUDIA LILIANA
BOTERO CABRERA ADRIANA
9. RESPONSABILIDAD CIVIL DERIVADA DE LA ACTIVIDAD CONSTRUCTIVA, LA
ALVAREZ MOLINA FERNANDO
10. SECTOR DE LA TELEFONÍA MÓVIL CELULAR Y EL RÉGIMEN DE LIBRE
COMPETENCIA EN COLOMBIA, EL
DELGADO PERDOMO PAOLA
MURCIA CELEDÓN ERIKA MARIA
11. SOCIEDADES GESTORAS EN COLOMBIA-ENFOQUE PRÁCTICO-
ARIZA FORTICH ALMA ROCÍO
DUQUE MARTÍNEZ MAGDA XIMENA
TESIS DE 1999
INDICE POR MATERIAS
DERECHO ECONOMICO
1. BANCA ACTUAL A PARTIR DE LA CRISIS FINANCIERA DE 1982, LA

LAMK GUTIERREZ NAYIBE MARÍA
2. CONTRATOS DE FUTUROS Y OPCIONES
RIZO PALLAIS ERNESTO
SUAREZ PARADA ALEJANDRO
3. CORRECCIÓN MONETARIA EN LA ACCIÓN SUBROGATORIA DERIVADA DEL
CONTRATO DE SEGURO, LA
SARMIENTO CRIALES FERNANDO
TOVAR LUNA ANA LUCÍA
4. CUPOS INDIVIDUALES DE ENDEUDAMIENTO, CONCENTRACIÓN DE RIESGO Y
GARANTÍAS ADMISIBLES EN EL SISTEMA FINANCIERO COLOMBIANO
BERNAL SALAZAR DANIEL ANDRÉS
5. EFECTOS SOCIOECONOMICOS DE LA REFORMA PENSIONAL EN COLOMBIA:
MANTENER EL SISTEMA DUAL O VOLVER AL ESTABLECIMIENTO DE UN
SISTEMA PENSIONAL ÚNICO, LOS
LIZCANO BUSTILLO BEATRIZ ELVIRA
HUERTAS BONILLA ADRIANA DEL ROCÍO
6. INTRODUCCION AL DERECHO ECONÓMICO
BORDA RIDAO ROBERTO
7. PACTO DE CABALLEROS EN BOLSAS DE VALORES
LÓPEZ LEÓN JUAN MANUEL
8. PRIVATIZACIÓN DE ENTIDADES FINANCIERAS: CASO BANCO DE COLOMBIA
MUÑOZ CALDERÓN BEATRIZ
SARQUIS MATTA ERIKA PATRICIA
9. PROPUESTA JURÍDICA PARA LA INDUSTRIALI ZACIÓN DE LA MINERÍA
POVEDA CASTILLO PAOLA
10. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS OFICINAS DE REPRESENTACIÓN DE ENTIDADES
FINANCIERAS DEL EXTERIOR EN COLOMBIA
RAMÍREZ ACUÑA LUZ NANCY
SÁNCHEZ CONTRERAS MARÍA FERNANDA
11. SEGURO OBLIGATORIO DE RESPONSABILIDAD PROFESIONAL EN EL
CONTEXTO DE LA LEY 100 DE 1997
FLÓREZ VÁSQUEZ CATALINA
RAMOS AITKEN MARÍA DEL ROSARIO
12. SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS –PRINCIPIOS, AGENTES Y MERCADO-,
LOS
LLORENTE CARREÑO MARGARITA
SUAREZ DUQUE GLORIA LUCÍA
13. VISIÓN JURÍDICA DE LOS GRUPOS EMPRESARIALES
NADER DANIES ANA MARIA
TESIS DE 1999
INDICE POR MATERIAS
DERECHO LABORAL
1. PRINCIPIO FUNDAMENTAL DE IGUALDAD EN EL DERECHO LABORAL, EL

CHARRIA SERRANO JUAN MANUEL
MURCIA VARGAS ANDRES CAMILO
TESIS DE 1999
INDICE POR MATERIAS
DERECHO PENAL
1. DEL DELINCUENTE POLÍTICO AL TERRORISTA

SANDOVAL ÁVILA ANGÉLICA ALEXANDRA
SUELT COCK VANESSA ANDREA
2. UNA VISIÓN VICTIMOLÓGICA DEL SECUESTRO
MANTILLA GÓMEZ CARLOS GERARDO
NOVOA SERRANO PEDRO ELIAS
TESIS DE 1999
INDICE POR MATERIAS
DERECHO PROCESAL
1. DE LOS FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS EN GENERAL Y DEL RECURSO

DE QUEJA
JAIMES TABOADA GERMAN
2. JURADO HACIA LA RECONCILIACIÓN, EL
FORERO BECERRA MARÍA DEL ROSARIO
ARANGO ARANGO MARÍA SOFIA
TESIS DE 1999
INDICE POR MATERIAS
DERECHO PUBLICO
1. APROXIMACIÓN AL CONCEPTO DE AUTONOMÍA UNIVERSITARIA

CATAÑO CATAÑO JAIME
2. CONNOTACIONES DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EL ESTADO SOCIAL DE
DERECHO
DUARTE CASTRO MARIO BERNARDO
OSORIO TORRES AURA XIMENA
3. CONSULTA PREVIA A LOS PUEBLOS INDIGENAS, LA
MEJÍA GONZÁLEZ ANA MARÍA
CALDERÓN CUELLO CLAUDIA
4. DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO EN EL CASO COLOMBIANO
NAVAS QUINTERO MARÍA CAROLINA
GONZÁLEZ AYERBE LUISA FERNANDA
RODRÍGUEZ LÓPEZ MARIA DEL PILAR
5. DESARROLLO LEGISLATIVO DE LAS DIVERSIDADES ÉTNICAS EN EL
DERECHO COLOMBIANO
DÍAZ ROMERO GINNA MARÍA
MORALES LOURIDO DIANA PATRICIA
6. EXPROPIACIÓN EN EL DERECHO COLOMBIANO, LA
TURBAY QUINTERO JULIO CESAR
7. EXTRADICIÓN EN COLOMBIA. UN PROBLEMA PROCESAL, LA
GÓMEZ TAMARA ADRIANA LUCÍA
8. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE LA DESPENALIZACIÓN DEL
CONSUMO MÍNIMO DE DROGAS Y SU RELACIÓN CON EL DERECHO AL LIBRE
DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD, LA
RODRÍGUEZ DOMÍNGUEZ HERNÁN
GUTIÉRREZ RUIZ JULIANA
9. MODULACIÓN DE EFECTOS EN EL TIEMPO DE LAS SENTENCIAS DE
CONSTITUCIONALIDAD POR PARTE DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
ELJACH MANRIQUE ALFONSO
CASTILLO GARCIA JUAN DAVID
10. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA SENTENCIAS JUDICIALES
JOYA LIZARAZO JUAN MAURICIO
11. SALA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA
MEDINA MATALLANA MARLENE
VERGARA DE MACÍA MARÍA CRISTINA
12. SOBERANÍA Y NUEVO DERECHO INTERNACIONAL DEL ESPACIO
ULTRATERRESTRE
TELLEZ NUÑEZ ALVARO ANDRÉS
TESIS DE 1999
INDICE POR MATERIAS
FILOSOFIA E HISTORIA DEL DERECHO
1. RESCATE DE LA VERDAD: REFLEXIONES SOBRE EL DERECHO A LA

RECTIFICACION, EL
GIRALDO SUAREZ JULIÁN JAVIER
I

FACULTAD DE CIENCIAS JURIDICAS Y SOCIOECONOMICAS
DEPARTAMENTO DE DERECHO ECONOMICO
SANTA FE DE BOGOTA, D.C., OCTUBRE 25 DE 1999

II

FACULTAD DE CIENCIAS JURIDICAS Y SOCIOECONOMICAS
DEPARTAMENTO DE DERECHO ECONOMICO
Trabajo de grado
“La contribución de valorización y el gravamen al a plusvalía de
los bienes inmuebles”
Benjamin Cubides Pinto

Felipe Araújo Angulo
Director
Alvaro Camacho Monntoya
SANTA FE DE BOGOTA, D.C., SEPTIEMBRE 30 DE 1999

III
A. Descripción
El tema de análisis de nuestro trabajo de grado es la contribución de
valorización y el gravamen a la plusvalía de los bienes inmueble. Se va a
valorar la importancia que puede tener la puesta en práctica del gravamen a la
plusvalía y la importancia que ha tenido la contribución de valorización como
instrumento fiscal en el país.
B. Justificación
El trabajo pretende hacer un análisis de la evolución de la contribución de
valorización en el país y de su importancia práctica como instrumento de
financiación de obras públicas de interés general. Adicionalmente se pretende
mostrar que la continuidad de este gravamen se justifica, debido a sus
característica y buen funcionamiento.
También se pretende llegar a la conclusión de que la aplicación del gravamen
a la plusvalía de los bienes inmuebles, hace muy gravosa la situación
impositiva de éstos, pues en la actualidad contamos con una gran cantidad de
tributos; la puesta en marcha de uno nuevo de las características de este,
donde la tasa oscila entre el 30 y el 50 por ciento del mayor valor que
adquieren los predios por el desarrollo urbanístico municipal, determinaría una

IV
nueva cultura en las transacciones sobre estos, ya que es en talmomento en
que se cobra el gravamen.
C. Alcance del trabajo
El trabajo pretende desarrollar toda la evolución de la contribución de
valorización, así como realizar un pequeño análisis de este gravamen en otros
países. Posteriormente se va a presentar su marco teórico actual.
En cuanto al gravamen a la plusvalía de bienes inmuebles el desarrollo es
similar, con la diferencia que en relación con este impuesto aun no existen
situaciones prácticas, pues no se ha empezado a cobrar.
D. Objetivos
Los objetivos fundamentales son tres, a saber:
a) Explicar en forma clara y completa como funcionan, en la teoría, la
contribución de valorización y el gravamen a la plusvalía de los bienes
inmuebles y cuales son, en esencia, su características fundamentales.

V
b) Valorar los efectos que tienen estos dos gravámenes en su aplicación
práctica y la relación entre los dos, teniendo en cuenta, que frente a la
plusvalía no ha habido experiencias hasta el momento.
c) De acuerdo con nuestro estudio, presentar las principales conclusiones o
temas mas relevantes, que afectan en la práctica a la contribución de
valorización.
VI
Tabla de contenido
Pag.
Introducción 1
1 Impuesto, contribución y tasa. 3

1.1 Impuesto 4
1.2 Contribución 7
1.3 Tasa 11
1.4 Conclusiones 14
2 La contribución de valorización 16
2.1 Recuento Histórico 16
2.2 La contribución en otros países 21
2.3 Antecedente legal de la actual contribución en Colombia 23
2.4 Régimen legal actual 25
2.4.1 Recuento normativo 25
2.4.1.1 Aspectos relevantes del decreto 1604 de 1966 y las disposiciones
complementarias 32
2.4.2 Marco Constitucional y Legal 39
2.4.3 Justificación de la contribución de valorización 49
2.5 Estructura Jurídica 50
2.5.1 Naturaleza jurídica 51
2.5.2 Definición Legal 57
2.5.2.1 Interés público 57
2.5.2.2 Entidades competentes para su cobro 59
2.5.2.2.1 En el orden nacional 60
2.5.2.2.2 En el orden departamental 62
2.5.2.2.3 En el orden municipal 62
2.5.2.3 Destinación de la contribución 63
2.5.2.4 Responsables del pago de la contribución 63
2.5.2.5 Inmuebles objeto del gravamen 64
2.5.2.6 Monto distribuible 65
2.5.2.6.1 Principio costo – beneficio 65
VII
2.5.2.6.2 Proporcionalidad de la contribución 70

2.5.2.6.3 Sistema de distribución de la contribución de valorización 71
2.5.2.6.4 Distribución anticipada 71
2.5.2.7 Recursos contra los actos de distribución y asignación de la
contribución de valorización 73
2.5.2.8 Intereses de mora 73
2.5.2.9 Intereses de financiación 74
2.5.2.10 Paz y salvo de contribuciones 74
2.5.2.11 Jurisdicción coactiva 75
3 Gravamen a la plusvalía de bienes inmuebles 75

3.1 Fundamento y definición del gravamen a la Plusvalía en Colombia 75
3.2 El gravamen a la plusvalía en otros países 78
3.3 Antecedentes del gravamen a la plusvalía 80
3.4 Naturaleza Jurídica 83
3.4.1 Concepto 84
3.4.2 Sujetos pasivos 84
3.4.3 Base gravable 85
3.4.4 Tasa de participación 85
3.4.5 Destinación 85
3.4.6 Régimen legal actual 86
3.5 Precisión final 86
4. Conclusiones 87
4.1 El gravamen a la plusvalía y la contribución de valorización 88
4.2 Papel actual de la jurisprudencia 93
4.3 Proyectos de ley en curso 97
4.4 Las normas sobre valorización y su difusión 97
4.5 No ejecución de la obra que originó el cobro de la valorización 98
4.6 El beneficio, determinante del valor de la contribución de valorización 99
4.7 Justificación de la contribución de valorización 102
Bibliografía 103
1
Introducción
La contribución de valorización, es un ingreso fiscal cuya finalidad esencial es
la de servir como instrumento de financiación de las obras de interés público
que se van a desarrollar por parte de las entidades públicas. Estas obras de
interés tiene la cualidad de producir un beneficio, traducido en un mayor valor
en las propiedades inmuebles que se encuentran situadas en las zonas de
influencia de las mismas. La contribución de valorización es un verdadero
tributo, pero que tiene la gran virtud de fundamentarse en el beneficio recibido
por los propietarios de los inmuebles a los que se les cobra. Además, por ser
de destinación específica, el contribuyente puede percibir, de manera tangible,
que su erogación está siendo utilizada en un fin determinado.
Este gravamen ha tenido una amplia aplicación en Colombia y se proyecta
como uno de los instrumentos mas viables para la financiación de obras de
gran envergadura, tanto en el ámbito nacional como departamental, distrital y
municipal.
Por su parte, el gravamen a la plusvalía de bienes inmuebles es un tributo que
grava el mayor valor obtenido por las propiedades inmuebles debido a la
acción urbanística de las entidades públicas. Este tributo, a diferencia de la
contribución de valorización no tiene como fundamento las obras públicas, que

