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ISSN 0719-4110

RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA:


APORTES PARA LA REFLEXIÓN
CUADERNO DE TRABAJO EDICIÓN ESPECIAL
CENTRO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS-ANEPE
GRUPO DE TRABAJO
Andrés Avendaño Rojas, Director
Antonio Martínez Roa, Investigador
Juan González Silva, Investigador
Carlos Ojeda Bennett, Investigador

COLABORADORES
Miguel Navarro Meza (ANEPE)
Juan Fuentes Vera (ANEPE)
Luis Rothkegel Santiago (CESIM)
Rodolfo Martinic Marusic (CESIM)
Arturo Fuenzalida Prado (CEDESTRA)
Gerardo Vidal Flores (CEDESTRA)
Rodolfo Ortega Prado (ACAGUE)
Jaime Abedrapo Rojas
Guillermo del Castillo Pantoja

CUADERNOS DE TRABAJO es una publicación electrónica del Centro de Estudios Estratégicos de


la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos, y está registrada bajo el ISSN 0719-4110
Cuadernos de Trabajo del Centro de Estudios Estratégicos. Dirección postal: Avda. Eliodoro Yáñez
2760, Providencia, Santiago, Chile. Sitio Web www.anepe.cl. Teléfono (+56 2) 2598 1000. Correo
electrónico cee@anepe.cl.

Todos los artículos son de responsabilidad de sus autores y no reflejan necesariamente la opinión
de la Academia.

Autorizada su reproducción mencionando el cuaderno de trabajo y el autor.


RETOS A LA SEGURIDAD Y
A LA DEFENSA: APORTES
PARA LA REFLEXIÓN
RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

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ÍNDICE

ÍNDICE
RESUMEN EJECUTIVO

I. LA DEFENSA QUE TENEMOS

A. La influencia de los factores


geográficos en la organización de
la defensa nacional

B. La historia de un proceso

1. Principales normas jurídicas que


regulan tareas para la función
Defensa y para las Fuerzas
Armadas
a. De la función Defensa
b. De las misiones de las Fuerzas
Armadas
c. De las normas estructurales
d. De las normas de financiamiento

C. La actual agenda de la Defensa


Nacional.

1. Proyecto de Ley que establece


un nuevo mecanismo
de financiamiento de las
capacidades estratégicas de la
defensa nacional
2. Adecuaciones a Ley N° 20.424,
Orgánica del MDN

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RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

3. Proyecto de Ley que establece


el Sistema Nacional de gestión
de riesgos y emergencias

4. Reforma a la carrera militar

5. Reforma al Código de Justicia


Militar

II. RETOS A LA SEGURIDAD Y A


LA DEFENSA

A. Los cambios en el contexto estratégico


internacional y su impacto en los
conceptos de Seguridad y Defensa

B. Las relaciones entre la Política Exterior


y la Política de Defensa

C. La vigencia de la disuasión
convencional y su aporte a la Política
Exterior

D. Los escenarios estratégicos derivados


y sus efectos en la función Defensa

E. El perfeccionamiento de las normas


jurídicas regulatorias

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ÍNDICE

1. Del Sistema de Inteligencia


del Estado y la producción de
inteligencia estratégica

2. Del financiamiento de las


capacidades estratégicas de la
defensa nacional

3. Del fortalecimiento de la
conducción conjunta de las
Fuerzas Armadas

4. De la participación de la Defensa
en el Sistema Nacional de gestión
de riesgos y emergencias

5. De las operaciones de
cooperación internacional

F. Los otros roles de las Fuerzas Armadas

1. La contribución al
enfrentamiento de las
amenazas multidimensionales

2. La protección de fronteras
terrestres, aéreas y marítimas: el
impacto de las nuevas realidades

3. Otros aportes al interés nacional:


la soberanía efectiva, el fomento
de los interéses marítimos y la
presencia espacial

G. La sintonía social de la función Defensa

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RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

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RESUMEN
EJECUTIVO

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RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

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RESUMEN EJECUTIVO

RESUMEN EJECUTIVO
RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA:
APORTES PARA LA REFLEXIÓN

Hoy parece existir consenso en que los escenarios


estratégicos globales y regionales han cambiado; que las
lógicas de la Guerra Fría han quedado atrás y que hemos
transitado hacia nuevos entornos de seguridad, en los que
las incertidumbres, la ambigüedad y la multidimensionalidad
de los riesgos y amenazas a enfrentar exigen respuestas
diferentes —más multifacéticas y con mayor integración
entre lo externo y lo interno— respecto de las que nuestras
actuales concepciones, estructuras e instituciones venían
dando.

Es por ello que nos ha parecido oportuno invitarlos a compartir


este ejercicio de reflexión académica que, esperamos,
nos ayude a identificar tendencias, futuros escenarios
y, en especial, las demandas que los cambios políticos,
geoestratégicos y estratégicos acaecidos en el escenario
internacional, particularmente en el regional, exigen o
reclaman de la función Defensa y de las instituciones que la
componen.

En la actualidad, en nuestra comunidad de defensa hay


quienes sostienen que pese a que durante los últimos años
se desarrolló uno de los más importantes programas de
renovación militar de la historia de Chile, este proceso se
habría basado en una lógica de disuasión que ha implicado
alcanzar la paz a través de la amenaza de una aplastante
represalia militar. Postura que sería hoy incompatible
con los valores de la sociedad actual y de la comunidad
internacional. Es por ello que —en opinión de dichos
analistas— se hace necesario sintonizar la Seguridad y la
Defensa con las nuevas lógicas del siglo XXI, en donde el
entorno regional evoluciona de la guerra a la crisis y en el
que las agresiones militares entre Estados resultan cada vez
más lejanas, pero no así los riesgos comunes a la humanidad,
debiendo los énfasis —por tanto— estar puestos en la
cooperación.

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RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

Así, en estos escenarios, la Seguridad es concebida como


una construcción colectiva en la que Chile solo estará
seguro si sus socios estratégicos se perciben seguros. De
ahí la importancia de promover la confianza vecinal
a través de la transparencia y de la cooperación. Esta
postura de cooperación mutua, fundada en una doctrina
de “legítima defensa”, que se materializa a través del
desarrollo de capacidades militares diseñadas para una
respuesta proporcional a la agresión, no busca la derrota
del adversario. Por consiguiente, las operaciones militares
fuera del territorio nacional debieran limitarse únicamente a
misiones de paz convocadas por organismos internacionales
y al entrenamiento con fuerzas amigas.

Desde una perspectiva algo más realista, hay quienes que,


concordando con los aspectos centrales de esta visión,
matizan que siendo válidas las consideraciones anteriores,
el sistema que se diseñe no debe ser tan solo un instrumento
para protegerse de un eventual adversario, sino que
también una herramienta activa destinada a darle al país
el respaldo para hacer sentir una influencia positiva sobre
su entorno estratégico a nivel regional y global. Para eso se
necesita voluntad política y estatura estratégica, la que solo
se alcanza con el desarrollo de un poder nacional que lleve
implícito disponer de una fuerza militar adecuadamente
equipada, entrenada y capaz de ser proyectada ahí,
donde estén nuestros intereses. De esta manera la función
Defensa no solo debe ser entendida en forma reactiva para
enfrentar eventuales amenazas, sino que, por el contrario, su
papel más relevante lo alcanza en su dimensión proactiva
al dar respaldo y sustento a la prosecución y/o preservación
de los intereses nacionales.

El mundo, la región y nuestro país han cambiado. Nuevas


tareas, demandas y exigencias se han dejado sentir
sobre la función Defensa desde diferentes ámbitos y en
distintos sentidos. Todo ello indica que requerimos de un
Sistema de Inteligencia que nos entregue respuestas más
variadas y multifacéticas que nos permitan identificar y
enfrentar riesgos y amenazas de variada naturaleza. Que
necesitamos de un modelo que asegure el financiamiento
de las capacidades estratégicas de las Fuerzas Armadas
(FAs), moderno, transparente y coherente con los estándares
propios de las democracias avanzadas. Hemos progresado

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RESUMEN EJECUTIVO

una enormidad en el plano de la conducción conjunta de


las fuerzas militares, pero aún nos queda mucho por avanzar
para alcanzar los niveles que hoy los entornos estratégicos
externos, e internos, nos demandan, ya sea en los ámbitos
propios del empleo de la fuerza militar, como en el de las
operaciones distintas a la guerra.

En este contexto de cambios, adicionalmente, la función


Defensa debe, por una parte, continuar aportando al interés
nacional a través de funciones que contribuyan al ejercicio
de la soberanía efectiva en áreas en que el Estado no llega
con la intensidad requerida, o en las que se hace necesario
tener presencia y control, tal como lo es el ambiente marítimo
y aéreo espacial.

En otra dimensión, no menos relevante, la Defensa y las


instituciones que la componen tienen la obligación de
estar en sintonía con los cambios de nuestra sociedad. De
ahí que asuntos como la igualdad de género, el respeto a
la diversidad y la tolerancia en todas sus formas, así como
los principios de probidad, transparencia y accountability,
deben ser asumidos, internalizados y practicados.

Para estimular y contribuir a la reflexión y discusión de estos


temas, es que el Centro de Estudios Estratégicos de la ANEPE
pone a disposición de ustedes este conjunto de ideas que
partiendo por una descripción del desarrollo y actual estado
de nuestra Defensa —realizado en el capítulo “La Defensa
que tenemos”— permitirá visualizar las bases jurídicas en que
se sustenta y revisar el itinerario que, desde comienzos de los
años noventa, ha seguido la construcción y el desarrollo de
la misma.

A partir de ello, en el capítulo denominado “Los Retos a


la Seguridad y a la Defensa”, se presentan algunas ideas
que pretendemos estimulen y provoquen la necesaria
reflexión sobre aspectos que nos parecen centrales de
tener en consideración para adecuar y sintonizar nuestras
concepciones a las variables externas e internas que en este
ámbito se dejan sentir.

Tal como en las páginas siguientes se desarrollará con más


profundidad, hasta hace algunos años atrás las capacidades
estratégicas nacionales estaban estrechamente vinculadas

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RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

a las amenazas a la soberanía, integridad y valores del


Estado. Hoy estos escenarios han cambiado y parece
existir consenso en que estas amenazas tradicionales han
disminuido o mutado y han surgido otras de diferente tipo,
que no tienen una naturaleza puramente militar, tales como:
el terrorismo, el crimen organizado, los flujos migratorios
no controlados, el tráfico de drogas, las emergencias y
catástrofes naturales, entre otras. Por ello, parece evidente,
que el potencial militar y de la Defensa deben adecuarse
a estas nuevas demandas de Seguridad para, en conjunto
con los otros actores estatales relacionados —de la manera
que se establezca—, hacerles frente y disminuir sus impactos.

Asumir en toda su complejidad la multidimensionalidad


de las amenazas y definir la forma que la Defensa puede
contribuir a enfrentarlas, así como establecer los límites para
hacerlo, es hoy un desafío ineludible que debe ser acometido
ahora, cuando sabemos lo que viene y no esperar a que los
potenciales riesgos se hayan derechamente transformado en
amenazas, para entonces ver qué hacer. Simultáneamente
a ello, pese a que la factibilidad de conflictos tradicionales
han disminuido en la región, como se intenta demostrar, en
el caso de nuestro país aún perviven y persisten factores de
conflictividad vecinal que nos indican que es indispensable
continuar manteniendo un porte estratégico fundado en
una capacidad disuasiva tal que nos asegure, a nosotros,
administrar la paz en nuestro entorno.

En el mismo nivel del desarrollo de las capacidades


estratégicas de la Defensa y de apoyo ante situaciones
de emergencia, se encuentra el reto de continuar e
incrementar nuestra participación en operaciones de
cooperación internacional, conforme a los lineamientos de
la Política Exterior. La definición de cuáles son nuestras reales
capacidades de participación, de nuestras limitaciones, así
como la clara identificación de dónde están y cuáles son
nuestros intereses, son un asunto central. Solo a partir de
estas definiciones será posible proyectar acciones y asumir
compromisos. Es indiscutible que en este proceso se requiere
una mayor coordinación y complementariedad entre
las Políticas Exterior y de Defensa. El nivel de integración
existente es precario y con escaso desarrollo en los asuntos
estratégicos.

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RESUMEN EJECUTIVO

A la disuasión, al enfrentamiento de las amenazas


multidimensionales y a la participación en operaciones de
cooperación internacional, se agrega el involucramiento
de los medios de la Defensa en las tareas derivadas de
las situaciones de catástrofes o de emergencias que
recurrentemente afectan a nuestro territorio y población,
sean estas naturales o antrópicas. Es ésta una tarea
ineludible de la Defensa, que requiere el mismo nivel de
comprometimiento que las otras funciones de las FAs y que
demanda una preparación y entrenamiento distinto al que
se necesita para abordar las otras misiones de la Defensa,
particularmente en el nivel de los mandos que se podrán ver
involucrados en la gestión de las emergencias, de manera
que efectivamente se pueda integrar las capacidades con
la multiplicidad de actores, que de acuerdo a la legislación
que se apruebe, participarán en estas actividades.

La gestión de las emergencias requiere de conocimientos


técnicos, de organizaciones diferentes a las empleadas en
las operaciones militares tradicionales, del conocimiento por
los diferentes mandos de las normas jurídicas relacionadas
y de la integración, en el contexto del espíritu del proyecto
de ley que crea el Sistema Nacional de Gestión de Riesgos
y Emergencias, de una gran multiplicidad de actores de
diferente naturaleza. Derivado de la ausencia de una ley
como la señalada, los últimos acontecimientos de este tipo
que ha sufrido nuestro país han puesto en evidencia las
complejidades en la gestión de las emergencias en ámbitos
tan diferentes como los de las coordinaciones de los actores
involucrados, los protocolos de distribución de la ayuda, la
unidad en las vocerías comunicacionales, la determinación
de prioridades, los tiempos de reacción, etc. Todo esto no
se puede improvisar, por lo que es indispensable, junto con
promulgación de la legislación apropiada, la incorporación
de estas materias en los programas y planes de estudios así
como en los procesos de entrenamiento del personal militar
en sus diferentes niveles. Lo que lógicamente debiera ser
concebido con una visión conjunta y ejecutado en forma
descentralizada por las instituciones.

Desde una aproximación más estructural pareciera existir


consenso en la necesidad de racionalizar, actualizar y/o
perfeccionar algunos de los cuerpos legales que regulan el
accionar de la Defensa y de sus Instituciones, de manera de

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RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

optimizar la sintonía entre sí o con las demandas derivadas


de los cambios —ya descritos— en los entornos políticos y
estratégicos tanto nacionales como internacionales. Ello
demanda adecuar normas jurídicas, ya sea adaptándolas
a las nuevas realidades o creando las que no existan. Las
variaciones en la naturaleza de los riesgos y de las amenazas
obligan a disponer de los marcos regulatorios que permitan las
respuestas estatales necesarias, a fin de abordar de manera
integral la multidimensionalidad de dichas provocaciones.

De esta manera, el perfeccionamiento de la Ley de


Inteligencia surge como una necesidad inobjetable. Desde
el punto de vista de la función Defensa, es indispensable
optimizar la producción de Inteligencia Estratégica, integrar
al sistema de Inteligencia del Estado a actores relevantes
hoy ausentes y darle una mayor integración a la producción
de Inteligencia. En el ámbito de la Inteligencia militar, es
necesario reforzar la dirección centralizada de los esfuerzos
de obtención y de producción, dotando de mayores
atribuciones a la Dirección de Inteligencia de Defensa como
organismo director del subsistema.

En la misma dirección, la ampliación de las atribuciones y


ámbitos de acción del Estado Mayor Conjunto (EMCO) es
otra necesidad evidente. Se requiere continuar progresando
y profundizando la modernización de la estructura superior
de la Defensa y de las instituciones que la componen, de
manera de alcanzar los niveles deseados en el empleo
conjunto de los medios, más allá de los períodos de crisis
o guerra. Como se dijo, ello solo será posible, estable y
profundo en la medida que se progrese y persevere en
la educación y creación de una cultura conjunta en los
hombres y mujeres que integran las FAs, de manera tal de
transitar desde un deber ser, no siempre materializado en el
actuar, a una acción por convicción.

Finalmente, pero no por ello menos relevante, es la sintonía


social que debe tener la Defensa y las instituciones de las
FAs que la componen con la sociedad a la que se deben.
El asumir e integrar a sus prácticas todos aquellos valores a
que la sociedad chilena adhiere y aspira, es una demanda
ineludible para alcanzar los niveles de legitimidad y confianza
que requieren las FAs para cumplir sus tareas. En ellas no solo
la sociedad deposita el monopolio de la fuerza, sino que

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RESUMEN EJECUTIVO

también entrega su seguridad ante amenazas externas y


confía en su protección, apoyo y auxilio en situaciones de
emergencia y catástrofes. Los estándares exigidos por la
sociedad a las instituciones, y a las personas que las integran,
son altamente exigentes y solo proporcionales a los niveles
de confianza y credibilidad en ellas depositado. De ahí el
desafío permanente de estar a la altura de lo que de ellas la
sociedad espera.

Al finalizar este Resumen Ejecutivo, solo quisiéramos reiterar


que con estos planteamientos no se ha pretendido abordar
en su integralidad los retos a la Seguridad y Defensa de nuestro
país. Probablemente muchos otros desafíos —tales como la
actualización del Sistema de Planificación Nacional o los
lineamientos del diseño estratégico de las fuerzas requeridas
para enfrentar estos nuevos retos— no fueron mencionados.
O los que sí lo fueron, pueden requerir de mayor profundidad
o desarrollo. Es por ello que estas ideas no agotan el tema, ni
menos intentan ser verdades reveladas, por lo que el debate
y la discusión quedan abiertos. Solo se pretende enfatizar en
algunas áreas o temas que, por razones de diversa índole, en
nuestra opinión, constituyen un buen punto de partida para
el debate. Es esa la razón por la que en el texto se ha evitado
arribar a conclusiones definitivas, típicas de un documento
de esta naturaleza, las que nos parece deben surgir de la
discusión, de la confrontación de visiones o de énfasis, que
en los diferentes niveles y ámbitos se puedan producir, y a las
que a través de este trabajo se espera aportar.

Finalmente, creemos necesario explicitar que este


documento bajo ningún aspecto representa el pensamiento
oficial de la Academia de Estudios Políticos y Estratégicos
(ANEPE), ni menos aún del Ministerio de Defensa Nacional.
Solo, como ya se dijo, son ideas que nacidas al amparo de
la reflexión y meditación propias de un Centro de Estudios
Estratégicos, pretenden ser una contribución y una invitación
a la discusión, con el solo interés de continuar —entre todos—
construyendo nuestra Defensa.

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RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

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I LA DEFENSA
QUE TENEMOS

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RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

I. LA DEFENSA QUE
TENEMOS
“...las particularidades geográficas de nuestro
país han sido, y seguirán siendo, decisivas
en la organización de la defensa nacional
y especialmente gravitantes en el diseño y
despliegue estratégico de las fuerzas...”

Como consecuencia del retorno a la normalidad institucional


y democrática a comienzos de los años 90, la función Defensa
se vio enfrentada al desafío de adecuarse a los nuevos
entornos, tanto internos como externos. El sector de la Defensa
Nacional había heredado la institucionalidad que se había
venido construyendo en períodos anteriores a ese año.

Pese a que el escenario de la transición política estaba


plagado de incertidumbres y desconfianzas, en el ámbito
de la Defensa progresivamente se inició un largo proceso
orientado a adecuar y construir las normas legales que, por
una parte, definieran el papel que la función debería jugar
en la nueva realidad política del país y, por otra, incorporaran
y sumaran plenamente a esta tarea —en un contexto de
subordinación a la autoridad política— a las instituciones
de las FAs.

Frente al desafío planteado, las autoridades, tanto políticas


como militares, encauzaron sus esfuerzos y voluntades a
fin de dar respuesta a los requerimientos de defensa a los
cuales el país se vería enfrentado; vale decir, a transitar
desde un escenario con un horizonte estratégico vinculado
principalmente a desafíos fronterizos y con una política
de defensa con acento en la misma problemática, hacia
otro, en donde a pesar de persistir algunos de los desafíos

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LA DEFENSA QUE TENEMOS

vecinales, los énfasis de la seguridad y de la defensa tendían


a ubicarse en horizontes transfronterizos.

En lo externo, la diversidad de actores y amenazas se


comenzaron a multiplicar y los problemas a la seguridad se
ampliaron, por lo que, consecuentemente, las respuestas
estatales se complejizaron. En lo interno, el diseño de la
Defensa —cada vez más— se veía impulsado por demandas
de coherencia que se derivaban del desarrollo y evolución
política de nuestro país. ¡Había que buscar nuevas respuestas!

Con todo, quizás unos de los pocos factores que se ha


mantenido como constante en este ambiente y contexto
de cambios, han sido las particularidades geográficas o
geoestratégicas en la que se inserta nuestro país, por lo que
pese a los cambios acaecidos o que se insinuaban, estas
constantes —en una suerte de realidad poco mutable— han
continuado y continuarán influyendo significativamente en
las soluciones que se diseñen para la organización de la
Defensa Nacional.

1. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Libro de la Defensa Nacional. Santiago, 2002, p. 69.


2. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Libro de la Defensa Nacional. Santiago, 2010, p. 66.

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RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

A. La influencia de los factores geográficos en la


organización de la Defensa Nacional
Ya en el Libro de la Defensa Nacional (LDN) de 2002
se explicitó que desde el punto de vista de la función
defensa, la geografía de Chile afecta significativamente
a la infraestructura nacional y al despliegue de paz de las
fuerzas armadas, y por ello, la variedad de los escenarios
geográficos del territorio chileno imponen características
geoestratégicas que deben ser consideradas en todo el
proceso que involucre la formulación y aplicación de la
política de defensa nacional1.

Ocho años después, en el LDN-2010, se agregaba que


el escenario geográfico es uno de los aspectos más
significativos para la conducción estratégica de las fuerzas,
porque la geografía de Chile condiciona, favorable o
desfavorablemente, cualquier concepción sobre su empleo.
Más aún, cuando uno de los objetivos de la defensa nacional
es la mantención de la integridad nacional, que representa
inequívocamente el interés nacional2.

Es sabido que esta particularidad —la influencia de los


factores geográficos— no ha sido privativa de Chile, todos
los Estados tienen exigencias geográficas que condicionan
su defensa. Incluso en algunos casos ocurre que los desafíos
geográficos se ubican más allá de sus fronteras. Así como
—por ejemplo—, para algunos países es vital el tránsito
por el estrecho de Mandeb o de Ormuz, para Chile es de
importancia estratégica el canal de Panamá o el estrecho
de Magallanes. Por ello, la geoestrategia —que para los
intereses chilenos ha sido muy bien representada en los
tres libros de la defensa nacional— estudia los factores
geográficos que influyen en las concepciones estratégicas
que se relacionan con la localización, posición, extensión,
forma, recursos y contornos geográficos de los Estados. De
esta manera, todos estos factores influirán y condicionarán
la política de defensa y el posicionamiento estratégico de
nuestro país.

Desde una perspectiva geoestratégica, los Campos de Hielo,


la delimitación hidrográfica (lagos y cauces compartidos)
y la navegación por los estrechos y mar austral aparecen
como potenciales escenarios de conflicto, no solo por los
derechos de posesión territorial, sino también por los recursos
que puedan poseer o que sea necesario proteger. Tómese

1. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Libro de la Defensa Nacional. Santiago, 2002, p. 69.


2. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Libro de la Defensa Nacional. Santiago, 2010, p. 66.

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LA DEFENSA QUE TENEMOS

como ejemplo el diferendo entre Argentina y Uruguay por


la planta de celulosa en el río Uruguay3. Del mismo modo,
la Antártica es un escenario de gran incertidumbre, que
representa inmensos desafíos de orden geoestratégico
por los espacios involucrados, las características del área,
las expectativas en juego y el número de actores con
intereses en el sector. Sería ilusorio pensar que una eventual
controversia se limitaría a la superposición de aspiraciones
territoriales de Reino Unido, Argentina y Chile, sin considerar
las dimensiones aún indefinidas que este supuesto conflicto
pudiese alcanzar.

La mantención de la integridad del territorio insular chileno,


particularmente de Isla de Pascua (a 3.700 kilómetros del
territorio nacional) es por su posición geográfica el escenario
más difícil de enfrentar, no tan solo por la distancia, sino
también por las debilidades de la identificación de sus
habitantes con el Chile continental y por la atracción cultural
y, en alguna medida económica, que sobre ellos ejerce la
polinesia francesa.

En otra dimensión, la posición geográfica de Chile —


excéntrica respecto a los principales centros de atracción
mundial y con gran dependencia de extensas líneas de
comunicaciones, tanto aéreas como marítimas— repercuten
con particular relevancia en la proyección, despliegue y
sostenimiento de las fuerzas en las diferentes operaciones
internacionales en que se participe.

De esta manera, las particularidades geográficas de


nuestro país han sido, y seguirán siendo, decisivas en la
organización de la defensa nacional y especialmente
gravitantes en el diseño y despliegue estratégico de las
fuerzas: el desmembramiento territorial, la forma y extensión
del territorio, los territorios insulares, el espacio oceánico y
aéreo por preservar y proteger, los pasos y estrechos australes,
las dificultades para acceder y operar en las zonas extremas,
la morfografía, el clima y acceso a los recursos naturales, la
extensión y dependencia de las líneas de comunicaciones
terrestres, han conformado un todo geográfico que
históricamente ha influido en forma significativa en las
características, organización, entrenamiento y despliegue de
las FAs nacionales. Lo paradojal es que, pese al acelerado
desarrollo de los sistemas de armas y de los medios de
comunicación terrestres, navales y aéreos, estos factores
continúan y continuarán siendo gravitantes.

3. En 2011, el ex presidente uruguayo Tabaré Vázquez, reveló que había pedido apoyo al
presidente de Estados Unidos, ante la eventualidad de un enfrentamiento bélico con Argentina
en el marco del conflicto por la instalación de Botnia.

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RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

B. La historia de un proceso

Una clara expresión del camino de búsqueda de consensos


y de respuestas en la definición de la Política de Defensa de
nuestro país, ha sido la progresiva y sucesiva publicación de los
Libros de la Defensa Nacional de Chile (LDN), que partiendo
por el primer libro, difundido en 1997, buscaron explicitar y
reflejar el posicionamiento nacional en estas materias. Su
análisis comparado da cuenta de evoluciones y cambios en las
percepciones, en las realidades y en las respuestas del Estado.

En el contexto del mismo proceso, en forma paralela se


impulsó una iniciativa tendiente a modificar el Servicio
Militar Obligatorio, el que vigente desde comienzos del siglo
pasado se estaba convirtiendo a la fecha en una carga
social incompatible con los niveles de desarrollo del país
y en una solución crecientemente insuficiente para las
necesidades de personal de las fuerzas militares.

En el año 2002 dos eventos marcarían nuevos cambios en


la Defensa: i) la incorporación de políticas de género y ii)
la publicación de un nuevo Libro de la Defensa. Este último
reflejaba con mayor claridad y profundidad que el anterior,
que si bien los fundamentos legales de la defensa no habían
cambiado sustancialmente, sí lo habían hecho los entornos
estratégicos y eventuales escenarios de la defensa, los
que ahora presentaban nuevos ámbitos y demandaban
nuevas formas de actuación. Factores tales como: la
diversificación de actores en el escenario internacional;
la definición de nuevos tipos de amenazas; la necesidad
de construir confianzas en el entorno vecinal y regional y
la consecuente apertura de los Estados hacia regímenes
cooperativos de seguridad; el creciente impacto en las
relaciones internacionales de la revalorización del derecho
internacional, del derecho internacional humanitario y del
concepto de seguridad humana, mostraban el tránsito
de las preocupaciones de seguridad y defensa desde
concepciones estado-céntricas, hacia otras más antropo-
céntricas.

Años más tarde, la necesidad de disponer de criterios


objetivos y medibles en los procesos de renovación
y adquisición de sistemas de armas —a través de la
incorporación de procedimientos y sistemas de evaluación

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LA DEFENSA QUE TENEMOS

de los proyectos de defensa—, marcaría en 2005 nuevos


rumbos en el perfeccionamiento de esta política pública,
buscando ubicarla en similares niveles de exigencia y de
control que las de otras políticas de Estado.

