Aeropuerto el dorado

Breve historia de la lejanía

Desde la época Colonial se afirmó que Bogotá quedaba "muy lejos de Colombia": La percepción
de lejanía era producto de su altura y de su ubicación distante del mar y de los grandes ríos,
condiciones que mantenían aislada a la ciudad capital del Nuevo Reino. Durante el siglo XIX,
marcado por las guerras y la pobreza de las arcas públicas, no se dio impulso a la infraestructura
de transporte y se mantuvo la distancia relativa entre la capital y el resto del país. Al comienzo
del siglo XX se registró un avance significativo, y ya para 1940 existía un sistema multimodal de
transporte (férreo, fluvial, cable aéreo y carreteras incipientes) que estaba permitiendo la
formación de un "mercado nacional", el cual por supuesto incluía a Bogotá.

Sin embargo, en la década de los 50 se tomó la decisión de que Colombia sólo utilizaría
carreteras y deliberadamente se desmontaron los demás modos de transporte, lo que ayudó a
mantener el aislamiento de grandes zonas y el riesgo para los pasajeros y la carga, que no
tendrían alternativas para transportarse: como habría de verse en las décadas siguientes, las
carreteras sufrieron todo tipo de bloqueos, unas veces por falta de pavimentación o de
mantenimiento, otras veces por los derrumbes, y otras por las tomas frecuentes de los ejércitos
en guerra.

La Bogotá con alas

En estas circunstancias, el desarrollo de la aviación significó una oportunidad inmejorable para
Bogotá. La decisión de construir un aeropuerto que reemplazara las viejas instalaciones de
"Techo" resultó ser estratégica en tanto resolvió un problema de movilidad y abrió una gama de
posibilidades de modernización y desarrollo de la ciudad y del departamento, y aún de
gobernabilidad nacional. Muchas de estas ventajas perduran hasta el día de hoy.

En el transcurso de cincuenta años pasamos de tener un edificio y una pista, a disponer de un

conjunto de equipamientos, infraestructuras e instalaciones que definen uno de los sectores de
actividad económica más dinámicos de la ciudad y la región: El Dorado es el primer aeropuerto
de Colombia en cuanto a volumen de carga -aproximadamente 500.000 toneladas anuales, y el
quinto en pasajeros en América del Sur -los ya citados 13,6 millones de pasajeros por año, cifra
informada por el propio Ministro de Transporte, quien además admitió que esta era la estimación
esperada ¡para el año 2015!.

El Dorado ha sido esencial para el desarrollo de la ciudad. De un lado, las exportaciones de la

región han venido aumentando, en particular, las flores, que generan cerca de cien mil empleos
y un monto de divisas significativo (aproximadamente mil millones de dólares). De otro lado, los
millones de pasajeros por año representan una demanda enorme de servicios empresariales,
financieros, comerciales, de gobierno, de educación, de salud y de turismo - entre otros- que
Bogotá provee al resto de Colombia y a los países vecinos.

En síntesis, la relación entre el aeropuerto, la ciudad y la región ha significado para uno y otras
enormes oportunidades de desarrollo, generación de empleo, encadenamientos y riqueza en
general, como bien lo expresa el hecho de que los ingresos que produce El Dorado representan
más de la mitad del total que recibe la Aeronáutica y son suficientes para mantener buena parte
de los aeropuertos del país, excepto el propio El Dorado, cuyas infraestructuras se fueron
copando sin que los recursos que él genera en la ciudad le sean revertidos.

La construcción sistemática del desorden

A medida que el nuevo aeropuerto estimulaba el crecimiento de la ciudad, y este el del
aeropuerto, se produjo el acercamiento físico entre el uno y la otra, no exento de conflictos que
no fueron atendidos entonces ni están siendo atendidos ahora. Como suele ocurrir entre
nosotros, los problemas aparecen "de repente" y nadie vio que en la vecindad de El Dorado se
estaban construyendo barrios, mezclados con edificaciones industriales o comerciales y con
instalaciones para el manejo de la carga y la logística. Como era de esperarse, surgieron los
problemas asociados con el ruido y también las soluciones "creativas", como la insonorización
-vidrios gruesos en las ventanas de miles de edificaciones- que consumió ingentes recursos y
por supuesto con muy poca efectividad.

