INTRODUCCIÓN A LA PROTECCIÓN CIVIL

PROPÓSITO

Para realizar un trabajo pleno de gestión de riesgos es necesario conocer los antecedentes de la
protección civil porque en ellos están implícitos los modelos y los cambios que se han realizado
al paso del tiempo para mejorar el servicio a la sociedad. Sin embargo, también las condiciones
naturales de nuestro entorno y las dinámicas que resultan riesgosas para los humanos han
influido en la organización social para enfrentar ciertas amenazas. De manera similar, algunos
eventos sociales, como los conflictos bélicos, han propiciado el surgimiento de instituciones
para asegurar la paz, proteger inocentes y respetar ciertos acuerdos en beneficio de la
humanidad y sus expresiones culturales.

Los antecedentes de la protección civil son observables en las antiguas acciones de auxilio, en
las organizaciones de beneficencia y en las juntas de socorros que recolectaban y distribuían
beneficios para los damnificados y desvalidos tras un desastre. Posteriormente, las
consecuencias de las guerras impulsaron el reconocimiento universal de las instituciones que
hasta nuestros días han velado por los más afectados en conflictos bélicos y desastres de origen
en un agente natural o en uno antrópico.

Por lo anterior, es necesario distinguir las características más básicas que conforman un
desastre, el riesgo, una amenaza, los factores de vulnerabilidad y lo que se denomina como
agentes naturales y antrópicos que pueden detonar desastres.
Con ese marco general y conceptual se observan en esta materia las etapas históricas de nuestra
nación y la manera en que ha evolucionado el altruismo, la atención de emergencias, la
protección civil y la gestión integral de desastres; que se han traducido en un marco que legitima
las acciones de los diferentes actores involucrados en la labor de auxiliar a las víctimas y
prevenir catástrofes.

En ese sentido, esta asignatura te permitirá conocer:

 Antecedentes de la protección civil internacional

 Factores que componen la protección civil

 Las etapas de origen de la protección civil en México

 El contenido de la protección civil en nuestro país

Al finalizar la asignatura contarás con un amplio panorama para contextualizar los temas que
serán abordados en distintas asignaturas consecutivas. Además, comprenderás que en la razón
de ser de la protección civil se encuentra el servicio a la nación para proteger la vida de los
ciudadanos, preservar el Estado y ser un mejor ciudadano.

Sesión 1 / Tema 1. Antecedentes de la protección civil

La ciencia de nuestro tiempo ha logrado establecer que la edad de la Tierra es cercana a los 4
mil 600 millones de años. Y que a lo largo de ese tiempo ha pasado por distintos periodos de
enfriamiento y de calentamiento global. La primera era glacial ocurrió hace 2 mil 300 millones
de años y se perpetuó por mil 150 millones de años. Se calcula que el agua apareció hace 3
millones 800 mil años y 200 millones de años después surgieron las primeras formas de vida.
Según investigaciones recientes, el oxígeno se produjo hace 2 mil millones de años. La segunda
era de la Tierra como bola de nieve ocurrió hace mil 200 millones de años, luego ocurrió un
periodo templado y enseguida se produjo una nueva glaciación hace 700 millones de años. Uno
de los periodos más enigmáticos es el precámbrico, el cual inició hace 550 millones de años.
Posteriormente se desarrolló una era conocida como paleozoica, hace 540 millones de años. Y
ese periodo finalizó con una quinta era glacial que comenzó hace cerca de 430 millones de años.

Hace 300 millones de años la Tierra tenía la forma conocida como Pangea, inferida como un
segmento de tierra que unía los bloques que hoy denominamos continentes. En ellos había
lagos, y grandes extensiones de flora con pequeños reptiles, y peces de agua salada sin alta
concentración de salinidad. Durante 100 millones de años evolucionaron las especies y los
grandes mamíferos han sido ubicados en el periodo conocido como era Mesozoica, hace cerca
de 245 millones de años, la cual abarcó un periodo de 180 millones de años, hasta que se
produjo una extinción masiva hace cerca de 65 millones de años (Viñas, 2013).

