Droit et organisation publique de la France

 L’organisation constitutionnelle

 L’organisation administrative

 L’élaboration du droit par rapport aux niveaux internationnaux.

 Autorités administratives indépendantes

 Organisation infra-étatiques : réformes des collectivités territoriales

 L’application du droit

 Les juridictions

 Groupes de pression, d’intérêt.

Examen :

- Partie théorique : 1h30 de test, avec question de définition (5pts), de

cours (7,5pts) + question de réfléxion/cas pratique/analyse de
décision (7,5pts) => 50%

- Partie pratique : rendu d’un mémoire. Liberté du sujet, dans le cadre

du cours. Ex : politique environnementale, travail d’un député, etc…
Avec enquête de terrain, dans les services concernés. Prendre
position, proposer des modifications, réformes etc… Possible en
binome. Entrainement pour le mémoire du second semestre.
Soutenance orale. => 50%. Rendu fiche projet le 21 Septembre.
Bilan d’étape le 12 Octobre. Rendu le 10 Décembre 2010.

Politique environnementale, collecte des déchets, les déchets

hospitaliers, Hopital de la timone.
PREMIERE PARTIE – L’ÉLABORATION DU DROIT PAR
L’ORGANISATION PUBLIQUE

L’élaboration par l’organisation constituionnelle

Rappels :

-> Constitution du 4/10/1958 :

- corps de la constitution : son contenu.

- Préambule : déclaration des droits de l’homme et du ctoyen de 1789,

déclaration des droits et devoirs économiques et sociaux de 1946, la
chartre del’environnement de 2004 et les principes fondamentaux reconnus
par les lois de la république.

Le conseil constitutionnel a déclaré certains principes fondamentaux

comme reconnus par les lois de la république. Il a maintenu une sécurité
juridique en termes de droits de l’Homme.

La constitution définit la forme de l’état etc…

Constitution-> Loi organique = loi constitutionnelle= Loi référendaire, un

texte peu avoir les 3 qualificatifs selon l’objet de la loi. Cela fait le bloc de
constitutionalité.

Sous ce bloc, les traités. Accords signés entre états ou avec organisation
internationales= traité de droit communautaire et traité de droit
internationnal (sous condition de conformité à la constitution, de ratification
autorisée par le parlement au président, sous réserve de réciprocité par
d’autres partis). La cour pénale internationale a obligé à revoir la
constitution.

Ex de traités communautaires : Traité de Rome en 57 avec CEE et Euratum,

Acte Unique Européen en 1986 (signé à 2 endroits différents et à des dates
diiférentes, avec des dispositions sur la libre circulation des personnes),
Maastrich 92 par référendum, Traité d’amsterdam en 1997, Traité de Nice
2001, Traité de Lisbonne 2007 (entrée en vigueur en 2009).

Pour certains la constitution est la référence, pour d’autres ce sont les

traités communautaires.

Aujourd’hui, le droit communautaire est supérieur au droit français.

Sous les traités :

- Lois ordinaires : ordonnances ratifiées. Le gouvernement va

demander autorisation au parlement d’intervenir qui lui est réservée
normalement pour accélérer les choses dans une durée déterminée.
Le gouvernement demandera sous forme de projet de loi d’intervenir
dans un domaine de l’article 34. Quand il va réformer, le
gouvernement va le faire par ordonnances, délibérées en conseil des
ministres. Ces ordonnances sont des ordonnances avant ratification.
A la fin du délai de 6 mois, l’Etat demande au parlement la
 ratification du projet de loi portant ratification des ordonnances->
l’ordonnance est ratifiée (même valeur que les lois ordinaires).
Autorisation demandée au parlement avec objet et durée, à l’issue de
la durée, le gouvernement demande ratification. Ces ordonnances
sont prévues par l’article 38 de la constitution.

- Réglements autonomes : ordonances avant ratifications : tout ce qui

ne relève pas de l’article 34 (compétences du parlement), l’ensemble
des prérogatives exercées par le premier ministre dans des domaines
de compétences qui ne sont pas du domaine législatif. Le premier
intervient quand la loi n’est pas suffisament précise. Non ratifiée

- On oppose à celles-ci celles de l’article 47, les ordonnances

budgétaires. Chaque année est voté le budget de l’état, le parlement
doit l’avoir adopté et publié le 31 déc de l’année précédente au plus
tard (31 dec 2009 pour 01 Janv 2010). Le gouvernement peut malré
tout appliquer son projet de budget par ordonnances mais
uniquement au niveau des dépenses et recettes courantes, ordinaires
si le budget n’est pas publié au 31 déc. Ex : payer les fonctionnaires.
Ces ordonnances sont prévues par la constitution, le gouvernement
n’a pas besoin de demander au parlement. Problème, un projet de
budget n’ayant pas été adopté n’a pas de valeur certaine, c’est une
anomalie, n’a pas de valeur au plan juridique, mais permet à l’état de
continuer à fonctionner.

L’ordonnance peut avoir 3 statuts juridiques différents :

- avant ratification : ces ordonnance ont un statut d’acte administratif

traditionnel. En cas de litige c’est le Conseil d’état qui est compétent.

- Ordonnance ratifiée : le statut de l’ordonnance va changer, elle va

être un acte législatif, donc en cas de litige=> conseil constitutionnel.

- Ordonnance budgétaire : pas de statut clairement défini. Statut admin

(conseil d’état) / pas de statut particulier tant quele projet n’est pas
définitivement adopté.

La hiérarchie des normes va donner naissance au règlement d’éxécution

Règlement d’éxuction (se divise en deux)

Décrets Arrêtés

Promulgués Président

par le président /par le premier ministre

Interministériels

En conseil des ministres Après avis conseil d’état du

premier ministre
/ Décrét simple /Décrét simple Par chaque
ministre

Du préfet de
région

Du préfet de
dépmt

Municipaux

Les décrets simples du président relève de ses pouvoirs propres.

Nomination premier (8) ministre, recours au référendum (11), dissolution
assemblée nationale (12), pouvoirs exceptionnels (16), droit de message,
faire lire un message sans forcément de vote à l’hémiscicle (18), saisie du
conseil constituionnel pour vérifier la conformité d’un traité à la constitution
(54), nomination de 3 membres du conseil constitutionnel (56), saisine
conseil constitutionnel pour vérifier la conformité d’une lou (61). Tous ces
pouvoirs n’ont pas besoin de contre-signature de ministre. Ces décréts
n’obéissent pas à la hiérarchie intégrale, doit seulement respecter le bloc
de constitutionalité. Ce sont des règlements d’éxuction de la constitution.
Compétence du conseil constitutionnel.

Pour les décrét simple du premier ministre, ce sont des manifestations de

son pouvoir réglementaire autonome. En cas de litige, compétence du
conseil d’état.

Arrêtés :

- Président : pour organiser ses propres services (peu d’arrêtés).

- Interministériel : le premier ministre en régle général, et d’autres

ministres

- Municipaux : mais uniquement en agissant en tant qu’agent

déconcentré de l’Etat, en respectant la hiérarchie des normes.

Le maire est un élu territorial avec un double titre : agent

décentralisé et déconcentré. C’est a dire un représentant de l’état
dans des domaines limitativement énumérés par les textes : agent
déconcentré : élections (respectant els arrêtés/décrets). Agent
décentralisé : ne respecte pas la hiérarchie des arrêtés, seulement la
loi.

Cette situation du maire se retrouve dans l’organisation de toutes les

organisations décentralisées (Conseil municipal, CG, Deptm, étab pub
etc.)
 Bloc de légalité : loi ordinaire, ordonnance ratifiés, ord av rat,
réglement autonome.

Hiérar normes

Bloc consti-> Traités-> Bloc léga.

D’autres textes peuvent occuper des places différentes dans la

hiérarchie des normes.

- Textes de droits internes :

Principes fondamentaux reconnus par les lois de la République :

création du conseil constitutionnel, ce sont une des composantes du
préambule de la constitution, appartiennent donc au bloc de consti,

Principes généraux du droit : création du conseil d’Etat, sont souvent

les mêmes que les PFRLR (î) car pas de travail en communs. Au
niveau de la valeur juridique, la valeur est seulement administrative,
doit respecter la loi mais s’impose aux décrets et arrêtés. Ils ont une
valeur infra-législative mais supra-décrétale. Ils vont appartenir au
bloc de légalité mais en LO,OR-> Principe généraux du droit->
RA/OAR

Les directives : Peuvent être adoptées par toutes les autorités admin.
Certaines de ces directives ont un statut particulier :

Directives concernant l’aménagement du territoire : obligatoire

pour l’ensemble du territoire administratif. Doivent respecter les lois
(inférieur) et ordonnances mais sont supérieurs aux autres textes
juridiques. LO/OR->PGD-> Directives-> Autres mesures
administratives (RA, OAR, Rglmt exécution). Les directives
d’aménagement sont inférieures au PGD.

Pour les autres directives, dépend de l’autorité qui la publie.

Une fois publiée, aura la même valeur qu’un décret/arrêté. Seule
condition, la publication de la directive.

Les circulaires :

Circulaires réglementaires, sous certaines conditions avaient la

même valeur qu’un règlement (acte admin) à la condition qu’elles
soient publiées.

Circulaires interprétatives, ces textes précisaient n’importe quel

autre texte (traités, arrêtés etc.). Même non publiée elle a la même
valeur juridique que le texte interprété. Loi (légis), traités etc.

Le conseil d’état a longtemps appliqué cette distinction. Le

conseil d’état a établi un autre disctinction, entre circulaire portant
grief et ne faisant pas grief.
 Ne faisant pas giref : réglementaire ou interprétative, le conseil
d’état n’en porte pas la compétence car pas de préjudice, n’importe
quel autorité peut les publier.

Pour les circulaires faisant grief, la publication est désormais

obligatoire pour les deux, pour permettre à n’importe quelle personne
qui en est victime de déposer un recours, pour obtenir l’annulation ou
réparation.

Les notes de services : aucune valeur juridique, elles sont de la seule

responsabiltié de l’autorité qui les prend. On seulement pour but
d’assurer le foncitonnment du service public qui les prends. Le
Conseil d’état veille à ce que l’autorité n’en détourne pas l’objet du
fonctionnement. C’est un mesure d’ordre interne.

- Textes de droit communautaires

Règlement communautaire : c’est un texte de portée générale,

obligatoire dans tous ces éléments et qui s’impose sur l’ensemble des
territoires des états membres de l’union. Il a la même valeur qu’une
loi. En cas de confilt entre règlement communautaire et loi, la loi est
inférieure au règlement communautaire et doit disparaître à son
profit. Problème, des lois contredisent des lois communautaires. Si la
pays ne change pas, va être sanctionnée. L’europe condamne l’état à
des amendes. La commission européenne va dire de payer, si pas de
paiement, refus de subventions etc. se retrouve au niveau des lois
ordinaires et ordonnances ratifiées.

Les directives communautaires : c’est un texte européen qui prévoit

un but à atteindre, laisse un délai pour atteindre ce but, et laisse la
liberté de choix aux états membres quant aux moyens d’atteindre ce
but. Quand le délai est expiré, l’état membre a du se mettre en
conformité. Lorsque le but n’est pas atteint, la commission va évaluer
la situation des différents états et peut prolonger le délai. Suivant son
objet, la directive est l’équivalent d’une loi ou d’un règlement, loi si
relève de compétence du parlmt, qu’un règlement autonome si relève
de la compétence du premier ministre. Dépend de la répartition des
compétences entre légis et admin. C’est la directive qui doit être
respectée.

La décision communautaire :

- elle a pour destination une entreprise ou un état. Elle va

sanctionner l’entreprise ou l’état qui ne respecte pas le droit
communautaire.

- Elle peut être une mesure d’éxécution d’un

règlement/directive communautaire.

Elle a une valeur acte admin dans tous les cas. Elle va être sup au
réglmt autonome, OAR, réglmt d’éxé. Elle doit respecter les PGD. Infra-
légis, supra-décrét
 La recommandation : normalement elle n’a pas de valeur juridique
obligatoire, mais lorsque elle est adoptée, c’est la commission qui souligne
le non respect du droit communautaire dans un état membre et va
proposer des solutions. C’est une invitation à respecter le droit. Elle
précède en général la décision communautaire de sanction.

Avis communautaire : n’ont pas de valeur juridique obligatoire, ne

sont pas représentés dans la hiérarchie des normes.

Chapitre 1 – La préparation
Procédure de préparation

Pouvoir légis Pouvoir éxécutif Autorité judiciaire

(organisation consti) (organisation admin)

Palement : assemblée Président, dans le Conseil supérieur de la

nationale+sénat cadre de compétences magistrature
(organisation autres que celles de
constitutionnelle) ses pouvoirs propres, Les juridictions de
ex : nomination des droits privés.
préféts. (organisation (tribunaux)
administrative) (organisation
juridictionnelle)

Président rép dans le Ministres, autres Les autorités admin

cadre des ses pouvoir ministres indépendantes,
propres (organisation autorités publiques
constitutionnelle) (organisation indépendantes, et
administrative) autorités de régulation.
Le premier ministre etElles ont parfois un
les ministres sont
statut hybride, comme
représentés par les
autorité de la
autorités admin
concurrence, autorité
déconcentrées. admin tant qu’exerce
Les Cm, CG, Cdpt etc, pas son pouvoir
juridictionnel. Quand va
déconcentrés,
sanctionner, elle
(organisation
intègrera la sphère de
administrative),
l’organisation
juridictionnelle et pas
seulement
administrative.

Problème aussi pour les

autorités
décentralisées, qui sont
administratives par la
loi, mais le président du
conseil régionnal est
particulier. Le conseil
constitutionnel voudrait
qu’il relève de sa
compétence car c’est
une autorité politique
qui à ce titre, comme
pour les député,
sénateur, président,
devrait être régit par le
conseil consti et pas
 que par le conseil
d’état.

Conseil constitutionnel Conseil d’état

Il existe partout mainenant un bureau des affaires communautaires et

internationale, pour vérifier les textes des domaines dans lesquels
l’autorité veut intervenir.

Il faut trouver une autre approche de l’organisation publique de la France.

L’organisation publique de la France se divise en organisation consti, admin
et juridictionnelle.

Les deux premiers sont à l’orgine de la création du droit. L’organisation va

surtout être présente pour veiller au respect du droit.

Quand on évoque la notion d’organisation juridictionnele on évoque

l’ensemble des juridictions du territoires, prévues par la constituion ou une
loi organique, ordinaires, codes etc…

On distingue :

Juridiction de droit publique Juridiction de droit privé

Juridiction Juridiction Juridictions Juridictions

administrative financière civiles répressives.

- Conseil d’Etat Conseil d’état Cour d’assise,

(pour cassation) (cassation) possibilité de
- Cour de recours en
-Cour admin -Cour des cassation cassation devant
d’appel comptes (appel) la cour de
-Cour d’appel,
cassation.
-Tribunal -Chambre n’est pas
administratif régionale des systématiqueme
comptes. nt par rapport
tout ce qui est (examiner les aux juridictions Tribunal
contention budgets des en première correctional (ses
électoral va niveaux infra- instance pour les appels sont
directement au étatiques). décisions du possible devant
conseil d’état si tribunal la cour d’appel)
élection régio, et Exceptions : pour d’instance.
d’appel pour les budget Dépend de
autre exécutés par les l’objet et du
ministre, direct à Tribunal de
montant du
Les arrêtés sont la cour des police, leurs
litige.
directement comptes. jugements
contestables peuvent faire
devant conseil l’objet d’un
d’Etat si pris par Tribunal recours en
une autorité d’instance/grand cassation direct
nationale. e instance, selon selon les
l’importance du montants.
Le CE est aussi litige.
saisi pour
décision du
président. Même
chose pour les
OAR.

Le principe de double degré de juridiction permet de faire rejuger une

affaire. Ce principe ne s’applique qu’aux juridictions de première instance
et d’appel. Ne s’applique qu’entre celles de base et d’appel. La juridiction
d’appel peut rejuger en fait et en droit la totalité du litige. Les juridictions
de cassation ne regardent que la loi, pas les faits.

Dans le droit privé, il faut voir les textes qui définissent la compétence de
chaque juridiction, dont dépendent l’objet et le montant du litige. Les
qualifications de l’infraction conditionnent aussi le lieu saisi.

Ces juridictions seront utilisées en cas de responsabilité personnelle d’un

fonctionnaire public.

A ces juridictions il faut rajouter les tribunaux de commerce (privatisation

des services publics), des prud’hommes (recrutement contractuel),
tribunaux paritaires des baux ruraux.

Les juridictions privées obéissent aussi au double degré de juridiction. Pour

les saisines et le déroulement des procés, au niveau de chaque juridiction il
existe un texte spécifique qui fixe les règles.

A ces juridictions nationales s’ajoutent les juridictions européennes. Un

particulier peu saisir les juridictions créées par l’UE et la juridiction créée
par le conseil de l’europe. LE principe de double degré existe également.

Juridiction européenne

UE Conseil de l’Europe

Cours de justice de l’UE (appel) Cour européenne des droits de

l’Homme (chaque fois qu’un
Tribunal de 1ère instance de l’union ressortissant s’estime léser dans
européenne (concurrence, fiscalité, l’exercice des droits de l’homme et
droit du travail européen…) subir réparation. Ex :Préjudice dans
la longueur d’une procédure)

Problème, c’est sous réserve de l’application du traité de Lisbonne.

La saisine de l’UE n’est possible qu’après épuisement des voies de recours

internes. Ex : permis de construire. Trib Admin, Appel devant cour admin
d’appel, conseil d’état. Puis rebelotte par rapport à la longueur. Même si la
cour donne raison, la France est condamnée à verser une indemnité.
Transmet le jugement à la commune, qui ne peut pas payer. Le recours le
plus efficace et de saisir le préfet pour qu’il contraigne la commune. La
personne aura réparation après plus de 10ans de procédures, donc des frais
d’avocats, dont certains agréés pour le conseil d’état (second avocat),
même chose devant les juridictions européennes.
 Le conseil constitutionnel (crée en 1958)

9 Membres Rôle du conseil constitutionnel

- 3 par le président du sénat - Conformité des lois p/ a la

constitution
- 3 par l’assemblée natio
- Vérification de la conformité
- 3 par le président de la rép d’un traité à la constitution
(dont le président du conseil (54)
constituionnel)
- Contentieu électoral
+ des membres de droits
c'est-à-dire les anciens Il peut aussi commenter les
présidents de la république, à décisions qu’il a rendu et proposer
condition qu’ils ne poursuivent des modifications.
pas de carrières politiques.
Portée de la décision : on ne peut
Ce conseil peut être saisi par : pas revenir dessus, donc on doit
supprimer ou modifier la loi/traité ou
- le président de la république la constitution. On dit que la
juridiction statue en dernier ressort,
- 1er ministre
insusceptible de recours.
- les présidents de l’assemblée
et du sénat.

- 60 députés ou 60 sénateurs

- Un particulier, dans le cadre

d’un procès en cours posant
un problème de
constitutionalité. Après avis du
Conseil consti les juridictions
pourront statuer. (question
prioritaire de constitutionalité,
peut être soulevée par le
conseil d’état et la cour de
cassation).

Pose problème, car

l’appréciation de validité par
rapport au droit
communautaire n’est pas
regardée. Des lois peuvent
être conforme a notre
constitution mais pas toujours
au droit communautaire.
Quand une décision est rendue en 1ère instance, on parle de jusgement

En appel, 2ème instance : on parle d’arrêt.

Quand c’est une décision du plus haut niveau hiérarchique

- Conseil d’état, décision ou arrêt

- Conseil cassation, arrêt

-Conseil consti, décision.

Personnes habilités à intevenir

- Magistrats : s’applique à toutes les juridictions sauf au conseil d’état

(juges). On un statut d’indépendance, contrairement aux hauts
fonctionnaire du conseil d’Etat.

- Parquet + Société : avocats, avocats génraux, dans les juridiction de

droit privé. Commissaire du gouvernement dans le public remplacé
par un rapporteur public.

- Avocats (partout) , avoués (juridiction de droit privé en appel)

- Greffiers, dans toutes les juridictions

- partis au procès, dans toutes les juridictions.

 Réforme Dati, avec pour obkectif de réformer l’ensemble des

politiques publiques, à l’ensemble des compétences exercées par les
organisations admin, légis et juridictionnel.

En février 2007, l’ancien président lance une politique de révision de

toutes les politiques publiques, puis élection du nouveau président
qui reprend l’idée et lance la révision générale des politiques
publiques (RGPP). Concernet la répartition des compétences entre les
3 organisations. Problème : au nom de la séparation des pouvoirs, il
ne pouvait pas faire ce qu’il souhaitait au niveau consti et juri sans
suivre une politique précise qui lui échappe au niveau de la décision
finale.

Niveau admin, il a la main avec son premier ministre. Aux autres

niveaux, l’adoption finale demande la volonté du parlement.
Parrallement il a lancé le processus de révision constitutionnelle.

Au niveau juridictionnel, il devait au préalable demander l’avis du

conseil supérieur de la magistrature, pour la partie juridiction de droit
privé. Dans son projet, a augmenté les pouvoir du conseil de la
magistrature.
Depuis son arrivé au pouvoir, de nouveaux textes sont publiés.

Niveau constitutionnel, la révision de la constitution de 2008 modifie

plus de la moitié des articles de la constitution.

Il veut réviser également le préambule de la constitution et réviser

dans la constitution tout ce qui concerne les dispositions financières.

Mme Veil a rendu un rapport sur le préambule. Il a été mis de côté car
une opposition entre le président et sa majorité est ressortie.
Enterrée pour le moment.

La révision sur les dispositions financière a fait l’objet d’un rapport

remis en Juin 2010. En aout 2010, le premier ministre a adressé son
avis au président. Le ministre et le rapport souhaitent qu’avant
décembre 2010 cette décision soit votée.

La révision de 2008 marquait l’accroissement des pouvoirs des

parlementaires, avec l’avis des parlementaires pour les décisions
importantes. Ex : recteurs d’académie. A généralisé ce système au
niveau de toutes les nominations. Ce qui a été sous-évalué c’est que
lorsqu’elle a été votée, le président était sûr de majorité. Malgré les
avis négatifs il peut nominer quand même.

Au niveau administratif, a lancé des mesures modifiant l’organisation

des services déconcentrés. A voulu rationalisé en regroupant des
services, créant au niveau régio/département, regroupant des
services qui pré-existaient. Avantage : des économies. Problème : les
services se sont réorganisé, mais les collectivités ne savaient plus à
qui s’adresser, a quelle direction s’adresser, de même pour les
particulier. Réorganisation admin des services de l’état terminée.

A lancé en même temps la réforme des collectivités territoriales. Très

grand projet. A fait tout d’abord des petites réformes avec les statuts
d’autonomies des établissement publics. Quand le projet de loi a été
débatu, il y a eu des réécritures, notamment sur les modalités
d’élections. Par rapport au projet de loi initial, la répartition des
compétences, les élus territoriaux etc. En ce moment, négociation
entre les assemblées pour trouver des accords. Problème pour le
président, c’est que si la ré-écriture ne lui plait pas, va refuser de
signer la loi et va demander une relecture et tout en pouvant bloquer
les débats et invoquant la procédure accélérée, écartant les
modifications souhaitées, et devont se prononcer sur ce projet.

Au niveau de l’organisation juridictionnelle : la carte des juridiction a

été modifiée (volonté de réduire budget, mutualiser, suppression de
juridictions). Il a fallu déplacer le personnel (modification des trajets,
vie familiale), modifier les compétences des juridictions. Contention
<10k€ relèvent des tribunaux d’instances. Ces juridictions ont plus de
dossier à traiter. On a développé les juges de proximité et le recours
à la médiation au niveau de toutes les juridictions et administration.
Augmenter aussi la compétence des juges de proximité pour les
petits conflits.

Il veut aussi créer une grande profession du droit à l’intérieur de

laquelle il y aura un magistrat, un avocat conseil (plus d’avoués), un
greffier, notaire, huissier.
Sous partie 1 : l’élaboration du droit par l’organisation
constitutionnelle.

Chaque 1 : La préparation

Section 1 – L’initiative des textes.

Détenir l’initiative ne sinifie être responsable de la totalité du processus, un

personne a seulement ce pouvoir d’initiative.

Ce pouvoir varie selon les textes envisagés.

1. La constitution

A. Le texte initial

L’initiative peut venir d’une décision prise par une personne, un commité,
ou une assemblée. Parfois il y aura une action combinée de 2 de ces
élements.

Ex : pour l’élaboration de la C° de la 5ème rép, c’est une assemblée qui a dit

à une personne (De Gaulle) de rédiger une C°. Le général de Gaulle a
accepté la mission et a demandé l’assistance d’un commité. Il y a donc eu
les 3 éléments. L’assemblée a pris soin de fixer un cadre juridique mais ce
n’est pas une obligation, peut aussi laisser carte blanche (Pétin, 1940, pas
de garde fous). On constate que c’est en fonciton des évènements. Depuis
40, refuse de laisser une totale liberté d’action.

