Diseño y

evaluación de
Políticas Públicas.
Trabajo Domiciliario N°1

Romina Fernanda Alfaro

 1

El trabajo se enfoca en el análisis de una Política Pública, la cual corresponde a los

cursos acción y flujos de información relacionados con un objetivo público. (LAHERA
PARADA, 2002). Esta es llevada a cabo por el Ministerio de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social, que tiene como área de acción ´´Trabajo y Seguridad Social´´. El
´´Programa Empalme´´ se encuentra enmarcado dentro del Programa de Inserción
Laboral.
En primer lugar, conviene ser consciente de que los problemas que generan la
formación de las políticas públicas casi siempre son interdependientes y el planteo de
los mismos dependerá de la subjetividad del analista ya que se encargará de la
construcción del problema, la definición, clasificación, explicación y evaluación
(SUBIRATS,1994). Por esta razón, podemos decir que dependiendo de quién realice el
análisis, tendremos distintas definiciones, causas y efectos de un problema. En el
mundo de las políticas públicas es muy importante considerar las limitaciones políticas,
económicas, sociales o de organización que plantea su puesta en práctica.

La intervención pública pretende atender las dificultades de inserción laboral, aquellas

situaciones sociales que incluyen largos periodos de desempleo de las personas
destinatarias.
Tiene como objeto, promover la incorporación de trabajadoras y trabajadores en
empleos de calidad y/o la mejora de sus condiciones de empleo, mediante la asignación
de una ayuda económica mensual que podrá ser descontada de su salario por los
empleadores.
Los estudios de la implementación, dejan en claro la importancia que la dimensión
política y organizativa tienen para que la política logre tener un impacto claro y
constructivo en las condiciones reales de vida (AGUILAR VILLANUEVA, 2000).
 2

La dimensión Política del Problema, está dada por:

 Demanda política.
 Demandas sociales.
 Necesidades identificables.
 Juicios de valor sobre cierta realidad.
 Compromisos políticos asumidos.

a) A partir del diseño del mencionado programa, el Estado pretende atenuar y

estabilizar el aumento de la conflictividad social, reducir el índice de
desocupación, dar un beneficio a las empresas privadas para reducir los
costos de contratación de personal y un cambio de imagen de la política
implementada pasando de ser un ´´plan social´´ a un subsidio al trabajo.
b) En cuanto a las demandas sociales, la sociedad no tiene la capacidad de
atender las necesidades y demandas de todos sus integrantes. Solo
algunas son problematizadas con la creencia de que están en condiciones
de promover su incorporación a la agenda (Oszlak y O´Donnell, 1995).
Algunos de los actores involucrados, en la búsqueda de esta incorporación
realizaron diversas formas de protesta, ollas populares, marchas,
demandas por ayuda alimentaria, etc.
c) La toma de posición de las ONGs, las organizaciones sociales
comunitarias, los gremios y sindicatos también fue fundamental para
aportar soluciones tanto a la problemática del empleo, como a la cuestión
de la exclusión social y el quiebre de los lazos sociales.
d) La problemática de la inserción laboral, provoco la introducción de la
cuestión social del empleo en la agenda pública estatal en la búsqueda de
 3

aliviar las duras condiciones de la población, disminuir la conflictividad

social y aumentar la gobernabilidad.
El programa ´´Empalme´´ tiene como antecedente el programa de Inserción laboral
creado en enero del año 2016 dentro del cual se encuentra enmarcado. Contaba en sus
inicios con las siguientes líneas de acción:
1. Línea de Promoción del Empleo Asalariado en el Sector Privado;
2. Línea de Promoción del Empleo Asalariado en el Sector Público;
3. Línea de Promoción del Empleo Asalariado para Trabajadores con Discapacidad;
4. Línea de Promoción del Empleo Asalariado en el marco del Programa Nacional para
la Transformación Productiva.

Es un programa que brinda incentivos económicos a las empresas que incrementan su

dotación de personal para promover la inserción de trabajadores y trabajadoras
desocupados en empleos de calidad.
Posibles Causas:

 Sucesivas crisis económicas sociales han causado efectos negativos sobre la

situación del empleo, la pobreza y los ingresos de las familias.
 Capacidad de empleabilidad.
 Pobreza.
 La no Terminalidad Educativa.
 Desigualdades sociales.
 Falta de entrenamiento, experiencia y formación laboral de los jóvenes en el
trabajo.
 Nuevas demandas tecnológico-organizacionales que generan las empresas.
 4

 Los empleadores generalmente no incorporan al proceso de trabajo a jóvenes de

nula o escasa experiencia laboral debido al costo de formación y productividad
que esto implica.
 Baja demanda del mercado.

Efectos:

 Pocos jóvenes encuentran trabajo que se puede calificar como decente.

 La situación de empleo es particularmente precaria para jóvenes de bajos
recursos.
 Desaliento creciente y un alto riesgo de exclusión social.
 Desigualdad social y económica.
 Problemas de adaptación y marginación social.
 Deterioro de las condiciones de vida.
 Disminución de los ingresos.
 Efectos económicos, baja de consumo y de la demanda agregada.
 Aumento de la tasa de desempleo y pobreza.