Posteriormente ha sido registrado un nuevo periodo de glaciación global y se deduce que hace
50 millones de años los continentes adquirieron la forma que caracteriza al planeta Tierra hasta
nuestros días. Se estima que desde entonces se han producido en el planeta los fenómenos
geológicos e hidrometeorológicos que son parte de nuestro tiempo, aunque con características
particulares.

Recientemente, un estudio de investigadores de la Universidad de Yale y el Instituto

Tecnológico de Massachusetts (MIT, por sus siglas en inglés) reconstruyó las condiciones
climáticas asociadas a la presencia de El Niño e ilustró, por medio de un modelo, las zonas de
presencia y la tendencia en la dirección de las trayectorias de los huracanes, deducidas durante
el plioceno (Fedorov et ál., 2010).
El plioceno inició hace 5, 332, 000 años y terminó hace 2, 588, 000 años. Descubrieron que la
recurrencia de huracanes era muy superior a las cifras que se tienen en el siglo XX. Y que las
condiciones existentes en el plioceno son similares a las que se esperan tener con el efecto
invernadero, que será percibido con el aumento en la temperatura global. En el plioceno, la
temperatura global era 4 ºC superior a la actual. Como ha sido comprobado que la temperatura
superficial del mar no es el único factor que incide en la presencia de los huracanes, el estudio
incorporó más variables que sustentaron una representación iconográfica. La siguiente imagen
ilustra lo anterior.

El Sol es el astro que produce la mayoría de los fenómenos que ocurren en la Tierra. La fuerza
de atracción le permite circular en una trayectoria astronómica. El viento en la Tierra surge de la
evaporación del agua debido a los rayos de calor solar. El sol transmite energía a los seres vivos
por medio de distintos procesos como la fotosíntesis de las plantas. Y sin el Sol, ningún tipo de
vida existiría en el planeta llamado Tierra.

En el interior del tercer planeta del sistema solar también se producen procesos que han sido
deducidos. Al parecer el planeta Tierra está constituido por tres capas, un núcleo duro, un
núcleo externo líquido, un gran manto y la corteza.

La corteza está dividida en dos partes, la corteza continental, de entre 10 a 70 kilómetros de

espesor; y la corteza oceánica, de 7 kilómetros de delgada.

Estos enormes bloques, al moverse, dan estabilidad a la gran masa terrestre. Además, se realizan
desplazamientos de enormes placas continentales. Han sido identificadas tres: a) divergentes,
son las que se van separando; b) transformers, son las que se deslizan una con respecto a otra; y
c) convergentes, son las que chocan y producen fenómenos como la subducción, que contribuye
con el surgimiento de coordilleras montañosas y volcanes.

La mayoría de los volcanes están ubicados en el denominado Anillo de Fuego del Pacífico, que
es identificado en el contorno del Océano Pacífico. En el planeta existen súper volcanes cuya
actividad explosiva es capaz de afectar la vida en todo el globo terrestre, como ocurrió hace
aproximadamente 642 mil años cuando se presentó la última erupción del volcán ubicado en el
parque Yellowstone.

Además, el desplazamiento de las placas tectónicas produce sismos propios de su movimiento

natural y algunas zonas son extremadamente activas.

Los primeros humanos surgieron hace 200 mil años. Y los vestigios más antiguos de
civilizaciones se remontan a los 5 mil y hasta 20 mil años antes de Cristo (Göbekli Tepe, Tell
Qaramel, Tell Hamoukar, etcétera). Desde entonces han ocurrido diversos sucesos catastróficos
que han producido la extinción de civilizaciones que aún son enigmáticas para la ciencia actual.

Los primeros humanos surgieron hace 200 mil años. Y los vestigios más antiguos de
civilizaciones se remontan a los 5 mil y hasta 20 mil años antes de Cristo (Göbekli Tepe, Tell
Qaramel, Tell Hamoukar, etcétera). Desde entonces han ocurrido diversos sucesos catastróficos
que han producido la extinción de civilizaciones que aún son enigmáticas para la ciencia actual.