5 principes doivent être respectés depuis la loi constituionnelle du 3 juin

1958.

- tout pouvoir procède du suffrage universel

- les pouvoirs doivent être séparés

- cette séparation est une séparation souple

- le pouvoir judiciaire doit être indépendant

- les relations entre la France et ses possessions d’outre-mer doivent

être organisées dans le cadre d’une union française.

Cette loi va être adressée à de gaulle et aux personnes qui vont composer
le commité charger de l’assister ( Michel Debré…)

Cette procédure peut apparaître dans une constitution sans résulter

d’évènements particuliers. L’initiaive sera une initiative parlementaire, il
jugera nécessaire d’en rédiger une nouvelle.

Au ni
 B. La révision (mercredi 22 septembre 2010)

Certains évènements on pemi de révisier la constituition sans en suivre les

modalité écrites.

La constitution de 1958 a été modifiée a de nombreuses reprises.

Deux procédures sont prévues

- procédure normale : fixée par l’article 89 de la C°, il dispose que

« l’initaiative de la révision de la C° appartient concurrament au
président de la république sur proposition du premier ministre et aux
membres du parlement. ». C’est une initiative encadrée, avec
proposition par le premier ministre au président. Dans la pratique n’a
jamais été respectée. C’est toujours le président de la république qui
dans le cadre d’un discours, des vœux, d’un message lu, qui a dit
qu’il a l’intention de réviser la constitution. Systématiquement les
premiers ministres qui ont ensuite proposer. Cette proposition n’était
pas normalement rendue publique. Chaque fois que le premier
ministre a proposée la révision il y a eu discours public. N’est plus
seulement interne, mais évoquée publiquement pour que la
population soit informée de l’évolution de la C°.

- la procédure exceptionnelle : cette procédure est prévue par l’art 11

de la C°. Cette procédure a été modifiée par la révision
constitutionnelle de 2008. Cette modification a consisté à donner aux
parlmentaires la possibilité de proposer la réforme constitutionnelle
par référendum. Avant, le président de la république sur proposition
du gouvernement (et non plus uniquement du 1er ministre), pendant
la durée des sessions ou sur proposition conjointe des 2 assemblées,
publiée au journal officiel, peut soumettre au référendum tout projet
de loi. Le président utilisait son droit d’initiative à la suite des
démarches du gouvernement ou des assemblées, représentée par le
1er ministre ou les présidents des assemblées. L’art 11 précise que le
président n’est pas obliger de donner satisfaction à la démarche. Ce
n’est plus un effet d’annonce mais une information officiellement
portée à l’ensemble des citoyens. Lorque le projet est présenté, cela
ne peut porter que sur l’organisation des pouvoirs publics, la politique
économique, sociale ou environnmentale et sur les services publics
qui concourrent l’application de ces politiques sociales, éco et
environnementales. Il peut aussi porter sur les traités qui ont une
influence financière sur les politiques publiques.

La révision constituionnelle de 2008 a prévu le référendum d’initiative

législative (parlementaire). Ce référendum n’est pas une idée
récente. Ce qui a conduit à l’introduire aujourd’hui, c’est de permettre
à la C° française de se rapprocher des celles autres états membres,
pour rapproche les systèmes des 27 états. L’initiative appartient à 1/5
 des membres du parlement, qui vont proposer une proposition de
référendum de la constitution, mais cette démarche doit être
soutenue par 1/10 des électeurs inscrits. Le problème, c’est que la C°
ne précise pas si c’est 1/5 dans chaque chambre ou sur la totalité des
élus. D’autres par, la C° ne précise pas si les électeurs inscrit doivent
représenter plusieurs régions, départements etc. Il manque les
précisions des cadres dans lesquels cela s’applique, qui nécessite des
lois complémentaires. La révision de 2008 ne peut pas aujourdhui
s’appliquer du fait de manque de loi organique et ordinaire pour
l’appliquer immédiatement. Des dispositions ne seront pas appliquées
pendant longtemps. Il faudrait qu’à l’heure actuelle 1/5 e du parlement
lance l’idée, avec soutien de la population. Le manque de précision
empêche l’exécution directe de ce pouvoir qui ferait l’objet de la
demande d’avis du conseil constitutionnel.

Dans la prochaine révision constitutionnelle (2010) qui porte sur les

problèmes financiers, il est prévu de constitutionaliser les lois de
programmation et de faire de ces lois de programmation (2009) et
des lois de finance de l’Etat les seuls et uniques références pour
toutes décisions à caractère budgétaire et fiscal. Après cette
procédure sera votée la loi de finance en 2011.

2. les autres textes

A. Les textes à valeur constitutionnelle

a) loi référendaire

art 11. (Au dessus)

b) Loi constitutionnelle

Les textes sont muets. Le conseil constitutionnel analyse les situations en

raisonnant par analogie. Dans la mesure l’initiative vient du président sur
propositions, la même procédure sur les lois constitutionnelles devrait
suivre la même voie. Il a applique aux lois les mêmes procédures qu’au
niveau de la révision.

Chaque fois, la juridiction qui statut évolue en fonction des membres élus.
Aux prochaines nominations cela peut changer. Cela créer une instabilité
juridique, la procédure appliquée n’étant pas à coup sûr la bonne. Résulte
de l’interprétation du conseil consti.

c) Loi organique

Elles obéissent aux mêmes règles que les lois ordinaires. Le droit d’initiative
légis appartient concurremment au 1er ministre et au parlement. Les
parlementaires pourraient avoir l’initiative au niveau de l’élaboration d’une
loi organique. Depuis 58, n’a jamais été utilisé par les membres du
parlement. Dans la mesure où cela concerne les politiques publiques, ils
considèrent que c’est au gouv et au président, en tant que garant des
politiques publiques, de faire déposer ces lois, du fait de l’objet de ces lois,
d’après les praticiens

d) Les principes fondamentaux reconnus par les lois de la Rép.

Il n’y a qu’une seule personne à l’origine de ces principes, c’est le conseil

constitutionnel.

Ces principes appartiennent au bloc de constitutionalité.

Ces principes sont souvent les mêmes que les principe généraux du droit,
dégagés par le conseil d’Etat.

La capacité de créer le droit n’était pas reconnue au Conseil Consti, s’est

auto-reconnu se droit, cette compétence. Jusqu’en 71, où ils se sont
octroyer cette compétence qui n’était prévu par aucun texte. Cette
nouvelle compétence n’a jamais été remise en cause par les
gouvernements. Et quand la loi organique a été réformée ce rôle a été
officialisé. Ce passage en force a été utilisé par toutes les juridictions pour
voir leurs compétences augmenter.

B. Les textes a valeur infra-constitutionelle

a) la loi ordinaire et l’ordonnance

La C° prévoit que l’initiative appartient concurrament au 1er ministre et aux

membres du parlement. Lorsque le 1er ministre utilise son droit, cela
aboutit à la présentation d’un projet de loi. Quand c’est les parlementaires,
cela aboutit à une proposition de loi. Normalement, lorsque ces initiatives
sont prises, c’est l’art 34 de la C° qui doit être respecter, avec les domaines
de compétences du parlement. Cette possibilité reconnue de déposer ces
lois ne s’applique pas aux lois de finance. C’est toujours un projet de loi
dans le cas des finances.

Depuis 2008, on a ajouté à l’art 34 un alinéa qui permet au parlement

d’adopter des résolutions. C’est pour rapprocher les droits parlementaires
français de ceux des autres pays. Les résolutions peuvent porter sur
n’importe quel objet. Là aussi, problème d’interprétation consti. Alors
pourquoi ne pas utiliser la proposition. Le parlement va pouvoir adompter
une résolution en matière de relations internationales. Les parlementaires
pourront emmettre un avis. A poser des problèmes, notamment pour l’aide
aux pays en guerre. Normalement c’est une décision discrétionnaire du
président de la Rép. Les parlementaires ont demandé à se prononcer sur
l’envoi de troupes, ce qu’on refuser le président et le premier ministre, sous
couvert du secret défense. C’est dans l’utilisation des prérogatives que les
domaines ressortiront, au fur et à mesure. Le pouvoir discrétionaire reste la
règle, en matière de défense et d’affaires étrangères notamment. Aucune
juridiction n’a accepté de controler ces actes de gouvernement. Si la
résolution est rejetée, on ne peut pas reproposer une résolution portant sur
le même objet avant 1 an.

Au niveau de cette initiative, il y a pour les parlementaires sun partage

- Au niveau des collectivités territoriales, c’est le sénat qui détient le

pouvoir d’initiative au niveau de la préparation des textes et des
votes

- L’assemblée nationale n’a pas de domaine précis.

Les ordonnances : L’initiative ne peut être que gouvernementale. C’est une

initiative strictement encadrée, car au niveau de l’objet, soit l’objet est
précisé par la loi d’habilitation parlementaire, soit il s’agit d’exécuter le
projet de loi de finance. Le gouvernement n’a pas de pouvoir
d’appréciation, il est limité par ce que le parlement a dit dans la loi
d’habilitation parlementaire (art 38, précise au gouv le domaine
d’intervention) ou ce que dit la C° art 47 dans l’exécution des lois de
finance.

b) Décrets (président de la république et 1er ministre)

Décrets simples : Ils ont l’initiative. Ce pouvoir n’est encadré par aucun
texte. Pouvoir discrétionnaire total des deux autorités, parfois garantie par
la C° sur certaines dispositions. C’est le président qui apprécie la situation,
peu refuser des choses pour des raisons politiques notamment. Plusieurs
propositions de référendum n’ont jamais été suivies par une démarche du
président de la république.
Section 2 - La procédure de préparation

1. Les prérogatives des organes

A. La liberté « encadrée » quant aux méthodes de travail

Normalement, principe de liberté pour le président et le premier, qu’il

s’agisse d’un texte constitutionnel ou pas, donnant des directives aux
groupes de travail.

Depuis quelques années, changement de situation. La liberté est fonction

du personnage. Avant, les consignes étaient fonction de l’idée préconcue
de l’évolution de la situation. C’est toujours rester une démarche
relativement souple.

Pour le président actuel, la démarche est différente. Quand il veut réformer,

il part d’un événement, re-situe l’importance de cet événement par rapport
à la situation de la France. Dans son discours, il a dit souhaiter changer de
style, considérant que les institutions ne sont plus adoptés, et souhaitant
l’association des parlementaire, l’accès des citoyen au CC, la possibilité
d’implication des parlementaire au niveau communautaire. Après avoir
annoncé ses idées, de manière à évaluer à rendre la révision
constitutionnelle, il a convoqué un commité d’expert, souhaitant qu’il se
penche sur l’accroissement des pouvoirs du président, l’implication des
parlementaires etc… annonçait le mandat des experts, un cadre dans
lequel répondre. A la suite de ce discours, il nomme les membres du
commité (Balladur présidera ce commité). En installant le commité, il rappel
ses priorités, tout en gardant le pouvoir de décision si les parlementaire
associé sont contre ses projets. Avec son discours, le commité a un mandat
impératif. Dans le projet de révision seront reprises ces volontés. Au
moment des votes, dans le rapport final, apparaissent en annexe les
positions dissidentes. Ce projet a été transmis au président, qui va le faire
transformer en projet de loi, pour que le 1er ministre le dépose l’assemblée.
C’est la première fois que le président donne des consignes aussi précises à
chaque stade du processus.

Dans sa manière de travailler, on constate que pour chaque réforme, il a

toujours utilisé le même processus. Le problème qui se pose c’est que si le
commité a pris un peu trop de liberté, le projet peut ne pas lui convenir, soit
il passe outre, soit il nomme d’autres commissions jusqu’à que le projet lui
plaise.

B.

a) Procédure de prépa : transforation du comportement du psdt ;

Pr une révidion le pst est animé par une autre préoccupation ; rendre l’etat
plus performant : culte de la perf ; on a vu ce ke les révisin antérieures ont
aporté ; on essie dévaluer ce qui a été fait (quant et qual), le pst veut plus
de perf et moins de couts ; l’équipe doit tenir comptes des désirs du pst :
les trois souhaits du pst ; création d’un comité de modernisation des
politique pub ; ceux qui rédige ces mesures voient encore leur liberté limité
alors que cette démarche se voulaient plus démocratique ; Le comité de
modernisation adopte les mesures, les réforme et les mesures sont suivies ;

Donc objectif de perf’ on a dit ; notion dans les textes qui était vague, donc
on a précisé des objectifs à chaque notion ; liberté encadré par les mesures
adoptés et par l’objectif de perf’ . on a reproché au psdt cette cult du
résultat . Le comité d’expert se réuni pour rédiger le texte : recoit la lettre
de cadrage et certaines indications, feuiile de route par le comité de
modernisation . mais le gpr d’expert n’est pa forcément assez compétent
donc peut créer des comissions ou faire appel à d’autres expert, en somme
il peut agir comme il l’entend pour la proposition de texte, que le résultat
compte ; mais la liste des participant avec leur qualité est signalée,
système transparent sur cela ; gpe d’expert libre mais limité par le budget
de fonctionnment alloué ; chaque foi qu’une commision est organisée, ou
d’autres experts convoqués … c’est cher (logement, déplacement), donc
selon le budget, plus ou moins de possibilité de faire appel à des
personnalités ; Les gpe de travail seront limité, seule limite c’est
finiancier (sur la forme pas sur le fond).

La remise d’un rapport ; bati tjrs de la mm manière :

tjrs l’opinion dominante, les opinion dicidentes, une analyse de la situation,

les propostion faites par le comité (gpe d’expert), les pers entendu,
comissions et comités éventuellement composé .

la lettre de mission présente le rapport azvec une lettre du psdt du comité

d’expert pour présenter les travaux .

Le raport est compsé, et les votes apparaissent toujours pour chaques

proposition ; le contenu a une rigidité depuis qq tps ; les rapports se
veulent de plus en plus précis par le psdt rép ; il a été décidé depuis trois
ans que tous les rapports devaient étre publié sous version papier et sur
internet. Certains gpe d’experts sont co présidé ou présidé par le psdt de
l’opposition, lors de la présentation c’est peu crédible quand il annonce qu’il
n’est pas d’accord avec le contenu.

Dans ces rapports il y a beaucoup d’informations, et il y a tous les 15jours

des rapports publiés (minimum). Donc c’est bien on sait ce qui se passe,
c’est publié, mais c’est trop, donc inaccessible indirrectement ;

Le rapport peut étre demandé par le psdt de la rép, mais aussi par les
ministres (et svt les interventions des ministres entrent ds le cadre de ce
que veut le psdt de la rép. Qd les rapports sont demandés par le psdt, les
journalistes sont convoqués, le gpe d’experts se rend à l’élysé pour rendre
le travail, le psdt sort prend le rapport, ca a été institutionalisé, et c’est
l’occas pour le psdt de faire un nveau discours. Pour les autres, comme le
1er ministre par ex les remises sont traditionnelles. Au cours des débats des
comités les experts peuvent partir si ça ne leur convient pas, ou autres
incidents… c’est toujours souligné dilomatiquement par le psdt de la
rép.Rappots ensuite accessiible à l’ensemble de la population . (voir les
rapports récents pour nos sujets choisis pour le dossier : bibliographie par
ex).

Tous les rapports ne sont pas suivis d’ctions publique…

L’intervention des organes prévus par la constitution :

A Le rôle des conseil : modifié par la révision constitutionelle de

juillet 2008.

a. Le CESE.

Le conseil économique et social devenu le conseil éco et soc et

environnemental. Cete modif touche la composition et l’étendu des
compétences. Ds le projet de loi il est prévu d’accorder une compétence
particulière aux associations. Avant, Repésentant du paronat, syndicat et
sté (dt tt les associations étaient sur le mm pied d’égal) ; avec la réforme
les assoc sur l’envt et la protection des consommateurs devraient avoir un
statut particulier.

Tous les conseils sans exeption ont des domaines pour lequel leur avis est
obligatoire. Jusqu’à la révision de 2008, saisi pour avis par le gvrment. Avec
la révion, le conseil peut être saisi par le parlement. Mais aussi par voie de
pétition (mais les conditions de validité de la pétition à voir, on les attend).
Car le conseil doit se justifier au parlement et gvt avant de rendre son avis,
par qui il a été saisi, si c’est pétiton. Si le conseil est saisi pour une loie ou
décret, saisie obligatoire, ça le concerne, mais now peut être saisie aussi
pour des avis sur des domaines étrangers à ses domaines de compétences.
Donc plus de compétences, sauf affaires étrangères, défence car c’est pvr
exécutif.

Pvr d’auto saisine est une arme entre les main des conseil et comité qui en
dispose. Le rapport élaboré sera politique mais aussi technique. Rédigé
sous forme de lois. Le conseil transmet à qui il veut son rapport d’auto
saisine eet qd c’est précis les pvr pub en tienne compte et les reprenne, et
sont intégré aux projets de textes. Donc le conseil peut avoir une influence
réelle.

b. le conseil d’Etat.

Organe consultatif et juridictionel.

En tant qu’organe consultatif : création de commission spécialisées

(matière ficale, fonction pub par ex). au sein de ces comission sécialisés les
fonctionnaires sont des ht fonctionnaires. Tous ont un domaine de
spécialtié. Au conseil d’Etat siège également des personnes recrutées au
tour extérieur, sans concours pour y être nommé. On peu nommer à la
commission des Travaux Pub un chef d’entreprise, même s’il na pas
vocation a être fonctionnaire à l’origne. Les avis rendus ne lie pas l’autorité
qui prend la décision, même si l’avis est négatif, le premier ministre
prendra sa décision.

Ce conseil d’état peut également être saisi par les parlementaires. Le

problème qui se pose c’est qu’il donne un avis officiel, mais peut également
utiliser son pouvoir d’auto-saisine pour élaborer un rapport sur le même
thème que celui qui était concerné par l’avis qui lui avait été demandé. Le
conseil d’Etat est limité par le projet de loi du décret pour lequel on
demande son avis. Dans son pouvoir d’auto-saisine il peut statuer en
dehors des termes posés par le décret en prenant en compte d’autres
considérations. De quelque chose purement administratif, le conseil d’état
s’est investi dans tous les secteurs de la vie éco et soc, même si ce n’est
pas dans ses compétences, s’en reconnaissant le pouvoir et il rend public
ses rapports.

Le conseil d’état est considéré comme une instance au service du

gouvernement, car les hauts fonctionnaires sont en général nommés par le
1er ministre. Ce qui se passe c’est que certains avis rendus dérangent. De
plus, quand une section rend un avis négatif, c’est un avertissement au
gouvernement, lui permettant d’annuler une décision si un recours est
posé. Le gouvernement observe l’évolution du conseil et nomme de
nouveau membres pour renverser les majorités des hauts fonctionnaires en
leurs donnant des missions à l’étranger etc. Le conseil d’etat a donc aussi
un aspect politique. Ces nominations sont officiellement publiées. Le jeu
consiste à regarder qui a été nommé et si ça va changer la position du
conseil d’état.

Il peut désormais donner un avis sur une proposition de loi et être saisi par
le parlement (mais la procédure n’est pas encore précisée).

Il a aussi désormais une fonction de contrôle au niveau de la composition

des propositions/projets de loi. Tous devront être présenté de la même
manière, c’est la «légistique » (l’état du droit actuel). Avec tout d’abord
une étude d’impact, dont l’objectif est de simplifié le droit. L’objectif de
cette mesure est aussi de mesurer les conséquences du texte sur le
système juridique français. Tous les textes devront être accompagnées
d’un exposé des motifs. Enfin, dernier élément le corps du projet. Le conseil
d’état vérifiera si tous ces élements sont respectés. Lorsque le conseil
d’etat va agir, ce sera sur consultation et il donnera un avis. Si les
parlementaires/le 1er ministre ne respecte pas l’avis, un recours pourra être
fait et le Conseil d’Etat agira de façon juridictionnelle. (les membres
consultés pour avis n’en feront pas parti).

c) les autres conseils, comités, commissions …

- Le conseil constitutionnel (CC)

Conformité des lois, traités, élections etc. est aussi saisi avant toute
promulgation de loi organique. Il est aussi obligratoirement saisie sur toute
promulgation de loi concernant l’article 11 (organisation de référendum
d’initiative parlementaire). L’est aussi pour le règlement intérieur des
assemblées. A ces fonctions s’ajoute la question prioritaire de
constitutionalité. Cette QPC a fait l’objet d’une loi organique en décembre
2009 et la loi organique, avec les conditions de saisine du CC par le conseil
d’état et la cour ce cassation. Elle précisie l’objet de la saisine : si au cour
d’un instance une des parties estime que les droits et libertés garanties par
la C° ont été violés par une loi il peut y avoir saisie du CC. C’est une simple
possibilité et pas une obligation pour ces juridictions. Pour le saisir, on
accorde à ces deux juridiction un pouvoir discrétionnaire total. Rien ne les
oblige à motiver cette décision. Or tout acte admin faisant grief doir être
motivé. Le seul recours du justiciable sera alors la cour de justice
européenne.

Le 4 février 2010, le CC a modifié son règlement intérieur. Il décrit les

procédures suivies, mais il ne précise pas les conditions de recevabilité
(examen systématique des saisines ou pas ? Pouvoir de rejet ?). Lorsque la
QPC aucun problème ne s’est encore posé, il faudra attendre qu’un
problème apparaisse. Il n’y a pas non plus de délai impératif pour que le CC
statue. Il dispose généralement d’un délai d’un mois, entre les préparations
et les décisions, ou 8j en cas d’urgence.

La simplification du droit ne précise pas assez les modalités, d’autant plus

de l’instabilité juridique.

- Le conseil supérieur de la magistrature :

Il a fait l’objet de réformes incessantes. On le réforme en fonction des

dossiers, affaires, qu’il a à traiter. Le président de la Rep avait aussi un
pouvoir de la nomination des juges. On les a accusés d’avoir nommé des
fidèles, plutôt que des personnes par rapport à leurs capactité juridique. La
révision constitutionnelle a donné à une loi organique adoptée en juillet
2010. Cette loi prévoit une application de la réforme différée dans le temps.
Cette réforme ne sera normalement applicable qu’au 31 janvier 2011. Il
faut donc que les décrets soit publiés, or il n’y en a pas pour le moment. La
révision de 2008 et la loi organique de 2010 ne sont donc pas assez précis
pour cette réforme.

Cette réforme a pour objectif de renforcer l’indépendance du conseil

supérieur de la magistrature par rapport au pouvoir exécutif.

Le conseil sup de la magistrature va pouvoir se réunir en 3 formations

différentes au lieu de 2.

Première formtation : 5 magistrats du sièges, un magistrat représentant le

parquet, un avocat, 6 personalités qualifiée et cette formation sera présidée
par le premier président de la cour de cassation. Plus ni ministre ni
président de la rép. La présence physique du pouvoir politique est écarté.
Sur les 6 personnalités, 2 seront nommées par le président de la rép, 2 par
le président de l’assemblée, 2 par le président du sénat. On va faire
application de la réforme de l’art 13 de la C°, qui attrait au pouvoir de
nomination du président, qui intervient par décret en conseil des ministres.
C’est un acte administratif et plus constitutionnel et devra requérir l’avis
des 2 chambres compétentes sur les personnes proposées, avant de faire
débattre les nominations en conseil des ministres. Cet avis est public, mais
ce n’est pas un avis qui s’impose, même si les 2 avis sont contraires, le
président pourrait nommé. Les personnes proposées peuvent aussi être
auditionnées par la commission qui rend sont avis. Les débats font aussi
l’objet de procès verbaux publics. La même procédure va s’appliquer quand
les personnes vont être nommé par par le président de l’assemblée ou du
sénat, mais avec un seul avis.

2ème formation, les magistrats du parquet. : composée de 5 magistrat du

parquet, 1 magistrat du siège, un avocat et 6 personnalités qualifiées. Ces
personnes sont les mêmes dans les 2 formations. Cette 2ème formation va
être présidée par le procureur de la république près la cour de cassation.

La présence d’un réprésentant du conseil d’Etat est aujourd’hui possible,

dans ces formations, alors que normalement c’était du droit privé et une
autorité judiciaire. On va progressivement aller vers une harmonisation des
deux ordres de juridiction.

3ème formation, créée par la réforme, l’assemblée plénière : normalement =

la totalité des membres de l’institution. Ici, l’assemblée plénière n’a pas
cette composition, mais 5 membres de la magistrature du siège, 3
magistrats du parquet, un avocat, un membre du conseil d’état et 6
personnalités qualifiées. Les même que dans les autres formations. Cette
assemblée sera réunie quand il s’agira de donner un avis sur les décisions
prises par le président de la république ou sur les projets de loi concernant
le statut de la magistrature, le code de déontologie des magistrats et
avocats. Et cette assemblée se réunira quand une décision sera prise par le
ministre de la justice garde des sceaux relative au fonctionnement de la
justice.