En este proceso, especial trascendencia tuvieron los trabajos


que se materializaron el año 2010: la publicación de la
tercera versión del Libro de la Defensa y la promulgación de
la Ley Nº 20.424 que establecía las nuevas responsabilidades,
estructuras, relaciones y funciones del Ministerio de Defensa
Nacional y también que creaba el Estado Mayor Conjunto
(EMCO). Lo que vino a configurar los cambios más radicales y
profundos del sector, desde que a inicios del siglo XX se creara
el Ministerio de Defensa Nacional. Importante también es
señalar que producto de lo mismo se produjo la derogación
del decreto con fuerza de ley que había creado el Consejo
Superior de Seguridad Nacional (CONSUSENA) al resultar
éste irrelevante frente a las modificaciones que se habían
realizado. Cabe señalar que ambos documentos, el Libro
de Defensa y la Ley Nº 20.424, son coincidentes en su espíritu
ya que abordan y operativizan la conducción política de la
defensa por parte del Ministerio y la conducción estratégica
de las fuerzas, durante las crisis y guerra, por parte del Jefe
del EMCO, dejando en manos de las instituciones de las
FAs el entrenamiento y el apoyo logístico y administrativo
de las mismas. Pese a esto, como más adelante veremos,
es este un camino en el que se debe seguir progresando
hacia la profundización de lo conjunto. ¡Es una cuestión
de racionalidad económica, de optimización de la gestión
administrativa y de eficiencia estratégica!

Más allá de lo ya señalado, el LDN-2010 dedica un importante


acápite a la Política Militar reflejada en la conducción,
empleo y desarrollo de la fuerza. Del mismo modo, recoge y
contextualiza las vulnerabilidades, los riesgos y las amenazas
definidas en México 20034, como también incorpora políticas
relativas a la ciencia, tecnología, industria, responsabilidad
social y la dimensión medioambiental.

Durante el año 2012 se daría un nuevo paso, al enviar al


Congreso para conocer su opinión respecto de la Estrategia

4. OEA. Conferencia Especial de Seguridad, Declaración sobre seguridad en las Américas.


México 2003.

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RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

Nacional de Seguridad y Defensa (ENSyD), cuyo horizonte


se proyectaba al año 2024 y que buscaba, entre otros
fines, definir las capacidades estratégicas que deberían
ser financiadas por intermedio del proyecto de ley que
establece un nuevo mecanismo de financiamiento de
las capacidades estratégicas de la defensa nacional.
Sus contenidos fueron sometidos a consideración de las
Comisiones unidas de Relaciones Exteriores y de Defensa
del Senado.

Como se dijo, este ha sido un proceso largo y complejo,


pero que quizás como nunca antes se fundó en amplios
consensos entre los actores involucrados, los que no solo
se circunscribieron al ámbito estatal, sino que se ampliaron
incluyendo a actores sociales de diversa naturaleza.

A continuación se presenta una breve descripción de los


que han sido los principios inspiradores de este proceso y
las actuales normas legales que regulan la función Defensa
en nuestro país.

1. Principales normas jurídicas que regulan tareas


para la función Defensa y para las Fuerzas Armadas

En los Estados modernos, las normas fundamentales


referidas a la Defensa y a la seguridad exterior suelen
estar reguladas en los respectivos ordenamientos
constitucionales; esto abarca tanto la existencia y
características de sus FAs, cuanto la misión de estas.
Aunque la forma y concreción de la regulación
constitucional de las fuerzas militares y sus misiones varía
de un Estado a otro —en la medida que ello obedece
a sus tradiciones y estructura política— su existencia
es casi universal y ha sido reconocida por el Derecho
Constitucional contemporáneo.

En el caso chileno, las normas relativas a la función de


defensa y a las Fuerzas Armadas están, en primer término,
contempladas en la Constitución y luego desarrolladas
en la legislación complementaria, en sus diversos niveles
y jerarquías normativas. Cabe destacar que si bien es
cierto que la referencia constitucional a la función de
defensa ha sido permanente en la historia jurídica chilena,
la alusión formal a las Fuerzas Armadas (y a las de Orden y

16 CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL VOLVER AL ÍNDICE


LA DEFENSA QUE TENEMOS

Seguridad Pública) es comparativamente reciente y solo


en el actual ordenamiento constitucional adquieren la
densidad propia de una regulación moderna y sustancial.

a. De la Función de Defensa

1) Constitución Política, articulo 1° inciso 5° que


establece el deber del Estado de resguardar la
seguridad nacional y dar protección a la población.
Se reconoce aquí a la defensa (bajo la forma de
resguardo de la seguridad nacional) como una función
básica de la sociedad, cuyo resguardo es función
monopólica del Estado.

2) Ley N° 20.424, Estatuto Orgánico del Ministerio


de Defensa Nacional, artículo 1° inciso 1°, repite lo
dispuesto en la norma constitucional precitada en el
sentido que el Estado tiene el deber de resguardar la
seguridad nacional y dar protección a la población.

b. De las misiones de las Fuerzas Armadas

1) Artículo 101 de la Constitución, que dispone que las


Fuerzas Armadas, constituidas única y exclusivamente
por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea, existen
para la defensa de la Patria y son esenciales para la
seguridad nacional. La defensa de la Patria debe ser
entendida como la defensa y protección del territorio,
la soberanía, la población y las instituciones políticas
del país frente a una agresión externa; la condición
de esenciales para la seguridad nacional es el aporte
que las Fuerzas Armadas, desde su misión primaria,
pueden efectuar al logro de la condición de seguridad
del país.

2) Ley N° 18.948, Orgánica Constitucional de las Fuerzas


Armadas, en su artículo 1° repite lo expresado en la
Constitución respecto de las misiones de las Fuerzas
Armadas.

3) Decreto Supremo N° 272, del Ministerio de Defensa


Nacional de 1985, establece las misiones conjuntas
y comunes de las Fuerzas Armadas y las específicas

VOLVER AL ÍNDICE CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL 17


RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

de cada una de ellas, tanto en tiempo de paz como


en la guerra. Luego de la promulgación de la Ley
N° 20.424, este Decreto sufrió una derogación tácita
parcial.

4) Ley N° 19.067, Establece normas permanentes


sobre entrada de tropas extranjeras y salida de tropas
nacionales, que regula las normas especiales para
la participación de tropas en operaciones de paz,
tomando parte tanto el poder ejecutivo, el Senado y
una comisión interministerial de Defensa y Relaciones
Exteriores. Posteriormente, se promulga la ley N° 20.297,
que establece normas permanentes sobre entrada
de tropas extranjeras en el territorio de la República
y salida de tropas nacionales del mismo.

La legislación contempla casos de operaciones entre


fuerzas combinadas; el incremento de contingente
en operaciones en desarrollo y la rápida o inmediata
salida de tropas no mayores a una unidad fundamental
en situaciones especiales que están determinadas en
la ley. De igual manera, se establece expresamente
la posibilidad de organizar operaciones de rescate
de civiles chilenos en zonas de guerra y la protección
de la evacuación de fuerzas de paz ya desplegadas
pero que se encuentren en peligro en la zona de
operaciones por un cambio en la condiciones de
seguridad.

5) Ley N° 18.415, Orgánica Constitucional de los Estados


de Excepción (24 ENE.1990), que regula los Estados
de Asamblea, Sitio, Emergencia y Catástrofes y la
participación y atribuciones de las Fuerzas Armadas
durante su vigencia.

6) Ley N° 16.282, que Fija disposiciones para casos


de sismos o catástrofes, establece normas para la
reconstrucción de la zona afectada por el sismo de
28 de marzo de 1965 y modifica Ley N° 16.250 (26 JUL.
1965), la que, entre otras medidas, establece misiones
para los Ministerios del Interior y de Defensa Nacional y
dispone la organización de los Comités Comunales de

18 CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL VOLVER AL ÍNDICE


LA DEFENSA QUE TENEMOS

Emergencia. Esta es la norma que habilita a las Fuerzas


Armadas a participar en labores de apoyo y socorro
de víctimas en casos de sismos y otras catástrofes, mas
no entrega a las instituciones de la Defensa ninguna
responsabilidad de control de orden público.

7) Ley N° 19.974, Sobre el Sistema de Inteligencia del


Estado y crea la Agencia Nacional de Inteligencia (27
SEP. 2004), la que define el área de competencia de la
inteligencia militar y la participación de los organismos
correspondientes en el sistema de inteligencia
nacional. Mantiene la dependencia de los servicios
de inteligencia de las FAs de sus mandos institucionales.

8) Ley N° 18.700, Orgánica Constitucional sobre


votaciones populares y escrutinios (19 ABR. 1988), que
establece las funciones de orden público que tendrán
las Fuerzas Armadas en los locales de votación durante
la ejecución de procesos electorales públicos.

c. De las normas estructurales

1) Ley N° 20.424, Estatuto Orgánico del Ministerio


de Defensa Nacional (2 FEB. 2010), que entre sus
principales innovaciones reestructuró el nivel de las
Subsecretarías y creó el Estado Mayor Conjunto. Sus
disposiciones están orientadas a enfrentar casos de
crisis internacional que afecte la seguridad exterior
del país, así como en caso de guerra exterior.

d. De las normas de financiamiento

1) Ley N° 13.196, Reservada del Cobre (1958), que


establece que el 10% de las exportaciones de
CODELCO debe ser destinado a financiar adquisiciones
militares. En sus cincuenta años de existencia ha sido
modificada en cuatro oportunidades, y desde el año
2004, mediante una interpretación de la Contraloría
General de la República, se creó una cuarta cuenta.

El conjunto de normas que regulan la función de


Defensa y a las Fuerzas Armadas, especialmente en

VOLVER AL ÍNDICE CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL 19


RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

lo referido a su misión, se definieron a fines de los años


70 y comienzos de los 80, en un escenario político y
estratégico muy distinto del actual. En consecuencia,
la aproximación normativa adoptada por Chile fue
enteramente convencional, dándole a la Defensa
y a las FAs un rol fundamentalmente externo y solo
excepcionalmente doméstico. Esto que era entendible
en aquel tiempo, inevitablemente generó un marco
legal estrecho y restrictivo para el ejercicio de la
función de Defensa, que no se compadece con las
realidades actuales del concepto, especialmente
frente al carácter multifacético y evolutivo de las
amenazas actuales y a la dificultad de establecer
diferencias tajantes y excluyentes entre las amenazas
y riesgos externos con aquellos de raigambre interna.
Todo ello será desarrollado con más extensión en las
páginas siguientes.

Naturalmente, cualquier modificación pasa por


una reforma constitucional ya que allí radican
fundamentalmente las limitaciones, pero esto es una
cuestión compleja que debe ser adecuadamente
ponderada ya que la extensión del cometido de las
Fuerzas Armadas tiene aristas variadas y complejas
de naturaleza múltiple. Sin embargo, es una tarea
pendiente y que debe comenzarse pronto, ya que su
misma complejidad y sensibilidad hace de esta una
iniciativa de lento desarrollo y considerable sapiencia.

20 CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL VOLVER AL ÍNDICE


LA DEFENSA QUE TENEMOS

C. La actual agenda de la Defensa Nacional5

1. Proyecto de Ley que establece un nuevo mecanismo


de financiamiento de las capacidades
estratégicas de la defensa nacional

El proyecto cumple el segundo trámite constitucional en


el Senado, sin embargo está detenido en la Comisión de
Hacienda de la citada corporación desde el 4 de marzo
de 2013. Las actuales autoridades del país anunciaron que
en los próximos meses enviarán una indicación sustitutiva
para modificar algunos aspectos del proyecto.

Cabe señalar que el proyecto en trámite junto con


derogar la Ley Reservada del Cobre (LRC) consideraba
tres componentes esenciales: los gastos administrativos,
como las remuneraciones, continuarían siendo tratados
mediante la Ley de Presupuestos; los recursos económicos
para adquirir capacidades estratégicas serían previstos en
presupuestos plurianuales de cuatro años; y finalmente,
se consideraba también la creación de un Fondo de
Contingencias Estratégicas.

2. Adecuaciones a Ley N° 20.424, Orgánica del MDN

Este texto legal podría experimentar adecuaciones y/o


modificaciones en aspectos de planificación de la defensa
y de organización conjunta. Entre estos últimos se buscaría
fortalecer aún más la función del Jefe de Estado Mayor
Conjunto, particularmente, en tiempos de paz.

3. Proyecto de Ley que establece el Sistema Nacional


de gestión de riesgos y emergencias

El proyecto aborda una nueva institucionalidad encargada


de las emergencias, e indica que las Fuerzas Armadas y
Carabineros de Chile formarán parte integral del Sistema
Nacional de Emergencia y participarán activamente,
de acuerdo a sus capacidades y competencias, en
las tareas vinculadas a la prevención y preparación de

5. Parte importante de los temas de la actual agenda de Defensa fueron desarrollados en


la Clase Magistral que dictó el MDN con motivo de la inauguración del año lectivo de las
Academias de la Defensa, el 17 de marzo de 2014. Texto disponible en: http://www.defensa.
cl/category/discursos/

VOLVER AL ÍNDICE CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL 21


RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

emergencias, así como en las labores de respuesta y en


la entrega de ayuda humanitaria a la población.

Añade que “el Ministerio de Defensa Nacional, a través


del Estado Mayor Conjunto, será responsable de obtener
y sistematizar la información respecto de los recursos y
capacidades disponibles dentro de las instituciones de
las Fuerzas Armadas, y elaborará, de acuerdo a ella,
los planes y protocolos de operación para situaciones
de preparación, atención y reacción frente a una
emergencia”.

4. Reforma a la carrera militar

Materia que también fue anunciada y tendería a mejorar


los procesos de ingreso, permanencia y egreso del personal
en diferentes instancias. La reforma implicaría aspectos
formativos de los futuros mandos en cuanto a la necesidad
de fortalecer la perspectiva conjunta.

5. Reforma Código de Justicia Militar

Implicaría cambios en tres áreas: la estructura orgánica de


los tribunales que imparten la justicia militar; procedimiento
y competencia de los mismos; y los delitos que conocerán.

Los temas constitutivos de la Agenda de la Defensa


Nacional fueron reiterados o enfatizados por la Presidenta
de la República en la intervención que, con motivo del
inicio del año Académico de las Fuerzas Armadas, realizó
el 18 de marzo del presente año en la Escuela Militar. Entre
las reformas mencionadas por la Jefa de Estado figuró
la indicación sustitutiva a la ley de financiamiento de la
defensa y la reforma del Código de Justicia Militar, además
de una potente agenda de inclusión y no discriminación
destacando, adicionalmente, que reforzará el plan de
institucionalidad conjunta, con un proyecto que fortalece
la organización y atribuciones del Estado Mayor Conjunto
y moderniza las industrias militares del Estado. Además, en
esa misma ocasión, se refirió al terremoto del norte y a los
dos incendios que han afectado a Valparaíso, resaltando
la invaluable contribución de las Fuerzas Armadas en
estas emergencias6.

6. Para más detalles Ver: www.prensapresidencia.cl/discurso.aspx

22 CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL VOLVER AL ÍNDICE


II
RETOS A
LA SEGURIDAD
Y A LA DEFENSA

VOLVER AL ÍNDICE CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL 23


RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

II. RETOS A LA
SEGURIDAD Y A LA
DEFENSA
“...la evolución de los conceptos de seguridad y
de defensa, que transitando desde concepciones
dicotómicas a escenarios más holísticos e
integradores —en los que los Estados dejan de ser
los exclusivos protagonistas en la generación de
amenazas—, para compartir escenario con actores
de distinto tipo, que impulsan a la superación
de la tradicional noción de defensa militar de
la seguridad, se constituye en un desafío que
demanda nuevas respuestas del Estado...”

Entenderemos como retos, desafíos o provocaciones a la


seguridad y defensa al conjunto de factores —tanto externos
como internos— que, por razones de diferente naturaleza,
concurren en la configuración de aspiraciones, realidades y
escenarios políticos y estratégicos necesarios de ser considerados
en el diseño e implementación de la Política de Defensa requerida
para enfrentar y dar respuestas a las demandas que de ellos
se deriven.

En este orden, la evolución de los conceptos de seguridad y de


defensa, que transitando desde concepciones dicotómicas a
escenarios más holísticos e integradores —en los que los Estados
dejan de ser los exclusivos protagonistas en la generación
de amenazas—, para compartir escenario con actores de
distinto tipo, que impulsan a la superación de la tradicional
noción de defensa militar de la seguridad, se constituye en un
desafío que demanda nuevas respuestas del Estado; las cuales
necesariamente estarán condicionadas e influidas por escenarios
estratégicos caracterizados por determinadas constantes, que
particularizarán las soluciones que se conciban. Así, será de
especial relevancia precisar cuáles podrían ser las constantes
24 CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL VOLVER AL ÍNDICE
RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

que gravitarán en las eventuales réplicas que se implementen


y en el diseño de la política de defensa que se determine. El
protagonismo debido de las fuerzas armadas en el enfrentamiento
de estas nuevas amenazas, derivadas de los escenarios antes
descritos, es otro aspecto a ser abordado.

Las relaciones y vinculaciones entre las Políticas de Exterior y de


Defensa, sus fortalezas y debilidades, así como la vigencia y
efectividad de la disuasión —como instrumento coadyuvante
al logro de los objetivos de la Política Exterior y a la preservación
de los intereses nacionales—, en un escenario regional en el que
se aspira a que la seguridad sea un bien alcanzado más como
producto de esfuerzos cooperativos entre los Estados, que como
un asunto eminentemente nacional, son otros de los temas que,
en la búsqueda de respuestas ante estas nuevas realidades,
hemos considerado como parte de los retos o desafíos ineludibles
de abordar.

Hay aspectos estructurales de las normas jurídicas de la defensa


que —por diversas razones— son hoy claramente insuficientes
para abordar las actuales demandas o desafíos del sector. El
perfeccionamiento de cuerpos legales tales como la Ley Nº
19.974, Sobre el Sistema de Inteligencia del Estado y que crea
la Agencia Nacional de Inteligencia; la ley Nº 20.424 Estatuto
Orgánico del Ministerio de Defensa Nacional; y el proyecto de
ley que crea el Sistema Nacional de Emergencia y Gestión de
Riesgos, solo por nombrar algunas, son hoy de una urgencia y
necesidad ineludible. La producción de inteligencia estratégica
debe ser optimizada, la profundización y fortalecimiento de
lo conjunto es indispensable, el surgimiento e impacto de las
amenazas multidimensionales nos abren nuevos escenarios, las
experiencias derivadas del terremoto del 27F y de otras situaciones
de emergencia de los últimos años nos obligan a repensar y
mejorar las respuestas, y la permanencia por más de diez años
de nuestras tropas en Haití, así como los nuevos desafíos que
en este ámbito se avizoran, son factores todos que no podrán
quedar fuera del portafolio de desafíos a enfrentar.

Finalmente, pero no por ello menos importantes, son las


provocaciones y retos que a la función defensa y a las instituciones
que la componen le imponen los cambios culturales de nuestra
sociedad, y los aportes que al interés nacional se puedan realizar
desde el quehacer de la Defensa en función del interés nacional
y del bien común general.

Los invitamos, entonces, a revisar estos retos o desafíos.

VOLVER AL ÍNDICE CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL 25


RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

A. Los cambios en el contexto estratégico


internacional y su impacto en los conceptos de
Seguridad y Defensa

“La probabilidad de conflictos interestatales se


redujo y otros factores de riesgo tales como:
el terrorismo, el narcotráfico y la proliferación
del tráfico de armas, han aumentado...”

En el mundo entero se han hecho sentir las repercusiones


derivadas de la transición desde aquellos escenarios que
—atados a las lógicas de la Guerra Fría— tendían a dejar a
los temas de Seguridad y Defensa principalmente radicados
en los Ministerios encargados de la Defensa Nacional y
en las fuerzas militares y policiales concebidas para tales
fines, y se han visto impulsados a transitar hacia nuevos
entornos en los que la incertidumbre, la ambigüedad y la
multidimensionalidad de los riesgos y amenazas a enfrentar,
han demandado respuestas diferentes, más multifacéticas
e intermésticas y en las que se hace indispensable una
mayor implicación nacional y no tan solo sectorial para
enfrentar estas nuevas realidades.

El concepto Seguridad ha evolucionado con el tiempo.


Las variaciones del entorno estratégico, las condiciones
internas de los Estados y, no menos importante, los valores
éticos y morales de los individuos han hecho variar los
alcances y significado del concepto. En el ámbito externo
el objetivo de la Seguridad es contribuir a la generación de
un mundo estable y está orientada a asegurar la protección,
independencia e integridad territorial del Estado; en el
espacio interior está ligada a la tranquilidad y al normal
funcionamiento del país —sus leyes y sistema institucional—
y de la vida cotidiana de sus ciudadanos.

Hasta la segunda mitad del siglo XX, en un mundo dominado


por el enfrentamiento ideológico de la Guerra Fría, Seguridad
y Defensa eran conceptos sinónimos7. En ambos casos el
Estado constituía el objeto referente, pues era él el que
proporcionaba seguridad y defensa a los individuos que
vivían en el interior de sus fronteras. La seguridad de los

26 CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL VOLVER AL ÍNDICE


RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

ciudadanos se garantizaba a través de la defensa del


Estado. Este modelo de Seguridad trataba de defender,
desde una perspectiva interna, la sobrevivencia de éste
como columna vertebral de todos los intereses de la
Nación. Los ejércitos, las fuerzas policiales y los servicios
de inteligencia eran los instrumentos predominantes.

El nacimiento de la Organización de las Naciones Unidas,


el 24 de octubre de 1945, institucionalizó el mecanismo
de equilibrio de poder a través de la implementación del
concepto de Seguridad Colectiva8: “mantener la paz y
la seguridad internacionales, y con tal fin tomar medidas
colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la
paz” (Carta de las Naciones Unidas, artículo 1). Aunque la
Carta de las Naciones Unidas prohíbe recurrir a la amenaza
o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la
independencia política de cualquier Estado, no existe
ningún precepto que impida el “derecho inmanente de
legítima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque
armado contra un Miembro de las Naciones Unidas” (artículo
51). Durante la Guerra Fría las alianzas —producto del
enfrentamiento entre bloques— constituyeron la forma
predominante de seguridad, dando lugar a la denominada
defensa colectiva con el que un grupo de países de similar
ideología se enfrentaban a una amenaza militar común. La
Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) y el
Pacto de Varsovia fueron los paradigmas de ese desarrollo.
Aún hoy la defensa colectiva constituye la piedra angular
sobre la que se asienta la Alianza Atlántica. En América, el
Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca pretendió
fines similares, aunque cuando en 1982 se le puso a prueba
con motivo de la guerra de las Malvinas, quedó en evidencia
su debilidad, precariedad e insuficiencia.

La sorpresiva caída de la Unión Soviética condujo a una


profunda trasformación en los modelos de seguridad
imperantes hasta ese momento, en la que una de sus
características más visibles fue el debilitamiento de las
amenazas militares, a lo menos, en la forma en que hasta
esos momentos las habíamos conocido9. La probabilidad de

7. Para más detalles Ver: Conceptos de Seguridad y Defensa de los países Iberoamericanos.
Centro de Altos Estudios Nacionales. Uruguay. 2013.
8. Ibíd. p. 287.
9. Ibíd.

VOLVER AL ÍNDICE CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL 27


RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

conflictos interestatales se redujo y otros factores de riesgo


tales como: el terrorismo, el narcotráfico y la proliferación
del tráfico de armas, han aumentado; lo que ha conducido
a que en la mayoría de los países la Defensa se encuentre
redefiniendo el papel del instrumento militar respecto a
dichos riesgos. Chile, como más adelante veremos, no
quedará ajeno a esa necesidad.

El mundo multipolar del siglo XXI es mucho más complejo y


desordenado que como lo fue el siglo XX, lo que hace que se
planteen numerosas incertidumbres fruto de la concurrencia
sobre un mismo objeto de cuantiosas fuerzas, así como por
la existencia de redes de intereses e interconexiones. Estas
fuerzas superan el monopolio estatal de la violencia ya que
aparecen grupos y agentes trasnacionales, de diferente
naturaleza, que la desarrollan.

La globalización ha modificado sustancialmente la forma en


que ordenamos el mundo, estableciendo nuevas categorías
y anulando los sistemas de clasificación hasta ahora
vigentes. Los conflictos locales dirigidos hacia dentro, con
influencia de actores externos, se proyectan ahora hacia
fuera, con una dimensión ya no internacional, sino global.
Los conflictos dejan de tener base local, la globalización
convierte lo local en global y atomiza el poder, disminuyendo
la distancia y llevando la confrontación a los hogares,
haciendo extremadamente dificultoso una discriminación
de las fuentes potenciales de peligro o una prelación de
éstas10.

En el plano social y cultural, los efectos de la globalización


a nivel mundial han provocado un elevado impacto en
materias de ordenamiento político y seguridad internacional.
La extensión de la democracia y de los valores universales
—entre los que destacan los derechos humanos— ha creado
una ciudadanía mundial interconectada y medios de
comunicación vigilantes que operan en “tiempo real”. Los
efectos del empleo de las llamadas redes sociales en la
generación y devenir de los conflictos sociales internos han
provocado, en un corto tiempo, más cambios políticos que
grandes períodos de la llamada Guerra Fría. Ejemplo de
ello fue la caída de regímenes totalitarios y/o despóticos

10. Ibíd. p. 297.

28 CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL VOLVER AL ÍNDICE


RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

en el proceso conocido como la Primavera Árabe, la que


estuvo caracterizada por episodios de alta violencia y
revuelos internos que, en algunos casos, han requerido y
justificado la participación internacional.

Las transformaciones globales que dan forma al mundo


actual han impulsado la aparición de nuevos riesgos y
amenazas a los que se deben enfrentar las sociedades
modernas. Cuestiones transfronterizas, tales como el
crimen organizado, el terrorismo, la disputa por los recursos
naturales o los flujos incontrolados de personas, entre otros,
han entrado de lleno en las agendas de los gobiernos y
organizaciones internacionales. La compleja naturaleza
de los riesgos citados impide que sean afrontados con los
instrumentos que tradicionalmente han dispuesto los Estados,
obligando a la reformulación del concepto de Seguridad
en dos sentidos. Por una parte, el término Seguridad ha
superado la tradicional noción de defensa militar, para
englobar ahora aspectos tales como la economía, la salud
o el medio ambiente, tornándose así multifacético; y, por
otra, ha tendido a hacer desaparecer la clásica división
entre seguridad interior y exterior.

Sobre este concepto ampliado de la seguridad pueden


distinguirse dos corrientes de pensamiento diferenciadas. La
primera de ellas es sostenida por aquellos que, aceptando
la inclusión de nuevos factores en la seguridad, siguen
considerando —aunque desde distintos puntos de vista—
al Estado como su objeto central, y por lo tanto para ellos
los instrumentos tradicionales estatales continúan siendo
prioritarios. La segunda visión parte del supuesto que se
ha dado demasiada importancia a los Estados, y que,
por consiguiente, es preciso volver a pensar el significado
real del término seguridad. Se trata de utilizar un discurso
alternativo en el que los individuos y los grupos sociales
ocupen el centro de atención, sustituyendo a los Estados.
En él, la soberanía nacional deja de tener la importancia
defendida en los enfoques tradicionales, pasando a coexistir,
como señalaba Kofi Annan, con una “soberanía individual”
en la que el derecho de los derechos humanos prevalece
sobre el derecho internacional. El concepto de Seguridad
Humana se deriva de esta segunda visión.

VOLVER AL ÍNDICE CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL 29


RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

Estas cuestiones son las que hoy han llevado a la dilución


de la Defensa en el espacio de la Seguridad, por ser éste un
concepto más amplio y que responde mejor a los retos que
se le plantean y que se extiende a otros ámbitos buscando
el tratamiento integral de la problemática del Estado. La
Defensa es la forma de oponerse a un peligro o a una
amenaza; la Seguridad es mucho más exigente y difícil de
alcanzar, tiene un carácter más preventivo y utópico, al
tratar de mantener fuera todo riesgo, peligro o amenaza a
personas y bienes. En definitiva debe ser entendida como
una condición deseada.

Los cambios culturales que trajo consigo la globalización,


unido a la masificación del empleo de las redes sociales, han
hecho que exista una mayor y casi instantánea visualización
de las crisis o demandas sociales internas de cada país, lo
que dependiendo de su intensidad, genera diversas formas
de respuesta internacional, tanto de las ONG, como de
los distintos organismos y de la comunidad internacional
en general. Cada vez más los países han valorado la
necesidad de participar en iniciativas cooperativas, para
el mantenimiento o sostenimiento de la paz y seguridad
internacional, en coaliciones ad hoc o empleando los
mecanismos de las Naciones Unidas, en especial, las
Operaciones de Paz. Chile no ha estado alejado de esta
realidad, con una creciente participación en materias
de seguridad internacional, lo que constituye un desafío
permanente para las instituciones de la defensa de nuestro
país.