2
generan un beneficio general para la comunidad y particular para la propiedad.
Este es mas bien un tributo que se basa en el mayor valor que reciben los
inmuebles, pero como consecuencia de acciones urbanísticas del estado de
cualquier tipo, por ejemplo, cambios en la destinación del suelo, la
estratificación, etc. Los ingresos que genera no tienen destinación específica y
entran a engrosar los fondos públicos de las entidades municipales.
No ha habido aplicación de este tributo en Colombia, por lo que su estudio es
puramente teórico.
3
1 Impuesto, contribución y tasa.
Teniendo en cuenta que el objeto central de este estudio es la contribución de
valorización y el impuesto a la plusvalía de bienes inmuebles, se hace
necesario distinguir entre los términos contribución e impuestos.
Adicionalmente, teniendo en cuenta que tradicionalmente a los tributos se les
ha divido en tres clases, entre las cuales además del impuesto y la
contribución se encuentra la tasa, también se define esta última, para así
poder delimitar de forma más precisa cual es el alcance de cada una de estas
tres nociones y de que forma difieren unas de otras.
Es importante dejar claridad en cuanto a la diferencia que existe entre estos
conceptos, pues su utilización se ha venido haciendo indistintamente durante
mucho tiempo y actualmente el hecho de que un tributo pertenezca a una de
estas categoría significa que tendrá un régimen jurídico propio, que diferirá de
cualquiera que esté en otra categoría.
Se abordará en cada uno de los temas de que se compone este trabajo, el
estudio sobre la naturaleza jurídica del respectivo tributo, pues como ya se
dijo, esto es de vital importancia para poder determinar el régimen aplicable a
cada uno.
4
En aras de tener claridad en cuanto a cada una de las categorías de los
tributos, impuestos, tasas y contribuciones, se mencionará la definición de
varios autores, que como se podrá observar mas adelante tienen
concepciones coincidentes en cuanto a las características esenciales de cada
uno. De esta forma el límite entre cada una de estas categorías o especies de
tributos será mas claro.
1.1 Impuesto
El impuesto corresponde a los aportes fiscales de carácter imperativo
derivados de la ley. Estos dineros están destinados a cubrir los gastos
administrativos del Estado.
El artículo 15 del modelo de Código Tributario para la América Latina1 define
el impuesto como: “el tributo cuya obligación tiene como hecho generador una
situación independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente”.
“Podríamos definir el impuesto, “dice el profesor Mejía Arango”, como el
ingreso que obtiene el Estado, en virtud de su poder, respecto de quienes se
suceda el hecho jurídico que la ley considera imponible.”
1
Preparado para el programa conjunto de tributación OEA/BID, 2ª ed, Washington, D.C., 1968.
5
“Sus características principales son: a) la obligatoriedad ya que ninguna
persona respecto de la cual se realice el hecho generador del tributo puede
negarse a su pago; b) la unilateralidad, puesto que el Estado no se
compromete en forma particular a una contraprestación directa.”
“El impuesto sin duda ha sido el principal recurso de los estados
contemporáneos, constituyéndose en el procedimiento más democrático que
permite asegurar la atención de los gastos públicos.”2
Giuliani Fonrouge define los impuestos así: “Son impuestos las prestaciones
en dinero o en especie, exigidas por el Estado en virtud del poder de imperio,
a quienes se hallen en las situaciones consideradas por la ley como hechos
imponibles.”3
Para Gastón Jéze el impuesto “es una prestación pecuniaria que
autoritariamente impone la autoridad a los particulares quienes lo entregan a
título definitivo. Esta entrega no tiene contrapartida alguna y su destinación es
para la cobertura de las cargas públicas.”4
2
MEJIA ARANGO, Alvaro. Libro del Instituto de Derecho Tributario, Capitulo 3, Santa Fe de
Bogotá, 1991.
3
GIULIANI FONROUGE, Carlos M. Derecho Financiero, 4ª edición, Buenos Aires, Depalma,
1987/Citado por Alvaro Arango Mejia en el Libro del Instituto de Derecho Tributario.
4
JEZE, Gaston. Curso elemental de la ciencia de finanzas y de la legislación financiera
francesa./ Citado por Alvaro Arango Mejía en el Libro del Instituto de Derecho Tributario.
6
Juan Rafael Bravo define a los impuestos como “los ingresos tributarios
exentos del consentimiento del contribuyente y sin considerar el beneficio que
éste pueda obtener de la acción estatal.”5
En sentencia del 25 de febrero de 1937 la Sala Plena de la Corte Suprema de
Justicia determinó la naturaleza del impuesto de la siguiente forma:
“...el impuesto no puede ser considerado hoy como una carga que pesa sobre
el patrimonio de las personas, ni como un ataque a la propiedad de éstas. Es
sólo la obligación específica, en cabeza de cada individuo, por razón de la
necesidad inherente a toda sociedad política...
Al mismo tiempo se infiere de lo dicho que con el impuesto, por su naturaleza,
siempre se produce una consecuencia económica que afecta la vida comercial
de la Nación que lo paga.”
En conclusión, de todas las definiciones anteriores, se puede establecer que
el elemento específico del impuesto, es el hecho de que este se cobra a los
contribuyentes, independientemente de que la actividad estatal los pueda
5
BRAVO ARTEAGA, Juan Rafael. Nociones fundamentales de derecho tributario./Citado por
Alvaro Arango Mejía en el Libro del Instituto de Derecho Tributario.
7
beneficiar directamente. Es decir que no se pagan los impuestos para tener
una contraprestación estatal.6
1.2 Contribución
La contribución es una cuota que paga el particular encaminada a cubrir los
gastos causados por la elaboración de una obra determinada que lo
beneficiará en un futuro; con la contribución, la persona participa en la
construcción de una obra pública en proporción al beneficio que recibe por su
ejecución.
6
Corte Constitucional, Sentencia del 29 de abril de 1997, Magistrado Ponente Alejandro
Martínez Caballero: “Las regalías están representadas por aquello que el Estado recibe por
conceder un derecho a explotar los recursos naturales no renovables de los cuáles es titular,
debido a que estos recursos existen en cantidad limitada. En cambio, los impuestos son cargas
económicas que se imponen a los particulares con el fin de financiar los gastos generales del
Estado, por lo cual estas obligaciones surgen del poder impositivo del Estado. En ese orden de
ideas, las regalías son ingresos públicos pero no tienen naturaleza tributaria, pues no son
imposiciones del Estado sino contraprestaciones que el particular debe pagar por la obtención
de un derecho, a saber, la posibilidad de explotar un recurso natural no renovable. En ese orden
de ideas, la relación entre el Estado y el particular es diversa, pues en un caso la persona
voluntariamente decide pagar la regalía para obtener un derecho de explotación, mientras que
las personas no pueden sustraerse al pago del tributo, si se cumple el hecho impositivo previsto
por la ley. De otro lado, los impuestos y las regalías se diferencian también por cuanto los
primeros constituyen una facultad que ejerce en forma libre el Legislador, mientras que las
segundas implican una obligación constitucional para el mismo.
Corte Constitucional, Sentencia del 21 de octubre de 1993, Magistrado Sustanciador Vladimiro

Naranjo Mesa: El impuesto es un acto que implica la imposición de un deber tributario para un
fin que pretende satisfacer el interés general; este deber es señalado unilateralmente por la
autoridad del Estado y el obligado no señala el destino del tributo, sino que su acto se limita a
una sujeción a la autoridad que lo representa mediatamente a él, de suerte que el fin, de una u
otra forma, no sólo es preestablecido por la expresión de la voluntad general, sino que vincula al
contribuyente, en cuanto éste se beneficia”
8
la contribución especial como: “el tributo cuya obligación tiene como hecho
generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o de
actividades estatales y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la
financiación de las obras o las actividades que constituyen el presupuesto de
la obligación”.
“Podríamos definir las contribuciones especiales, sostiene Alvaro Arango,
como un ingreso público ordinario, de carácter obligatorio y tasado
proporcionalmente, que el estado percibe de un grupo de personas destinado
a un fin específico, del cual además del beneficio colectivo resulta una ventaja
particular para los contribuyentes.”8
Para Luigi Einaudi la contribución es: “la compensación pagada con carácter
obligatorio al ente público con ocasión de una obra realizada por él con fines
de utilidad pública, pero que proporciona también ventajas especiales a los
particulares propietarios de bienes inmuebles.”9
7
8
ARANGO MEJÍA, Alvaro. Libro del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, Capítulo 3,
Santa Fe de Bogotá, 1991.
9
EINAUDI, Luigi. Principio de Hacienda Pública./Citado por Alvaro Arango Mejía en el libro del
Instituto Colombiano de Derecho Tributario.
9
Seligman considera que las contribuciones especiales se pueden determinar
como una “contribución forzosa establecida de modo proporcional a los
beneficios especiales obtenidos, para cubrir los gastos de una mejora
concreta de la propiedad llevada a cabo en interés público.”10
Encontramos interesante el planteamiento de Fernando Albi en su libro
Derecho Municipal Comparado del Mundo Hispánico, que considera la
contribución como un intermedio entre la tasa y el impuesto: “...así como en el
precio, en la tasa, el beneficio es exclusivo para los usuarios, y perfectamente
divisible entre los mismos, y en el impuesto es básico el interés general no
individualizable, en la contribución encontramos un planteamiento mixto, en
que juegan ambos factores. Ocurre, a veces, que en determinado sector de
obras públicas la utilidad se presenta dividida: por una parte, tenemos el
beneficio genérico que redunda sobre la colectividad, y que no es
fraccionable, por lo cual ha de ser pagado mediante exacciones que soporte,
de modo general, la propia colectividad; pero, por otra parte, existe un
beneficio que recae de forma directa sobre cierta categoría de personas o,
mejor dicho, de propietarios de inmuebles situados en una determinada zona
10
SELIGMAN, Edwin R. Essays in Taxation, New York and London, 1985/Citado por Fernando
Albi, Derecho Municipal Comparado del Mundo Hispánico, Editorial Aguilar, Madrid 1955.
10
territorial, los cuales han de retribuir este provecho mediante contribuciones
especiales.”11
De acuerdo con el pronunciamiento del Consejo de Estado del 2 de noviembre
de 1972 de la Sala Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, “a diferencia
del impuesto, en las contribuciones especiales va envuelta la idea de que se
genera un beneficio particular para cierta clase o grupo de individuos.”
El doctrinante argentino Héctor Villegas define las contribuciones especiales
“como los tributos que tienen su fundamento en los beneficios individuales o
de grupos sociales que son consecuencia de la realización de obras, gastos
públicos o actividades especiales del estado. El beneficio obtenido en virtud
de la actuación estatal se fundamenta en bases puramente jurídicas y teóricas
por lo que en la práctica puede no implicar que realmente exista tal beneficio.
Es por la posibilidad de obtener un beneficio, que las contribuciones
especiales tienen mayor aceptación dentro de la comunidad.”12
De la lectura de todas las anteriores definiciones se puede concluir que el
elemento específico de la contribución o contribuciones especiales es el hecho
11
ALBI, Fernando. Derecho Municipal Comparado del Mundo Hispánico, Editorial Aguilar,
Madrid 1955.
12
VILLEGAS, Hector B. Curso de finanzas, derecho financiero y tributario./Citado por Alvaro
Arango Mejía en Libro del Instituto de Derecho Tributario.
11
de que se genera un beneficio para el contribuyente, derivado de la realización
de una obra o actividad estatal. En este tributo aunque no hay una total
equivalencia entre el beneficio y el pago del gravamen, existe una retribución,
que es el beneficio recibido.
1.3 Tasa
La tasa es una relación de carácter económico, en la cual una persona
determinada paga por un servicio establecido por el estado, donde se grava
únicamente al usuario del servicio dentro de unos parámetros de equidad.
la tasa como: “el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la
prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el
contribuyente. Su producto no debe tener destino distinto ajeno al servicio que
constituye el presupuesto de la obligación”.
“En cuanto a las tasas, “señala Mejía Arango”, podemos definirlas como una
obligación pecuniaria que el estado exige como contraprestación de un
servicio que está directamente relacionado con el sujeto pasivo.”
13
12
“Ultimamente se ha venido insistiendo por los estudiosos de la materia en
encontrar diferencias entre “tasas y precios”, distinción que surge
precisamente del hecho de que la tasa es una prestación exigida en forma
coercitiva por el Estado, en tanto que la aceptación del precio surge de la
voluntad del usuario de aceptar o no el servicio que se le ofrece por el
Estado.”
“En conclusión podemos señalar que la tasa entraña la noción de
contraprestación, efectiva o potencial, que puede corresponder bien a la
prestación de un servicio público del cual es usuario directo el contribuyente
(luz, agua, energía), vale decir, del cual se beneficia efectivamente o a la
utilización de servicios de aprovechamiento común (justicia, policía, asistencia
social), o sea, de los cuales puede llegar a servirse potencialmente.”
“En la medida en que el estado asume la prestación de servicios de elemental
necesidad y además lo hace sin permitir la competencia de los particulares, a
mi juicio, no puede hablarse de acuerdo de voluntades por cuanto el particular
o sujeto pasivo se ve constreñido a utilizar el servicio que le resulta vital a su
subsistencia.”14
14
MEJÍA ARANGO, Alvaro. Libro del Instituto de Derecho Tributario, Capítulo 3, Santa Fe de
Bogotá, 1991.
13
Hector B. Villegas define la tasa “como un tributo que tiene su hecho
generador en una actividad divisible del Estado relacionada directamente con
el contribuyente. Por tratarse de un tributo el Estado la puede exigir
coactivamente, se debe crear por ley y su hecho generador se relaciona con la
actividad que el Estado cumpla frente al obligado a su pago.”15
Para Jarach la tasa “es un tributo cuya característica principal es que se
relaciona con la prestación de un servicio público individualizado frente al
sujeto pasivo u obligado. Por ser un tributo es obligatoria, se puede exigir
coercitivamente y debe provenir de la ley.”16
Giuliani Fonrouge define la tasa como “la prestación exigida por el Estado en
relación directa con la prestación efectiva o potencial de una actividad de
interés público.”17
En Sentencia del 4 de Agosto de 1987 el Consejo de Estado hace las
siguientes diferencias entre la tasa y el impuesto: “El elemento esencial que
caracteriza la tasa es la noción de contraprestación, de voluntariedad; la
persona entrega dinero a la administración pública y en cambio recibe una
15
VILLEGAS, Hector B. Curso de finanzas, derecho financiero y tributario./Citado por Alvaro
Arango Mejía en Libro del Instituto de Derecho Tributario.
16
JARACH, Dino. Finanzas públicas y derecho tributario./Citado por Alvaro Arango Mejia en
Libro del Instituto Colombiano de Derecho Tributario.
14
compensación concreta, un servicio determinado; pero no se puede decir que
si la administración por las condiciones ventajosas en que se encuentra con
respecto a los particulares exige una remuneración exorbitante por los
servicios que presta, está estableciendo un impuesto paralelo a la tasa. Es
preciso para la determinación de la tasa, para descubrirla y graduarla, exigir
en cada caso particular una confrontación de contraprestaciones; pero no
decir que si lo exigido es superior a los gastos de prestación del servicio, se
está frente a un fenómeno de impuesto. El impuesto como bien lo apunta el
tribunal, es general e impersonal puesto que se aplica a todos los individuos
que se encuentran en una determinada situación; y no implica una
compensación o retribución especial.”
En conclusión, del análisis de las diferentes definiciones de tasa, se puede
decir que el elemento específico de este tributo es el hecho de que ésta surge
por la prestación individualizada de un servicio público. Hay una equivalencia
entre lo pagado y lo recibido.
1.4 Conclusiones
Los tres tipos de tributo anteriormente mencionados, tienen unos elementos
que les son comunes.
17
GIULIANI FONROUGE, Carlos M. Derecho Financiero, 4ª edición, Buenos Aires, Depalma,
1987/Citado por Alvaro Arango Mejia en el Libro del Instituto de Derecho Tributario.
15
En primer lugar todos los tributos tienen un carácter obligatorio. El impuesto
será obligatorio una vez se presente el presupuesto de hecho establecido en
la ley, para que se pueda exigir. La contribución será obligatoria para los
propietarios de aquellos inmuebles que se vean beneficiados por una obra
pública o actividad estatal sobre la cual se haya decretado el cobro de la
valorización. La tasa será obligatoria para quienes están recibiendo la
prestación del respectivo servicio público.
Como se observa, aunque la obligatoriedad de cada uno de los tributos tiene
un fundamento distinto, una vez cumplidos los presupuestos de hecho que
corresponda, el tributo es obligatorio y se puede cobrar coercitivamente por
parte del estado.
El segundo elemento común al impuesto, la tasa y la contribución, consiste en
que cada uno de estos tributos deben ser establecidos mediante ley,
ordenanza o acuerdo, tal y como lo establece el artículo 338 de la C.N., inciso
primero. Aquí se ve claramente el principio de que no hay imposición sin
representación. Es decir, que la única forma de imponer cargas a los
contribuyentes es a través de tributos creados por los órganos de
representación. Es bien sabido que este es uno de los pilares de las modernas
concepciones de estado.
16
2 La contribución de valorización
2.1 Recuento Histórico
La obligación que se impone a los propietarios de dienes inmuebles, de
contribuir con la financiación para la construcción de las obras públicas que
beneficien sus propiedades y que actualmente tiene plena vigencia y
aplicación no sólo en Colombia sino que se encuentra en las legislaciones de
diferentes países, tiene orígenes históricos que se remontan al derecho
romano.
En Roma se encuentran en el Digesto disposiciones que datan del siglo VI de
la era Cristiana, en las que se establece “la obligación de los particulares de
atender en común a la construcción y reparación de las calles inmediatas a
sus predios”.18
Mas adelante, ya en la edad media, el papa Paulo III emprendió obras de
reconstrucción urbana de la ciudad de Roma, respecto de las cuales se
manifestó el historiador Ludovico Pastor en los siguientes términos: “no
retrocedió ante ninguna fatiga, ni ante gastos algunos para mejorar las calles
18
FERNÁNDEZ CADAVID, Alberto. La contribución de valorización en Colombia, Editorial
Temis, Bogotá 1981.
17
de Roma ”y “para atender a los grandes dispendios que requerían las nuevas
construcciones, impuso un nuevo tributo a los dueños de aquellas casas que
con la rectificación de las calles ganaban considerablemente un valor”.19
En Inglaterra el antecedente de la contribución de valorización, denominada
como “betterment tax” (impuesto de mejoras), se remonta al año de 1250 en
que se estableció una contribución para los dueños de terrenos que se
beneficiaron por obras de “reparación de los diques de Romney, construcción
de puentes, muros y otras mejoras”.20
En 1605 se cobró valorización por obras de canalización en los ríos Lea y
Támesis. En 1662 los beneficiarios con la mejora en las calles de Westminster
tuvieron que pagar una contribución. En 1667, debido al incendio de Londres
se cobró una contribución a cargo de los beneficiarios de las obras de
reconstrucción y nuevas obras en general.
En 1894 la Cámara de los Lores se manifiesta sobre las contribuciones así: “...
El principio de que las personas cuya propiedad haya sido evidentemente
aumentada en su valor venal, por un mejoramiento efectuado por las
19
LUDOVICO, Pastor, Historia de los papas, Barcelona, 1911, t. V, vol. XII, pags. 454,
455/Citado por Alberto Fernández Cadavid en el libro La contribución de valorización en
Colombia, Editorial Temis, Bogotá 1981.
18
autoridades locales, deben contribuir especialmente al costo del
mejoramiento, no es injusto en sí mismo y por esto tales personas pueden
equitativamente ser llamadas a hacer este pago”21 Esta contribución se ha
mantenido desde el siglo pasado y se ha venido aplicando a diferentes obras.
En Portugal a partir del año 1596 se ha exigido a los propietarios de predios
contribuir para la construcción de obras públicas tales como muros, puentes,
caminos públicos etc.
En Francia en el año 1672 hace su aparición la facultad de las
municipalidades para cobrar contribuciones a quienes recibían una plusvalía
en sus bienes por la apertura y embellecimiento de las calles aledañas. En
1807 se expide una ley para el cobro de la contribución por obras de
desecación de pantanos y mejoramiento de los centros urbanos. Con
anterioridad a la expedición de la ley se había expresado el conde Montalivet:
“¿Por que el tesoro público, es decir, la reunión de todos los franceses, hará
solo un gasto que procura una ventaja más inmediata a algunos pocos?”22
20
FERNÁNDEZ CADAVID, Alberto. La contribución de valorización en Colombia, Editorial
21
Citado por FERNÁNDEZ CADAVID, Alberto. La contribución de valorización en Colombia,
Editorial Temis, Bogotá 1981, pag 40.
22
Citado por FERNÁNDEZ CADAVID, Alberto. La contribución de valorización en Colombia,
Editorial Temis, Bogotá 1981, pag 41.
19
Al respecto comenta el Dr. Fernandez Cadavid: “No dejan de tener interés
histórico las distinciones que hizo la ley francesa respecto a la cuantía de las
contribuciones, a saber: en drenajes, saneamiento de pantanos,
canalizaciones y mejoramiento de vías fluviales, se cobraba a los propietarios
de los inmuebles beneficiados el costo total de la obra, mientras que en las
obras de embellecimiento e higiene de las ciudades el límite era la plusvalía
inmobiliaria producida por la mejora pública. La contribución podía pagarse
con parte del inmueble afectado según la proporción que correspondiere”.
En cuanto a los Estados Unidos, es a finales del siglo XIX que se establece la
contribución en Nueva York. Esta se incorpora a la mayoría de las
legislaciones de los estados de la Unión. La contribución ha sido aplicada, en
general, con carácter local. Durante el presente siglo ha tenido gran auge y
difusión y se ha extendido a la mayoría de las localidades y su regulación ha
sido producto de la experiencia.
En relación con el tema de la contribución, en 1912 en la Cuarta Conferencia
Nacional de Urbanismo realizada en los Estados Unidos, se aprobaron las
siguientes recomendaciones: “1) Donde haya un beneficio local debe también
haber un tributo local. 2) Las ciudades y los distritos metropolitanos no deben
contribuir, de ninguna manera, a los gastos de las obras de carácter local,
aunque repercutan en conveniencia general. 3) Estos impuestos no deben