On attend les décrets d’application pour voir ce que cela donnera.

Le conseil supérieur de la magistrature interviendra aussi sur les

nominations des magistrats, en donnant un avis, sauf pour les postes les
moins importants où l’avis doit être un avis conforme. Le président garde
sont pouvoir de nomination mais devra requérir l’avis de la formation
compétente et se plier à la révision de l’article 13. Avis des commissions
compétentes en matière judiciaire + du conseil, pour les postes les plus
important. Ces 3 avis sont des conditions de validité des décisions, si l’un
manque, la décision sera nulle. C’est une liberté encadrée au niveau de la
forme, avec avis publics.

- La création du défenseur des droits

Objet de l’article 71-1 de la C° ?

La révision constitutionnelle dit que chaque fois que les droits et libertés
garantis par la constitution seront menacés au cours d’un procés, le
défenseur des droits pourra intervenir. Le projet de loi organique est
toujours en discussion. Ce projet prévoit que pour préparer ses décision, le
défenseur devra être assister d’un organe collégial, pas encore défini. Au
niveau procédure, c’est une innovation car une personne extérieur au
procès peu intervenir, en tant qu’autorité indépendante. Son intervention
ne sera pas obligatoirement prise en considération, il sera auditionner par
les conseils d’Etat et cour de cassation. Il dépose une observation écrite
suivi d’observation orale à la demande d’une des juridictions. Ces
observations seront considérées comme un avis d’après le projet de loi.

Le défenseur des droits devrait entrainer la disparition du médiateur de la

république, puisque l’on va reconnaître un pouvoir de décision au défenseur
des droits.

Ce système existe dans d’autres pays. Il sera nommé par le président en

conseil des ministres en conformité avec l’art 13 réformé.

Ces discussions sont suspendues pour le moment, car la menace pourra

être dénoncée à tous les niveaux juridiques et administratifs.

Quand il va préparer ses avis et décisions, c’est l’organe collégial qui

l’aidera à rédiger et il aura aussi la possibilité de proposer des modifications
législative.

- Les commissions parlementaires :

La révision de 2008 a rajouté un alinéa à l’art. 13. Chaque fois que le

président de la république nominera, il devra consulter les commissions
compétentes du sénat et de l’assemblée nationale, il n’y a plus de
discrétion.

La révision a fait l’objet d’une loi organique et d’une loi ordinaire. Elles
énumèrent de manière limitative les nominations concernées, de manière
générale les présidents d’autorités indépendantes, de télé, d’académies
etc. tout le reste n’est pas normalement concernée par l’art. 13. Autre
problème, les commissions parlementaires sont composées à la
proportionnelle des groupes politiques qui composent l’assemblée. Quand
la commission va auditionner et voter, dans l’avis, il y a le vote dominant et
les votes dissidents. Il est prévu que les avis apparaissent sans
identification des personnes. Autre limite, la totalité des commissaires
n’est pas obligatoirement présente, il n’y a pas de limite de présents sur la
commission.

C’est une réforme d’autant plus limitée que l’opposition ne participe pas
aux projets.

- Création d’une commission consultative indépendante,

Art. 25, compositon des assemblées et élections. La réforme fixe le plafond

de 348 sénateurs et 577 députés. Le découpage territorial, le nombre de
députés/sénateurs été fixé par le pouvoir central. Avec la révision de 2008,
a été créer une commission consultative indépendante, qui a pour mission
de se prononcer sur le découpage électoral (cisconscription) et sur les
modifications des nombres de députés/sénateurs élus par département.
Cette commission s’est déjà réunie, et en fonction des résultats des
enquêtes de démographie rend un avis. C’est une commission consultative
seulement, dont l’avis sera rendu public. La préparation des décisions de
redécoupage devra préciser les avis de la commission. Cette réforme doit
assurer la transparence.

Quelle que soit la structure envisagée, CESE, CE, CC, CSM, Commission, au
niveau de la préapration de la décision, toutes sont libres d’utiliser les
méthodes qu’ils souhaitent : enquêtes, auditions. Seul limite, le buget. De
plus, sauf texte contraire, ils peuvent tout rendre public et ils sont libres
d’intégrer ces méthodes dans le règlement intérieur et si ces méthodes ne
sont pas prévues c’est le président de l’institution concernée qui donnera
son accord.

B- Les autorités (administratives ou publiques) indépendantes

Premier problème, elles n’ont pas de dénomination uniforme, on parle

d’autorité administrative ou publique.

Deuxièmement, une institution est qualifiée d’indépendante par le texte de

loi qui créer cette autorité. Mais si la loi est muette, c’est le CE qui va
qualifier la structure d’autorité admin indépendante.

Le problème : si le CE va intervenir, ces autorités devrait être purement

administratives. Cela est contesté car certaines sont soit administrative,
soit juridictionnelle, soit consitutionnelle, au niveau de leurs compétences,
et la situation n’est pas toujours clair.

Ex : Médiateur de la rép, en 73, qualifié par le CE, purement admin. Quand

il sera remplacé par le défenseur des droits, sera constitutionnel et
juridictionnel. Autre exemple, le conseil de la concurrence, instance
consultative à ses débuts, s’est vu reconnaître des pouvoirs de sanctions,
donc est devenu une juridiction. Il faut voir le comportement des
juridictions pour voir leurs statuts.

Quel que soit leurs statuts juridiques, toutes les autorités interviennent
pour donner un avis sur les textes de loi qui vont concerner l’exercice de
leurs compétences, au niveau national mais aussi communautaire. Toutes
ces autorités ont toutes un règlement intérieur, mais les modalités de
préparation de leurs avis, décisions, dépendent du contenu du règlement
intérieur. Le déroulement des procédures, la préparation des décisions, les
enquêtes etc. dépendent de la volonté de chaque autorité, pas de règle
commune. Toutes ces autorités doivent respecter la hiérarchie des normes.
Certaines décisions rendues ont été sanctionnées car violant des lois
supérieurs, des traités communautaires etc. Elles ont aussi l’obligation
d’établir un rapport de leur activité annuel qui sera mis en ligne.

La réforme de ces autorités est souhaité par le président, qui veut en

diminuer le nombre, ex : défenseur des droit remplaçant halde, médiateur
etc.

Si l’intervient au niveau de la fusion d’autorité, le fonctionnement de celles-

ci lui échappe. Chacune de ces autorités a sa propre administration, qui
recrute. Le président de chaque autorité fixe l’organisation des services.
Quand on prend l’autorité de la concurrence, on constate que chaque
service est spécialisé, et chaque service prépare la décision, on considère
quand même que c’est l’autorité dans sa totalité qui a préparé la décision.

Ce système d’autorité admin a rencontré le succès et on en compte plus

d’une quarantaine. Pour certaines, le travail se fait en collaboration avec les
agences européennes.
 Chapitre II – L’adoption des décisions

Section 1 – l’adoption par le peuple

Art 3 de la C° « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce

par ses représentants et par la voie du referendum »

I. L’adoption indirecte : le rôle du Parlement

A. Le cadre juridique

a) Constitution et lois organiques

La référence à l’intervention du parlement intervient dans plusieurs articles

de la C°, art 34 domaines de compétences, art 39 règles de dépôt et
préséance, procédures d’examens et de votes sur les textes etc.

Au niveau de cette intervention parlementaire, la C° règle les rapports

entre gouvernement et parlement, quand il estime que les textes ne
respectent pas la volonté du peuple. Tous ces articles ont été modifiés à
plusieurs reprises.

La révision de juillet 2008 a modifié la quasi intégralité des articles des

compétences parlementaires, avec pour objectif d’assurer une plus grande
transparence au niveau de la prise de décisione et associer d’avantage le
parlement au processus de décision. On lui a aussi attribué la mission
d’évaluation des poliques publiques. Dans tous les articles modifiés on
reconnairt des pouvoirs supplémentaires, soit de pouvoirs qu’ils exercent
déjà, soit excercés par d’autres autorités dans lesquels il peut intervenir.
Toutes les modifications nécessitaient des lois organiques, ordinaires,
décrets d’application et modification des réglements intérieurs des
assemblées.

On a créé l’article 34-1 permettant aux députés et sénateurs d’adopter des

résolutions sur des domaines n’entrant pas dans leurs compétences.

Jusque à présent, les modifications apportées par les assemblées devaient

être apportées en même temps que les textes d’origines à l’autre
asssemblée. Maintenant, le texte transmis est celui qui résulte des
modifications, c'est-à-dire que chaque assemblée a possibilité de réécrire le
texte. Il n’y a plus le texte gouvernemental, seulement le modifié.

La procédure d’urgence a été supprimée et remplacée par la procédure

accélerée, sans porter atteinte aux compétences parlementaires.

Lois organiques, pour celles qui peuvent s’appliquer directement si cela est
précisé dans la loi, sans décret d’application.

La loi organique prévoyait aussi la modification de l’organisation des

assemblées, avec un passage de 6 à 8 commission parlementaire. Or le
changement n’a pas été interprété de la même manière par les 2
assemblées, du fait du manque de précision sans décrets. Ce qui fait que
une commission saisie à l’assemblée sera plus spécialisée qu’au sénat.
L’avis rendu par la commission de l’assemblée sera beaucoup plus
technique et ciblé que l’avis rendu par la commission du sénat. On aura pas
au niveau d’un projet le même contenu au niveau de l’avis.

b) le règlement intérieur

Chaque fois qu’il y a une révision constitutionnelle, chaque fois que des lois
organiques ou ordinaires sont adoptées, il y a chaque fois une modification
du règlement intérieur des deux assemblées.

Le règlement intérieur des assemblées est un document de référence qui

évolue régulièrement. Il contient des dispositions qui précisent le contenu
de la révision constituionnelle et le contenu des lois à adopter. Mais les
précision qui sont apporté de peuvent être que des précision de procédures
et non de fond.

Il doit être examiné par le CC avant d’être mis en application.

Ce règlement fait l’objet d’une publication et prend la forme d’une décision.

(avant, il prenait la forme d’une résolution). La révision constitutionnelle a
modifié le fond et la dénomination juridique. Juridiquement, cela confère au
règlement intérieur un caractère obligatoire, ce sont des actes
administratifs unilatéraux.

Pour tous ces éléments, les assemblées sont d’accord. Mais l’entente
s’arrête là entre les deux assemblées, on constate des différences entre les
réglements intérieurs des assemblées :

La structure :

pour l’assemblée natio, le règlement se divise en 3 thèmes, organisation et

fonctionnement ; la procdéure législative ; le contrôle de l’application des
lois (dont l’évaluation des politiques publiques).

Le Sénat a procédé par catalogue, avec une énumération de ce qui existe

au Sénat, avec les anciennes dispositions et révisions. Pose des problèmes
pour s’y retrouver et pour les jeunes sénateurs. Le sénat a donc mis en
place des sessions de formations.

Ces deux règlements sont publics.

C’est le président de chauque chambre qui est compétent pour faire

modifier et adopter des modifications, pour saisir le CC pour vérifier la
conformité, c’est aussi lui qui veille à sa correcte application. Ils sont
responsables de la vie du parlement et sont dotés de pouvoirs
exceptionnels, sont responsables de A à Z du fonctionnement des
assemblées, des recrutements, de la partie administratives etc. Le
problème est qu’on ne peut pas faire de parralèle dans l’organisation des
assemblées du fait des différences entre elles. Les deux assemblées
travaillent en autonomie et indépendance. Pose problème car avec les
révisions constitutionnelles, cela allonge les procédures législatives.
 B. L’organisation et le fonctionnement interne des chambres

a) l’organisation des chambres

Les deux assemblées ont un bureau provisoire, à chaque fois qu’il y a un

renouvellement. Touts les 5 ans à l’assemblée, tous les 3 ans au sénat. Ils
sont composés par le doyen d’age et les plus jeunes élus plus des
scrutateurs. Quand le doyen age va faire procéder à l’élection du bureau
définitif, le premier élu sera le président de l’assemblée ou du sénat, avec
un scrutin majoritaire uninominal à 3 tours. Majo absolu aux 2 premiers
tours, majorité relative au dernier tour. Les présidents élus remplacent les
doyens d’age, procède à l’élection du vice-président, des questeurs
(personnes qui s’occupe des tâches administratives) et à l’élection de
secrétaires qui sont des réprésentants des groupes politiques.

Quand ce bureau a été élu, on considère que chaque assemblée a une

équipe dirigeante en place. Normalement, pour chaque vice-président et
questeurs, on devrait élaborer un scrutin à 3 tours, mais dans la pratique,
les différentes formations politiques se mettent d’accord. Si un groupe
politique ne veut pas sièger dans le bureau, on ne peut pas l’y obliger, il y
aura des postes vacants.

Une fois le bureau élu, on procède à la désignation des commissions.

Le nombre des commissions permanentes est fixé par la C°. 8 commissions

depuis la révision constitutionnelle de 2008. Tout le fonctionnement de ces
commissions parlementaires permanentes se fait par le réglement intérieur
(compétences, nombres de personnes, fonctionnement etc.) Ils vont etre
chargé du contrôle gouvernementale etc. tous les élus siègent dans des
commission en titulaire ou suppléant.

Chaque commission a une représentation à la proportionnelle des groupes

politiques. Pour que la commission puisse se réunir avec un nombre
suffisant de personne, il y a des titulaires et des suppléants. Les travaux de
ces commissions ne sont pas en public, mais toutes les commissions
publient leurs travaux. Ces commissions permettent de mesurer le travail
des parlementaires.

Il existe aussi des commissions temporaires (ou ad hoc) désignées pour un

objet précis et dissoutent après étude de l’objet:

- commissions spéciales

- commissions d’enquêtes

Les règles de fonctionnment, le nombre de personne, l’organisation etc.

sont prévus par le règlement intérieur.

Ces commissions peuvent intervenir par proposition du gouvernement, et

l’objet du travail sera le projet de loi gouvernemental. Cela n’empêche par
le président d’assemblée de renvoyer le dossier à côté de ça en
commission permanente.

En règle général, ces commissions sont créées pour des grands thèmes
important (réforme territoriale, de la justice etc.).

Pour les commissions d’enquêtes, elles résultent de la volonté des

parlementaires et sont créées avec un objet précis. Toute l’organisation est
prévue par le réglement intérieur. Quand l’initiative vient de l’opposition, la
demande n’est pas systématiquement repoussée. Ces commissions
d’enquêtes sont cependant peu nombreuses. Le pouvoir de ces
commissions reste cependant encore faible.

On constate une identité de fonctionnement entre les deux assemblées. Au

sein de chaque assemblée il y a des délégations.

Les délégations peuvent être interne à l’assemblée ou inter-assemblées. Au

niveau du règlement intérieur, un certains nombres de délagations propres
à chaque assemblées. Pour les inter-assemblées, l’initiative appartien à
l’une ou l’autre assemblée. Ces délégations sont des propositions qui
peuvent être refusée par l’autre assemblée. Si acceptée, il faut que les
assemblées se mettent d’accord, sur le nombre de délégués
interparlementaire, la composition (proportionnelle ou pas), l’objet et le
financement. Normalement chaque assemblée devrait se prononcer, mais
la coutume veut que la décision soit arrêtée par le bureau ou la conférence
des présidents. Décalage entre ce que prévoit la procédure législative
traditionnelle et la pratique, pour aller plus vite. Certaines délégations se
sont instutionalisée avec des offices ou commissions. Suppose aussi un
accord entre les groupes politiques de ne pas suivre la procédure classique
de création de délégations interparlementaires.

Les groupes d’amitié, au début il n’y avait pas de texte, mais la volonté
d’établir des relations de parlement à parlement, entre états. La pratique a
voulu que ces groupes se démultiplient, avec des rapports bilatéraux entre
les pays. Ex : France-Allemagne. Or, au sein de l’UE déjà des instances.
Malgré d’autres institutions, les groupes d’amitiés interviennent dans les
mêmes domaines, car sont des structures informelles, dépendant des
circonstances politiques. Parfois on compte plusieurs centaines de groupes
d’amitié, avec un état ou un groupe d’état, une organisation etc.

Les assemblées peuvent aussi créer des offices d’évaluations, souvent

interparlementaires.

Chaque fois qu’un projet de loi ou proposition de loi aura trait avec un pays
étranger, la consultation des groupes d’amitié pourra ou non se faire dans
la vie interne de l’assemblée. L’avis des groupes d’amitié n’est pas
obligatoirement mentionné dans les textes juridiques publiés. C’est une vie
politique qui dépend des règles de fonctionnement et des rapports entre
parlementaires.

D’autres organes interviennent dans les projets :

- les groupes politiques : l’existence des groupes politiques est prévu par la
constitution. Ces groupes sont renforcés par la révision de 2008. Leur
mission est développée : ils concourrent à la mise en place de la
décentralisation. La C° prévoit également qu’une loi doit garantir
l’expression de chaque opinion politique, sur le principe du traitement
équitable. Garantie de pouvoir s’exprimer librement en fonction de sa
représentativité. L’autorité de régulation audio-visuelle comptabilise les
temps de parole des différents groupes. Si on constate que l’équité n’a pas
été respectée on intervient au niveau des chaines. La révision prévoit aussi
que le règlement intérieur de chaque assemblée détermine les droits des
groupes politiques qui se constituent en son sein. Elle prévoit également
que le règlement intérieur « reconnaît des droits spécifiques aux groupes
d’opposition de l’assemblée intéressée ainsi qu’aux groupes minoritaires ».
Cette disposition existait dans les règlements intérieurs des assemblées. En
constitutionalisant cette proctection des droits, on accorde une valeur
supérieure aux droits des minorités des groupes politiques.

b) Le fonctionnement des chambres

On distingue législature, session, séance.

- Une législature est l’équivalent de la durée du mandat. On considère

qu’elle est de 5 ans de manière fictive. On accorde à l’assemblée
nationale une supérioté par rapport au sénat. Sur le plan juridique,
assemblée est chambre basse, et sénat chambre haute. Chambre
basse représente directement le peuple.

- La session, la période de référence est l’année, donc 5 sessions,

divisées en séances.

- Les séances sont des journées de travail.

Les législatures sont ouvertes et closes par le président avec un discours

officiel. La déclaration d’ouverture est faite par le président du bureau
provisoire. Ce système est immuable depuis 1958.

Au niveau des sessions, on distingue session ordinaire et extraordinaire.

- session ordinaire : commence le premier jour ouvrable du mois

d’octobre et se termine le dernier jour ouvrable du mois de juin.
L’organisation interne des sessions résulte de la volonté de chaque
assemblée. (déroulement etc.) Le texte constitutionnnelle prévoit un
nombre de jour minimum de travail dans ces 9 mois.

- session extra-ordinaire : découle de la volonté du président de la

république, qui peut estimer que certains textes importants ne
doivent pas être arrêter par les vacances, il convoque alors le
parlement en session extra-ordinaire, par décret. Ce décret est publié
au JO, « à comtper du (…) Jusqu’au ». Il peut aussi prolonger les
 débats. Il doit indiquer l’objet. Les présidents ont usés cette
procédure à de nombreuses reprises au mois de juillet pour des
thèmes importants. Les parlementaires n’ont pas vraiment de
contrôle sur ces sessions. On admet également que le premier
ministre puisse demander cette session.

c) L’ordre du jour

Il y a toujours un ordre du jour définit. L’ordre du jour a aussi été modifié

par la révision de 2008. Il a été rendu à la maitrise des parlementaires.
Au sein de chaque assemblée il y a une conférence des présidents qui
définit l’ordre du jour. Il regroupe le bureau, les présidents des groupes
politiques, les présidents des commissions parlementaires. Cette
conférence définit l’ordre du jour des séances. Avance 2008, l’ordre du
jour nécessitait l’aval de l’Elysée. La représentation du pouvoir exécutif
dans cette conférence a été supprimée, mais pour éviter que ne figure
que les propositions de lois, la révisions constituionnelle a précisé les
projets de lois qui devaient être quand même mentionnés : lois de
finance, lois de programmation etc. Tout ce qui permet à l’Etat de
fonctionner. Les initiatives du gouvernement doivent être présentes. Les
semaines consacrées au débat des projets de lois, les débuts des
discussions sont aussi programmés. Ex : « 2 semaines sur 4 doivent être
consacrées à… » On rend la maitrise mais on prévoit des gardes-fous. La
révision constitutionnelle dit également que la première assemblée
saisie ne peut discuter du texte que 6 semaines après le dépôt du texte.
La seconde assemblée ne peut discuter sur le texte que 4 semaines
après le dépôt par la première assemblée. Sauf si urgence estimée par le
gouvernement. Cadre juridique contraignant. Pour ce qui est loi de
finance (70j), loi de financement de sécurité sociale (50j), cest la C° elle
même qui définit les délais.

Toutes ces dispositions ont ensuité été ajoutées au règlement intérieur

des assemblées.

Les interprétations des textes peuvent être différentes. La

« délibération » revien du pouvoir des assemblées. L’assemblée
nationale considère que c’est 6 semaines pour que l’assemblée plénière
se réunisse. Rien n’empêche de se réunir avant en groupes. Le sénat a
eu l’interprétation inverse, convoque après 6 semaines les groupes puis
l’assemblée plénière.

La révision a augmenté les délais de procédure du fait des

interprétations des assemblées.

d) L’examen des textes par les assemblées.

C. Le déroulement des procédures

 a) la navette parlementaire

- Le projet est déposé sur le bureau de l’assemblée nationale

- Il va renvoyer le texte à la commission parlementaire permanente

compétente. Cette commission est appelée commission compétente au
fond. C’est la seule qui va être autorisée à examiner le projet de texte dans
son intégralité. Il y aura aussi saisine d’autre commissions pour les
commission du budget, commission sur les formations, commissions
rapports européens, relations extérieures. Tout dépend du contenu du
projet de texte déposé. Si la première commission est qualifiée de
compétente au fond, les autres sont des commissions compétentes pour
avis.

En dehors de la saisine par commission, on a également un examen des

textes par chaque groupe politique. Chaque commission et chaque groupe
politique vont désigner un rapporteur. Le rapporteur de la commission de
fond sera le rapporteur général, les autres seront rapporteurs pour avis.
Pour coordonner tout ça, le rapporteur général sera le maitre de la
procédure d’examen du projet de loi.

Avant 2008, les commission et groupes proposaient des amendements

avec leur avis. La révision constitutionnelle permet à la commission
compétente au fond de réécrire le projet de loi. Après avis rendu par les
commissions et groupes, la commission compétente au fond pourra réécrire
le texte. Il y a un risque pour le gouvernement qu’entre le texte déposé et
discuté, le texte sera différent et ferait échec à la réforme prévue. Le
rapporteur va transmettre au président de l’assemblée le texte réécrit, qu’il
distribuera à l’ensemble des députés qui se prononceront alors sur le texte
réécrit et non sur le projet de loi. L’assemblée plénière est aussi habilitée à
réécrire le texte. Le texte sera alors transmis au sénat.

A l’intérieur du Sénat, la même procédure sera appliquée, avec saisine,

réécriture etc. Quand il aura fini son examen, la manière dont le texte est
rédigé peut être encore différente. Le président du bureau du Sénat
transmet à celui de l’assemblée nationale qui relance la procédure. Après
ce 2ème examen avec réécriture, c’est adopté par l’assemblée nationale
réunie en plénière qui retransmet au Sénat. Qui va à nouveau examiner le
texte soumis. L’examen est qualifier de lecture, 1ère et deuxième lecture
pour l’examen par chaque assemblée. La longueur de la procédure va
dépendre de l’inscription à l’ordre du jour du texte. La 2ème lecture dépendra
des conférences des présidents qui peuvent ne pas l’inscrire à l’ordre du
jour, les textes restent à l’état de projet, sont gelés. A l’issu des 2 lectures,
une commission mixte paritaire est réunie si trop de divergeances, réunie
par le premier ministre ou les 2 présidents des assemblées.

Cette commission mixte est composée par autant de députés que de

sénateurs, en fonction des réprésentation politique dans chaque
assemblée, sans autre critère particulier. Mais cette possibilité de choisir
n’importe quel député ou sénateur n’a jamais été suivie, les présidents des
assemblées réunissaient des personnes ayant étudié le texte. Cette
commission se réunie pour trouver une entente seulement sur les points de
divergeance. Cette commission peut avoir plusieurs résultats :

- n’arrivent pas à se mettre d’accord : c’est l’assemblée nationale qui a le

dernier mot ce qui lui permet éventuellement d’écarter ou pas le travail du
sénat. Sur le document officiel il y aura pourtant écrit « le parlement a
adopté ».

- Ils arrivent à un accord : cet accord doit etre soumis au vote de chauque
assemblée. Les 2 assemblées doivent se prononcer dans les mêmes
termes. S’ils parviennent à cet accord, les 2 chambres adoptent le texte, si
ne se mettent pas d’accord sur les termes, c’est l’assemblée nationale qui
aura le dernier mot.