Todos estos factores tienen una influencia crítica a la hora


de elegir los medios para enfrentar los riesgos y amenazas
señalados. Los diferentes países defienden sus intereses
nacionales de acuerdo a su “cultura de seguridad y
defensa”. En general, se acepta que la cultura tiene una
profunda repercusión sobre el modo en que los gobiernos
toman decisiones ante un problema dado. Desde esta
óptica se puede observar cómo culturas distintas, frente a
los mismos hechos, manifiestan diferentes formas de pensar
y actuar. En este sentido, nuestra cultura de Defensa —la
chilena— pese a reconocer la transnacionalidad de las
amenazas a la seguridad, enfatiza en la diferenciación entre
seguridad y defensa, y aún más, parece existir consenso en
que “…Bajo ninguna circunstancia esta complementariedad

30 CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL VOLVER AL ÍNDICE


RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

debe interpretarse como que las Fuerzas Armadas asuman


tareas relativas al orden público o que son propias de las
Fuerzas de Orden y Seguridad”, tal como lo señalaba la
Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa enviada en
Consulta al Congreso por el Presidente de la República
durante 2012”11. Así, de este enunciado se desprende
una clara diferenciación del papel que en los escenarios
interno y externo deben cumplir las fuerzas de seguridad
pública y las fuerzas armadas.

Tomando como punto de partida el consenso logrado en


la Declaración de Seguridad de las Américas (2003), se
observa que en la región han perseverado dos corrientes
relativas al nivel de protagonismo de las Fuerzas Armadas
para hacer frente a las amenazas y desafíos a la seguridad
de los Estados. La primera, es aquella que aceptando, o no,
la eventualidad de los conflictos internacionales, prioriza
—producto de la urgencia e inmediatez de las amenazas—
el empleo de las fuerzas armadas en roles más vinculados
a la seguridad interior, ya sea con parte importante de sus
recursos o con una fracción de ellos; en la segunda corriente
se ubican aquellos países que priorizan la mantención y
desarrollo de fuerzas armadas preparadas principalmente
para enfrentar eventuales conflictos internacionales, y en los
que la participación de las mismas en tareas de seguridad
interior se produce en circunstancias más extremas o muy
excepcionales y acotadas, como es la situación de nuestro
país. En todo caso, las dos posiciones —principalmente
la primera— afectan la organización y funciones de las
fuerzas armadas y sobre todo la perspectiva clásica de
su existencia.

Lo anterior se ve agravado aún más en aquellas sociedades


que, por diferentes razones, no perciben amenazas
tradicionales o la factibilidad de ocurrencia de conflictos
internacionales que los afecten —sea por la confianza que
genere la estructura de prevención de conflictos o por la
ilusión de los procesos integracionistas—, lo que conduce
a que sea más difícil que se comprenda la necesidad de
contar con Fuerzas Armadas adecuadamente equipadas

11. Para más detalles ver: AVENDAÑO R, Andrés; LABORIE I, Mario y BERENGUER H, José. Las
Estrategias de Seguridad Nacional de Chile y España. Un análisis comparativo. Cuaderno de
Trabajo Nº 15 del Centro de Estudios Estratégicos de la ANEPE y el Instituto Español de Estudios
Estratégicos (IEEE). 2013.

VOLVER AL ÍNDICE CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL 31


RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

y entrenadas, y más difícil aún, que se las perciba como


una inversión necesaria en función del bien común de la
sociedad.

Por tanto, en este sentido, parece propio admitir las


siguientes dos consideraciones:

Primero, las Fuerzas Armadas deben evolucionar respecto


de su único rol del resguardo de la soberanía nacional,
mantención de la integridad territorial y cooperación
internacional, para en forma permanente y solo con
parte de los medios —sin desvirtuar su rol fundamental
e insustituible, de afrontar las amenazas que puedan
afectar la integridad del país— organizarse, equiparse y
entrenarse para eventuales situaciones de emergencias,
catástrofes, terrorismo u otros desafíos donde sea
conveniente un esfuerzo multidimensional. En esto, lo
relevante es establecer los límites y la forma de empleo
de las mismas.

Segundo, en la actualidad, la organización y potencialidad


de las Fuerzas Armadas no se concibe en relación a las
amenazas tradicionales, sino que a través del desarrollo de
capacidades estratégicas, entendidas como los medios
humanos, materiales, equipos, sistemas e infraestructura
propios de la defensa nacional de un país, los que en
suma serán el instrumento del que dispone el Estado
para los fines de su política exterior, la preservación de
su integridad territorial y la cooperación internacional.
Lo que no excluye la posibilidad de emplear medios
en desafíos de otro tipo, tales como las emergencias o
catástrofes. Todo lo contrario, ¡hoy es evidente que las
capacidades estratégicas determinadas deben incluir
estas funciones!

Asumir en toda su dimensión y con todas sus repercusiones


las consecuencias derivadas de esta nueva realidad —la
dilución de los límites entre la seguridad interna y externa—,
invita a reflexionar respecto de la manera que países como
Chile, en concordancia con el espíritu de su ordenamiento
constitucional, pueden profundizar el aporte de la Defensa
al esfuerzo país para enfrentar estas nuevas amenazas. No
hacerlo sería abdicar de uno de los principales instrumentos
de que dispone el Estado para enfrentarlas. La determinación

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RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

de los límites y formas de hacerlo, conciliando nuestra


cultura y ordenamiento jurídico con la fuerza de la realidad,
es el desafío. Más adelante, al abordar la contribución de
las Fuerzas Armadas al enfrentamiento de las amenazas
multidimensionales volveremos sobre este tema con más
detalle.

“...América Latina ha intentado concretar


instancias de integración en un enfoque que
conlleva la cooperación multilateral. En efecto,
hemos sido testigos de muchos proyectos
políticos de esa índole fracasados.”

Como ya se señaló, el contexto geopolítico y geoestratégico


mundial ha venido cambiando aceleradamente. En lo
regional, las Cumbres de Las Américas y seguidamente las
Conferencias de Ministros de Defensa han sido hitos muy
relevantes desde la primera conferencia que se efectuó en
Williamsburg, en julio de 1995 —la que fue considerada el
giro estratégico más significativo en las relaciones entre los
Estados Unidos y América Latina desde la doctrina Monroe—
hasta la N° XI, que se llevó a efecto en Arequipa, Perú,
en octubre de 2014. También deben señalarse otros hitos
importantes como la Conferencia de la OEA sobre Medidas
de Fomento de la Confianza y Seguridad, realizada en
Santiago en noviembre de 1995, que en su espíritu culmina
con el llamado Consenso de Miami, de febrero de 2003.
En estas reuniones se establecieron los principios básicos
que marcarían las relaciones hemisféricas en materia de
Seguridad y Defensa, cuyos aspectos más destacados para
asegurar la paz en la región han sido: la solución pacífica
de controversias y las medidas de confianza mutua. No
menos destacable es la creación de la Unión de Naciones
Suramericanas (UNASUR) mediante un Tratado el año 2008
y que entrara en vigencia el año 2011, donde se instituyó
un Consejo de Defensa Sudamericano (CDS), destinado a
profundizar la cooperación militar y la seguridad regional,
tema sobre el cual volveremos en los siguientes párrafos.

De esta manera, desde mediados del siglo pasado, América


Latina ha intentado concretar instancias de integración en
un enfoque que conlleva la cooperación multilateral. En

VOLVER AL ÍNDICE CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL 33


RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

efecto, hemos sido testigos de muchos proyectos políticos


de esa índole fracasados. En la actualidad la UNASUR se nos
muestra como una nueva oportunidad de institucionalizar
el concepto, no solo en sus objetivos declarados sino que
en la propia normativa que surge de este órgano regional.

Según su tratado constitutivo, la UNASUR tiene como objetivo


“…construir, de manera participativa y consensuada,
un espacio de integración y unión en lo cultural, social,
económico y político entre sus pueblos, otorgando prioridad
al diálogo político, las políticas sociales, la educación, la
energía, la infraestructura, el financiamiento y el medio
ambiente, entre otros, con miras a eliminar la desigualdad
socioeconómica, lograr la inclusión social, y la participación
ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las
asimetrías en el marco del fortalecimiento de la soberanía
e independencia de los Estados”12.

En ese sentido, la UNASUR se plantea como un organismo que


busca crear una estructura sustentada en la cooperación a
través de Grupos y Consejos. Esta lógica se intenta plasmar
en el Consejo de Defensa Suramericano (CDS) que nace
con la impronta de ser un pilar fundamental en la estructura
de seguridad cooperativa a nivel regional.

Hasta el momento la cooperación se ha evidenciado en


la concertación y coordinación política que ha logrado
satisfacer, a través de un plan de acción, los cimientos
sobre los que levantar las medidas de confianza mutua,
es decir, lo más elemental o primario de las teorías de
cooperación, puesto que ha encontrado puntos comunes
entre los Estados miembros sobre las amenazas a la paz
y seguridad de la región. En este orden, la agenda de
Defensa sudamericana se torna un elemento imperativo en
el proceso de cooperación política, que busca trascender
los fracasados intentos integracionistas del pasado. Ello
queda en evidencia al analizar comparativamente en
el quehacer de los distintos Consejos que componen la
UNASUR, entre los cuales el CDS es el más dinámico y
realizador13.

12. Artículo dos del Tratado Constitutivo. En Consejo de Defensa Suramericano UNASUR,
Crónica de su Gestación. MDN de Chile, 2009. p. 148.
13. ABEDRAPO, Jaime. ¿Por qué un Consejo Suramericano de Defensa? Una Mirada Desde
el Personalismo y La Necesidad de Cooperación. Cuaderno de Trabajo N°12 CEE. ANEPE,
Santiago, 2013. p. 17.

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RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

Si el proceso tiene futuro o estamos frente a un nuevo


intento fallido de integración regional es parte de otro
análisis, ya que ahora estamos observando a la cooperación
como elemento sustancial para la seguridad y defensa
en un enfoque contemporáneo que se robustece,
primeramente, en la experiencia europea, y ahora en el
intento sudamericano14. Claro que con la diferencia que
el viejo continente lo intenta en una fase adelantada
de cesión de soberanía en otras materias (comerciales,
financieras, entre otras), mientras que en Sudamérica está
siendo la cooperación en seguridad y defensa el botón de
arranque del proceso integracionista, que data desde el
2008, sin que aún exista un atisbo de que habrá voluntad
política de cesión de soberanía.

Existen elementos que condicionan la viabilidad del proceso


de construcción de seguridad cooperativa regional, y
estos dicen relación primeramente con la necesidad de
estabilidad política en la zona. Es decir, que de tambalear
la institucionalidad democrática de la región, es muy
posible que la cooperación en seguridad y defensa se
rompa, ya que los supuestos sobre los que se levantan
distan mucho de los regímenes de seguridad colectiva,
que más bien se accionan frente a hechos concretos y
amenazas coyunturales, pero que en sí no requieren una
constante profundización de las confianzas y acciones
mancomunadas que permitan preventivamente minimizar
los riesgos o amenazas. Es decir, la construcción de un
sistema de seguridad cooperativa demanda de una
voluntad manifiesta y permanente en tiempos de paz o
crisis, mientras que los otros tipos de asociación no.

Entonces, para avanzar en los procesos de seguridad


cooperativa no basta con mantener estructuras sustentadas
en sistemas democráticos o estabilidad institucional, sino que
se requiere una identificación de factores comunes ante los
cuales coordinar los esfuerzos nacionales, lo cual se traduce
en la redacción de elementos que permitan aglutinar a
los países en torno a un mismo objetivo empleando para
ello sus respectivas capacidades nacionales. Ello, en el
marco de una región con evidentes diferencias de estatura
estratégica entre los Estados, capacidades asimétricas,

14. Para más detalles Ver: ABEDRAPO, Jaime. La construcción cooperativa de la Seguridad y
Defensa en la Región. Columnas de Opinión en www.anepe.cl.

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RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

con gran diversidad de intereses, diferentes grados de


fortaleza institucional y de visiones políticas. Todo lo cual
conlleva una complicación añadida a la instauración o
construcción de la seguridad cooperativa, ya que algunos
de sus miembros deberán subsidiar los proyectos comunes
para que estos sean eficientes y, en otros casos, será muy
difícil avanzar hacia niveles superiores.

Hasta los años ochenta del siglo XX tanto realistas como


neorrealistas consideraban a la cooperación como un
fenómeno frente al cual se podía ser indiferente, dada
su poca importancia relativa. De esta manera, lo que
realmente cobraba significado y merecía su atención eran
las relaciones de poder. Como se ha venido señalando en
las páginas precedentes, esto ha sufrido un gran cambio al
día de hoy. Las incertidumbres generadas por el fenómeno
de la globalización intentan ser paliadas a través de la
cooperación, siendo este un argumento fundamental
esgrimido por los representantes de los países sudamericanos
para levantar la construcción de un sistema de seguridad
cooperativo.

El CDS hasta el momento ha conseguido que la UNASUR


supere las divergencias y manifieste su intención de
intensificar el proceso que no está falto de obstáculos de
distinto tipo. Entre estos, podemos destacar la mencionada
asimetría de los Estados miembros; las diferencias ideológicas
evidentes; las distintas interpretaciones acerca de los
alcances del proceso de construcción de un sistema de
seguridad cooperativo; y, las contradicciones entre los
países que impulsan avanzar en una ideología común para
la región, mientras que algunos no pretenden que sea más
que un espacio de coordinación ante amenazas y riesgos
comunes con un sello pragmático, es decir, que ello no
represente la antesala de un proceso de integración que
signifique la cesión de soberanía correspondiente, solo por
nombrar algunas dificultades.

En lo concreto, el CDS puede exhibir logros en esta


construcción cooperativa en elementos tales como: la
definición de una metodología de homologación en los
gastos de defensa; la articulación de actividades tendientes
a fortalecer las medidas de confianza mutua sustentadas en
un mayor conocimiento entre los Estados; el levantamiento

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RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

de una política de inventarios militares que fomenta la


trasparencia en el ámbito de la defensa; la formulación
de proyectos compartidos por la industria de la defensa; y,
acuerdos en materia de conceptualización en seguridad
y defensa, entre otros. Como se ve, todos ellos son propios
de etapas básicas y primarias de cooperación.

“Con Bolivia se produjo un retroceso en la


relación bilateral y su demanda ante la Corte
Internacional de Justicia de La Haya para exigir
negociaciones sobre una salida soberana al
mar ha obscurecido, enfriado y dificultado
dicha relación.”

Además, la UNASUR ha manifestado el firme propósito —que


está por verse si es posible de alcanzar— de establecer e
identificar las amenazas y riesgos comunes de todos sus
miembros a objeto de avanzar en un interés compartido. Ello
resulta esencial para visualizar si es viable o no la mantención
de este enfoque de construcción de seguridad cooperativa,
puesto que de no conseguir internalizar intereses comunes
en el ámbito de la seguridad y la defensa, sería inviable
aproximar una respuesta coordinada de carácter preventivo
que resulte eficiente y eficaz. La asimetría y diversidad de
intereses de los países de la región no auguran un camino
fácil en este cometido.

Si nos ubicamos en el plano de lo vecinal, podemos señalar


que la superación de nuestras históricas diferencias con
Argentina a contar del Tratado de Paz y Amistad de 1984,
donde se estableció: la solución completa y definitiva de
las cuestiones a que él se refiere, permitió el inicio de un
proceso de integración que fue refrendado en el Tratado
de Cooperación e Integración de Maipú, del 30 de octubre
de 2009. Con Perú, el reciente fallo de la Corte Internacional
de Justicia de La Haya podría en el futuro dar origen a
un proceso similar, pero aún se encuentra pendiente su
implementación y la solución de los contenciosos —no
menores— derivados del mismo fallo, por lo que es pronto
para realizar pronósticos, ya que gotas de incertidumbre
continúan rodeando las relaciones bilaterales. Con Bolivia se
produjo un retroceso en la relación bilateral y su demanda

VOLVER AL ÍNDICE CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL 37


RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

ante la Corte Internacional de Justicia de La Haya para


exigir negociaciones sobre una salida soberana al mar ha
obscurecido, enfriado y dificultado dicha relación.

En este contexto y ambiente, la denominada estatura


estratégica de nuestro país ha venido creciendo de la
mano con su proceso de desarrollo. Recordemos que este
concepto se fundamenta en un conjunto de potencialidades
entre cuyos factores están: el desarrollo económico, la
capacidad militar, la fortaleza institucional, la estabilidad
política, la cohesión interna, el nivel cultural, el progreso
social, la identidad nacional, la integración y el prestigio
internacional, entre otros.

En efecto, Chile ha logrado en los últimos años posicionarse


como uno de los países de más alto PIB per cápita de la
región. Mantiene relaciones diplomáticas y comerciales
intensas con diversos países del mundo y atrae inversión
extranjera por su estabilidad política y jurídica, generándole
el consiguiente respeto internacional y un bajo nivel de
riesgo país. En este escenario, gracias a la aplicación de
políticas estatales con visión de largo plazo, sus Fuerzas
Armadas han sido objeto de un profundo proceso de
modernización, de renovación y reemplazo de sistemas de
armas obsoletos, alcanzando un alto nivel de preparación,
respeto y confianza en la sociedad y en la comunidad
internacional.

Todo ello ha conducido a que nuestro país, quizás como


en muy pocas ocasiones en nuestra historia, disfrute hoy
de una estatura estratégica privilegiada, que más allá de
permitirle administrar la paz en su entorno, lo faculta para
asumir desafíos de mayor envergadura en el escenario
internacional.

Sin embargo, todo lo descrito debe ser conjugado con otras


consideraciones, más amplias y complejas, menos mutables
y tangibles, que en conjunto con los factores geográficos ya
descritos, concurren a complejizar el contexto y a influenciar
las soluciones estratégicas que se conciban. Nos referimos
a los eventuales escenarios estratégicos a enfrentar, los que
abordaremos con más detalle en las próximas páginas.
Antes, algunas reflexiones previas.

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RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

B. Las relaciones entre la Política Exterior y la Política


de Defensa

Como es sabido —o al menos como frecuentemente se


dice— la política exterior y la política de defensa constituyen
dos de los principales instrumentos a través de los cuales el
Estado se vincula en el sistema internacional. Esto demanda
una coordinación estrecha entre estas dos políticas, en
tanto existen en la política exterior elementos de naturaleza
estratégica, como lo son la compatibilización de los intereses
diplomáticos y militares del Estado en la prosecución de los
objetivos vinculados al interés nacional. Sin embargo, para
alcanzar esta necesaria interrelación es indispensable, por
una parte, que ambas políticas tengan un nivel similar de
desarrollo y, por otra, se defina una estrategia nacional que
las oriente y vincule. Condiciones, ambas, de las cuales
nuestro país parece carecer.

Desde la perspectiva de la inserción de Chile en la región,


el llamado modelo de regionalismo abierto15 generó
condiciones para profundizar los procesos de cooperación
a nivel regional. Fue, precisamente, este nuevo contexto
el que permitió, aunque parcialmente en cuanto a las
expectativas que se tenía, iniciar una etapa de superación
de los problemas de seguridad entre Chile y sus vecinos,
lo que en definitiva solo fue logrado en su relación con
Argentina. Bajo esta perspectiva los principales elementos de
la política exterior se articularon en torno a dos arquetipos de
temas: los principios de política exterior16 y la realidad vecinal
de Chile. Aún más, a los cinco principios tradicionales, se
agregaron otros cuatro nuevos, adoptados a partir de 1990:
la promoción de la democracia y de los derechos humanos,
el regionalismo abierto, la solidaridad y el multilateralismo.
De esta forma, y más allá de las perspectivas basadas en
el derecho internacional, la sociabilización regional de
dichos principios permitió el surgimiento de una zona de

15. Se entiende por “regionalismo abierto” al proceso de creciente interdependencia


económica a nivel regional, impulsado tanto por acuerdos preferenciales de integración
como por otras políticas en un contexto de apertura y desreglamentación, con el objeto de
aumentar la competitividad de los países de la región y de constituir, en lo posible, un cimiento
para una economía internacional más abierta y transparente. Para más detalles ver: CEPAL. El
Regionalismo Abierto en América Latina y el Caribe. Libro de la Cepal Nº39, enero 1994.
16. Los principios de la política exterior de Chile aluden a un conjunto de normas jurídicas
cardinales del derecho internacional público, y son los siguientes: el respeto del derecho
internacional, el cumplimiento de los tratados, la solución pacífica de las controversias, la
autodeterminación de los pueblos y la no intervención.

VOLVER AL ÍNDICE CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL 39


RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

paz en América del Sur, cuyo rasgo cardinal es el de haber


desarrollado una práctica diplomática exitosa de prevención
de conflictos en la propia región. Incluso, esta práctica
latinoamericana ha llegado a constituirse en un verdadero
aporte al derecho internacional contemporáneo. A este
particular, nos referiremos con más detalle y profundidad
más adelante.

“Como es sabido —o al menos como


frecuentemente se dice— la política exterior
y la política de defensa constituyen dos de los
principales instrumentos a través de los cuales el
Estado se vincula en el sistema internacional.”

La política de defensa apoya la actividad diplomática


del Estado otorgándole solidez y respaldo. Esta visión
actualmente ha tendido a ser potenciada mediante
acciones más dinámicas, en las que la política de defensa
ha incorporado en sí misma un contenido de relaciones
internacionales, complementando más activamente la
política exterior; lo que representa un cambio y un desarrollo
de especial significación y, naturalmente, ha reforzado y
ampliado la tradicional vinculación y complementación
entre ambas políticas. A lo menos en términos cuantitativos.

Sin embargo, se debe tener en consideración que en


nuestro país la política exterior y, más específicamente, la
diplomacia, han estado más centradas y relacionadas con
los ámbitos “blandos” de la función defensa, tales como: el
control de armamentos, el desarme y la no proliferación de
armas, la necesidad de proteger, las operaciones de paz
y la cooperación internacional en desastres. La utilización
de las capacidades “duras” de la función defensa, no han
sido un aspecto relevante en el respaldo y sustento de
la política exterior de nuestro país. Han estado más bien
ausentes y pareciera que más bien —en el contexto de
crisis internacionales— se las ignora o incluso se las evita. En
definitiva, no son un factor relevante en el posicionamiento
y conducción de nuestra política exterior.

La complejidad de las relaciones de seguridad


contemporáneas se ve caracterizada por una imbricación

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RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

entre factores de distinto orden, como lo son los militares,


de seguridad interna, políticos, económicos, sociales e
incluso elementos externos al concepto, como es el caso
de las amenazas asimétricas, que tienden a interrelacionar
y vincular aún más ambas políticas, especialmente en su
aplicación práctica. Claramente en su dimensión política,
es la Política de Defensa la que está influida por la Política
Exterior y no al revés. Este fenómeno ha tenido efectos en la
forma de conducir la función de defensa, en cuanto cada
vez es más dificultoso realizar una separación categórica
entre lo diplomático y el campo de la seguridad y de la
defensa. Lo anterior torna necesario asumir estas situaciones
a través de una combinación armónica entre ambas políticas
que permita la utilización, paralela o alternada, de los
recursos políticos y disuasivos según lo amerite el respectivo
caso. Esto se observa con nitidez en las operaciones de
paz, las que siendo iniciativas esencialmente diplomáticas
implementadas por la ONU, descansan en su componente
militar. Lo mismo sucede con la implementación de las
medidas de confianza mutua.

Es evidente que en el trasfondo político-estratégico de la


defensa nacional participan factores no exclusivamente
militares. La mantención, revisión o revocación de ciertas
decisiones en este campo se adopta en razón de una
pluralidad de circunstancias, entrecruzándose las prioridades
de la política exterior, la capacidad económica interna
del país, la influencia diplomática, el poder militar del
Estado, la concertación de alianzas o pactos bilaterales o
multilaterales, entre otros factores. Por otra parte, las políticas
exterior y de defensa se nutren de elementos similares.
La historia las afecta de modo parecido, la geografía les
imprime una impronta especial; algo similar ocurre con los
procesos políticos domésticos, con la posición que cada
país ocupa en el concierto internacional y su relación con
el entorno. Sin embargo, la definición y la compatibilización
entre ambas políticas, ni menos su aplicación coordinada
e interrelacionada, resultan fáciles. Este es uno de los temas
complejos de la agenda pública y no existen fórmulas únicas
para lograr tal armonización. Sin embargo, el hecho que
ambas políticas se nutran de elementos comunes constituye
un camino para compatibilizarlas y especialmente para
facilitar su ejecución coordinada.

VOLVER AL ÍNDICE CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL 41


RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

Una solución eficaz podría consistir en la elaboración de un


marco de referencia que flexibilice y de manera pragmática
defina los espacios de acción de dichas políticas —¿una
estrategia o plan nacional de Seguridad?— y a partir de
esos espacios, se sugieran áreas temáticas, acciones o
planes de trabajo conjuntos17.

“Históricamente la cooperación y
complementación entre la política exterior y la
política de defensa en Chile ha sido ocasional
y feble, repercutiendo en el posicionamiento
internacional del país.”

Con todo, la políticas de exterior y de defensa, siendo


complementarias no se substituyen una a la otra. El estatus
al que accede el país en el sistema político mundial y en el
esquema regional involucra una posición clara respecto de
su potencial estratégico, en el entendido que tal posición
es el resultado de una gestión diplomática eficiente,
seguida de un manejo estable y racional de las relaciones
económicas internacionales.

Históricamente la cooperación y complementación entre


la política exterior y la política de defensa en Chile ha sido
ocasional y feble, repercutiendo en el posicionamiento
internacional del país. Esta realidad ha obedecido a la
influencia de factores históricos, de cultura organizacional y
de situación geográfica. Frente al escenario vecinal actual
existe la necesidad de fortalecer dicha interrelación, pues la
condición de seguridad de Chile podría verse afectada en
la región y poner en entredicho su condición de potencia
media emergente.

Es sabido que en cualquier sistema o subsistema de


seguridad, el país más fuerte es el que gestiona la paz;
esto es particularmente evidente en aquellos sistemas que
tienen intereses nacionales contrapuestos. Esta realidad
se manifiesta en el empleo integrado de los recursos

17. Al respecto, el Libro de la Defensa Nacional 2010 señala: “La articulación entre distintas
políticas públicas puede dar origen a una “estrategia de seguridad” ante los distintos desafíos
que enfrenta el Estado…” MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. LDN.2010. p. 109.

42 CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL VOLVER AL ÍNDICE


RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

políticos, diplomáticos y militares del país que asume la


responsabilidad de salvaguardar la paz. En consecuencia,
desde una perspectiva estratégica, se hace más necesario
el establecimiento de una vinculación efectiva y funcional
entre ambas políticas. Por esta razón, la definición y
explicitación de la política exterior es el antecedente
indispensable que permite determinar los objetivos políticos,
orientar los estratégicos y los elementos militares implícitos en
la consecución de tales objetivos. En esta tarea la función
Defensa está más adelantada.

La capacidad de persuasión y de negociación ha adquirido


una importancia primordial en los escenarios descritos.
Esta capacidad, que se apoya en factores subjetivos del
poder —como lo son el posicionamiento internacional
del país y la calidad de su diplomacia— de una u otra
manera se respalda en su capacidad de disuasión. Por
consiguiente, para su adecuado funcionamiento, este
poder blando requiere el apoyo constante de la fuerza en
todas sus dimensiones. Esto es particularmente apreciable
en el contexto mundial complejo de nuestros días, lo que
refuerza la necesidad de una acción mancomunada
de los elementos políticos, diplomáticos, jurídicos y de
disuasión, aunque su implementación varíe de un escenario
internacional a otro.

VOLVER AL ÍNDICE CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL 43


RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

C. La vigencia de la disuasión convencional y su


aporte a la Política Exterior

La disuasión —hoy, por algunos, declarada obsoleta


o anacrónica— admite dos perspectivas: i) como una
estrategia dirigida a un oponente para generar una
actitud a favor propio, y ii) como estrategia que se apoya
fundamentalmente en su dimensión intimidatoria, que
persigue dejar en evidencia los costos asociados a un
proceder determinado18.

“Hoy la disuasión está absolutamente vigente


como estrategia, no como un intento de
amedrentar por la vía de poseer un mayor
potencial militar.”

En todo caso, como estrategia que es, trae consigo la


realización de una serie de actividades que indirectamente
provoquen una actitud del adversario favorable a un fin
previamente concebido, teniendo en cuenta que para
catalogarse de estrategia de disuasión debe al menos
buscar la correlación entre ingenio, actitud, engaño y
tiempo. El ingenio, porque necesariamente debe ser
creativa respecto de sus fines y sobre todo para resolver
un problema complejo; actitud, porque siempre debe
buscar una posición ventajosa de partida y mantener la
libertad durante la duración del proceso. Engaño, para
hacer creer equivocadamente de algo y de esa forma
mantener la incertidumbre respecto de su propósito. El
tiempo está ligado con la disponibilidad del mismo para
concretar un proceder difícil de materializar en un lapso
reducido.

En su otro sentido, la disuasión entendida como un mero


acto declarativo e intimidante, podrá tomar dos caminos:
i) el de transformarse en una carrera armamentista difícil
de sostener, y ii) en vez de lograr el efecto deseado, el
que el oponente se cohesione en procura de sus propios
objetivos. Es decir, cuando la actitud disuasiva se declara

18. Para más detalle ver: Bustos C., Marco; Rodriguez M. Pablo. “La disuasión convencional,
conceptos y vigencia.” Colección Invesigaciones ANEPE Nº 6, 2004.