Entre tanto, las necesidades del propio desarrollo aeroportuario obligaron a construir una nueva
pista, la cual se hizo sin entender el contexto ni proponer soluciones para los problemas, que
obviamente aumentaron conforme aumentó el tráfico aéreo. Y por no entender estas realidades,
se cometieron errores como otorgar una concesión para construir y atender una pista que solo
puede usarse en horarios restringidos.
Al ruido y al desorden urbanístico se sumó la congestión. No podía esperarse menos pues en
ningún momento se pensó en la necesidad de ampliar y diversificar las vías de acceso, de
disponer parqueaderos suficientes, o de diferenciar los flujos de salida y llegada de pasajeros,
en fin, de integrar con relativa armonía, no exageremos, con orden, la operación exitosa del
aeropuerto.

Más aún, decisiones como la construcción de la Calle 26 permitieron que entre 1970 y 1990 las
necesidades de movilidad inducidas por el aeropuerto fueran resueltas parcialmente por la
ciudad, pero no se tuvo en cuenta que estas vías debían atender no sólo el aumento de
pasajeros, carga y personal del aeropuerto sino también los flujos crecientes de residentes en
toda el área circunvecina.

¿Quiénes son los responsables?

Las responsabilidades son múltiples. La primera, de la entidad a cargo del aeropuerto que, si
pensara estratégicamente, debería haber reservado los suelos en los alrededores para futuras
expansiones, para tener una operación más segura, y para evitar el conflicto sobre las áreas
residenciales.

En segundo lugar, del gobierno de la ciudad, porque no ha actuado en defensa del interés
general ni ha promovido la mejor articulación del aeropuerto con la estructura urbana ni con las
localidades colindantes. También de los gobiernos de los municipios del área de influencia, que
simplemente han ignorado la existencia del aeropuerto y sus impactos.

En tercer lugar, de los dueños de la tierra y de los urbanizadores, que no han sido consecuentes
con el gran valor económico del sector ni han contribuido a la calidad del mismo. La evidencia
más dramática de este comportamiento equivocado es la fuerte presión urbanizadora sobre la
zona de los humedales, de los cuales depende la viabilidad de la navegación, puesto que ellos
son el cono de aproximación de las aeronaves.

En cuarto lugar, de quienes creyeron tomar una buena decisión cuando se fueron a vivir cerca
del Aeropuerto, porque es evidente que la poca distancia al centro de la ciudad no se compensa
con los problemas de ruido, congestión y desorden urbano, particularmente en las localidades
de Engativá y Fontibón, y crecientemente en Mosquera, Funza, Madrid, Cota y Tenjo, tan
afectados hoy como la propia Bogotá.
Por último, de los agentes económicos del sector del transporte aéreo, a quienes no parece
interesarles el futuro, peor aún, el presente, de precariedad y obsolescencia tecnológica.
Porque, nadie lo discute, aun en malas condiciones el aeropuerto es un buen negocio, pero lo
ideal sería justamente que se transformara en una buena Empresa.

Una oportunidad desaprovechada

El artículo 1º de la Constitución de 1991 declaró que "Colombia es una República unitaria, con
descentralización y autonomía de sus entidades territoriales". El artículo 288 dispuso la
expedición de una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) y el artículo 322 ordenó
adoptar un Estatuto Orgánico para el Distrito Capital de Bogotá.

En virtud del artículo primero era de esperar que la Nación, en vez de sus
decisiones inconsultas, entrara a dialogar con Bogotá para que un proyecto tan importante
como el rediseño del aeropuerto fuera adoptado conjuntamente entre las dos instancias. Por su
parte la LOOT debía aclarar la distribución de competencias y recursos para evitar la colisión e
intromisión centralista en decisiones de los territorios. Y el Estatuto Orgánico debía garantizar
la autonomía de la Capital y ordenar las relaciones entre los poderes, el marco para la
planeación y el manejo fiscal, entre otros temas.

Pero el Artículo 1 de la Carta no sólo no ha sido desarrollado, sino que la Nación ha venido
asumiendo más y más decisiones y recursos de los departamentos y los municipios -
como Fabio Velásquez y yo misma lo hemos mostrado en Razón Pública-. La LOOT fue
objeto de 18 proyectos fracasados en el Congreso y en su defecto acabó por adoptarse un
simple código de construcciones - bastante malo (Ley 388 de 1997)-. El Estatuto Orgánico de
Bogotá tuvo mejor suerte, y aunque no fue expedido por el Congreso sino por el Ejecutivo
(Decreto Ley 1421 de 1993), le dio espacio administrativo y fiscal a la ciudad para reglamentar
su desarrollo urbano.