La CMP (commission mixte paritaire) peut aussi être réunie dans le cadre
de la procédure accélérée. On ne va pas attendre que les deux lectures
aient eu lieu, c’est à l’issue de la 1ère lecture qu’elle sera convoquée. Si la
CMP est demandée par le gouvernement et que les 2 présidents s’y
opposent, on ne sait pas ce qui se passera, si il y a conflit entre les 2
présidents des assemblées on ne sait pas non plus ce qui se passerait.

b) les limites aux pouvoirs réglementaires

- procédure accélérée

- Le vote bloqué : c’est le gouvernement qui demande aux deux

assemblée de se pronconcer sur tout ou partie du texte sans le
moindre débat. Ils pourront débattre après avoir voté. Pas
d’amendements ni réécriture. On ne sait pas quand ce vote sera
demandé, c’est revenir à la procédure d’urgence, mais n’a pas encore
été utilisé.

- Les amendements : ce droit appartient au gouvernement et

parlementaires. Cette présentation des amendements peut se faire
en commission ou en assemblée plénière. Certaines dispositions
existent : un amendement ne peut augmenter ni diminuer une charge
publique sans trouver une contrepartie. Par ailleurs, le gouvernement
a la possibilité de refuser l’examen de certains amendements s’ils
sont déposés après le début des débats. De plus, quand
l’amendement entre dans un domaine qui n’est pas du domaine de la
loi (article 34), il n’est pas recevable. L’amendement ne sera pas non
plus recevable s’il est contraire à une délagation conssentie par le
parlement au gouvernement dans le cadre de l’article 38 (des
ordonnances). Le conseil constitutionnel peut aussi vérifier la
conformité ou pas des amendements.

- les cavaliers législatifs : sont une manifestation de la volonté du

parlement d’intervenir dans des domaines qui ne sont pas de sa
compétence. Si un texte de lois est important, ils se peut que les
cavaliers ne soient pas repérés, que le parlement soit intervenu dans
 un domaine qui n’est pas de sa compétences, le CC pourra être saisi
avant publication du texte par le président de la république ou dans
le cas de la question prioritaire de constitutionalité.

- L’engagement de la responsabilité du gouvernement : 3 cas de

figures

Le premier ministre engage son gouvernement sur une déclaration de

politique générale. Mais l’engagement n’est qu’une possibilité. Les
députés ont un support écrit.

Le premier ministre peut engagner la responsablité du gouvernement

sur le vote d’un texte. Ne pouvait être appliqué avant 2008 sur les
textes budgétaires (loi de finance, financement sécurité sociale). Les
députés ont un support écrit.

Le premier minsitre peut poser la question de confiance. Le texte ne

sera pas examiné, sans avoir de texte en support. Question de
confiance en général, le texte sera considéré comme voté, retrait de
la possibilité de discuter un projet de loi.

Ces 3 techniques sont utilisées devant l’assemblée nationale. Devant

le sénat, le 1er ministre va présenter sa déclaration de politique
générale, il peut y avoir un vote, mais sera sans conséquences, c’est
un avertissement politique.

La révision constitutionnelle de 2008 prévoit qu’à la demande des

groupes politique, le 1er ministre peut faire une déclaration de
politique générale, à propos d’un événement particulier. Il peut y
avoir débat et vote, mais sans conséquences.

Il y a toujours possibilité de déposer une motion de censure pour un

groupe politique s’il est opposé. Elle n’a pas aboutie jusqu’à présent,
pas assez de voix pour renverser le gouvernement.

Une fois les textes adoptés, le projet ou proposition de texte doit être
transmis au président de la république, qui doit la promulguer et faire
publier en 15 jours. Mais la constitution lui confère 2 armes qui vont lui
permettre de faire modifier le texte s’il ne lui convient pas. Il peut saisir le
conseil constitutionnel, pour les lois ordinaires, et Doit saisir le CC pour les
lois organiques. Si pas d’anomalie, il devra le publier. S’il constate qu’il y a
des déclarations non conformes, soit il supprime les articles qui font
problèmes, soit il redemande à l’assemblée de revoir sa copie qui devra
relancer toute la procédure. Les parlementaires vont devoir tout
recommencer. A l’issue de cette nouvelle lecture, ne pourra plus utiliser la
procédure si le texte ne lui plait pas, il devra l’adopter ou saisir le CC pour
faire lever les mesures anti-constitutionnel. Il a 15 jours pour signer et faire
promulguer a loi, la publication peut être eun peu décalée parfois. A partir
de la publication, devient obligatoire si suffisamment précise ou reste en
attente des décréts d’application.
 II. L’adoption directe : le référendum

A. Champs d’application et procédure

a) L’objet du référendum

Traditionnellement on fait référence à l’article 11. Mais il y a d’autres

dispositions dans la C° qui prévoit l’organisation d’un référendum. « Il ne
peut pas y avoir une session de territoire, d’échange de territoire, sans que
la population concernée ne se soit prononcée ». C’est cet article qui est
mis en adéquation quand un territoire demande son indépendance ou sa
transformation de statut. Ex : polynésie et nouvelle-calédonie , en nouvelle
calédonie, référendum local et national. Pour la polynésie, pas encore de
référendum réel. Encore faut-il que le pouvoir central soit d’accord.

Pour l’élargissement de l’Europe il est prévu qu’aucun état ne pourra être

admis dans l’union sans qu’un référendum ait été organisé en France.
Problème, car immédiatement dans la C° il est indiqué que ces dispositions
ne s’applique que pour le futur, donc pour les pays ayant négociés avant
2008 rien ne changera, pas de référendum obligatoire avant 2008.

C’est sur la base del’article 89 que le président peut soummettre au

référendum tout projet de révision constitutionnelle. Compte tenu du peu
de mobilisation des électeurs, les présidents hésite à faire des référendums.
De plus, c’est une appréciation et une opportunité politique. Il faut que le
référendum aille dans le sens souhaité.

L’analyse politique entre en jeu aussi dans le choix entre l’article 11 et

l’article 89. Le président doit choisir l’article et est obligé de faire en sorte
que le peuple se prononce s’il se base sur le 11. Si se base sur le 89, fait
examiner le référendum par les assemblées, soit le fait adoptés par
référendum, soit réunie les assemblées en Congrès.

b) La procédure applicable :

Si suis l’article 11, c’est sur proposation du gouvernement devant les 2

assemblées qui donnent leur avis. Même si l’avis des 2 chambres est
favorable et le 1er ministre aussi, le président peut rejeter.

Il y a aussi le référendum d’initiative parlementaire (voir au début du cours)

Pour les référendums par rapport à des territoires, c’est le président de la

république avec son ministre de l’intérieur qui décide des procédures de
référendum, suivant l’article 11.

Pour l’entrée dans l’UE, le président de la république utilisera soit l’art 11

(demande un avis aux assemblées), avec recours direct au référendum, soit
le 89, on demande aux chambres de se prononcer dans les mêmes termes
(procédure de la navette) et il y aura ensuite le référendum. On se contente
d’allonger la procédure selon les opportunités.

B. L’absence de contrôle

Le CC se contente de contrôler le déroulement des opérations. (Bureaux,

bulletins, matériel). Si le vote n’es pas valable, il faudra tout recommencer.
Ne se prononce pas sur le libéllé de la question ni le résultat. Le libéllé fait
partie des actes de gouvernement. Le CC considère que le référendum est
l’expression de la souveraineté populaire, même si contre la constitution.
Ex : voulez-vous le rétablissement de la peine de mort ? Si 51% des français
disent oui, le CC est obligé de s’incliner et supprimera l’abollition de la
peine de mort de la C°.

Section 2 – L’adoption des lois en dehors du peuple

I. Les décisions signées par le pouvoir exécutif

A. Le président de la république

Il détient des pouvoirs propres et des pouvoirs qu’il exerce en conseil de

ministre

- Ses décisions prises dans le cadre de ses pouvoirs propres sont des
actes constitutionnels. Il nomme le premier ministre sans critère
spécifique. Il peut prendre un parfait inconnu, même si la personne
n’a pas de formation dans le domaine. N’a jamais été remis en cause
car compte tenu de la C° les rapports doivent être de confiance,
personnels. Quand il veut changer, l’oblige à présenter sa démission
au nom du gouvernement. Article 8. Il va signer un décret portant
nomination du premier ministre

- Art 11, référendum (au dessus)

- Art 12, porte dissolution assemblée nationale, doit consulter le 1er

ministre et le président de l’assemblée, c’est une simple consultation
et c’est le président qui en a l’initiative. Il n’est pas tenu par le
contenu de l’avis. Seule modification en 2008, il ne peut pas y avoir
de nouvelle dissolution dans l’année qui suit les élections suivant une
dissolution.

- L’art 16. Chaque fois qu’une menace grave et immédiate existe sur
une institution, à l’intégrité du territoire, une menace de la nation etc.
Le président va concentrer tous les pouvoirs. Consultation du 1er
ministre, des présidents des assemblées, du CC. Quand il y a
application du 16, le président doit faire un message à la nation.
Ensuite, il doit préciser les mesures qu’il va adopter pour rétablir la
situation. Pendant ce temps, le parlement est réuni de plein droit et le
 président ne peut pas dissoudre l’assemblée nationale. Avec la
révision de 2008, on a limité les pouvoirs en prévoyant des
conditions. Ces pouvoirs ne peuvent être établis que pour une durée
de 30 jours durant lesquels le président fera ce qu’il veut dans le
cadre de l’article 16. Au-delà, le CC doit vérifier que les conditions qui
ont été à l’origine de l’applicaiton de l’art 16 sont toujours réunies.
Mais quand il va se prononcer, ce n’est pas une décision
contraignante. C’est un avertissement public. Là, soit il cesse, soit le
président saura qu’il aura à nouveau d’un délai de 30j au bout duquel
si les conditions ne sont pas réunies il devra revenir à l’application de
la constitution.

Ce qui a conduit à cette situation c’est le coup d’Etat en Algérie par

De Gaulle, sans réunion du parlement ni avis du CC. Pour éviter ces
situations, la révision de 2008 veut faire en sorte qu’il n’y ai pas trop
d’abus.

- nominations des membres du CC, saisie du CC pour conformité (voir

précédemment).

En conseil des ministres :

- il est maitre de la décision finale, signe les décrets et ordonnances. Il

est là pour tenter de trouver une solution qui conviennent à
l’ensemble des membres du gouvernements et à lui même. Quand un
ministre ne lui convient pas, il lui demandera de démissionner ou
demandera la démission du gouvernement. Les démissions
individuelles sont acceptées mais ne sont pas prévues par la C°.

C’est difficile de savoirs ce qu’ils se passent dans le conseil de

ministres, on sait juste que le président signe les décrets et
ordonnances.

- en cohabitation, les délégations de compétences, le gouvernement

avait reçu des pouvoirs. Certaines dispositions ne convenaient pas au
président, qui a refusé de signer l’ordonnance. Pour éviter le conflit,
le gouvernement avait accepté de les rédiger de manière à ce
qu’elles soient signées, dans les 15j, sinon saisie du CC.

Dans le cadre de son pouvoir de nomination, l’avis préalable des

commissions parlementaire est requis.

Dans le cadre des décret du président: lieu (tous les décrets), service
de contrôle + nom de la personne, pour les décrets en conseil des
ministres + Visa, avec touts les textes qui s’appliquent + Signatures
du président + art 1, art 2, Art 3. + fait à…le… .

On retrouve ces élements dans toutes les décisions administratives.

Un canevas imposé de présentation. Quand l’acte est constitutionnel,
que la signature du président de la république, sinon, signature du 1er
ministre et des ministres chargés l’éxécution de la décision.
 Si certains éléménts ne sont pas respecté, cela peut entaché de
nullité la décision.

B. Le gouvernement

a) la présentation

Rôle de direction du 1er ministre. Problème politique, car le 1er ministre doit
être aux ordres du président de la République. La pratique constitutionnelle
a remis en cause l’intervention du gouvernement et du 1er ministre dans
certains domaines.

De Gaulle s’était réservé la politique étrangère. Cette position était

contraire car c’est le premier ministre qui doit diriger la politique de la
France et qu’il y a un ministre des affaires étrangères. Le détournement de
la Constitution n’a pas été changé. Quand il y a cohabitation il y a des
problèmes qui se posent, avec des ministres voulant joué leur rôles et
ayant d’autres conceptions. Quand on s’est rendu compte des discrédits
que cela porte, on a conservé la lecture initiale et le président de la
république était prépondérant à l’internationnal. Avec le temps, les
présidents consultaient le 1er ministre et le ministre des affaires étrangères.

Lorsque le gouvernement se réunit, délimitation art 34 et 37. Le

gouvernement s’occupe de compétences qui ne relèvent pas de
compétences parlementaires. Si le fait, le parlementaire peut ou pas
intervenir. Les parlementaires peuvent laisser faire et le décret ou les
arrêtés ministériels passeront.

La théorie des actes de gouvernements : il y a certaines décisions ou le CC

ou le CE n’ont pas voulu intervenir : les relations gouvernement/parlement,
les affaires étrangères. Il n’y a aucun contrôle.

Les décisions obéissent aux même régles de présentations que celles du

président. Seule execption, le 1er ministre est parfois obligé d’entrendre
l’avis du CE, qui sera mentionné dans les VISA. S’il n’a pas été sollicité,
l’acte sera déclaré nul et non avenu.

b) le vote

Les votes rééls sont rares, on recherche une décision par concensus. Il n’y a
pas eu de démission de membre du gouvernement dans ces réunions entre
ministres et 1er ministre. Quand adopté, il y a signature du 1er ministre et
des ministres chargés de l’exécution de la décision. Pour le 1er ministre, il
n’y a pas de délai entre la signature et la publication.

II. Les décisions prises par les conseils

A. Le CC :
On recherche le concenssus. Ce concensus est rendu possible par le travail
fourni au préalable par les services du CC. Ils rédigent les décisions de
façon à ce que les propositions soient adoptées par le CC. En cas de
problèmes, de dissention, discussion et vote. La voix du président est
prépondérente. Toutes les décisions du CC sont rendues publiques, qui font
l’objet d’un recueil annuel.

B. Les autres conseils

- Le Conseil d’Etat : les décisions sont adoptées par sections

spécialisées. Ces décisions sont qualifiées d’avis et sont rendus
publics. Mais sauf exception, les avis du conseil d’Etat ne s’imposent
pas à l’autorité qui prend la décision. Sur le plan de la présentation,
les avis rendus n’obéissent pas à une procédure imposée. Le
concenssus n’est pas recherché.

- Le Conseil Economique Social et Environnemental : décisions prises

par des sections spécialisées, tous les avis du CESE s’appuient sur un
rapport. Même si l’avis est débattu en sections, il y a une réunion en
assemblée plénière qui enterine le travail fait par les sections
spécialisées. Tous les avis sont publiés mais à l’intérieur du CESE, il y
a toute une procédure d’ammendement, de vote, de déroulement,
prévu par le règlement intérieur.

C. Les comités, commissions

Recherche du consensus, qui obéit à des règles fixées par le règlement

intérieur de chaque comité et commission.

Le caractère public de leur avis dépend de l’acte qui les a crée.

SOUS-PARTIE II – L ‘élaboration par l’organisation administrative

Chapitre liminaire – Les textes concernés (rappels)

Principes généraux du droit, décréets, arrêtés, circulaires, directives,

instruction, notes de services… (Voir hiérarchie des normes.)

Traditionnellement, la France est divisée en 4 niveaux de décisions

Déconcentration, Etat
directions régionales
(autant que de
ministères)

Préfet de région, Région

direction

Préfet département, Départements

directions
départementales
(autant que de
ministères)

Communes

1e phase, avec la RGPP, simplification de l’organisation administrative de la

France au niveau des ministères et services déconcentrés, du fait des coûts
et des double-compétences. Achevé en Juin 2010.

2e phase, simplification maintenue et modification des moyens de ces

organisations, 150 mesures avec une feuille de routes pour alleger les
moyens à l’horizon 2013. Objectif de diminuer le déficit de l’Etat, avec une
économie de 10 Mds d’€.

Calendrier de la Révision générale des politiques publiques. (RGPP)

 LOFP 2001, révisée en 2003 mais appliquée qu’à partir du 1er Janvier
2006. Avant l’élection du nouveau président. Cette RGPP a commencé
bien avant.

 Commande de rapports d’audits et de modernisation

Février 2007 : rapport intitulé « réformer l’Etat », reprend les

proposition faites par les équipes antérieurs. Il évoque les lignes à
suivres

Juillet 2007 : mission d’audit et de modernisation CE-IGF (conseil

d’Etat, inspection générale des finances). Demande de propositions,
avec administration et finance. Autre rapport élaboré, rapport sur la
coordinisation du travail interministériel (6ème vague), incite les
ministres à travailler ensemble, suite aux problèmes notamment en
 aménagement du territoire, avec notamment des décisions
contradictoires entre ministrères.

10 Juiller 2007 : Lancement de la RGPP par le 1er ministre, avec la

création de plusieurs organes, sous l’aspect institutionnel
uniquement, formel, ne s’occupe pas du fond. Le fond est pour le
Président de la république

• CMPP : Conseil de modernisation des politiques publiques, avec

une composition à géométrie variable selon les politiques. Ce
Conseil est présidé par le président de la république, décision
par rapport à ce que le président aura proposé. Il va contrôler
entièrement le processus

• Comité de suivi : avec des cabinets extérieurs principalement,

avec pour mission de vérifier l’application de chaque mesures
adoptées par le conseil de modernisation. Ce comité n’a pas
cessé de travailler depuis sa mise en place

• Comité de pilotage interne à chaque ministère : 5 à 6 grands

poles de ministères ont été formés, avec rattachements des
directions à ces ministères. Organisation pyramidale, avec base
large comprenant toutes les directions, une convergeance vers
les ministères compétent, et un « super-ministre » d’Etat. Après
ce premier regroupement, chaque ministère à créer un comité
de pilotage interne, avec pour objectif de réduite le nombre de
services administratifs. Le problème est qu’au niveau des
fonctionnaires, ils n’ont pas trouvé des chefs de projets qui
acceptaient d’appliquer ces mesures qui entrainer des
réductions de coûts, de personnels etc. d’où l’utilisation de
personnes extérieurs, avec des consignes précises de dépense.
Ce sont des processus managériaux. Ils on été efficaces
puisque la mise en place s’est terminée en Juin. 2010-10-12

• MIRATE : mission interministérielle pour la réforme de

l’administration territoriale de l’Etat. (toujours en activité).
Cette administration est chargée de réfléchir sur la manière
d’impliquer les fonctionnaires et ministres dans la mise en
application dans la RGPP de manière active, avec demande
d’avis sur les changements à apporter. Au niveau de
l’implication, les résultats n’ont pas été atteints. Face à la
réticence, des tables rondes avec pouvoirs publics,
représentants des fonctionnaires etc. ont été instituées. On
demandait à participer à la réduction des emplois, à la
contractualisation, les déplacements de fonctionnaires etc. les
discussion n’ont pas donné les résultats attendus, notamment
du fait du refus des syndicats.

 Première étape de la RGPP :

- 12 déc 2007, CMPP1 (97 mesures) regroupements des services
ministères par ministères.

- 18 mars 2008 : circulaire du 1er ministre, feuille de route aux

ministères. Les ministres devaient régulièrement rendre compte.

- 4 avril 2008 CMPP2 (166 mesures). Bilan sur les missions des
ministères, divergeances entre les ministères. Obligation de
regrouper les ministères.

- 11 juin 2008 : 69 mesures, dans le cadre d’un 3e CMPP.

- 3 décembre 2008 : 1er rapport d’étape sur la RGPP. Si au niveau de

l’etat les mesures ont été appliquées, au niveau des services
déconcentrés tout n’était pas encore fait. On a imposer aux ministres
d’éviter les doubons région/départemental.

- 28 janvier 2009 : loi de programmation des finances publiques 2009-

2012. La situation financière de la France s’aggrave. Sur injonction de
l’UE, intention de diminuer le déficit pour atteindre un objectif
d’équilibre de budget d‘ci à2012

- 13 mai 2009 : 2e rapport d’étape sur la RGPP, sur la réorganisation de

l’Etat. Parmi tous ces services, n’est-il pas possible de faire en sorte
que ces services aient une autonomie financière et juridique leur
permettant de se passer de l’intervention de l’Etat =>établisasement
publics à vocation unique, on retire des compétences à l’Etat qui
seront excercées par des établissements publics, surtout la santé et
la culture, 2 secteurs déficitaires, avec désengagement progressif de
l’Etat. + Accélération du processus d’organisation !

- 16 février 2010 : 3e rapport sur la RGGP : quelques mesures au niveau

de l’Etat, la création des établissement publics tardent, du fait des
réticences des organismes, d’autant plus du fait de l’attente des
regroupements des établissements.

- 30 Juin 2010 : Bilan relatif à la 1ère étape de la RGPP. Considéré

comme positif par le président même si des secteurs sont encore
réticents. Présentation de la 2ème étape de la RGPP (150 mesures)
avec des « fonction support » de l’Etat, invention d’un nouveau
concept, avec une mutualisation des moyens dont disposent les
administration pour accomplir leurs missions, avec un patrimoine
immobilier dont l’Etat se défait, réduction du nombre de
fonctionnaires avec des départs à la retraites non remplacés,
dématérialisation des démarches, formations des hauts cadres pour
introduire les notions de performances etc. CMPP4.

- 1er juillet 2020 : présentation en conseil des ministres des mesures.

 Deuxième étape de la RGPP :

- 27 septembre 2010 : lancement de l’Ecole de la modernisation de

l’Etat. Transforme les hauts cadres en managers, notamment dans les
 projets. L’objectif est d’impliquer de mainière active les agents
publics dans la mise en place de la RGPP, avec implications
financières.

- 6 Octobre 2010 : les 150 mesures sont précisées et concernent la

période 2011-2013. (Conseil des ministres et feuilles de routes).
Chapitre I – Au niveau étatique

Section 1 – Le pouvoir exécutif

I – Le président de la république.

A.

B. (voir partie 1)

II – Le gouvernement

A. Les administrations propres à chaque ministère

a) La nouvelle organisation

Les ministres n’ont plus la même autonomie, sont de plus en plus

cantonnés à une fonction administatives. Tout ce qui est décision politique
est confié au ministère de rattachement. Les ministres de rattachement
vont transmettre à leurs ministres les ordres, les politiques à suivre. Les
ministres voient leur rôle politique diminuer. De plus même la fonction de
contrôle sur leurs propres services est amenuisée par les comités de
pilotage et de suivi. Les ministres sont obligés, suite au rapport des
comités, de modifier leurs décisions. Avec les nouvelles mesures, leurs
libertés d’action sera de plus en plus diminuées.

Au niveau des services déconcentrés, on assite à la même présence des

commités de pilotage, de suivi, avec des chefs de projets et des incitations
à acclérer les processus.

Toutes les réformes sont centrées autour de la région. Le préfet de région

est assisté par un secrétaire général aux affaires régionnales (très hauts
fonctionnaires). Les préfets peuvent être remplacés, l’Etat doit être sûr de
la « fidélité » des prefets de régions, qui doivent appliquer les ordres des
ministères concernés. Même démarche aux préfets de département.
Dévouement par rapport à l’équipe gouvernementale. Or les lois leurs
accorde de nombreuses compétences. La manière dont le prefet exerce son
pouvoir viendra du gouvernement. Sont rattachés au préfet de région

Rapports de soumission :

- DRAC (direction général de la culture,) problème, la création

d’établissement public, la DRAC a pour mission d’accorder la
coordination entre les différents établissements. Décide des
subventions et donne les lignes directrices.

- DREAL, DR de l’environement, de l’aménagement et du logement.

Résulte de la fusion DR de l’environnement, à l’industrie et à la
recherce. Mais pour tout ce qui est industrie et météo, les
compétences échappent au DREAL. Pour les entreprises particulières,
on laisse en place une direction particulière, pour éviter les risques
industriels. (ICPE).
 - DRAAF : Direction régionale de l’agri, de l’alimentation et de la forêt.
Fusion entre DR agri et foret et les services vétérinaires.

- DRJSCS : DR de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale ;

fusion jeunesse et sport et secteur sanitaire et social (hors santé)

- DIRECCTE : DR des entreprises, de la concurrence, de la conso° du

travail et de l’emploi. On y rattache la DR chargé des ICPE. La DR
chargé des ICPE n’a de compte à rendre qu’au ministre de tutelle.

Rapports de colaboration

- Rectorat d’académie

- DRFIP : Direction régionale des finances : fusion des services fiscaux

et du trésorier de région

Colaboration et soumission

- Agence régionale de santé

Il a fallu que toutes les directions se réorganisent, avec des flottements, à

charge de l’ancienne administration de remettre à la nouvelle
administration. Problème, changement des méthodes de travail, perte de
dossiers, avec des décisions plus longues à prendre etc. Période de
flottement dans l’organisation entre les collectivités, les services
déconcentrés et les particuliers.