44 CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL VOLVER AL ÍNDICE


RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

explícitamente como tal, deja de ser una estrategia en


sus fines.

En nuestra opinión, hoy la disuasión está absolutamente


vigente como estrategia, no como un intento de amedrentar
por la vía de poseer un mayor potencial militar. La estrategia
disuasiva se podrá dar en la medida que el oponente no
conozca nuestra intención, exista un objetivo previamente
definido, sea creíble, existan capacidades disponibles y,
fundamentalmente, que se perciba la voluntad de utilizarlas.

La Política de Defensa de Chile ha sido definida como de


carácter disuasivo y de orientación fundamentalmente
defensiva 19, además de ser explícita en cuanto a la
mantención de las capacidades defensivas para evitar
sea debilitado el efecto disuasivo. En este criterio subyace
la búsqueda del necesario equilibrio entre confianza y
disuasión —los que más que conceptos contrapuestos,
deben ser asumidos como complementarios—, en tanto
ambos contribuyen a crear las mejores condiciones para el
logro de objetivos nacionales, sea en el plano del desarrollo
como en el de la seguridad.

En este orden de ideas, el desarrollo de un poder nacional


equilibrado y consistente es, tal vez, el elemento de mayor
relevancia para sostener un efecto disuasivo, especialmente
en el mundo globalizado de nuestros días, por cuanto se
potencia el desarrollo de las fuerzas20 y otorga una mayor
estatura político-estratégica, que redunda en un mayor
grado de influencia en el ámbito internacional contando, en
consecuencia, con mejores herramientas para la promoción
y defensa de nuestros intereses.

Siendo parte de esta idea la variable económica, esta se ha


potenciado como factor de carácter estratégico ejerciendo
especial influencia en el ámbito vecinal y regional, al crear
condiciones de intercambio e integración que tienden a
prevalecer sobre objetivos cuyos efectos no se hacen sentir
tan directamente sobre las opciones de acceso al bien
común de una sociedad. Los regímenes de intercambio

19. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Libro de la Defensa 2010, Op. Cit., p. 108.
20. El término fuerzas debe ser entendido en su acepción estratégicamente más amplia,
abarcando todos los recursos disponibles para enfrentar un conflicto.

VOLVER AL ÍNDICE CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL 45


RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

económico suelen anteceder a los cambios de orden político


y de seguridad, por tratarse de una actividad de mayor
inmediatez y cuya concreción depende en gran medida de
la audacia e interés de privados; sin embargo, no puede dejar
de considerarse que el establecimiento de un adecuado
marco político favorece las iniciativas en este orden21.

Desde la perspectiva planteada, el desarrollo de una


economía eficiente y vigorosa contribuye significativamente
a sustentar un esfuerzo disuasivo. Es más, prácticamente
constituye un factor de disuasión sobre la base del incremento
del prestigio del país, el potenciamiento de sus instituciones
y su relación con otros Estados y organizaciones, logrando
un efecto sinérgico que incrementa el poder nacional; de
ahí su capacidad de influir en el manejo de situaciones de
conflicto y de respuesta ante las amenazas.

Resulta indispensable, al terminar este breve análisis, reiterar


una visión amplia del concepto de disuasión en lo referido a
su carácter de medio de la política exterior de un país, que
no opera por sí sola ni es un fin en sí misma, siendo necesario
contextualizarla en los intereses nacionales y su debida
preservación, así como en la interacción de las políticas de
relaciones exteriores y de defensa.

Finalmente, es importante reiterar que, siendo la disuasión


una estrategia que opera sobre la percepción de riesgo
del oponente, su credibilidad no debe descansar solo en
la capacidad militar, por cuanto este factor es fácilmente
soslayable por Estados que suelen optar por judicializar
sus controversias o que no temen asumir conductas poco
ortodoxas en materia de relaciones internacionales.

En síntesis, lograr un efecto disuasivo creíble y efectivo requiere


de la integración y coordinación de diversos esfuerzos para que
un país adquiera el carácter de actor internacional relevante
y debe caracterizarse por ser unido, económicamente sano
y fuerte, políticamente estable y con una capacidad militar
eficiente y prestigiada. ¡Todo ello parece tenerlo nuestro país!,
la invitación es a asumir los desafíos y ejercerla.

21. Chile y Argentina viven un proceso de integración sin precedentes, en el que es evidente que
valores que en otros tiempos tensionaron la relación bilateral se encuentran suficientemente
subordinados a intereses superiores, siendo de justicia citar que las iniciativas ya consolidadas
y las en curso, en los diferentes ámbitos de intercambio, se encuentran cimentadas en el
Tratado de Paz y Amistad de 1984, que es el instrumento que concreta la voluntad política de
buena convivencia y crea las condiciones para el estado de las relaciones actuales.

46 CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL VOLVER AL ÍNDICE


RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

D. Los escenarios estratégicos derivados y sus


efectos en la función Defensa

Lo reseñado en los párrafos precedentes nos invita a


coincidir en que el escenario estratégico latinoamericano
ha sufrido transformaciones sustantivas que han redundado
también en las relaciones vecinales, lo cual abre diversas
interrogantes acerca de la evolución de nuestra Política
de Defensa para los próximos años. Hoy, matices más
o matices menos, tienden a coexistir tres corrientes de
opinión respecto de los desafíos que tienen los Estados —
donde Chile no es la excepción— para enfrentar sus ideales
de seguridad y defensa en el contexto de los escenarios
descritos.

La primera, es aquella que principalmente vincula los intereses


nacionales y los probables escenarios estratégicos, para
definir el papel de la fuerza en los asuntos internacionales;
la segunda, la que circunscribe la orientación de la defensa
nacional y particularmente la organización y despliegue de
las fuerzas a la influencia que ejercen los factores geográficos
sobre la misma, privilegiando el impacto de las eventuales
amenazas tradicionales; y por último, la tercera, aquella
que propiciada por quienes —producto de los cambios
acaecidos en el sistema internacional— cuestionan el
ideario de la disuasión o la limitan a un acto intimidatorio
por sobre el proceder estratégico que ésta debe representar
y, por lo mismo, se inclinan por la pérdida de protagonismo
del poder militar en los asuntos internacionales de la región,
proclamando que ello necesariamente debe conducir a
la reorientación del rol de la defensa, disminuyéndole su
dimensión nacional e incrementando su valor cooperativo.

Las perspectivas aludidas se han propagado rápidamente.


Ninguna excluye —en su totalidad— a las otras, y la suma
de estas, permite encontrar explicaciones o analizar la
situación de seguridad y defensa de diferentes Estados, o
de Chile. En el caso nacional, nos parece que, antes de
adherir a una u otra, es interesante tener a la vista las dos
siguientes consideraciones previas:

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RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

1. En algunos ambientes académicos persiste la tendencia


a evitar referirse a la factibilidad de escenarios de
conflictividad extrema entre Estados —por alguna razón
esto lo descartan solo para Sudamérica, pese a que a
nivel global como lo demuestran los acontecimientos
de Ucrania, Siria, Líbano, Israel, Corea del Norte, Japón y
China, solo por nombrar algunos países, la guerra en sus
diferentes formas, al decir de Philippe Delmas, ha seguido
teniendo un “brillante porvenir”22— y en los Libros de la
Defensa de la región esta aspiración, en lo que podríamos
catalogar como una incontenida expresión de deseo,
se intenta mantener viva, por lo que se opta por eludirla
o bien, se la deja abierta a la inferencia. Así, hay países
que en su respectivo Libro de la Defensa señalan que
las amenazas externas son las que podrían generarse
si se intentaran aplicar en la subregión sudamericana
doctrinas de seguridad incompatibles con la vigencia
del derecho internacional, las que podrían surgir de
eventuales crisis en función de escasez de recursos
naturales de valor estratégico, tales como recursos
vitales; a esto se agrega el terrorismo, el narcotráfico y
la delincuencia internacional23. Por supuesto, no se hace
mención directa a la probabilidad de una amenaza
desde los países vecinos.

Otros países optan por mitigar la vigencia de las


amenazas tradicionales con generalizaciones teóricas
o abstrayéndose de las circunstancias. En ese sentido,
solo a modo de ejemplo, el Libro Blanco de Defensa de
Bolivia señala que las amenazas convencionales son
las acciones que conllevan la utilización de la fuerza
armada en una confrontación con una acción enemiga,
llevada a cabo por uno o varios iniciadores, así como
producto de una situación potencial en la que el Estado
boliviano sea agredido por la fuerza armada de otro
país. Simultáneamente, —intentando atenuar dicha
afirmación— declara que el nuevo orden mundial impone
condiciones democráticas para la solución de conflictos
dentro del derecho internacional. Finalmente, en un
incontenido ataque de realismo relativizador, también
asevera que “…la historia boliviana nos demuestra que

22. DELMAS, Philippe. El brillante porvenir de la Guerra. Editorial Andrés Bello. Santiago. 1996
23. Perú. Libro Blanco de la Defensa Nacional. Lima: Ministerio de Defensa, 2005, p. 63.

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RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

no se puede desechar en forma absoluta la amenaza


convencional, debido a que la relación entre Estados se
manifiesta en la relación de intereses”24. Como se ve, ni lo
uno ni lo otro, sino que todo lo contrario. La ambigüedad
domina las declaraciones de principios.

Esta tendencia que evita referirse a la posibilidad de


escenarios de guerra entre Estados, parece encontrar
su sentido, en primer lugar, porque aparece como
innecesario explicitar hechos por todos asumidos, pero
que sincerados públicamente en nada ayudarían al
fortalecimiento de las relaciones integracionistas;
en segundo término, porque, tal como ya se señaló,
efectivamente la comunidad internacional se ha ido
dando una estructura de prevención de conflictos
para, idealmente impedir, de una forma u otra, que los
conflictos escalen a situaciones irreversibles25; y tercero,
porque la irracionalidad de llegar a una situación de
enfrentamiento entre dos o más Estados es —en términos
de lo políticamente correcto— muy difícil de aceptar, más
aún, cuando en su gestación, prevención y negociaciones
para que no ocurra, la responsabilidad recae en la
diplomacia y en los organismos multilaterales involucrados.
Así, su ocurrencia da cuenta no solo del fracaso de los
actores involucrados, sino muy principalmente, de los
organismos encargados de impedir que eso ocurra.

2. La discordancia entre el discurso políticamente correcto


en el área de la defensa, al cual ya nos hemos referido,
y los despliegues, acciones y adquisiciones de material
bélico de los diferentes países son otro factor a tener
presente. A modo de ejemplo, recientemente se ha hecho
público que el Perú invertirá 700 millones de dólares en
la compra de 110 blindados BTR-80, 24 helicópteros y
tanques T-90 —gasto sin precedentes desde la presidencia
de Francisco Morales Bermúdez—, ¿acaso el Perú tiene
algún problema no resuelto, con uno de sus vecinos?
Es la pregunta que públicamente le hace un periodista
al ministro de Defensa de este país26. Difícil respuesta

24. Bolivia. Libro Blanco de Defensa. La Paz: Ministerio de Defensa, 2004, p. 45.
25. ORTEGA Prado, Rodolfo; DE LA CORTE Ibáñez, Luis; LISTA Blanco, Fernando. Prevención de
Conflictos. Unión Europea – Latinoamérica. Santiago. Colección de Investigaciones ANEPE N°
28. 2013, p.153.
26. El Mercurio, “Perú: Volviendo a comprar armas a Rusia”, Santiago, 5 de junio 2014.

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RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

tendría que dar la autoridad peruana, ¿podría admitir


públicamente que las adquisiciones son para equilibrar
el potencial acorazado con alguno de sus vecinos?,
respecto de los cuales, como ya dijimos, ni siquiera hace
mención en su Libro Blanco.

Admitamos que en el área de la defensa es notorio el


uso de discursos correctos para justificar el desarrollo y la
adquisición de sistemas de armas. En algunos casos se
apela a la intensificación de las medidas de confianza;
en otros, a la necesidad de desarrollar capacidades
estratégicas amplias y flexibles para permitir que las fuerzas
sean empleadas en diferentes escenarios operacionales
—normalmente asociados a capacidades blandas de la
Defensa, tales como los vinculados a la seguridad humana,
la cooperación internacional y las emergencias—. Lo que
raramente sucede es que se explicite las verdaderas
razones que llevan a dichos desarrollos. En general,
los hechos demuestran la usual disociación entre lo
que se invoca y lo que se hace. En la región Brasil es
una excepción, en su Política de Defensa no recurre a
argumentos políticamente correctos o ambiguos para
fundamentar la adquisición de los aviones caza Grippen
y la construcción de submarinos con propulsión nuclear.
Aspira a ser un actor con influencia mundial y para ello
requiere estatura estratégica27.

Es efectivo que hoy la tendencia no es desarrollar las


fuerzas militares en función de tales o cuales amenazas.
La inclinación es hacerlo en función de la consecución de
determinadas capacidades estratégicas y operacionales,
con una estructura de fuerzas lo más polifuncional posible,
de manera tal de poder emplearlas en la gran diversidad
de tareas que en la actual realidad deben cumplir las
fuerzas militares. Otra cosa muy distinta es que a partir de
estas circunstancias se extraigan conclusiones tales como
que los Estados, particularmente los de Sudamérica, muy
improbablemente enfrentarán amenazas tradicionales —
ya que estas serían cosa del pasado y de muy infrecuente
existencia—. Claramente, como hemos tratado de
demostrar, lo uno no conduce a lo otro.

27. Para más detalles Ver:


www.infodefensa.com/wp-content uploads/PoliticaNacionalDefensaBrasil.pdf

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RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

“... las Fuerzas Armadas y la función Defensa no


solo deben ser entendidas como un instrumento
para protegerse de un eventual adversario,
sino que también, y muy particularmente,
como una herramienta activa destinada a
darle al país el respaldo para hacer sentir una
influencia positiva sobre su entorno estratégico,
tanto interno como externo.”

Como ya decíamos, la inclinación es a no diseñar los


sistemas de defensa en función de amenazas, actuales o
latentes —sean estas tradicionales o multidimensionales—,
sino que a hacerlo, muy principalmente, en función de
alcanzar capacidades estratégicas que más relación
tienen con las aspiraciones, metas y objetivos que el Estado
se ha propuesto. De esta manera, las Fuerzas Armadas y
la función Defensa no solo deben ser entendidas como un
instrumento para protegerse de un eventual adversario,
sino que también, y muy particularmente, como una
herramienta activa destinada a darle al país el respaldo
para hacer sentir una influencia positiva sobre su entorno
estratégico, tanto interno como externo. En otras palabras,
las Fuerzas Armadas y la función Defensa contribuyen a
la construcción de la estatura estratégica del país, la que
se transforma en un elemento indispensable del poder
nacional, si es que este país aspira a administrar la paz
en su entorno, o bien no está dispuesto a que esta sea
administrada por terceros actores en desmedro de los
intereses nacionales.

La determinación de las capacidades estratégicas y


operacionales deseadas, que van a dar vida al sistema de
defensa nacional, estará también influida por otros factores,
que pese a ser subjetivos, tienen cierta permanencia y
que deben ser tomados en consideración en el diseño
de cualquier solución que se idee. De esta manera, en el
caso nacional —desde una perspectiva más sicológica
o sociológica— no es posible aislar de los análisis que se
realicen para determinar los posibles o eventuales escenarios
estratégicos vecinales, los efectos derivados de la Guerra
del Pacífico, ya que estos efectos se ubican en la base

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RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

de las sensibilidades y de las percepciones respecto a


nuestro país. La derrota militar, las pérdidas territoriales y los
sentimientos o percepciones de humillación o abuso, han
llevado a que en las sociedades afectadas, pese al tiempo
transcurrido y/o a las diferentes instancias de integración
alcanzadas, perviva una aspiración reivindicatoria que
tiende a mantener a los pueblos distanciados, vulnerables
a los nacionalismos exacerbados o a la utilización de estos
sentimientos con fines de política interna. La saciabilidad
respecto de las reparaciones exigidas es una incógnita. Las
demandas siempre son realimentadas y la noción de término
de conflicto se tiende a alejar constante y repetidamente. En
este contexto, cualquier reclamación por asuntos territoriales,
económicos o por recursos compartidos, puede escalar a
situaciones inesperadas en una dinámica de descontrol y,
eventualmente, derivar en graves repercusiones para los
intereses nacionales.

“Los estados mayores, los servicios de


inteligencia y los centros de estudios tienden
a ser incapaces de construir escenarios donde
reina la irracionalidad.”

En general, pese a que las amenazas y desafíos a la seguridad


de Chile se desenvolverán en el contexto de la Declaración
sobre Seguridad en las Américas del 2003, donde se reconoce
la existencia de las amenazas tradicionales y la potestad de
cada Estado para identificar sus propias prioridades y definir
las estrategias para hacerles frente, estas en ningún caso
se tornan necesariamente predecibles y controlables. Los
escenarios de conflicto —particularmente los vinculados
a las amenazas tradicionales— surgen y escalan con un
alto grado de descontrol pese a su predictibilidad y se
particularizan por lo que podemos denominar una suerte
de indefensión racional ante la irracionalidad.

Los estados mayores, los servicios de inteligencia y los


centros de estudios tienden a ser incapaces de construir
escenarios donde reina la irracionalidad. Son sorprendidos
por lo que Nicholas Taleb llamó “Teoría de los eventos del

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RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

Cisne Negro”28; es decir, por eventos que se caracterizan


por: ser atípicos, ya que en el pasado no hay nada que
pueda apuntar a su ocurrencia; por conllevar un impacto
extremo; y, porque a pesar de su condición de rareza, la
naturaleza humana nos hace inventar explicaciones de su
presencia después de ocurridos, transformándolos, solo en
esos momentos, en explicables y predecibles.

En nuestro país hace poco tiempo atrás, pese a las


evidencias existentes, se fue incapaz de predecir que
Bolivia llevaría a Chile a La Haya y, por ende, la diplomacia
chilena se encontró frente a una verdadera sorpresa. El
mismo escenario de desconcierto, pese a su predictibilidad,
se produjo en Ecuador a raíz de la realización de la
operación “Fénix” por parte de Colombia. En este caso
la sorprendida fue la inteligencia estratégica ecuatoriana.
Los ejemplos abundan, recordemos: el ataque a la Torres
Gemelas, ¿era este un escenario previsto por los EEUU?;
la ocupación militar nicaragüense de la isla Calero en
desmedro de Costa Rica en 2010, ¿alguna previsión de
los costarricenses?; de la misma manera, los servicios de
inteligencia de los principales países de Occidente se
mostraron lentos y sin proactividad ante el sorpresivo y
explosivo surgimiento del Estado Islámico (ISIS), que vino
a alterar radicalmente el escenario estratégico en Medio
Oriente.

Estos ambientes obedecen a una constante que solo


podría explicarse a partir de un análisis irracional, no
previsible por entes racionales; por ende, solo queda
desarrollar capacidades para proceder proactivamente e
intentar de esta forma atenuar sus inevitables efectos. Una
ilustración más al respecto: cuando Colombia denunció
internacionalmente a Venezuela de amparar a integrantes
de las FARC en sus fronteras, la decisión, ¿racional?, del
presidente Hugo Chávez fue romper relaciones diplomáticas
y movilizar tropas a la frontera. ¿Estaba ese escenario
previsto por la inteligencia colombiana?

Si volvemos al caso Chile-Bolivia, podemos observar que


el descontrol sobre los eventos y retos nos conduce a
que independiente de la actitud chilena y de lo que

28. TALEB, Nicholas. The Black Swan. Second edition. Penguin, 2010.p.21

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RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

eventualmente resuelva la CIJ, Bolivia puso de manifiesto


la efectividad, gradualidad y persistencia de su estrategia,
por lo que el desafío planteado por Bolivia no debiera
finalizar con la simple impugnación de la CIJ, ni siquiera
con un eventual otorgamiento de acceso al océano
Pacífico. La apuesta boliviana va más allá; la soberanía,
la recuperación de territorios ocupados durante la Guerra
del Pacífico e incluso la proyección al territorio Antártico
no se pueden descartar. De esta manera este conflicto
se presenta como una verdadera caja de Pandora que
flota en un mar de incertidumbres y que, por lo tanto,
demanda un respaldo estratégico para afrontar estos
eventuales desafíos o escenarios. No vaya ser que se nos
aparezca un Cisne Negro.

Así, todo indica que pese a los esfuerzos cooperativos o a


los resguardos buscados en el derecho internacional, lo
único seguro es que en escenarios como los descritos son
las propias capacidades las que nos otorgarán, con algún
grado de certeza y confiabilidad, la seguridad requerida.
Por ello, en una interpretación libre de la conocida frase
de Clemenceau, nos atrevemos a decir que la defensa
nacional es algo demasiado serio como para dejarla en
manos de terceros actores.

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RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

E. El perfeccionamiento de las normas jurídicas


regulatorias

“Al revisar el ordenamiento legal que le da


sustento a la función defensa en nuestro país,
llama la atención la cantidad de textos que
—en forma diseminada y generados en distintas
épocas— encargan el cumplimiento de tareas
o bien emiten disposiciones respecto al sector.”

Al revisar el ordenamiento legal que le da sustento a la


función defensa en nuestro país, llama la atención la
cantidad de textos que —en forma diseminada y generados
en distintas épocas— encargan el cumplimiento de tareas
o bien emiten disposiciones respecto al sector. Lo anterior
podría estar indicando que, en lo general, el Estado de Chile
ha concebido estas normativas en respuesta a situaciones
inmediatas o coyunturales, sin que —por una parte— se
haya realizado una reflexión estratégica integral respecto
de los distintos escenarios de actuación que a las FAs les
compete, o bien, que —por otra— no se hayan asumido
con anticipación las tendencias de las direcciones de los
cambios acaecidos, tanto en los escenarios externos como
internos. De ahí que se desprenda con especial relevancia
la necesidad de efectuar una revisión o actualización, de
entre otras, de las siguientes normas regulatorias:

1.Del Sistema de Inteligencia del Estado y la


producción de Inteligencia Estratégica29

La promulgación, el 27 de septiembre de 2004, de la


Ley de Inteligencia, vino a normar una actividad que
hasta entonces era vista por la sociedad con suspicacia
y desconfianza. La ley estableció las relaciones entre los
organismos integrantes del Sistema de Inteligencia del
Estado (SIE), definió procedimientos e instauró —quizás

29. Para más detalles revisar: AVENDAÑO R, Andrés. “El Sistema de Inteligencia del Estado de
Chile, la producción de Inteligencia Estratégica y otros asuntos relacionados”, en Desafíos
Nacionales en un contexto internacional complejo. Colección de Investigaciones ANEPE Nº27,
julio 2013, pp. 231-251

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RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

lo más importante— los controles y procedimientos que


asegurarían que esta actividad se llevaría adelante con
total respeto al estado de derecho y a los principios
democráticos. Todo ello contribuyó a la legitimación social
y política de la actividad de inteligencia, reafirmándola
como una función imprescindible para el Estado moderno.

El Sistema de Inteligencia concebido en 2004 parece


haber sido insuficiente para satisfacer las demandas de
inteligencia estratégica que requiere el Estado. En esto
han influido factores tan disímiles como la profundidad
y viabilidad del rol coordinador de la Agencia Nacional
de Inteligencia (ANI), como también su dependencia
funcional, la naturaleza de los dos subsistemas que lo
integran: los servicios de inteligencia militar y los servicios
de inteligencia policial y, de manera muy principal,
la independencia con que estos servicios actúan y,
consecuentemente, la falta de una dirección centralizada
de los mismos.

Se agrega a lo anterior la no inclusión en el Sistema de


Inteligencia de organismos tan importantes como los
ministerios de Defensa y de Relaciones Exteriores, del
Servicio Nacional de Aduanas, de la Unidad de Análisis
Financiero (UAF), solo por nombrar algunos, los que para
los fines de la producción de Inteligencia Estratégica son
fundamentales; y por otra, la promulgación de la ley del
Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa Nacional, que
en una inédita modernización de la estructura superior
de la Defensa Nacional le asignó tareas de producción
de inteligencia estratégica a diversos organismos que el
Sistema de Inteligencia Nacional no había contemplado
y que, en otra dimensión, llevó a convivir estructuras que
desde el punto de vista de la producción de inteligencia
no están adecuadamente sintonizadas.

Conforme lo establece la ley Nº 19.974, en su artículo 4º,


el Sistema de Inteligencia debe ser entendido como “…el
conjunto de organismos de inteligencia, independientes
entre sí, funcionalmente coordinados, que dirigen
y ejecutan actividades específicas de inteligencia y
contrainteligencia, para asesorar al Presidente de la
República y a los diversos niveles superiores de conducción
del Estado, con el objetivo de proteger la soberanía

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RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

nacional y preservar el orden constitucional, y que,


además, formulan apreciaciones de inteligencia útiles
para la consecución de los objetivos nacionales”30.

De la lectura de este artículo de la ley se deducen los


dos grandes ámbitos del quehacer del Sistema, es decir
sus dos almas: la protección de la soberanía nacional y
la preservación del orden constitucional. En función de
estos operan la Agencia Nacional de Inteligencia (ANI)
y los dos tipos de servicios de inteligencia operativos de
que dispone el Sistema de Inteligencia; los Servicios de
Inteligencia Militar y los Servicios de Inteligencia Policial;
los que, en concordancia con la separación de funciones
que establece para las Fuerzas Armadas y las Fuerzas
de Seguridad y Orden Público la Constitución Política
del Estado31, actúan, principalmente, hacia el exterior
unos y hacia el interior del Estado los otros. En estas
reflexiones nos centraremos en el desempeño del sistema
en relación a la producción de inteligencia estratégica y
solo tangencialmente a la que se vincula con la seguridad
interior o el orden público.

En relación a los Servicios de Inteligencia Militar,


la ley agrega que “Comprende la inteligencia y la
contrainteligencia necesaria para detectar, neutralizar
y contrarrestar, dentro y fuera del país, las actividades
que puedan afectar la defensa nacional…”32. Respecto
de los Servicios de Inteligencia Policial, la ley señala
que “Comprende el procesamiento de la información
relacionada con las actividades de personas, grupos
y organizaciones que de cualquier manera afecten o
puedan afectar las condiciones del orden público y
de la seguridad pública interior…La conducción de los
servicios de inteligencia policial corresponde al mando
de las instituciones de las cuales dependen”33.

De esta manera, la ley es clara y precisa. No solo separa y


diferencia los dos ámbitos en que operará el sistema, sino
que también delimita con meridiana precisión la esfera

30. Ley Nº19.974. Op. cit. Art. 4.


31. Constitución Política de la República de Chile. Diario Oficial de la República de Chile.
Santiago, 22 de septiembre de 2005. Art.101
32. Ley Nº19.974. Op. cit. Art. 20.
33. Ibíd. art.22.

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RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

de acción en que se deben desenvolver los organismos


operativos de que se dispone. A esto se debe agregar
que la ley, en el artículo 4º, incorpora un aspecto que en
nuestra opinión ahondará más aún en esta separación,
e incluso, en la desconexión entre servicios de la misma
naturaleza y que traerá negativas repercusiones en el
funcionamiento del mismo, al señalar que el Sistema debe
ser comprendido como “…el conjunto de organismos
de inteligencia, independientes entre sí, funcionalmente
coordinados,…”. Más adelante esta independencia
es profundizada aún más, al referirse a los Servicios
de Inteligencia Militar, donde se deja expresamente
establecido que “Los objetivos de la inteligencia militar de
las Fuerzas Armadas serán fijados por las comandancias
en jefe respectivas, de acuerdo con los criterios de la
política de defensa nacional, establecidos por el Ministro
de Defensa”. En lo relacionado a “…Los objetivos de la
inteligencia militar de la Dirección de Inteligencia del
Estado Mayor de la Defensa Nacional serán fijados por
el Ministro de Defensa Nacional”34.

“La Ley de Inteligencia no le otorga ningún


papel a los ministerios más directamente
vinculados con estos temas —los de Defensa
y Relaciones Exteriores— y que en los hechos
para el cumplimiento de sus tareas son, o
deberían ser, los principales consumidores y
demandantes de Inteligencia Estratégica.”

A la ANI se la concibió sin capacidades operativas y,


como ya se dijo, se le hizo depender del presidente de
la República a través del ministro del Interior. El efecto
—probablemente— no deseado de esta opción fue
que se profundizó aún más en la separación de las
dos almas del Sistema, haciendo que las prioridades de
la ANI tiendan a estar vinculadas a la producción de
inteligencia relacionada con la seguridad interior del
Estado —pese a que como ya vimos, no tiene mando
sobre los órganos operativos de las policías— más que

34. Ibíd. art.21.

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RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

a la requerida para los fines de la defensa o seguridad


nacional. De esta manera, es natural intuir que —dada
la naturaleza de las preocupaciones del ministerio del
Interior desde el punto de vista de la seguridad pública e
interior, la urgencia e inmediatez de las mismas, así como
la presión política y social que estas mismas generan— el
centro de gravedad de sus demandas de inteligencia
y por lo tanto, de la Agencia Nacional de Inteligencia,
se ubiquen en el ámbito de la seguridad interior.