El problema queda definido por la autoridad competente como la Dificultad de

Inserción Laboral de trabajadores y trabajadoras afectados por problemáticas de
empleo.

Tal como lo plantea Bardach, existe una dificultad técnica de acotar un problema de
modo que incluya al mismo tiempo las mejores soluciones (BARDACH, 1993).
Otras Posibles definiciones del Problema:
 Desempleo juvenil como consecuencia de una baja capacidad de empleabilidad
de los jóvenes por su falta de educación adecuada y de experiencia profesional.
 Falta de oferta laboral por parte de los mercados.
 5

 Barreras a la inserción laboral impuestas por el mercado.

Árbol del Problema (Tobar, Federico (s/f) Análisis de Tendencias y Construcción
de escenarios. Mimeo. Recuperado de: www.federicotobar.com.ar).

Exclusión Social.

Deterioro de las
condiciones de Desempleo.
vida.

Dificultades de
Inserción Laboral.
Baja demanda
de mano de Desigualdad
obra por parte Social.
del mercado.

Falta de
entrenamiento y Capacidad de
experiencia. empleabilidad.
 6

Los actores involucrados:

 Trabajadores y trabajadoras.
 Micro, pequeñas, medianas y grandes empresas.
 Organizaciones y movimientos sociales.
 Gremios y sindicatos.
 Estado.

Los trabajadores y trabajadoras en ocasiones se encuentran organizados o

representados por organizaciones, movimientos sociales, gremios o sindicatos. En
cuanto a si los trabajadores son beneficiarios o afectados, desde el punto de vista del
estado los mismos van a ser beneficiados mediante su incorporación al programa
Empalme ya que recibirán un aporte de $4.030 durante 24 meses. Los beneficiarios de
programas sociales, como Argentina Trabaja y Ellas Hacen, seguirán recibiendo la
ayuda del Estado más el sueldo que perciban por pasar a ser empleados de una
empresa con todos los beneficios.

Por ejemplo, si una empresa contrata a un beneficiario de Argentina Trabaja con un

sueldo neto de 12.000 pesos, el Estado compensará a esa firma con el equivalente a
ese programa.

Por otra parte desde el punto de vista de los sindicatos, organizaciones sociales y
gremios plantean que los trabajadores serán afectados ya que ´´detrás de esta medida
hay una idea de bajar el costo del trabajo y se corre el riesgo de que este mecanismo
se utilice para la flexibilización laboral y los trabajadores en blanco que gocen de un
buen sueldo sean reemplazados por quienes están más vulnerados" (Infonews, Barrios
de Pie Juan Martín Carpenco.)
 7

Las Micro, pequeñas, medianas y grandes empresas, serán beneficiadas. Quienes

contraten a participantes de programas del Ministerio de Trabajo y Ministerio de
Desarrollo Social como personal a tiempo indefinido, reducen el costo laboral en la
contratación dado que el subsidio se toma a cuenta de su remuneración. De esta
manera podemos observar cómo queda reflejada la participación en redes de gestión
de actores tanto públicos como privados para tratar el problema público (TAMAYO
SÁEZ,1997).
El Ministerio aportará durante dos años el monto del subsidio que percibían los
beneficiarios como ayuda económica y el empleador completará el restante para
alcanzar el sueldo del convenio colectivo de la actividad.

Ejemplo:
 8

El Estado se encuentra representado por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad

Social en articulación con el Ministerio de Desarrollo social.

TIPO DE ACTOR ROL RECURSOS ESCALA

Ministerio de Trabajo Promotor De acción directa, Nacional.

Normativos,
económicos.

Empresarios Promotor Económicos Local o Nacional.

Actores sociales Opositor Simbólicos Local o Nacional.

(Gremios, ONG,
sindicatos)

Medios de Promotor u Opositor. Información y Local o Nacional.

Comunicación comunicación.

Este tipo de programa ya tiene una historia previa, el PIL, y no parece haber tenido
demasiado impacto. Las principales novedades en esta nueva versión son la
ampliación de beneficiarios o población objetivo, que será la parte de la población
afectada a la que el proyecto está en condiciones de atender ( GARCIA DELGADO,
 9

2007), en la búsqueda de encontrar más adhesiones: el Programa Jóvenes con Más y

Mejor Trabajo; del seguro de capacitación y empleo; del plan Progresar; del programa
de prestaciones por desempleo; del Promover; del Programa Ellas Hacen; del
Argentina Trabaja; del Programa Construir Empleo; los adherentes del Programa
Intercosecha, y los egresados de cursos de Formación Profesional apoyados por
Trabajo. Prácticamente abarca la totalidad de los planes de empleo.

El tipo de política en análisis es distributiva1. La distribución de la ayuda social bajo la

forma de planes de empleo y de sostenimiento de ingresos, no sólo ocupa un lugar
preponderante en la agenda pública como un mecanismo de resolución de la cuestión
de la dificultad de inserción laboral, sino que los programas y planes sociales se
incorporan a la política estatal, también como mecanismos a través de los cuales se
intenta resolver otros problemas que afectan la gobernabilidad y la reproducción del
orden social.

