Instituciones y Desempeño Económico: algunas reflexiones sobre el caso

argentino

Silvia London, Lucrecia Straguzzi y Flavia Poinsot 1

Abstract: The economic development have been see, traditionally, as a function of the
investment process and the rational uses of the capital in its different ways. So, in this
view, it is only a technical process. Recently, there has been news approaches to this
process, both political and institutionalist ones. In this way, new evidence show that the
institutions have an important role in the development process, as important as the factors
does. The objective of this paper is to analyze, upon the Neoinstitutionalist View, the
impact of the institutions on the economic development, specially over the performance of
the Latin America countries and, within them, the Argentine experience in particular.

Resumen: El proceso de desarrollo económico se ha estudiado usualmente como función

de la combinación de factores productivos, dependiendo principalmente del uso racional
del capital en sus diferentes formas. Ultimamente, ha habido nuevas aproximaciones al
estudio de este fenómeno. Así, estos han enfatizado el papel de las políticas como del
papel de las instituciones. Es en este sentido que nuevas evidencias dejan ver la
importancia de las instituciones sobre el desarrollo económico, importancia semejante a la
de los factores productivos. El objetivo de este trabajo es analizar el papel de las
instituciones sobre el desempeño económico de los países, especialmente en la
performance de los países de Latinoamérica, con especial interés en Argentina.

1
Dra Silvia London, UNS (Bahía Blanca), CONICET Lic. Lucrecia Straguzzi,; Lic. Flavia Poinsot, UNS
(Bahía Blanca)

1
 “Lo que da a las personas oportunidad de
escapar de la pobreza y crear riqueza es la integración de su contrato social a las leyes de su país. Las leyes,
que son creadoras de capital, no se diferencian mucho del papel moneda: la gente tiene que creer en ellas
antes de acatar su uso. Los sistemas de propiedad sustentable, al igual que el dinero, son creación humana;
dependen totalmente del consenso. No es la mente de un individuo lo que le confiere a su persona derechos
exclusivos sobre un determinado activo sino otras mentes pensando acerca de esos activos en el mismo
sentido en que él lo hace”. Hernando de Soto, “El misterio del capital”

I. Introducción

Actualmente muchas ciudades del tercer mundo y en las economías en transición

abundan los empresarios. Los habitantes de esos países poseen talentos, entusiasmo y
asombrosa habilidad para exprimir ganancias prácticamente de la nada. Pueden captar,
aceptar y utilizar tecnología moderna. De otro modo las empresas estadounidense no
estarían luchando por controlar el uso no autorizado de sus patentes en el extranjero. Los
mercados no son monopolio occidental, sino una tradición antigua y universal: ya hace
dos mil años Cristo podía reconocer un mercado cuando lo veía y expulsó a los
mercaderes precisamente por haber convertido el templo en uno, y los mexicanos
llevaban sus productos al mercado mucho antes de que Colón llegara a América. Pero si
se reconoce que las personas de los países en desarrollo no son patéticos mendigos ni
las abruman hábitos obsoletos ni son prisioneros complacientes de culturas
disfuncionales, entonces, ¿por qué no gozan de crecimiento, por qué no pueden producir
riqueza? ¿Podría encontrarse la respuesta en la estructura del sistema económico en
cuestión, esto es, en las Instituciones?
El descubrimiento del valor de las instituciones para el Desarrollo es muy reciente. Hasta
hace poco tiempo se creía que el Desarrollo dependía fundamentalmente de la inversión y
de la gestión racional del capital físico, financiero, de investigación y del capital humano.
Se consideraba, debido al pensamiento racional-instrumental prevalente hasta fines de los
ochenta y principios de los noventa, que el logro del mismo era una cuestión
esencialmente técnica, al alcance de cualquier régimen político e institucional.
Tras la importancia que adquirieron en la década de los ochenta las políticas
macroeconómicas en la agenda para el Desarrollo de América Latina, la atención en los
años noventa se ha desplazado hacia las instituciones. El balance de más de diez años
de aplicación de medidas de ajuste y reforma estructural no puede decirse que se haya
saldado negativamente, pero tampoco ha logrado algunos de los objetivos más
importantes que se habían fijado, como reducir la pobreza y las desigualdades en la
región.
Así, podría plantearse que los próximos años deberían ser el tiempo de la reforma
institucional requerida para el Desarrollo. La misma debería situarse en el primer lugar de
la agenda y debería necesariamente incluir cambios en el sistema político. La
potenciación de las capacidades gubernamentales necesarias para enfrentar los retos y
oportunidades del Desarrollo requieren de un cambio fundamental en el marco de
incentivos que determina los rasgos del proceso político.
Bajo esta hipótesis, el objetivo del presente trabajo es analizar –sobre la base de los
supuestos principales de la corriente Neoinstitucionalista– el impacto de las instituciones
sobre el desempeño económico principalmente de los países en desarrollo, con especial
atención en América Latina y Argentina

II. Algunos conceptos básicos

2
Siguiendo a North2, se define a las instituciones como las reglas de juego de una
sociedad, o más formalmente, como las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma
a la interacción humana y que estructuran incentivos en el intercambio humano, político,
social o económico. Las mismas surgen en un contexto en el que los agentes no poseen
perfecta información siendo su principal función reducir la incertidumbre, proporcionando
una estructura a la vida diaria. Es decir, que al no cumplirse los supuestos de información
y racionalidad perfecta, las instituciones constituyen una guía para la interacción humana,
dado que definen y limitan el conjunto de elecciones de los individuos. Las instituciones
pueden ser formales (normas que idean los humanos, reglas del juego legal, por ejemplo
contratos, mercados) o informales (acuerdos y códigos de conducta provenientes de la
tradición, religión y convención), creadas (constitución política de los Estados) o
evolucionadas (derecho consuetudinario).
Análogamente a las reglas del juego de un deporte, las reglas informales (códigos de
conducta no escritos) complementan a las reglas formales (escritas). Los códigos
informales a veces son violados y por consiguiente se aplica un castigo corrector. Por
ende, una parte esencial del funcionamiento de las instituciones es lo costoso que resulta
conocer las violaciones y aplicar el castigo.
Asimismo, es importante la distinción entre instituciones y organizaciones u organismos.
Al igual que las instituciones, las organizaciones proporcionan una estructura a la
interacción humana. Incluyen cuerpos políticos, económicos, sociales y órganos
educativos. Se trata de individuos enlazados por alguna identidad común hacia ciertos
objetivos. Qué organizaciones surjan y cómo evolucionen estará determinado por el
marco institucional. Los organismos se crean con un propósito deliberado, como
consecuencia de la oportunidad (dada por las instituciones), y en el curso por lograr sus
objetivos van evolucionando, alterando así las instituciones y constituyéndose en una
fuente principal del cambio institucional. Por lo tanto, la interacción entre ambas determina
la dirección del cambio institucional3, entendido aquí como el modo en que las sociedades
evolucionan a lo largo del tiempo, por lo cual es la clave para entender el cambio histórico.
Instituciones y organizaciones son órdenes, pero de naturaleza enteramente diferente: las
instituciones son órdenes abstractos, independientes de los individuos que las componen,
que cumplen la función de facilitar a los individuos y las organizaciones la consecución de
sus fines particulares, pero que en sí mismas no tienen fines específicos; las
organizaciones, en cambio, son órdenes concretos, determinados por los individuos y los
recursos que los integran, creados para la consecución de fines particulares y específicos.
La eficiencia y equidad de un orden social depende sobre todo de su sistema institucional
y, subordinadamente, de la calidad de sus organizaciones.
Ambas conforman el sistema total de restricciones y de incentivos de una determinada
sociedad. Consiguientemente, de ellas depende el nivel de desarrollo económico y social.
Pese a ello, recién a finales de los ochenta, comenzó a percibirse la relevancia de la
distinción entre instituciones y organizaciones. De hecho, la metáfora prevalente era la de
la sociedad como una organización de organizaciones. Fue principalmente tras la
incorporación de los costos de transacción a la teoría económica y al análisis de los
procesos políticos y sociales cuando comenzó a relevarse no solo la importancia de las
instituciones para el desempeño económico sino la correlación sistémica entre
instituciones y organizaciones.
En resumen, las instituciones y organizaciones determinan el nivel de desarrollo
económico y social de un país. Además las instituciones adquieren relevancia para el
desarrollo cuando se las distingue nítidamente de las organizaciones. Es allí donde reside

2
North, D., 1993.
3
Este tema será objeto de la sección IV.

3
la importancia de la clarificación de ambos conceptos como de su distinción, para poder
avanzar y comprender los temas de secciones posteriores.