Pero, ¿qué sucede con el otro de los ámbitos del


sistema: el de proteger la soberanía nacional? La Ley
de Inteligencia no le otorga ningún papel a los ministerios
más directamente vinculados con estos temas —los de
Defensa y Relaciones Exteriores— y que en los hechos
para el cumplimiento de sus tareas son, o deberían
ser, los principales consumidores y demandantes de
Inteligencia Estratégica.

La Ley de Inteligencia —en contraposición a uno de


los principios de la Inteligencia que es el tener una
dirección centralizada—35 le concedió a los servicios
de inteligencia militar y policial un alto nivel de
independencia. Limitando la función de la ANI a la de
coordinación técnica por intermedio del Comité de
Inteligencia, el que está integrado por los jefes de los
organismos que componen el sistema, generándose de
esta manera un Sistema que en realidad tiene poco de
tal. Ya que este sistema, en función de la producción
de inteligencia, está compuesto por un conjunto de
organismos de inteligencia que operan en pos de sus
propios objetivos y que, por lo mismo, están orientados
hacia fines que aunque complementarios son diferentes.

La ley propicia la autonomía entre los servicios de


inteligencia militar, ya que cada uno de ellos tiende a
actuar de manera autónoma, satisfaciendo sus propias
necesidades de información en función de los objetivos
particulares fijados por el respectivo comandante en
jefe, los que principalmente se relacionan con materias
propias de la inteligencia operacional, traspasando al
nivel conjunto y/o político —a la Dirección de Inteligencia

35. EJERCITO DE CHILE. Reglamento de Inteligencia. Santiago. 2009. p. 21.

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RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

de Defensa (DID), que no tiene medios operativos— lo


que cada institución estima pueda ser de interés, pero
no necesariamente lo que esos niveles requieren.

Agravan el panorama descrito factores tales como la


competencia por obtener éxitos y la cultura enraizada en
los servicios de inteligencia que los hace particularmente
celosos de principios, tales como la necesidad de saber
y el compartimentaje, y por lo tanto, naturalmente,
reacios a compartir la información si es que esto no le es
impuesto u ordenado. Así, el sistema funciona más bien
impulsado por la buena voluntad de las partes que por
una adecuada y clara dirección.

“Entenderemos a la Inteligencia Estratégica


como el conocimiento que todo Estado
debe tener por anticipado para propender
a la satisfacción de sus intereses.”

Conforme se establece en el Libro de la Defensa Nacional


de Chile 201036, la seguridad exterior del país forma parte
de la función global de seguridad, contribuyendo a la
obtención y resguardo de los intereses nacionales, a
objeto de poder alcanzar los objetivos deseados sin
contratiempos. De esta manera, la determinación de
las “vulnerabilidades”, “riesgos” y “amenazas”37 a que
se podría ver enfrentado nuestro país, lleva a que las
demandas de inteligencia estratégica se diversifiquen y
amplíen, y por lo mismo, se acentúen las impetraciones
que, tanto en cantidad como en calidad, se le formularán
al Sistema de Inteligencia Nacional. Revisemos entonces
cómo se comporta el Sistema.

Entenderemos a la Inteligencia Estratégica como el


conocimiento que todo Estado debe tener por anticipado
para propender a la satisfacción de sus intereses. Es

36. CHILE. Ministerio de Defensa. Libro de la Defensa Nacional 2010. Santiago. pp. 128-133.
37. Se entiende por “riesgo” a la probabilidad de recibir un cierto daño en algún área o aspecto
de interés. Los riesgos pueden reducirse o incrementarse y, por lo tanto, ser susceptibles de
manejarse en función de materializar un escenario pretendido.
La “amenaza” es concebida como una promesa de dañar intereses propios, porque a ese
adversario se le supone, con cierto fundamento, la intención y capacidad de hacerlo.
Por “vulnerabilidades” se entienden a las carencias, propias, que exponen al Estado a un
peligro explotable por otros, pudiendo ésta ser de carácter estructural o circunstancial.
Para mayores detalles ver: Ibíd. pp. 81-82.

60 CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL VOLVER AL ÍNDICE


RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

de carácter predictivo, construyendo escenarios de lo


posible y/o deseable. Implica un proceso permanente
que mediante la búsqueda, el análisis y la difusión de
la información requerida, permite adoptar decisiones
para enfrentar los riesgos, los problemas de seguridad y
eventuales amenazas de que pueda ser objeto el Estado
y, a la vez, detectar las vulnerabilidades y oportunidades
que se puedan presentar. Todo ello en función del logro de
los objetivos o del resguardo de los intereses nacionales.

El actual Sistema de Inteligencia del Estado es insuficiente


y por lo mismo —más allá de las razonables imperfecciones
que pueda tener un sistema que tiene once años de
vigencia— es evidente que requiere de ajustes y/o
adecuaciones para producir más y mejor inteligencia
estratégica, así como de mayores coherencias y
concordancias con otras normas legales o políticas
públicas vinculadas al tema.

Con la promulgación en febrero de 2010 de la ley Nº 20.424


“Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa Nacional”,
se rediseñó la estructura superior de la Defensa Nacional.
Así, al revisar en lo que nos interesa el articulado de la
citada ley, nos encontramos con que en su art. 5 señala
que a la Subsecretaría de Defensa le corresponderá:
“b) Efectuar el análisis político y estratégico para la
elaboración, actualización y proposición al Ministro de
la apreciación de los riesgos y amenazas para el país en
el ámbito de su seguridad exterior; c) Sugerir al Ministro
la planificación primaria de la defensa nacional y su
actualización periódica, asegurando la correspondencia
de la planificación secundaria con aquélla; e) Requerir de
las autoridades correspondientes la información necesaria
para el cumplimiento de sus fines; f) Convocar y asegurar
la participación de los distintos sectores del Estado en
los procesos de elaboración de las políticas y planes a
su cargo, así como por la debida integración del Estado
Mayor Conjunto y de las instituciones armadas en los
mismos”.

Más adelante al abordar el funcionamiento y organización


del Estado Mayor Conjunto (EMCO), en el art. 25 agrega
que al EMCO le corresponderán las siguientes funciones:
“a) Servir de órgano de asesoría y trabajo en la conducción

VOLVER AL ÍNDICE CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL 61


RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

estratégica para enfrentar las situaciones que puedan


demandar los estados de excepción constitucional y, en
particular, los casos de guerra externa o crisis internacional
que afecte a la seguridad exterior de la República;
b) Elaborar y mantener actualizada la planificación
secundaria; j) Proveer de inteligencia a la Subsecretaría
de Defensa para efectos de la planificación primaria…”.

De estos artículos se desprenden amplias y variadas


repercusiones, tanto para la planificación de la defensa,
para el funcionamiento del sistema de inteligencia
previsto en la respectiva ley, como para la producción
de inteligencia estratégica. Lo primero a destacar es el
fortalecimiento de la institucionalidad conjunta, tanto en
los ámbitos de asesoría y de planificación estratégica,
como en el de las operaciones. Sin embargo, como más
adelante veremos, este fortalecimiento de lo conjunto
no se ha visto reflejado con similar intensidad en la
producción de inteligencia.

“...¿Es el actual Sistema de Inteligencia capaz


dar las respuestas necesarias? Pareciera que
no lo es.”

El Sistema de Planificación de la Defensa también es


reformulado y se reorganiza en tres niveles diferentes. Así
en el nivel político se le entrega al Ministerio de Defensa
(Subsecretaría de Defensa) —con la colaboración de
distintos sectores de la administración del Estado— la
responsabilidad de elaborar la Apreciación de Riesgos
y Amenazas (ARA) para, a partir de ella, desencadenar
la planificación de defensa nacional. En el segundo nivel
de planificación, el estratégico, propio del quehacer
del EMCO, se elaboran los planes de dicho ámbito así
como los de desarrollo y de preparación de la fuerza.
Finalmente, en función de las concepciones estratégicas
definidas, en el nivel operacional-táctico se planifica el
empleo de la fuerza.

Para los fines de la defensa nacional, los consumidores


de inteligencia se ubican en los tres niveles descritos.

62 CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL VOLVER AL ÍNDICE


RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

Las demandas que formulan los dos primeros, es decir el


político y el estratégico, son las que deben ser satisfechas
mediante la Inteligencia Estratégica (IE); en cambio
las necesidades de los otros niveles son propias de la
Inteligencia Operacional (IO) y Táctica (IT), que ya no son
de carácter predictivo como la IE, sino que su naturaleza
—en el caso de la IO— es estimativa, y descriptiva
en el de la IT. A diferencia de la IE, estos niveles de la
inteligencia buscan determinar una amenaza real o
potencial, basándose en hechos comprobables en el
caso de la IO, o describir los efectos inmediatos de la
amenaza, en el caso de la IT.

La ley N° 20.424, en los hechos y probablemente sin


buscarlo, contribuyó a darle a la producción de
inteligencia militar, en sus diferentes niveles, estándares de
coherencia que antes no tenía al incorporar y definir claros
y principales consumidores de la misma en los niveles
político, estratégico y operacional/táctico. Además, la
ley, al entregarle a la cartera de Defensa las facultades
para coordinar a otros actores estatales en la elaboración
de planes y políticas de su responsabilidad, la dotó de
las facultades necesarias para efectivamente poder
realizar una dirección centralizada de los esfuerzos para la
obtención de la inteligencia requerida para estos fines38.

Con esta lógica, con una nítida dirección centralizada


desde el Ministerio de Defensa (SSD y EMCO) se tendería,
por una parte, a atenuar los efectos negativos que se
generan por la diversidad de objetivos que la Ley de
Inteligencia considera para los servicios de inteligencia
militar, y por otra, al establecer prioridades y la utilización
de los recursos disponibles con sentido de unidad, se
produciría la sinergia entre los servicios tan necesaria
para la producción de inteligencia.

38. La Ley Nº 20.424 “Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa Nacional” señala al respecto:
Al Ministro de Defensa Nacional le corresponderá especialmente:
Artículo 5, h) Asumir, cuando el Presidente de la República lo disponga, la coordinación de la
labor de los distintos Ministerios en materias necesarias para la Defensa Nacional.
A la Subsecretaría de Defensa le corresponderá:
Artículo N 15 e) Requerir de las autoridades correspondientes la información necesaria para
el cumplimiento de sus fines.
Artículo N 15 f) Convocar y asegurar la participación de los distintos sectores del Estado en
los procesos de elaboración de las políticas y planes de su cargo, así como por la debida
integración del Estado Mayor Conjunto y de las instituciones armadas en los mismos.

VOLVER AL ÍNDICE CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL 63


RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

Pretender que esto sea realizado sin que haya una efectiva
dirección superior, sin que se les pueda asignar objetivos
y misiones a los servicios de inteligencia operativos de las
instituciones y sin que, en el nivel superior del proceso,
se haya integrado a la ANI y al Ministerio de Relaciones
Exteriores, es francamente imposible.

Otros asuntos relacionados a la producción de IE y al


funcionamiento del Sistema de Inteligencia del Estado
lo conforman los riesgos, vulnerabilidades y amenazas
a la seguridad de Chile, las que, como ya se ha dicho,
entrelazan la seguridad y la defensa y que más allá
de los límites constitucionales o legales respecto a la
participación de las FAs en su enfrentamiento, ensanchan
las demandas, tanto cualitativas como cuantitativas, de
la inteligencia necesaria para enfrentar estas nuevas
amenazas.

Parece existir consenso en que una de las formas más


adecuada para alcanzar complementariedad entre las
capacidades de las fuerzas armadas con la de los otros
organismos relacionados para enfrentar a estas amenazas
no tradicionales, es sumando parte de sus capacidades
de inteligencia al esfuerzo país para abordarlas. Pero
antes habría que preguntarse si ¿es el actual Sistema
de Inteligencia capaz dar las respuestas necesarias?
Pareciera que no lo es. No fue concebido para enfrentar
estos escenarios.

Es por ello que se debe entregar más y mayores atribuciones


a la Dirección de Inteligencia de Defensa, a objeto que
efectivamente pueda dirigir, con autonomía y propiedad
la producción de inteligencia, asignando objetivos,
tareas y misiones de obtención a los medios operativos
del sistema que se encuentran en las instituciones. Se
hace indispensable, entonces, una reestructuración de
la Inteligencia Militar, fortaleciendo las capacidades
y, muy particularmente, subordinando más directa y
profundamente las capacidades de las instituciones a
satisfacer las demandas que desde el nivel estratégico se
deriven. Ello sin perjuicio que las instituciones continúen con
la producción de la inteligencia operativa y táctica que
requieren para el cumplimiento de sus tareas particulares
y propias.

64 CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL VOLVER AL ÍNDICE


RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

El enfrentamiento de las nuevas amenazas que ligan lo


interno con lo externo y a la seguridad con la defensa,
incorporando nuevos usuarios, nuevos demandantes de
inteligencia y nuevas relaciones, hace necesario definir
procedimientos, vínculos y flujos que permitan integrar
las capacidades que generen las sinergias necesarias
para enfrentar estas posibles amenazas con sentido
de unidad. Por lo mismo eventuales modificaciones a
la Ley de Inteligencia deberían considerar incorporar
a los actores fundamentales del Sistema actualmente
ausentes. Hoy esta vinculación no existe, por lo que el
desafío es inmenso.

2. Del financiamiento de las capacidades estratégicas


de la defensa nacional

“El actual mecanismo de asignación de


recursos adolece de una fórmula que logre
el equilibrio entre el control que exige la
discusión parlamentaria con la flexibilidad
en el manejo de recursos públicos y la
estabilidad que necesita la defensa como
política de Estado.”

Como es sabido, desde hace más de 70 años las


adquisiciones de material bélico de las instituciones
armadas han sido financiadas con la asignación de
recursos especiales y al margen de la discusión del
presupuesto de la nación.

Uno de los objetivos a lograr por los diferentes gobiernos, a


partir de 1990, ha sido sustituir la Ley Reservada del Cobre
como mecanismo de entrega de recursos a la defensa
con el fin de adquirir material bélico. Para satisfacer
esta aspiración, el año 2011 fue enviado el proyecto de
ley que tiene por objeto sustituir el Título VI de la Ley N°
18.948 “Orgánica Constitucional de las FAs” y derogar
la Ley Reservada del Cobre.

Dentro de los fundamentos que avalaron esta presentación,


se sostiene que el actual mecanismo de asignación de

VOLVER AL ÍNDICE CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL 65


RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

recursos adolece de una fórmula que logre el equilibrio


entre el control que exige la discusión parlamentaria
con la flexibilidad en el manejo de recursos públicos y
la estabilidad que necesita la defensa como política de
Estado. Es decir, busca dentro de otros objetivos la activa
participación del Congreso en una discusión de la cual
hoy día está excluido. Respalda lo anterior el hecho que la
OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo),
junto con reconocer el manejo económico del país, ha
hecho presente que la forma de financiamiento del
equipamiento militar es altamente inapropiada desde
el punto de vista presupuestario.

El proyecto hace una distinción entre el financiamiento


de las actividades generales y el de las capacidades
estratégicas. Las primeras mantienen la vía anual
del Presupuesto de la Nación y para las segundas —
financiamiento de las capacidades estratégicas—
incorpora un presupuesto de cuatro años y un Fondo
de Contingencia Estratégico, precisando además la
necesidad de redactar una Estrategia Nacional de
Seguridad y Defensa, la que será elaborada mediante
un procedimiento que involucre al Gobierno, las Fuerzas
Armadas y al Congreso, con una proyección temporal de
doce años. De esta manera será la Estrategia Nacional
de Seguridad y Defensa la que defina las capacidades
estratégicas necesarias de ser financiadas.

Este proceso —indica el Mensaje Presidencial— estará


inserto dentro de la tramitación normal de los proyectos
de la Ley de Presupuestos anual, corrigiendo la situación
actual en la que el equipamiento bélico y parte de sus
gastos de operación y sostenimiento se canalizan por
vías separadas, independientes de los demás gastos
asociados a las partidas anuales del Ministerio de Defensa.
Por otra parte, el horizonte de cuatro años le otorga una
proyección de mediano plazo indispensable para dar
cumplimiento a la Estrategia Nacional de Seguridad y
Defensa. Cada año se discutirá el año quinto, que permite
mantener dicho horizonte de modo continuo en el tiempo,
requiriéndose su aprobación por el Congreso Nacional.

El Mensaje citado precedentemente, y que conduce


el proyecto de ley en cuestión, también incluye una

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RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

asignación mínima que debe ser garantizada en cada


presupuesto para cada uno de los años, la que está por
debajo de lo que ha sido el promedio de inversiones en
equipamiento bélico, infraestructura asociada y gasto
en operación y sostenimiento entre los años 2001 y 2010.

Como se dijo, el proyecto también contempla la creación


de un fondo de contingencia para enfrentar situaciones
especiales o para aprovechar alguna oportunidad
ventajosa de adquisición de material bélico, siempre
y cuando este haya sido evaluado y planificado como
apto para satisfacer las capacidades estratégicas que
se desprenden de la Estrategia Nacional de Seguridad
y Defensa. Este fondo estará constituido por los saldos
existentes en la cuenta N° 9.154 de la Ley Reservada del
Cobre, no comprometidos en proyectos con decretos
tramitados, por los intereses que devenguen sus inversiones
y por otros aportes que considere la ley.

Finalmente, todo el proceso de gasto en material


bélico que se encuentre respaldado por el presupuesto
aprobado, será identificado por decretos conjuntos
del Ministerio de Defensa y de Hacienda, tendrán el
carácter de reservado, estarán exentos de toma de razón
y registrados en la Contraloría General de la República,
institución que materializará su fiscalización y control en
forma reservada. Será el Contralor quien establezca el
procedimiento para la materialización de dicha tarea.

El ministro de Defensa deberá informar una vez al año


a las Comisiones de Defensa sobre la forma en que los
recursos presupuestarios aprobados están satisfaciendo
las capacidades estratégicas de la Defensa.

Algunas reflexiones derivadas:

Producto de las prioridades legislativas del gobierno, tanto


la Ley de Financiamiento de las capacidades estratégicas
de las Fuerzas Armadas, que sustituye el Título VI de la
Ley N° 18.948 “Orgánica Constitucional de las Fuerzas
Armadas” remitida a la Cámara de Diputados el 20 de
mayo de 2011, como la Estrategia Nacional de Seguridad
y Defensa propuesta al Senado, se encuentran en trámite
legislativo y no se visualiza su aprobación en un plazo

VOLVER AL ÍNDICE CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL 67


RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

mediato. Por ello en la actualidad continúan vigentes


las normas que se quiere reemplazar o bien, en el caso
de la Estrategia Nacional, se continúa sin disponer del
documento que determine las capacidades estratégicas
a financiar.

No obstante lo planteado en los párrafos anteriores, se


debe tener presente que la presidenta de la República, en
la inauguración del año académico de las FAs, durante el
pasado mes de marzo, señaló al respecto que: “…sobre
la Ley de Financiamiento de la Defensa, quiero decir
que el ministerio ha preparado una indicación sustitutiva
para mejorar el proyecto de ley que establece un nuevo
mecanismo de financiamiento de las capacidades
estratégicas de la Defensa. Este proyecto fue aprobado
en su primer trámite por la Cámara de Diputados y se
encuentra en el Senado y el proyecto de indicación
sustitutiva será enviado durante el primer semestre de
2015”. A mayor abundamiento, queda claro que la ley
en comento estará no solo influida por el correspondiente
debate legislativo, sino que también por el contenido
de las indicaciones sustitutivas que enviará el Ejecutivo.

“El proceso de financiamiento de la defensa


tiene su punto de partida —de origen—
en la determinación de las capacidades
estratégicas que se desea alcanzar...”

Por todo ello es que no nos parece prudente aventurar


el camino que debiera tomar el debate en el Congreso,
ya que es este poder del Estado quien, en cumplimiento
de su rol constitucional, deberá debatir y alcanzar los
acuerdos que se estimen necesarios para la promulgación
de ambos documentos. En todo caso, en nuestra opinión
y desde la perspectiva de los escenarios deseables para
la función defensa, aparecen como elementos centrales
la plurianualidad de los presupuestos, a fin de poder
planificar las adquisiciones y los compromisos financieros
derivados con un horizonte a mediano plazo, propio de
las adquisiciones de sistemas de armas, y la creación
de un Fondo de Contingencia Estratégico y su monto,
destinado a enfrentar emergencias y a financiar material
bélico e infraestructura asociada, gastos de operación

68 CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL VOLVER AL ÍNDICE


RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

y mantenimiento de material severamente dañado


como consecuencia de situaciones de catástrofe, así
como también, disponer de recursos para aprovechar
adquisiciones de oportunidad que se puedan presentar.

El proceso de financiamiento de la defensa tiene su


punto de partida —de origen— en la determinación de
las capacidades estratégicas que se desea alcanzar, ya
que son estas la base desde la cual se deberán proyectar
los diferentes procesos de adquisiciones, lo que hace
indispensable su determinación —ya sea a través de una
Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa o de otro
documento con similar finalidad— como una cuestión
previa e indispensable. Esto es lo primero, la ley de
financiamiento la respuesta.

En resumen, los aspectos del proyecto de ley citados


precedentemente permiten: dar estabilidad y fluidez
al sistema de inversión en defensa en el largo plazo,
solucionar el déficit estructural que se produce por no
estar considerados los recursos para la operación y el
mantenimiento de las adquisiciones, así como, disponer
de un Fondo de Contingencia Estratégico que permita
enfrentar problemas de urgencia y dar solución a otras
necesidades estipuladas en la ley como situaciones de
crisis internacionales, o bien, financiar el material bélico o
infraestructura asociada destruidos o severamente dañados
a consecuencia de situaciones de catástrofe natural.

Una vez que la ley sea aprobada, se debe tener presente


que los recursos en ella considerados tendrán el tratamiento
de presupuestarios, es decir, sujetos a todos los controles
legales del caso y muy particularmente el que ejerza la
Contraloría General de la República. Lo anterior significa,
como se ha estado haciendo, que las licitaciones públicas
serán la norma de operar, como también que los proyectos
deberán ser transparentados ante el Poder Legislativo al
momento de solicitar los recursos destinados a adquirir el
material definido, a fin de obtener o mantener determinadas
capacidades estratégicas. Todo ello obligará a optimizar los
niveles de eficiencia en la formulación presupuestaria y de
sus programas de proyectos, aumentará los controles por
parte de los diferentes actores involucrados y contribuirá al
incremento de los niveles de transparencia y accountability
en las adquisiciones de sistemas de armas.

VOLVER AL ÍNDICE CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL 69


RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

3.Del fortalecimiento de la conducción conjunta de


las FAs

“... derivado de las experiencias obtenidas


después de más de cinco años de la
implementación de la citada ley, es necesario
efectuar ciertos ajustes que conduzcan
a profundizar y potenciar la conducción
conjunta.”

La reforma del Ministerio de Defensa Nacional llevada


adelante por la ley N° 20.424 se basó en un modelo
que, en lo sustancial, simplificó la estructura superior de
la Defensa, fortaleció la figura del ministro de Defensa
Nacional en los procesos de gobierno y administración
del sector, redefinió la Junta de Comandantes en Jefe
—confiriéndole el carácter exclusivo de órgano asesor
militar consultivo del ministro de Defensa Nacional sobre
aspectos institucionales—, reestructuró el esquema
de las Subsecretarías que dependen del Ministerio de
Defensa Nacional, y quizás en lo que es el avance más
revolucionario, creó el Estado Mayor Conjunto (EMCO),
modificando la estructura y funciones de su organismo
antecesor, el Estado Mayor de la Defensa Nacional
(EMDN).

Con la creación del EMCO se fortaleció la institucionalidad


conjunta al hacer responsable de la conducción
estratégica de las fuerzas militares al JEMCO, encargado
de ejercer —en su condición de conductor estratégico—
el mando militar de las fuerzas asignadas a las operaciones
durante los períodos de crisis o guerra, del entrenamiento
conjunto de las fuerzas y de la elaboración de los
respectivos cuerpos doctrinarios.

Como se ve, la ley buscó fortalecer significativamente


la institucionalidad conjunta, tanto en los ámbitos de
asesoría y de planificación estratégica, como en el de la
conducción de las operaciones. La creación del EMCO
estuvo fuertemente influida por la voluntad de resolver
un problema militar de evidente complejidad: el lograr

70 CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL VOLVER AL ÍNDICE


RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

la preparación conjunta de la fuerza y el optimizar su


conducción estratégica durante situaciones de crisis
o conflicto bélico. Como ya señaláramos, hasta antes
de la promulgación de la ley N° 20.424, no existía una
autoridad única y permanente que fuera responsable de
la preparación y empleo de las fuerzas que requerían ser
asignadas a las operaciones. Con el EMCO, se avanzó
significativamente en la integración, coordinación y
sincronización de las capacidades de las fuerzas en
tiempo, espacio y propósitos, de manera acorde con
los objetivos estratégicos.

No obstante lo avanzado, pareciera que derivado de las


experiencias obtenidas después de más de cinco años
de la implementación de la citada ley, es necesario
efectuar ciertos ajustes que conduzcan a profundizar y
potenciar la conducción conjunta. Hay imperfecciones
que se derivan de la aplicación práctica de la ley, y otras,
de las modificaciones que el texto original sufrió durante
su tramitación. Con todo, la mayor parte de ellas tienden
a reforzar la integración de las fuerzas.

Esta idea de profundizar lo conjunto —etapa lógica y


necesaria después de transcurridos algunos años de la
implementación de estos cambios—, que es comprendida
y compartida en los ámbitos políticos y académicos,
hoy pareciera contar con voluntad política para ser
implementada. Así, en el Programa de Gobierno de la
actual administración, en lo referido al Sector Defensa,
se establece en uno de sus acápites que “…se considera
necesario el fortalecimiento del mando del Jefe del Estado
Mayor Conjunto en lo relativo a su empleo en tiempos
de paz incluso en instancias tales como la preparación,
prevención y reacción ante emergencias, así como
de su responsabilidad social”. En la misma dirección se
orientan las expresiones del ministro de Defensa, quien
en la clase magistral que dictara con motivo del inicio
del año académico de las Fuerzas Armadas 2014 señaló
que “…debemos reforzar el actual estatuto jurídico que
rige al Estado Mayor Conjunto, que debe ser potenciado
para dotar a éste de atribuciones y capacidades que
faciliten su accionar. Nuestro objetivo en este ámbito
será establecer una agenda sectorial para promover
lo conjunto, en la perspectiva de avanzar hacia una

VOLVER AL ÍNDICE CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL 71


RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

estructura operacional de la fuerza concebida para


actuar de manera conjunta, en todos los niveles, y en
cualquier situación o tiempo”. Finalmente, con motivo
de la inauguración del año académico de las Fuerzas
Armadas el 15 de marzo de 2015, la presidenta de la
República profundizó aún más, al señalar: “…tercero, en
el caso de la institucionalidad conjunta, elaboraremos un
proyecto para perfeccionar y fortalecer la organización y
atribuciones del Estado Mayor Conjunto y de su jefatura.
Esto incluye sus atribuciones en materia del mando de
medios en tiempo de paz. También estableceremos
una agenda sectorial para promover, perfeccionar y
desarrollar la institucionalidad de lo conjunto en todos
sus planos. Nos parece fundamental dotar a la Defensa
del más alto estándar internacional de conducción de
operaciones militares”. De la instancias antes señaladas
se desprende que la voluntad es eliminar la frontera que
significa que las atribuciones para el actuar en el ámbito
de lo conjunto solo sean posibles en situación de crisis o
guerra externa, lo que aparece absolutamente razonable
atendidas la multiplicidad y recurrencia de actividades y
misiones que en períodos de paz involucran a fuerzas de
dos o más instituciones y que, en pos de mayores niveles
de eficacia y eficiencia, requieren de una planificación
y conducción conjunta.

Efectivamente, uno de los obstáculos para alcanzar una


mayor coordinación y aprovechamiento de los medios
de la Defensa han sido las atribuciones diferenciadas
del JEMCO, para tiempos de paz, de crisis y de guerra
externa, con claras delimitaciones entre la planificación,
el entrenamiento y el empleo operativo de las fuerzas,
restándole continuidad a un proceso que en su esencia
es integral y continuo, ello fundamentalmente motivado
por carecer de facultades para la efectiva coordinación
y mando de fuerzas conjuntas en tareas y actividades
distintas a la guerra.