La mise en place au niveau départemental pose aussi problème. Au niveau

des départements, services déconcentrés, on a distingué les directions
départementales à 2 et 3 directions selon les départements et leurs tailles.

A Trois direction :

L’organe central est le préfet, assité d’un secrétaire général et d’un cabinet.
C’est une structure politique et administrative. Le cabinet est renforcé dans
les départements à risques (délinquance). Ce préfet dispose d’un service
admin propre regroupé à la préfecture. Les préfets recrutent directement
leurs personnels.

3 directions :

- Direction Départementale de la cohésion sociale, politique qui s’inscrit

dans la politique de l’UE.

- DD de la protection des populations, la mission principale est de

coordoner les pouvoirs de police, gendarmerie, pompiers etc. d’un
point de vue opérationnel, fonctionnel. Autorité directe du préfet,
commandement unique.

- DD des territoires : aménagement du territoire et développement

durable.
Autres concours au préfet : inspection académique, direction des finances…

Le rôle des directeurs est d’assurer la coordination, la mise en place des

décisions arrêtées.

A deux direction :

L’organe central est le même, mais fusion de DD population et cohésion

sociale.

Problème : les départements étant inférieurs aux régions, les préfets de

déptm doivent attendre la décision des préfets de régions. Avant se
réunissaient dans le cadre de conférences administratives régional avec
préfets, des directeurs de services déconcentrés, des finances etc.
permettaient de réunir tout le monde. On ne sait pas à l’heure actuelle si
ces conférences seront maintenues en l’état.

Alors qu’on souhaitait qu’ils deviennent des chefs déconcentrés, on

constate que les préfets de régions invitent dans le cadre de réunions les
chefs de projets, prefets dé déptm, des sevices etc. C’est une initiative des
préfets continuer à coordonner entre eux.

b) La survivance de l’ancienne organisation

On est obligé de réoganisatiser l’affection des services.

Reste les établissements et les personnels. Mais va changer.

Réaffectation :

- L’entretien avec chaque personne.

- L’affectation définitive : des mesures de mobilités des services

concentrés traditionnels vers des services déconcentrés. La même
chose est prévue en fonction publique territoirale et déconcentrées.

B. La collaboration interministérielle.

a) la collaboration « forcée

Elle découle de la mise en place de la RGPP. En réorganisant les ministères,

le président a imposé aux ministres de travailler entre eux. Il a définit des
thèmes, des « chantiers interministériels » dans lesquels la collaboration
est imposée. Ces chantiers sont en rapport avec l’objectif d’amélioration de
la qualité des services publics. Deux applications de ces chantiers.

- La réforme des achats publics : Avant, chaque ministère avait sa propre

politique d’achat. Pour rationaliser ces achats, le président veut mettre en
place un seul service responsable des achats publics pour l’ensemble des
ministères. Cette politique de regroupement des achats publics va
permettre à l’etat de limiter le nombre de contrats de marché publics. Cela
permettra à chaque achat public de respecter le droit de la concurrence. En
fonction des achats, la procédure de recours à la concurrence va être
systématique. Réduit aussi le nombre de contractuels, de co-contractant de
l’administration d’Etat.

- L’amélioration de l’accueil dans les services publics : Désormais au niveau

de l’état, toutes les personnes en charge d’accueillir le public sont obligées
de suivre un stage de formation. On cherche à avoir des professionnels de
la communication. Cette amélioraiton de l’accueil va être doublée de la
dématérialisation pour les formalités. Quand une personne ira voir l’Etat se
sera du fait de ne pas pouvoir utiliser les moyens dématérialisés.

Cette collaboration forcée est mise en place progressivement à horizon

2012-2013. Par contre, c’est un objectif que le président souhaite étendre
aux services déconcentrés mais également aux collectivités territoriales.

En dehors ce ces dispositions, la collaboration est imposée chaque fois que

le président estime qu’une question doit être traitée de manière
transversale. Par rapport à cette utilisation il n’y a pas de texte, c’est à son
entière estimation.

L’a déjà fait dans l’engagement national pour l’environnement (Grenelle 1

et 2). Méthode de la convocation des états généraux, avec convocation en
groupes de travaux sous autorité d’un ministre et à l’intérieur des
commissions il y a aussi bien des représentants des ministères et
entreprises que des associations concernées par le thème du gorupe de
travail. Ce système des états généraux obeit à un calendrier précis, avec
date d’ouverture et discours, mise en place des groupes, déclarations des
ministres des groupes, rapports des groupes et synthèses. Pour les Grenelle
ont donné lieu à des projets de lois. Projets qui peuvent être différent des
travaux des groupes. C’est plus un travail de consultation que de
concertation. Si les associations sont assez puissantes, elles peuvent se
transformer en groupe d’intérêt et de pression pour influer le processus de
décision.

On constate qu’entre les rapports de synthèse et les projets de lois des

différences existent : ce qui coûte cher en général. On reste dans les
objectifs de la RGPP.

Autre méthode : le recours aux enquêtes d’opinion par internet. Se

développe à grande vitesse. Tous les ministères ont mis en place ce
système de consultation publique par internet. Annonce d’un projet de
décision -> Demande d’opinion des internautes (libre ou questionnaire), on
ne sait pas toujours le nombre de personnes qui participent ou leurs
caractéristiques. On ne connaît pas non plus la synthèse des avis donnés.
On ne connaît donc pas l’influence des questionnaires sur le projet final.

b) la collaboration « libre »

C’est à l’initiative de n’importe quel ministère. Mais même si la coopération

est libre, elle s’impose en quelque sorte. Quand un ministre propose un
arrêté ou décret, si son projet couvre des compétences d’autres ministres,
son projet de révision est renvoyé et on demande au ministre d’organiser la
coopération. Coopération libre mais surveillée. Le ministre peut utiliser les
méthodes qu’il veut. La seule limite son budget.

Au niveau de l’élaboration des décisions, il n’y a pas de cadre juridique

strict, tout dépend de l’objet qui va être au centre de la décision.

Il y a de plus en plus recours à des cabinets internationaux, qui évaluent les

chances de succès de ces collobarations, telles que le Grenelle.

Lorsque des décisions vont être prises, (voir hiérarchie des normes), ces
textes obéissent aux règles des textes admin unilatéraux. Pour être
obligatoires, ils doivent être publiés au JO et dans le bulletin officiel du
ministre compétent. Les textes sont aussi mis en ligne sur internet, mais
pour le moment c’est toujours la version papier qui fait foi. Lorsque ces
décisions sont publiées, il n’y a pas de rétro-activité, normalement. Certains
décréts on prévu des application rétro-actives ou futures. Pour le moment
c’est toléré.

L’instruction : seules sont obligatoires et doivent être publiées les

instruction budgétaires. Elles peuvent être rétro-actives, peut importe leur
objet. Si sont rétro-actives, doivent faire référence à une loi, précisent un
texte ou si c’est la traduction nationale d’une décision communautaire. Ex :
une directive prévoit un impot européen au 1er janv 2010. Mais tout un
travail doit être fait dans les pays, l’instruction n’est publiée qu’en
novembre 2010, l’instruction pourra prévoir son application en janvier de
l’année 2010.

Notes de services : mesures internes à l’administration. Elles concernent la

réorganisation des services, les heures de fonctionnement, ouvertures etc.
Jusqu’à récément, elles n’étaient pas soumises à des conditions de
publicité. Mais ces notes ont des conséquences pour les citoyens. Le CE est
intervenu pour distinguer celles réellement internes et celles qui ont des
csqces sur les tiers, si en ont, elles doivent être publiées. Mais les
conditions de publicité sont plus restrictives que pour les autres textes.
Elles ne sont pas publiées dans les JO, Bo, Registre de préfecture etc. Il
suffit que la note soit affichée à l’entrée du service concerné et il suffit que
son existence soit mentionnée dans un journal d’information, un quotidien.
Le conseil d’Etat a prévu un mécanisme souple, mais a imposé le fait que
ces notes soient signées par une autorité compétente. Soit le responsable
de la structure administrative dont dépend le service (préfets de
département, préfets de région, ministre) soit par délagation par le
responsable du service. Si il y a délégation, il faut qu’elle ait été rendue
publique.

Dans un avis, le CE a demandé à ce que l’accès aux services publics soit

aménagé, pour tenir compte du droit du travail traditionnel. Encourage le
service le samedi matin, tôt, tard, une permanence entre midi et 14h.

Pour vérifier le taux de satisfaction, un baromètre a été mis en place, avec

l’indice de satisfaction rendu public, pour inciter les agents publics à
s’impliquer dans la qualité et la RGPP.

C’est une nouvelle organisation de l’Etat et des services

déconcentrés. + Lutte déficit, recherche de la qualité et
performance.

Section II. Les autorités administratives indépendantes

I. Voir avant + docs repro

II. DU pouvoir consultatif au pouvoir de décision

A. Le pouvoir consultatif

C’est un pouvoir commun à toutes les AAI. Elles sont obligatoirement

consultées pour l’élaboration de tout texte ayant trait à leur objet.

Elles ont également un pouvoir consultatif reconnu lorsqu’il s’agit

d’élaborer un acte administratif communautaire. Normalement, avec le
traité de Lisbonne, le parlement national est consulté. Une procédure a été
mise en place pour que cette consultation ait un sens, on a réglementé
l’intervention du parlement. Dans ce cadre, les pouvoirs publics ont prévu
la consultation des autorités admininstratives (publiques) indépendantes
(AAI), notamment les AAI à caractère économique. On pu y accèder de par
leurs rapports avec les administrations communautaires de même
compétences. Quand l’AAI va préparer l’avis elle est libre de ses méthodes

B. Le pouvoir décisionnel
Pour les AAI, soit ce pouvoir pas conditionner la poursuite d’une procédure,
comme pour la procédure d’accès aux documents administratifs, soit c’est
une décision par elle même, cette décision est l’équivalent d’une décision
de justice, reconnue à l’ensemble des AAI, notamment à celles à caractère
économique, comme l’Autorité de la concurrence.

Quel que soit le type de décisions, elles sont publiées dans le JO de la

république française. Elles sont obligatoirement notifiées aux parties
concernées quand il s’agit de décision de justice (entreprise ou
commission).

Seul problème, celui de la dénomination des actes, tantôt décision,

jugement, avis etc. Le processus de réforme continu, avec l’objectif de
diminuer le nombre des AAI.

Les AAI figurent dans les systèmes constitutionnels comme administratif.

Chapitre II La création du droit au niveau infra-étatique

Section 1 Les décision et la déconcentration

Revoir sous partie 2. Chapitre 1 Section 1.

Précisions : la coopération va être de la responsabilité du préfet de région.

C’est à lui que le président de république demandera des comptes.

Même si aujourd’hui la collaboration est contrainte, il y a toujours des

collaborations. Dans le cadre de l’élaboration de schéma d’aménagement,
économique, sanitaires, transports etc. il y a toujours eu un travail services
déconcentrés/collectivités, car cette coopération est inévitable. Au niveau
des moyens chacun sa compétence, mais la collaboration était organisée
pour les projets. On a développé et intensifier le fait que toutes les
politiques publiques impliquent des collaborations.

Section 2 : les décisions et la décentralisation

Rappels

Etat

Région Assemblée délibérante+ autorité

exécutive

+ Conseil éco soc env de région.

Département Assemblée délibérante+ autorité

exécutive

Commune Assemblée délibérante+ autorité

exécutive

Collectivité territoriale Assemblée délibérante+ autorité

exécutive

Dans le cadre de la décentralisation, on a des établissements publics à

vocation unique (EPVU) et multiple. Compte tenu de l’évolution des
organes, on trouve une forte présence de l’Etat. Pour les EPVM, il s’agit de
toute forme de regroupement entre collectivités, quel que soit le niveau
d’organisation des collectivités (communes, déptm, région). Non seulement
on a des EPVM composés à l’horizontale par collectivités de même niveau
mais aussi verticaux. On peut aussi avoir des collectivités liées à des
établissements publics.

La réforme des collectivités a pour vocation :

- de modifier la répartition des compétences supprimer la clause de

compétence générale des département et regions, seule la commune
pourrait intervenir dans un certains nombre de domaines, et des domaines
d’interventions limités pour les régions et départements. Ce schéma ne
rencontre pas l’approbation de association d’élus. Le président souhaite
que cette claude souhaite supprimer cette clause au moins à un échelon. Le
débat traine encore…

- de soumettre au suffrage universel direct l’élection des consseillers des

assemblées délibérantes et des conseils d’étab pub à vocations multiples.
(Et non plus par les conseils municipaux).

- Réduire le nombre d’élus. On veut remplacer les conseillers généraux et

régionnaux par des conseillers territoriaux, qui cumuleraient les
compétences. Donc des élus perdraient leurs mandats. Le principe du
conseiller n’est pas remis en cause, mais il faut trouver un moyen qu’il n’y
est pas de perdant. Autre problème, l’élection, scrutin à deux
tours/proportionnels etc.

- Ajouter un novueau découpage géographique, avec les métropoles :

regrouper en une seule zone communes, départements et communautés
d’agglomérations. Devrait passer car la majorité y est favorable.
Permettrait à des maires en difficultés de renverser les tendances. Mais le
problème de personne se pose. Pour créer la métrople il vaut que les
différentes personnes s’entendent, ne serait-ce que Gaudin, Joissin et
Guérini. La solution est d’imposer si la démarche volontaire n’aboutie pas.
Le problème est que dans le cadre du projet de loi le statut juridique de la
métropole n’est pas encore défini, ce qui ne permet pas d’indiquer sur le
plan juridique les institutions intervenantes sur le territoire définit ni les
compétences.

Cette notion de métropole reçoit des opinions favorable des urbanistes,

archi etc. mais pas des villes, opinion publique etc.

La réforme traine, ce qui fait un ralentissment au niveau des collectivités,

les élus étant pris par les combats au niveau des débats sur les collectivité
au parlement

1. Les assemblées délibérantes

A. Une coméptence traditionnelle

a) le rôle des organes restreints

Au niveau décentralisation

Cadre juridique : Code général des collectivités territoriales. Avec organes,

modalités d’élelections, compétences etc. Règles générales.

Au sein de chaque établissement et collectivités, un règlement intérieur va

fixer le nombre, coposition, fonctionnement de chaque organe et instance.
Le processus d’adoption/création du droit par ces organes va être le même
que pour le parlement.
 Autorité exécutive va préparer le projet de décison. Transmis au
différentes commisions constituées de l’assemblée délibérente (dont
le nombre peut être précisé par le code général des CT et les
réglements intérieurs), avec commissions permanentes et ad’hoc. Là
aussi, système avec une commission compétente au fond qui va
désigner un rapporteur général et l’intervention d’autant de
commission nécessaire par rapport à l’objet du projet de décision. Ces
commissions seront pour avis et auront chacunes un rapporteur pour
avis. Le projet est transmis aux différentes formations politiques. On
considère que les étab pub et collectivité sont purement
administratives, les regroupements sont par affinités mais la couleur
n’apparaît pas normalement. Ces regroupements sont cependant
tolérés, même si contraire à la nature juridique (administratives) des
CT.

Chaque groupe va désigenr un rapporteur pour avis, les commisison

et groupes doivent remettre l’avis des leurs groupes avec des
propositions. Il n’y a pas de formalisme particulier. On constate
cependant que les opinions dissidentes apparaissent. Quand ces
organses ont rendu leurs avis au rapporteur général, qui le synthétise

b) le rôle des organes plénier

Le rapport de synthèse est transmis à l’organe plénier. Qui va se

prononcer sur les propositions de modifications et ensuite sur
l’intégralité du texte après qu’il ait été voté. Il n’y a pas de 2ème lecture ni
de possibilités pour l’autorité exécutive d’empêcher la décision. Le
véritable moteur, auteur, c’est l’assemblée délibérante.

c) Lorque le texte est adopté, l’auorité exécutive doit signer ce texte, le

faire publier et le transmettre aux représnetants de l’Etat.

d) La décision est affichée à la porte de l’autorité qui l’a adoptée (pas

forcément le texte intégral). Il est publié au registre des délibérations
et son existence est signalée dans un quotidien d’information.
L’information au niveau local est parfois subjective, fonction des
journaliste. Ensuite, l’autorité est libre d’utiliser d’autres moyens. Le
tout est que l’autorité puisse prouve qu’elle a tout mis en œuvre pour
que les administrés soient au courant. SI la délibération concerne une
personne, elle doit en être notifier.

B. L’expérimentation

Elle a fait l’objet d’une loi organique en 2003. A l’origine une décision de
l’Etat de se défaire d’une coméptence qu’il excerçait. Ex : la culture sous
 l’aspect patrimonial et environnemental. L’Etat va confier pour un laps
de temps l’excercice d’une compétence à la région, le département, la
commune. Lorsque l’Etat va confier la compétence, quand les
candidatures vont arriver, l’Etat veille a ce qu’il y ait une répartition en
fonction de seuils de compétence. Fait attention à ce que toutes les
collectivités soient représentées (en choisit si une fait défaut) et aux
seuils. Pour inciter les collectivités, la subvention peut être augmentée. Il
va y avoir un tri des candidatures. Une fois le tri fait, l’Etat signe avec
chaque CT concernée un contrat, avec précision de la compétence
traitée, le montant de la subvention et la durée de l’expérimentation. En
règle générale pour 5 ans mais restreinte en pratique. Il appartient de
dire à la CT de dire si elle compte conserver la compétence à titre
définitif. Si la conserve c’est qu’elle la rentabilisé. Rare sont les CT qui
conservent si déficit. Quand l’Etat s’est aperçu du peut de volontarisme,
il l’a imposé. Ce qui était une expérimentation est devenu une
compétence obligatoire. La création des musées sous forme
d’établissement publics a permis aux CT de s’en débarassé. Certaines
communes ont hérités d’un patrimoine dont elles ne savaient pas quoi
faire, il a fallu que ces communes mettent au point des projets de
requalification. (gare désaffectée, friche industrielle etc).

Le système d’expérimentation est gelé, sauf quand il s’agit de décision

générale importante, comme le RSA d’abord expérimenté avant d’être
généralisé.

II. Le pouvoir exécutif

a) La préparation

Il est devenu un véritable manager.

Le pouvoir exécutif est parfaitement libre de sa préparation, sauf en

matière budgétaire.

Lorsque l’autorité éxécutive (présidents des différents échelons) décide de

proposer aux assemblées délibérantes elle peut faire appel a des experts,
consultants, fonctionnaire pour préparer sa décision. Sa seule limite est le
cadre juridique et le budget. Pas de procédure spécifiques, entre le moment
où le projet est lancé et présenter, c’est l’autorité qui est maitresse du
calendrier.

Limite : les personnes qui dans la gestion quotidienne de la collectivité, les

adjoints, la commission permanente. Si les adjoints ont des délégations, les
présidents et maires ne peuvent intervenir dans ces domaines. Maintenant
le maire peut retirer les compétences à l’adjoint pour récuperer les
compétences et préparer les décision. Au niveau des CR et CG, il y a des
commissions permanentes avec président, vice-présidents, rapporteurs,
questeurs, des conseillers avec une mission particulière. Ce conseillers à
attribution spécifique siègera. Tant qu’il a compétence, le président ne peut
intervenir, peut supprimer la délégation pour le faire. Limité par la
confiance dans les personnes à qui il donne délégation. Il peut travailler
avec une personne compétente pour travailler dans un domaine.

Une fois la décision préparée, interventions des organes pléniers. La

conséquence est que l’autorité exécutive va être chargé de mettre en
application cette délibération, n’étale pas la réalisation, s’en tient aux
limites, mais les faits dans les moments qu’elle veut. Aucun conseil ne peut
reprocher à une autorité d’utiliser son pouvoir discrétionaire pour appliquer
la délibération, du moment qu’il répond l’éxécute. L’autorité ne pourra pas
être sanctionnée par le conseil ou l’assemblée du fait qu’il n’a pas commis
de faute.

On remarque au niveau du rôle de l’autorité exécutive une certaine

évolution. Dans un premier temps cette autorité était considéré comme
l’agent d’exécution des assemblées délibérantes. Mais même dans ce rôle
d’agent d’éxécution, il bénéficiait d’un certain pouvoir d’appréciation : il
était tenu par la délibération de l’assemblée mais avait le choix de définir
ses priorités dans l’application, au niveau des politique publiques en
général mais aussi du contenu de l’acte. Son rôle s’est transformé et on a
progressivement considéré l’autorité comme un animateur. Elle n’était plus
seulement chargé de la gestion mais avait possibilité d’avoir des rapports
avec d’autres collectivités et éventuellement de tisser des liens avec des
entreprises locales. Les autorités ont aussi été incités par des labels (ville
fleurie, sportive etc.) de mettre en avant des spécificités, et c’est labels
sont accompagnés de subvention. Ces labels on été étendus aux
collectivités.

Les réformes qui ont été impulsée à partir de 2002/2004 souhaitent

transformer les autorités en véritables entrepreneurs, chargé de dynamiser
économiquement les territoires. Avec le désengagment financier de l’Etat
les compétences des collectivités ont augmenté, il faut donc qu’elles créent
des richesses pour avoir des ressources. Cela passe aussi par la rentabilité
des services publics, notamment avec un recours au partenariat privé.
Cette tendance tente à être « gelée », car certaines taxes ont été
supprimées (Taxe pro), ce qui diminue les rentrées financières, et les
subventions aux collectivités sont gelées jusqu’en 2014. On va demander
aux collectivités un effort pour se procurer de nouvelles ressources.

L’évolution du rôle des autorités administratives n’est pas écrite dans les
textes.

Actualité : le 3 novembre, la commission mixte paritaire va se réunir sur la

réforme des collectivités. D’ici fin novembre mi-décembre, la réforme
pourrait être promulguée.

Décentralisation : (voir fiche sur la décentralisation)

- Période 82 - 2006 : l’état n’a jamais su trancher par rapport à la

décentralisation, quelle que soit la majorité. On ne tranche pas au
niveau de la collectivité de référence et de la répartition des
compétences donnée aux collectivités. 82 : autonomie des
départements (pouvoir au président du CG et pas du préfet). On
 transforme la région en collectivité et accorde au président le pouvoir
exécutif. On constate cependant que la même année des textes
renforcent la déconcentration. L’Etat est toujours présent, à travers le
contrôle de légalité ou l’intervention préalable du préfet.

Pour certaines politiques publiques : 85, loi sur les principes

d’aménagement, reprise en main par l’Etat. 95 : impose aux
collectivités plus de cohésion, avec une carte nationale. Les élus, à
chaque intervention de l’Etat, ont dénoncés la recentralisation. Pas en
avant-Arrêt-Poursuite mesurée-décentralisation-Arrêt etc.

2003-2004 : les collectivités avait eu du mal à faire face aux

dépenses des transferts de compétences. Acte II de la
décentralisation et autonomie financière des collectivités territoriales.

Période 2007-2010 : volonté de réformer les collectivités

territoriales. Le président souhaite une clarification de l’organisation.

2009 : Dépôt de lois sur la réforme. Au lieu d’avoir une loi sur la
réforme, 4 lois se rapportent au même objet. Plusieurs paquets de
loi.Certaines ne peuvent pas s’appliquer, du fait de l’attente de
l’adoption de textes toujours en discussion. (2014 : Loi portant
renouvellement des conseiller généraux et régionnaux => Conseillers
territoriaux). Or la loi sur les conseillers territoriaux n’a pas encore
été adoptée. Si elle ne passe pas, la loi d’avant ne sert à rien.) La
désignation de ces conseillers serait hybride : se ferait pour 80% au
scrutin uninominal majoritaire à 1 tour et 20% seraient élus au
scrution proportionel de liste. La circonscription serait un canton
élargi. Ils vont sièger à la région.

Une deuxième lois sur les compétences : reprend le schéma de

Gaston Deferre.

Une troisième lois sur les conseillers des EPCI : avant, désignait
des délégués ou partageait. Déclaré anti-démocratique. Il avait été
prévu de faire élire au suffrage univ direct. Vont fusionner les votes
EPCI/Communes. Conseil municipal : 115 membres choisis à partir
des élection par secteur, à la proportionelle. A chaque secteurs on
attribue un nombre de membres qui siègeront au conseil. Ce système
serait étendu aux EPCI.

Ces lois nécessiteront le vote de lois organiques modifiant le

code électoral.