Esos antecedentes muestran que las catástrofes se han presentado en diversas ocasiones y que
los desastres no son un invento de la modernidad, sino una posibilidad cuando se convive entre
manifestaciones extremas de la naturaleza. Los desastres en la antigüedad guardan
características con los actuales, puesto que resultan de la combinación de varios factores: la
exposición, la presencia de una amenaza natural y las condiciones vulnerables que hacen
mayores o menores los impactos. Desde que el humano habita la Tierra, la sobrevivencia ha
representado un problema, pues depende de la naturaleza y de sus múltiples manifestaciones,
ante las cuales ha tenido que adaptarse.

En el territorio que denominamos Estados Unidos Mexicanos (México) se desarrollan procesos

hidrometeorológicos, climáticos y geológicos considerados extremos, a los cuales está expuesta
la mayor parte de su población.

México es el único país que es afectado por huracanes desde dos océanos: el Atlántico y el
Pacífico. El Atlántico es más activo, pero en el Pacífico se han producido más impactos de
ciclones tropicales entre 1970 y el 2010. México cuenta con un litoral de cerca de 11,593
kilómetros y dos terceras partes están frente al Océano Pacífico. El país está dividido en 31
estados y un Distrito Federal, y 17 de sus estados se ubican en zona costera, expuestos a los
efectos e impactos de los ciclones tropicales. La mayor cantidad de muertos en un desastre
asociado a un huracán ocurrió en 1976, durante el paso del fenómeno Liza, sobre La Paz, Baja
California Sur, donde una presa se desbordó y al agua impactó las casas que se encontraban a su
paso.

En promedio se forman 26 ciclones tropicales anualmente en ambas cuencas, 617 en el

Pacífico mexicano entre 1970 y el año 2010. Y 468 en la cuenca del Golfo y Atlántico entre
1970 y 2010. El año 2005 ha sido la temporada más numerosa de ciclones tropicales, se
formaron 28 en la cuenca Golfo-Atlántico y 15 en la del Pacífico. La frecuencia decadal es
opuesta en las cuencas, cuando incrementan los ciclones en una, disminuyen en otra. El
fenómeno El Niño influye en la formación de huracanes más intensos, pero pocos impactan
territorio mexicano, la mayoría se internan en el Pacífico.

En el siglo XX son considerados Niños fuertes, los registrados entre 1982 y 1983 y entre 1997 y
1998.

A continuación se enlistan dichos fenómenos:

1852 El huracán Paul, Cat 2 impactó en Baja California Sur.

1983 El huracán Tico, Cat 4 impactó en Sinaloa. El huracán Adolfo también impactó en ese
estado.

1997 El huracán Rick, Cat 2 impactó Oaxaca y Chiapas. El huracán Paulina, Cat 4 impactó
Oaxaca y Guerrero. La tormenta tropical Olaf afectó Chiapas y Colima. Y el huracán Nora, Cat 4
impactó Baja California.

1998 La tormenta tropical Javier impactó Colima. El huracán Isis, Cat 1 impactó BCS y Sonora.

Debes considerar que aunque varios de esos fenómenos alcanzaron categoría 4, la mayoría
impactaron Tierra degradados.

Además de los ciclones tropicales, nuestro país está expuesto a múltiples fenómenos
hidrometeorológicos y climáticos como la sequía, la ausencia de lluvias, El Niño, La Niña,
granizadas, inundaciones, marejadas, mareas de tormenta, monzón, tornados, frentes fríos,
ondas de calor, etcétera.
Los fenómenos geológicos más peligrosos que afectan a México son los sismos y las erupciones
volcánicas.

El sismo más mortal de nuestro tiempo ocurrió en septiembre de 1985 y destruyó una porción
muy poblada de la Ciudad de México, en la que se ha deducido que se alcanzó la cifra de 6 mil
muertos. La actividad sísmica se concentra en algunas regiones de México, principalmente en
los estados de Chiapas, Oaxaca, Guerrero, Michoacán, Colima, Jalisco y Nayarit; aunque
también en la zona norte de los estados de Baja California y Sonora se han reportado sismos
intensos.

México está considerado como uno de los países con más alta sismicidad en el mundo, ya que
en él se concentra alrededor del 6% de la actividad mundial. Esto se debe a que su territorio se
localiza en una región donde interactúan cinco importantes placas tectónicas: Cocos, Pacifico,
Norteamérica, Caribe y Rivera, además de algunas otras fallas regionales o locales con distintos
grados de actividad sísmica, entre las que destacan la de Acambay, localizada en la zona central,
y el sistema de fallas de Ocosingo, en Chiapas, al sur del país.