Los recursos de poder utilizados desde el Estado para intentar resolver la cuestión han
sido diversos. En primer lugar, el actor estatal hace uso de la violencia para reprimir
manifestantes o encausar la protesta. La información disponible también es amplia,
dado que el Estado concentra diversas fuentes estadísticas y tiene acceso a registros
de diferente tipo para monitorear la evolución del conflicto y la reacción de la población.
Respecto a los recursos materiales, es evidente que el aparato estatal concentra y
dispone de grandes recursos, ya sea económicos o Normativos. Por último, el Estado
puede intervenir en la solución de la problemática es el actor por excelencia en el

1 Tipos de políticas públicas, Joan Subirats. Recuperado de:

ttps://www.youtube.com/watch?v=hdPaFVHgCKI
 10

diseño de instrumentos de intervención sobre la población, a través del diseño de

diferentes políticas públicas.

Los actores sociales que reclaman por la necesidad de trabajo, cuentan con menores
recursos de poder y algunas agrupaciones hicieron uso de la coerción, al emplear
como instrumento de protesta los cortes y las huelgas. La información disponible es
muy escasa. Respecto a los recursos materiales, es prácticamente nulo ya que se
deberá tener en cuenta que muchos de los que reclaman se encuentran
desempleados.

A medida que la protesta se expande y aumenta su frecuencia, el poder de los sectores

sociales para interpelar al Estado crece y por ende, desde el gobierno se comienza a
incluir a estas agrupaciones en la discusión política.

Teniendo en cuenta la dinámica del ciclo de atención a las cuestiones públicas,

podemos decir que el problema en análisis se encuentra en la etapa número 5 del ciclo
´´La etapa posterior al problema´´ en donde el problema ya no ocupa el interés principal
cae en una zona de menor atención o de recurrencias espaciadas de atención.
(DOWNS,1995).

Al respecto de este Programa se esperaba que sea de gran impacto y logré 800 mil
nuevos puestos de trabajo, en lo que va desde su implementación en 2017 los impactos
no han sido muy favorables se estima que se incorporaron alrededor de 8000 personas.
Podríamos decir que hasta tanto no haya un crecimiento y un desarrollo económico en
Argentina, este programa no podrá tener el impacto que el gobierno esperaba ya que
existen diversos factores que no se tuvieron en cuenta.
 11

Bibliografía

 Información Legislativa, Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social-

Resolución 45/2006 de creación del Programa de Inserción Laboral. Recuperado
de:http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/110000-
114999/113180/texact.htm
 Información Legislativa, Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social-
Decreto 304/17 de creación del Programa Empalme. Recuperado de:
http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/270000-
274999/274269/norma.htm
 Información Legislativa, Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social-
Resolución 2186/2010 Aprueba Reglamente del Programa de Inserción Laboral.
Recuperado de :http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/175000-
179999/177687/texact.htm
 Oszlak, O. y O´Donnell, G. (1995) Estado y Políticas Estatales en América Latina:
Hacia una estrategia de investigación. Revista REDES Nro 4, Ed. Universidad
Nacional de Quilmes, Buenos Aires.
 Joan Subirats. (1994)´´Análisis de políticas públicas y eficacia de la
administración´´. Ministerio para las Administraciones Públicas, Madrid.

 García Delgado, D. (2007) "Políticas Públicas"; en: Cravacuore, D. (comp.)

Manual de Gestión Municipal Argentina. Editorial de la Universidad Nacional de
Quilmes – Federación Argentina de Municipios - Hanns Seidel Stiftung, Buenos
Aires (Argentina). Capítulo II. (En prensa).
 Lahera Parada, E (2002) Introducción a las Políticas Públicas, FCE, México.
Primera Parte.-
 12

 Tamayo Sáez, Manuel (1997) “El análisis de las políticas públicas”, en Bañón,
Rafael y Carrillo, Ernesto (comps.) La nueva Administración Pública, Alianza
Universidad, Madrid.
 Aguilar Villanueva, L. (2000) El estudio de las Políticas Públicas, Ed. Miguel A
Porrúa, México. Estudio Introductorio.
 Bardach, Eugene (1993) “Problemas de la definición de problemas en el análisis
de políticas”, en Aguilar Villanueva, Luis (comp.) Problemas Públicos y Agenda
de Gobierno, Miguel Ángel Porrua, México.
 Downs, Anthony (1995) El ciclo de atención a los problemas sociales. Los
altibajos de la ecología. En Aguilar Villanueva, Luis (comp.) Problemas Públicos y
Agenda de Gobierno, Miguel Ángel Porrua, México.
 Tobar, Federico (s/f) Análisis de Tendencias y Construcción de escenarios.
Mimeo. Recuperado de: www.federicotobar.com.ar
 Tipos de políticas públicas, Joan Subirats. Recuperado de:
https://www.youtube.com/watch?v=hdPaFVHgCKI
 Infonews, Críticas desde varios sectores al programa “Empalme” para promover
el empleo. Recuperado de: http://www.infonews.com/nota/307478/criticas-desde-
varios-sectores-al-programa