20
limitarse a los casos de adquisición de inmuebles para la apertura y
prolongación de calles y trabajos accesorios, sino que deben abarcar toda
clase de obras de mejoramiento, que aumenten de valor a las propiedades
vecinas. 4) Una vez que se adopte un proceso adecuado debe mantenerse sin
desfallecimiento. 5) De la determinación del procedimiento y su aplicación en
cada caso específico, debe encargarse a una comisión de personas
competentes y de nombre que deje plenamente asegurada la continuidad de
la orientación”.23
Las colonias españolas en la latinoamérica tuvieron contribuciones exigidas
por las autoridades coloniales, especialmente para la construcción y
mejoramiento de calles y caminos. Se encuentra, entre las más antiguas
normas, una del cabildo de Quito de 1599 que decía: “Porque el aderezo de
las calles es cosa importantísima y conviene se haga, por estar tan malas que
por muchas de ellas no se puede andar a pie ni a caballo, y para que tenga
efecto lo susodicho ordenamos y mandamos que la mitad de lo que costare el
aderezo de las dichas calles se reparta entre los dueños de las casas de las
dichas calles y la otra mitad se haga y eche derrama entre los vecinos de esta
ciudad, conforme a la dicha ordenanza”.24
23
Bilac Pinto citado por FERNANDEZ CADAVID, Alberto. La contribución de valorización en
Colombia, Editorial Temis, Bogotá 1981, pag 42
21
En cuanto a la Nueva Granada nos enseña el Dr. Fernandez Cadavid: “...
poco antes de la independencia, se ordenó la construcción del camino de San
Diego hasta el Puente del Común, obra proyectada desde el gobierno de
Espeleta, con las rentas de peajes y una contribución sobre fincas rurales de
la comarca, fuera del trabajo personal de presos y vagos. Fue este el primer
cobro, en nuestra patria, de contribuciones sobre la tierra a causa de la
construcción de una obra pública, sobre un sector determinado, y, aunque no
lo dijera expresamente la disposición virreinal, suponía un beneficio especial
de la obra para las fincas rurales de la comarca por donde atravesaba el
camino”.25
2.2 La contribución en otros países
En Argentina el antecedente se encuentra en el año 1905, cuando a través de
una ley se autorizó el cobro de la “contribución de mejoras”. El desarrollo de
esta contribución fue básicamente para la construcción de caminos y
carreteras. En 1969 debido a su inoperancia por la desvalorización monetaria
que afectaba el recaudo y por tanto hacía que no fuera rentable, desapareció.
Actualmente no existen mecanismos para el cobro de la “contribución de
24
Citado por FERNANDEZ CADAVID, Alberto. La contribución de valorización en Colombia,
Editorial Temis, Bogotá 1981, pag. 43
25
Editorial Temis, Bogotá 1981, pag 43
22
mejoras” como una contribución a cargo de los beneficiarios de una obra
pública.
En Brasil a partir de 1934 la “contribución de mejoras” fue elevada a canon
constitucional. La pueden cobrar la entidades de todos los órdenes y se aplica
a los propietarios de inmuebles beneficiados con la construcción de obras
públicas en general. El problema en la aplicación y su poca efectividad en la
práctica radica en el hecho de que se ha buscado cobrar la contribución una
vez terminada la obra respectiva, lo cual le desvirtúa su carácter de
instrumento financiero.
En Costa Rica existe una amplia regulación de la contribución, la cual tiene su
génesis en el año de 1916. La contribución está destinada a la construcción
de obras públicas de interés general y se grava a los predios en proporción a
la mejora recibida. En Costa Rica opera la denominada “tasa de valorización”
mediante la cual los propietarios de inmuebles directamente beneficiados con
una obra cubren sus costos. La contribución de valorización ha tenido y tiene
aplicación en este país.
En Ecuador, donde la regulación que existe data del año 1966, la contribución
la aplican los niveles nacional, provincial y local dependiendo del tipo de obra.
23
La utilización de este mecanismo ha estado centrada mas que todo en el nivel
local y especialmente en la localidad de Quito.
En Mexico, al igual que en Colombia, la contribución de valorización ha tenido
una amplia aplicación para la construcción de obras públicas, que se financian
a través del cobro de dicha contribución, a los inmuebles beneficiados con la
obra.
En España la contribución de valorización es denominada “contribuciones
especiales” y se aplica a nivel local (ayuntamientos). Procede la contribución
cuando la obra ejecutada produce un aumento del valor de algunos predios.
Esta contribución tiene su origen en el real decreto de 1917. Estas
contribuciones también se aplican a nivel provincial y se dice expresamente
en el artículo 607 de la Ley de Régimen Local que los gastos de sus
presupuestos “no podrán ser atendidos con los rendimientos de las demás
exacciones provinciales más que en la parte que no resulte cubierta por la
aplicación de contribuciones especiales”.26
26
Editorial Temis, Bogotá 1981, pag 51
24
2.3 Antecedente legal de la actual contribución en Colombia
La ley 23 de 1887, es el primer antecedente normativo en que se encuentra
mención alguna a la contribución para la financiación de obras por parte de los
propietarios de inmuebles beneficiados con las mismas, tal y como se señala a
continuación:
“ARTICULO 1.- Autorízase al gobierno para que en la forma y
con las condiciones que contiene la presente ley, pueda
fomentar las siguientes empresas útiles:
...
3) Las obras que tengan por objeto impedir o a lo menos
disminuir las inundaciones de los ríos que bañen el territorio
de más de un departamento, o de los lagos que, recibiendo
aguas de más de un departamento, aumenten en los
inviernos el caudal de las suyas causando graves estragos en
los predios contiguos”.
“ARTICULO 6.- Para los efectos del inciso 3º del artículo 1º
de esta ley, queda el gobierno autorizado:

25
1º) Para hacer practicar un catastro en que se determine el
valor aproximado de todas y cada una de las propiedades
inundadas;
2º) Para decidir, previo el examen de un ingeniero
competente, que obras deben practicarse para conseguir el
resultado que se indica en el mencionado inciso;
3º) Para hacer fijar un presupuesto aproximado de los gastos
a que darían lugar dichas obras;
4º) Para distribuir entre los propietarios y a prorrata del valor
de su propiedad inundada, la suma a que ascienda el
presupuesto. En caso de que algunos propietarios resistan el
pago de la cuota que les corresponda en esta distribución, se
tomará por el gobierno el doble de dicha cuota representado
en la tierra beneficiada, previo avalúo y con el fin de sacarla
luego a remate público”.
2.4 Régimen legal actual
2.4.1 Recuento normativo
El establecimiento de la contribución de valorización, con bases jurídicas
firmes se produce con la ley 25 de 1921, que en su artículo tercero, crea la
valorización dándole la denominación de impuesto.

26
ARTICULO 3º “Establécese el impuesto directo de
valorización, consistente en una contribución sobre las
propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de
obras de interés público local, como limpia y canalización de
ríos, construcción de diques para evitar inundaciones,
desecación de lagos, pantanos y tierras anegadizas, regadíos
y otras análogas, contribución destinada exclusivamente a
atender los gastos que demanden dichas obras”.
Esta norma, aun cuando denomina a la valorización como un impuesto, le da
el tratamiento y la entiende como una contribución, la cual pagan los predios
que se beneficien con unas obras, para la financiación de las mismas. Las
obras enunciadas están relacionadas exclusivamente con el manejo del agua.
Posteriormente la ley 195 de 1936 faculta al Concejo Municipal de Bogotá,
para dictar las medidas necesarias que hagan efectivo el cobro de la
contribución creada por el artículo 3 de la ley 25 de 1921 y determinen su
inversión.
27
La ley 113 de 1937 en su artículo séptimo amplía la posibilidad de cobro de la
valorización sobre el mayor valor que adquieran los bienes raíces en virtud de
la pavimentación de las calles.
Mas adelante, la ley 63 de 1938 extiende las facultades otorgadas al Concejo
Municipal de Bogotá a otros municipios, por lo que estos podrán hacer efectiva
la contribución y determinar su inversión. Para ese entonces la contribución,
como ya se mencionó, también se aplicaba para el caso del mayor valor
adquirido por un bienes raíz, debido a la pavimentación de calles.
La ley 1 de 1943 incorpora al ordenamiento las bases legales para la
imposición del gravamen de valorización. Entre otras, establece las siguientes
novedades:
a) Extiende el impuesto a otros municipios.
b) Establece que todo impuesto de valorización de hace exigible cuando esté
ejecutoriada la respectiva resolución.
c) Exige la intervención de los propietarios beneficiados con las obras.
d) Faculta a los concejos para organizar el impuesto de valorización.
e) Exige la inscripción del gravamen en la oficina de registro. Para efectuar
cualquier transacción y protocolizarla, se debe exigir por el Notario, el paz
y salvo de impuestos sobre los bienes raíces.

28
El decreto legislativo 868 de 1956, adoptado como ley de carácter permanente
por medio de la ley 141 de 1961, establece, entre otras, las siguientes reglas,
sobre la valorización, la cual aún se sigue denominando “impuesto de
valorización”:
a) Se autoriza a los municipios con rentas anuales propias superiores a dos
millones de pesos, para establecer, reglamentar, distribuir y recaudar el
impuesto de valorización, fundamentando la capacidad económica de la
tierra a través de coeficientes iguales para zonas de un mismo nivel
económico.
b) La distribución del impuesto de valorización puede hacerse en las zonas
urbanas o rurales. Los coeficientes se fijan en consideración a la utilización
del terreno, los servicios públicos, su productividad virtual, su valor
comercial y demás factores que permitan estimar objetivamente la
capacidad económica de la tierra. Estos factores los reglamentarán las
dependencias administrativas o juntas asesoras de los municipios.
c) Para los predios rurales se tendrá en cuenta, en la fijación de los
coeficientes, la productividad virtual del terreno según condiciones
agrológicas, su proximidad con los centros de consumo, las vías de
comunicaciones y demás condiciones que permitan apreciar su capacidad
económica.
d) La “tasa” del impuesto de valorización aplicable a los predios gravados, se
obtiene dividiendo el monto del presupuesto de las obras de interés

29
público o de servicio público para periodos de uno o más años, por el total
de las áreas virtuales de las zonas gravadas. El área virtual es igual a las
áreas reales de los terrenos multiplicada por el coeficiente a las zonas de
igual nivel económico en que se hallen los inmuebles correspondientes.
e) Se multiplica al área de terreno por el coeficiente y se obtiene un producto
que se multiplica por la tasa y así se obtiene el monto del impuesto de
valorización. El impuesto se recauda cada año en la época y plazo fijados.
f) Cada municipio debe elaborar un plan de obras para poder hacer efectivo
el impuesto. Ese plan está sujeto a las determinaciones de la oficina del
plan regulador.
g) Para poder otorgar cualquier instrumento en que se modifique, traspase o
grave los derechos sobre inmuebles, se debe presentar el comprobante
del pago del impuesto de valorización correspondiente a la respectiva
vigencia fiscal.
Posteriormente la ley 25 de 1959 otorga facultades a los establecimientos
descentralizados o autónomos, tanto nacionales, departamentales como
municipales, para hacer efectivo el impuesto de valorización por obras de
irrigación y desecación de tierras, regulación de corrientes de agua,
canalización de ríos y similares. Dicha norma en su artículo 21 determina
como establecer el costo total de la obra y ordena su reparto entre las

30
propiedades, en proporción al beneficio recibido por la ejecución de las
mismas.
Se debe anotar que toda la normatividad que se ha mencionado hasta ahora,
no hace distinción entre los conceptos de impuesto, tasa y contribución, sino
que por el contrario se utilizan para ser aplicados a un mismo gravamen. Al
hacer mención a la tasa del impuesto se ha debido decir el monto de la
contribución, pues esta no es ni tasa ni impuesto. La correcta mención a la
contribución se inicia con el decreto legislativo 1604 de 1966, convertido a
legislación permanente por la ley 48 de 1968 y que es la ley marco de la
contribución de valorización, decreto al que se hace referencia a continuación.
Las normas actuales sobre la valorización tienen su génesis en el decreto
legislativo número 1604 de 1966, dictado con base en el artículo 121 de la
Constitución Nacional, el cual fue declarado como permanente mediante la ley
48 de 1968 y que constituye, como ya se mencionó, la ley marco de la
contribución de valorización. Adicionalmente este decreto toma como
referencia el impuesto de valorización creado por la ley 25 de 1921.
Articulo 1º El impuesto de valorización, establecido por el
artículo 3º de la ley 25 de 1921 como una “contribución sobre
las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de

31
obras de interés público local”, se hace extensivo a todas las
obras de interés público que ejecuten la Nación, los
departamentos, el distrito especial de Bogotá, los municipios o
cualquiera otra entidad de derecho público y que beneficien a
la propiedad inmueble y en adelante se denominará
exclusivamente contribución de valorización.
La creación de la contribución por valorización en Colombia, desde un
principio, se hizo con el objeto de incrementar ostensiblemente la ejecución de
obras de beneficio para la comunidad, sobre el principio de que el beneficiado
directamente con la construcción de una obra, ya sea por el mayor valor en su
predio, por mayor facilidad en el acceso o por cualquier otra razón, es quien
debe contribuir para su ejecución. Este principio tiene mucho sentido, pues,
¿quién más interesado en la construcción de una obra, que el directamente
beneficiado por la misma? En este orden y teniendo en cuenta otros factores,
tales como el fomento de nuevos empleos y el desarrollo nacional, fue como el
Gobierno decretó que esta contribución fuera para todas aquellas obras de
interés público que ejecuten la Nación, las entidades territoriales o cualquier
otra entidad de derecho público.
Los ingresos que por concepto de esta contribución se reciban, se deben
invertir en la ejecución de la obra misma o de otra, también de beneficio

32
público, además los debe recaudar el establecimiento que realiza la obra,
siempre y cuando no sea la Nación, caso en el cual los ingresos y su
aprovechamiento están a cargo del Fondo Nacional de Valorización dentro del
presupuesto nacional.
2.4.1.1 Aspectos relevantes del decreto 1604 de 1966 y las disposiciones
complementarias
a) Establece que la valorización de denomina como una contribución,
suprimiendo el nombre de impuesto, lo cual la ajusta a la ciencia tributaria.
b) No enuncia el tipo de obras a las cuales se les aplica la contribución, sino
que la hace extensiva a todas las obras de interés público que beneficien
la propiedad inmueble.
c) Determina que todas las entidades de derecho público, entiéndase Nación,
departamentos, municipios y establecimientos públicos pueden exigir la
contribución de valorización por las obras que ejecuten.
d) Crea el Consejo y la Dirección Nacional de Valorización, determina la
forma en como deben integrarse y les atribuye sus funciones etc.
e) Establece cual es el monto total distribuible en las obras que causan la
contribución y su limite dentro del beneficio.
f) Establece la condición de carácter real sobre la contribución de
valorización, lo que quiere decir que esta grava los inmuebles y no las
33
personas. El gravamen se inscribe en la oficina de registro de instrumentos
públicos, en un libro especial denominado Anotación de Contribuciones de
Valorización, lo cual constituye un arma importante para el recaudo de la
contribución, ya que permite congelar el registro de cualquier acto, en
relación con inmuebles que no estén a paz y salvo por este concepto,
siendo este un mecanismo de presión efectiva para su recaudo. Aparte de
este mecanismo de presión, también se decreta que la certificación de
existencia de una deuda fiscal exigible, presta mérito ejecutivo y puede ser
cobrado por la vía coactiva. Se establecen también los recursos de la vía
gubernativa para las contribuciones de valorización.
g) Determina que para los municipios la facultad de cobrar contribuciones de
valorización se limita a las áreas urbanas, previa autorización de la
autoridad nacional correspondiente.
Al finalizar el gobierno de Carlos Lleras Restrepo, se expidió el decreto
número 1394 del 6 de Agosto de 1970, mediante el cual se reglamentaron las
normas de valorización, con el objeto de acomodarlo a las nuevas
disposiciones del decreto 3160 de 1968. Este decreto reafirmó que la
contribución nacional de valorización es exigible por todas las obras de interés
público que beneficien a los bienes inmuebles, realizadas por la Nación o sus
entidades descentralizadas.
34
Los recaudos por concepto de la contribución de valorización podrán ser
utilizados para la ejecución de una obra determinada o para varias obras
integrantes de un plan de desarrollo de una zona o región. Uno de los puntos
en donde podemos observar una adición relevante frente a las anteriores
disposiciones es aquel en donde se declara la dualidad del carácter de la
contribución, pues no se grava únicamente el predio (real) sino también a los
poseedores materiales de los predios beneficiados (personal). Este cambio en
la legislación, constituye una innovación importante en materia tributaria y
tiene su origen en autores como Sergio Francisco De La Garza, quien señala
en su tratado de derecho financiero: “Es una característica de la contribución
especial de mejoras que los contribuyentes de la misma sean las personas
que por ser propietarias o poseedoras de bienes inmuebles ubicados en las
inmediaciones de la obra pública, obtienen un beneficio económico
consistente en el incremento del valor de sus bienes, obteniendo por tanto una
ventaja que el resto de los habitantes de la comunidad no perciben. Eso es el
principio del beneficio que constituye uno de tantos criterios de reparto de las
cargas públicas”27
Otros puntos reglamentados por el decreto 1394 de 1970, que merecen
destacarse, son los siguientes:
1. Define la contribución de valorización.
27
DE LA GARZA, Sergio Francisco. Derecho Financiero Mexicano, México, 1973, pág. 342
35
2. Define lo que es beneficio.
3. Se establece que la contribución debe cobrarse a prorrata del beneficio de
las obras entre los propietarios y poseedores de los inmuebles, quedando
como límite el tope del mayor valor adquirido por el inmueble gracias a la
construcción de la obra.
4. La contribución puede ser exigida antes, durante o luego de la terminación
de la obra, con las siguientes limitaciones:
a) Si se cobró la contribución por anticipado, y la obra no se inicia durante
los dos años posteriores, los contribuyentes tendrán derecho a la
devolución de lo aportado con el reconocimiento de un interés mensual
del 1%.
b) El cobro de la contribución podrá ser posterior a la realización de la
obra, sólo dentro de los cinco años siguientes a su terminación, de lo
contrario no podrá ser cobrada.
c) Cuando se cobre la contribución con base en un presupuesto y este no
sea suficiente para la terminación de la obra, la diferencia deberá
cubrirla la entidad ejecutora.
d) Si el presupuesto fue excesivo y al finalizar la obra hay sobrantes,
deberán ser devueltos a los contribuyentes en proporción a sus
aportes, con un interés del 1% por la mora en la devolución.
5. El decreto se refiere a la organización administrativa de la contribución
nacional de valorización, la cual estará a cargo del Consejo Nacional de