Las zonas afectadas por sismos comprenden todo el territorio de 11 estados y parte del territorio
de otros 14, abarcando en conjunto más del 50% del total nacional. Por las características del
subsuelo, la Ciudad de México es una de las zonas que presentan mayor riesgo frente a la
ocurrencia de sismos de gran magnitud, como el que se espera se origine en la brecha sísmica de
Guerrero (Mansilla, 1996).

La explosión volcánica más mortal ha sido la del volcán Chichón, en Chiapas, ocurrida en 1982.
Pero el incremento de población en torno a los volcanes más activos de México podría causar
un desastre, ya que la exposición a estas amenazas se ha incrementado notablemente.

Cerca del volcán Ceboruco viven cerca de 97,486 personas. Entorno al Chichón 182,000, cerca
del Paricutín 326,000. Junto al Colima 349,000. Entorno al Popocatépetl 422,000. Y junto al
Tacaná, 511,000. La zona de mayor actividad volcánica la compone el cinturón que abarca los
estados de Nayarit, Jalisco, Colima, Michoacán, Hidalgo, Estado de México, Distrito Federal,
Puebla, Morelos y Veracruz. Sin embargo, el volcán más activo de México es el de Colima,
también llamado Volcán de Fuego.

El volcán que representa el mayor riesgo poblacional es el Popocatépetl. De acuerdo con la

Asociación Internacional de Vulcanología y Química del Interior de la Tierra (IAVCEI) se
consideran activos los volcanes que se han manifestado en menos de 10,000 años. En México
se ubican 22 de los 300 volcanes más activos que existen en el mundo (Pavia, 2009).
Sorprendentemente México cuenta sólo con 12 volcanes muy activos (Macías y Capra, 2005, p.
10).

En la cultura occidental se ha escrito una historia sustentada con diversas fuentes escritas y
tangibles que han mejorado las interpretaciones del pasado. En ella se ubican grandes eventos
como el contacto de la cultura hispana con la mesoamericana, el cual ha dado origen a la
mezcla cultural que caracteriza a los mexicanos. En los últimos 522 años se transformó la
cotidianidad nativa prehispánica y, después de las conquistas y el colonialismo, los procesos
sincréticos culturales han dado lugar a grandes transformaciones productivas, administrativas,
institucionales, territoriales y religiosas.

En el siglo XX se han producido cambios vertiginosos en sintonía con algunos procesos

mundiales, como las dos guerras mundiales, la evolución del sistema mercantil, el libre
comercio y el capitalismo. Los conflictos bélicos históricos mostraron el horror de la
destrucción e hicieron evidente la necesidad de contar con acuerdos internacionales que
protegieran la vida de quienes no participan en las guerras o son víctimas colaterales.
Antecedentes del Derecho Internacional Humanitario (guerras, consecuencias de las guerras,
surgimiento de organismos internacionales)

El Derecho Internacional Humanitario proviene de las antiguas culturas, quienes sujetaron las
guerras a ciertas leyes y costumbres. Actualmente es un conjunto de normas que por razones
humanitarias trata de limitar los efectos de los conflictos armados, protegiendo a las personas
que no participan en los combates, además, limita ciertos usos de armas y métodos de hacer
guerra. Está integrado por acuerdos o tratados que son firmados por los Estados que los
reconocen como obligatorios.

La Segunda Guerra Mundial influyó en la firma de estos acuerdos internacionales para

proteger los derechos humanos, mayoritariamente aceptados por los estados y que han dado
forma a documentos como los Convenios de Ginebra de 1949, entre ellos el de la Protección
Civil.

Estos convenios, después de la Segunda Guerra Mundial, contemplaron la protección de las

víctimas de los conflictos armados, limitaron el uso de ciertas armas de destrucción masiva y
dieron pie a la Convención de la Haya de 1954, donde también se protegieron los bienes
culturales. Ha sido particularmente delicado el tema del uso de armas bacteriológicas,
debatido ampliamente desde la convención de 1972. Y de manera similar se han firmado
acuerdos para limitar el uso de ciertas armas convencionales, en 1980; restringir ciertas armas
químicas, en 1993; evitar las minas antipersonales desde 1997 y proteger la vida de los niños
involucrados en los conflictos armados.