La volonté de l’Etat d’intervenir a facilité dans le cadre de la mise en place

d’un plan national de développement durable, avec toute une série de
mesures annoncées et en parralèlle des assises sont réunies ayant peu de
marge de manœuvre. Les assises ont lieu en inter-région, avec des
mesures identiques sur les régions. Le système des assises concerne toutes
les politiques publiques.
 b) L’adoption

III/ Le rôle des citoyens

Précopation qui remonte aux 70’s. Dans un premier temps à été limitée par
l’amélioration des relations entre administrations et administrés. Mise en
place d’autorités administrative indépendante pour trouver un compromis
entre administration et population. Au début des années 80, cette
participation va subir une transformation : démocratisation des enquêtes
publiques (Bouchardeau). Au niveau communal, chaque foi q’un document
d’urbanisme été élaboré une consultation de la population devait être
organisée. En même temps, on va organiser la consultation lorqu’il y aura
modification des limites territoriales des communes.

A partir de 83-85, on va assiter à une demande des citoyens de participer

au processus de décision, à travers des associations. Régulièrement des
textes vont permettre cette participation à la décision, au niveau de la
préparation de la décision et du contrôle. On va permettre au citoyen
d’intervenir à titre individuel ou collectif.

Les années 90, verront l’intervention des citoyens augmentée, ils seront
consultés aussi pour des projets nationaux. Création de la commission
nationale du débat public, qui va être par la suite déconcentrée. Mais
toujours pour des problèmes géographiques, urbanisme, etc.

Années 2000, plusieurs lois vont permettre au citoyen de jouer un rôle

accru. On leur permet d’être consulter ou de décider sur des affaires
d’intérêt local et on va mettre en place le droit de pétition

A- L’organisation « institutionnelle » des citoyens

a) Les comités de quartiers

Avant, dans chaque quartier pouvait se créer des Comité d’intérêt de

quartier (CIQ), sous forme associative, dépendant aussi des rapports des
communes avec les quartiers. La loi va reconnaître les CIQ et imposer leur
création dans certaines communes. (villes>80000 habitant). On doit
découper le territoire et officialiser les CIQ. Mais toutes les communes
n’ont pas joué le jeu. Il y avait une structure qui permettait à chaque
citoyen et association de faire part de son avis aux services publics. Mais
des départements n’appliquent pas la loi. Les comités de quartier ont
possibilité de faire des propositions d’investissement et donner des avis
pour toute affaire au niveau de leurs quartiers. Chaque fois que la
commune lance un plan d’investissement, elle consulte les CIQ (et non
l’inverse comme prévu).

Les CIQ permettent aussi de tisser des liens sociaux, avec moins
d’isolement.

b) Les Associations (+ POLYCOPIÉ)

Le phénomène associatif était encouragé depuis le début du 20ème siècle.

D’après un rapport de 2008 il y a en France plus d’1 millions d’associations.

L’abscence de cadre juridique globale pour les relations entre les

associations et les institutions, a poussé les pouvoirs publics à réglementer
l’aspect financier des associations. Désormais, les collectivités qui versent
des subventions doivent transmettre un état des lieux des subventions,
avec évaluation des résultats etc. Mais ce système s’est avérré insuffisant.

Début 2000, une charte sur les relations entre l’Etat et les associations a
été adoptée. Mais cela reste un engagement moral, pas de contraite. Il était
demandé aux collectivités (de manière indirecte) d’associer au processus
de décisions aux associations et de ne verser des subventions aux
associations qu’à celles respectant la charte. A inciter les associations à se
regrouper en coordinations.

Puis l’état s’est penché sur les résultats des associations et il a constaté
que certaines associations faisaient des bénéfices, et le pouvoir
réglementaire a établi des seuils, des taxes et impots pour certaines. A
partir de certains seuils, l’association doit pour la partie des activités à
l’origine des rentrées financière passer en société.

2007-2008 : initiative européenne. L’UE a voulu connaître l’implication des

citoyens dans la vie sociale, avec une enquête dans les 27 états. La
démultiplication des associations est un phénomène commun aux 15 états
les plus développés, à qui il a été demandé de rationaliser les rapports avec
les associations. L’objectif est de réduire le nombre d’associations et d’en
faire de véritables partenaires pour l’élaboration des décisions. Les
associations de défense de l’environnemnt sont souvent des
regroupements d’associations, globales ou thématiques (eau, déchets etc.)
Les associaiton se sont coordonées, avec des associations thématiques
regroupant déjà des associations, elles mêmes représentées en
coordinations nationales, qui se sont confédérées (Conférence permanente
des coordinations associative).

Une association doit être reconnue pour participer aux décisions nationales,
avec des agréements etc.

B – La participation citoyenne effective

Elle résulte de la révision constitutionelle de 2003, loi organique et de la loi

relative à l’acte II de la décentralisation (2004).

Ces 3 textes permettent une constitutionalisation de la participation

citoyenne. Pour revenir sur cette participation il faut réviser la constitution,
ce qui lui donne une valeur supplémentaire.
 - Le droit de pétition :

Ce droit n’a jamais fait l’objet de loi d’application. Il peut être utilisé aux
niveaux territoriaux et des établissements publics. Il a pour objet toute
affaire d’intérêt local. C’est un droit qui existait dans d’autres états de
l’union. Mais ce n’est pas un système qui porte ses fruits aujourd’hui.

- La participation consultative

Toutes les collectivités peuvent l’organiser, de même que les EPCI. Cette
consultation peut aun niveau de l’initiative être impulsée par les autorités
administratives, par un nombre de membre de chaque conseil ou par une
partie de la population. A compter du moment où la demande va être
formulée, toute la suite de la procédure va échapper au contrôle citoyen.
Lorsque la demande est faite, le sort réservé à l’organisation ou pas de la
consultation dépend de la volonté de l’exécutif et de l’assemblée
délibérante.

 Si la consultation est organisée, c’est l’assemblée délibérante qui va

fixer les modalités d’application de la consultation et fixer le jour du
scrutin, sur proposition du pouvoir exécutif. Il n’y a pas de délai prévu
entre le moment l’acceptation de l’initiative et l’action de l’exécutif.
S’il est décidé, se référendum est soumit à conditions : le référendum
ne peut pas être organisé si un référendum national est prévu, si une
consultation sur le même texte a été prévu, si trop proche de la date
de renouvellement de l’assemblée… (Calendrier national, objet du
référedum.)

Il y a aussi des conditions de contrôle, avec transmission au

représentant de l’Etat qui a un délai pour examiner la requête et
donnera les règles.

La composition des bureaux est laissée à la discrétion de l’autorité

concernée. Dans la pratique, le président du bureau est un élu et en
règle générale des défenseurs du oui et du non sont présents.

Une fois les résultats publiés, la consultation ne lie pas l’autorité qui
doit prendre la décision. Si n’a pas de valeur juridique la consultation
a une valeur politique.

Peuvent participer à la consultation seulement les électeurs (dont

certains ressortissants communautaires inscrit sur les listes).

- La participation décisionnelle
Les conditions sont identiques à celle prévues pour le réfrendum
consultatif.

Seule modification, le résultat va s’imposer à l’autorité qui prend la

décision. Mais pour que ce résultat ait de la signification, il doit
représenter de manière significative les électeurs inscrits.

Ce référendum décisionnel est peu utilisé. Quand on regarde le bilan des

référendum, on constate que ce sont souvent les même thème :
environnement, aménagement, urbanisme, limites géographiques etc.
Parfois le référendum, même s’il sera déclaré illegal, sert à donner des
messages politiques.

Appendice à la première partie : voir polycopié

 DEUXIÈME PARTIE- L’APPLICATION DU DROIT PAR
L’ORGANISATION PUBLIQUE

Sous-partie 1 – le rôle de l’organisation publique

Définitions :

Acte exécutoire : on appelle acte éxécutoire tout document de nature

administrative à valeur juridique contraignante qui respecte les condition
d’opposabilité.

On distingue

- les actes administratifs unilatéraux : un document de nature

administrative qui par la seule volonté de l’administration confère ou
impose, des droits ou obligations, à son ou ses destinataires. C’est la
seule partie du droit administratif qui soit resté figé dans le temps.

- les actes administratifs : c’est un accord conclu par au mins deux

personnes dont une est une personne de droit publique. Contrat dont
l’objet concerne soit la gestion d’un service public, soit la réalisation
d’un ouvrage public. => Démultiplication des partenaires et d’objets.
Condition d’opposabilité avec mesure de publicité, pour protéger les
droits des tiers.

Cette catgéorie des contrats administratifs ne cesse d’évoluer. Ils

doivent permettre à toute personne intéressée de contracter avec
l’administration. Aujourdh’ui ce principe n’est pas tout à fait respecté.
Depuis 2 mois, on constate la volonté de réserver certaines
commandes à des entreprises innovantes. L’UE a demandé aux états
d’encourager les entreprises innovantes.

Les contrats administratifs sont aussi dématérialisés, quel que soit

l’objet du contrat, tout pourra se faire par internet. Dans la mesure où
les contrats administratifs ont été changés, les conditions
d’opposabilités ont changées aussi (formalités à accomplir pour que
l’acte administratif devienne obligatoire, contraignant, pour les
destinaires). Ex : la publicité des actes, même lorsque la personne
n’est pas directement destinataire. Ces conditions se font dans le
respect du droit des tiers, n’importe quel usager peut contester une
mesure s’il estime que le droit n’a pas été respecté.

Acte exécutoire= acte obligatoire

L’acte exécutoire correspondait généralement à un ouvrage public. L’objet

pouvait être âr exemple la gestion de service public. => dans le cadre de
la contruction ou gestion, les partenaires étaient en nombre restreint
(entreprises). Il s’agissait de contrats administratifs surtout de nature
économique.

On a assité à une démultiplication de ces contrats, avec la gestion de tous

les services publics, et ne se sont pas contenter de faire des travaux
publics, mais ces contrats concernaient aussi la livraison de fourniture, la
prestation de service… on a donc démultiplié les catégories de relations
administrations/partenaires.

On a donc distingué contrat de concession, affermage, gérance, régie

interessé, contrats passés avec société, entreprises publics, associations
etc.

L’UE s’est à sont tour interressée aux contrats administratifs et a imposée

la concurrence. A partir de ce moment l’appel public a concurrence a été
mis en place la négociation contractuelle avec les droits et obligations de
chaque partie.

La création en 2004 des contrats de partenariats publics-privé. On les

qualifie de contrats relatifs à des opérations complexes, permet aux
collectivités de choisir leurs partenaires. Ces contrats ont été aussi soumis
à la concurrence.

La création des groupements d’intérêt public (GIP), à l’origine réservé aux

entreprises de recherche et innovation sont un type de contrat aussi, qui lui
aussi a été soumis aux injonctions européennes.

Aujourd’hui ce sont surtout les grands groupes qui, lors d’un appel public à
la concurrence, sont armés pour concourir. On a vu intervenir l’UE pour que
les entreprises innovantes bénéficient d’un quota de contrats
administratifs.

Même si leur champ est économique, ces contrats sont toujours de droit
public.

Les mesures de publicités permettent de préserver les droits des tiers,

notamment les entreprises évincées.

La prérogative de puissance publique (le privilège exorbitant de

droit commum) : permet d’exiger des administrés des prestations qui en
temps ordinaire ne pourrait être accompli que dans le cadre d’un contrat ou
d’une décision de justice : ex : admin adopte un AAU limitant la vitesse sur
l’autoroute. Toute personne qui dépasse va se voir infliger une amende.
Capacité d’infliger des sanctions sans besoin de recourir à des juridictions.

Au niveau des CA. Si admin construit des logements par des entreprises.
L’entreprise ne pourra pas refuser d’augmenter le nombre de logement, de
manière unilatérale par l’administration, dans un cadre de 25%. Si
l’entreprise ne peut pas construire, c’est la fin du contrat, au risque et péril
de l’entreprise. La PPP peut aussi bénéficié au co-contractant. Une
entreprise stock du matériel sur un terrain privé, or dégat sur la maison,
pas d’indemnisation.

- Exuction forcée : un administré a refusé d’appliquer un acte

administratif (AAU ou CA). L’administrtion peu contraindre
 physiquement la personne à appliquer l’acte. Cette exécution tente à
disparaître au profit de l’exécution d’office, car il y a atteinte à
l’intégrité physique de la personne (garantie par le droit).

- Exécution d’office : c’est l’administration qui va se substituer à la

personne défaillante. On s’attaque au bien et pas à la personne.

Les autorités administratives osnt vigilantes et vont vérifier qu’il n’y a pas
voie de fait (le fait pour l’administration d’utiliser de manière abusive ses
pouvoirs) avant de récourir à exécution. L’administration va d’abord tenter
de faire respecter le droit (avertissement, mise en demeure) avant
d’employer des méthodes plus « brutales ». (Le seul domaine où la
procédure n’est pas suivie dès le début est le désordre public). Seules les
juridictions de droits privés sont compétentes en cas de problème avec
l’administration qui lui aurait porté atteinte physiquement.

Chapitre 1 – L’application des textes

Section I- les conditions d’opposabilité au niveau de l’état.

I – Les pouvoirs publics

A. Le pouvoir législatif

Il suffit que la loi soit publiée au journal officiel et insérée dans un journal
d’information, sous la responsabilité du président de la République.

On considère que ces formalités relèvent du droit administratif et non pas

constitutionnel.

Une loi est opposable un jour franc après ca promulgation. Promulgué

mardi, obligatoire Jeudi.

Maintenant, avec la mise en ligne des nouveaux textes, n’importe qui peut
avoir connaissance immédiatement de l’existence des nouveaux textes. Par
rapport à la réalité des choses, le jour franc continue à être la référence et
« Nul n’est censé ignorer la loi ».

Pour informer la population de l’existence de texte, les assemblées ont crée

un site avec la discussion de loi et la date de son adoption. De même avec
légifrance.

B. Le pouvoir exécutif

Les décisions adoptées sont publiées au JO ou au bulletin officiel du

ministre chargé d’appliquer la décision.

L’existence de ces textes est également mentionnée dans un journal

d’information. Mais suivant le nombre de destinataire du texte une formule
supplémentaire doit être accompli. Si concernce un personne ou un groupe
de personnes, l’acte doit être notifié à cette (ces) personne(s).

Si l’acte qui doit être notifié lui accorde des droits, la jurisprudence part du
principe que si on ne peut pas joindre la personne, on ne peut pas
reprocher à l’administration de ne pas avoir essayer de la contacter.

Si l’acte lui impose de obligations, tous les moyens doivent être utilisés
pour remettre la décision à la personne. Cette règle connaît très peu
d’exceptions, l’administration doit tout mettre en œuvre et l’acte va être
remis en main propre. La personne doit signer le codument qui permet
d’attester qu’elle en a eu connaissance et couvre la responsabilité de la
personne. L’administration doit prouver sa bonne foi.

II – Les autres instances

A. Les Autorités administratives indépendantes (AAI)

Si l’AAI n’a pas un pouvoir juridictionnel, il n’y a pas d’obligation de

publication de la décision, simplement une obligation de notification aux
parties concernées. Mais cela n’empêche pas les AAI de publier leurs
décisions dans le JO, pouvoir discrétionaire.

En revanche, si l’AAI a un pouvoir juridictionnel, la publication et la

notification sont obligatoires. La publication est une publication de décision
que l’on trouve également dans le JO.

B. Les établissements publics nationaux.

Ils sont tous rattachés à un ministère avec des liens plus ou moins
contraignant.

- Quand les liens sont contraingnants, les décisions doivent être

publiées dans le BO du ministère de rattachement

- Quand les liens sont souples, c’est l’éablissement public national qui
met en application ses propres règles de publicité. La seule exigence
est que les moyens mis en œuvre soient réellement efficaces.

Une fois les critères d’opposabilité rempli, l’acte est obligatoire.

Mais des exceptions existent :

- en droit français, la rétro-activité est interdite. Elle aujourd’hui tolérée

pour les actes du pouvoir exécutif. Elle l’est aussi au niveau législatif
si le texte de loi le prévoit. Pour les AAI et Etablissement public
nationaux l’interdiction de la rétro-activité demeure.

- L’application différée dans le temps : un texte peut prévoir d’entrer

en application plus tard que sa publication, mais pour cadrer cela la
jurisprudence précise qu’il doit y avoir un délai raisonnable, jusqu’à 4
mois. Mais dans la pratique, les juridiction assouplissent leur position
 suivant l’autorité et le contenu du texte différé.

Section 2 – Au niveau infra-étatique. (AAU)

I – La déconcentration

A. Les services déconcentrés de l’Etat.

La décision doit être publiée à la porte de l’institution et insérée dans le

recueuil des actes administratifs de la préfecture de rattachement. Si la
notification concerne des personnes la notification est obligatoire. On
n’oblige pas les directeurs à mentionner l’existence de leurs décisions dans
un journal d’information. (car la jurisprudence dit que c’est au préfet
qu’incombe la responsabilité de mentionner ou pas ses textes).

Au niveau des préfets, quel que soit le préfet concerné (région, dptm,
maritime, CUCS, égalité des chances etc.), il faut : affichge à la prote de la
préfecture, insertion dans le recueil des actes administratifs, notification si
un personne est concernée et obligation d’information dans un journal local.
(pas toujours respecté).

B. Les autres formes de déconcentrations

Au niveau des préfets, quel que soit le préfet concerné (région, dptm,
maritime, CUCS, égalité des chances etc.), il faut : affichge à la prote de la
préfecture, insertion dans le recueil des actes administratifs, notification si
un personne est concernée et obligation d’information dans un journal local.
(pas toujours respecté).

II – La décentralisation

A. Les assemblées délibérantes

Les collectivités territoriales : décision affichée à la porte des collectivités,

doivent apparaître dans un journal local, sont transmise à un délégué de
l’etat et à un registre des délibérations

Tout doit être fait en même temps. Plus la collectivité agit rapidement, plus
la décision sera obligatoire dans des délais brefs.

la préfecture peuvent avoir un registre de délibération.

La notification est obligatoire si concerne une personne.

B. Les autorités exécutives.

Même procédure.

Les établissements publics à vocation unique ou multiple, même

modèle que pour les collectivités territoriales.
La rétroactivité n’est pas possible mais l’application différée l’est, dans un
délai raisonable.

Les autorités peuvent aussi mettre leurs décisions en ligne, mais la

jurisprudence valide toujours la version papier en terme de preuve.

Tout administré a droit à communication des textes, à la photocopie de

textes, sauf si concernent une personne et chaque autorité est libre de faire
payer ou pas les photocopies. Le pouvoir réglementaire fixe une fourchette
de prix.

On constate que les mêmes dispositions s’appliquent aux contrats

administratifs, mais le nombre de mesures à rendre public est supérieur
au nombre de mesure obligatoire pour rendre un AAU contraignant.

L’appel public à concurrence, obligatoire à certains seuils (national voir

européen), est considéré comme un AAU. Le dossier peut aussi être
consulté. Les personnes qui consultent peuvent envoyer leurs candidatures.
Un classement est ensuite établi. La décision d’évictions de certaines
entreprises est aussi un AAU. Les entreprises restantes vont à leurs tour
être classées. Les négociations commencent avec la première, puis la
deuxième si le contrat n’est pas conclu etc. Une fois l’entreprise choisie, la
décision sera rendue publique (AAU). Le contrat administratif est un
ensemble d’AAU.

Remarques et précisions sur le chapitre:

- D’un point de vue terminologique, « administration » : au sens

étatique mais aussi au sens d’administration déconcentrée et
décentralisée. On ajoute aussi les autorités admin indépendantes et
les établissements publics. Mais cette notion désigne aussi toutes les
personnes de droit privé qui sont chargés de la gestion d’un service
public. Même si le privé est utilisé, on distingue le service public de
la personne qui le gère. La mission ne change pas. Il n’y a pas de
privatisation de service public, seulement de sa gestion. Elles peuvent
prendre des AAU et conclure des contrats.

- « Nul n’est censé ignorer la loi. » : ce proverbe ne peut pas être

concrètement respecté. Même s’il ne peut l’être dans sa totalité, les
pouvoirs publics ont imaginé des moyens facilitant l’accès au droit
pour les personnes. On n’est pas capable de dire combien de textes
sont produits chaque année. La situation est d’autant plus délicate
que certains textes nécessitent des mesures pour être appiquer, les
lois nécessitent des décrets d’application, chaque ministre devant
adopté des arrêtés et décrets, qui peuvent aussi donner lieu à des
circulaires, instructions, directives etc. et certains de ces textes ne
font pas l’objet de publication.

=> Problème de statistique.

=>Problème d’efficaté du droit : si pas de mesure d’application, les

lois sont inutiles.

=>Problème de la transposition des directives communautaire en

droit français.

=> Accèder à l’ensemble des textes porte problème, d’autant plus

que tous les textes ne sont pas codifiés. Certains codes renvoient à
d’autres codes. Face à ce problème, fin 90’s, les autorités ont voulu
réduire le nombre de texte de lois, et que chaque fois qu’une nouvelle
loi soit adoptés les lois abrogées, modifiées devait être simplifier et
codifiées. Le langage juridique devait aussi être revu. Malgré cette
volonté, le CE et le CC sont intervenus pour permettre l’accès au
droit. Il n’y a pas de code administratif, c’est les éditeurs de droit qui
l’ont batti. Il est difficile pour un administré de savoir les recours à
suivre. Le CE a demandé à ce que les pouvoirs publics mettent en
place au niveau de légifrance et la documentation française pour que
le citoyen trouve la totalité des textes se rapportant à sa situation
(2004). Le CC a demandé que chaque projet de loi ait une étude
d’impact (textes abrogés, modifiés, évaluation des conséquences
juridiques des textes), mais aussi à une uniformisation des textes. Le
CC ne peut le demander que pour les textes de sa compétence, mais
avec la mise en place de la question prioritaire de constitutionalité, le
CC s’est engouffré dans cette procédure pour que tous les textes, au
niveau infra-étatique, l’étude d’impact devra apparaître dans tous les
textes, et obliger les échelons à faire de même et donc supprimer des
textes. =>Au niveau national, étude d’impact+uniformisation. Mais
au niveau infra-étatique s’est en cours de développement.

Il ne faut pas qu’un texte échappe aux administrés, quel que soit son
statut, mais il est encore tot pour savoir si cette sécurité juridique est
efficace. D’autant plus que ce développe la règle du droit « mou ».

ex : aménagement du territoire. Dans tous les textes d’urbanisme, on

a le projet d’aménagement et développement durable. Mais la notion
de projet n’est pas du droit traditionel, pas connu des juristes, qui
connaissent le contrat. Pour le PLU, la loi dit que c’est un AAU, donc
pas de problème, une notion « molle » a été durcie par la loi. Le
projet d’aménagement de dév durable est un élément constitutif du
PLU, normalement il devrait être contraignant. Mais le problème est
que qd un recours est déposé contre le PLU pas de problème, mais qd
concerne le projet de dév durable, selon la rédaction du recours, le
juge administratifs à tout pouvoir de décision, selon sa sensibilité et la
rédaction du recours.

Ex : chartre sur la ville européenne durable. Considérée comme du

droit mou, elle n’est pas un instrument contraignant mais des
décisions sont prises en fonction de celle-ci, avec des subvention à
 des projets.

A un même document, une juridiction peut accepter le droit mou et

l’autre le rejeter, ce qui pose un problème de sécurité juridique au
niveau des individus, entreprises et collectivités.

Au niveau des administrations

- les pouvoir discrétionaires de l’administration : elle peut

appliquer ou ne pas appliquer un texte. Elle apprecie l’opportunité de
le faire ou pas. Si elle décide de l’appliquer, elle doit l’appliquer de
manière non discriminatoire. Si décide de ne pas l’appliquer, ne
l’appliquera pour personne. Au niveau des contrats admin, on a un
certain nombre de textes adoptés que l’admin n’applique pas,
souvent en raison de la « complexité des textes »

- La théorie des baïonettes intelligente, l’administration estime un

texte illégal et refuse de l’appliquer : possibilité de refuser un ordre
qui lui était donné. Reconnaît la possibilité de refus d’un ordre s’il
l’estime illégal. Cette théorie a été étendue aux administrations
publiques. Une administration au sens large du terme peut refuser
d’appliquer un acte.

Tant que le conseil d’etat n’est pas saisi, les administrations font ce
qu’elles veulent.

Au niveau de la clarification, on a simplifié les textes juridiques de manière

à ce que chacun puisse lire la loi. Mais la simplification a aussi réduit le
volume des lois, devenues plus générales, il faut donc de plus en plus de
textes pour les appliquer. Si les lois ont diminuées, les décrets et arrêtés
ont augmentés. On contate qu’entre le moment où la loi est faite et la prise
de décrets/arrêtés, on a parfois des semaines, mois ou années.