III. Relación entre las instituciones y el desempeño económico

Todas las instituciones existen para reducir la incertidumbre que aparece en la interacción
humana como consecuencia tanto de la complejidad de los problemas a resolver como de
la limitación de las mentes individuales a la hora de procesar la información disponible.
Así, aunque cada individuo trate de mejorar su condición material, esto conduce al
desarrollo si se cumplen ciertas condiciones. Una sociedad funciona con mayores grados
de eficiencia si los individuos dedican más tiempo de su trabajo a las actividades
productivas, pero la actividad elegida depende de los beneficios percibidos
potencialmente en acciones alternativas. De esta forma, pueden existir intercambios
voluntarios como involuntarios: hay incertidumbre endógena sobre qué va a hacer otro
individuo, la cual puede ser reducida por las instituciones, las que afectan la utilidad
cambiando los incentivos externos.
Las instituciones importan económicamente porque determinan los costes de transacción
o negociación4, que en las economías modernas son altos y crecientes, y porque también
afectan los costes de transformación 5, determinando en gran medida la estructura
productiva de un país.
Todo intercambio tiene un costo de transacción consistente en los recursos necesarios
para medir los atributos físicos y legales que se intercambian, más el coste de vigilancia y
garantía de cumplimiento del intercambio, más un descuento de incertidumbre que refleja
el grado de imperfección en la medición vigilancia y garantía del intercambio. El coste o
descuento por incertidumbre hace referencia al tema crucial de la seguridad de los
derechos, entre los cuales se encuentra el derecho de propiedad. North (1993) ha
afirmado: “El crecimiento económico tendrá lugar si los derechos de propiedad hacen que
valga la pena llevar a cabo una actividad socialmente productiva”.
A mayor inseguridad respecto de los derechos adquiridos menor será el precio que
estamos dispuestos a pagar. Si el sistema de medición y garantía de los términos de un
intercambio es deficiente, la parte que padece la deficiencia aplicará la tasa de descuento
que considere oportuna. En otras palabras, cuanto mayor resulte el potencial del
vendedor o de un tercero para influir en el valor de los atributos que se incluyen en la
función de utilidad del comprador (es decir, cuanto mayor sea el poder arbitrario público o
privado) mayor será la tasa de descuento aplicada. Es decir que a mayor incertidumbre
del comprador menor será el valor del bien comprado. De ahí la importancia de la
"seguridad jurídica” en la historia económica.
El grado de incertidumbre respecto a la seguridad de los derechos constituye una
distinción crítica entre los mercados relativamente eficientes de los países avanzados y
los mercados limitados del pasado o de los países hoy en desarrollo. Así, los diversos
grados de incertidumbre respecto de la seguridad de los derechos constituye una
explicación fundamental de los diversos niveles de desarrollo observables entre los
países.

En segundo lugar, las instituciones afectan los costes de transformación, pues cuando un
sistema institucional define y garantiza pobremente los derechos de propiedad, la
inseguridad resultante no se traduce sólo en mayores costes de transacción, sino en la
4
Definidos aquí como aquellos costos incurridos en la definición, protección y cumplimiento forzado de los derechos de
propiedad sobre los bienes, es decir, el derecho a usar, a disponer, a disfrutar y a excluir.
5
Definidos aquí como aquellos costos de los factores clásicos de tierra, trabajo y capital aplicados a la transformación de
los atributos físicos de los bienes.

4
utilización de tecnologías que incorporen poco capital fijo y no impliquen acuerdos a largo
plazo. Con derechos de propiedad inseguros, barreras a la entrada y restricciones
monopolistas, los empresarios maximizadores tenderán a adoptar horizontes a corto
plazo, a invertir poco capital fijo, y las empresas tenderán a ser de pequeña dimensión.
Puede advertirse que el marco institucional existente define las oportunidades que
incentivan la creación de empresas y en términos más generales determinará la eficiencia
económica y equidad social. Ampliaremos este punto más adelante.
Por último, la estructura institucional también determina la cantidad, el tipo y la forma de
los conocimientos y habilidades disponibles en la misma. El impacto que la estructura
institucional posee a largo plazo sobre la evolución de dichos conocimientos y habilidades
tiende, en algunos casos, a perpetuar el subdesarrollo. Como se ha definido
anteriormente, las organizaciones son entidades finalistas, ideadas para maximizar la
riqueza, el ingreso, u otros objetivos, dentro del marco de oportunidades procurado por el
sistema institucional vigente. Las clases de conocimiento, destreza y aprendizaje que
requerirán los miembros de una organización para maximizar sus funciones de utilidad
dependerán en buena parte del particular contexto institucional. Y como son las
instituciones las que delimitan las oportunidades de maximización de la organización,
ellas son también las que delimitan la dirección que tomará la adquisición de
conocimientos y habilidades organizativas. Los conocimientos y habilidades necesarios
para maximizar la utilidad de las organizaciones en una economía de mercado moderna
son bastantes diferentes de los requeridos en un contexto institucional donde la
maximización depende de sabotear a los competidores, donde el trabajo organizado
incentiva la ralentización o el abandono laboral.
Desde el plano teórico la mejor fundamentación que consta de las relaciones entre
instituciones y desempeño económico sigue siendo la aportada por el neoinstitucionalismo
histórico de Douglas C. North, que ha sido construida desde una teoría del
comportamiento humano, combinada con una teoría de los costes de transacción y una
teoría de la producción. Es innegable que las instituciones afectan el desempeño de la
economía y que el desempeño diferencial de las mismas está influido fundamentalmente
por el modo en que evolucionan. Son los marcos institucionales los que inducen al
estancamiento, éxito y la declinación económica6.
En obras anteriores7 North afirmó que los cambios en los precios relativos eran la fuente
del cambio institucional, es decir, los cambios en los precios relativos creaban incentivos
para construir instituciones más eficientes. Sin embargo, ¿cómo se explica entonces la
existencia de instituciones ineficientes que crean disparidades entre los incentivos
privados y el bienestar social?. North explica la existencia de situaciones en las que no se
produce crecimiento económico por el predominio de derechos de propiedad ineficientes
establecidos por los gobernantes en función de sus propios intereses y debido también a
los costos de transacción. Por ende, era posible explicar la existencia de instituciones
ineficientes pero seguía prevaleciendo la pregunta: ¿por qué las presiones competitivas
no llevaban a su eliminación tal como lo había sugerido la corriente evolucionista8? La
respuesta se centra en la diferencia entre instituciones y organizaciones, explicada con
anterioridad, de modo que la interacción entre ambas determina la dirección del cambio
institucional: mientras que las instituciones determinan las oportunidades en una
sociedad, las organizaciones son creadas para aprovechar esas oportunidades y
conforme evolucionan las organizaciones, alteran las instituciones.

6
North, D., 1993.-
7
North y Thomas,1973.
8
La corriente evolucionista sugirió que la competencia eliminaría a las instituciones inferiores y premiaría por
sobrevivencia a aquellas que resolvieran mejor los problemas humanos (Alchian 1950).

5
Los miembros de las organizaciones (políticas y económicas) pueden percibir que,
alterando el marco institucional existente, pueden llegar a incrementar sus beneficios.
Estas percepciones dependen fundamentalmente de la información y del procesamiento
de la misma. Si los mercados políticos y económicos son eficientes, esto es, si no existen
costos de transacción, entonces las elecciones siempre serán eficientes (Coase 1960)
debido a que los individuos siempre tendrán modelos verdaderos o de no tenerlos la
retroalimentación de la información los corregiría. Sin embargo, esta racionalidad parece
no cumplirse siendo muy común que los individuos posean información incompleta, lo que
los lleva a procesar la información en forma que puede resultar ineficiente. Además los
costos de transacción en los mercados políticos y económicos acrecientan esta
ineficiencia. Así, aparece la incertidumbre endógenamente.
En este contexto el papel del Estado es clave para entender por qué prosperan o no las
sociedades. La aparición de una agencia con capacidad para hacer cumplir efectivamente
los contratos interpartes es el punto de partida de la institución estatal. Primariamente, la
importancia del Estado radica en su función de garantizar los contratos entre las partes
jugando el papel de una tercera parte imparcial. Existiendo el Estado como garante de los
mismos, se incrementan las posibilidades de intercambio y aumentan las ganancias que
surgen de los contratos. A su vez el Estado provee a la sociedad de un conjunto de
instituciones que defienden los derechos individuales y protegen a los individuos contra el
abuso de aquel9.
El Estado de derecho se convierte en un factor crucial para crear condiciones de
estabilidad y confianza para los inversionistas y ahorradores, condición importante para
lograr el crecimiento económico. El mismo debe crear estructuras de gobernación,
mecanismos fuera del mercado, como un elemento decisivo en la provisión de incentivos
para el crecimiento. Una estructura de gobernación sólida –además de generar
condiciones para la continuidad de la democracia y restringir el oportunismo económico–
desempeña un papel decisivo para reasignar los recursos menos valiosos a otros más
valiosos social y económicamente. Esta es la fuente última de generación de riqueza y
crecimiento. M. Olson10 ha sintetizado esta idea al señalar que “el mercado debe
aumentar al gobierno”, es decir, el desarrollo de mercados complejos demandará un
mejor y más fuerte gobierno.
Sin embargo con el gobierno surge otro problema, quién controla al gobierno. Si el
gobierno no esta sujeto a límites, puede a su vez confiscar los bienes de los individuos y
cambiar de políticas debido a fines diversos. Esto reedita, a otro nivel, el problema de la
incertidumbre endógena. En este punto son importantes las instituciones políticas: los
derechos individuales bien protegidos se refuerzan en la democracia, restringen las
situaciones oportunistas, proveen de mayor seguridad y confianza a los individuos
creando, de este modo, condiciones para el desarrollo de los mercados.
La idea de North es que el crecimiento es posible a pesar de los mercados imperfectos y
de las fallas del Estado, siempre y cuando se puedan ir corrigiendo en el tiempo las
políticas, sencillamente porque se tienen los mecanismos que lo permiten. De este modo,
un conjunto de “males públicos” inhibirán o frustrarán el crecimiento. En efecto, derechos
ambiguos, contratos no obligatorios, sistemas legales precarios, democracias débiles o
inexistentes, corrupción permitirán el crecimiento, pero muy por debajo que sus
posibilidades potenciales y no en el largo plazo.