La Segunda Guerra Mundial dejó una cifra de 14 millones de combatientes muertos en el

campo de batalla. Pero sobre todo, mostró al mundo el poder de la destrucción masiva tanto
de militares e inocentes como de infraestructura arquitectónica y entorno ecológico. Fue
dramático el impacto de las bombas arrojadas por los E.U.A en Japón en 1945, porque hicieron
evidente que era posible la extinción de la raza humana por medio del poder tecnológico al
servicio de las fuerzas bélicas. Y a pesar de que se firmó el fin de conflicto, la amenaza de la
destrucción masiva nuclear continuó durante la denominada Guerra Fría, protagonizada por
los antagónicos Estados Unidos de América y la Unión Soviética.

Al terminar la Guerra Fría, el medio ambiente se convirtió en un tema fundamental por su

importancia en la preservación de la vida que amenazó la radiación nuclear. A la par, nuevas
investigaciones mostraron que existían otros peligros para el humano, en los cuales estaba
influyendo de manera inconsciente. Sin embargo, en 1985 se logró la firma del Convenio de
Viena para la Protección de la Capa de Ozono y entró en vigor el 22 de septiembre de 1988.
Fue ratificado universalmente, pues el problema de la destrucción de la capa de ozono
demostró, por medio de la opinión pública, su peligrosidad para la raza humana.

Por lo anterior, el Convenio de Viena ha promovido la cooperación internacional para la

investigación acerca de los impactos que los humanos causamos en la capa de ozono. Con
estas investigaciones se aporta evidencia para demostrar las actividades humanas nocivas y
para proponer medidas legales o administrativas para sancionar a los responsables.

Sesión 2 / Tema 1. Antecedentes de la protección civil

Instrumentos internacionales en materia de protección civil y gestión integral de riesgos

Entre los años 70 y 80 las diversas catástrofes tecnológicas causaron el cuestionamiento acerca
de los riesgos que estaban implícitos en los desarrollos tecnológicos. Con base en
observaciones directas, la antropóloga Mary Douglas identificó que algunas comunidades e
individuos están dispuestos a aceptar ciertos riesgos, mientras que rechazan otros (Douglas,
1985); y que la comodidad permite aceptar la contaminación ambiental, a pesar de sus
consecuencias para la salud; en parte por un fenómeno social conocido como inmunidad
subjetiva, el cual se manifiesta cuando los individuos piensan que están exentos de padecer un
desastre o un accidente.

Lo que caracteriza la época contemporánea es el establecimiento de instancias y de políticas

internacionales para hacer frente a diversas situaciones riesgosas. Esta dinámica es
particularmente notable en las áreas de sanidad y del medio ambiente (Revet, 2011).

La contaminación de una nube nuclear, las epidemias y algunos huracanes como Mitch, afectan
a varios países a la vez, lo cual hace evidente que se requiere una amplia intervención para
ciertas amenazas. Sin embargo, en algunas naciones el tema de la protección civil es prioritario,
mientras que para otras ha sido una imposición del modelo hegemónico norteamericano. En
Latinoamérica, hasta nuestros días se realizan acciones para actualizar los protocolos de
protección civil y pocos países cuentan con algún fondo similar a los desarrollados en México,
denominados Fondo Nacional de Desastres Naturales (Fonden) y Fondo de Prevención de
Desastres Naturales (Fopreden).

La cooperación internacional ha sido fundamental para enfrentar desastres.

En 1927, un tratado firmado por 19 países, 16 en el marco de la Sociedad de las Naciones,

implementa la Unión Internacional de Socorros, estableciendo así las bases de una asistencia
común entre los países firmantes. Sin embargo, en 1932 esta disposición caducó casi
inmediatamente debido a la Segunda Guerra Mundial (Revet, 2011).