Lorque Sarkozy a été élu, la préoccupation du gouvernement été de

poursuivre la simplification du droit et son accès. En 2007, il a demandé un
rapport sur l’état de l’applicaiton du droit en France, qui fait apparaître
qu’une loi sur 2 n’est pas appliquée. Cette non application venait de la
négligeance des services des ministres au niveau des délais
d’arrêtés/décrets. Le rapport disait aussi que les instruments modernes
n’étaient pas suffisament utilisés. Des mesures ont été prises pour que les
ministres présentent un bilan d’activité réglementaire, tous les 6 mois. Pour
encorager les ministres, une évaluation du comportement des ministres
avait été mise en place. La première évaluation a été positive, de l’ordre de
80% de satisfaction. Par la suite, ce sont greffés les mesures adoptées dans
le cadre de la RGPP, ne reposant pas sur des lois. Là aussi les ministres
devaient fournir un bilan. La charge de travail s’est avérée lourde, les bilans
se faisant alors en 1 an. Pour évaluer l’application des textes admin, la mise
en place d’un outil statistique à été mis en place. Mais on a pas à l’heure
actuelle de chiffre fiable. On a un instrument legifrance pour les
ordonnances et décrets et l’instrument de la RGPP. Pour le citoyen lamba, il
n’a toujours pas 1 seul instrument de référence.

Le guide de légistique : il devrait permettre à n’importe quel citoyen d’avoir

les élémens principaux qui interresse son dossier. Entrée par sommaire ou
index. Il doit être mis à jour régulièrement.

Juillet 2007-2008, plus de 2000 lois…

En matière d’application du droit et d’accès au droit, l’adage est

impossible à respecter.

Le droit est complexe et même trouver la juridiction compétente est

compliqué.
 Chapitre 2 – Les moyens pour assurer cette application.

Section 1 – Les moyens juridiques.

I. Les moyens prévus par les actes eux-mêmes.

Principes de l’exécution par provision ou de l’exécution provisionnelle. Qu’il

s’agissent d’un AAU ou un contrat admin, le ou les destinataires, le ou les
co-contractants, sont obligés d’appliquer les décisions admin même si elles
estiment que ces décisions sont illégales. Elle ne peuvent pas trier les
éléments qui leur conviennent ou pas. L’AAU ou le contrat forment un tout,
appliquent l’acte dans son intégralité. C’est l’obligration d’appliquer l’acte
par les administrés.

Lorque la personne estime que l’application de l’acte serait de nature à

entrainer un dommange ou un préjudice difficilement réparable. A partir de
ce moment, la personne peut dire qu’elle n’applique pas l’AAU ou le
contrat, mais doit se couvrir, en saisissant une juridiction administratifs par
l’intermédiaire du référé suspension. La personne demande la suspension
de l’acte jusqu’à que la juridiction administrative ait statué définitivement.

Ex: implantation d’un stade. Va nuire aux riverains, elle vont dire que les
désagréement qu’il y a un risque, les personnes se regroupent et
contestent la construction et en attendant demande que la construction soit
gelée. Ce gel durera jusqu’à que la juridiction administrative statue. C’est
une mesure de prudence, la juridiction administrative se réunie en collège
pour décider de suivre ou pas le recours pris dans une première étape.

Pour contraindre les individus à respecter les actes admin, le législateur et

la jurisprudence permettent à l’administration d’avoir des moyens.

A. LES SANCTIONS NON FINANCIÈRES

Elles sont des actes de nature administrative.

Elles sont toujours prévues par un texte.

- Quand c’est un AAU, l’administration va imposer ses sanctions non

financière.

- Pour un contrat, il doit prévoir les sanction

Normalement ces contrats sont négociables, mais dans 99% des cas
l’administration impose.

 Principe contradictoire: On reproche à une personne de ne pas avoir

respecter l’acte, l’autorité qui va prononcer la sanciton doit avoir entendu
la personne pour qu’elle puisse se défendre

 Principe d’impartialité: l’administration est juge et partie. L’autorité doit ê

en mesure de faire la part des chose.
Ces principes sont garantis par le droit européen.
L’autorité qui va prononcer une mesure doit avoir été habilitée par une loi. Un
cadre juridique contraignant existe. L’administration doit d’abord effectuer un
rappel à l’ordre. Elle doit ensuite adresser une mise en demeure. C’est
uniquement si la mise en demeure n’est pas respectée que la sanction pourra
être prononcée.

Au moment où cette sanction est prononcée, il y a un lien de proportionalité

entre le comportement problématique et l’importance de la sanction.

Si l’autorité administrative invoque l’urgence, elle pourra agir sans toute la

procédure. Doit pouvoir le prouver, sinon c’est un abus de pouvoir et
l’administration risque des sanctions, en dommages et intérêts notamment.

A. Les santions financières

Elle doivent respecter les principes contradictoire, impartialité et

proportionalité.

- De nature administrative:

-> S’il s’agit d’un AAU, les sanctions doivent ê mentionées dans l’AAU.

-> Dans un contrat admin, les sanctions peuvent ne pas être prévues, mais la
pratique veut que les sanctions soient prévues dans les contrats, sauf dans les
contrats de marchés publics de travaux où ces sanctions financières où leur
existence se présume. (sanctions inhérentes au statut de l’administration, le
co-contractant sait qu’il s’expose à des sanctions s’il ne respecte pas les
contraintes). Ex: quand un contrat est exécuté avec retard ou mal exécuté.

Pas de sanction si le co-contractant estime:

- Théorie de l’imprévision: valable pour tous les contrats admin, c’est un

évènement qui ne pouvait pas être envisagés quand le contrat a été signé. Il
n’a pas de contrôle réel sur cet évènement

- Théorie des sujetions imprévues: pour les contrats de travaux publics.

- De nature pénale:

Elles relèvent de la catégories des contraventions. Les juridictions retrouvent

leurs compétences. En cas :

- Occupation illicite du domaine public,

- Atteinte au bienx publics: les biens appartiennent à l’administration. Sur

les bien du domaine public, l’administration se comporte en gestionnaire
du service public, de défense de l’intérêt général. Sur ses biens privées,
elle doit saisir une juridiction.
 Le problème d’appréciation de l’importance de l’atteinte. On considère
que l’administration peut juger seule pour de petites atteintes, mais pour
des atteintes plus importantes, le désordre règne, certaines juridictions
consièdre que le pouvoir de l’administration existe qu’elle que soit
l’atteinte. Pour d’autres, doit saisir la juridiction administrative. Pas de
ligne dominante aujourd’hui.

Pour lutter contre l’engorgement de la juridiction admin, le droit a

créer d’autres modes de règlements.

III. Les modes non juridictionnel de règlement des différents

A. Les moyens de plein droit

 Le recours à la médiation. Ce médiateur n’est pas que le médiateur

institutionnel. Ce n’est pas le médiateur de la république. Le médiateur
est présent dans toutes les juridictions. C’est une personne qui va ê
désignée par la juridiction pour tenter de trouver un compromis. Il n’a
pas pour autant les même pouvoirs qu’un juge et cette saisine peut être
refusée par une des parties. Si la médiation est acceptée, il va tenter de
trouver un compromis sans pour autant appliquer strictement la loi. Dans
un souci d’équité, il ne va pas toujours se référer au cadre rigde de la loi.
S’ils acceptent, il suffira au tribunal d’approuver le compromis qui aura
valeur de jugement administratif.

Ce médiateur peut aussi résulter d’un accord entre les deux parties, sans
passer par la juridiction. C’est souvent une solution efficace de
désangorgement des juridictions administratives.

L’existence du médiateur est prévue par un texte, ce qui en fait un

moyen de plein droit

B. Les autres moyens.

Les moyens utilisés sans que la loi l’ait prévu. Ce sont des systèmes empruntés
au droit international. Les partis peuvent choisir entre :

- Arbitrage : il doit avoir été prévu dans un acte avant la survenance du

litige. C'est-à-dire que dans l’AAU ou CA, il doit y avoir un article disant
que la constestation pourra être présentée devant une juridiction admin
ou devant un arbitre. Si pas prévu, le système de l’arbitrage reposera sur
la volonté des parties en conflit. Signifie aussi que la personne ou organe
qui va servir d’arbitre soit mentionnée.

L’arbitre va trancher, après négociation, va rendre une sentence

arbitrale. Si elle est acceptée par les parties, pas de problème, pas de
saisie de la juridiction pour la faire valider, considérée comme ayant la
même valeur. (Mais les juridictions admin rejettent parfois cette idée).
 - système des bons offices, pas prévus par les textes. Peut importe les
statuts les parties peuvent recourir à une personne qui remplira cette
mission. Si elles se mettent d’accord, la personne statuera comme un
médiateur, mais sa décision n’a pas de valeur juridique contraignante. La
solution peut très bien être refusée par une des parties et à ce moment
là le tribunal admin sera compétent. C’est montrer que le conflit a
dégénéré quand un partenaire accepte et l’autre refuse, pourra en parler
durant le procès.

Section 2- les moyens en personnel

A. Le statut de la fonction publique

1. Définitions

On parle de fonction publique : « la fonction publique est l’ensemble des

personnels qui incarnent l’administration. » Marie-Héléne Renaud

Les personnels :

- des personnes titulaires de leur emploi, de leur grade, et qui occupent un

emploi permanent dans l’administration

- des stagiaires, recrutés en général par concours, sauf pour certains

emplois, notamment de catégorie C et sauf s’il s’agit de personne âgées
de 16 à 25 ans sans avoir de diplômes/qualification, en échec. (intègrent
après un passage en alternance)

- des contractuels.

Administration :au sens large, l’administration de l’Etat, des collectivités

territoriales, AAI, établissement public, personnes de droit privé gérant un
service public. Exclus les personnels utilisés par des EPIC ou employé dans le
cadre d’un SPIC géré par une personne de droit privé (Droit du travail
traditionnel et droit privé).

On va assister à une évolution du rôle des personnels de la fonction publique,

lié à la conception que l’on a du rôle de l’Etat et des personnes publiques en
général. On a assisté à une démultiplication des personnels avec
l’interventionnisme des personnes publiques, et au fur et à mesure que sont
apparus des niveaux d’organisation administratives.

2. évolution dans l’histoire : La fonction publique a toujours existée.

Avant la révolution française : certains affirme que débute au 18ème ac

monarchie absolue. D’autres à la dynastie des mérovingiens, avec
l’organisation administrative et militaire du royaume par le maire du palais.
(5ème siècle), considérés alors comme des premiers ministres.

On crée les missi dominici (fin 8ème début 9ème), ces envoyés du maitre était des
représentant des l’empereur chargé de veiller à la correcte application du code
royale par les comtes et les évêques. Ils élaboré des rapports et surveillait
l’exécution. Système de « contrôle de légalité »

Les intendants royaux, chargés de collecter l’impôt, n’avaient de compte à

rendre qu’au coadjuteur (ministre des finances)

Les prévôts, notamment les prévôts du roi, étaient des magistrats

Les baillis et les sénéchaux, représentants des rois qui vont se séparer
géographiquement (Sud et nord). Le bailli est un agent royal chargé de mission
administrative et judiciaire, agent itinérant. Les sénéchaux sont chargés de
missions militaires et judiciaires. Ce sont des agents qui ne sont pas non plus
sédentaires. Leurs mission et de contrôler les prévôts, c’est une administration
de mission. Organisation pyramidale au niveau de la fonction publique. Ils vont
être par la suite sédentarisés, et un premier statut est élaboré, par Saint-Louis,
avec certaines règles encore présentent aujourd’hui. Deux ordonnances, 1254
et 1256 : Ils doivent veiller à la correcte application des ordonnances royales.
Ils sont jugent d’appel des jugements rendus par les prévôts. Ils collectent les
impôts. Ils doivent mobiliser les soldats pour constituer l’armée royale (Ost). On
voit apparaître les fonctions régaliennes d’aujourd’hui, la défense, les impôts,
la justice.

Le problème est qu’ils n’avaient pas de rémunération, on considérait qu’ils

étaient au service du roi. Très vite un problème de corruption va se poser. Le
roi va intervenir en leur interdisant de recevoir des cadeaux, des pots de vin, il
leur est interdit de s’enrichir au dépend du peuple, ils doivent être
incorruptibles, être un modèle de probité et de droiture. On retrouve dans le
statut actuel la probité, le fait de ne jamais nuire à l’image du service public,
l’interdiction de recevoir des cadeaux. Le roi va s’engager à leur verser des
gages et leur donner le contrôle de la circulation de certaines marchandises.

Lorsqu’ils sont nommés par le roi, cela leur confère un titre de noblesse. Mais
ce système ne pouvait fonctionnait que tant que le trésor royal pouvait faire
face à ses dépenses. Quand il se trouvera en difficulté, on instituera le principe
de la vénalité des charges. Il faudra acheter la fonction et ils devront
répercuter le prix. Un taxe s’ajoutera au montant de l’impôt pour rembourser
l’achat de la fonction et avoir un revenu. Ils acquièrent les fonctions d’officiers
royaux. L’anoblissement n’est plus de droit. Apparaît alors une certaine
bourgeoisie, qui fera l’objet d’un statut. Les rois vont élaborer un statut
d’officier.

Au 15ème siècle, les officiers vont devenir inamovible, consacre leur

indépendance. On retrouve se principe aujourd’hui pour les magistrats
d’assise. Dans ce statut, il est prévu que la cessation de fonction ne peut
intervenir qu’à la mort du titulaire, s’il démissionne ou s’il est condamné pour
forfaiture. On va également leur reconnaître un statut national, ils vont avoir
un certain nombre de privilège. On va créer un protocole hiérarchisant les
officiers. Ils vont être exonérés d’impôts. On va permettre à ses charges
d’officier de devenir héréditaire, en s’acquittant d’une taxe versée à l’état
(droit de succession).
Création d’agents publics temporaires, catégorie des commissaires, propres au
roi. Ce sont des représentants de la fonction publique qui ont une mission
temporaire, avec une mission et des pouvoirs précisés. Une fois la mission
remplie, le commissaire perd sa qualité. Ils vont être chargé de contrôler les
officiers royaux et les intendants (agent déconcentrés ayant une mission de
justice, de police et de finance). Les intendants rendront compte à leurs
ministres de fonction. Système d’agents centralisés avec les commissaires, et
décentralisés (officiers etc.)

Ces corps sont considérés comme la partie purement administrative de l’Etat.

Va apparaître une fonction technique avec les ingénieurs du roi.

18ème : Ecole des mines, ponts et chaussées. Lorsque le roi voudra faire des
ouvrages, les ingénieurs sont recrutés par concours, avec un statut et des
règles. Principe d’obéissance hiérarchique (toujours), on leur impose le principe
de ponctualité (toujours). Ils doivent être zélés et efficaces (toujours). Ils
doivent servir exclusivement le roi. être en permanence disponibles (toujours)
et ne pas porter atteinte à l’image du service public (toujours). Ils sont nommés
sur un emploi permanent quand ils réussissent le concours, peuvent être
promus à l’ancienneté (toujours), perçoivent un traitement (toujours) et ne
peuvent être révoqués qu’après une procédure contradictoire (toujours).

Avec la Révolutions française : supprime les officiers, abolit la vénalité des

charges, et avec la déclaration des droits de l’Homme et du citoyen, tous les
français peuvent accéder à la fonction publique.

La révolution va distinguer fonction judiciaire et administrative. Fonction

judiciaire : les agents publics sont soumis à élection. Fonction cordonnée au
niveau national par l’équivalent d’un ministre. La justice est rendue au nom du
peuple français. Fonction administrative : confiés aux départements, avec des
districts élus et les fonctions administratives leurs seront confiées.
Déconcentration (découpage) et décentralisation. Avec Robespierre, on va
oublier les principes électifs et on va assister à une concentration des
fonctions, avec une minorité gérant les fonctions.

Cette centralisation à l’exécutif va être partiellement remis en cause par

Bonaparte. Il est consul et va redéconcentrer le pouvoir en créant les préfets.il
va les nommer et révoquer les préfets qui constitueront la haute fonction
publique. Mais il ne va pas s’occuper de tout ce qui est justice. Le conseil d’Etat
(chambre parlementaire) et le ministre de la justice, gèreront la justice. Toutes
les constitutions consacreront la séparation des fonctions administratives et
judiciaires. Le statut d’inamovibilité des magistrats est consacré. Le principe de
nomination et révocation du préfet également. Bonaparte ne reviendra jamais
sur les acquis de la révolution (liberté de conscience et d’opinion accordée aux
agents publics, sauf pour les préfets).

19ème : on reconnaît aux fonctionnaires ce qu’on reconnaît au droit privé. On

consacre le droit de grève, liberté syndicale étendue aux agents publics.
L’inconvénient est que la fin du 19ème est le début de la 3ème république,
confondant fonctions politiques et administratives. Beaucoup de ministre on
été représentants du peuple et haut fonctionnaires.

1940 : gouvernement de Vichy, les syndicats de sont pas supprimés dans la

fonction publique, seulement tous les fonctionnaires doivent prêter serment
d’allégeance au maréchal Pétain. Pendant Vichy non verra apparaître les
ordres professionnels (Médecins…), on va « administrativer » tous les corps de
métiers. Ces ordres devaient être consultés quand des textes les concernent.
Participation des représentants de profession à la constitution des textes.

1946 : premier statut de la fonction publique, préparer par le conseil national

de la résistance. Proclamation des droits et devoirs économiques et sociaux.
Les fonctionnaires vont être assimilés aux salariés, mais on va mettre aussi en
place un système protecteur des agents publics, non seulement contre les
excès de leur hiérarchie mais aussi contre les atteintes des tiers. On considère
qu’un agent public n’a jamais tort (n’a plus toujours raison). Protection civile et
pénale.

Le problème qui se pose est qu’on retrouve le système des vases

communicants au niveau de l’Etat, (représentant/fonctionnaires). En 1959, une
ordonnance va prévoir la possibilité pour les fonctionnaires d’exercer des
mandats électoraux. Lorsqu’un fonctionnaire est élu, il est en position de
détachement. Ce statut va être étendu aux établissements publics, collectivités
etc. On va distinguer les situations des agents publics, avec les mandats
nationaux et locaux, tout en séparant les missions pour éviter les conflits
d’intérêt.

5ème république, 1982, avènement de la décentralisation. On donne aux ct

les moyens d’assurer leurs missions. L’inconvénient majeur est que par la suite
tous les gouvernements ont modifier les textes de lois. Autre problème, pas de
code de la fonction publique.

21ème siècle : RGPP, fonction publique au service des usagers, réorganisation.

Débat national, 1er octbre 2007, sur les valeurs et les missions de la fonction
publique :

- fonction publique plus ouverte, avec des passages privé/publics. (Fermé :

fonctionnaire à vie.) Réhabilitation de la possibilité de licencier un
fonctionnaire si refus de 3 emplois de mobilité.

Des concours réformés : tenant compte des bilans de compétences et

VAE. Concours sur titre ou diplôme, accompagné ou pas d’un concours
sur épreuve.

- Une fonction publique plus à l’écoute des usagers : obligation de

formation tout au long de la carrière, prise en compte dans les
promotions.

- Une fonction performante et mieux gérées : primes aux résultats,

formation, etc.
 - Une fonction permettant des parcours professionnels

- Une fonction publique aux valeurs et principes d’actions communs,

organismes de gestion communs aux 3 fonctions.

Livre blanc 2008.

3. Les sources du droit de la fonction publique :

- le droit international : système des conventions, n’importe quel état qui

affecte un agent dans une organisation ou un état tiers, établis une convention
avec les droits et obligations et les problèmes de la carrière du fonctionnaire.
(Relations bilatérales).

- le droit européen :

- droit du conseil de l’Europe, intérêt très ponctuel. Le statut de fonction

publique doit respecter la convention européenne, permet d’accéder au
prétoire européen. Progressivement, le conseil a accepté les recours déposés
par des agents publics français.

- droit de l’Union Européenne. Le plus important. Dès 195è il est garatie à

tous salariés de poouvoirs cirvuler sur le territoire de l’union, d’accèder à tous
les emplois. Pendant presque 40 ans, les états on refusé de permettre à des
ressortissant communautaire d’accèder à la fonction publique, malgré le traité
de Rome. En 1986, France est condamné pour non respect du traité, du fait
qu’un ressortissant avait voulu se présenter à un concours hospitaliers
français, rejeté du fait qu’il n’avait pas la nationalité. 1991, loi ouvrant les
concours de la fonction publique aux ressortissants communautaires. Cette loi
nécessitait un certain nombre de décrets qui n’ont jamais été adopté. Problème
de réciprocité, les états n’ayant pas les mêmes cadres juridiques pour les
agents publics. Les états ont décidé de se mettre d’accord pour permettre aux
ressortissants de se présenter aux concours ou de postuler. Les états ont
adoptés des directives sur l’équivalence des formations et diplômes (LMD). Ils
se sont aussi mis d’accord sur la reconnaissance mutuelle des expériences
professionnelles, de même que les bilans de compétences. Les états ont
modifié leurs législations pour que les ressortissants puissent postuler. Depuis
2005, le droit de la fonction publique est conforme à celui de l’UE. Mais reste
des questions : casier judiciaire, etc. chaque état a fixé ses règles, avec pour
seul impératif qu’elles ne soient pas discriminatoire (les mêmes pour les non
ressortissants). Sont exclus les postes de police et gendarmerie. La maitrise du
français n’est pas un impératif.

Cette possibilité d’accèder aux concours et sans discussion au niveau de l’UE.

Mais il faut que les états soient soumis à la régulation de Schengen. Certains
pays n’en font pas partie.

- le droit national, plusieurs catégories de textes vont s’appliquer à la

fonction publique. Développement du système des conventions cadres.

• la constitution, le préambule s’applique de plein droit à la fonction

 publique, certaines dispositions ont été reprises dans les lois ordinaires
(garantie des droits de l’homme, éco et soc). Au niveau de la C°, on a le
partage des compétences entre législatif et exécutif. Tout ce qui
concerne le statut général relève du législatif : les garanties de carrières,
statut protecteur. Il intervient également dans la décentralisation et le
secteur hospitalier dans la mesure où il est compétent. Le pouvoir
exécutif sera là simplement pour appliquer les textes de lois. décrets

• loi et

• décrets sur les statuts particuliers. Décrets en conseil d’Etat sur les
positions des fonctionnaires. Sur les entreprises européenne, la situation
des fonctionnaires, les droits à carrières et retraites. Plusieurs miliers de
décrets pour la fonction d’Etat, de même pour hospitaliers et judiciaire.

• Arrêtés : chaque foi qu’un concours est ouvert ou qu’il y a volonté de

recruter par contrat. On les trouve au niveau national et local. Pour
certains emplois, ils sont soumis au principe de concurrence. Les arrêtés
fixe le règlement, les jurys, conditions etc. plusieurs arrêtés pour un
même concours.

• Les circulaires, elles se démultiplient également. Tout ce qui est

collaboration interministérielle se concrétise juridiquement par des
circulaires. (et non d’arrêtés ministériels). Concerne les priorités de
formation, la facilité accordée aux fonctionnaires en matière de mobilité
etc.

• Le recours aux conventions cadre. Le comité des ressources humaines

mis en place suite au livre blanc, avec des banques, des assurances,
véolia, la sncf, etc. ces représentants du secteur privé se retrouve avec
les ministres. La première convention conserve la mobilité des cadres
importants entre privé et public. (encadre le pantouflage), échange
temporaire de cadres entre privé et public. Ce système est emprunté au
droit du travail classique.

Nébuleuse juridique : le statut de la fonction publique c’est 4 textes. Loi 13

juillet 83, loi 11 janvier 84, Loi 26 janvier 84, loi 8 janvier 86. Toutes modifiés
au fil des ans. Les pouvoirs publics qui se sont succédés ont préféré laisser le
socle d’origine et modifier partiellement les dispositions. Parfois les dispositions
n’ont plus rien à voir avec le début du texte et sont mélangées entre elles.

Problème : l’objectif des réformes est d’uniformiser les textes de fonction

publique, on va retrouver des dispositions identiques dans chaque texte. Les
seules différences sont les organismes qui vont gérer les fonctionnaires.

Au niveau des décrets d’applications, chaque texte prévoit des décrets, qui ne
sont pas publiés avant la loi suivante. Deux lois restent sans décrets.
Problèmes car des décrets est inférieur à une loi, loi doit s’appliquer, et si les
nouvelles sont plus favorables tant pis car pas de décrets.

La volonté de créer une mobilité, de moderniser la fonction publique, est une

idée ancienne qui remonte à la fin des années 80.
Dans la fonction publique on trouve une multitude de personnes :
fonctionnaires, contractuels, stagiaires et intérimaires

I. Les fonctionnaires

A. le statut de la fonction publique

a) les points communs de la fonction publique

1. champ d’application (86, 2005, 2005)

Le statut s’applique aux fonctionnaires d’Etats, aux fonctionnaires des cté

territ, des étab pub sauf les EPIC et à la condition que ces EPIC n’utilisent pas
de fonctionnaires mis à leurs dispositions par l’état , les étabs pub ou cté territ.

Statut du fonctionnaire. Les personnels : ne vise que les personnels civils.

Exclus les militaires mais aussi les fonctionnaires des assemblées
parlementaires et les magistrats de l’ordre judiciaire. Même s’ils ne sont pas
concernés par ce statut, ils peuvent postuler à des postes publics, par voie de
détachement. Ex : service contentieux d’une commune a besoin de spécialiste,
demande à une juridiction de détacher un magistrat de l’ordre judiciaire. A
l’issue du délai sera réintégré dans une juridiction.