36
Valorización, dependencia del Ministerio de Obras Públicas. Se establece
su conformación, funciones, honorarios, incompatibilidades, etc.
Se debe mencionar, dentro del recuento de la evolución legislativa de la
contribución de valorización, lo establecido por la ley 1 de 1975, la cual
determina que los planes y proyectos que adopte una asociación de
municipios, se consideran de utilidad pública y beneficio común y por tanto
son susceptibles de la contribución de valorización.
La ley 105 de 1993 determina expresamente la posibilidad de la construcción
de infraestructura de transporte, financiándola a través del cobro de la
contribución de valorización. Los artículos 23 y 30 de la citada ley establecen:
“ARTICULO 23. Valorización. La Nación y las entidades
territoriales podrán financiar total o parcialmente la
construcción de infraestructura de transporte a través del
cobro de la contribución de valorización”.
ARTICULO 30. Del contrato de concesión. La Nación, los
departamentos, los distritos y los municipios, en sus
respectivos perímetros, podrán en forma individual o
combinada, a través de sus entidades descentralizadas del

37
sector del transporte, otorgar concesiones a particulares para
la construcción, rehabilitación y conservación de proyectos de
infraestructura vial.
Para la recuperación de la inversión, la Nación, los
departamentos, los distritos y los municipios podrán
establecer peajes y/o valorización. El procedimiento para
causar y distribuir la valorización y la fijación de peajes se
regula por las normas sobre la materia. La fórmula para la
recuperación de la inversión quedará establecida en el
contrato y será de obligatorio cumplimiento para las partes.
La variación de estas reglas sin el consentimiento del
concesionario, implicará responsabilidad civil para la entidad
quien a su vez, podrá repetir contra el funcionario
responsable.
En los contratos que por concesión celebre el Instituto
Nacional de Vías, se podrán incluir los accesos viales que
hacen parte de la infraestructura distrital o municipal del
transporte.
PARAGRAFO 1o. Los municipios, los departamentos, los
distritos y la Nación podrán aportar partidas presupuestales
para proyectos de infraestructura en los cuales de acuerdo

38
con los estudios, los concesionarios no puedan recuperar su
inversión en el tiempo esperado”.
La ley 142 de 1994 (Ley de servicios públicos), establece en su artículo 166 la
posibilidad del cobro de la valorización para inversiones de agua potable y
alcantarillado:
“ARTICULO 166. Valorización para inversiones en agua
potable y alcantarillado. Los municipios podrán diseñar
esquemas de financiación de inversiones en agua potable y
alcantarillado, utilizando el sistema de valorización de predios,
de acuerdo con los dispuesto por la ley”.
En relación con este punto de la inversión en infraestructura de servicios
públicos y específicamente con la norma transcrita, comenta Franciso Dario
Bustamante Ledesma: “Antes de la expedición de esta ley, se han realizado
por valorización, inversiones en acueducto y alcantarillado en varios
municipios del país, entre otros: Cali, Medellín, Itagüi, Bello, Sabaneta, La
Estrella, Capacabana, Girardota y Rionegro”.28
28 BUSTAMANTE LEDESMA, Francisco Dario. Manual de la Contribución de Valorización,

Litografía Teoría del Color, Medellín 1996.
39
2.4.2 Marco Constitucional
Actualmente, existen varias disposiciones referentes a la contribución, siendo
las más importantes los decretos legislativos 1604 de 1966 y 1394 de 1970,
sobre los cuales ya tratamos anteriormente. Estas normas, junto con las
referentes al tema tienen soporte en la Constitución Nacional de 1991, en sus
artículos 317 y 338, los cuales señalan lo siguiente:
ARTICULO 317. “Sólo los municipios podrán gravar la
propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras
entidades impongan contribución de valorización.
La ley destinará un porcentaje de estos tributos que no podrá
exceder del promedio de las sobretasas existentes a las
entidades encargadas del manejo y conservación del
ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo
con los plantes de desarrollo de los municipios del área de su
jurisdicción”
El inciso primero del artículo 317 limita la posibilidad de imponer cargas
fiscales sobre los inmuebles, otorgándole dicha facultad exclusivamente a los
municipios. A renglón seguido, el mismo inciso, crea una excepción para el

40
tema de la contribución de valorización, la cual, como gravamen sobre la
propiedad inmueble que es, puede ser impuesta por cualquier otra entidad
fuera de los municipios.
El inciso segundo del antes mencionado artículo 317 de la C.N., obliga a
destinar parte de los recursos obtenidos por el recaudo de los tributos sobre
la propiedad inmueble, a entidades encargadas del manejo y conservación
del medio ambiente y de los recursos naturales renovables. Esta disposición
atiende a la finalidad social de la propiedad y a la prevalencia del interés
general sobre el interés particular, pues la protección del ambiente es de
interés general y obligación constitucional del estado29.
29
Corte Constitucional, Sentencia del 221 de enero de 1994, Magistrado Ponente Vladimiro
Naranjo Mesa: “Este precepto constitucional tiene inspiración en el principio de justicia tributaria,
que impide gravar a los contribuyentes con sistemas de doble tributación. No puede haber un
doble gravamen por el mismo motivo, ya que sería sentar el precedente de la imposición
tributaria indefinida, lo cual atenta contra el principio de la certeza -que tiende a evitar la
arbitrariedad-, puesto que el contribuyente potencialmente estaría dispuesto a ser sujeto pasivo
sin un principio de racionalidad que delimite la acción impositiva del Estado. 1.1 Alcances del
inciso segundo del artículo 317 Constitucional. Este inciso permite, en forma amplia, que la ley
destine recursos a las entidades encargadas del manejo del medio ambiente y de los recursos
naturales renovables. La destinación de esos porcentajes debe sujetarse a los planes de
desarrollo de los municipios. De acuerdo con los artículos 294 y 317, lo que la Constitución
permite excepcionalmente es la existencia de participaciones o recargos en favor de las
entidades mencionadas, pero no de un impuesto nuevo, porque ello iría contra la justicia
tributaria, por las razones ya anotadas. Resulta importante señalar que la ley a que se remite la
norma no crea un nuevo impuesto, sino que la expresión constitucional "destinará un porcentaje
de estos tributos", que equivale a afirmar que el gravamen no se aumenta para el propietario del
bien inmueble, sino que un porcentaje de ese monto -que no puede exceder del promedio de
las sobretasas existentes- se destina a las entidades encargadas del manejo y conservación del
ambiente y de los recursos naturales renovables, bajo la orientación trazada por los planes de
desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción. Con ello se evita la descoordinación
fiscal, al someterla al principio de planeación municipal, consagrado en la Carta Política. 2. Las
normas acusadas. El artículo 24 de la Ley 3a. de 1961, por el cual se crea la Corporación
Autónoma Regional (CAR), señala: "A partir del 1o. de enero siguiente a la sanción de la
presente ley establécese un impuesto nacional sobre las propiedades inmuebles situadas
dentro del territorio de que trata el artículo 3o. de esta Ley, equivalente al dos por mil sobre el
monto de los avalúos catastrales". Esta norma no se refiere al impuesto predial, sino a la
41
ARTICULO 338. “En tiempo de paz, solamente el congreso,
las asambleas departamentales y los concejos distritales y
municipales podrán imponer contribuciones fiscales o
parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben
fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y
las bases gravables y las tarifas de los impuestos.
La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las
autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que
cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos
de los servicios que les presten o participación en los
beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método
sobretasa con destino a la CAR, es decir, a un valor adicional que se agrega a la tarifa de un
impuesto preexistente. Lo anterior se deduce de la misma ley acusada en sus artículos 25, 26 y
27; además al señalar en su artículo 28 que los tesoreros municipales están autorizados para
cobrar tal impuesto al mismo tiempo que el predial, lo que indica que no hay duda de que se
trata de dos conceptos tributarios diferentes. Cuando el inciso 2o. del artículo 317 superior se
refiere a que el porcentaje que determine la ley no podrá exceder el promedio de las
"sobretasas existentes", está haciendo alusión a los ingresos a favor de las corporaciones
autónomas regionales, a los cuales denomina sobretasa". Al respecto, son oportunas las
consideraciones que sobre el particular hace el señor Procurador General de la Nación en su
concepto fiscal:"(...) No es del caso introducirnos en el interminable debate de si se trata de una
sobretasa o de un impuesto, mucho menos cuando la Constitución de 1991 no fue armónica en
el trato de las categorías tributarias. Aunque lo cierto es que el artículo 317 sí parece haber
utilizado el término sobretasa para referirse a lo que antes se denominaba impuesto. Aun así,
en nada nos varía la sustentación de constitucionalidad planteada, puesto que la nominación de
tributo, como se ha dicho en otras condiciones, no define la naturaleza del mismo y para este
caso particular lo importante es determinar que la calificación, sea cual fuere, se está refiriendo
a los ingresos a favor de las corporaciones autónomas regionales". Lo que es realmente
importante es que la Constitución, sea cual fuere la denominación del tributo, legitimó el
recaudo existente a favor de las Corporaciones Autónomas Regionales, con lo cual por el
Estatuto Superior hay expresa autorización para que se cobre el tributo en cuestión.
42
para definir tales costos y beneficios y la forma de hacer su
reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los
acuerdos”.
El primer inciso del artículo 338, delega en los órganos de representación
popular de la Nación, de los departamentos y de los municipios la potestad
tributaria, manteniendo el principio de derecho público consistente en que no
puede haber tributo sin representación. En esta norma, el término
“contribución” se entiende como el que agrupa todas las clases de tributos. El
inciso segundo del mencionado artículo 338 establece la posibilidad de que la
ley, las ordenanzas y los acuerdo deleguen en las autoridades la fijación de la
tarifa de las tasas y contribuciones.30 En este punto el término “contribución”
se entiende referido a la correspondiente especie de tributo.
En el caso de la contribución de valorización, los sujetos activos y pasivos, los
hechos y bases gravables deben ser fiados directamente por la ley,
ordenanzas y acuerdos. Las tarifas pueden ser fijadas, previa autorización de
30
Corte Constitucional, Sentencia del 29 de abril de 1997, Magistrado Ponente Alejandro
Martínez Caballero: “Esta Corte ha aceptado que, en tratándose de impuestos territoriales, la
ley que los autoriza o los crea puede, dentro de ciertos marcos, delegar en el cuerpo
representativo de la correspondiente entidad territorial, la precisión final de los elementos del
tributo, ya que ello armoniza perfectamente con el desarrollo de la autonomía territorial. La
Constitución señala con claridad que no es sólo la ley sino también los acuerdos y las
ordenanzas quienes deben y pueden fijar directamente los elementos del tributo, por lo cual no
tiene por qué ser exhaustiva en este aspecto la norma legal que autoriza o crea una
contribución fiscal territorial, ya que lo que interesa esencialmente a la Carta es que los
elementos del tributo sean en última instancia fijados por un cuerpo representativo, y no por el
ejecutivo singular, debido al viejo pero no por ello menos importante principio, según el cual, no
puede haber "impuesto sin representación".
43
la ley, ordenanza o acuerdo, por parte de las autoridades respectivas. Lo
anterior quiere decir, que para poder poner en práctica el cobro de la
valorización, se requiere de una ley, ordenanza o acuerdo mediante el cual se
reglamente la materia, definiendo los puntos mencionados y de la fijación de la
tarifa por parte de la respectiva autoridad.
El inciso segundo permite a las autoridades respectivas fijar la tarifa de las
tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de
costos, en el caso de las tasas y como reparto del beneficio proporcionado al
contribuyente, en el caso de las contribuciones. De todas formas la ley, la
ordenanza o el acuerdo serán los que determinen la forma en que se
determinan los costos y se reparten los beneficios.
Actualmente, y en concordancia con lo establecido en la Constitución
Nacional, la contribución de valorización, creada por la ley 25 de 1921,
encuentra definidos sus elementos en el artículo 1 del decreto legislativo 1604
de 1966. En relación con este artículo encontramos el siguiente análisis del
doctor Alberto Fernández Cadavid, que forma parte de los comentarios
presentados en el Congreso Nacional de Oficinas de Valorización, en la
Ciudad de Cali, el 1 de Marzo de 199631, citados en la obra Manual de la
Contribución de Valorización de Francisco Dario Bustamante Ledesma:
31
BUSTAMANTE LEDESMA, Francisco Dario. Manual de la Contribución de Valorización,
Litografía Teoría del Color, Medellín 1996.
44
“Dentro de la síntesis de esta norma legal quedan determinados los sujetos
activos de la contribución de valorización, actualmente todas las entidades de
derecho público; los sujetos pasivos, o sea los propietarios de los inmuebles
que se beneficien con la ejecución de obras de interés público, que están
obligados a pagar la contribución; el hecho gravable o hecho generador, que
es la construcción de la obra pública que produce el beneficio inmobiliario y la
base gravable de la contribución que es la medida que se le da a ese
beneficio. Precisamente, la base gravable de la contribución de valorización se
define también en el mismo decreto legislativo 1604 de 1966, artículo 9o... así.
ARTICULO 9o. Para liquidar la contribución de valorización se tendrá como
base impositiva el costo de la respectiva obra, dentro de los límites del
beneficio que ella produzca a los inmuebles que han de ser gravados,
entendiéndose por costo todas las inversiones que la obra requiera,
adicionadas con un porcentaje prudencial para imprevistos y hasta un treinta
por ciento (30%) más, destinado a gastos de distribución y recaudación de las
contribuciones”.
En relación con los puntos anteriormente tratados vale la pena transcribir los
apartes mas relevantes del fallo del Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Cuarta de octubre 7 de mil novecientos
noventa y cuatro (1994). Consejero Ponente: Doctor Jaime Abella Zárate:

45
“Advierte la Sala que el Acuerdo 014 de 1981, expedido por el Concejo
Municipal de Guadalajara de Buga, del cual forman parte las disposiciones
acusadas, fue expedido bajo la vigencia de la Constitución de 1886, cuyo
artículo 43 establecía la competencia de los concejos municipales para
imponer contribuciones, previsión que con más precisión y técnica en la
materia, igualmente se consagró en el artículo 338 de la Nueva Carta. Dicha
competencia impositiva debía ejercerse con fundamento en el ordenamiento
que sobre la citada contribución hubiese expedido el Congreso, por tratarse de
una competencia derivada y no autónoma como lo precisó la jurisprudencia
acorde de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado en varias
sentencias. Fue así como, el artículo 1o. del Decreto Legislativo 1604 de 1966
hizo extensiva la contribución de valorización a toda clase de obras de interés
público que beneficien a la propiedad inmueble, estableciendo un concepto
genérico de dichas obras y eliminando la enumeración de las mismas que a
manera de ejemplo y no en forma taxativa, había señalado la Ley 25 de 1921,
antecedente remoto del gravamen. Esta forma de establecimiento del tributo
en la ley, dejó propicio el espacio para que las corporaciones con poder
impositivo derivado, reglamentaran la contribución a través de sus respectivos
acuerdos.”
46
“Cuando la Constitución Política de 1886, a cuyo amparo se expidieron las
normas invocadas al dictarse el Acuerdo 014 de 1981, en su artículo 43
dispuso que "En tiempo de paz solamente el Congreso, las Asambleas
Departamentales y los Concejos Municipales podrán imponer contribuciones",
estableció que esas corporaciones en la órbita de sus respectivas
competencias y de manera privativa, deberían fijar los elementos que
conforman el tributo, esto es, los sujetos, el hecho generador, la base gravable
y las tarifas, como lo precisó la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia.
(oct. 1o./87, exp. No. 1662, C. P. Dr. Jesús Vallejo Mejía).”
Al pronunciarse sobre la primera de las normas acusadas, (artículo 2o. del
Acuerdo 14 de 1981), considera el Consejo de Estado:
“La decisión sobre las obras a las cuales puede extenderse el cobro de la
contribución no es en manera alguna cuestión adjetiva, y la atribución
conferida implica extender el ámbito de la contribución a otras obras no
contempladas en el acuerdo. Lo que significa que cuando la Junta no señala
específicamente cuáles obras pueden realizarse por el sistema, las mismas se
efectuarán con cargo a los fondos comunes del municipio, y no con dineros de
los mismos beneficiarios de las obras. Dicho de otra manera, al dejar a la
discreción y autonomía de la referida Junta la decisión en concreto sobre las
obras que dan derecho a exigir la contribución y cuya determinación, como se