9
Esta idea de North ha sido recogida en un importante estudio sobre el papel del gobierno en el desarrollo de Asia.
Postula que el Estado no debe verse como una opción al mercado, sino que debe proveer de instituciones e incentivos a los
agentes para la coordinación y cooperación. Sin este papel del Estado, el desarrollo alcanzado hubiera estado muy por
debajo del que realmente se logró. También subraya que estas instituciones permitieron la recuperación de las economías
asiáticas después de una de las crisis financieras más profundas de que se tenga memoria.
10
Olson, 2000.

6
 Un punto de vista relacionado pero diferente, tomando como punto de partida la teoría
neoclásica, consiste en el análisis del crecimiento económico de largo plazo como
dependiente del intercambio comercial entre agentes y de la especialización del trabajo, lo
cual a su vez se explica por los costos de transacción que enfrentan los individuos.11
Según los economistas neoclásicos institucionales, los costos de transacción no son
exógenos sino que dependen de las reglas de juego. Estas reglas de juego resumen así,
desde otra perspectiva, lo expuesto hasta ahora. Así, algunas reglas fomentan el
intercambio comercial y así el crecimiento porque minimizan los costos de transacción.
Otras reglas, por el contrario, desincentivan el intercambio comercial y entonces el
crecimiento, tales como las excesivas regulaciones, por ejemplo. Por lo tanto, de acuerdo
con el enfoque institucional de la teoría neoclásica, en el largo plazo las diferencias en las
tasa de crecimiento se explican por diferencias en las reglas de juego.
Las reglas de juego deben cumplir principalmente cinco condiciones para favorecer el
crecimiento. Primero, las reglas de juego deben respetar el libre juego de la oferta y la
demanda en los mercados privados con el fin de incentivar la iniciativa privada. El respeto
de la libertad individual en la realización de transacciones comerciales es importante para
disminuir los costos de transacción y fomentar la producción. Por el contrario, la
intervención del Estado en los mercados privados.
Segundo, en el sector público las reglas de juego deben favorecer la utilización eficiente
de los recursos públicos.
Tercero, las reglas deben ser tales que loe derechos de propiedad estén definidos
claramente y sean garantizados. Los agentes económicos deben estar seguros de que los
contratos sean respetados, al ser desincentivados los comportamientos oportunistas de
otros agentes privados.
Cuarto, las reglas de juego deben restringir comportamientos oportunistas de las agentes
públicos. De este modo, los agentes privados tendrán la certeza de que su riqueza real no
se verá afectada por un mal manejo de las políticas macroeconómicas. Esto se relaciona
con el problema de la consistencia temporal de las políticas o el cambio de políticas por
parte del gobierno con diversos fines. En América Latina, por ejemplo, los gobiernos han
optado por políticas macroeconómicas expansivas con el fin de mejorar en el corto plazo
los niveles de bienestar, a costa de una mayor pobreza en el mediano y largo plazo. A su
vez, estas políticas, por diversas causas, no han sido mantenidas sino por el contrario, se
cambiaban por otras. Todo ello crea un clima de incertidumbre entre los agentes privados
y con ello se reducen las probabilidades de inversión.
Por último se desprende de lo anterior que las reglas deben ser estables.12 En la práctica,
la inestabilidad de las reglas de juego implica que, si bien en el presente gobierno, los
mercados privados operan libremente, los recursos públicos se asignan eficientemente,
los contratos son cumplidos y las políticas macro expansivas son restringidas; en el futuro
es probable que el marco institucional cambie totalmente, a un extremo intervensionista y
populista. Bajo esas condiciones, los agentes privados tendrán incertidumbre por su futuro
y serán menos proclives a tomar decisiones de largo plazo.

Esto parece resumirse en el punto siguiente. Las políticas macro afectan las acciones y,
por ende, las decisiones de los agentes privados. Parece haber entonces una relación

11
North Douglas, Institutions, Institutional Change and Performance, Cambridge University Press, 1997
12
Corbo, Vittorio y patricio Rojas, “Investment, Macroeconomic Stability and Growth: The Latin American
Experience”, Revista de Análisis Económico, Vol 8, Nº1, junio 1993; Kormendi, Roger y Meguire,
“Macroeconomic Determinants og Growth: Cross Country Evidence” en Journal of Monetary Economics, Vol
16,Nº2, enero 1985.

7
directa entre el grado de oportunismo del sector público, a cargo de quien está el llevar a
cabo la política económica, y el crecimiento en el sentido siguiente. Los gobiernos pueden
aplicar políticas de corto plazo pero con ello crean incentivos negativos sobre los agentes
privados que entonces tampoco toman decisiones de largo plazo referentes a la inversión;
y el crecimiento económico es un proceso de largo plazo que requiere inversiones las
que, a su vez, por al naturaleza misma de estas, necesitan de un horizonte temporal
importante y de un clima propicio caracterizado por escasa incertidumbre.

IV. Relevancia de la política en las estrategias de desarrollo

Buchanan (1960) señala que a pesar de que la diferencia entre economía y política es
ventajosa para el conocimiento de cada una de estas ciencias, no sirve, sin embargo,
cuando se estudia una nación porque, si bien el economista pude analizar como funciona
un mercado y el político el proceso de toma de decisiones, los dos campos se unen en la
práctica. Así, la economía se creo par estudiar intercambios siendo, de las ciencias
sociales, la más formal, la mas próxima a las ciencias duras, todo lo cual supone un buen
manejo del instrumental matemático y con ellos, en los nuevos enfoques, se trata de
utilizar ese mismo bagaje de conocimientos para estudiar al política. La clave para
entender esta interrelación se encuentra en las instituciones.
Un conjunto de frenos institucionales define las relaciones de intercambio entre las dos y
por ende, determina el modo en que trabaja el sistema político-económico. No sólo la
política especifica y hace cumplir los derechos de propiedad que dan forma a la estructura
de incentivos básicos de una economía, sino que en el mundo moderno la participación
del producto nacional bruto y las relaciones siempre cambiantes que impone son las
claves más importantes del desempeño económico. La teoría macroeconómica moderna
nunca resolverá los problemas que confronta a menos que quienes la practican
reconozcan que las decisiones tomadas por medio del proceso político afectan
críticamente el funcionamiento de las economías.
Por tanto, se necesita una integración mucho mayor de la política y la economía que la
que se ha realizado hasta la fecha. Esto sólo podrá hacerse mediante un modelamiento
del proceso político-económico que incorpore las instituciones específicas participantes y
la consiguiente estructura del intercambio político y económico (North, 1993).
En esta línea de razonamiento Buchanan (1960) señala que el único objeto de la ciencia,
dentro del enfoque positivo, es tratar de comprender cómo funciona el mundo para lograr
que funcione mejor (normativo). Hay dos formas de cerrar la brecha entre el ideal y lo real,
la primera, perfeccionar al individuo tendiendo al altruismo, lo cual falla; segundo, toma al
individuo tal cual es y cambiar las reglas del juego.
La Ciencia Política y la Elección Pública (Public Choice)13 se concentraron en el estudio
positivo de los gobiernos representativos. La escuela de la Elección Pública amplía el
modelo de elección racional al aplicarlo al estudio de la política, y a partir de los años ‘60
se puede advertir que el enfoque económico ha sido utilizado cada vez más por los
especialistas en ciencia política en general14. Estos primeros trabajos –que utilizaron el
modelo de elección racional para el estudio de la política– tendieron a imitar a la
economía neoclásica en el sentido de considerar nulos los costes de transacción y de no
tener en cuenta el papel de las instituciones.

13
Escuela de pensamiento que intenta formular una teoría del comportamiento del gobierno. Utilizando herramientas
propias de la Teoría Económica, trata de explicar el comportamiento de las organizaciones e instituciones y de sus actores
políticos, completando así la teoría de la producción y del intercambio en el mercado privado con una teoría equivalente
del mercado político.
14
Uno de los trabajos pioneros de la aplicación del modelo de elección racional al estudio de los gobiernos puede
encontrarse en Downs (1957).