En virtud de la LOT y del Estatuto, Bogotá pudo adoptar su propio Plan de Ordenamiento
Territorial (POT) en 2000 y revisarlo en 2003, básicamente para incluir el enfoque regional y
ordenar el sistema de gestión de suelo. En esta versión del POT se preveía una "Operación
Estratégica en el Aeropuerto El Dorado" que habría permitido poner en marcha el
reordenamiento y la revitalización de los alrededores del predio y gestionar debidamente su
área de influencia dentro de Bogotá y entre los municipios circunvecinos.
La propuesta, denominada "Ciudad-Aeropuerto", buscaba articular el aeropuerto y su entorno
para generar un máximo de riqueza y para mitigar los problemas previsibles alrededor de estas
grandes construcciones. Se proponía establecer un mosaico de usos del suelo y sistemas
funcionales de servicios públicos y de movilidad para la buena relación entre el aeropuerto, la
ciudad, los municipios aledaños y el Departamento de Cundinamarca, con atención a las
restricciones ambientales y con anticipación de las necesidades futuras.

En cuanto a la integración con las economías urbana y regional, Ciudad-

Aeropuerto proponía entender el aeropuerto como: (1) Un conjunto de "hubs" de carga, de
pasajeros, de mantenimiento de aeronaves y de entrenamiento en aeronavegación; (2) Una
herramienta para estimular el desarrollo de actividades empresariales en su área de influencia,
y (3) Un foco para impulsar los servicios asociados con las demandas de los pasajeros y otros
usuarios del aeropuerto.

Ciudad-Aeropuerto era una propuesta ambiciosa pero bien estructurada de ordenamiento

económico y urbanístico a escala subregional, que intentaba aprovechar las muchas ventajas
que el principal aeropuerto de Colombia podía representar para la movilidad presente y futura
en la Región Capital y para que la Nación, en su calidad de dueña del predio y administradora
de este servicio estratégico, derivara todos los beneficios que habría podido obtener.

Errar es cuestión de método

Pero las decisiones en un Estado clientelista no se toman con fundamento en la razón ni en el
beneficio colectivo. En efecto: a pesar de las advertencias, observaciones y propuestas para
corregir a tiempo y rediseñar el proyecto de modernización de El Dorado, durante la última
década se ha producido una cadena de seis errores que hoy ponen en riesgo la competitividad
del aeropuerto- es decir, la de la ciudad y la de la región entera-: una competitividad que tanto
ha costado construir y que hoy tiene clasificada a Bogotá como la sexta entre las cincuenta
principales ciudades latinoamericanas.

Primer error: no mirar al entorno

El primer error fue adoptar como lineamiento general el llamado "Plan Maestro" (PM) cuando
éste en realidad era apenas una propuesta de distribución de equipamientos y
amoblamientos dentro del predio del aeropuerto, sin referencia alguna al entorno y sin resolver
su articulación con los sistemas generales de servicios públicos, movilidad, espacio público y
demás, ni considerar los impactos del crecimiento de pasajeros y carga para las áreas de
influencia de El Dorado.

El equipo que formuló el PM desconoció las nuevas normas de ordenamiento territorial

establecidas en la Ley 388 de 1997 y, en consecuencia, las directrices o condiciones definidas
en el POT de Bogotá. La mal llamada "modernización del aeropuerto" se planeó a la vieja
usanza: el dueño del predio actuó como soberano, considerando ilimitados sus derechos,
restringiendo su obligación al interior del predio, ignorando las cargas que impone a la ciudad y
agallando todos los beneficios para el dueño y su operador, léanse la Nación y el Concesionario.

El "dueño" sólo se preocupó de sus propios intereses y el resultado -para entendernos bien- es
comparable al de la construcción de un centro comercial en la autopista norte que saturó la
capacidad de la vía y generó un impacto de grandes proporciones sobre la movilidad, la
productividad y el bienestar de una zona muy extensa - aunque después sus constructores
anunciaron que "le regalarían" un puente a la ciudad cuando en efecto sólo estaban
empezando a ponerse al día con sus obligaciones.