Durante la Guerra Fría, distintas organizaciones enfocaron ciertos esfuerzos en la atención a las
víctimas y el socorro en el seno de las Naciones Unidas, cada agencia operaba según su
mandato: la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (Food
and Agriculture Organization, FAO) y el Programa Mundial de Alimentos (World Food
Programme, WFP) para el suministro de la ayuda alimenticia, la Organización Mundial de la
Salud (World Health Organization, WHO) para la vigilancia de las epidemias y la Oficina del
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (Office of the United Nations
High Commissioner for Refugees, UNHCR) para la puesta en práctica de eventuales
desplazamientos de población.

En Bangladesh, en noviembre de 1970, un ciclón detonó un desastre que causó la mayor

cantidad de muertos registrados en la historia.

A raíz de este evento, se constituyó un movimiento de internacionalización de socorros a

través de la Organización de las Naciones Unidas para Ayuda de Desastres (United Nations
Disaster Relief Organization, UNDRO).

Desde 1971, esta organización se ha encargado de coordinar las actividades de socorro de las
principales agencias de la ONU, cuando los países afectados buscan asistencia internacional. La
idea principal ha sido crear una institución capaz de dirigir los socorros a nivel mundial. Sin
embargo, algunos países han temido perder su soberanía, por lo que actualmente la UNDRO
está autorizada solamente a movilizar, orientar y coordinar las actividades de socorro de los
diversos organismos de las Naciones Unidas para satisfacer una demanda de asistencia
formulada por un estado víctima de un desastre (Revet, 2011).

Uno de los instrumentos internacionales en materia de protección civil es el Manual para la

evaluación de desastres.

Surgió después del terremoto de Managua que azotó la capital nicaragüense en diciembre de
1972. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) lo propuso en 1991 tras
participar en más de 90 estimaciones de los efectos e impactos sociales, ambientales y
económicos de desastres en 28 países de la región (entre ellos, 15 de los 20 desastres más
letales acaecidos en América Latina y el Caribe en los últimos 40 años). En los desastres
evaluados por esa entidad se han registrado aproximadamente 310, 000 fallecimientos y 30
millones de personas afectadas con un costo de 213, 000 millones de dólares a precios del año
2000.

Por lo anterior, en 1991 la experiencia acumulada por la CEPAL en esta materia fue plasmada
en la primera edición del manual de desastres, a cargo de Roberto Jovel. Tras esta publicación,
el Banco Mundial comenzó́ a usar esa metodología en países fuera de la región. A la fecha, se
ha empleado en 40 países de otros continentes, fundamentalmente África y Asia.

En 2003 se publicó una segunda edición bajo la dirección de Ricardo Zapata, un esfuerzo que
contribuyó a la difusión de esta metodología y a la “transferencia de conocimiento sobre la
materia a gobiernos de la región” (Bárcena, 2014).

En materia de prevención, desde los años 70, el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (United Nations Development Programme, UNDP) y la FAO establecieron un
sistema de alerta para supervisar la evolución de las sequías y de las hambrunas, mientras que
la Organización Meteorológica Mundial (World Meteorological Organization, WMO) y la Unión
Internacional de Telecomunicaciones (International Telecommunication Union, ITU) se han
movilizado en las áreas de la predicción de tormentas y de la rapidez del sistema de
comunicaciones intercontinentales (Revet, 2011). Sin embargo, los mayores esfuerzos
preventivos surgieron después de que se visibilizó la proporción del problema de los desastres.
La información contenida en las organizaciones del llamado primer mundo les permitía
participar en labores de asistencialismo.

Pero en los noventa se hizo evidente que hacía falta ampliar el panorama de los riesgos y los
desastres. Por lo anterior, Naciones Unidas declaró los años noventa como el Decenio
Internacional de Prevención de Catástrofes Naturales (DIRDN).

El geofísico estadounidense Frank Press, ex consejero científico del presidente Carter de 1977 a
1980 y presidente de la Academia Nacional de Ciencias de E.U.A de 1981 a 1993 (bajo la
administración de Reagan y después bajo la de George H. Bush), evocó por primera vez la idea
de un decenio internacional sobre el tema de las catástrofes "naturales" en 1984, en el VIII
Congreso Internacional de Ingeniería Sísmica. Durante varios años se dedicó a fortalecer la
propuesta y buscar investigadores que representaran a una gran cantidad de países para que
pudieran contribuir con conocimiento sobre riesgos y desastres.