8
Asimismo, los académicos de los años ‘60 y ‘70 redescubrieron la famosa paradoja del
voto15, la cual postula que los resultados de una votación son inestables si se aplica la
regla de la mayoría, puesto que siempre puede encontrarse una nueva mayoría que
prefiera otra nueva alternativa. Así, se podría llegar a la conclusión de que la mayoría de
los entornos de elección Sin embargo, en el marco del análisis tradicional, D. Black (1958)
demostró –a través del Teorema del votante mediano– que la regla de la mayoría produce
un resultado estable solo si se cumplen con condiciones altamente restrictivas16. Debido a
ello es de esperar, como se mencionó anteriormente, que bajo la regla de la mayoría se
dé un resultado cíclico (tema principal de la teoría de las decisiones sociales).
Según la teoría de la Elección Pública, los agentes toman decisiones basadas en sus
preferencias, por ende, los resultados obtenidos mediante la regla de la mayoría son
altamente inestables, como se ha hecho mención en el párrafo anterior. Además las
instituciones que surgen en este contexto no son más eficientes en el sentido que
disminuyen los costos de transacción17, ya que los costos son mayores por ser los
mercados políticos más imperfectos que los mercados económicos18. En los mercados
económicos lo que se mide son los atributos de los bienes y servicios o el comportamiento
de los agentes. Las dimensiones físicas de los bienes y servicios tienen características
objetivas (tamaño, peso, color) y la dimensión de los derechos de propiedad está definida
en términos legales. En cambio, los mercados políticos son más propensos que los
económicos a la ineficiencia ya que en los mismos es extremadamente difícil medir qué es
lo que se intercambia y como consecuencia es más difícil hacer cumplir los acuerdos.
Estas características del mercado político sumado a la complejidad del problema, la
incompletitud de la información, la frecuencia de la elección y el grado de motivación de
los agentes, conducen a resultados inestables.
En contraposición con lo mencionado anteriormente, en la realidad puede advertirse que
los resultados políticos no son tan inestables como sugieren los primeros modelos de
elección racional19. Los organismos colectivos logran decisiones y estos resultados no
cambian de una reunión a la siguiente, ni de una sesión de la legislatura a la siguiente20.
K.Shepsle (1979) señala que las reglas de votación se complementan con las reglas
institucionales sobre cómo se votan las mociones y de qué manera una alternativa queda
desechada. Las decisiones no dependen únicamente de la regla de la mayoría sino
también de las reglas y procedimientos para seleccionar las alternativas que se
considerarán y cómo se organizará la votación. Así, son los procedimientos institucionales
los que dan relativa estabilidad a las alternativas sociales, disminuyendo el número de
alternativas y el número de decisores, evitando así los ciclos. Por lo tanto, en términos de
Shepsle, el equilibrio es inducido por la estructura institucional existente. Entre estos
procedimientos se halla el control de agenda, descentralización en el tratamiento de las
diversas cuestiones.

15
Fue el marqués de Condorcet quien descubrió en el siglo XVIII la paradoja relacionada con las decisiones de la regla de
la mayoría. De ahí el nombre de la paradoja del voto o paradoja de Condorcet.
16
Solo la existencia de preferencias individuales de un solo tope en temas unidimensionales garantiza la existencia de un
resultado de equilibrio en votaciones por mayoría.
17
Entendidos aquí como aquellos costos en los que se incurre al medir lo que se intercambia en un mercado y al hacer
cumplir los contratos.
18
North, D., 1993.
19
Aquí es interesante señalar que la teoría política formal estaba fuertemente influida por la microeconomía
contemporánea y por la importancia que ésta le daba a los conceptos de elección racional y de equilibrio. Además, la
revolución del comportamiento en las ciencias políticas y en la economía no prestó casi ninguna atención a la estructura
de las instituciones y a su influencia sobre las restricciones del comportamiento.
20
Esta desafiante cuestión fue presentada por G. Tullock (1962).

9
No obstante, las reglas e instituciones dan estabilidad a los resultados, pero a costa de
disminuir la representatividad de los mismos respecto de las preferencias de los
individuos. Esto implica que las reglas institucionales sean relevantes y la existencia de
una especie de trade off en las decisiones colectivas entre, por un lado, asegurar el mayor
grado posible de representatividad y participación, y por el otro, procurar la estabilidad de
los resultados. Es el mismo sistema institucional el que otorga a una personas más poder
que a otras con el fin de obtener estabilidad. Este margen de discrecionalidad puede ser
usado por distintos agentes (políticos, burócratas, grupo de interés, entre otros), sesgando
el resultado en función de sus propias preferencias. Por lo tanto, el resultado en
decisiones colectivas dependerá tanto del sistema de votación (regla de la mayoría) como
del marco institucional (que limite la discrecionalidad del agente en el poder).
Las observaciones empíricas demuestran que las estructuras de las instituciones en los
países democráticos son relativamente estables y que tienden a ser instituciones de
equilibrio, contradiciendo nuevamente lo postulado por la teoría formal. Shepsle (1983) ha
tratado de resolver este dilema y de explicar, en términos del modelo de elección racional,
la razón por la cual las estructuras institucionales tienden a ser estables en la realidad.
En primer lugar, sostiene que la estructura de las instituciones políticas y sus resultados
reflejan los intereses de aquellos que están en el poder: el poder económico engendra el
poder político. Así, los individuos que intenten acrecentar su poder modificando las
instituciones políticas deberán considerar las represalias que tendrán que soportar en
caso de que sus actuaciones no alcancen los objetivos propuestos. En general no es
posible saber ex-ante si los intentos por cambiar las instituciones políticas tendrán éxito
porque, por ejemplo, los agentes pueden considerar ventajoso, desde el punto de vista
estratégico, el no revelar sus preferencias antes del voto final. Estas incertidumbres son
en parte responsables de la estabilidad de las instituciones.
En segundo lugar, una de las funciones de las instituciones políticas es facilitar la
cooperación entre los políticos debido a los elevados costes de transacción de sus
negociaciones, ya que en este campo no existe la figura de un tercero que tenga poder
suficiente para ejecutar los contratos correspondientes, al contrario de lo que ocurre en la
economía de mercado. Por tanto, en las negociaciones políticas es relativamente
importante la auto-ejecución de contratos. En las relaciones que se repiten
recurrentemente, la buena reputación es muy valiosa para el agente y el tener fama de no
cumplir las promesas puede ser negativo. Pero la auto-ejecución de contratos puede tener
efecto nulo en muchas situaciones, especialmente en el caso de negociaciones
multilaterales donde es muy costoso descubrir quién engaña a quién, donde existe la
posibilidad de que aparezca el fenómeno de “free rider” y donde no está claro quién debe
soportar los costes de sancionar a los agentes por comportarse de forma oportunista.
Debido a los argumentos anteriores, Shepsle plantea que las instituciones políticas
funcionan como acuerdos ex-ante de cooperación entre políticos. Según esta idea, la
estructura de las instituciones puede considerarse como un tipo de capital que produce un
flujo de resultados políticos estables, y el cambio institucional como un tipo de inversión.
Uno de los costes de este cambio institucional es la incertidumbre de no saber cuáles
serán los resultados que producirá el nuevo régimen. Esta incertidumbre implica que una
determinada estructura puede estar asociada ex-ante con un conjunto de puntos de
equilibrio inducidos por la estructura, y que la misma se irá reduciendo paulatinamente ex-
post a medida que vayan conociéndose las características de los mecanismos de la
nueva estructura institucional. Además, la incertidumbre del impacto del cambio
institucional sobre los resultados de equilibrio es una razón lo suficientemente poderosa
como para que se estabilicen las instituciones y se evite el cambio continuo.