Como se señaló, las atribuciones del JEMCO están


circunscritas a situaciones de crisis o guerra externa —
ambas de extrema e infrecuente ocurrencia— por lo
que la mayor parte del quehacer de las fuerzas militares,
durante períodos de normalidad, continúa recayendo
en las instituciones a pesar que, como ya se dijo, muchas

72 CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL VOLVER AL ÍNDICE


RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

de dichas tareas implican la coordinación o empleo de


fuerzas de dos a más instituciones. Además, se debe
considerar que en función de las tareas del EMCO de
preparar la conducción estratégica de las fuerzas durante
la crisis o guerra externa, la mayor parte de las actividades
preparatorias las debe realizar en períodos de paz, en
los que como se señaló, sus atribuciones son escasas o
muy precarias como para hacer que las instituciones
cumplan sus cometidos a ese respecto, o para disponer
de las fuerzas en los períodos y forma en que las requiere.
Lo anterior podría encontrar su origen en una insuficiente
coordinación de los respectivos períodos de instrucción
o entrenamiento, así como, en los espacios de libertad
que la ley otorga a las instituciones para disponer de los
medios en tiempos de normalidad.

“De ello se desprende que el Estado Mayor


Conjunto es y debe ser, en su esencia, un
órgano de asesoría y no de mando, razón por
lo cual pareciera que lo propio, lo correcto,
sería designar al cargo del responsable de
ejercer la conducción estratégica de las
fuerzas como “Comandante del Comando
Conjunto de las FAs”, ya que eso es lo que
es, o se espera que sea.”

Pese a que la incorporación del JEMCO a la Junta de


Comandantes en Jefe, con igualdad de atribuciones que
los comandantes en jefe institucionales, buscó situarlo en
un mismo nivel, el que su jerarquía sea inferior a la de los
mandos institucionales y que además, dependa de uno de
ellos al continuar encuadrado en el respectivo escalafón
institucional, le restan autonomía e independencia a su
gestión, por lo que pareciera que lo ideal es ponerlo en
una real igualdad de condiciones con el grado jerárquico
equivalente y buscar el procedimiento legal que haga
que al ser designado quede separado, en forma y en la
práctica, del respectivo escalafón institucional. Solo así
el JEMCO será realmente independiente y autónomo.

VOLVER AL ÍNDICE CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL 73


RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

En una reflexión que pareciera ser formal, pero que


contiene mucho de fondo, respecto a la función del
EMCO, es necesario precisar que se debe tener en
consideración que los Estados Mayores son organismos
de asesoría y de trabajo, encargados de proporcionarle
a un comandante los elementos de juicio necesarios
para adoptar y fundamentar sus resoluciones, traducirlas
en planes y órdenes y velar por su cumplimiento. De
ello se desprende que el Estado Mayor Conjunto es y
debe ser, en su esencia, un órgano de asesoría y no
de mando, razón por lo cual pareciera que lo propio,
lo correcto, sería designar al cargo del responsable de
ejercer la conducción estratégica de las fuerzas como
“Comandante del Comando Conjunto de las FAs”, ya que
eso es lo que es, o se espera que sea; lo que no significa
que para llevar adelante sus decisiones no requiera contar
con un Estado Mayor, dirigido por un oficial general que
efectivamente actúe como jefe del Estado Mayor de
ese Comando Conjunto.

“En nuestra opinión esta nueva realidad es


y ha sido racionalmente aceptada pero
emocionalmente rechazada, ya que es en
este ámbito dónde se hace necesaria una
nueva cultura, para la que en los dichos se
decía estar preparados, pero que en los
hechos, pareciera no ser tan así.”

Una solución podría ser que el actual JEMCO, dotado


del rango propio de un oficial general de cuatro estrellas,
podría pasar a denominarse y ser reconocido como
“Comandante del Comando Conjunto de las FAs” y el
actual subjefe del EMCO asumir como JEMCO. Así, los
cargos tendrían correlato con las funciones y tareas
asignadas, se evita eufemismos que no contribuyen a
potenciar los liderazgos, funciones y tareas, y además, se
fortalece su función y figura. Como se ve, en este caso
la forma sí importa.

Una consecuencia derivada de la incorporación de un


nuevo actor a la toma de decisiones de una organización
es el consecuente reordenamiento en las atribuciones y

74 CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL VOLVER AL ÍNDICE


RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

responsabilidades de los actores preexistentes. La creación


del Estado Mayor implicó el traspaso de atribuciones y
funciones desde las instituciones a este nuevo actor, el
EMCO. En nuestra opinión esta nueva realidad es y ha
sido racionalmente aceptada pero emocionalmente
rechazada, ya que es en este ámbito dónde se hace
necesaria una nueva cultura, para la que en los dichos se
decía estar preparados, pero que en los hechos, pareciera
no ser tan así.

Es por ello que junto a las dimensiones jurídicas y


organizacionales de las transformaciones realizadas,
se hace indispensable reforzar estos esfuerzos en el
plano de la cultura de las instituciones involucradas, de
manera de contribuir a la real generación de un “ethos”
conjunto. Ello, con el objeto de preparar a las nuevas
generaciones para asumir una matriz conceptual que
ubique a la acción conjunta de las fuerzas por sobre
las visiones institucionales particulares. Estas últimas
deben ser entendidas y asumidas como partes que
encuentran sentido en tanto subordinadas al todo: a la
acción conjunta. De esta manera, el objetivo final es la
construcción de dicho ethos común, que sin anular los
propios de las instituciones, se ubique por sobre éstos y
sea así percibido y valorado.

Esto conlleva un cambio cultural no menor, que solo se


puede alcanzar a través de un profundo, sistemático y
unitario proceso educativo que cruce la formación de
oficiales y suboficiales en todos los niveles de formación. Por
lo mismo es que este desarrollo requiere una concepción
centralizada desde los más altos niveles y a la cual se
deben subordinar las otras dimensiones de la formación
particular de las respectivas instituciones. Para ello, entre
otras medidas, se hace indispensable la generación de
una doctrina educacional conjunta, de largo plazo,
escalonada y progresiva, que prepare al personal en
materias de índole conjunta; a diferencia de lo que
actualmente ocurre, en que lo conjunto aparece en las
etapas finales de la formación sistemática de los oficiales.
Los hechos parecen demostrar que ese momento es tarde.

En forma paralela a los procesos formativos en lo conjunto,


se requiere estimular el desempeño en organizaciones de

VOLVER AL ÍNDICE CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL 75


RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

esta naturaleza, de manera que la actuación conjunta


pase a tener tintes de normalidad en el desempeño
profesional de oficiales y suboficiales, no de excepción,
como actualmente ocurre. Lo señalado nos conduce a
potenciar y entregar mayor relevancia a los diferentes
tipos de organizaciones conjuntas. Nada se logra con
avanzar con la formación teórica, sin contar con unidades
donde poner estos conocimientos en práctica.

Culturizar a las instituciones en lo conjunto requiere de


medidas profundas y la implementación de un proceso
que toma tiempo y en el que los resultados no son
inmediatos. El definir la forma, instancias y contenidos
de este proceso, es el desafío; implementarlos un requisito
ineludible si se quiere efectivamente progresar en lo
conjunto, ya que ésta es la única forma de internalizar
un real compromiso con esta necesidad.

4.De la participación de la Defensa en el Sistema


Nacional de gestión de riesgos y emergencias

“... los medios de la Defensa no están ajenos


a tener que asumir un rol activo y efectivo
dentro del sistema nacional de emergencia
y protección civil del país.”

Innegable es que, a nivel mundial, frente a desastres


naturales o antrópicos que afecten a la población,
recursos o al medio ambiente, la sociedad exige del
Estado el empleo de la totalidad de los medios humanos
y materiales de que dispone a fin de salvaguardar las
vidas amenazadas, los bienes afectados y para generar
las condiciones necesarias que aseguren el normal
desenvolvimiento de las actividades de ésta. Es a partir
de allí que los medios de la Defensa no están ajenos a
tener que asumir un rol activo y efectivo dentro del sistema
nacional de emergencia y protección civil del país. ¡Es
más!, la sociedad espera que las instituciones que están
organizadas para emplearse en situaciones extremas, que
están equipadas y dotadas de las estructuras para actuar
en situaciones de crisis, que tienen la mayor capacidad
de reacción y cobertura nacional, actúen y sean las

76 CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL VOLVER AL ÍNDICE


RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

primeras en llevar alivio, soporte y seguridad durante


estas situaciones de emergencia. La sociedad en estas
ocasiones pone sus miradas en el sector Defensa y sus
instituciones, en ellas confía y de ellas espera respuestas.

Atendiendo a la realidad descrita, más allá de lo que en


el pasado se podía pretender, es decir que los medios
de la defensa estuviesen fundamental y principalmente
destinados a la protección de la soberanía del país de una
agresión externa, a la participación en Operaciones de
Paz o de ayuda humanitaria, hoy en día la intervención
en las emergencias y catástrofes se ha vuelto tan
importante como el eventual empleo en combate o como
herramienta de una disuasión efectiva; por lo tanto, no
debe persistir la idea que su accionar en estas situaciones
es una mera contribución que se hace sin desnaturalizar
su función esencial. Por el contrario, su participación es
un elemento constitutivo de la respuesta nacional ante
estos problemas, por lo tanto, la preparación y empleo de
sus capacidades deben ser parte sustantiva e ineludible
de su función.

Más allá de debatir si estas actividades conceptualmente


deben, o no, ser clasificadas como operaciones militares,
importante es hacer presente que, convencidos del
rol preponderante que le cabe a los medios militares
en estas actividades, se hace del todo necesario
discutir sobre aspectos tales como: la pertinencia de
la organización, equipamiento y entrenamiento de
unidades especialmente organizadas —o no— para
estos fines; la definición de protocolos en búsqueda de
la eficiencia; y finalmente, la organización del mando
y dependencia de los medios empleados frente a un
requerimiento específico. Todo ello, sin dejar de considerar
las adecuaciones legales que se podrían derivar.

Otra constatación que no puede dejar de reiterarse en


este punto, es que pese a que la praxis de las relaciones
internacionales en la región ha tendido a privilegiar el
cooperativismo en defensa y la judicialización de la
resolución de los conflictos internacionales, generando
con ello condiciones aparentes para que la Defensa,
como un todo, asuma con mayor propiedad tareas en
otros frentes, se debe ser muy preciso en sostener que

VOLVER AL ÍNDICE CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL 77


RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

bajo ninguna circunstancia ello debe implicar restarle


relevancia al fundamental cometido de potenciar la
estatura estratégica de Chile, rol ineludible de sus FAs.

Dicho lo anterior y asumido el hecho que la participación


de las FAs en actividades de Emergencia y Protección
Civil debe ser vista como una realidad que con el tiempo
se verá más potenciada —al menos más regulada y
sin duda exigida—, diferentes corrientes de opinión se
hacen sentir sobre la forma de prepararse y actuar
profesionalmente para ello. Una de ellas, al menos,
toma el modelo adoptado por algunos países que han
creado unidades militares especialmente diseñadas para
participar en emergencias y catástrofes39, desplegadas en
diversas zonas geográficas, dependiendo orgánicamente
del Ministro de Defensa y operativamente del JEMCO
o autoridad similar. Como se señala en el documento
de la cita al pie, se trata de unidades adecuadamente
organizadas, instruidas y equipadas de forma específica
para —actuando en conjunto con otras organizaciones
del Estado— resguardar a los ciudadanos ante diversas
emergencias, constituyéndose para estos efectos en la
o las unidades institucionales de acción rápida. Es ese un
modelo, claramente hay otros que se pueden adecuar
de mejor manera a las realidades nacionales y habrá
que permanentemente evaluar cuál es el modelo más
eficiente y eficaz en relación a nuestras necesidades.

Desde el plano de la acción, sin duda alguna, ha existido


una notable mejoría en los procedimientos de mando y
ejecución a través de la implementación, en el EMCO,
del Centro de Operaciones de la Defensa (COD) como
ente coordinador de nivel FAs.; sin embargo, desde el
punto de vista interno, pareciera ser necesario seguir
avanzando en la definición de protocolos y funciones
de los diferentes integrantes del COD. En lo externo, se
debería continuar en la búsqueda de procedimientos que
faciliten la relación con las autoridades gubernamentales,
de Carabineros, Policía de Investigaciones y con la propia
Oficina Nacional de Emergencia; aspectos que vendrán

39. Ver Instituto de Estudios Estratégicos de España, Cuadernos de Estrategia 165 “España ante
las emergencias y catástrofes. Las Fuerzas Armadas en colaboración con las autoridades
civiles” Enero de 2014.

78 CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL VOLVER AL ÍNDICE


RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

a ser clarificados a partir de la aprobación del proyecto


de ley que crea el nuevo Sistema Nacional de Gestión de
Riesgos y Emergencias, que en su artículo 41 señala que
“el mando operacional de los medios terrestres, navales
y aéreos que sean asignados a las tareas y labores de
respuesta a la emergencia, será ejercido por el Jefe del
Estado Mayor Conjunto”.

“... todo lo señalado no dispondrá de la base


de sustento indispensable para un desarrollo
como el exigido, si el mando de los medios no
recae, cada vez que se necesite el empleo
de éstos, en una sola autoridad capaz de
coordinar y dirigir el esfuerzo que conlleva
el ciclo total de la acción...”

Desde la perspectiva de la relación con las instituciones


de la Defensa, debiera ser necesario mejorar la definición
de los ámbitos de mando y de asesoría que a cada cual
le corresponde para un mejor resultado, considerándose
básico que las autoridades de todo nivel conozcan
en forma permanente las capacidades puestas a
disposición por cada institución para enfrentar situaciones
de esta índole. En el nivel de ejecución, pareciera ser
absolutamente necesario contar con procedimientos
claros, ágiles y adecuados a las circunstancias y que
por cierto sean administrativamente aceptados por las
autoridades contraloras, las cuales abstrayéndose de
las circunstancias vividas, como ya quedó en evidencia
después del terremoto de 2010, pondrán en acción sus
facultades a fin de constatar el estricto apego a las
normas establecidas.

Finalmente, pareciera que todo lo señalado no dispondrá


de la base de sustento indispensable para un desarrollo
como el exigido, si el mando de los medios no recae,
cada vez que se necesite el empleo de éstos, en una sola
autoridad capaz de coordinar y dirigir el esfuerzo que
conlleva el ciclo total de la acción y que —más allá de
las restricciones legales susceptibles de ser modificadas—
considere que la participación de la Defensa implica la

VOLVER AL ÍNDICE CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL 79


RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

acción conjunta de las FAs, y por tanto desde una mirada


práctica y lógica, la responsabilidad de su conducción
la tiene que asumir el Jefe del Estado Mayor Conjunto.

5. De las operaciones de cooperación internacional

Progresivamente, a partir de comienzos de los años


noventa ha sido posible observar cada vez una mayor
y más decidida presencia de medios militares nacionales

“Nuestro creciente y progresivo involucramiento


es clara expresión de la estrecha vinculación
entre la Política Exterior y la Política de
Defensa en el logro de metas definidas por
el Estado de Chile.”

—humanos y materiales— en el extranjero, los que, como


veremos, han ido asumiendo diferentes tipos de misiones
en la amplia gama de las que se denominan operaciones
internacionales, que corresponden a aquellas en que
participan medios militares con el fin de hacer frente a
situaciones de quebrantamiento de la paz, amenazas a
la estabilidad internacional o interna de países con riesgo
de crisis humanitarias, y/o ante situaciones de emergencia
que deriven de desastres naturales o causados por el
hombre, con masivos efectos sobre la población.

Nuestro creciente y progresivo involucramiento es clara


expresión de la estrecha vinculación entre la Política Exterior
y la Política de Defensa en el logro de metas definidas por el
Estado de Chile. No obstante ello, a pesar de lo avanzado,
aún queda mucho por hacer dadas las crecientes demandas
que la cada vez más activa participación en los escenarios
internacionales nos impone. Así, pareciera que fruto de la
experiencia acumulada, de las capacidades desarrolladas y
de los niveles de confianza y credibilidad que nuestro actuar
en el escenario internacional han generado, en el futuro
nuevas contribuciones a la paz y seguridad internacional nos
serán demandadas mediante la participación en misiones
de paz de mayor complejidad y riesgo.

La primera vez que fuerzas militares chilenas participaron


en este tipo de misiones de construcción de la paz, fue

80 CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL VOLVER AL ÍNDICE


RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

en circunstancias que fuerzas nacionales integraron


la Comisión Militar Neutral que fiscalizó la separación
de las fuerzas de Bolivia y Paraguay durante la Guerra
del Chaco. Este protocolo había sido el resultado de
la Conferencia de Paz del Chaco, realizada en Buenos
Aires el 12 de junio de 1935, a la que se habían sumado
Argentina, Brasil, EE.UU de América, Perú y Uruguay.

Desde que el Gobierno de Chile suscribiera la Carta


de las Naciones Unidas en la ciudad de San Francisco,
el 26 de junio de 1945, y que la ratificara mediante la
Ley N° 8.402 de 1946, la participación del Estado de
Chile en este tipo de misiones ha sido permanente y
progresiva, transitando desde las iniciales y básicas
misiones al amparo del Capítulo VI, Solución Pacífica a
las Controversias (Mantenimiento de la paz); pasando por
misiones derivadas del Capítulo VII, Acción en caso de
amenazas a la paz, quebrantamiento de la paz o actos
de agresión (Imposición de la paz); para finamente llegar
a la participación en operaciones bajo el Capítulo VIII,
Acuerdos Regionales.

Así, durante estos años Chile ha estado contribuyendo


efectivamente a la paz y seguridad internacional —bajo
el amparo de la Carta de las Naciones Unidas— con
medios de la defensa en diversos escenarios destacando,
entre otros, su presencia en los conflictos entre India y
Pakistán, Medio Oriente, Salvador – Honduras, Irak–Kuwait,
Ecuador–Perú, Camboya, Afganistán, Timor Oriental,
Bosnia Herzegovina, República Democrática del Congo,
Chipre, Kosovo y Haití, siendo esta última misión la que,
por casi diez años, ha demandado el empleo de la mayor
cantidad de fuerzas nacionales.

A estas tareas se han sumado actividades complementarias


tales como la remoción de minas en Nicaragua y el
desminado humanitario en Ecuador, constituyendo todas
ellas expresiones concretas del aporte que el Estado de
Chile ha hecho a la comunidad internacional, al fomento
de las medidas de confianza mutua y a consolidar lazos
afectivos con diversos países, particularmente de la
región. Todo ello, fiel expresión de los aportes de la función
defensa a la Política Exterior de nuestro país.

VOLVER AL ÍNDICE CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL 81


RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

En este proceso, como consecuencia del progresivo


desarrollo de las actividades internacionales de la defensa,
el 10 noviembre de 1999 el Gobierno emitió y promulgó
la Política Nacional para la participación del Estado de
Chile en Operaciones de Paz. Al día siguiente, el 11 de
noviembre, se firmó el Memorando de entendimiento entre
el Gobierno de la República de Chile y las Naciones Unidas
sobre las aportaciones al sistema de acuerdos de fuerzas
de reserva de las Naciones Unidas, en el que se buscó
determinar los recursos que el Gobierno de la República
de Chile ha indicado que aportará a las Naciones Unidas
para ser utilizados por las operaciones de mantenimiento
de la paz en las condiciones especificadas. Con ello, se
formalizaba y establecían con claridad los límites en la
materialización de este aporte.

Como un complemento al conjunto de normas jurídicas


vinculadas al tema, el 13 de diciembre de 2008, se
promulgó la Ley 20.297 que Establece normas permanentes
de entrada de tropas extranjeras en el territorio de la
República y salida de tropas nacionales del mismo. En esta
ley se normaron ambas actividades, y se identificó a los
actores responsables de la coordinación y aceptación, o
no, de la salida e ingreso de tropas del territorio nacional.
Junto con ello, se reguló expresamente la participación
de tropas chilenas en operaciones de paz.

Como lo indica la última versión del Libro de la Defensa


Nacional del año 2010, “…Chile entiende que, a pesar
de que su seguridad depende en lo esencial de su
entorno estratégico más inmediato, la importancia de sus
relaciones de seguridad con otros actores internacionales
y la gravitación de una agenda internacional menos
ligada a una definición exclusivamente territorial de la
seguridad, se han incrementado”40.

Dado el creciente nivel de compromiso nacional con la


seguridad y paz internacionales, las autoridades de la época
llegaron a la convicción que era indispensable preparar
en forma institucionalizada los cuadros pertenecientes
a la Defensa que colaborarían en estas actividades. En
ello fue fundamental el aporte que inicialmente entregó

40. Chile. Libro de la Defensa Nacional. Santiago: Ministerio de Defensa, Op.cit. pp. 186 y 187.

82 CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL VOLVER AL ÍNDICE


RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

Canadá a través del “Pearson Peacekeeping Centre”, en


el que alumnos nacionales asistieron a cursos y seminarios
internacionales y en los que se fue alcanzando una mayor
y mejor preparación de los efectivos nacionales, tanto
en aspectos legales, logísticos como operativos. El paso
siguiente en la construcción de la institucionalidad que
entregara las herramientas necesarias a todos quienes,
a nivel personal como de unidades, participaran en
misiones de paz, fue la implementación del Centro de
Entrenamiento Conjunto para las Operaciones de Paz de
Chile (CECOPAC), organismo dependiente del Ministerio
de Defensa, creado el 15 de julio de 2002, con la misión de
preparar y entrenar al personal de las Fuerzas Armadas,
de Orden y Seguridad Pública y civiles, potenciar las
diferentes capacidades y conocimientos de los ámbitos
civil, militar y policial en forma integrada, ratificando así
la actual tendencia mundial hacia la interacción de
estos estamentos sociales en el proceso de planificación,
ejecución y evaluaciones de este tipo de operaciones.

“... nos parece que nuestro país y los medios


de la defensa en particular, están preparados
para participar en escenarios y misiones más
complejas y demandantes...”

Nuestro país ha explicitado su voluntad de continuar


contribuyendo a la estabilidad internacional, por lo que,
habiendo transitado desde las tímidas misiones de control
de cese del fuego con observadores militares, al empleo de
fracciones menores de tropas en conjunto con países con
mayor experiencia, y habiendo llegado hasta el despliegue
de fuerzas en una misión de imposición de la paz —en un
escenario de tensiones acotadas y riesgos menores—, nos
parece que nuestro país y los medios de la defensa en
particular, están preparados para participar en escenarios
y misiones más complejas y demandantes, en las que la
tendencia sea transitar desde operaciones centradas
en la seguridad, a otras en las que estos esfuerzos sean
adecuadamente complementados con el robustecimiento
de las instituciones, la vigencia del estado de derecho, el
fortalecimiento de las capacidades productivas y el real

VOLVER AL ÍNDICE CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL 83


RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

bienestar de las sociedades que se pretende ayudar. Es


decir, operaciones bastante más complejas que las que
hasta la fecha se ha participado.

“Otro factor de no menor relevancia es el


adecuado dimensionamiento de nuestras
reales capacidades para mantener o
ampliar la participación en operaciones
internacionales. ¿Qué magnitud y tipo de
unidades somos realmente capaces de
mantener y sostener, y por cuánto tiempo
podemos hacerlo?”

Tal como se sugirió en los párrafos anteriores, todo indica


que las solicitudes para que nuestro país profundice su
participación en este tipo de misiones serán cada vez
más frecuentes y difícilmente eludibles. Todo ello conlleva
nuevos desafíos tanto en los ámbitos políticos, como en el
nivel del empleo y preparación de las fuerzas.

Lo primero es preguntarse cuáles son o serían los criterios


nacionales para acceder a tal o cual petición, ya que
atendidas las características de estas eventuales nuevas
operaciones —mayores niveles de riesgo, escenarios
distantes y periféricos, altas posibilidades de bajas— se
requerirá de una amplia discusión y debate en el que
idealmente deberían tener opinión los actores políticos y
técnicos involucrados. La experiencia obtenida de nuestra
estadía en Haití nos señala que el momento para establecer
y decidir los límites —tanto temporales como de metas— de
nuestro involucramiento, es al inicio de una misión. Los costos
políticos y de imagen de desembarcarse unilateralmente
de una misión en desarrollo son poco aceptables, por lo
que si no son estos fijados al comienzo, se tiende a quedar
capturado en la dinámica o estática de la operación.

La tendencia actual es que las operaciones internacionales


de paz y/o humanitarias tiendan a poner en el centro de las
preocupaciones la vida humana afectada, transformando
a la persona —y no solamente o principalmente al Estado
afectado— en sujeto de las mismas, por lo que cada
vez tienden a ser más multidimensionales. Los países
no solo contribuyen con fuerzas militares, también lo

84 CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL VOLVER AL ÍNDICE


RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

hacen con entidades civiles que organizada, e incluso,


desorganizadamente, deciden participar. Por ello es que si
la voluntad nacional es efectivamente contribuir a la paz o
a los objetivos por los cuales se interviene, se debe estudiar
las otras posibles formas de contribución, que efectivamente
cooperen al bienestar de las personas afectadas. No siempre
ello se logrará con más unidades militares; por lo que, por
una parte, pareciera que se debe ampliar el espectro de la
ayuda y compromiso, y por otra, se debe transitar a niveles
de entrenamiento para operar con la diversa gama de
actores involucrados en estas operaciones (ONG, empresas
privadas, autoridades políticas, organizaciones sanitarias,
etc.), respecto de las cuales la experiencia nacional parece
ser aún escasa.

Otro factor de no menor relevancia es el adecuado


dimensionamiento de nuestras reales capacidades para
mantener o ampliar la participación en operaciones
internacionales. ¿Qué magnitud y tipo de unidades somos
realmente capaces de mantener y sostener, y por cuánto
tiempo podemos hacerlo? Son incógnitas que deben ser
adecuadamente evaluadas y respondidas. Factores tales
como las complejidades y costos de desplegar y sostener
unidades en escenarios lejanos, las capacidades de relevos,
de evacuaciones, de operar en forma simultánea en dos
o más frentes, y muy particularmente, de no afectar el
cumplimiento de las otras tareas de la defensa, son algunos
de las muchas consideraciones a tener en cuenta.

En una dimensión más operacional de este tema, interesante


sería conocer las experiencias que desde la perspectiva
conjunta y combinada se han obtenido de nuestra
participación en Haití, particularmente si en algún momento
se llegase a considerar el empleo de parte o el total de la
fuerza conjunta combinada Cruz del Sur. Al respecto, a lo
menos públicamente, se conocen pocos estudios y lecciones
aprendidas. Las iniciativas de evaluación principalmente
se han realizado en el nivel de las instituciones, no así en
el de lo conjunto.

El compromiso de Chile por la paz y la seguridad es total,


por los que los riesgos y costos deben ser asumidos, pero
teniendo siempre presente un equilibrado, sociabilizado y
discutido dimensionamiento de nuestras reales capacidades
para hacerlo.

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RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

F. De los otros roles de las Fuerzas Armadas

1.La contribución al enfrentamiento de las amenazas


multidimensionales

Seguridad no es un concepto inmutable, sino que por


el contrario, influido por las variaciones del entorno
estratégico, producto de las condiciones internas de
los Estados y, de manera no menos importante, como
consecuencia de la evolución de los valores morales de los
individuos, ha evolucionado con el tiempo. El ser humano
en su desarrollo vital precisa de certidumbres básicas que
le liberen de su desasosiego, permitiéndole acometer su
vida cotidiana sin perturbaciones indeseadas. Por eso, la
seguridad, una Seguridad con mayúsculas y sin adjetivos,
tiene una consideración prioritaria en sus necesidades.

En el ámbito de las Relaciones Internacionales el objetivo


de la Seguridad es contribuir a la generación de un mundo
estable y ésta estaría orientada a asegurar la protección,
independencia e integridad territorial del Estado; en el
espacio interior está ligada a la tranquilidad y al normal
funcionamiento del país (sus leyes y sistema institucional)
y de la vida cotidiana de sus ciudadanos. En estas dos
esferas, Estado y ciudadanos, es donde se enmarca la
seguridad nacional.

La seguridad nacional nace de una necesidad derivada


de la hostilidad contenida en un agente que se opone
a la misma y que, en la actualidad, tiende a no coincidir
con la tradicional distinción entre interior y exterior. Tres
son los parámetros fundamentales para establecer los
niveles de Seguridad requeridos: la identificación del
agente hostil, la definición de los bienes a proteger y la
elección del grado de cobertura deseable. Fijados estos
parámetros, y teniendo presente los medios disponibles,
es posible formular el grado de Seguridad a alcanzar.

Como se señalara, en la segunda mitad del siglo XX y en


un mundo dominado por el enfrentamiento ideológico
de la Guerra Fría, seguridad y defensa eran conceptos
sinónimos. En ambos casos el Estado constituía el objeto
referente, pues era este quien proporcionaba seguridad
y defensa a los individuos que vivían en el interior de

86 CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL VOLVER AL ÍNDICE


RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

sus fronteras. Así, la seguridad de los ciudadanos se


garantizaba a través de la defensa del Estado. De esta
manera, este modelo de seguridad nacional trataba, por
sobre todo, de defender la soberanía del Estado como
columna vertebral de todos los intereses de la nación.
Consecuentemente, los ejércitos, las fuerzas policiales
y los servicios de inteligencia eran los instrumentos
predominantes.