47
precisó, debe ser tomada por el Concejo mediante acuerdo que establezca la
causación de la contribución respecto de cada obra, aspecto objetivo que
implícitamente conlleva la determinación del sujeto pasivo de la obligación
tributaria, pone en evidencia que en tal sentido, el Concejo de la localidad, en
contra de lo que manda la Constitución, si bien no puede afirmarse que delegó
indefinidamente la función, sí la hizo extensiva a un órgano del ejecutivo
municipal en forma tal que en la práctica hace que sea éste quien decide lo
que constitucionalmente le corresponde al Concejo. Así mismo se observa,
que ante la hipótesis de la disposición acusada, el ejercicio de la atribución en
ella consagrada tiene la virtualidad no solamente de determinar la causación
de la contribución, lo cual de suyo va en contravía de la segunda atribución
consagrada en el artículo 197 de la Constitución de 1886, sino de modificar el
presupuesto de rentas y gastos, función igualmente propia y privativa del
Concejo conforme al numeral 5o. del mismo artículo 197, camino éste que
conduce en la práctica, a que por la vía de la incorporación de un ingreso en el
presupuesto de la entidad, se estará votando la contribución de valorización
misma, no por iniciativa y decisión directa de los concejales. Igualmente, ha de
entenderse que la determinación de la manera como se financiará la
construcción de una obra pública, en este caso a través de la contribución de
valorización, constituye ni más ni menos que el ejercicio mismo del poder de
imposición, el cual como se sabe, era privativo del Concejo en la anterior
Constitución y lo sigue siendo en la vigente. Si tal atribución, como en el caso

48
que ocupa la atención de la Sala no es ejercida directamente por parte de la
Corporación, sino que pretende deferirse a la Junta de Valorización, resulta
manifiesta la contradicción de la disposición acusada con los textos
constitucionales señalados.
“Ahora bien: es evidente que el sentido finalístico de la imposición a través de
los cuerpos de elección popular, se enmarca en el principio de que no hay
tributo sin representación, de manera que sean los voceros de la comunidad
quienes con un criterio ajustado a la realidad social, a la capacidad económica
de los habitantes y en forma general y equitativa tomaran frente a cada
situación, la determinación de establecer un tributo, fin que no se consigue si
es la Junta de Valorización la que según su solo criterio y por supuesto, sin
representación popular, tome tal decisión. Pero además, si el cotejo de la
disposición acusada se efectuara con la Carta adoptada en 1991, la
conclusión de la Sala sería idéntica, máxime teniendo en cuenta que la nueva
Constitución, para preservar el principio de la imposición con representación,
fue más explícita que la Carta anterior, al describir imperativamente hasta
dónde deben ir, dentro de las órbitas de su competencia el Congreso, las
Asambleas y los Concejos.”
En relación con el otro precepto acusado (artículo 6o. del Acuerdo 14 de
1981), dice el Consejo de Estado:

49
“Como de este artículo se desprende que la orden de realización de la obra
pública y su decretación se atribuyen autónomamente a la Junta del
Departamento Administrativo de Valorización, sin sujeción a ninguna
determinación previa del Concejo Municipal, resulta contraria al ordenamiento
constitucional y legal expuesto y analizado en el punto anterior, debiendo, en
consecuencia, ser también retirado del ordenamiento jurídico local.”
El fallo del Consejo de Estado, teniendo en cuenta las consideraciones
anteriormente transcritas, declaró nulas las siguientes disposiciones: el
artículo segundo (2o.) y el literal e) del artículo sexto (6o.) del Acuerdo 14 de
1981.
2.4.3 Justificación de la contribución de valorización
En relación con tan importante aspecto, que es el que da claridad sobre la
necesidad del gravamen, transcribimos lo dicho por Hernando Devis
Echandía: “El ensanche y la modernización de los centros urbanos, son, por lo
tanto, los factores del fenómeno de la valorización por obras públicas. Y como
en los casos del alcantarillado y de la pavimentación, razones de imperiosa
equidad exigen que sean las personas que se benefician y se enriquecen
como consecuencia de tales obras, es decir, los propietarios, quienes paguen

50
la totalidad de los gastos que han ocasionado en proporción a la utilidad
recibida.
Tal es el fundamento lógico y jurídico del gravamen de valorización que
consiste, en síntesis, en obligar a los propietarios de inmuebles beneficiados
con obras de interés público local, a pagar su costo distribuido entre ellos en
proporción a la utilidad recibida.”32
2.5 Estructura Jurídica
La contribución por valorización es una erogación que deben realizar los
particulares, por sus propiedades inmuebles, cuando se vean beneficiados por
la ejecución de una obra de interés público. La ejecución de la obra
corresponde a cualquier entidad pública.
La contribución de valorización se justifica en la medida en que es un
instrumento de financiación para la construcción de obras públicas que
benefician a la propiedad inmueble. Esas propiedades beneficiadas son las
que se ven afectadas con el gravamen, pues es el beneficio el que determina
su participación en la financiación de la respectiva obra. Este tributo, en
conclusión, es un ingreso público destinado específicamente a la obra que dio
32
DEVIS ECHANDÍA, Hernando. Gravámenes sobre la propiedad raíz y su reglamentación en
Bogotá, editorial Minerva, 1944.
51
lugar a su cobro y no entra a engrosar los ingresos corrientes de la entidad
que los cobra, ni de la Nación, es decir que no se destinan a cubrir los costos
administrativos de las entidades públicas, salvo los costos y gastos de
administración de la contribución misma, sino que van directamente a la
construcción de la obra de interés público correspondiente.
2.5.1 Naturaleza jurídica
En la parte primera de este trabajo se hizo un análisis del significado de la
contribución en general, como un tipo de tributo, al igual que de los otros dos
tipos, que son el impuesto y la tasa. El propósito de traer definiciones de
diferentes autores y de delimitar cada uno de estos tributos, fue el de poder
establecer, en este caso, cual es la naturaleza jurídica de la denominada
contribución de valorización. Y aun cuando está discusión, dentro de la
doctrina está superada, es importante determinar el porque a la valorización
se la considera una contribución y cuáles son las diferencias entre una
contribución y una tasa y un impuesto. Así pues, quedará mas claro cual es el
régimen jurídico aplicable a este gravamen, cuestión que es del propósito
inicial de este trabajo.
Históricamente las discusiones sobre la naturaleza o carácter jurídico de la
valorización se remontan a comienzos del siglo, pues la ley 25 de 1921

52
menciona de forma antitécnica al gravamen de valorización como un
impuesto. En relación con este punto, las altas cortes debieron pronunciarse
para dilucidar las dudas respecto del régimen jurídico tributario propio de dicho
gravamen. A continuación se presenten los fallos de las Cortes Suprema de
Justicia y del Consejo de Estado que son de gran utilidad para entender el
carácter jurídico tributario de la contribución de valorización.
A continuación se presentan algunos extractos del fallo del 3 de diciembre de
1937 de la Corte Suprema de Justicia, magistrado ponente Hernán
Salamanca:
“La erogación que el art. 3º de la ley 25 de 1921 impuso a los dueños de
propiedades raíces, especialmente beneficiadas por la ejecución de obras
públicas de interés local, consistente en una contribución a prorrata del
beneficio y hasta concurrencia del valor de las obras, no constituye
propiamente, de acuerdo con los principios que reglan la ciencia tributaria, un
impuesto, un gravamen, que implica el desprendimiento de una parte de la
riqueza particular a favor del erario público sin un sentido de equivalencia ni
de compensación. Es más bien que un fenómeno de tributación fiscal, una
asociación impuesta, un consorcio obligatorio, como lo llaman algunos
tratadistas, para la realización de obras, como saneamientos, irrigaciones y

53
otros trabajos públicos, en que a la vez que se benefician algunos particulares
se obtiene también un beneficio general indirecto para la comunidad....”
“Sólo en la medida en que el gravamen exceda el rembolso al Estado de lo
que éste haya gastado en la ejecución de obra de beneficio, es en lo que tiene
realidad el impuesto.”
“... el Estado no se limita al reembolso de sus dineros gastados sino que toma
una parte del aumento del valor consecuencial de las obras realizadas por su
iniciativa, bajo la dirección y control de funcionarios públicos y con dineros del
erario. Sea en concepto de remuneración a un servicio del Estado o de
tributos que se impone en ejercicio de la potestad soberana sobre un
incremento de valor de los inmuebles beneficiados, el impuesto de
valorización es justo y no pugna con ningún principio de la ciencia fiscal, que
enseña que la norma verdadera de todo sistema tributario es la capacidad
económica de los contribuyentes.
“Al principio fundamental de que los ciudadanos deben contribuir en la medida
de su capacidad económica, puede añadirse en este caso que en la medida
del beneficio que reportan de una gestión estatal determinada.”

54
“Si han de construirse obras que, aunque convenientes para todos, producen
como resultado inmediato un beneficio y una valorización para determinadas
propiedades, nada más justo que los dueños contribuyan con el todo o parte
del costo de las obras, y que no se grave para llevarlas a cabo, a todos los
contribuyentes, muchos de los cuales poco o ningún provecho reportarán de
ellas. Estas obras consisten generalmente en mejoras locales que tienden a
elevar el precio de las propiedades...”
En relación con lo dicho por la Corte, el autor Rafael Soto Pinedo afirma lo
siguiente: “Resumiendo el fallo anterior, se dirá que existe contribución de
valorización cuando la liquidación y distribución de la obligación asignada se
limita a obtener el reembolso de los gastos efectuados por el Estado en la
ejecución de la obra, a tenor de lo dispuesto en el art. 3 de la ley 25 de 1921; y
existirá impuesto de valorización cuando, además de lo anterior, se liquida y
distribuye un guarismo determinado por concepto del beneficio que reciben los
terrenos una vez construidas dichas obras.”33
Sobre este mismo teme encontramos la sentencia del Consejo de Estado del
21 de abril de 1954, que dispuso:
33
SOTO PINEDO, Rafael. La Contribución Nacional de Valorización, Editorial Temis, Santa Fe
de Bogotá 1974.
55
“El llamado impuesto de valorización tiene su razón económica en la
incapacidad de los particulares para realizar por si solos, ni siquiera mediante
la unión de esos esfuerzo obras de interés común que beneficien sus
propiedades, por cuya razón ha sido necesario que el Estado asuma la
realización de tales obras. Mas como ellas vienen a beneficiar de manera
especial a un grupo determinado de propietarios, y su ejecución implica en la
mayoría de las veces altísimas sumas que sobrepasan la capacidad
económica de las entidades de derecho público encargadas de llevarlas a
cabo, y como, por otra partes, repugnaría a la equidad que con el producido
de los impuestos comunes pagados por todos se llegara a beneficiar tan solo
a unos pocos, ha sido necesario admitir también que el costo de tales obras
recaiga sobre los principales beneficiados con ellas.”
Nótese que en los pronunciamientos anteriores, todavía no se ve una clara
distinción entre los términos impuesto y contribución. Aunque si es claro que la
valorización no se entiende como un impuesto propiamente dicho, y si se le ve
como un tributo diferente, es hasta la aparición del decreto legislativo 1604 de
1966 que a la valorización se le da su nombre actual de “contribución de
valorización” y que es el que, de acuerdo con los principios del derecho
tributario, mas se asemeja a su naturaleza.

56
Para dar mas claridad al punto que se está tratando vale la pena tener en
cuenta lo expresado por el tratadista Ramón Valdés Acosta en relación con la
contribución: “... es esencial que el producto de las contribuciones especiales
esté destinado exclusivamente al financiamiento de la actividad estatal cuyo
funcionamiento constituye el presupuesto de hecho de la obligación. Al igual
que en la tasa no se concibe una “contribución” con un destino ajeno a
actividad.”
“La afectación, al igual que en la tasa, se vincula con el costo de la obra o
servicio, como lo reconocen todas las legislaciones que organizan auténticas
contribuciones especiales.”34
Es interesante observar como este autor logra delimitar, teniendo en cuenta
los conceptos de impuesto, tasa y contribución, el concepto de contribución.
En la medida en que la valorización sea un gravamen con destino a la
financiación de la actividad estatal, financiación que se obtiene de las
personas beneficiadas con tal actuación, estamos hablando de contribución.
Esto es lo que ocurre en Colombia, por lo que se puede decir que nosotros
tenemos una verdadera contribución de valorización.
34
COSTA VALDÉS, Ramón. Curso de Derecho Tributario, Depalma-Temis-Marcial Pons, 1996
57
2.5.2 Definición Legal
La definición legal de la contribución de valorización no se encuentra en una
sola norma. Para poder entenderla globalmente se debe acudir al artículo 3°
de la ley 25 de 1921, que la incorpora al ordenamiento jurídico y la define
inicialmente, y al artículo 1° del decreto legislativo 1604 de 1996, que amplia
su ámbito de aplicación y le da su nombre de “contribución”, situación que es
determinante para darle el tratamiento jurídico correspondiente, pues así se
diferencia claramente del impuesto y de la tasa.
El Dr. Fernandez Cadavid al tomar lo más relevante de cada una de las
normas mencionadas, define con acertada precisión la contribución de
valorización como “una obligación fiscal a cargo de los propietarios de
inmuebles que se beneficien con obras de interés público que ejecuten la
Nación, los departamentos, el distrito especial de Bogotá, los municipios o sus
respectivos establecimientos públicos.”35
2.5.2.1 Interés público
Atendiendo a la definición de la contribución de valorización, esta se cobra
para la ejecución de obras de interés público. El interés público hace
35
FERNANDEZ CADAVID, Alberto. La contribución de valorización en Colombia, Editorial
58
referencia a aquellas obras que por sus características traen un beneficio para
la comunidad en general. Dentro de las obras de interés público que se
pueden financiar a través del mecanismo de la contribución de valorización, se
encuentran las obras para la prestación de los servicios públicos, pues los
servicios públicos se encuentran subordinados al interés público o interés
general. Esta subordinación de los servicios públicos a la noción de interés
público o general la explica así el tratadista Jaime Vidal Perdomo: “La noción
de servicio público implica una supremacía del interés público sobre el privado
que autoriza ciertas restricciones en los derechos de los individuos...36
Se entiende entonces, que las obras para la prestación de servicios públicos
se pueden financiar a través de la contribución de valorización, que se cobra a
los beneficiados, que deben sacrificar parte de su patrimonio con el pago del
gravamen, en función del interés general.
En conclusión, procede el cobro de la valorización para la financiación de
cualquier obra de interés público o general que vaya a ejecutar una entidad
pública, incluidas, como ya se dijo, las necesarias para la prestación de los
servicios públicos.
36
VIDAL PERDOMO, Jaime. Derecho Administrativo, 10 edición, Editorial Temis, Bogotá 1994
59
La noción del beneficio público es de vital importancia dentro de las
contribuciones, pues constituye su fundamento mismo. Para que sea posible
el cobro de una contribución es esencial que la obra pública genere un
beneficio público, beneficio que debe darse para la comunidad que se encarga
de contribuir proporcionalmente para el desarrollo de la obra que lo genera.
Este principio tiene un fundamento axiológico justo en cuanto si una persona
recibe un mayor valor en su propiedad por la construcción de un acueducto,
por ejemplo, es quien debe contribuir para su ejecución. Grave sería que el
resto de la comunidad que no se beneficia de la obra, fuera quien la
financiara. De ahí el aporte fundamentado y razonable, que hace el “beneficio
público” en la noción de contribución de valorización.
En conclusión, el carácter de interés público de un obra esta relacionado
directamente con la posibilidad de generar un beneficio público.
2.5.2.2 Entidades competentes para su cobro
En principio todas las entidades públicas tienen competencia para cobrar la
contribución por las obras de interés público que ejecuten; claro está que
deben tenerse en cuenta las modalidades propias de cada entidad de la
siguiente manera.
60
2.5.2.2.1 En el orden nacional
La Nación maneja todo lo concerniente a la organización, distribución y
recaudo de la contribución por valorización por intermedio del Ministerio de
Transporte. En relación con la entidad o persona competente para determinar
cuales son las obras que causan la contribución de valorización y debido a la
gran cantidad de normas existentes sobre el particular, se generó una
explicable incertidumbre. Esta situación se viene a aclarar con el fallo del
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta del
14 de agosto 1998, Consejero Ponente Delio Gomez Leyva, que precisa la
competencia de cada una de las entidades involucradas en la determinación
de las obras que generan contribución de valorización. Dice en sus partes
pertinentes lo siguiente:
“... el 30 de diciembre de 1992, y en ejercicio de las atribuciones del artículo
transitorio 20 de la Constitución Política de 1991, el Ejecutivo expidió el
decreto 2171, "por el cual se reestructura el Ministerio de Obras Públicas y
Transporte como Ministerio de Transporte y se suprimen, fusionan y
reestructuran entidades de la rama ejecutiva del orden nacional".
En relación con el contenido del decreto 2171 de 1992, dice el fallo:

61
“De acuerdo con las normas anteriores, corresponde al Instituto Nacional de
Vías, adelantar los estudios pertinentes para determinar los proyectos que
causen contribución de valorización en materia de infraestructura vial
(carreteras), de la Nación, revisar dichos estudios y emitir concepto
obviamente, con base en esos estudios, "para su presentación al Ministerio de
Transporte de conformidad con la ley". Así mismo, corresponde a ese Instituto,
dirigir y supervisar la elaboración de los proyectos para el análisis de la
contribución nacional de valorización, lógicamente en lo de su competencia.”
A su vez, la Dirección General de Vías, dependencia del Ministerio de
Transporte, debe estudiar y rendir los informes al Ministerio, sobre los estudios
pertinentes para determinar los proyectos que causen contribución nacional de
valorización, preparados por el Instituto Nacional de Vías.
Finalmente, es al Ministro de Transporte a quien corresponde decidir sobre los
proyectos que causen la contribución nacional de valorización, de acuerdo
con la ley, es decir, respetando el régimen legal de dicho gravamen, e
igualmente, las normas legales sobre la competencia del Ministerio de
Transporte en armonía con la competencia del Instituto Nacional de Vías.
Lo anterior significa que de acuerdo con las nuevas previsiones contenidas en
el decreto 2171 de 1992, y que evidentemente modifican las normas sobre
competencia que fueron inicialmente consagradas en el decreto 1604 de
1966, modificadas por los artículos 32 y siguientes del decreto 3160 de 1968,
62
cuyas regulaciones sufrieron a su vez varias modificaciones en virtud de las
distintas reestructuraciones surtidas en el actual Ministerio de Transporte, es
al Ministro de Transporte, a quien corresponde determinar o decidir, (el
decreto en mención equipara estas dos palabras), los proyectos que en
tratándose de infraestructura vial de carreteras de la Nación, causen
contribución nacional de valorización.”
2.5.2.2.2 En el orden departamental
De acuerdo con las normas generales que regulan la contribución de
valorización, para efectos de su cobro y administración, los departamentos
deben crear la entidad administrativa correspondiente, mediante ordenanzas
expedidas por las asambleas.
2.5.2.2.3 En el orden municipal
Los municipios deben hacer lo mismo que los departamentos, por medio de
acuerdos de los concejos, es decir crear una oficina de valorización que se
encargue de aplicar y recaudar la valorización por la ejecución de obras de
interés público. Se puede delegar la competencia en entidades distintas, para
que distribuyan y cobren valorización por las obras que construya cuando se
trate de proyectos de gran envergadura como el caso de infraestructura de

63
acueducto y alcantarillado, que por su tamaño y para su administración se
justifica crea un manejo independiente de la contribución.
2.5.2.3 Destinación de la contribución
Tal como lo señala la definición de la contribución por valorización, su
destinación es precisamente atender los gastos que demandan las obras que
la causan. Es decir, la contribución por valorización se creó para que los
beneficiados por una obra pública contribuyan con su costo. La contribución
es una imposición con una finalidad específica, característica que la diferencia
de los impuestos generales.
No obstante lo anterior, en el decreto 1604 de 1966 se establece la posibilidad
de que la contribución se destine a otras obras públicas que proyecte la
entidad que la cobra, en caso que la obra por la cual se cobró la valorización
se haya ejecutado con fondos públicos distintos de la valorización y por tanto
el recaudo que se haya hecho no sea necesario o no se pueda usar en la obra
para la cual fue realizado.

64
2.5.2.4 Responsables del pago de la contribución
Son obligados al pago de la contribución, o sujetos pasivos de la misma, los
propietarios de los inmuebles que se ven beneficiados por la ejecución de una
obra de interés público. De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de
Estado y con los establecido en las normas reglamentarias de la contribución,
es la persona que figure inscrita como propietaria del inmueble beneficiado, la
que debe responder por el pago de la contribución; en caso de que exista un
derecho de usufructo sobre el bien, será el nudo propietario con el dominio del
inmueble, es decir el dueño que ha entregado en usufructo, el que responda
por la contribución de valorización.
2.5.2.5 Inmuebles objeto del gravamen
Serán gravados con la contribución los inmuebles beneficiados con la
construcción de la obra de interés público. Para determinar exactamente
cuales son los inmuebles gravados se debe determinar la zona de influencia
de la obra, es decir el área dentro de la cual se recibe el beneficio. Se
excluyen del gravamen los bienes de uso público que estén dentro del área
que recibe el beneficio.

65
Los bienes sometidos al régimen de propiedad horizontal son jurídicamente
independientes, pero se encuentran vinculados por sus derechos sobre las
zonas de uso común. En el caso de este tipo de propiedad, el gravamen de la
valorización recaerá sobre el predio total sobre el cual se construyó la
respectiva agrupación o conjunto de inmuebles sometidos al mencionado
régimen, y el valor de la valorización asignada se distribuirá entre los
copropietarios, en proporción a su coeficiente de copropiedad, el cual se
encuentra establecido en el respectivo reglamento de propiedad horizontal.
2.5.2.6 Monto distribuible
2.5.2.6.1 Principio costo - beneficio
El monto distribuible de la contribución de valorización para la ejecución de
una obra, responde a dos variables fundamentales, a saber:
a) El costo de la obra.
b) El beneficio que genera la obra a los inmuebles gravados.
Actualmente, se entiende por costo de la obra todas las inversiones que la
obra requiera, más un porcentaje para imprevistos y hasta un 30% más,
destinado a gastos de distribución y recaudación de la contribución. La base
de la contribución, que es el costo de la obra tiene como límite el beneficio

66
generado. Esto quiere decir que cuando el beneficio supera el costo, los
costos totales pueden ser distribuidos y queda cubierta la entidad que no
tendrá que asumir costo alguna de la obra. Por el contrario, si el beneficio
resulta inferior al costo, la entidad respectiva debe asumir la diferencia
mediante otros fondos públicos.
Se debe entender que el límite justo para un contribuyente, en relación con la
contribución de valorización es el de pagar de acuerdo con el beneficio
reportado. Este beneficio es la justa causa que habilita el cobro de la
contribución de valorización. Por esto, el beneficio tiene que ser real.
Normalmente como consecuencia de la obra se produce un mayor valor de la
propiedad inmueble. Si esto no ocurre con la obra no puede exigirse la
contribución, pues esta se basa en la valorización de los bienes y no en la
simple distribución de los costos de una obra pública.
En relación con el punto de la recuperación del valor de la obra por parte de la
entidad que la construye, el Consejo de Estado, Sala de lo Contenciosos
Administrativo, Sección Cuarta, Consejero Ponente Delio Gomez Leyva,
sentencia del 14 de agosto 1998, hizo el siguiente pronunciamiento:
“... el principio conocido por la doctrina y la jurisprudencia como el principio
costo-beneficio, en virtud del cual el monto total distribuible en contribuciones

67
de valorización por una obra está integrado por dos factores, que son, el costo
de la obra y el beneficio que ella produce, con lo cual se fijó como base de la
contribución el costo de la obra dentro de los límites del beneficio, pues la
obligación de pagar una contribución de valorización tiene como causa el
beneficio que un predio recibe como consecuencia de la realización de una
obra pública, pero dicho beneficio no se mira de manera aislada, sino en
relación con el costo de la obra, dentro del cual, según la norma en mención,
están "todas las inversiones que la obra requiera, adicionadas con un
porcentaje prudencial para imprevistos y hasta un treinta por ciento (30%)
más, destinado a gastos de distribución y recaudación de las contribuciones".
“Así las cosas, y siendo el costo de la obra uno de los factores que por ley
deben tenerse en cuenta a efectos de determinar el monto total distribuible en
las contribuciones por valorización, es errada la posición de la parte
demandada en aras de justificar la causación de la contribución de
valorización solo en función del beneficio, y con independencia de los costos
de la obra pública vial ejecutada por el sistema de concesión.”
“Adicionalmente, si tan determinante como el beneficio para fijar el monto
total distribuible en la contribución por valorización, es el costo de la obra, y si
la financiación de ese costo, aún desde la etapa precontractual se previó
mediante el recaudo de peajes, mal puede la Administración determinar como

68
obra pública que causa contribución de valorización, una obra cuyo costo ya
está sufragado por otro mecanismo, lo cual conduce, lógicamente, a que falte
uno de los factores que legalmente debe tenerse en cuenta para que se
pueda fijar el monto total distribuible, y por ende, carezca de objeto la
existencia de dicha contribución.”
En cuanto al punto del beneficio para el dueño del inmueble, la Corte Suprema
de Justicia, en fallo del 16 de agosto de 1962, en el que se pronuncia sobre la
constitucionalidad de la ley 25 de 1921, manifestó:
“Aparte de la utilidad pública de la obra proyectada, causa eficiente de esta
contribución, es el beneficio de la propiedad inmueble la razón reguladora del
gravamen, puesto que si la mejora rural o urbana no ha de influir directamente
en un aumento de valor de determinadas propiedades raíces, no se trataría de
obras de interés local – que son las financiadas por este impuesto – y
carecería este, por tanto, de respaldo jurídico y económico...”
En relación con el tema del principio costo - beneficio, debemos hacer
referencia al debate que se presentó en años pasados en cuanto al cobro de
valorización por beneficio general en Bogotá. La sentencia del 27 de agosto
de 1993, del Consejo de Estado, Sección Cuarta, Magistrado Ponente
Consuelo Sarria Olcos, le dio claridad a este tema así:

69
“Es claro que este nuevo criterio implicó la ampliación también del concepto
tradicional del beneficio de la propiedad inmueble referido exclusivamente en
el mayor valor que recibiera el predio o plusvalía, y por ello el citado decreto
1604 establece en su artículo 9º que la base impositiva de la contribución
tendrá como tope máximo el valor del costo de la obra y que para su
liquidación se tendrá en cuenta el concepto genérico de beneficio que
produzca la obra, sin hacer referencia exclusiva al valor económico, como
contraprestación específica a cargo del Estado”.
“Y esta última previsión, en el sentido de que la liquidación y distribución del
gravamen pueda hacerse con base en la capacidad económica de la tierra,
establecida por coeficientes iguales para zonas de un mismo nivel o valor
económico, amplia el criterio tradicional del cobro de la valorización en
consideración al beneficio económico individual del predio que resulta
afectado favorablemente con la obra pública que se financia, toda vez que
cuando se trate de un plan de obras, entra a operar el concepto de beneficio
general y dentro de este se precisará el beneficio individual de acuerdo con
los citados coeficientes, los cuales permiten establecer la capacidad
económica de la tierra en cada zona específicamente considerada.

70
La anterior previsión parte de la base de que el beneficio general no excluye el
beneficio particular, sino que por el contrario lo recoge, y en el sistema
previsto en el decreto 868 de 1956 se ordena que se gradúe y precise el que
recibe cada predio”.
“De acuerdo con el análisis anterior es claro para la sala la vigencia del
decreto 868 de 1956 después de la expedición del decreto 1604 de 1966 y la
posibilidad de su aplicación, así como la competencia del concejo distrital para
establecer la contribución de valorización por beneficio general”.
2.5.2.6.2 Proporcionalidad de la contribución
Como ya se vio, el costo de la obra de interés público se distribuye entre los
propietarios de los predios beneficiados por esta. Pero es muy importante que
una vez individualizado el gravamen, la contribución que se paga por cada
predio sea proporcional al beneficio recibido. Es principio de equidad que debe
existir una proporcionalidad entre la contribución y el beneficio.
Se requiere, para una adecuada aplicación de este principio, de estudios
completos sobre los beneficios de la obra y de sistemas de distribución que
sean lo mas exactos posible.

71
De no ser así habría una mala distribución del gravamen con su consiguiente
injusta carga para unos contribuyentes, frente a otros que se verían
favorecidos sin causa legal ni justa.
2.5.2.6.3 Sistema de distribución de la contribución de valorización
Dentro del régimen legal actualmente aplicable a la contribución de
valorización, no se establece de manera rígida, cual o cuales son las formas
de distribuir la contribución. Lo anterior lo encontramos acertado y lógico, pues
la forma de distribuir el gravamen será diferente para cada obra de interés
público, ya que cada una es diferente en sus costos, condiciones, beneficios
etc, frente a las demás. Así pues, en cada caso específico se debe establecer
cual será la forma de distribuir el gravamen, atendiendo siempre al principio de
costo – beneficio – proporcionalidad.
2.5.2.6.4 Distribución anticipada
Actualmente y con base en lo establecido por el decreto 1604 de 1966, la
contribución puede distribuirse antes del inicio de la ejecución de la obra. Esto
encuentra sustento en que el cálculo de la valorización se puede realizar
sobre el presupuesto de la obra. A los costos totales se les puede agregar un
porcentaje de imprevistos, es decir que si se considera la posibilidad de la

72
existencia de imprevistos, es por que estos van a ir surgiendo con la ejecución
de la obra. De lo contrario, si la contribución se tuviera que cobrar después de
terminada la obra, no habría lugar a este porcentaje, pues sobre una obra
realizada no hay imprevistos y el costo total es determinado.
En general, la valorización se cobra antes de iniciar la obra, es decir sobre el
presupuesto, tal y como lo ha aceptado la ley. El cobro de la valorización con
posterioridad a la ejecución de la obra, en los casos en que se ha utilizado, ha
dado malos resultados.
Esto se explica, entre otras razones, porque la valorización es un instrumento
de financiación por lo cual resulta más práctico que se cobre anticipadamente.
De otra parte, el presupuesto de la obra y su valor final no siempre coinciden y
los contribuyentes resultan gravados en un mayor valor.
En relación con la distribución anticipada de la contribución, el Consejo de
Estado en fallo del 21 de agosto de 1945, aunque anterior al decreto 1604 de
1966, es ilustrativo, dijo lo siguiente:
“Esta manera de derramar y percibir el impuesto de valorización, una vez
hechos los planos y presupuestos de las obras proyectadas por los municipios
73
antes de ser ejecutadas total o parcialmente, no está prohibida por las leyes y,
por el contrario, la facultad de disponerlo así se deduce de...”
En este punto de la distribución anticipada surge la inquietud sobre la
posibilidad con que cuenta la entidad competente para que, en caso de que la
distribución inicial no alcance a cubrir el costo total de la obra, distribuya los
ajustes complementarios de la contribución. Esta posibilidad, aunque
impopular, pero contemplada en la ley, es una herramienta que puede ser de
gran utilidad para la entidad, siempre y cuando se tenga en cuenta que el
límite del reajuste será el beneficio obtenido por cada predio.
2.5.2.7 Recursos contra los actos de distribución y asignación de la
contribución de valorización
La regla general en relación con este tema consiste en que la ley ha otorgado
la competencia a la Nación, los departamentos, los municipios y los distritos,
para que expidan sus propias reglamentaciones sobre la contribución de
valorización. En estas se podrán regular, entre otros temas, los recursos que
procedan en la vía gubernativa y los procedimientos para su ejercicio, en
relación con los actos administrativos de distribución y asignación del
gravamen.
74
2.5.2.8 Intereses de mora
Actualmente rige en todo el territorio nacional, la regla de que el retardo en el
pago de los tributos se castiga liquidándoles intereses de mora por mes o
fracción de mes, a la tasa que para el efecto fije trimestralmente la autoridad
competente.
2.5.2.9 Intereses de financiación
En casi todos los estatutos de valorización se ha establecido la posibilidad de
cancelar el gravamen de la contribución de valorización en cuotas mensuales.
En caso de que una persona se acoja a esta posibilidad, se le liquidan unos
intereses por la financiación de la contribución, los cuales se sustentan en que
esta es la forma de mantener la capacidad adquisitiva de la moneda, por una
parte y por la otra, en que toda suma de dinero tiene un rendimiento, el cual
recobra la entidad al recibir intereses por la financiación.
2.5.2.10 Paz y salvo de contribuciones
Para la realización de cualquier trámite notarial de disposición de la propiedad
sobre un bien inmueble gravado con la contribución de valorización, se
requiere la presentación del paz y salvo por concepto de este gravamen,

75
expedido por la entidad competente, como forma eficiente de proteger el
recaudo de la contribución. Este paz y salvo se exige para el inmueble
gravado con la contribución de valorización y no para el propietario. O lo que
es lo mismo, el paz y salvo es por el predio y no por el dueño.
2.5.2.11 Jurisdicción coactiva
Los funcionarios encargados del recaudo de la contribución de valorización y
los funcionarios cuyos cargos se creen en las entidades respectivas con
funciones de ejecución, tendrán jurisdicción coactiva para el cobro de las
deudas fiscales por concepto del mencionado gravamen. Para el efecto,
prestará mérito ejecutivo la certificación sobre la deuda, expedida por el jefe
de la oficina de liquidación de las contribuciones.
3 Gravamen a la plusvalía de bienes inmuebles
3.1 Fundamento y definición del gravamen a la Plusvalía en Colombia
De acuerdo con el autor español Fernando Casana Merino en su obra “El
impuesto sobre el valor de los terrenos de naturaleza urbana”37 el gravamen a
la Plusvalía, que es finalmente un gravamen sobre el aumento del valor de los