10
En general, el sistema político –entendido como el conjunto de reglas, procedimientos y
también organizaciones– tienen una gran relevancia en el desarrollo de los países por
varias razones. En primer lugar, porque las instituciones son las que definen las reglas del
juego que determinan la interacción de los actores involucrados en el proceso de decisión
pública; es decir, determina quién y cómo participa en las decisiones públicas y, en la
medida en que lo hace, incide en los resultados y contenidos de las decisiones políticas.
En segundo lugar, porque en el sistema político es también donde se sitúan las
organizaciones encargadas de producir las leyes y normas que regulan la vida social; y,
por tanto, el lugar donde se elabora el marco institucional básico dentro del cual operan
las organizaciones públicas y privadas. En tercer lugar, porque el sistema político
constituye el elemento simbólico por excelencia de conexión del ciudadano con la política
y, por ende, es respecto a él que se construyen y definen las actitudes y valores de los
mismos en relación a la política (legitimidad).
En esta línea de argumentación se sigue que las estrategias de desarrollo que adoptan
los países no son únicamente resultado de decisiones económicas, sino que éstas son
fruto de un proceso eminentemente político (Hall, 1993). La política económica, sus
elementos de cambio y continuidad, puede ser explicada en virtud de la distribución del
poder entre los grupos claves de la sociedad y que son afectados por esa política. La
organización socio-económica de un país condiciona y refleja la distribución del poder en
él, lo que crea ciertos constreñimientos sobre la acción gubernamental.
Es interesante señalar entonces el aporte de A Dixit (1996) quien presenta un enfoque
intermedio entre el Public Choice y el intervensionismo. Las ideas básicas son las
siguientes. En primer lugar, tanto los mercados como los gobiernos son instituciones
imperfectas siendo aspectos inevitables de la realidad. Además, la economía y la política
se influencian mutuamente. En segundo lugar, el tiempo es una variable importante ya
que tanto los procesos económicos como los procesos políticos se desarrollan en tiempo
real, esto es, aparece la historia. Tercero, se ve al proceso político como un juego entre
muchos participantes, cada uno tratando de influir a un decisor, quien toma la decisiones.
Por último, no existe una forma organizativa óptima, el ideal no existe y existen problemas
de información e incertidumbre, entre otros, que impiden llegar al mismo. Este autor se
pregunta, en esencia, cómo encontrar el valor de lo bueno y para preguntarse si una
cosa es buena o mala hay que ver si la gente la aprobaría unánimemente en condiciones
de imparcialidad. Douglas North señala que las cosas que pasan hoy tienen que ver con
lo que pasó antes, es el llamado path dependence; noción que Dixit incorpora en la
política.
Parece existir una presunción de que el proceso político es particularmente ineficiente
cuando intenta influir sobre los resultados económicos. El determinar la eficiencia o
ineficiencia de un resultado se basa en una idea según la cual todo resultado que no
tenga otra alternativa superior factible a implementarse que genere ganancias netas es
eficiente. Y, siempre que hay intercambios hay costos de transacción por lo que los
participantes tratarán de encontrar los métodos, de mercado o no, privados o no, tal que
minimicen dichos costos. El éxito del proceso dependerá de las instituciones relacionadas,
la historia y la duración probable del intercambio, entre otras. Además, en política las
fuerzas de la selección y evolución como las elecciones y los cambios en los partidos y
plataformas, son más débiles y lentas que en la economía; y, por ello, la presunción de
eficiencia también lo es. La información puede ser manipulada o escondida por las
autoridades.
Por otra parte, las organizaciones políticas son multipropósito, y, entonces, se debe medir
la eficiencia en promedio. Wilson (1989) señala una dimensión adicional, la existencia de
principales múltiples quienes simultáneamente y separadamente intentan influir sobre la
toma de decisiones de los diferentes agentes. Es por ello que la medición de la eficiencia

11
debe tener en cuenta los intereses divergentes de los principales. Así, el proceso y los
resultados del mismo parecerían ineficientes desde el punto de vista económico pero
pueden ser las mejores alternativas factibles de satisfacer intereses legítimos. La
asimetría de información restringe el conjunto de políticas factibles a un subconjunto que
satisface las condiciones de compatibilidad con la información e incentivos de los
participantes. El oportunismo y el problema de la realización de compromisos creíbles
condiciona la consistencia temporal de la política. Existen mecanismos para tratar con
estos problemas pero ninguno de ellos es perfecto. Varios problemas de información de
hecho pueden interrelacionarse tal que la aplicación de un esquema de incentivos
minimice uno de ellos pero potencie otro.
La dicotomía mercados-gobiernos, usual en el tratamiento del crecimiento económico, no
se condice con la realidad la cual es mucho más compleja. Más aún al considerar el
problema del desarrollo económico que por su propia naturaleza debe comprender estos
temas simultáneamente. Es en este contexto que se analizan las instituciones como
medio para comprender la interrelación entre el proceso político y económico. Sobre esta
base se analiza finalmente la importancia de la política, en general, y de las instituciones
políticas, en particular, en el desarrollo de América Latina.

V. Instituciones en América Latina

En América Latina no existe aún conciencia suficiente de la correlación entre la debilidad

de las instituciones democráticas y la debilidad de las instituciones económicas y la
relación entre ambas instituciones ha sido poco estudiada. Por otra parte, el discurso
democrático aún está demasiado alejado del discurso económico, como si no existiese
vínculo estructural entre ambos, lo cual obstruye una aproximación integral al desarrollo.
Sin embargo, se están dando algunos avances importantes en esta dirección, tal como lo
demuestra un informe realizado por el BID (2000)
Según análisis econométricos presentados en dicho informe, más de la mitad de las
diferencias en los niveles de ingreso entre los países desarrollados y los latinoamericanos
se encuentran asociadas a las deficiencias en las instituciones de estos últimos. La falta
de respeto por la ley, la corrupción y la ineficacia de los gobiernos para proveer los
servicios públicos esenciales son problemas que en mayor o menor medida padecen
dichos países.
De acuerdo a la teoría de la modernización, popular en la Ciencia Política, la democracia
es una consecuencia endógena del desarrollo económico. Es decir, que las instituciones
democráticas son el estadio final en el progreso económico de los países (Lipset, 1959).
Preworski y Limongi (1997) señalan, por el contrario, que la asociación entre democracia
y desarrollo económico tiene una explicación exógena, a saber, a pesar de que las
democracias se establecen independientemente del desarrollo económico, es más
probable que sobrevivan en países desarrollados. En otros trabajos estos autores21
concluyen que no existen hallazgos robustos con respecto al efecto de la democracia
sobre el crecimiento.
Las variables relevantes para el desarrollo económico en América Latina que afectan a
una dimensión básica de la institucionalidad democrática son la relación entre
representantes y representados, el marco normativo y jurídico y la legitimidad y
aceptación social. Desde los años treinta, y especialmente a partir de la Segunda Guerra
Mundial, el juego político en América Latina se caracterizó principalmente por la
precariedad de mecanismos o canales de mediación entre gobernantes y gobernados.
Posteriormente, y tras las transiciones recientes a la democracia, esa característica de la

21
Przeworski y Limongi, 1993.

12
política latinoamericana no sólo no ha desaparecido sino que se ha convertido en la base
sobre la cual se sustenta el concepto elaborado por O’Donnell (1994): "democracias
delegativas". En América Latina, los actores políticos y sociales todavía no han
internalizado las reglas del juego democrático, y sobre todo siguen sin haberse
institucionalizado22 mecanismos formales de mediación entre la sociedad y la política, los
cuales son producto de reglas sancionadas y sostenidas por un patrón exógeno al juego
político. Lo que ha predominado es un patrón de acción política informal, implícito, que es
el que determina los comportamientos de los actores y marca la diferencia con las reglas
formales que de hecho existen en muchas de esas incipientes democracias.
El juego político en América Latina –en general– no garantiza compromisos
intertemporales entre los actores, sino que las reglas forman parte del juego mismo, con
lo que son objeto de sucesivos cambios derivados de modificaciones en los equilibrios de
poder. Por tanto, la relación entre representantes y representados pasaría por
institucionalizar esos mecanismos formales de mediación entre la sociedad y la política
que den cuenta de la pluralidad de actores de cada sociedad. No sólo es necesario
mejorar la comunicación entre representantes y representados, sino también ampliar los
espacios de participación. Estos objetivos se invocan utilizando el argumento de la
eficacia, ya que en un mundo cada vez más complejo, las decisiones más eficaces serán
las que se tomen considerando el mayor número de actores. El cambio institucional
requiere de la construcción de apoyo político y social para que las reformas en él
contenidas se legitimen y tengan un alcance de largo plazo, evitando con ello las
constantes innovaciones a que pueden llevar los ciclos electorales.
Luego, un segundo atributo es el marco normativo o institucional. Es en el sistema
político donde se ubican las instituciones encargadas de producir las leyes y normas que
regulan la vida política, social y económica. En ese sentido, en el sistema político
convergen no sólo las posibilidades de consolidación de la democracia, sino también las
estrategias de reforma y modernización del Estado. Obviamente, no existe una secuencia
única de abordar la modernización del Estado que obliga a partir de la reforma del marco
institucional. Sin embargo, diversos factores convergen para resaltar la importancia de
dicho marco. Algunos de ellos pueden ser: la progresiva constatación de que el marco
institucional y la capacidad del Estado para hacer cumplir las normas (seguridad jurídica)
tienen un impacto importante en la eficiencia de las economías y la influencia que el
marco institucional tiene en el funcionamiento de las organizaciones públicas y privadas
que operan dentro de él.
Por último, el sistema político es el elemento que conecta simbólicamente al ciudadano
con la política, y por ende, en gran medida, de él y su funcionamiento dependen
conceptos como la legitimidad y la aceptación del sistema, así como las actitudes de los
ciudadanos hacia la política y las instituciones. Si bien, no puede decirse que exista una
relación automática entre el funcionamiento (y la percepción) de las instituciones y el
grado de legitimidad del sistema o las actitudes hacia la democracia, es evidente que una
percepción negativa de las instituciones que se perpetúe en el tiempo puede acabar
teniendo efectos nocivos en el grado de aceptación y legitimidad de la democracia.