Además los autores del PM ignoraron los POT de los municipios del área de influencia y estas
omisiones podrían ser muy costosas, puesto que es en esos municipios se están presentando
los problemas de localización de vivienda y otras construcciones en los suelos del cono de
aproximación del aeropuerto, al occidente del mismo, lo que de no detenerse llevaría a encerrar
tan crucial infraestructura entre zonas intensamente urbanizadas.

Segundo error: no mirar al futuro

No menos grave es que el PM fuera formulado sobre la base de proyecciones pesimistas: la

información básica se recogió en 1999, justo en medio de la crisis económica, y apenas se
empelaron proyecciones inerciales sobre el comportamiento de pasajeros o de carga. El PM
era apenas una estimación de tendencia, sin ningún esfuerzo de gestión adicional para
aprovechar las oportunidades que brinda el aeropuerto. Y en cualquier caso, es obvio que para
un proyecto de tal magnitud no se formula un solo escenario tendencial sino un conjunto de
escenarios: deseable, probable, posible, en los que se pone de manifiesto si existe o no gestión
estratégica y en qué sentido.

Tercer error: no mirar al presente

El PM ignoró la transformación que ya venía ocurriendo en Bogotá que estaba por mostrar sus
resultados más visibles justo para la época. En estos términos, el PM desconoció las dinámicas
social, cultural, política y económica que venía presentando la ciudad a raíz del Estatuto
Orgánico y de las reformas a que este dio lugar. También desconoció los convenios y acuerdos
celebrados entre los gobiernos de Bogotá y Cundinamarca, y entre éstos y el sector privado,
que permitieron definir y formular, desde el año 2001 hasta el presente, una propuesta de trabajo
conjunto entre la Capital, el Departamento y los Municipios, encaminada a estimular las
dinámicas urbanas y regionales, y acompañada de metas precisas de crecimiento de la
economía y las exportaciones, en virtud de las cuales se habrían podido, cuando menos,
formular escenarios adicionales para fundamentar las decisiones e intervenciones del llamado
Plan Maestro.

Cuarto error: no entender la ciudad-aeropuerto

Hoy en el mundo los aeropuertos no son solamente una infraestructura para que entren y salgan
aviones sino una fuente estratégica de empleos, una zona de actividad empresarial y un centro
vital de distribución y logística. Este concepto de"ciudad-aeropuerto"[2] se basa en aprovechar
las oportunidades que surgen de un terminal aéreo como polo de desarrollo y de su influencia
en el territorio, mediante estrategias comerciales, empresariales y de planificación.

Como resultado de este enfoque, las fortalezas de los aeropuertos se consolidan y las
oportunidades y la competitividad del territorio se afianzan. Consecuentemente se crean nuevas
actividades económicas, de escala regional, nacional y global; se impulsan desarrollos
inmobiliarios renovados y de alta calidad, en el entorno del aeropuerto, y la propia actividad
aeroportuaria se moderniza y revitaliza, para aprovechar al máximo su potencial, todo lo cual
permite que sus administradores dispongan de fuentes de ingresos adicionales y distintas de
las solas tarifas aeroportuarias.

Pero para realizar este tipo de planteamiento es necesario, entre otras, contar con el concurso
de autoridades de distinto nivel, de entidades públicas y privadas y de agentes económicos
regionales, nacionales e internacionales, que trabajen bajo un objetivo común y de modo
coordinado. Es decir, se requiere más que imponer una decisión por ser el dueño del predio.

Siendo el proyecto del aeropuerto El Dorado el más importante del país en este comienzo del
siglo XXI, es difícil entender que se esté desperdiciando la oportunidad para hacerlo a la usanza
de los nuevos tiempos. La persistencia en una visión obsoleta y reducida del mismo, como
apenas una infraestructura, será la razón para perderlo si nos descuidamos, y el debate puntual
sobre la demolición del actual Terminal, es distractora pues pone el acento en lo cosmético
mientras se ignoran los temas estructurales y estratégicos del aeropuerto.

Quinto error: la concesión

Desde cuando el PM fue adoptado en 2001, los representantes del Gobierno Distrital señalaron
la inconveniencia del proyecto y formularon recomendaciones para mejorarlo, no sólo en cuanto
a los ingresos que él podría generarle a la Nación sino además para la aeronavegación y el
bienestar de la ciudad y la región. Con este propósito se llevaron a cabo numerosas reuniones,
seminarios con expertos e interesados, presentaciones y debates con los gremios y sesiones
de trabajo con los "técnicos" del nivel central. Pero nada de esto hizo mudar el rumbo de la
Nación, que siempre adujo la urgencia de empezar las obras y la premura de entregarles en
concesión.