La propuesta de la ONU tuvo como principales cinco objetivos, los cuales se muestran a
continuación:

1. Aplicar conocimientos actuales

2. Fomentar las iniciativas científicas
3. Difundir información sobre las técnicas
4. Implementar programas de asistencia técnica
5. Desarrollar proyectos de actividades educativas o formativas

Los avances y logros fueron expuestos en diversos medios y encuentros, uno de los más
célebres, la Conferencia Mundial en Yokohama en 1994, fue la primera Conferencia de las
Naciones Unidas organizada sobre el tema de la reducción de riesgos y de catástrofes
“naturales".

De 1990 a 1999, la contribución de los científicos es innegable y se observó una

transformación significativa, sobre todo en la creciente influencia de las ciencias sociales en el
estudio del riesgo y los desastres, abriendo brecha en la hegemonía de las ciencias naturales.
En los años noventa, en Costa Rica, se conformó un grupo llamado La RED (Red de Estudios
Sociales en Prevención de Desastres en América Latina), en parte como respuesta a la
tecnocratización de las amenazas y desastres promovida por Naciones Unidas.

Desde La RED, diversos académicos, instituciones, grupos no gubernamentales de diferentes

países han promovido, hasta nuestros días, el estudio social de los riesgos y desastres; en
particular en los países menos desarrollados o en desarrollo, principalmente de Latinoamérica.

La RED promovió un enfoque constructivista que profundiza en los antecedentes históricos y

las relaciones sociales, políticas, culturales y medioambientales que explican la construcción
social del riesgo y del desastre. Se hizo evidente que, aunque algunos fenómenos son
destructivos, no todos son devastadores, pues la vulnerabilidad es el agente social activo que
determina el grado del desastre.

La evidencia empírica y la reflexión teórica han documentado los desastres más significativos
de cada continente en los últimos 30 años. Durante ese lapso también se han evidenciado
algunos enfoques que perduran en la identificación de los riesgos, en la caracterización del
desastre y en la protección de los humanos ante las amenazas de origen natural y
antropogénico. En 30 años de debate es claro que las sociedades del mundo conviven con
distintas amenazas y prácticamente ningún humano está exento de algún impacto desastroso
durante su vida. Sin embargo, las variables que contienen los conceptos han marcado cambios
muy notables en el significado de algunos que son paradigmáticos como riesgo, desastre,
desastre natural y vulnerabilidad, con discursos divergentes o complementarios dentro de la
teoría general de los estudios sociales de riesgos y desastres (Padilla, 2014).

Como lo señala la especialista en riesgo, la antropóloga francesa Sandrine Revet, en el siglo XXI
surgió la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (International Strategy for
Disaster Reduction, ISDR), que fue aprobada por la Asamblea General de la ONU el 21 de
diciembre de 2001.

Y se convirtió en una plataforma de varias agencias encargadas de promover actividades en

favor de la reducción de los riesgos y desastres.

Se formó con un equipo menor que el del DIRDN, pero la ISDR tomó un rumbo cauteloso
durante los años 2001-2005. Sin embargo, tras el tsunami de 2004 en el sudeste de Asia se
realizó la Conferencia de Kobé organizada por la ISDR en 2005. La mediatización y la
conmoción que suscitó a nivel internacional esta catástrofe impulsaron la temática de los
riesgos y de los desastres al primer lugar en todas las agendas, debates e introducciones de
informes o textos producidos en los meses y años siguientes.

Con evidencia de diversos casos, se hizo notable que el asistencialismo no resuelve el

problema de la vulnerabilidad de los países, y que la vulnerabilidad es la condición que hace
que un desastre tenga menores o mayores proporciones.

Ante ese panorama, se propuso enfocar los esfuerzos en reducir las vulnerabilidades a través
de distintos mecanismos.

Para ello se planteó un marco de acción a través de una resolución de la Asamblea General de
la ONU en diciembre de 2005. El Marco de Acción de Hyogo (Hyogo Framework for Action,
HFA), se hizo operativo para el periodo 2005-2015, y fue adoptado por los 168 países y por las
organizaciones que participaron en la conferencia de Kobe, donde se pretendió definir las
acciones prioritarias que se aplicarían para reducir las vulnerabilidades ante los desastres.