La Incertidumbre institucional y el desempeño económico

La incertidumbre institucional se define aquí a partir de los riesgos que surgen de un

marco institucional altamente volátil. Básicamente, remite a la imprevisibilidad en la
definición de los derechos de propiedad, las alteraciones en las regulaciones de precios o

22
Por institucionalización se entiende el proceso mediante el cual las organizaciones y procedimientos adquieren valor y
estabilidad, se hacen aceptadas y reconocidas por los actores del sistema.

13
en la movilidad del capital, la manipulación del tipo de cambio y las tasas de interés, la
inconsistencia en el cumplimiento de contratos, la corrupción, entre otras situaciones.
La incertidumbre sobre la naturaleza y cumplimiento de las reglas de juego tiene efectos
devastadores sobre el crecimiento económico. Por esta razón, a continuación, se emplea
el instrumental teórico de la NEI para comprender la interacción entre estabilidad
institucional y crecimiento económico.
El Neoinstitucionalismo establece que las economías en donde los gobiernos enfrenten
claras limitaciones para manipular a su antojo las reglas del juego económico, lograrán
tasas de crecimiento más altas que aquellas caracterizadas por el manejo arbitrario y
discrecional de las reglas, signadas por lo que se ha denominado “inestabilidad
institucional”, donde las reglas de juego son inciertas. Las explicaciones tradicionales del
estancamiento de las economías latinoamericanas han subestimado el rol de este tipo de
inestabilidad en la toma de decisiones económicas.
Las instituciones políticas afectan las posibles acciones del gobierno y el grado de
incertidumbre política. Esta incertidumbre se puede entender en término de un problema
de información incompleta y hay dos razones para que se genere incertidumbre. Primero,
por la arbitrariedad del gobierno. Aunque las reglas de juego sean conocidas, si estas dan
lugar a una amplia discrecionalidad de los gobernantes, los resultados de las decisiones
económicas de los individuos van a depender del oportunismo del gobernante. Segundo,
por la inestabilidad de las mismas reglas. Aún cuando el sistema político goce de
restricciones en el ejercicio de los poderes, si las reglas son inestables en el tiempo hay
incertidumbre sobre los resultados de las decisiones económicas y no hay incentivos
adecuados para las inversiones. Un sistema político es estable si existe un acuerdo
general reconocido sobre las reglas que regulan tanto el ejercicio como el acceso a la
autoridad política. De este modo, la estabilidad institucional resulta central para
determinar tanto la dinámica del cambio institucional como la conformación de las
expectativas de los agentes económicos sobre la naturaleza del propio cambio. Mientras,
un sistema político inestable impide a los agentes económicos predecir la dirección de los
cambios institucionales del sistema político
Resulta más dificultoso a los inversionistas calcular sus riesgos, obligándolos a acortar los
plazos de sus inversiones –por temor a los cambios bruscos de las reglas– o a trasladar
sus activos a contextos institucionales que perciban como más seguros y estables. Es
difícil realizar inversiones significativas en capital fijo y a largo plazo sin seguridad jurídica,
a no ser que se trate de grandes inversionistas internacionales que cuenten con el apoyo
en cláusulas de arbitraje internacional y en último extremo del poder de represalia de sus
respectivos gobiernos. Debido a que no es posible pensar en un desarrollo económico sin
inversiones de largo plazo e intensivas en capital, un elevado grado inestabilidad en el
marco institucional es un obstáculo importante para el desarrollo de un país.
Luego, se incrementa la probabilidad de que los agentes desarrollen prácticas de
“búsqueda de rentas” (rent seeking). Esta actividad está típicamente mitigada por dos
factores: a) penalidades legales que la sancionen, b) el intercambio económico está
usualmente caracterizado por juegos repetidos que empujan a los agentes a maximizar en
el largo plazo. Ahora bien, en un sistema político caracterizado por la inestabilidad y la
incertidumbre de las reglas, estos factores mitigantes no tienen lugar, bien porque no es
posible hacer cumplir las penalidades si las hubiere, o bien porque los agentes
económicos sólo actuarán con horizontes temporales reducidos.
Por último, la inestabilidad institucional puede tornar menos seguros los derechos de
propiedad. En contextos de alta volatilidad institucional, los derechos de propiedad son
materia de permanente discusión y redefinición. Si la competencia política no está
regulada por una trama institucional legalmente sancionada o si esta legalidad es
regularmente alterada por los políticos, los derechos de propiedad pueden ser apropiados

14
por las facciones que pugnan por el poder con el objeto de beneficiar a su grupo y
castigar a sus adversarios. En este marco, las reglas básicas que especifican los
derechos de propiedad devienen arbitrarias y sujetas a cambios que elevan los costos de
transacción. Como consecuencia, los inversionistas desestimarán el largo plazo en la
medida que el retorno de estas inversiones será más incierto. También, la incertidumbre
operará como un desincentivo al intercambio económico por cuanto aumenta el precio del
riesgo a descontar en las transacciones.
Como se ha señalado anteriormente, las instituciones que producen incertidumbre no
cumplen con las funciones para las cuales fueron originalmente creadas. Las mismas
deberían promover el crecimiento por medio de un marco legal estable, dentro del cual los
individuos y las firmas puedan realizar contratos, intercambiar, ahorrar e invertir. Sin
embargo, existe una gran disparidad entre el diseño de los marcos legales y la práctica
cotidiana. De modo que para explicar las razones de la incertidumbre institucional es
necesario prestar atención al funcionamiento de las instituciones políticas en la práctica.
Aquí es donde reside la importancia de la historia política de cada país.
En este sentido, se ha señalado como la principal causa de incertidumbre institucional en
América Latina a la ausencia de un mecanismo de pesos y contrapesos (checks and
balances). En lugar de la división equilibrada de poderes, predomina un poder ejecutivo
fuerte, con alto poder discrecional que le permite modificar la legislación y hacerla efectiva
de modo arbitrario, sin que el Poder Judicial ni el Congreso puedan controlar o atenuar el
carácter discrecional de este poder23. Este fenómeno surge como consecuencia del
predominio de la dimensión vertical de la responsabilidad política (vertical accountability) –
definida por las elecciones– sobre la dimensión horizontal de la misma (horizontal
accountability) –caracterizada por la relación y el equilibrio entre poderes–.
Teóricamente, los arreglos constitucionales son un mecanismo diseñado para limitar la
autoridad de los gobernantes. Sin embargo, en la mayor parte de los casos en América
Latina, la democracia ha hecho muy poco para limitar el poder discrecional de los mismos.
A su vez, el Parlamento debería ser el lugar donde se establecen los marcos legales; sin
embargo, en la realidad, los Congresos latinoamericanos han sido instituciones débiles,
con poca capacidad de control sobre los poderes ejecutivos. Así, es frecuente que los
ejecutivos invoquen el “Estado de emergencia” y gobiernen por decreto (decretismo),
inicien legislación y veten las iniciativas surgidas del Parlamento. Esta forma de gobernar
genera un peligroso círculo vicioso, ya que marginar al Congreso y a otras instituciones de
la toma de decisiones, genera resentimiento entre ellas y no favorece comportamientos y
una oposición responsable, contribuyendo así a su propio descrédito y debilitamiento.
Esta lógica de gobernar, caracterizada por la preponderancia de los ejecutivos frente a la
precaria relevancia de los legislativos en América Latina, tiene consecuencias perniciosas
para el desarrollo. En primer lugar, puede minar los incentivos de los líderes partidarios
para buscar compromisos sobre las reformas socioeconómicas necesarias para un
desarrollo duradero. En segundo lugar, este estilo de toma de decisiones aumenta la
posibilidad de que los ejecutivos busquen nuevos mandatos a través de movimientos
personalistas, despreciando las consultas institucionalizadas con parlamentarios y grupos
de interés, socavando de este modo las instituciones representativas. En tercer lugar,
bajo esta forma institucional los ejecutivos pierden contacto con la sociedad civil,
privándose del feedback necesario tanto para la calidad técnica de las políticas como para
la búsqueda de apoyo político. Las reformas, en consecuencia, tienden así a ser más
inestables y , a veces, sujetas a procesos de involución.
A este cuadro sólo resta agregar la tradicional dependencia del Poder Judicial en su
relación con el ejecutivo, hecho que suma mayor incertidumbre sobre la interpretación de

23
Para un tratamiento más profundo sobre estos temas se puede recurrir a Lasagna (1998).

15
las reglas y sobre las penalidades efectivas que recibirían, de existir un marco
transparente, aquellos que las violen. El rol del Poder Judicial debería, entonces, consistir
en proveer resoluciones imparciales e independientes a las disputas entre los particulares
o entre éstos y los poderes del Estado. La realidad es bien diferente: el acceso a los
tribunales es caro, los procedimientos son interminables, las decisiones imposibles de
predecir y la corrupción generalizada. Todo lo anterior convierte al sistema judicial en un
lugar ideal para la negociación, la corrupción y la búsqueda de rentas (rent seeking).
Resumiendo las ideas expresadas en este apartado, en situaciones de incertidumbre
institucional –causadas por la discrecionalidad de los gobernantes y por el mal
funcionamiento de las reglas en general– las instituciones no cumplen con las funciones
para las cuales fueron originalmente creadas. Dichas situaciones tienen efectos
devastadores sobre el crecimiento económico de un país al aumentar los costos de la
toma de decisiones, al crear oportunidades de búsqueda de rentas y al desincentivar las
inversiones a largo plazo, esenciales en cualquier proceso de desarrollo.