Aunque eran evidentes los problemas que se presentarían al momento de tratar de ejecutar el
PM, éste se tomó como base para la licitación y para luego adjudicar la concesión, sabiendo de
antemano que una vez firmado el contrato, todo lo demás serían discusiones legales.

Tal cual. A falta de un proceso transparente, efectivo, asertivo y serio, la concesión fue
adjudicada mediante una licitación que -con toda su parafernalia - no pasó de ser un simulacro
de lo que pudo ser la mejor operación aeroportuaria del subcontinente, pues siendo tan
importantes la ciudad y su aeropuerto, sólo compitieron tres firmas, ninguna internacional de
primera línea.

Cualquier modificación que hubiera sido necesaria y que se hubiera adoptado en ese tiempo
habría evitado las demoras de la ejecución que siempre son más costosas, pues cada día que
la ciudad y la región pasan sin un aeropuerto de calidad mundial es un día de muy cuantiosas
pérdidas económicas.

Sexto error: la gestión

El sexto error se está cometiendo ahora, cuando el tema del aeropuerto - como el del Río
Bogotá, el de los Cerros ambientales y tantos otros - se está debatiendo en los tribunales y los
despachos de los abogados en vez de hacerlo a la luz del día y de los grandes intereses públicos
que están en juego. Peor aún, ahora los asuntos están en manos del concesionario que, por
causa de la confusión que permea todo en el país, parece no sólo ser el operador de la
infraestructura sino el decisor sobre el sector, las actividades y hasta las intervenciones urbanas.

Los costos y los peligros

Mientras los abogados discuten sobre el futuro del aeropuerto, el futuro de la ciudad y la región
se aplaza, las oportunidades se dilapidan y las ventajas se pierden. Los pasajeros y la carga
sufren los problemas. Eso sí, la concesión se paga religiosamente.

No se necesita gran imaginación para saber qué nos espera: basta mirar las experiencias de
los aeropuertos de Ciudad de México, Quito y Medellín, que fueron sitiados por la ocupación
irracional de sus entornos y perdieron sus posibilidades de ampliación y sobre todo, las
condiciones de seguridad para la aeronavegación.

La "modernización" insuficiente y defectuosa de El Dorado significa que más temprano que tarde
parte de la carga y de los pasajeros tendrán que ser atendidos desde aeropuertos "alternos" y
más distantes de la Capital. Aunque conviene contar con alternativas como el aeropuerto de
Flandes, su oportunidad no puede depender de que EL Dorado deje de ser competitivo, sino de
que la dinámica regional se intensifique hasta al punto de generar más exportaciones de las que
puede manejar aquel aeropuerto.

Y ahora, ¿quién podrá defendernos?

A estas alturas urge una gestión coordinada, como manda la Constitución, entre las entidades
involucradas. En particular, la unificación de criterios entre Bogotá y los municipios del área de
influencia bajo los lineamientos del "Macroproyecto Urbano Regional del Aeropuerto" (MURA)
que lidera el Gobernador de Cundinamarca (y que él denomina "Aerópolis"), podría hacer entrar
en razón a la Nación. Al fin y al cabo, lo argumentos más contundentes están en manos de las
entidades territoriales a quienes se les está feriando su futuro: la sostenibilidad ambiental, la
seguridad humana, la movilidad, el desarrollo urbano, la productividad y la competitividad.

También será necesario que se manifieste la ciudadanía. Para ello, la discusión y el debate
informado podrían contribuir a la defensa de un componente esencial del desarrollo urbano y
regional. Y es probable que los gremios y empresarios tengan interés en participar, del lado de
la ciudad y la región, en este debate.
Sin embargo, dadas las circunstancias, es difícil no pensar en que queda poco por hacer. La
inercia de las decisiones ya tomadas, la lentitud de los laudos y sentencias, los apetitos
desbordados del mercado inmobiliario, son entre otras razones para creer que la suerte esta
jugada. Espero estar equivocada. De lo contrario, ahí estaré para reiterar: ¡se los dije!