Así, la ISDR se presentó desde entonces como un sistema de alianzas que incluye gobiernos,
organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales, instituciones financieras
internacionales, actores científicos y técnicos del sector privado. Su secretaría es la encargada
de coordinar y de ejecutar la apertura del HFA (Revet, 2011).

La Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) es una organización que surgió
posterior a la Segunda Guerra Mundial con el propósito de mantener la paz en el mundo.

Sin embargo, también ha ampliado sus perspectivas y participa en operaciones de socorro ante
desastres. Particularmente su participación se vio fortalecida después de los atentados del 11
de septiembre de 2001 en Nueva York, ya que evolucionó la noción de seguridad, y colocó en
el mismo nivel a las amenazas terroristas, los riesgos naturales y las catástrofes tecnológicas,
principalmente mediante el concepto de seguridad global y de administración de todos los
riesgos (all hazards management).

Gradualmente la OTAN se ha consolidado cada vez más como una organización de gestión del
riesgo que se centra en las amenazas futuras. Sus operaciones de prevención de riesgos en
Ucrania o en Asia Central demuestran este reposicionamiento. Aunque no todos los miembros
de la Alianza tienen un consenso real en las transformaciones del papel de la OTAN en
términos de protección civil, algunos quisieran ver en el futuro en la Alianza una agencia de
seguridad global.

Para la OTAN, su reposicionamiento en el campo de la seguridad civil, especialmente en

materia de socorros y de prevención de riesgos y de catástrofesnaturales, le permite
mantenerse en un entorno que no le es favorable.

Sin embargo, las amenazas -naturales y las tecnológicas o terroristas- son presentadas como
permanentes, y el mundo es percibido como día a día más "vulnerable" en razón de las
actividades antropogénicas, de la urbanización creciente y del cambio climático (Revet, 2011).

Como se ha expuesto, son diversas las organizaciones e instituciones que han enfocado sus
esfuerzos en la respuesta, rehabilitación y reconstrucción tras un desastre. Sin embargo, son
pocas las que han promovido un enfoque en la denominada Gestión Integral de Riesgos y
Desastres (GIRD).

Con la GIRD, se hizo evidente que era necesario capacitar a la población para mejorar sus
capacidades de respuesta ante las amenazas naturales. Por ello se promovió la Gestión de
Riesgos y Desastres (GRD), que además procuraba atender oportunamente las emergencias y
manejar de la mejor manera los desastres.

A pesar de la perspectiva de la GRD aún predominaba la idea de que el fenómeno natural era
el desastre y que por lo tanto los desastres eran inevitables. Esta idea aún está presente en los
sectores menos informados, y aún siguen confundiendo a los fenómenos con “desastres
naturales”.

Sin embargo, desde la década de los ochenta, algunos estudios latinoamericanos ya insistían
en que el factor presente en todos los desastres era la sociedad y que las condiciones de
vulnerabilidad social influían en la intensidad del desastre. La Gestión Integral de Desastres no
es una invención reciente, en realidad es un concepto para denominar lo que las comunidades
indígenas han realizado a los largo de siglos, para enfrentar las inclemencias del medio
ambiente. Y en el plano urbano se aplica para identificar las formas como las comunidades
citadinas se defienden del medio ambiente y de las condiciones riesgosas.

El especialista en riesgos, el colombiano Gustavo Wilches-Chaux, coincide en que la Gestión de

Riesgos “es un proceso social complejo cuyo fin último es la reducción o la previsión y control
permanente del riesgo de desastre en la sociedad en consonancia con, e integrada al logro de
pautas de desarrollo humano, económico, ambiental y territorial, sostenibles”.
En principio, admite distintos niveles de intervención que van desde lo global, integral,
sectorial y macro-territorial hasta lo local, lo comunitario y lo familiar. Además, requiere de la
existencia de sistemas o estructuras organizacionales e institucionales que representan estos
niveles y que reúnen bajo modalidades de coordinación establecidas y con roles diferenciados
acordados a aquellas instancias colectivas de representación social de los diferentes actores e
intereses que juegan un papel en la construcción de riesgo y en su reducción, previsión y
control (Wilches-Chaux, 2008).