76
terrenos de naturaleza urbana, tiene el siguiente fundamento: “La Plusvalía o
valor agregado se debe a la acción urbanizadora del progreso en las
ciudades, o a la evolución natural de los terrenos, y no, por tanto al esfuerzo
del propietario. Dado que es la comunidad en su totalidad la que contribuye a
la creación de la plusvalía, debe ser compensada por quien se beneficia de
ella”.
Del análisis del texto anterior se concluye que la plusvalía como gravamen,
recae sobre los terrenos urbanos cuando estos han obtenido un mayor valor
agregado como consecuencia de la acción urbanística, entendiendo como tal
tanto la acción de las entidades públicas como de la fuerza social, pues la
definición es amplia y no limita tal acción a ningún tipo de entes. Es importante
entender que esa acción urbanística debe ser ajena al propietario del
respectivo terreno, es decir que el mayor valor no debe determinarlo una
actuación suya, pues el fundamento del gravamen se encuentra en que el
propietario del bien debe reconocer a la comunidad el mayor valor agregado
que le ha generado su acción urbanística.
La ley 9ª de 1.989, en su artículo 106, creó la denominada Contribución de
Desarrollo Municipal que consiste en un tributo sobre la plusvalía de los
bienes urbanos y suburbanos que se genera en la acción urbanística de las
37
CASANA MERINO, Fernando. El impuesto sobre el valor de los terrenos de naturaleza
urbana, Marcial Pons, Ediciones Jurídicas S.A., Madrid 1994.
77
entidades públicas o de la sociedad en general. Esta contribución encuadraba
dentro de la definición vista, pues el fundamento de ese mayor valor agregado
que se le genera a la propiedad inmueble está tanto en la acción social como
en la acción estatal o de las entidades públicas.
Posteriormente la ley 388 de 1.997 que en su artículo 73 establece el
gravamen de Participación en la Plusvalía, da un giro respecto a lo establecido
por la ley 9 de 1.989 y fundamenta este gravamen en las acciones
urbanísticas de las entidades públicas únicamente, sin tener en cuenta la
acción de la fuerza social sobre el valor agregado de los inmuebles.
Adicionalmente se tiene en cuenta la regulación del suelo y el espacio aéreo
urbano, eliminando la categoría de los predios suburbanos de la base del
impuesto. Este giro de la ley tiene su fundamento claro en lo establecido por la
Constitución Política de Colombia en el inciso segundo del artículo 82, que
dice:
“Las entidades públicas participarán en la plusvalía que
genere su acción urbanística y regularán la utilización del
suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés
común”.
78
De acuerdo con la ley 388 de 1.998, hoy tenemos que la plusvalía se genera
en las acciones urbanísticas de las entidades públicas que regulan la
utilización del suelo y del espacio aéreo urbano incrementando su
aprovechamiento y generando beneficios, lo cual da derecho a dichas
entidades a participar en la plusvalía generada por dichas acciones.
Se puede definir el gravamen a la plusvalía de los bienes inmuebles como un
tributo sobre la propiedad inmueble urbana que grava el valor agregado de los
bienes raíces, a causa de la acción urbanística de las entidades públicas, que
por ser las artífices de ese mayor valor les confiere el derecho a participar del
mismo.
3.2 El gravamen a la plusvalía en otros países
De los pocos países donde encontramos actualmente un gravamen similar es
en España, el cual es denominado “Impuesto sobre el incremento de Valor de
los Terrenos de Naturaleza Urbana IIVT”.
Según el tratadista español Fernando Casana Merino38, este impuesto tiene
fundamento en que el propietario o poseedor del inmueble que se beneficia de
la acción urbanística del estado y del esfuerzo de los otros particulares con un
38
CASANA MERINO, Fernando. El impuesto sobre el valor de los terrenos de naturaleza
urbana, Marcial Pons, Ediciones Jurídicas S.A., Madrid 1994.
79
mayor valor en su bien, debe compensarlo con la erogación de un gravamen
sobre esa plusvalía generada.
Este impuesto en España recae sobre los bienes inmuebles (real), es de
carácter municipal, se cobra de manera directa a propietarios o poseedores y
posee una serie de mecanismos para evitar la presencia de doble tributación.
Este último aspecto, a nuestro parecer ha hecho falta en Colombia, pues
dentro de la reglamentación que se le ha dado a la ley de creación, no se han
tenido en cuenta mecanismos para evitar este fenómeno que podría
presentarse en algunos casos con el cobro simultáneo o adicional de la
contribución por valorización, por ejemplo.
En Argentina, actualmente se está estudiando la forma de darle curso a un
tributo de características similares pero ha encontrado una gran oposición en
los grupos mayoritarios, quienes arguyen que al tema de la vivienda se le
debe tratar con carácter social y no hacer más gravosa la situación para
aquellos que con gran esfuerzo han alcanzado la meta de adquisición de un
inmueble. Así lo plantea Emilio Piñeiro quien dice refiriéndose al tema de la
vivienda que “debe ser entendido como un factor de desarrollo social y
económico y no como factor imponible para obtener recursos fiscales. No
esperamos inundaciones ni desastres ecológicos para exceptuar del pago de
impuestos a los habitantes de ciertas zonas como se ha planteado en varias

80
oportunidades. La necesidad de viviendas es vital para el desarrollo social,
cultural y económico de nuestro país y se necesita de políticas claras”39
Como vemos este gravamen no ha tenido un desarrollo importante en el
ámbito internacional debido a que como anotamos anteriormente, hace muy
gravosa la situación del propietario de bienes inmuebles teniendo en cuenta
que ya existen otros mecanismos de tributación inmobiliaria, tales como el
impuesto predial, la valorización, etc.
3.3 Antecedentes del gravamen a la plusvalía
La ley 9ª de 1.989, estableció en los artículos 106 a 111 la denominada
Contribución de Desarrollo Municipal, la cual nunca tuvo operancia alguna en
Colombia, es decir que nunca fue implementada ni puesta en práctica. No
obstante lo anterior vale la pena detenerse un poco en esta contribución, pues
es el antecedente normativo inmediato del actual gravamen a la plusvalía de
bienes inmuebles regulado actualmente por la ley 388 de 1.997 la cual
mediante su artículo 138 derogó expresamente la “Contribución de Desarrollo
Municipal” de la citada ley 9ª de 1.989. Sin embargo es pertinente destacar los
puntos que a continuación se desarrollan.
39
PIÑEIRO, Emilio. El nuevo impuesto inmobiliario, http://inmobiliario.com.ar/notas/notas/
impuesto.html.
81
1. La “Contribución de Desarrollo Municipal”, definida como un gravamen “a
cargo de los propietarios o poseedores de aquellos predios o inmuebles
urbanos o suburbanos, cuyo terreno adquiera una plusvalía como
consecuencia del esfuerzo social o estatal”, es un verdadero gravamen a
los bienes inmuebles, tal como hoy es entendido este gravamen, pues los
hechos que generan dicha plusvalía, tal como se verá mas adelante,
obedecen a acciones urbanísticas de las entidades públicas. Pero como
los hechos generadores plasmados en la ley 9 de 1.989 no solo obedecen
a acciones urbanísticas de las entidades públicas, sino también al
progreso de las ciudades y a la evolución natural de los terrenos, es decir
que la plusvalía puede provenir de la acción estatal o del esfuerzo social,
dicha norma está más acorde con el fundamento real del gravamen. Lo
anterior indica que el gravamen de la forma en que está regulado
actualmente por la ley 388 de 1.997 limita el hecho generador a las
acciones urbanísticas de las entidades públicas tal y como ya se analizó
anteriormente.
Dentro de los hechos generadores contemplados en la ley 9 de 1.989 vale
la pena destacar el contenido en el literal e) del artículo 107, que decía:
“e) Obras públicas de beneficio general cuando así lo
determinen los respectivos concejos municipales”.

82
En este caso es difícil poder determinar el fundamento del gravamen, pues
aunque las obras de beneficio general generan una plusvalía sobre los
bienes inmuebles, estas obras también son origen de la contribución de
valorización. Es importante tener en cuenta, y esto será objeto de más
amplio análisis, como es que deben coexistir los dos gravámenes sobre un
hecho generador igual.
2. La “Contribución de Desarrollo Municipal” se causa y por tanto de liquida y
cobra cuando el propietario o poseedor capte el beneficio de un mayor
valor real del inmueble por la ocurrencia de cualquiera de los siguientes
eventos:
a) Transferencia del dominio, gravamen hipotecario, mutación física y
demás actos susceptibles de inscripción en el registro de instrumentos
públicos.
b) Celebración de nuevos contratos de arrendamiento.
La causación del impuesto hace referencia al momento en el que se
verifica el aumento del valor del inmueble. En este caso la ley entiende
que al momento de registrar actos en el registro de instrumentos públicos

83
se va a evidenciar el mayor valor del bien y por tanto en ese momento se
liquida y cobra el impuesto. El caso de arrendamientos es similar, pues al
renovar el contrato y calcular el nuevo canon, se debe hacer evidente,
según la ley, el aumento del valor del inmueble.
3. La “Contribución de Desarrollo Municipal” es el valor equivalente a la
tercera parte del mayor valor real del terreno, que se establece por la
diferencia entre el avalúo final y otro inicial. Ese mayor valor se deduce
con un porcentaje equivalente al aumento del índice de precios al
consumidor, con los pagos por predial, contribución de valorización e
impuesto de estratificación socioeconómica.
El instituto Agustín Codazzi y las oficinas de catastro podrán establecer el
mayor valor por metro cuadrado producido por los hechos generadores de
la plusvalía.
4. El pago de la Contribución de Desarrollo Municipal se puede realizar o
bien con moneda corriente o mediante la dación en pago de parte del
predio respectivo. Esta contribución es un gravamen real que se inscribe
en el Registro de Instrumentos Públicos.

84
3.4 Naturaleza Jurídica
La participación en la plusvalía, aunque no tiene una naturaleza jurídica
definida en la ley, es un impuesto sobre los bienes inmuebles, tal como lo
menciona el Dr., Alvaro Camacho Montoya, en su artículo La plusvalía: Un
verdadero impuesto inmobiliario “Fuera de los aproximadamente veinte
tributos o medidas que afectan directa o indirectamente la propiedad raíz en
Colombia, la ley 388 del 18 de julio de 1997, de Ordenamiento Territorial,
desarrolla y regula, en nuestro criterio un nuevo impuesto inmobiliario
denominado: participación en la plusvalía de propiedades inmuebles.”
Teniendo en cuenta lo anterior, coincidimos con el Dr. Camacho en que la
plusvalía es realmente un impuesto ya que cumple con los requisitos para
serlo, tal como lo expondremos a continuación.
3.4.1 Concepto
Es un gravamen que afecta directamente a los inmuebles que han adquirido
un mayor valor gracias a la acción urbanística de las entidades públicas, que
se causa al momento de realizar alguna transacción sobre éstos.

85
3.4.2 Sujetos pasivos
Son sujetos pasivos del impuesto tanto los propietarios como los poseedores
de los inmuebles que adquieren un mayor valor debido a los siguientes
hechos generadores:
a) La incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana.
b) El establecimiento o modificación del régimen de zonificación de usos del
suelo.
c) La autorización para un mayor aprovechamiento del suelo, ya sea por
licencias de construcción o por la elevación del índice de ocupación.
3.4.3 Base gravable
Tiene como base gravable el mayor valor que adquirió el inmueble contado
desde el avalúo original realizado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi,
los catastros o los avaluadores inscritos en las Lonjas, de acuerdo con el
desarrollo urbanístico y el valor del mismo bien, adquirido por dicho desarrollo.
3.4.4 Tasa de participación
Corresponde a los concejos municipales por iniciativa de los alcaldes fijar la
tasa de participación de la plusvalía la cual puede oscilar entre el treinta y el

86
cincuenta por ciento sobre la base gravable, es decir sobre el mayor valor
adquirido por el bien debido a la acción urbanística.
3.4.5 Destinación
El gravamen de la plusvalía no tiene una destinación específica sino que su
recaudo entra directamente a las arcas del municipio o distrito donde se
encuentra ubicado el bien, lo que lo constituye en un verdadero impuesto; lo
diferencia de la contribución por valorización, la cual se caracteriza porque el
recaudo por este concepto se debe destinar a la ejecución de una obra
determinada que beneficiará a su sujeto pasivo, tal como lo planteamos
anteriormente.
Un ejemplo simple ilustra la exposición de los puntos anteriores: Una persona
tiene un inmueble cuyo valor comercial es de cien millones de pesos y por la
acción urbanística distrital o municipal, su valor comercial ascendió a
doscientos millones de pesos; el impuesto de plusvalía sería el resultante de
aplicar la tasa que varía entre el treinta y el cincuenta por ciento, sobre cien
millones de pesos, que fue el mayor valor que recibió el inmueble.

87
3.4.6 Régimen legal actual
El gravamen a la plusvalía de bienes inmuebles tal como se ha tratado, está
regulado actualmente por la ley 388 de 1997 y su decreto reglamentario 1599
de 1998.
3.5 Precisión final
Se debe poner de presente, que no obstante la consagración constitucional de
este impuesto y de su reglamentación a través de la ley y su decreto
reglamentario, este gravamen no ha tenido aplicación práctica alguna en
Colombia.
La puesta en marcha del cobro de un gravamen adicional sobre la propiedad
inmueble implica para el respectivo distrito o municipio un esfuerzo
administrativo muy grande y una decisión política impopular, lo cual hace que
en la actualidad ninguno lo esté cobrando.
4 Conclusiones
Luego de haber presentado el aspecto teórico de los gravámenes de plusvalía
de los bienes inmuebles y de contribución de valorización, a continuación se

88
mencionan, los puntos que consideramos los mas relevantes en la aplicación
práctica de la contribución de valorización. Como ya lo hemos advertido, el
gravamen a la plusvalía de los bienes inmuebles no ha tenido desarrollo
práctico alguno en Colombia y por tanto toda su presentación es puramente
teórica. Sin embargo, su relación con la contribución de valorización, es muy
interesante, dado que estos dos tributos tienen mucho en común, como lo
comentaremos más adelante.
4.1 El gravamen a la plusvalía y la contribución de valorización
En relación con este tema encontramos la sentencia del Consejo de Estado,
Sección Cuarta del 13 de Diciembre de 1993 Consejera Ponente Dra.
Consuelo Sarria Olcos, en la que se hace una comparación entre la
contribución de valorización y la contribución de desarrollo municipal de la Ley
9ª de 1989 (gravamen a la plusvalía de los bienes inmuebles):
“1. Mientras el tributo de valorización establecido por la ley 25 de 1921 grava
la propiedad raíz por el hecho del beneficio que obtiene con la ejecución de
una obra de interés público o local, en la contribución de desarrollo municipal,
si bien el gravamen tiene como sujeto pasivo a los poseedores o propietarios
de bienes raíces, el hecho generador viene a ser el mayor valor que adquiere
el terreno como consecuencia del esfuerzo social o estatal, sinb que

89
necesariamente éste esté representado por la ejecución de una obra pública,
puesto que el esfuerzo social o estatal puede realizarse de diferentes manera,
incluso sin la necesidad de que se produzca un hecho material como la
construcción de una obra, basta la simple voluntad de la administración que
permita, por ejemplo, un uso diferente del suelo, la inclusión de un predio
dentro del perímetro urbano etc. para que se dé el hecho generador de la
contribución regulada por la Ley 9ª de 1989.”
“2. En el tributo de valorización el gravamen se causa con la ejecución de
obras públicas y se liquida y se cobra mediante el procedimiento previsto para
el efecto, mientras que la contribución de desarrollo municipal se causa
cuando hay una plusvalía y se liquida y cobra en la oportunidad en que el
propietario o poseedor del inmueble capte el beneficio del mayor valor del
inmueble o plusvalía bien sea por transferencia del dominio, la constitución de
una gravamen hipotecario, la mutación física (loteo-urbanización) o los demás
eventos susceptibles de inscripción en el registro de instrumentos públicos o
por la celebración de nuevos contratos de arrendamiento, excluyendo en todo
caso el incremento del valor de la propiedad raíz por concepto de la
desvalorización de la moneda, al aceptar como deducción, la proporción del
avalúo inicial igual a aquella en que se haya incrementado el índice nacional
promedio de los precios al consumidor.”

90
“3. La base gravable en la contribución de valorización está señalada por el
costo de la obra y su distribución, conforme a coeficientes que permitan
determinar el beneficio local o el beneficio general de los inmuebles, y nunca
por una suma superior al presupuesto de la obra, en tanto que en la
contribución de desarrollo municipal, la basa se determina por el mayor valor
del terreno, el cual se establece no por el costo de obras públicas realizadas,
sino por la diferencia entre dos avalúos (uno inicial y otro final) efectuados en
la forma señalada en el artículo 109 de la Ley 9ª de 1989.”
“4. Así mismo la tarifa aplicable en la primera se mide con base en
coeficientes, en la segunda es siempre el 33% del valor de la plusvalía.”
“5. También son distintas la destinación y los objetivos fundamentales
perseguidos con tales contribuciones; en efecto la contribución de valorización
tiene destinación específica: la ejecución de obras, mientras que la prevista en
la Ley 9ª de 1989 puede utilizarse para otros fines como el financiamiento de
planes y programas de vivienda de interés social, ejecución de obras de
desarrollo municipal, etc., según lo indica el artículo 111 de la Ley 9ª de 1989.”
“6. La Ley 9ª de 1989 establece expresamente que la contribución de
desarrollo municipal es de carácter nacional, lo que no se da en la de
valorización.”
91
Los puntos anteriores desarrollan los conceptos de contribución de
valorización y de plusvalía (contribución de desarrollo municipal), resaltando
sus elementos más importantes y que son los que las diferencian. Más
adelante, la sentencia del Consejo de Estado que realiza la comparación
antes transcrita afirma la diferencia entre estos dos tributos de la siguiente
manera:
“Los razonamientos anteriores permiten concluir a la Sala que la intención del
legislador de 1989 fue la de crear, como en efecto lo hizo, con la expedición
de la ley 9ª del mismo año, un tributo esencialmente distinto de la contribución
de valorización.”
De otra parte, para la mayoría de los autores la plusvalía no es un impuesto,
es mas bien una nueva categoría de gravamen que no se puede incluir en
ninguna de las tres tradicionales, porque tiene características tanto de
contribución como de impuesto.
En relación con la contribución de valorización su elemento común es el de
recaer sobre el beneficio que adquieren los inmuebles en virtud de una acción
estatal. Esto quiere decir que estos dos gravámenes tiene un mismo hecho
generador.
92
En relación con los impuestos, el gravamen a la plusvalía tiene en común que
los recursos que genera su cobro no tienen una destinación específica, sino
que entren a formar parte de los recursos ordinarios del municipio.
Actualmente la plusvalía sobre bienes inmuebles no tiene operancia en el
país. Una vez se implemente su cobro, la contribución de valorización va a
perder su importancia como ingreso fiscal, pues la plusvalía, precisamente por
su carácter de impuesto tiene un hecho generador mas amplio y su tasa tiene
un límite cuantitativo más alto y el recaudo es ilimitado en el tiempo, pues no
está ligado al valor de una obra determinada, sino que por cada transacción
que se haga sobre inmuebles, se obtendrá el ingreso sobre el mayor valor del
mismo.
Además, la plusvalía sobre los bienes inmuebles viene a engrosar la lista de
los aproximadamente veinte tributos que gravan a la propiedad raíz. Por otra
parte, va a generar una nueva cultura en cuanto a las transacciones sobre los
bienes inmuebles, pues es en ese momento en el que se genera el gravamen,
que además es sumamente oneroso, pues puede ser hasta el 50% del mayor
valor del bien. Adicionalmente ese mayor valor del bien ya está gravado con el
impuesto de ganancia ocasional que se declara y paga con la declaración de

93
renta y complementarios, en el caso de los contribuyentes que no están
sometidos al sistema de los ajustes integrales por inflación.
En nuestro concepto, el impuesto a la plusvalía debe desaparecer de la
Constitución Nacional y no se debe poner en práctica, pues la contribución de
valorización ya grava el beneficio que han obtenido los bienes inmuebles por
la acción del estado. Por otra parte el sistema del autoavalúo para la
declaración y pago del impuesto predial, de por si ya está gravando el mayor
valor que adquiere un inmueble año tras año.
Finalmente creemos que, la contribución de valorización es un tributo cuya
operancia y funcionalidad están comprobadas y aunque su régimen legal
puede modernizarse, ha sido un instrumento útil para impulsar el desarrollo de
la infraestructura del país.
4.2 Papel actual de la jurisprudencia
A lo largo del presente trabajo, hemos observado como la jurisprudencia de
las altas cortes, especialmente del Consejo de Estado, ha tenido un papel
importante en la interpretación de las normas sobre la contribución de
valorización en Colombia, señalando su verdadero sentido y alcance y
dándole permanentemente claridad al tema.