VI. Necesidad de una Reforma Institucional en América Latina

Ante la gran cantidad de problemas institucionales existentes en América Latina,

presentados en el apartado anterior, se suscita la necesidad de plantear una Reforma
Institucional como estrategia de desarrollo de los años venideros.
Tras la importancia que adquirieron en la década de los ochenta las políticas
macroeconómicas en la agenda para el desarrollo de América Latina, la atención en los
años noventa se ha desplazado hacia las instituciones. El balance de más de diez años
de aplicación de medidas de ajuste y reforma estructural24 no puede decirse que se haya
saldado negativamente, pero tampoco ha logrado –o no totalmente–algunos de los
objetivos más importantes que se habían fijado, como reducir la pobreza y las
desigualdades en América Latina. Algunos indicadores de desarrollo institucional han
mejorado, pero otros han permanecido estancados.
Sin duda, constatar que el crecimiento experimentado no ha traído mayor ocupación, que
el aumento de las exportaciones se ha mantenido concentrado en los recursos naturales y
que las diferencias de salarios entre trabajadores cualificados y no cualificados han
aumentado, contribuyendo todo ello a que no hayan mejorado los graves problemas de
distribución del ingreso en la región, ha abierto un proceso de reflexión que parece haber
encontrado respuesta en las carencias institucionales o la falta de instituciones adecuadas
(Banco Mundial, 1997). Progresivamente va generándose entre los distintos actores de la
región la percepción de que la debilidad mayor de las sociedades latinoamericanas frente
a los retos del desarrollo actual no procede tanto de una carencia de recursos naturales,
económicos o humanos cuanto de la inadecuación e ineficiencia de las instituciones que
condicionan la productividad de esos recursos.
El desarrollo ha dejado así de ser principalmente una cuestión de mejoramiento de las
organizaciones existentes para pasar a ser una cuestión de redefinición o refundación de
las reglas del juego que determinan las organizaciones o actores participantes y la
posición de cada uno de ellos en el proceso de acción colectiva. En otras palabras, el
problema del desarrollo ha dejado así de ser un problema de gobierno para convertirse en
un problema de governance25.
Sin embargo, no sólo los resultados de las políticas macroeconómicas de los años
ochenta han demostrado la importancia de las instituciones, también algunos sucesos

24
Dichas medidas forman parte del conocido Consenso de Washington
25
Entendiendo por este concepto el marco de reglas, instituciones y prácticas establecidas que sientan los límites y los
incentivos para el comportamiento de los individuos, las organizaciones y las empresas (PNUD).

16
recientes, como las crisis financieras en Asia26, han venido a poner de manifiesto cuán
relevante es para los países dotarse de instituciones adecuadas para poder hacer frente a
los retos de la globalización.
A las consideraciones efectuadas en los párrafos anteriores, solo falta agregar que la
mayor parte de las democracias latinoamericanas se encuentran actualmente en una
coyuntura decisiva. El entusiasmo inicial que acompañó la ola de democratización que se
propagó en América Latina hace más de una década ha comenzado a erosionarse.
Además, existe un creciente consenso de que se requieren reformas institucionales de
amplio alcance para estimular la eficiencia económica y la equidad social.
Para finalizar es necesario recordar que, a diferencia de muchas de las reformas
anteriores que en su mayoría involucraron aspectos técnicos, estas reformas llamadas de
“segunda generación” no podrán concebirse sin tener en cuenta la política. Así la política
y las instituciones políticas habrán de adquirir preeminente importancia en las estrategias
de desarrollo de estos países en los años venideros.

VII. El sistema institucional argentino

El desarrollo argentino durante la mayor parte del siglo XX no sólo ha sido insatisfactorio
en lo económico, al menos al juzgar por las expectativas que existían en torno a su
dotación de factores; otras dimensiones más importantes por su impacto en la calidad de
vida de la sociedad, se han visto también afectadas.
Los aspectos estrictamente económicos de la performance de una sociedad se explican a
través del marco institucional más amplio en el que operan las actividades económicas.
En el caso de Argentina, los aspectos político-institucionales del país han contribuido a su
mal desempeño27. Los incentivos para realizar tanto política pública como inversiones de
largo plazo, es decir contribuciones al desarrollo, han sido afectados por las
características institucionales del país, por el hecho que el resultado económico agregado
depende de las acciones de una serie de actores económicos a través del tiempo. Las
decisiones de inversión que toman los mismos se basan en expectativas que tienen
respecto a los valores futuros de ciertas variables que dependen de la política económica
y de la política pública en general (por ejemplo la futura evolución de los distintos
impuestos, de la tasa de inflación, el tipo de cambio, la tasa de interés, entre otras). La
Political Economy sostiene que las decisiones de política pública dependen del resultado
del “juego político” siendo función de la estructura institucional. Las instituciones políticas
son las reglas de dicho juego y son, por ende, fundamentales en la determinación de las
futuras políticas.
En Argentina, los actores políticos no son capaces de realizar acuerdos intertemporales
eficientes de largo plazo, ya que los mismos tienden a tener altas tasas de descuento por
el diseño institucional de su entorno, que los lleva a tomar decisiones cortoplacistas,
actitud, en parte, efecto del arrastre de los años de inestabilidad política, la cual
incrementa los cambios de parlamentarios28. Aún actualmente, luego de la recuperación
democrática, algunos actores claves continúan sin tener horizontes de largo plazo. Un

26
En este país el factor institucional resulta sólidamente explicativo tanto de su desarrollo como de la crisis financiera
vivida y de las salidas a la misma. La clave del éxito de los países del Sudeste Asiático no se encuentra tanto en la
combinación de políticas que aplicaron sino en la capacidad institucional de sus estados para formular e implementar
coherente y sostenidamente en el tiempo tales políticas.
27
Para un análisis más detallado de los aspectos políticos-institucionales de la Argentina consultar Spiller y Tommasi
(1999) y Saiegh (1997).
28
Spiller y Tommasi (1999).

17
claro ejemplo es el de los legisladores nacionales, quienes debido a la naturaleza de las
carreras políticas en Argentina, no encaran su labor con perspectivas de largo plazo29.
Asimismo, la misma estructura política del país, junto con mecanismos electorales que
otorgan poder a las elites partidarias provinciales en política nacional, contribuyen a
configurar una política sumamente fragmentada aumentando los costos de transacción
para realizar política pública nacional. Se le suma a ello una perversa interacción entre el
ámbito político nacional y el ámbito de decisiones federal. El desequilibrio fiscal vertical30,
la relativa debilidad del Congreso y ciertos poderes discrecionales del Ejecutivo nacional,
llevan a un entrecruzamiento perverso en el cual los gobiernos provinciales son
excesivamente dependientes de ciertas decisiones nacionales, al tiempo que el Ejecutivo
es muchas veces “prisionero”de intereses provinciales a la hora de hacer política pública
nacional.
Adicionalmente se produce la falta de un enforcement adecuado a través del tiempo,
explicada en parte por el hecho de que los jueces de la Suprema Corte de Justicia han
tendido a estar políticamente alineados con el Poder Ejecutivo de turno, lo cual contribuyó
a su debilitamiento en cuanto garante del cumplimiento de acuerdos políticos tales como
la Constitución Nacional y otras leyes. Una causa adicional de este problema ha sido la
delegación de ciertas políticas a una burocracia ineficiente con pocas motivaciones
profesionales para hacer cumplir los acuerdos. Se añaden una serie de factores que han
favorecido al incumplimiento de acuerdos, tales como la debilidad del Congreso Nacional
como contrapeso del Poder Ejecutivo y de la Administración Pública.
Se podría decir entonces que las instituciones de la Argentina han afectado la política
económica. Burocracia ineficiente, leyes electorales que propician un Congreso poco
profesional y miope, Justicia poco independiente y que no ejerce su papel de contrapeso
han propiciado la creación de políticas erráticas y la dificultad de generar acuerdos
intertemporales que sustenten la generación del políticas eficientes de largo plazo. Pero
es también notoria en Argentina la incertidumbre existente, sobre todo desde la década
del 70. El diseño de las instituciones y las políticas erráticas de corto plazo en sucesivos
planes de ajuste no erradicaron el déficit fiscal crónico el cual fue financiado de manera
pendular con impuesto inflacionario y endeudamiento externo. De este modo, se generó
una sucesión de violentos ajustes en precios relativos que imposibilitó la evaluación
confiable de proyectos de inversión lo cual determinó una reducción en la dotación de
capital por trabajador y entorpeció la incorporación de progreso tecnológico.
Durante la última década se encaró un profundo proceso de reformas (del Estado y en las
áreas de seguridad social, laboral, educación, salud y pobreza)31, que sumado a la vuelta
a la democracia han provisto de cierta estabilidad y predecibilidad antes inexistentes.
La reforma económica argentina de los ’90 implicó crecimiento económico luego de una
ruptura cualitativa del marco institucional previo. En Argentina, el momento anterior a la
reforma equivale a una economía dirigida por el Estado, y el momento posterior, a una
economía librada a las fuerzas del mercado producto de la reforma estructural. De esta
forma, el crecimiento que siguió a la reforma fue el producto de un cambio drástico, no
incremental, del marco institucional. Además, el cambio institucional fue propiciado por
medio de iniciativas discrecionales, que neutralizaron las previsiones institucionales,
escapando a los mecanismos de control previstos en la Constitución. El “decisionismo” del
Poder Ejecutivo permitió que las políticas se implantaran de forma excluyente y unilateral.
De este modo, ni por la magnitud ni por los instrumentos utilizados para operar el cambio,

29
Para un desarrollo más extenso del tema de la naturaleza de las carreras políticas en la Argentina ver Jones, Saiegh,
Spiller y Tommasi (2000).
30
Entendiendo como desequilibrio fiscal vertical a una situación en que la mayor parte del gasto público provincial es
financiado por fondos nacionales, afectados por decisiones colectivas de todas las jurisdicciones.
31
Para un mayor detalle de estas reformas véase Marshall y Cortés (1999).