El imprevisto derrumbe de la Unión Soviética supuso


una trasformación radical en los modelos de seguridad
imperantes hasta ese momento. Como consecuencia
del creciente efecto de la globalización sobre todos los
órdenes, se va debilitando la sensación de amenaza
militar y se prodiga la expresión dividendos de la paz.
Este contexto se abre a un enfoque más amplio de la
seguridad, que ya no se limita a las cuestiones militares
sino que también presta atención a problemas de índole
económica, medioambiental o identitaria.

“... las actuales amenazas son menos


identificables que antaño, más difusas e
incluso hasta cierto punto imprevisibles, por lo
que un porcentaje importante de los recursos
disponibles han de ser asignados a estos
nuevos riesgos y amenazas...”

Como dijimos, son estas cuestiones las que han llevado a


la dilución de la Defensa en el espacio de la Seguridad,
por ser éste un concepto más amplio y que responde
mejor a los retos que se le plantean y que se extiende
a otros ámbitos buscando el tratamiento integral de la
problemática del Estado. La Defensa es la forma de
oponerse a un peligro o a una amenaza; la Seguridad
es mucho más exigente y difícil de alcanzar; tiene un
carácter más preventivo y utópico al tratar de mantener
fuera todo riesgo, peligro o amenaza a personas y bienes.
Es, en definitiva, una condición deseada, no siempre
alcanzada41.

41. Para más detalles Ver: AVENDAÑO R, Andrés. LABORIE I, Mario, BERENGUER H, Francisco. Las
Estrategias de Seguridad Nacional de Chile y España. Un análisis comparativo. Cuadernos de
Trabajo 2013, del Centro de Estudios Estratégicos ANEPE. pp. 127-170.

VOLVER AL ÍNDICE CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL 87


RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

En el campo específico de los riesgos y amenazas


percibidos por las naciones, quizás el rasgo más
destacado, producto de los cambios sufridos desde el
final de la Guerra Fría hasta nuestros días, es la tendencia
a la fusión de los conceptos seguridad interior y seguridad
exterior. La globalización, la apertura de las fronteras y el
desarrollo de las nuevas tecnologías de la comunicación,
entre otros, hacen que los aspectos internos y externos
de la seguridad se mezclen e interaccionen como nunca
ha sucedido en el pasado. A este fenómeno se une la
creciente implicación de las naciones en organizaciones
supranacionales, por lo que el anterior concepto se ha
sustituido en gran medida por la diferenciación entre
amenazas compartidas con otros actores, que hoy día
constituyen la mayoría, y aquellas pocas específicas de
cada nación.

Resulta evidente que las actuales amenazas son menos


identificables que antaño, más difusas e incluso hasta
cierto punto imprevisibles, por lo que un porcentaje
importante de los recursos disponibles han de ser asignados
a estos nuevos riesgos y amenazas, transformación que ha
de emprenderse no solo en los conceptos de seguridad
y defensa de las naciones, sino principalmente en las
capacidades de las fuerzas armadas y de la policías
nacionales, a las que han de sumarse sectores muy
variados de la administración y del tejido empresarial y
académico de la nación.

Por tanto, y en sintonía con un concepto de seguridad


ampliado, es imprescindible dotarse de capacidades
en un amplio espectro que —sinérgicamente y de un
modo muy flexible— sean capaces de oponerse a una
compleja panoplia de amenazas, algunas de ellas aún no
identificadas. Obviamente resulta imprescindible realizar
una evaluación periódica de los riesgos y amenazas
presentes, de la probabilidad de que se hagan realidad
y de su peligrosidad en caso de producirse. Solo de este
modo, priorizando las amenazas sentidas, será posible
asignar los recursos necesarios y definir las instituciones
encargadas de enfrentarlas. En nuestro país, siguiendo
la separación de funciones que la Constitución Política

88 CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL VOLVER AL ÍNDICE


RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

de la República establece para las FAs respecto a las


de orden y seguridad pública, se delimita taxativamente
los ámbitos y circunstancias de acción de estas fuerzas.

Las amenazas más claramente identificadas y que


destacan por su probabilidad y peligrosidad, normalmente
interrelacionadas entre sí en gran medida, presentan hoy
un carácter casi universal, al ser comunes a la mayoría de
los Estados. Entre estas encontramos: las crisis o ataques a
territorio nacional; el terrorismo; el narcotráfico; el tráfico
de armas y la proliferación de armas de destrucción
masiva; los ciberataques; y el crimen organizado, solo
por nombrar algunas.

Asumir, en toda su dimensión y con todas sus repercusiones,


las consecuencias derivadas de esta nueva realidad
—la dilución de los límites entre la seguridad interna y
externa— invita a reflexionar respecto de la manera
que países como Chile, en concordancia con el espíritu
de su ordenamiento constitucional, pueden profundizar
el aporte que las FAs pueden realizar al esfuerzo país
para enfrentar estas nuevas amenazas. No hacerlo sería
abdicar de uno de los principales instrumentos de que
dispone el Estado para enfrentarlas. Más allá de los límites
constitucionales o legales respecto a la participación
de las Fuerzas Armadas, es claro que estos nuevos
escenarios ensanchan las demandas, tanto cualitativas
como cuantitativas de la inteligencia que se requerirá
para enfrentar estas nuevas amenazas.

Parece existir consenso en que una de las formas más


adecuadas para alcanzar complementariedad entre las
capacidades de las Fuerzas Armadas con la de los otros
organismos relacionados para enfrentar a estas amenazas
no tradicionales, es sumando parte de sus capacidades
de inteligencia al esfuerzo país para abordarlas. Pero
antes habría que preguntarse si ¿es el actual Sistema
de Inteligencia capaz de dar las respuestas necesarias?
Pareciera que no lo es. No fue concebido para enfrentar
estos escenarios y si antes el sistema tenía dos almas
separadas (la seguridad exterior y la interior), a partir de
ahora pasaría a tener tres. Esta tercera alma, que liga y
vincula como nunca antes a las dos anteriores, obliga a
incorporar nuevos actores, a definir nuevos procedimientos,

VOLVER AL ÍNDICE CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL 89


RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

delimitar responsabilidades y relaciones, y a precisar con


nitidez los nuevos consumidores de inteligencia. Es en este
escenario donde se deberán enfrentar amenazas que
tienen componentes de diversa naturaleza y que solo
pueden abordarse en forma multidimensional. ¿Cómo
y en qué niveles se van a integrar las capacidades?,
¿quién y cómo efectuará la dirección centralizada de
la producción de inteligencia?, ¿cuáles serán los límites
operativos entre los actores involucrados?, son algunas
de las preguntas que de estos nuevos escenarios se
desprenderán.

Todo esto, si se asume que la Defensa y las instituciones que


la componen no pueden ante estas nuevas amenazas,
ser solo espectadores pasivos.

2.La protección de las fronteras terrestres, aéreas y


marítimas: el impacto de las nuevas realidades

“... la misión fundamental y primaria de las


FAs es la defensa de la Patria y no existen
dudas que se trata de una misión orientada
a proteger la integridad del territorio y la
soberanía del país contra amenazas externas
y que ameriten o requieran una respuesta
militar.”

En Chile, la cuestión de la responsabilidad legal de las


FAs en la protección de las fronteras —al menos de las
terrestres— es una de las áreas grises en el ejercicio
de la función Defensa y, al mismo tiempo, constituye
uno de los campos de interacción entre la Defensa y
la Seguridad, de suyo un tema poco abordado en la
legislación chilena y respecto al cual subsisten zonas
jurídicas poco desarrolladas.

La Constitución Política de la República establece, en su


artículo 101, dos categorías de fuerzas: las Fuerzas Armadas
constituidas por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea,
y las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, integradas
por Carabineros y la Policía de Investigaciones. Respecto
de las misiones de cada tipo de fuerza, el mismo artículo

90 CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL VOLVER AL ÍNDICE


RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

101 dice que la primeras “…existen para la defensa de


la patria y son esenciales para la Seguridad Nacional”,
mientras que Carabineros y la PDI “…existen para dar
eficacia al derecho, garantizar el orden público y la
seguridad pública interior…”.

Se advierte enseguida que se trata de dos misiones


distintas y que, en principio, se ejercen además, en
ámbitos físicos diferentes.

En efecto, la misión fundamental y primaria de las FAs es


la defensa de la Patria y no existen dudas que se trata
de una misión orientada a proteger la integridad del
territorio y la soberanía del país contra amenazas externas
y que ameriten o requieran una respuesta militar. Como
la Constitución no definió lo que ha de entenderse por
defensa de la patria, ni tenía por qué hacerlo, es menester
recurrir a las fuentes doctrinarias relativas a la función, y
a la Política de Defensa, las que han sido desarrolladas
en los Libros de la Defensa, particularmente el de 2010, el
cual contiene la Política de Defensa actualmente vigente.

La lectura de los contenidos doctrinales del citado libro


no deja duda que al referirse a la defensa de la patria,
el artículo 101 de la Constitución alude a la protección
del territorio, la soberanía, la población, las instituciones
políticas y la independencia del país frente a riesgos
o agresiones de naturaleza exclusivamente externas.
Lo mismo es válido respecto a las misiones de las FAs
establecidas en el Decreto Supremo N° 272 de 1985, que
desarrolla lo dispuesto en el artículo 101 de la Constitución
(entonces artículo 90) y que detalla las misiones comunes,
conjuntas y específicas de las Instituciones de la Defensa.

La segunda misión de las FAs es —según el ya varias


veces citado artículo 101— la de ser esenciales para la
Seguridad Nacional, lo que debe entenderse como una
condición o característica de las instituciones castrenses.
Por cuanto el legislador constitucional tampoco definió
lo que debe entenderse por seguridad nacional, por lo
que nuevamente es necesario recurrir a los Libros de la
Defensa como fuentes doctrinarias. No hay duda que la
seguridad es una condición que el Estado debe lograr
para la búsqueda y desarrollo de sus intereses nacionales.

VOLVER AL ÍNDICE CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL 91


RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

Ello implica múltiples acciones que lo pongan a salvo de


interferencias y avatares de distinta raigambre; en esta
lógica, la función de defensa es una de dichas acciones,
pero una de las más importantes, en la medida que es
la que lo resguarda de los riesgos y amenazas externas
que tienen dimensiones militares.

Esto es lo que abarca la condición de esenciales para la


seguridad nacional; es decir, es el aporte que desde la
dimensión militar hacen las Fuerzas Armadas para el logro
de la condición de seguridad requerida por la República.
Por el contrario, entender tal condición como una suerte de
habilitación para contribuir de cualquier manera al logro de
la seguridad del país, sería extender el contenido material de
la misión e implicaría una interpretación legal incorrecta, en
cuanto se trata de normas de derecho estricto respecto de las
cuales no cabe la interpretación extensiva o analógica. Las
FAs tienen, además, otras misiones —que sí se desarrollan
en el ámbito interno— como son la mantención del
orden público en los actos plebiscitarios o eleccionarios
públicos, materia regulada en la Ley N° 18.700, Orgánica
Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios, y
su participación en caso de sismos y catástrofes conforme
lo previsto en la Ley N° 16.282 a la que en la páginas
anteriores ya hiciéramos referencia detalladamente. En
todo caso, en ninguna de estas situaciones se incluyen
normas para la mantención del orden público. A las FAs
le podrán caber responsabilidades de orden público solo
en el caso que se haya dictado el Estado de Excepción
Constitucional que corresponda, atendiendo la condición
fáctica que ocurra y la resolución de las autoridades
políticas pertinentes.

A su turno, la misión de las Fuerzas de Orden y Seguridad


Pública, Carabineros y la Policía de Investigaciones,
es esencialmente de carácter interna y se refiere,
exclusivamente, a cometidos de apoyo al orden jurídico,
ya sea en labores de prevención del fenómeno criminal
o de investigación del delito y en una óptica más amplia,
de mantención del orden público y la seguridad pública,
todo ello realizado al interior del territorio nacional y hacia
el interior del mismo, lo que establece una diferencia
clara con las FAs.

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RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

La protección de las fronteras, especialmente de las


terrestres, es un área en que se produce una superposición
aparente de competencias y jurisdicciones entre las FAs
y las de Orden y Seguridad Pública. En efecto, el citado
D.S. N° 272 establece, en su artículo 9°, que es misión
específica del Ejército la preservación de la seguridad
de las fronteras terrestres de toda acción provocada
desde el exterior. Paralelamente, el artículo 3° de la Ley
N° 18.961, Orgánica Constitucional de Carabineros de
Chile, radica en dicha Institución la vigilancia policial de
las fronteras, sin especificar de qué tipo de frontera se
trata (terrestre, aérea o marítima), mientras que el artículo
5° del Decreto Ley 2.460, Ley Orgánica de la Policía de
Investigaciones, le otorga a la PDI el control del ingreso
y salida de personas del territorio nacional.

“La protección de las fronteras, especialmente


de las terrestres, es un área en que se
produce una superposición aparente de
competencias y jurisdicciones entre las FAs
y las de Orden y Seguridad Pública.”

Se advierte de inmediato que hay una aparente


superposición de responsabilidades entre el Ejército y
Carabineros de Chile; sin embargo, cada institución tiene
una responsabilidad definida: al Ejército le corresponde
la preservación de las fronteras terrestres de toda acción
proveniente desde el exterior, lo que debe ser interpretado
de manera acorde con la misión de las FAs; es decir, la
protección del territorio de amenazas de naturaleza militar,
por lo que su responsabilidad en relación a las fronteras dice
relación con la protección frente a ese tipo de situaciones
provenientes del exterior. A su turno, Carabineros debe
ejercer la vigilancia de las fronteras desde su misión de
orden y seguridad interna y de apoyo a la vigencia del
Derecho; en consecuencia, la policía uniformada debe
vigilar las fronteras para prevenir la comisión de delitos a
propósito de las mismas, especialmente el ingreso ilegal
de personas, el contrabando y demás tráficos ilícitos,
cualquiera sea su naturaleza; es decir, amenazas de
naturaleza distinta a la militar.

VOLVER AL ÍNDICE CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL 93


RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

La situación es algo distinta en el caso del espacio aéreo.


El Código Aeronáutico, en su artículo 1° reconoce la
soberanía absoluta de Chile sobre el mismo mientras
que el artículo 11° numeral 1) del ya citado D.S. N° 272,
dispone para la Fuerza Aérea como misión específica de
tiempo de paz el ejercer la vigilancia y el control positivo
del espacio aéreo, lo que implica el saber lo que está
ocurriendo en dicho espacio y tener la capacidad de
intervenir en él. Aunque la norma no lo dice en forma
explícita, podría entenderse que esa misión incluye la
protección de las fronteras aéreas del país. Aplicando
el principio de especialización, es dable considerar que
la protección de las fronteras aéreas es exclusiva de la
Fuerza Aérea; sin embargo, la institución, en su calidad
de integrante de las Fuerzas Armadas, debe considerar
las limitaciones que le impone su condición de tal, en el
sentido de no poder ejercer tareas de seguridad interna,
por lo que la vigilancia y el control de espacio aéreo
excluye la posibilidad de hacer uso de la fuerza, excepto
que se trate de repeler un ataque externo en los términos
del artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas. A
mayor abundamiento, es necesario tener presente lo
previsto en el artículo 3° bis del Convenio de Aviación
Civil Internacional que prohíbe hacer uso de la fuerza
en caso de interceptaciones aéreas.

“... cabe preguntarse —tal como ya se señaló


en los párrafos dedicados al Sistema de
Inteligencia del Estado y al enfrentamiento
de las amenazas multidimensionales— si
es posible, necesario y conveniente que
las FAs tengan una mayor participación o
contribución al enfrentamiento de estas.”

En lo que dice relación con las fronteras marítimas, es


necesario tener en consideración que el ya varias veces
citado, D.S. N° 272 entrega a la Armada la vigilancia y
el control de las actividades que se desarrollan en las
costas, espacios marítimos y lacustres de jurisdicción
nacional, lo que comprende todo el mar territorial. Ahora
bien, la Armada ejerce tal responsabilidad por medio de

94 CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL VOLVER AL ÍNDICE


RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina


Mercante (DGTM y MM), cuya ley orgánica, el DFL 292
de 1953, varias veces modificado, fija su competencia
funcional y geográfica en su artículo 3° y que dice relación
con ejercer la Policía Marítima, Fluvial y Lacustre. El Director
y las Autoridades Marítimas y los demás funcionarios en
quienes el Director o las Autoridades Marítimas deleguen
tales facultades, podrán efectuar allanamientos,
incautaciones y arrestos, dentro de sus funciones de
Policía Marítima. Aunque no se refiere específicamente a
la protección de las fronteras marítimas, la conjugación
armónica de sus disposiciones permite inferir que la
protección de estas es responsabilidad de la DGTM y MM
y por su intermedio de la Armada, conforme lo dispuesto
en el ya referido D.S. N° 272.

Descrito el marco jurídico que establece los límites


impuestos a las diferentes fuerzas con que cuenta el
Estado para ejercer la protección de fronteras, así como
las situaciones que de ellos se derivan, es necesario
razonar si la estructura actual es la más adecuada para
hacer frente a la realidad nacional y a la tendencia en la
evolución de las amenazas multidimensionales presentes
y futuras, que nuestro país comparte y ha suscrito en
las diferentes conferencias internacionales que las han
determinado. Es de ahí que cabe preguntarse —tal
como ya se señaló en los párrafos dedicados al Sistema
de Inteligencia del Estado y al enfrentamiento de las
amenazas multidimensionales— si es posible, necesario y
conveniente que las FAs tengan una mayor participación
o contribución al enfrentamiento de estas.

No cabe duda que la normativa existente, a pesar de


mínimas zonas grises, es clara en definir el marco de acción
que le corresponde a las instituciones de la defensa en
el tema analizado, siendo sin duda el reflejo de espacios
temporales en los cuales los Estados se enfrentaban a
amenazas claramente diferenciadas, tanto en el ámbito
delictual, como militar.
Con el advenimiento de las llamadas amenazas
multidimensionales y su creciente efecto sobre la
seguridad individual y colectiva de los Estados, cada
uno de ellos, atendiendo a sus propias realidades, ha
debido recurrir al empleo de una mayor cantidad de

VOLVER AL ÍNDICE CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL 95


RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

medios de que dispone, algunos de forma preventiva


y otros de forma reactiva, diluyendo, por consiguiente,
las barreras infranqueables de la exclusividad asignada
a estos. Lo anterior nos lleva a adentrarnos en la forma
en que Chile debería abordar la responsabilidad de
generar las condiciones de seguridad que permitan el
normal desarrollo de sus ciudadanos e institucionalidad.

Sin perjuicio de lo señalado, se estima oportuno precisar que,


sin duda alguna, las normativa que regule la participación
de las instituciones de la Defensa en esta materia debe
ser muy clara, evitándose con ello superposición de
responsabilidades como también empleo innecesario de
medios, diferenciando claramente las tareas de orden
interno de las externas y la consecuente concurrencia de
medios a su cumplimiento. Sin embargo, esquemas tan
rígidos y limitantes generan una inadecuada tentación
a multiplicar medios ya existentes y a sobredimensionar
las capacidades de ciertas organizaciones que, en
definitiva y atendiendo al creciente potencial de la
multidimensionalidad de las amenazas, generarán
demandas ilimitadas.

Dicho lo anterior, resulta evidente que países como


el nuestro no pueden permitirse el duplicar o triplicar
capacidades que, siendo tales, pueden ser utilizadas
en diversos contextos en pos de brindar seguridad. Lo
que es del todo necesario es precisar el límite hasta el
cual la Defensa y sus medios deben participar sin abrir
nuevos espacios que multipliquen —no los beneficios— las
dificultades, como ha quedado demostrado en algunas
situaciones de la realidad presente en nuestro continente.

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RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

3. Otros aportes al interés nacional: La soberanía


efectiva, el fomento de los intereses marítimos y la
presencia espacial

“La función Defensa y las Fuerzas Armadas,


más allá de sus funciones y tareas esenciales,
aportan o contribuyen al interés y desarrollo
nacional desde otras muchas dimensiones.
Entre ellas se encuentran los aportes que estas
hacen a la contribución de una soberanía
efectiva, al fomento de los intereses marítimos
y a la presencia espacial nacional.”

La función Defensa y las Fuerzas Armadas, más allá de


sus funciones y tareas esenciales, aportan o contribuyen
al interés y desarrollo nacional desde otras muchas
dimensiones. Entre ellas se encuentran los aportes que
estas hacen a la contribución de una soberanía efectiva,
al fomento de los intereses marítimos y a la presencia
espacial nacional.

La noción conceptual de soberanía efectiva corresponde


al resultado del análisis de los factores sociopolíticos,
económicos, culturales, de seguridad y defensa, que
operaron activamente en la esfera de los estudios
geopolíticos de nuestro país durante el siglo XX. En la
actualidad, a raíz de los alcances de la globalización en
la sociedad nacional, estos factores desafían la acción
soberana del Estado. Es decir, el concepto no constituye un
elemento particular, más bien se basa en las conclusiones
de un proceso histórico integral del orden institucional
que debemos tomar en consideración.

El Ejército, como institución permanente de Estado


hace más de doscientos años, ha participado en la
consolidación, integración y protección del territorio, en
torno al cual se fueron acumulando numerosas iniciativas
intervinientes y estructurales en los diversos espacios
geográficos (obras viales, colonización, entre otras), con
el propósito de minimizar los efectos del aislamiento en las
localidades alejadas de los centros urbanos principales

VOLVER AL ÍNDICE CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL 97


RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

y contribuir al progreso social. Sobre el particular, la


conclusión de los tiempos contemporáneos subraya en
la intelectualidad del general Ramón Cañas Montalva,
por su perspectiva sobre la soberanía austral chilena y
del Territorio Chileno Antártico, y por su apego primordial
a la idea de legitimar los asuntos de la geopolítica.

En este sentido, en estrecho vínculo con la política


impuesta por el Estado en la década de los años cuarenta
del siglo pasado, se coronaron una serie de iniciativas
entre las que se distingue la creación de la Inspección
del Servicio Militar del Trabajo (SMT) mediante Decreto
Nº 13, del 9 de marzo de 1953, protocolizado por el
presidente Carlos Ibáñez del Campo. Con ello, se puso
en marcha un programa de obras públicas apuntado
al desarrollo de las zonas aisladas del territorio nacional
continental. Adicionalmente, se fue configurando una
estructura y procedimiento de planificación que involucró
al ministerio de Defensa, al ministerio de Vías y Obras, a
los regimientos y a las unidades específicas del SMT. Otra
nítida expresión de esta vinculación fue la construcción
de la carretera Longitudinal Austral, iniciada en la década
de los años setenta del siglo XX, la que se convirtió en un
verdadero modelo de la alianza entre las aspiraciones
de los residentes, la voluntad geopolítica del Estado y el
compromiso del Ejército.

En 2010, el Estado definió una política explícita para el


desarrollo de localidades aisladas mediante el Decreto
Supremo N° 608, de 15 julio, del cual se desprende un claro
reconocimiento a las localidades que, por su ubicación
geográfica o condición de aislamiento, se las consideró
como de fragilidad geopolítica42, término que da cuenta
de las implicancias que sobre aquellas zonas pudieran
ocasionar las características del escenario internacional
gobernado por la globalización, incluyendo en forma
implícita las eventuales amenazas capaces de vulnerar
la seguridad del Estado.

La soberanía efectiva es la dimensión geográfica desde la


cual el Estado ejerce su dominio, haciéndose responsable

42. EL MERCURIO. “Soberanía efectiva y el rol del Ejército de Chile”. Santiago. 1 de diciembre
de 2013.

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RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

de su desarrollo en un ambiente que asegure la existencia


de una identidad y sentido de pertenencia acorde con
los intereses de la nación, donde se debe asegurar
la extracción responsable de los recursos naturales, y
más aun, si estos son de carácter estratégico para la
supervivencia del Estado. De esta manera la soberanía
efectiva se hace cargo de la necesidad de control
del territorio y de sus fronteras para hacer frente a las
amenazas de la globalización, que son en esencia, de
naturaleza transnacional.

Así, la soberanía efectiva tiene una dimensión geográfica,


ya que articula un espacio físico y conforma una entidad
territorial objetiva y palpable sobre la cual el Estado
define su dominio y jurisdicción institucional. Posee,
también, una dimensión sociopolítica, encargada de
conectar la acción de la institucionalidad del Estado con
el desarrollo humano el que, por una parte, busca traer
consigo condiciones de un mayor bienestar y por otra,
fortalecer el sentido de pertenencia entre la población
y su territorialidad afianzando procesos de identidad
cultural. Incluye, además, una dimensión geoeconómica,
cuyos retos en general tienen que ver con el control
de los recursos naturales considerados estratégicos, el
potencial de actividades productivas y la conservación
del medio ambiente y por último, implica una dimensión
desde el punto de vista de la seguridad, que abarca
tanto la noción de ausencia de riesgos como el estado
de tranquilidad, bienestar y, disfrute que los chilenos
pueden anhelar. Por todo ello, es que es un concepto
multidisciplinario que implica la convergencia y acción
de múltiples actores estatales y privados.

A partir de lo señalado, se desprende que la


conceptualización descrita obedece a un cuadro
normativo establecido por el Estado respecto al ejercicio
soberano en los espacios territoriales, cuya enorme riqueza
y proyección le otorgan un valor geoestratégico. Se
trata de contribuir institucionalmente al desarrollo del
conocimiento y la cultura en las comunas propiamente
dichas, preservar el valioso patrimonio ambiental, integrar
zonas aisladas y su población al territorio nacional y
otorgar protección ante los riesgos provocados por la
globalización. En definitiva, contribuir al incremento de

VOLVER AL ÍNDICE CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL 99


RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

las capacidades del país para dar respuestas adecuadas


a la realidad del siglo XXI.

En este sentido, iniciativas tales como el asentamiento


de la compañía Cochrane en la XI Región, que se
complementa con el establecimiento de dos refugios
glaciares intermedios permanentes en la ruta desde Villa
O’Higgins a Campos de Hielo Sur y con los estudios para
replicar las experiencias en la localidad de Villa O´Higgins,
buscan afianzar la conectividad en el eje Cochrane–Villa
O´Higgins–Campo de Hielo Sur, contribuyendo a la vida
ciudadana y social, además de acompañar los estudios
científicos, las expediciones, el turismo y el desarrollo
comercial. Del mismo modo, en un horizonte futuro, el
Ejército espera poder desarrollar una unidad de similares
características en la zona general de Yendegaia, desde
donde se tiene acceso terrestre a un área de especial
significación estratégica y económica.

En el extremo norte del país es necesario reforzar la


presencia en las zonas interiores de la región de Arica
y Parinacota, Tarapacá y Antofagasta, con la finalidad
de reforzar los vínculos con las pequeñas comunidades
existentes en áreas fronterizas de alta porosidad y que se
encuentran en un proceso sostenido de decrecimiento
demográfico. En ellas la presencia del Estado es débil y, por
lo tanto, el ejercicio real de soberanía de gran fragilidad.
En lo que al fomento de los intereses marítimos de nuestro
país se refiere, se debe tener presente que Chile es una
nación cuya condición geográfica esencial le ha impuesto,
desde su nacimiento, una vinculación estrecha con su
mar. Lo que ha impulsado a la Armada a cumplir tareas
que van mucho más allá de su rol esencial y a participar
en un conjunto de actividades ligadas a las actividades
marítimas, tales como: el transporte marítimo, la pesca,
la seguridad a la navegación, puertos y terminales, el
cuidado del medio ambiente marino; como asimismo,
a la investigación científica, los deportes náuticos y,
muy especialmente, en situaciones de emergencias o
catástrofes. Todo ello, en directo apoyo a la estructura
económica del país y a las comunidades ribereñas y
aisladas vinculadas al quehacer del sector, en un franco
esfuerzo por desarrollar los intereses marítimos nacionales.

100 CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL VOLVER AL ÍNDICE


RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

Chile cuenta con una zona económica exclusiva (ZEE) que


se aproxima a los 3,4 millones de kilómetros cuadrados,
que es 4,5 veces mayor a la superficie continental de
nuestro territorio. La Armada, en su función de custodia
del interés y del bien común marítimo, materializa el uso
efectivo y sostenido del mar, contribuyendo al desarrollo
y aprovechamiento de las actividades marítimas que allí
se realizan, en armonía con la normativa nacional y el
derecho internacional, utilizando, para ello, crecientes
recursos y medios que cuentan con las capacidades y
sistemas necesarios para vigilar, controlar, alertar y dar
respuesta oportuna y efectiva a las amenazas y riesgos
que allí se presenten.

En este orden, el ejercicio de la fiscalización de


actividades de pesca extractiva hace necesario contar
con personal calificado, que en conjunto con otros
servicios públicos permita velar por el cumplimiento
de las medidas de administración establecidas por
la autoridad, tanto dentro de la zona económica
exclusiva, como en la alta mar adyacente, lo anterior,
producto de los acuerdos internacionales suscritos por
el Estado de Chile que obligan el monitoreo de la flota
pesquera extranjera que efectúa sus actividades en
este espacio marítimo a fin de evitar la pesca ilegal,
no declarada y no reglamentada. La fiscalización
y protección de especies es realizada, mediante
la presencia de patrulleros oceánicos y aviones de
exploración aeromarítima.