94
Es de destacar como en los últimos tiempos el Consejo de Estado, ha
“tumbado” el cobro de la contribución por valorización en dos de las obras
viales mas importantes a nivel nacional y que son la carretera Bogotá –
Medellín y el desarrollo vial del norte de Bogotá. Es bien sabido que la
contribución de valorización envuelve aspectos políticos por su importancia
como elemento financiero y por ser un tributo que afecta el bolsillo de los
contribuyentes, y es muy interesante encontrar que no obstante esa
connotación, estas valorizaciones no han podido cobrarse. Alguno extractos
de las dos sentencias que “tumban” las mencionadas contribuciones son de
singular interés:
La sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Cuarta, del 14 de agosto 1998, Consejero Ponente Delio Gómez
Leyva, en que se declara la nulidad de la Resolución No 0008596 del 9 de
diciembre de 1996, expedida por el Ministro de Transporte, "Por la cual se
determina como obra nacional que causa contribución de valorización las
obras que comprenden el desarrollo vial del norte de Santa Fe de Bogotá,
Departamento de Cundinamarca".
Dice el Consejo: “Independientemente de las consecuencias contractuales a
juicio de la Sala, el artículo 30 de la Ley 105 de 1993 es claro en unir la

95
contribución de valorización, como una de las fórmulas de recuperación de la
inversión, al contrato de concesión, pues en todo caso, se exige que la
fórmula para la recuperación de la inversión quede establecida en el contrato.
Y está demostrado que los costos de la obra, que para efectos de la
contribución de valorización son todas las inversiones que la misma requiera,
y que de acuerdo con el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, son de cargo del
concesionario, y obviamente, incluyen su remuneración, solo serán
sufragados de acuerdo con el contrato de concesión Nº 00064 de 1994,
mediante el cobro de peajes, pues en parte alguna de dicho acuerdo se previó
como mecanismo para sufragar los costos la contribución de valorización,
razón por la cual la existencia de la misma para la obra del "Desarrollo Vial del
Norte de Santa Fe de Bogotá" ligada legalmente al costo de la obra,
claramente se desconoce el mandato perentorio del inciso 2 del artículo 30 de
la Ley 105 de 1993, motivo suficiente para que la resolución Nº 0008596 del 9
de diciembre de 1996, por la cual el Ministro de Transporte determina que la
obra en mención causa contribución nacional de valorización, desaparezca del
ordenamiento jurídico.”
En la sentencia de agosto 13 de 1999 del Consejo de Estado, Sección Cuarta,
consejero ponente Geman Ayala Mantilla, sobre la legalidad de la contribución
de valorización para la rehabilitación y mejoramiento del sector El cortijo, La
Punta y El Vino de la carretera transversal Medellín - Bogotá, ruta 54,

96
resolución 0008595 de diciembre 9 de 1996 del Ministerio del Transporte, dijo
el Consejo: “Precisa la sección que en el asunto de autos la contribución por
valorización que determina la resolución censurada corresponde al tramo de la
carretera previsto en la ley 11 de 1962, que dispuso que la Nación asumiría la
totalidad del costo de la carretera Bogotá – Puerto Salgar – Medellín con
exclusión de los departamentos, los particulares o cualquier otro mecanismo,
toda vez que la ley 11 de 1962 no estableció expresamente que este tramo El
Cortijo – La Punta – El Vino no estuviera incluido en sus previsiones. Se tiene
entonces que la Nación debe asumir la totalidad del costo de la obra, sin que
sea posible que se establezca la contribución de valorización a que hace
referencia el acto censurado”
En los anteriores fallos se puede observar como el fondo del asunto discutido,
es el de proteger a los contribuyentes, pues precisa el Consejo de Estado que
no se puede cobrar valorización por una obra que inicialmente no la había
establecido. De esta forma se está obligando a las entidades públicas, que al
planear una obra y decidir su ejecución, se indique, en ese momento, cual va
a ser la forma de recuperar la inversión o de financiarla; con lo cual se logra
claridad, para los beneficiados con la obra y salvaguardar el principio de la
seguridad jurídica.
97
Estos fallos están eliminado la posibilidad de cobrar de manera opresiva la
contribución de valorización, al “tumbar” valorizaciones por cincuenta y cinco
mil millones de pesos aproximadamente, necesarios para la financiación de
las obras y que finalmente van a ocasionar sobrecostos para las entidades
contratantes. Lo importante de los fallos es negar la posibilidad a las entidades
públicas de subsanar los problemas de financiación, en detrimento de los
contribuyentes, a través del cobro de un gravamen, no definido y anunciado
con la debida anticipación.
4.3 Proyectos de ley en curso
Actualmente está en estudio y elaboración, en conjunto entre las ciudades de
Medellín, Cali y Bogotá, un proyecto de ley sobre la contribución de
valorización del orden nacional, que persigue subsanar todas las críticas que
se han hecho y de paso modernizar el régimen legal de este gravamen, pues
sus normas tienen ya bastantes años de haber sido creadas y adoptadas.
4.4 Las normas sobre valorización y su difusión
Dentro de los tradicionales problemas de difusión de la ley que se han
presentado en nuestro país, la contribución de valorización es particularmente
desconocida. Esto se debe, en parte, a la gran cantidad de normas dispersas

98
que existen sobre el particular y a la falta de un estatuto nacional de
valorización. Este es un problema que se traslada del ámbito nacional, a la
contribución departamental y distrital y municipal. Como un claro ejemplo de
esta situación encontramos la regulación de la valorización en Santa Fe de
Bogotá. Aun cuando en el distrito capital si encontramos la existencia de un
estatuto de valorización, el Acuerdo 7 de 1987 del Concejo Distrital de Santa
Fe de Bogotá, la gran cantidad de normas reglamentaria posteriores y su
escasa difusión, hacen que el régimen legal aplicable en la capital del país,
sea un tanto caótico y prácticamente desconocido.
4.5 No ejecución de la obra que originó el cobro de la valorización
Este punto nos parece muy interesante, pues una de las características
esenciales de la contribución de valorización es el hecho de que el tributo
tiene una destinación específica cual es la realización de la obra par la que se
cobra.
De acuerdo con el artículo séptimo del decreto 1394 de 1970, reglamentario
del decreto 1604 de 1966, en caso de no realizarse la obra por la cual se
determinó el cobro de la contribución de valorización, el dinero recaudado se
debe devolver a los contribuyentes.

99
En relación con este mismo punto, encontramos como referencia, el artículo
89 del acuerdo 7 de 1987 del Concejo Distrital de Bogotá, en el cual se
determina que en caso de no realizarse la obra, dentro de los dos años
siguientes al cobro de la contribución de valorización, el dinero recaudado se
devolverá adicionado con los mismo intereses a la tasa con que se haya
recaudado.
Es muy importante esta modalidad, pues como ya se mencionó, no obstante
ser la valorización un ingreso fiscal, por la circunstancia de tener un fin
determinado, de no cumplirse éste, el dinero es devuelto, lo cual da certeza a
los contribuyentes de que este dinero no se va a desviar a otros usos, como
ocurre con los impuestos, que por no tener ese carácter específico se utiliza
de cualquier forma y genera la sensación, en un país como el nuestro, de
estar financiando la gran corrupción actualmente existente.
4.6 El beneficio, determinante del valor de la contribución de valorización
Como hemos comentado en este trabajo, la contribución por valorización debe
ser cobrada a todos aquellos que se benefician de la obra para la cual se está
cobrando el gravamen, esto quiere decir que la financiación es por parte de
los propietarios de predios en donde tiene influencia la obra, siendo el factor
determinante el grado de beneficio que reciben. Para la distribución de la

100
contribución, de acuerdo con el grado de beneficio, existen diferentes formas
de cálculo. Uno de los parámetros utilizados en la práctica es el de determinar
un coeficiente aplicable a cada predio, el cual se define teniendo en cuenta las
siguientes variables:
a) Utilización del terreno en cada zona.
La utilización del terreno, mas que el uso actual que le de su propietario,
se refiere a la reglamentación de los usos del sector. Así, si una persona
utiliza un inmueble para vivienda en una zona comercial, los servicios, la
valorización, etc., deben tratarse como los correspondientes a dicha zona.
b) Servicios públicos que la benefician.
En cuanto a los servicios públicos se debe tener en cuenta si el predio
cuenta con ellos total o parcialmente o con las acometidas para contar con
ellos en un futuro o con ninguna posibilidad de tenerlos, para efectos de la
valoración.
c) Productividad virtual.
Productividad virtual es la productividad potencial de la zona, es decir, no
se tiene en cuenta la destinación actual del predio, sino las posibilidades
futuras de explotación que se tienen en la zona.
d) Valor comercial de los terrenos.

101
El valor comercial se refiere a consideraciones de tipo legal, mas
claramente a la estratificación urbana de acuerdo con los anteriores
factores y otros de tipo socioeconómico.
e) Otros factores que a juicio de las dependencias administrativas permitan
estimar el valor de los terrenos.
Es claro que dentro de las zonas de beneficio de una obra existen predios que
no se van a beneficiar. Esto se debe determinar de acuerdo con las
características especiales de cada propiedad y teniendo en cuenta cada una
de las variables que se utilicen para determinar el coeficiente en cada caso
específico.
Para ilustrar este tema, podemos traer como ejemplo lo sucedido con la
valorización en el eje 5 de la ciudad de Santa Fe de Bogotá, en el año de
1998. En este caso, al distribuirse la valorización, para el cálculo del valor de
la contribución por cada predio, se tomo como base un beneficio del 100% por
cada uno. Así, se presume que todos los predios de la zona de influencia del
eje 5 van a tener un beneficio, lo cual no es acertado, pues es evidente que
puede haber propiedades inmuebles que no reporten beneficio por la obra
pública que se va construir. De esta forma, El Instituto de Desarrollo Urbano –
IDU, al tomar como factor inicial el 100%, pretendió asegurar el cubrimiento
total del cobro de las obras por las que se generó la contribución, sin tener en
102
cuenta que no hay equidad al presumir que para todos los predios se iba a
generar un beneficio.
Esta situación de inequidad se presenta también en los Acuerdos 23 y 25 de
1995 del Concejo Distrital de Santa Fe de Bogotá, en los cuales el cálculo de
los factores de beneficio comienzan utilizando el factor de beneficio uno (1) y
no el cero (0), lo que quiere decir que para el Distrito, todos los predios tienen
algún grado de beneficio por la construcción de la obra, sin tener en cuenta
que pueden existir inmuebles que no se benefician en nada, para los cuales el
factor de beneficio debería ser cero.
4.7 Justificación de la contribución de valorización
Aunque nos tornemos reiterativos, hemos querido concluir este trabajo
resaltando las ventajas de la contribución de valorización:
a) La contribución de valorización es un excelente instrumento de
financiación de obras públicas de interés general, por parte de los
propietarios de los predios beneficiados con las mismas, dentro de un
principio de equidad.
103
b) Como ingreso fiscal, la contribución de valorización, al tener una
destinación específica, está fuera de los ingresos ordinarios de las
entidades públicas y su manejo es mas transparente.
c) Este es un gravamen sobre el cual hay bastante experiencia en Colombia.
Su utilización ha sido fundamental para el desarrollo de muchas obras de
infraestructura y en la medida en que se modernice y actualice la
legislación que la rige, se perfila como uno de los instrumentos fiscales
mas importantes para el país y su desarrollo.

104
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VALDES COSTA, Ramón. Curso de Derecho Tributario, De Palma-Temis-

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VIDAL PERDOMO, Jaime. Derecho Administrativo, Editorial Temis, Santa Fe

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PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

FACULTAD DE CIENCIAS JURIDICAS

• ALVAREZ MOLINA FERNANDO

1. ADOPCIÓN COMO INSTITUCIÓN JURÍDICA Y MEDIDA DE PROTECCIÓN POR

DERECHO CIVIL Y COMERCIAL

1. ADOPCIÓN COMO INSTITUCIÓN JURÍDICA Y MEDIDA DE PROTECCIÓN POR

1. BANCA ACTUAL A PARTIR DE LA CRISIS FINANCIERA DE 1982, LA

1. PRINCIPIO FUNDAMENTAL DE IGUALDAD EN EL DERECHO LABORAL, EL

1. DEL DELINCUENTE POLÍTICO AL TERRORISTA

1. DE LOS FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS EN GENERAL Y DEL RECURSO

1. APROXIMACIÓN AL CONCEPTO DE AUTONOMÍA UNIVERSITARIA

FILOSOFIA E HISTORIA DEL DERECHO

1. RESCATE DE LA VERDAD: REFLEXIONES SOBRE EL DERECHO A LA

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

SANTA FE DE BOGOTA, D.C., OCTUBRE 25 DE 1999

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

Benjamin Cubides Pinto

SANTA FE DE BOGOTA, D.C., SEPTIEMBRE 30 DE 1999

El tema de análisis de nuestro trabajo de grado es la contribución de

valorización y el gravamen a la plusvalía de los bienes inmueble. Se va a

valorar la importancia que puede tener la puesta en práctica del gravamen a la

plusvalía y la importancia que ha tenido la contribución de valorización como

instrumento fiscal en el país.

El trabajo pretende hacer un análisis de la evolución de la contribución de

valorización en el país y de su importancia práctica como instrumento de

financiación de obras públicas de interés general. Adicionalmente se pretende

mostrar que la continuidad de este gravamen se justifica, debido a sus

característica y buen funcionamiento.

También se pretende llegar a la conclusión de que la aplicación del gravamen

a la plusvalía de los bienes inmuebles, hace muy gravosa la situación

impositiva de éstos, pues en la actualidad contamos con una gran cantidad de

tributos; la puesta en marcha de uno nuevo de las características de este,

adquieren los predios por el desarrollo urbanístico municipal, determinaría una

nueva cultura en las transacciones sobre estos, ya que es en talmomento en

que se cobra el gravamen.

C. Alcance del trabajo

El trabajo pretende desarrollar toda la evolución de la contribución de

valorización, así como realizar un pequeño análisis de este gravamen en otros

países. Posteriormente se va a presentar su marco teórico actual.

En cuanto al gravamen a la plusvalía de bienes inmuebles el desarrollo es

situaciones prácticas, pues no se ha empezado a cobrar.

Los objetivos fundamentales son tres, a saber:

a) Explicar en forma clara y completa como funcionan, en la teoría, la

contribución de valorización y el gravamen a la plusvalía de los bienes

inmuebles y cuales son, en esencia, su características fundamentales.

b) Valorar los efectos que tienen estos dos gravámenes en su aplicación

práctica y la relación entre los dos, teniendo en cuenta, que frente a la

plusvalía no ha habido experiencias hasta el momento.

c) De acuerdo con nuestro estudio, presentar las principales conclusiones o

temas mas relevantes, que afectan en la práctica a la contribución de

1 Impuesto, contribución y tasa. 3

2.5.2.6.2 Proporcionalidad de la contribución 70

3 Gravamen a la plusvalía de bienes inmuebles 75

La contribución de valorización, es un ingreso fiscal cuya finalidad esencial es

la de servir como instrumento de financiación de las obras de interés público

interés tiene la cualidad de producir un beneficio, traducido en un mayor valor

en las propiedades inmuebles que se encuentran situadas en las zonas de

influencia de las mismas. La contribución de valorización es un verdadero

tributo, pero que tiene la gran virtud de fundamentarse en el beneficio recibido

de destinación específica, el contribuyente puede percibir, de manera tangible,

que su erogación está siendo utilizada en un fin determinado.

Este gravamen ha tenido una amplia aplicación en Colombia y se proyecta

como uno de los instrumentos mas viables para la financiación de obras de