18
la explicación del mismo, que propició la recuperación del crecimiento de la economía
argentina en los ’90, está previsto por la Nueva Economía Institucional.
A diferencia de lo que ocurre en el modelo de cambio institucional incremental, en donde
tanto el momento que precede al cambio, como el que lo sucede, son situaciones de
estabilidad y equilibrios cooperativos, la Argentina de los ‘90 se caracterizaba por una
situación de inestabilidad y emergencia. Más precisamente, se trataba de la acumulación
de varias rondas de pujas entre coaliciones distributivas que terminaron con la quiebra del
Estado y la hiperinflación. Para conocer el funcionamiento de estas coaliciones y las
consecuencias del accionar de las mismas, se sigue el planteo de Olson32. Según este
autor, los agentes de la economía pueden aumentar sus beneficios de dos maneras:
exigiendo que se incremente su porción del producto social; o bien, “cooperando”con los
demás agentes para que crezca el total. En este caso, las porciones se mantienen iguales
en términos relativos pero crecen en términos absolutos. Esta cooperación es
autointeresada, los actores no se mueven del equilibrio cooperativo –evitando, por
ejemplo, la tentación de la puja distributiva o el “free riding” de una remarcación de
precios– para no caer en un equilibrio competitivo –la hiperinflación– del que no sabrán
cómo salir. En ocasiones, hacer free riding es solo remarcar precios, pero también puede
consistir en subsidios, excepciones, contratos especiales o aumentos salariales. El
resultado de varias rondas de pujas distributivas –o free riding/dilema del prisionero– es la
hiperinflación o quiebra del Estado. Ambas excluyen la posibilidad de crecimiento de la
economía por lo que las coaliciones distributivas pujan por el aumento en el tamaño de las
porciones de una torta que se achica. Así se produce la crisis.
Volviendo al caso argentino el origen de las coaliciones distributivas se remonta a la
expansión del crédito fácil de fines de los años setenta. El viejo Estado grande fue blanco
de la colonización de estos nuevos actores –la llamada “patria contratista” y el sector
financiero–. Otros viejos actores que se sumaron a la pelea distributiva fueron los
sindicatos, durante el gobierno del Dr. Alfonsín. El resultado fue la hiperinflación, crisis
fiscal y estancamiento.
Así, este es el punto de inicio de los cambios institucionales de la Argentina de los
noventa. La solución argentina consistió en reducir drásticamente el espacio a colonizar
por los grupos vía privatizaciones por medio de una autoridad política que recurrió a
prácticas discrecionales para imponer las nuevas reglas del juego. Este discrecionalismo
(decisionismo o ejecutivismo) se legitimó sobre la base de evitar las obstrucciones típicas
de las coaliciones distributivas y/o sus representantes políticos.
Se podría decir que esta salida fue más efectiva que la opción de cambio incremental, la
cual ya había sido ensayada varias veces en el pasado sin efecto alguno. Es más, sus
sucesivos fracasos fueron interpretados por los agentes como una creciente incapacidad
de gobernar, lo cual los hacía cada vez más inmunes ante las reformas incrementales.

VIII. Reflexiones finales

La finalidad del presente trabajo ha sido analizar –siguiendo los preceptos de la corriente
Neoinstitucionalista– el importante rol desempeñado por las instituciones en el
desempeño económico de un país, haciendo hincapié en el caso particular de América
Latina y Argentina.
Como se desprende de las exposiciones realizadas en apartados anteriores, fue
principalmente tras la incorporación de los costos de transacción a la teoría económica y
al análisis de los procesos políticos y sociales cuando comenzó a relevarse no solo la
importancia de las instituciones para el desempeño económico, sino la correlación

32
Olson, M., 1986.

19
sistémica entre instituciones y organizaciones. Ambas conforman el sistema total de
constricciones y de incentivos de una determinada sociedad, y entre sus funciones
principales se señala la de reducir la incertidumbre al proporcionar una estructura a la vida
diaria. Consiguientemente, de ellas depende el nivel de desarrollo económico y social de
un país.
Ahora bien, en situaciones de incertidumbre institucional –causadas principalmente por la
discrecionalidad de los gobernantes y por el mal funcionamiento de las reglas en general–
las instituciones no cumplen con las funciones para las cuales fueron originalmente
creadas. Tal es el caso de América Latina, donde dichas situaciones tienen efectos
devastadores sobre el crecimiento económico de la región al aumentar los costos de la
toma de decisiones, al tornar inseguros los derechos de propiedad, al crear oportunidades
de búsqueda de rentas y al desincentivar las inversiones a largo plazo, esenciales en
cualquier proceso de desarrollo.
El crecimiento procede de la inversión en capital físico y humano, en investigación básica,
en una mejor organización productiva y comercial, en información mas pronta y precisa. El
acto de invertir supone tomar fondos líquidos y de bajo riesgo para cristalizarlos en formas
definidas apostando a que serán recuperados con creces. De modo que la profundidad
del horizonte es crucial. Y pocos presienten en tal alto grado la incertidumbre sistémica de
un país, la eventual inestabilidad de sus instituciones políticas y económicas
fundamentales, como el inversor que evalúa la posibilidad de hundir capital dentro de sus
fronteras por un largo periodo
Ante la gran cantidad de obstáculos institucionales existentes en América Latina, se
suscita la necesidad de plantear una Reforma Institucional como estrategia de desarrollo
de los años venideros. Mientras las reformas macroeconómicas de los ochenta y
comienzos de los noventa involucraron grandes costos sociales y agudos “trade-off”
políticos, la reforma de las instituciones que el desarrollo exige, es un proceso aún más
complejo porque supone cambios en los actores, en las relaciones de poder y en los
modelos mentales, es decir que solo puede resultar de un proceso de aprendizaje social.
Es por ello, que se dice que el cambio institucional no podrá hacerse por mera voluntad
política, cambio planificado, ni por decreto, sino que supone la participación activa de los
individuos, es decir, un movimiento de abajo hacia arriba sin el cual no se pueda
garantizar la transformación necesaria de la informalidad institucional.
Por otro lado, a lo largo del trabajo se ha hecho mención de la importante interrelación
entre la Economía y la Política para la comprensión del desempeño económico y del
cambio institucional. En función a ello, la reforma institucional no puede concebirse fuera
de la Política, ya que el desarrollo económico depende en parte de la existencia de
instituciones políticas que faciliten una representación efectiva y permitan el control
público de políticos y gobernantes. Cualquier intento por pone en práctica las llamadas
“reforma de segunda generación” está predestinado al fracaso si no tiene en cuenta la
política. Así pues, la política y las instituciones políticas habrán de adquirir preeminente
importancia en los años venideros.
En otro orden de ideas, el diseño y reforma institucional poseen componentes específicos
de cada país. Es por ello que para poder establecer sugerencias de reforma, resulta
necesario analizar el legado histórico institucional de cada país, al no ser posible ofrecer
un recetario de aplicación universal para la reforma en cuestión. Estrategias de reforma
que funcionaron bien en un país no garantizan su efectividad en otro, al menos sin una
adaptación e innovación a las circunstancias locales del país en cuestión.
Para finalizar, en el caso particular de América Latina, el cambio en que consiste el
desarrollo no puede imponerse desde afuera, es necesario construir estrategias
nacionales de desarrollo institucional. El planteo no pasa por cómo “importar” instituciones
exitosas de otros países, sino que pasa por cómo hacer evolucionar las instituciones

20
propias hacia sistemas institucionales renovados que incentiven la eficiencia económica y
la equidad social conforme a los propios parámetros valorativos nacionales. Nada de lo
mencionado anteriormente es fácil, se necesitará de una larga marcha a través de las
instituciones para lograr un desarrollo económico equitativo y sustentable en nuestra
región.

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