La preservación del medio ambiente acuático y la


protección del ambiente y ecosistemas marinos, impulsan
a la mantención de un alto grado de disponibilidad de
recursos humanos y materiales. Esto impone la necesidad
de controlar emergencias asociadas a contaminación
marina, mitigar los efectos contaminantes ocasionados
por derrames de hidrocarburos u otras sustancias nocivas
y disminuir los impactos ambientales que estos pudieran
provocar. En el marco de la nueva institucionalidad
ambiental, desde el año 2010, la Autoridad Marítima se
encuentra participando en la evaluación de una serie
de lugares como sitio prioritario de conservación.

VOLVER AL ÍNDICE CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL 101


RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

El desarrollo de los puertos, en su condición de instalaciones


estratégicas y como centros integradores de la cadena
logística de distribución, hace imprescindible la mejora
de sus condiciones competitivas a fin de dar respuesta a
las crecientes demandas de los mercados globalizados.
En materia de seguridad de naves y artefactos navales,
la Autoridad Marítima participa en la evaluación de
proyectos de construcción, modificación y equipamiento,
como asimismo, inspecciona naves extranjeras, en función
de la normativa internacional; promueve la adopción
de adecuados niveles de prevención de riesgos en
las instalaciones, verificando el cumplimiento de los
estándares respectivos.

Siendo el capital humano el factor central de toda


actividad productiva, se debe promover el adecuado
uso de los recursos, y la eficiencia de los trabajos portuarios
a través de la certificación de Organismos Técnicos de
Capacitación, donde se instruye y certifica la idoneidad
profesional del personal marítimo, que desarrolla esta
actividad tanto en tierra como embarcado.

Siendo la meteorología un factor relevante en toda


operación vinculada a la actividad marítima, el Servicio
Meteorológico de la Armada, en cumplimiento de tareas
enmarcadas en el Convenio Internacional para la
Seguridad de la Vida Humana en el Mar, genera informes
y material gráfico dinámico, para los puertos y bahías del
litoral norte, además de pronósticos oceánicos y avisos
de marejadas; la difusión de esta información se realiza, a
través de radio estaciones marítimas, internet, medios de
prensa escrita, radio y televisión, entre otras, entregando
a la comunidad antecedentes, que condicionan el
desarrollo de actividades náutico deportivas, pesqueras
y portuarias.

En lo relacionado con el Sistema Nacional de Gestión


de Riesgos y Emergencias la Armada apoya a los
organismos de protección civil nacional a través del
Servicio Hidrográfico y Oceanográfico de la Armada. En la
mejora continua de los sistemas de detección de tsunamis,
fondeó frente a la costa de Caldera la segunda Boya
Dart, que informa las variaciones del nivel del mar cada
sesenta segundos. Esto permite confirmar oportunamente

102 CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL VOLVER AL ÍNDICE


RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

la generación de tsunamis potencialmente destructivos,


activando los protocolos de coordinación. Al mismo
tiempo, en cooperación al Servicio Sismológico Nacional,
ha instalado 20 sismógrafos submarinos frente a las costas
de Iquique y Pisagua, los que durante todo el año entregan
datos científicos para el estudio de los fenómenos sísmicos
de esta zona.

En lo que al combate del narcotráfico se refiere, y en


cumplimiento de su rol de Policía Marítima, la institución
custodia la frontera marítima, realizando acciones y
procedimientos que han permitido la incautación de
importantes cantidades de droga, mediante operativos
conjuntos con Carabineros de Chile, Policía de
Investigaciones y Aduanas.

En síntesis, conscientes de la forma que nuestro desarrollo


se manifiesta a través de la actividad marítima, se puede
sostener que las labores que la Armada de Chile realiza
en forma cotidiana y continua, contribuyen directamente
al progreso y al desarrollo sustentable del país.

De la misma manera, la presencia espacial a nivel nacional,


es también un importante mecanismo para generar
integración a través de la capacidad de monitoreo,
enlaces y comunicaciones vía satélite, visualizando estos
ingenios asociados al espacio como instrumentos que
—en esta otra dimensión en que se hacen presente los
intereses nacionales— permiten contribuir al desarrollo
pleno de los ciudadanos y al bien común. Es por ello que,
a nivel nacional, se ha adoptado como una visión y un
desafío el desarrollar estas capacidades.

Es indudable que los avances tecnológicos y sus


aplicaciones derivadas en ese ámbito han tenido un
profundo impacto en el desarrollo, conectividad e
integración del país. Los avances en telecomunicaciones,
percepción remota desde el espacio y sistemas de
posicionamiento global, entre otros, permiten obtener
información relevante, ya sea como usuarios de ingenios
internacionales o como de la propia capacidad espacial
nacional. Por lo tanto, contar con una capacidad en
esta dimensión le permite al país formar parte de la
comunidad espacial internacional obteniendo, entre

VOLVER AL ÍNDICE CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL 103


RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

otras ventajas, la posibilidad de compartir e intercambiar


datos relevantes y oportunos en diferentes ámbitos no
solo de desarrollo, sino que, por cierto, ante situaciones
de emergencias o catástrofes de cualquier naturaleza.

En la actualidad nuestro país obtiene información


geoespacial desde una variada constelación de satélites,
la que incluye al Fasat-Charlie, este último operado
por la Fuerza Aérea. Las imágenes obtenidas por este
satélite, en combinación con la información e imágenes
recopiladas desde otros ingenios espaciales y aeronaves
fotogramétricas, permiten el desarrollo de variadas
aplicaciones que van en directo beneficio de actividades
tales como el ordenamiento territorial, el uso responsable
y sustentable de los recursos naturales y la planificación
urbana, a lo que se debe agregar las aplicaciones para la
industria forestal y de la minería, además del aporte a la
investigación, innovación y desarrollo, y a la educación.

Adicionalmente, como se ha señalado, ha permitido el


monitoreo de fenómenos naturales que podrían terminar,
o que efectivamente han culminado, en emergencias o
catástrofes nacionales, tales como incendios forestales de
grandes extensiones, erupciones volcánicas, terremotos y
tsunamis, además de fenómenos climáticos severos que han
ocasionado aislamiento, anegaciones, sequías y aluviones
en zonas urbanas y agrícolas, todos ellos con significativas
consecuencias económicas y sociales para nuestro país.
Consciente de la trascendencia de la temática espacial
y su influencia en el desarrollo nacional, la Fuerza Aérea
elaboró a comienzos de la década de los 90 una Estrategia
de Desarrollo Espacial, destinada a obtener experiencia
científica y tecnológica en esta área que, entre otros
objetivos, permitiera al país la fabricación de satélites con
parte de tecnología nacional, y con ello incorporarse en
propiedad a la comunidad espacial internacional. En este
sentido, se puso un nuevo énfasis en desarrollar ciencia y
tecnología, sin descuidar aspectos fundamentales como
lo son el tener una Fuerza Aérea disuasiva; por el contrario,
a través del desarrollo de estas nuevas disciplinas, se
lograba el perfeccionamiento y una ampliación de esas
capacidades.
Esta estrategia planteó tres pilares básicos: 1) El diseño de
un proyecto espacial para el país, en la forma de satélites

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RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

experimentales, que permitieran ganar conocimientos


y experiencia propia. Con ello se buscaba, entre otros
objetivos, obtener a futuro un grado de independencia
de proveedores extranjeros, en cuanto a la obtención
de imágenes y uso de satélites; 2) La formación de una
masa crítica de especialistas en ciencias y tecnologías
espaciales, con el propósito de contar con profesionales
que pudieran diseñar, participar en la construcción y
operar los satélites experimentales; y 3) La creación de
una Agencia Espacial de Chile, con el fin de contar
con un organismo del más alto nivel que orientara los
esfuerzos del país en el campo espacial, y que además lo
representara ante la comunidad espacial internacional.

Así, en 1994, se dio inicio al desarrollo de una capacidad


espacial nacional propia, con la construcción de los
satélites experimentales FASat, que se concretó con
lanzamiento, el 31 de Agosto de 1995, del primer satélite
chileno (FASat-Alfa) como resultado de un Programa
de Transferencia Tecnológica con la Surrey Satellite
Technology Ltd (SSTL), de la Universidad de Surrey del
Reino Unido. Seguidamente, dado el mal funcionamiento
del mecanismo de separación del primero, se lanzó el 10
de julio de 1998, el satélite FASat-Bravo, el que permitió
se llevaran a cabo una serie de experimentos científicos,
entre los que se cuentan el Experimento de Monitoreo de
la Capa de Ozono (OLME), que incorporó importantes
avances en los protocolos de medición de la intensidad
de la radiación solar ultravioleta dispersa por la atmósfera,
y el Sistema Experimental de Imágenes Terrestres (EIS),
con cámaras que entregaron las primeras imágenes
satelitales propias de nuestro territorio.

Como corolario, es destacable señalar que la Estrategia


de Desarrollo Espacial propuesta por la Fuerza Aérea en la
década de los 90, alcanzó los tres objetivos propuestos y
señaló el ingreso efectivo de nuestro país a la era espacial:
se puso en órbita una serie de satélites propios, cada uno
de ellos con capacidades; se formaron los profesionales
que permitieran el posterior desarrollo espacial, y se dio el
inicio a la Agencia Chilena del Espacio, creada inicialmente
como Comisión Asesora Presidencial, mediante Decreto
Supremo Nº 0338 de fecha 17 de julio de 2001, firmado
por el entonces Presidente de la República, Don Ricardo
Lagos Escobar.

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RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

Fueron los esfuerzos de esa Agencia —radicada en la


que en ese entonces era la Sub-Secretaría de Aviación—
actuando en conjunto con la autoridad Ministerial de
Defensa, la Fuerza Aérea de Chile y los estamentos
científicos de varias universidades, lo que permitió se diera
inicio al Proyecto de “Sistema Satelital de Observación
de la Tierra, SSOT”, cuyo hito principal lo constituye el
lanzamiento del primer satélite operacional de Chile, el
FASat-Charlie, el 16 de diciembre del 2011, el que hasta
hoy en día permite obtener imágenes satelitales de gran
calidad de toda la superficie terrestre.

En la actualidad, la Fuerza Aérea lidera las iniciativas


del área de defensa, para mantener e incrementar las
capacidades de percepción remota desde el espacio, con
proyectos de reemplazo del FASat-Charlie, que consideran
satélites con sensores tanto ópticos como radáricos, e
incorporar a futuro, en conjunto con otras instancias
nacionales, la capacidad de telecomunicaciones
satelitales propias.

En resumen, el uso del espacio ha sido la proyección


natural de la Fuerza Aérea en un nuevo dominio ya
explotado por otros países, y en el que se ha buscado
contribuir a los intereses nacionales generando desarrollos
en los ámbitos aeronáuticos y espaciales dando, además,
cabida a una participación civil que contribuya a la
generación de capacidades que beneficien a todo el
país.

106 CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL VOLVER AL ÍNDICE


RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

G. La sintonía social de la función Defensa

“ Con todo, se debe tener presente que las


organizaciones militares continúan poseyendo
particularidades que las hacen distintas a otras
profesiones...”

La función Defensa en lo general y las instituciones de las


FAs en lo particular, deben ser fiel expresión de la sociedad
a la cual sirven y se deben, por lo que en su acción tienen
que incorporar todos aquellos principios y valores a los que
la sociedad chilena adhiere y practica. En este sentido, la
igualdad de oportunidades —para hombres y mujeres—,
la tolerancia a la diversidad y su respeto acorde a la
legislación vigente, la profundización de las prácticas de
transparencia, probidad y “accountability”, son bienes
a alcanzar y enfatizar a objeto que la función defensa
efectivamente satisfaga las demandas de la sociedad a la
cual sirve y dé testimonio de prácticas internas coherentes
con los estándares exigidos a toda la sociedad.

En las últimas décadas nuestra sociedad, como consecuencia


de los cambios en los patrones culturales, ha experimentado
profundas transformaciones, las que se han caracterizado
por hacer aflorar el individualismo, el que amparado en un
creciente empoderamiento de las personas y sustentado en
una mayor información, preparación y conocimiento, se ha
multiplicado con la aparición de las redes sociales, permitiendo
difundir masivamente aspiraciones o instalar en el consciente
colectivo demandas o sueños de diversa índole. De esta
forma, los cambios sociales se han dejado sentir en la forma
de alteraciones a la estructura social, política y económica
del país, afectando las normas de comportamiento y la
interrelación de las personas entre sí y con las instituciones u
organizaciones, incidiendo directamente en los valores de la
sociedad. A estos cambios, como veremos, no han estado
ajenas la función Defensa y las FAs.

Según algunos autores, tales como Rosendo Fraga43, las FAs


latinoamericanas, y las chilenas en particular, evidencian

43. RAGA, Rosendo. “Cambios Sociales y función militar”. Le Monde Diplomatique. Disponible
en http://www.insumos.com/diplo/NODE/310.5.htm

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RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

distintos cambios como consecuencia de la sintonía de sus


integrantes con el resto de la sociedad. De estos destacamos
los siguientes: 1) Las instituciones armadas han dejado
de ser una opción para acceder al poder de las élites
conservadoras; 2) las FAs han dejado de ser una opción
laboral para los sectores más altos de la sociedad; 3) la
carrera militar se ha transformado en una vía de ascenso
social; 4) la distancia en la educación formal entre oficiales
y suboficiales se ha acortado significativamente; 5) un
porcentaje importante de personas ingresan a la carrera
militar como una forma de ganarse la vida, más que por
una vocación; 6) la presencia de la mujer en las FAs se ha
incrementado notablemente; y, 7) hace algunas décadas
atrás, las esposas de oficiales y suboficiales que trabajaban
fuera del hogar era un porcentaje menor; hoy, en cambio,
el porcentaje es mayor y en muchos casos ellas obtienen
salarios superiores a los de sus maridos.

Con todo, se debe tener presente que las organizaciones


militares continúan poseyendo particularidades que las
hacen distintas a otras profesiones, a partir de la base que
sus miembros juran rendir la vida si fuese necesario en pos
de cautelar los intereses de la patria. Estas instituciones son
intrínsecamente conservadoras y tradicionalistas, con una
estructura jerarquizada de orgánica vertical, que demandan
el compromiso de sus miembros en un trabajo cohesionado
en que cada uno depende de lo que haga el otro, lo que
supone mandos respetados por sus subalternos, al nivel de
obedecer, sin titubear, la orden de entregar lo más preciado
con que ellos cuentan: la vida. En consecuencia, la profesión
militar demanda: cooperación, resaltar la importancia del
grupo frente al individuo, someter los intereses y deseos
personales a las necesidades del servicio, adhesión a un
sistema de valores con base en la tradición y en el espíritu
de cuerpo, y la sujeción a determinados códigos de valores
compartidos.

Charles Moskos y James Burk postulan que las instituciones


castrenses se encuentran en un proceso de cambio e
identifican el debilitamiento relativo de ciertas formas
de organización social propias de la modernidad, que
incluyen a las Fuerzas Armadas basadas en la conscripción44.

44. MOSKOS, Charles y BURK, James (1994), The Postmodern Military, WestviewPress, Oxford.

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RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

Este debilitamiento es producto de la alteración de las


condiciones bajo las cuales el Estado-Nación ejerce su
poder, alteración que constituye a su vez una consecuencia
del auge de las organizaciones sociales globales45. Moskos y
Burk identifican claramente las formas actuales de relación
entre la sociedad civil y las FAs, utilizando variables como
la percepción de amenaza, la estructura de la fuerza,
la actitud del público hacia lo militar, el presupuesto
en Defensa, el conflicto organizacional, el tipo militar
profesional dominante, los empleados civiles, el papel
de la mujer en la Defensa, la cónyuge y la comunidad
militar, los homosexuales dentro de la fuerza militar y la
objeción de conciencia46.

“ Así, las FAs, insertas en la sociedad y


permeables a sus transformaciones sociales,
han ido evolucionando desde una estructura
moderna a una posmoderna, que las ha
llevado a civilinizarse debido básicamente a
la estrecha relación que se ha generado con
la sociedad civil...”

Por otra parte, en términos de seguridad exterior, la tendencia


de los conflictos armados en la actualidad es más focalizada,
donde las formas y acciones locales reemplazan a las
globales y, por tanto, se requiere de Fuerzas Armadas más
pequeñas pero más profesionalizadas, que tendrán que
reorientar sus tareas hacia roles emergentes, integrando
fuerzas multinacionales en apoyo humanitario, combate de
nuevas amenazas globales, mantenimiento e imposición de
la paz o materializando la necesidad de proteger.

Así, las FAs, insertas en la sociedad y permeables a sus


transformaciones sociales, han ido evolucionando desde
una estructura moderna a una posmoderna, que las ha
llevado a civilinizarse47 debido básicamente a la estrecha

45. GUTIÉRREZ, Omar (2002), Sociología Militar, Editorial Universitaria, Santiago, Chile.
46. Ibíd.
47. El término “civilinizar” es una traducción del inglés civilianization que pretende describir el
proceso mediante el cual los militares convergen en sus tareas hacia las mismas tareas que
desempeñan los civiles. El término fue acuñado por Morris Janowitz para evitar el término que
resultaría peyorativo de “civilizar”. EN: BAÑON y OLMEDA. La Institución militar en el Estado
contemporáneo, 1985. Alianza Editorial, Madrid.

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RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

relación que se ha generado con la sociedad civil, en un


modelo convergente como el planteado por Janowitz,
buscando el equilibrio entre el nivel óptimo de capacidad
militar y el nivel máximo de libertades y derechos48.

La eficiencia de las FAs se cimienta en estructuras verticales,


las que a la luz de los hechos, producto de los cambios
sociales y de la civilinización de la profesión militar, se están
horizontalizando debido a que las estructuras sociales
adoptan estas formas y son cada vez más planas, en
contraposición con lo que se requiere en las organizaciones
militares jerarquizadas.

En todo caso, si realmente se quiere entender la institución


militar, se debe conocer el significado del término “ethos”,
tan profusamente usado para particulizar el ser militar. El
“ethos” es el espíritu que permea a un grupo social, un
conjunto de actitudes, valores y hábitos arraigados en el
grupo. Así, al hablar del “ethos militar” nos referimos a la
manera de ser de la organización militar que se manifiesta
a través de su comportamiento (hábito) en el rol que
desempeña como fuerza armada. La sociedad, por su
parte, que es la que le asigna a la institución militar el
mandato constitucional de su Defensa, espera que este
comportamiento se realice en un marco ético y que en las
acciones que se lleven a cabo, se materialice el respeto
a los valores fundamentales que como sociedad sostiene.

El comportamiento de la organización militar es la sumatoria


del obrar de cada una de las personas que pertenecen a
las FAs, conformando para la organización un concepto
único de identidad y para las personas un sentimiento
único de pertenencia. Este concepto de unicidad en la
identidad y pertenencia se logra a partir de una visión
compartida de la historia, de las características distintivas
de la profesión y del profesional y de los valores, que son
componentes básicos en la formación del ethos militar ya
descrito. De esta manera, estos componentes permiten
establecer una relación fluida entre la institución militar y la
sociedad, dándole legitimidad y reconocimiento al obrar
de la organización. Asimismo, conforman una personalidad
institucional y guían la conducta de sus miembros. En

48. JANOWITZ, Morris.“The Professional Soldier”, Glencoe III, 1960. Free Press.

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RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

este sentido, quien ingresa a la institución militar deberá


gradualmente subordinar su individualidad a la voluntad del
grupo, pues es la organización armada la que le permitirá
disuadir y/o ejercer la violencia por una causa justa con
legitimidad.

“... atendiendo a las particulares características


de la función militar, no se le puede pedir a las
instituciones de las FAs que sean la vanguardia
de los cambios sociales. Si bien, como se
dijo, las instituciones deben ser espejo de los
cambios en los valores de la sociedad, otra
cosa muy distinta es que estas sean el motor
de dichos cambios.”

Con todo, atendiendo a las particulares características de


la función militar, no se le puede pedir a las instituciones de
las FAs que sean la vanguardia de los cambios sociales. Si
bien, como se dijo, las instituciones deben ser espejo de
los cambios en los valores de la sociedad, otra cosa muy
distinta es que estas sean el motor de dichos cambios. Se
debe tener presente que hay particularidades del “ethos”
militar ya descrito que exigen se respeten ciertas formas y
valores y que harán que en algunas circunstancias lo que
es deseable y exigible en la sociedad civil, adquiera en las
FAs formas y usos diferentes. ¿Cuáles son esas características
de las instituciones que deben prevalecer?¿qué se debe
conservar y proteger del ethos militar y por qué?¿en qué
se debe avanzar?, son algunas de las preguntas que se
derivan y que requieren de respuestas actuales.

Parece haber coincidencia que las fuerzas militares


occidentales se han transformado radicalmente en las
últimas décadas. Chile no ha sido la excepción y nuestras
instituciones de las FAs no han estado ajenas a estos
cambios en los que las características propias de modelos
ocupacionales han ido ganando terreno respecto de
los más rígidos modelos vocacionales predominantes
durante el siglo XX. La globalización y la presión social,
entre otras causas, han fomentado la implementación
de la igualdad y el respeto a los derechos de las personas

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RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

que integran las instituciones armadas. Gran parte de los


debates actuales, tanto académicos como políticos, se
relacionan con la mayor integración de las mujeres, con el
respeto a la diversidad de género y credos y con los límites
de la disciplina militar, la que si bien, en muchos casos,
impone exigencias muy superiores que las demandadas
a organizaciones civiles, debe estar siempre subordinada
al respeto a los derechos humanos y a la dignidad de las
personas.

Los cambios que en los últimos treinta años ha tenido


la sociedad chilena se han expresado en profundas
modificaciones legales que han conducido a que: hoy
se reconozca como válidas y legítimas diferentes formas
de familia, se haya legalizado el divorcio, se haya
otorgado igualdad de derechos para los hijos nacidos
fuera del matrimonio y se hayan promulgado normas de
tolerancia religiosa y de género, solo por nombrar algunas.
Consecuentemente, las instituciones de las FAs han realizado
las modificaciones necesarias a las regulaciones normativas
internas, a fin de adecuarlas a estas nuevas realidades. En
las más de las ocasiones producto de decisiones internas
y, en otras, como consecuencia de situaciones que han
generado públicas polémicas.

Con todo, la Defensa ha hecho lo suyo. Hoy no hay duda de la


plena incorporación de las mujeres a la Defensa —con igualdad
de exigencias y beneficios, y quizás, con una intensidad y
profundidad que muy pocas otras áreas del quehacer nacional
pueden mostrar—, ámbito en el que a partir de lo ya construido,
se deberá seguir progresando; las instituciones han derogado,
y deberán continuar derogando, las normas que pudieran
significar discriminación por diferencias de género, religión o
raza; dando efectivos pasos —que incluso han ido más allá,
tal como el que desde comienzos de los años 2000, pese a
las limitaciones legales existentes, algunas de las instituciones
hayan incorporado personas en situación de discapacidad a
su dotación de funcionarios a honorarios— para ser fiel reflejo
de lo que la sociedad espera de ellas.

Como ya se indicó, esta sociedad, más consciente y


exigente de los derechos que les corresponden, ha hecho
que al interior de las FAs sus miembros hayan tendido a
privilegiar sus derechos en tanto ciudadanos por sobre sus

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RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

obligaciones en tanto militar.¿Por qué, la vida laboral de


mi esposa se debe ver truncada por un traslado?¿puedo
contraer matrimonio con otro(a) militar de diferente
jerarquía?¿cuál es la relación entre el amor y el servicio?,
son solo algunas preguntas que han surgido —o que en
un futuro próximo aparecerán— y respecto de las cuales
las instituciones deben tener respuestas coherentes con
las normas legales vigentes, con los valores de nuestra
sociedad, con las aspiraciones de los integrantes de la
fuerza y, muy particularmente, cuidando no afectar la
esencia de la naturaleza de la función militar.

Las políticas de personal se han debido ir ajustando y


continuarán haciéndolo. Cada vez con más fuerza la familia
—en sus diversas acepciones— le ha ido restando peso a la
primacía que por años tuvieron las instituciones por sobre
ella. En la actualidad la tendencia es que las aspiraciones
profesionales tiendan a subordinarse a las situaciones
familiares. La vigencia de protocolos que afectan a las
familias o a los derechos de la “personas” han obligado
a flexibilizar normas, modificar procedimientos e igualar
derechos. Hoy parece no ser requisito “sine qua non” el estar
casado para poder comandar una unidad, el embarazo
de una mujer soltera ya no es una falta a la disciplina, a lo
menos en los términos que lo era hace algún tiempo atrás.
Como se ve, estos cambios han impuesto la necesidad
de generar respuestas y de adecuar normas, teniendo
como límite, como ya dijimos, el no afectar la esencia de
la función militar, que es lo realmente trascendente.

Es en este mismo contexto de cambios sociales que, con


inusitada fuerza, surgieron las demandas y exigencias de
probidad y transparencia por parte de los órganos de la
administración del Estado y de los funcionarios públicos
que los componen. La Defensa y sus instituciones no han
sido la excepción y es más, se espera que ellas actúen con
estándares incluso más estrictos aún; ya que como dijimos
de ellas la sociedad espera más, y en ellas la sociedad
ha depositado altos niveles de confianza y credibilidad,
tal como las diferentes encuestas de opinión dan cuenta.

La transparencia es transmitir la verdad de los hechos


acaecidos en un escenario y tiempo determinado. En
los órganos de la administración, consiste en situar la

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RETOS A LA SEGURIDAD Y DEFENSA: APORTES PARA LA REFLEXIÓN

información a disposición de los interesados en la gestión


de la organización. La Constitución Política del Estado,
en su artículo 8 inciso 2° señala que “Son públicos los
actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como
sus fundamentos y los procedimientos que utilicen”,
teniendo como limitaciones la eventualidad, debidamente
establecida en una ley de quórum calificado, que la
divulgación de esta información pudiese afectar al debido
cumplimiento de las funciones de los órganos del Estado,
los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o
el interés nacional. De esta manera, como principio, todos
los actos de la administración del Estado son y deben ser
públicos.

“Si se tiene en consideración que como


principio el Estado debe colocar los intereses
generales por sobre cualquier interés particular,
la transparencia y la probidad deben constituir
una exigencia y desafío permanente en la
gestión de las instituciones de la Defensa.”

El principio de probidad administrativa, por su parte, está


claramente establecido en el Estatuto Administrativo
(Ley N° 18.834) e implica “…una conducta funcionaria
moralmente intachable y una entrega honesta y leal al
desempeño de su cargo, con preeminencia del interés
público sobre el privado”.

Si se tiene en consideración que como principio el Estado


debe colocar los intereses generales por sobre cualquier
interés particular, la transparencia y la probidad deben
constituir una exigencia y desafío permanente en la
gestión de las instituciones de la Defensa. Para cumplir
las funciones que el Estado le asigna a las FAs, estas
requieren —ineludiblemente— ser queridas y valoradas
por la sociedad a la cual sirven. Para ello, entre otras
condiciones, deben posesionarse y ser percibidas como
probas y transparentes en sus procedimientos y actos,
requisitos indispensables para sustentar su credibilidad y
confianza por parte de la sociedad a la cual sirven y se
deben.

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RETOS A LA SEGURIDAD Y A LA DEFENSA

La Defensa y sus instituciones tienen un rol particularmente


relevante en la sociedad, ya que en ellas está depositado
no solo el monopolio de la fuerza, sino que también a ellas
se confía la seguridad externa y la protección, auxilio y
apoyo ante situaciones de emergencia y catástrofes.
Por lo que, como ya lo dijimos, los estándares exigidos a
sus integrantes de cómo conducirse en su vida pública y
privada son mayores que al resto, ya que por su contribución
al bien común se supone que los intereses particulares
deben conjugarse y subordinarse al interés general, en
tanto expresión del interés de todos y cada uno de los
miembros de la comunidad nacional.
Es este el desafío permanente que enfrentan organizaciones
que para el cumplimiento de sus funciones requieren
de altos niveles de confianza y credibilidad; por lo que
todas las acciones y esfuerzos que en este sentido se
realicen son pocos, ya que tienden a preservar el principal
capital de que disponen. Es por ello que las acciones
de “accountability” no deben ser consideradas como
una opción. ¡Son una obligación y un deber para con la
sociedad!, por lo que deben practicarse y profundizarse.

“…este documento, bajo ningún aspecto,


representa el pensamiento oficial de la
Academia de Estudios Políticos y Estratégicos
(ANEPE), ni menos aún, del Ministerio de
Defensa Nacional. Solo, como ya se dijo,
son ideas que nacidas al amparo de la
reflexión y meditación propias de un Centro
de Estudios Estratégicos, pretenden ser una
contribución y una invitación a la discusión,
con el solo interés de continuar —entre
todos— construyendo nuestra Defensa”.

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