N’importe quel français ou ressortissant d’un état de Schengen, mais aussi les
personnes ressortissant de l’espace éco européen, peuvent postuler. La
possibilité de détachement est prévue là aussi.

Le caractère national de la fonction publique disparaît.

Problème : si des ressortissants de pays tiers ou membres d’organisation

international veulent venir, une convention devra être passer entre la France et
l’organisation d’origine. Tous les ministères et collectivités ne vont pas recourir
à cette possibilité. Ce sont essentiellement pour les relations extérieurs, les
échanges culturels et les relations éco.

2. Le statut du fonctionnaire

Situation légale et réglementaire, non négociable. Il a fallut prévoir des

mécanismes pour inciter les personnes à intégrer la fonction publique : un
minimum de carrière était garantie (échelons et salaires), changement de
tâche avec des promotions internes. Rémunération augmentée chaque année,
dans les réforme, la progression des salaires est gelée jusqu’à 2014. Plus de
garantie de progression de salaire en dehors d’échelons.

3. Les droits et obligations (voir polycop)

 Droits
Liberté d’opinion, garantie par C° + loi 2009. On reprend dans les lois des
dispositions préexistantes. Concerne tous les secteurs d’opinion, de pensée.
Elle peut se traduire par la possibilité d’exprimer ce qu’ils pensent. Lois du 21
fév 2007 considère que peut exprimer son opinion si l’expression est mesurée
et sans prosélytisme. Ne porte pas atteinte à l’image du service public. Au
niveau des magistrats, quand une décision est rendue la responsabilité
solidaire. Un magistrat est tenu à la décision collective.

Egalité de traitement, rappelé en 2005 et 2009. Les fonctionnaires ne peuvent

pas faire l’objet de discriminations. Mais pose problème : on a reconnu un
statut particulier pour les handicapés. Sont admis aussi les critères de
différences à des épreuves sportives pour homme et femmes. Quand un
fonctionnaire s’est élevé contre sa hiérarchie, il va dénoncer ce qui se passe
dans la fonction publique, on ne pourra pas lui refuser la reconnaissance d’un
droit, une promotion.

Droit à rémunération après service fait : salaire, supplément familial, indemnité

de référence et autre rémunérations complémentaires. Droit à rémunération
depuis 1946. Le droit à rémunération s’applique au service fait. A une époque,
le fait de grève n’entrainait pas l’arrêt du salaire. Il y avait aussi le nom respect
des retenus sur salaire pour absence. (Congés pour convenance personnelle,
sans préciser les raisons de son absence). Indemnité crée par une loi ou
règlement, ne peut en recevoir si un texte national ne l’a pas prévu.

Droit syndical. Le législateur rappelle en 2010 le rôle de syndicats, avec toute

une série de disposition permettant aux syndicats d’intervenir. On va modifier
les conditions de représentations des délégués syndicaux. Dans les organes
consultatifs, seuls les représentants des syndicaux auront voix délibérative. Ne
vise que les organes nationaux. Au niveau local, la codécision de l’avis est
toujours en vigueur. Quand un accord sera négocié au national, il sera adapté
au niveau local ou à la nature des services publics concernés. Ce droit syndical
permet à tout fonctionnaire de bénéficier d’un droit à une formation syndicale.

Droit de grève. Existe depuis le texte d’origine. Il s’exerce dans le cadre des
lois qui le réglementent. Le chef devait réquisitionner une partie du personnel
pour assurer le service minimum, n’a jamais été respecté sauf pour la fonction
hospitalière. Avec la série de grève dans les transports, le principe du service
minimum a été rappelé. On impose de connaître le nombre de gréviste au
moins 24h à l’avance. Cette règle a beaucoup de mal à se mettre en place. Les
chefs hésitent à réquisitionner ou on demande aux gens s’ils sont grévistes le
jour même de la grève.

Droit de participation : a été regroupé avec le droit syndical. Les syndicats

garantissent aux différents fonctionnaires la participation pour définir l’action
sociale, culturel etc.

Droits sociaux : prestations sociales, hygiène, sécurité etc. Droit à congé

(maladie, maternité, annuel, pour formation, reconversion etc.) quand la loi ne
précise pas, elle renvoie à l’adoption d’un décret en conseil d’Etat. Les
administrations ont élaboré des plans de formation. Le chef de service peut
refuser un congé pour des raisons liées au fonctionnement du service. Ce refus
était limité à 3 fois dans les anciens textes. On attend les décrets d’application
limitant ou pas le pouvoir des chefs de services. Pourront prendre des
intérimaires. Les formations sont intégrées à la carrières, les fonctionnaires
peuvent faire valeurs leurs diplômes. Le logement de fonction va disparaître.

Droit à la mobilité. Loi 3 aout 2009, possibilité de changer d’administrations

(Etat, territ, hospi). Ce droit sera précédé d’une formation. La mobilité est un
droit, mais encore faut-il que l’administration d’accueil soit d’accord pour
accueillir un fonctionnaire. On utilisera pour ces missions temporaires le
système du détachement. Il s’agira pour les autorités de passer une
convention.

Droits spécifiques :

- protection du fonctionnaire contre les tiers : sur le plan civil et pénal. Sur
le plan pénal, a soulevé des questions. Consacre l’irresponsabilité pénale
des fonctionnaires. Suites à des accidents dans des sorties scolaires, on a
engagé la responsabilité pénale des chefs d’établissements qui n’avaient
pas pris les dispositions suffisantes. 1ère instances, ont été condamnés. La
loi de 2000 écarte leur responsabilité pénale et instaure le délit de mis en
danger involontaire de la vie d’autrui. En appel, la responsabilité pénale
n’a pas été retenue. Allège la responsabilité de l’Etat.

- contre sa hiérarchie : aucun fonctionnaire ne peut être victime de

sanction s’il ne peut être en mesure de se défendre, peut faire appel à un
conseiller de son choix. Principe du contradictoire. Le fonctionnaire a
accès à son dossier indépendamment de mesures disciplinaires.
Normalement, s’est un seul document avec des pages numérotées et
paraphées. Il en existe plusieurs exemplaires. S’il constate que son
dossier pose problème, il peut demander à ce que son dossier soit mis en
forme immédiatement. La jurisprudence est allée plus loin, s’il y a une
lettre de dénonciation, il peut attaquer la personne pour dénonciation
calomnieuse. Mais les administrations refusent de les communiquer.
Oblige le fonctionnaire à être accompagné d’un témoin. Peut voir son
dossier pour voir si un problème dans l’obtention de promotion. La vie
privée du fonctionnaire peut aussi apparaître dans son dossier, car il
incarne l’Etat, le service public et doit véhiculer une image.

 Obligations

- Obligation de formation, avant recrutement, faisait l’objet de stage. A la

fin du stage, pas forcément de titularisation.

Chaque fois que les méthodes du service public évoluent, le fonctionnaire

devait suivre un stage de formation. Cette obligation d’adaptation
constante a été rappelée et les formations seront intégrées dans le
cursus de la carrière.

- Obligation de servir, inhérente à la nature même du fonctionnaire, qui

n’existe que parce que le service public existe. Elle se divise en 3
 dimensions :

-> obligation de présence, 7j/7, 24h/24, 365j/an, le service public est en

permanece ouvert. Cette obligation doit être conciliée avec le droit du
travail. C’est au chef de service d’assurer l’ouverture du service. Cette
présence doit être constatée à n’importe quel moment. Cette obligation de
présence avait été accompagnée pendant quelques années d’une obligation
d’identification (badge).

-> Obligation de résidence, tout fonctionnaire doit résider sur le lieu

d’exercice de son affectation ? Il doit pouvoir être rappelé à tout moment
sur son lieu de travail. Mais la règle est devenue l’exception, ils peuvent
habiter à une distance raisonnable de leur lieu de travail. Sauf pour préfet.
Si le fonctionnaire déménage il doit le signaler et demander une autorisation
de dérogation à obligation de résidence (valable 1 an).

-> Obéissance hiérarchique, obéissance aveugle. Le chef a toujours

raison. Cette règle ne connaissait pas d’exceptions jusqu’au années 70 et un
fonctionnaire pouvait être révoqué selon l’importance de l’ordre. Peu si l’ordre
est manifestement illégal ou de nature à compromettre l’intérêt général. C’est
condition sont cumulative. En l’absence de définition de l’intérêt général,
l’appréciation sera le fait du juge du fond. Si le fonctionnaire suit l’ordre, sa
responsabilité pourra être engagé, chaque fonctionnaire est responsable des
actes accomplis durant sa mission.

- Obligation de se dévouer au service

-> Exclusivité : on ne peut pas avoir une autre occupation quand on est
fonctionnaire. Interdit de cumuler deux emplois public ou public et privé.
Cette règle a été rappelé par la loi du 3 aout 2009, mais reprend des
exceptions. On permet à un fonctionnaire de cumuler son activité avec une
activité de l’esprit (écriture, peinture etc.) tant que sa seconde activité n’est
pas plus lucrative que son activité d’origine. (Déclaration d’impôt). Il ne faut
pas qu’il consacre plus de temps à sa deuxième activité qu’à son activité
initiale. (Pose le problème du contrôle et de sa liberté de faire autre chose
en dehors de son temps de travail). Pour éviter de tomber sur le coup de la
loi, l’argent est souvent versé sur un compte à un autre nom.

La loi permet le cumul public/public, si le fonctionnaire n’est pas à plein

temps. Le second emploi ne peut pas être supérieur en volume horaire au
premier emploi. Lorsqu’il cumule un premier emploi, ça doit lui permettre
d’avoir un plein temps, + des heures complémentaires dans un volume
raisonnable (20%). La loi de 2009 restreint les cas où le fonctionnaire peu
demander un second emploi. Réduction à 80% pour éduquer les enfants, on
peut demander que certains jours on puisse avoir une seconde occupation.
En dehors de cette hypothèse, l’Etat, les collectivités… définissent librement
les raisons pour accepter un temps partiel.

->Principe d’indépendance : on attend d’un fonctionnaire qu’il soit

incorruptible, fasse preuve de probité, qu’il soit totalement désintéressé.
Cette indépendance peut être limité si le fonctionnaire souhaite prendre des
parts dans une entreprise. Le fonctionnaire ne doit pas pouvoir être
 influencé. Un fonctionnaire ne doit pas non plus recevoir de cadeau. Il faut
savoir s’il y a des exceptions. Si les usagers satisfait font un cadeau. S’il en
donne à d’autres, il tire partie de sa fonction pour des tiers, c’est un
détournement du service public à des fins privées.

- Obligation de silence : un fonctionnaire ne doit jamais révéler les

éléments d’information dont il a connaissance. Problème, si le dossier est
épineux, il entend discuter avec d’autres pour trouver une solution. Si
l’obligation de silence était respectée, il n’aurait pas cette possibilité.
L’obligation de silence peut être accepté dans l’intérêt de l’usager ou du
service. Les collègues ne devant pas non plus le répéter.

- Obligation de réserve :

-> Comportement loyal et digne. Le fonctionnaire doit avoir un

comportement loyal et digne : quelles que soient ses opinions, celles de
son chef ou de son équipe, il doit toujours appliquer les décisions qui sont
prises, même s’il est contre il doit faire preuve de loyauté. Il véhicule
aussi l’image du service, avec des conditions au niveau des tenues
vestimentaires, la manière de se coiffer. Un chef de service à
parfaitement le droit de demander à ses subordonnés. Dépends aussi du
rapport du fonctionnaire avec le public et des problèmes internes à
l’organisation.

-> Modération : Doit aussi avoir une tempérance dans ses propos et
la manière de se comporter.

-> L’impartialité, le fonctionnaire doit appliquer une politique de

non discrimination, quelle que soit la personne en face de lui. Rendre des
décisions sans tenir compte de la personne.

L’obligation de réserve s’impose jusqu’à la mort du fonctionnaire. Tout dépend

de l’importance de l’emploi que le fonctionnaire a occupé.

- Obligation de secret : de discrétion professionnelle :

-> Accès aux documents administratifs, le fonctionnaire ne peut pas dire

qu’il n’a pas le droit de communiquer des documents. ON demande aux
fonctionnaires de faire preuve de discernement. Documents à caractère
nominatif son soumis au secret, pas les autres. L’obligation de secret
peut être levée sur un ordre du juge pénal.

-> Obligation de dénoncer tous les actes délictueux ou criminels dont il a

connaissance dans ses fonctions. Délicats car s’il dénonce, sa hiérarchie
risque de porter atteinte à sa carrière. S’il ne dénonce pas et que ces
actes sont révélés, il peut être poursuivi pour complicité. La dénonciation
obéit aux principes hiérarchiques. Il doit s’adresser à son chef de service.
Si pas de réaction, s’adresse au responsable de la collectivité, au
ministre ou au président de la république. Si pas de réaction, il peut saisir
la juridiction. On essaie de préserver la fonction publique et le règlement
en interne.
Ces obligations concernent les 3 types de fonctionnaires, mais aussi les agents
publics en général.

4. le conseil supérieur (commun) de la fonction publique (loi du 5

juillet 2010)

Il a été crée par la loi du 5 juillet 2010. La principale compétence de ce conseil

est d’avoir connaissance de tout ce qui est commun aux 3 fonctions : champs
d’application, statuts etc. Cela concerne autant les projets de loi que
d’ordonnance. En créant ce conseil, on retire la compétence au conseil d’Etat
et aux 3 conseils supérieurs. Il regroupe les représentants des 3 fonctions
publiques concernées sur la base de la représentation syndicale dominante au
sein des 3 fonctions publiques. Seul les syndicats majoritaires des fonctions
publiques pourront être représenté au sein du conseil.

Progressivement ce conseil se verra reconnaître d’autres attributions. D’abord

les textes à caractères généraux, puis sur les textes spécifiques.

C’est la première étape d’une réforme en profondeur de la fonction publique.

5. La responsabilité des fonctionnaires

Basée sur le fait que chaque fonctionnaire est parfaitement responsable des
actes qu’il accomplit. Problème de preuve : c'est-à-dire qu’il va dire qu’il a
obéit à un ordre, s’il n’est pas écrit, la jurisprudence n’impose pas le caractère
écrit de l’ordre. Le supérieur hiérarchique s’il a conscience que l’ordre est
illégal ne va pas l’écrire, le fonctionnaire devra prouver que l’ordre lui a bien
été donné.

Responsabilité administrative, civile, pénale et disciplinaire. Elles sont

indépendantes entre elles. Mais responsabilité admin et pénale sont reliées.
Quand un fonctionnaire cause un préjudice, la personne demande réparation,
avec un recours devant une juridiction admin. Si la faute ne vient pas de
l’administration mais du comportement du fonctionnaire lui-même, la
juridiction civile est compétente, on attaque le comportement du fonctionnaire
et pas l’administration. Les juridictions admin peuvent accepter de condamner
l’administration qui se retournera contre le fonctionnaire. Mécanisme de
l’action récursoire.

Le préjudice causé repose sur un comportement délictueux, la juridiction

pénale est compétente, la juridiction admin est incompétente. la juridiction
pénale va condamner l’administration, qui est responsable de ses
fonctionnaire, et le fonctionnaire. La juridiction condamne l’administration du
fait du comportement du fonctionnaire, et le fonctionnaire.
La responsabilité disciplinaire est indépendante des autres, l’administration
peut passer sur une faute et ne pas poursuivre le fonctionnaire, mais aussi
engager une procédure disciplinaire, ou encore si le fonctionnaire est reconnu
innocent il n’est pas poursuivi mais l’administration peut le poursuivre.

Quand une procédure disciplinaire est engagée, il doit recevoir une lettre
recommandée avec avis de réception, mentionnant l’existence éventuelle
d’une commission d’instruction, joindre les documents d’acte d’accusation ou
indiquer au fonctionnaire où il peut les consulter. La lettre de saisine du conseil
de discipline par sa hiérarchie doit être obligatoirement présente. Ces
démarches conditionnent toutes la validité de la procédure. Entre le moment
où il reçoit la lettre et la consultation du dossier un délai raisonnable doit être
accordé. La consultation du dossier doit être prévu sur plusieurs jours, il peut
être assisté par qui il veut. Si réunion de la commission d’instruction, elle n’est
pas là pour juger mais pour discuter avec le fonctionnaire.

A l’issu de l’instruction, le président va dire si oui il non elle est en capacité de

juger. Elle peut ordonner un supplément d’instruction ou classer l’affaire. Si
l’affaire est en état d’être jugé, le fonctionnaire reçoit à nouveau une lettre
avec le jour de la formation de réunion de jugement, il se rend accompagné de
son conseil, est confronté à ses accusateur. Le conseil de discipline va délibérer
(immédiatement ou plus tard). Suivant le statut, la fonction publique
concernée, le conseil a une compétente décisionnelle ou consultative.

Les conseils de discipline statuent sur les faits et propose des sanctions. Si le
conseil est consultatif, la décision est transmise à l’autorité de décision. Si le
conseil a voie décisionnelle, il faudra aller devant un conseil supérieur ou une
juridiction consultative pour contester.

Tous les fonctionnaires peuvent se pourvoir en cassation devant le conseil

d’Etat.

Sanctions : blame, avertissement, suspension de fonction, de salaire,

révocation etc.

b) Les points spécifiques à chaque fonction publique (voir tableau

compratif)

1. Accès à l’emploi

Chaque fonction définit ses propres règles. La loi précise que le recrutement
traditionnel est le concours. Les modalités du concours vont dépendre de
chaque statut particulier et chaque fonction publique. On laisse à chaque
autorité la possibilité de définir ses propres critères pour admettre en
équivalence.

Ça peut conduire à des problèmes : deux hôpitaux organisent des concours, la

décision prise par la commission peut être différente au niveau des diplôme
admis en équivalence, une personne pourra se présenter à un hôpital et pas à
l’autre. Se sont les plus grandes structures qui ont les chances de faire
triompher leur position si une juridiction est saisie.

Au niveau des statuts : ils peuvent reconnaître la liste des diplômes et des
équivalences.

L’autorité qui organise le concours n’est pas tenue de regarder immédiatement

si tous les éléments demandés sont les mêmes que ceux donnés par le
candidat. Au moment de la nomination sur un emploi il se peut que les
éléments ne sont pas les bons et il y a perte du concours.

Régulièrement, suis à des enquêtes ayant entrainé le refus de dossier, il est

possible de consulter son dossier pour voir les motivations du refus.

Définitions dans le tableau comparatif. Les définitions des fonctionnaires

sont les mêmes depuis l’origine.

Un centre de gestion par département, habilité à faires des concours. Les

collectivité territoriales et étab publics territoriaux sont affiliés au centre de
gestion, qui déclarent leurs besoins. Le centre de gestion est seul maitre pour
organiser des concours, décide des dates etc. CNFPT étab national, pour
concours A+.

Le CNFPT a aussi une mission de formation ou de réaffectation. Le CNFPT et le

centre de gestion proposent des postes aux fonctionnaires, 3 refus=>Licencié.
Sont compétents pour gérés les personnels.

Chaque conseil est libre et tous ont au moins une fonction consultative. En
général les nationaux sont consultatifs et décisionnel. Les commissions admin
paritaire ont un pouvoir consultatif et de décision mais compétences fixées
selon les catégories de fonctionnaires.

Les lois ont supprimé pour la fonction publique territ la catégorie D. La même a
été faite en hospitalier. Mais ces lois ne sont pas correctement appliquées.

Les conseils technique paritaires sont remplacés par comité consultatif

national, avec des ministres compétent : santé, environnement etc. on a
recentralisé leurs compétences. Toutes les commissions au niveau des
hôpitaux ont vocation à disparaître pour être regroupée au niveau des agences
régionales de la santé.

Tous ces conseils ont leurs missions qui varient avec les réformes des statuts
des fonctionnaires.

2. Déroulement de la carrière

Structure des carrières : chaque fonction avait sa propre structure. On a

harmonisé les catégories en harmonisant A, B et C.

Au niveau de la fonction publique d’Etat, on distingue 3 catégories, elles même

divisées en corps, qui font l’objet de statuts particuliers, et des déclinaisons par
ministère. (1 milliers de statuts particuliers). Chaque corps est ensuite divisé
en grade, avec autant de textes que de grade. Chaque grade est divisé en
échelon. La durée d’occupation des échelons varie selon les échelons et selon
le ministère de rattachement. L’objectif est d’uniformiser les échelons et les
grilles indiciaires. La démultiplication de texte crée des différences de
traitement entre personnes ayant les mêmes diplômes de base.

Au niveau de la fonction territoriale, 3 catégories, divisées en cadre d’emploi.

Chaque cadre d’emploi est divisé en grade, divisés eux-mêmes en échelons.
Pas d’inégalité de traitement au niveau des attachés en fonction de la mission.
En revanche inégalité en fonction du système de prime institué au sein de
l’administration de rattachement.

Cors/Cadre : pas de différences.

Au niveau hospitaliers : 3 catégories, même organisation que pour état, corps-

>grades->échelons. Sauf pour certaines fonctions, par exemple les médecins
et le personnel de direction et personnel des soins. Toujours eu une polémique
au niveau des recrutements. En règle générale, les médecins qui occupent la
direction de services sont des universitaires. Ils sont à la fois prof d’université,
directeur de service et peuvent disposer de lits privés dans leurs
établissements : 3 fonctions, source de revenus, 35x3, mais ne les font pas. Ils
délèguent leurs compétences à d’autres médecins. Il est souhaité au niveau de
la réforme d’avoir la direction administrative des choses détenue par du
personnel administratif et non plus médical.

Positions des fonctionnaires: (voir colonne 1) : chaque position obéit à des

règles particulières.

- Détachement est le fait du fonctionnaire ou de son administration

- convention entre administration d’origine et d’accueil. Un fonctionnaire

peut sortir pour aller dans une autre administration, une collectivité, un
EPIC, une organisation internationale, ou même une entreprise privée ou
association. Il faut que la nouvelle mission fasse l’objet d’une convention.
En fonction de la position choisie, la durée peut varier, de même que la
répartition des compétences des structures par rapport au fonctionnaire
(retraite, discipline etc.).À l’issue de la période, on doit savoir ce que le
personnel peut ou doit faire. Que faire si le poste n’existe plus ? Si le
fonctionnaire veut intégrer l’organisme d’accueil ? si c’est un organisme
de droit privé, il change de statut, le poste sera-t-il au même niveau de
compétences ? l’ancienne administration doit-elle tenir compte de son
ancienneté ? au nom de la mobilité, on a assoupli les règles mais pas
trancher tous les problèmes. La jurisprudence apportera les réponses.

- Activité : suivant la nature de l’activité, du congé. Les règles pour un

congé ne vont pas être identique à celles pour un autre congé.

Au niveau des autres fonctions publiques, on tend à l’harmonisation,

mais des différences existent dans certains cas particuliers. Pour les
congés comme pour les détachements.
 3. Sortie de la carrière

En fonction, décès, démissions, radiation, congés longue maladie, mise à

disposition etc..

Le législateur a uniformisé les cas, mais pas la gestion des droits à la retraite.

Caisse natio des retraites des agents des collectivités locales : états,
ministères, territoriaux et hospitaliers. Gèrent tous les fonctionnaires et tous
les agents publics.

B. La « remise en cause » de ce statut.

Ce qui apparaissait comme une remise en cause du statut protecteur

n’apparaît plus comme négatif car les lois ont repris les critiques. Ex :
admission hors-concours est spécifiée dans les textes législatifs.

Peuvent intégrer la fonction publique sans passer de concours des emplois à la

discrétion du gouvernement (les emplois les plus élevés de la hiérarchie
administrative au sein des ministères). Peuvent être occupés par des
personnes du privé. Au changement de gouvernement, ces personnes
changeaient, maintenant si elle souhaite rester elles sont intégrées à la
fonction publique et son nommées à des emplois équivalent dans la haute
fonction publique.

Peuvent intégrer les personnes nommées sur des corps ou cadres d’emplois
qui viennent d’être crées. Ex : corps des administrateurs, les premiers était
recrutés par ancienneté dans d’autres services.

La promotion interne : sans concours. Des commissions administrative

paritaires se réunissent pour choisir parmi les candidats internes.

Les emplois réservés : par rapport aux militaires, handicapés, possibilité

d’intégrer la fonction publique sans concours.

Politique pour les jeunes de 16-25ans, n’ayant pas de diplômes ou formation.

Possibilité d’intégrer la fonction publique. Ils doivent candidater, une
commission va se réunir et sélectionner les dossiers en fonction du nombre
d’emplois proposés. Suite à la sélection, les jeunes vont signer un contrat(1-2
ans, renouvelable 1 an), qui va leur permettre d’acquérir par une formation en
alternance, soit un niveau de qualification suffisant, soit un diplôme leur
permettant d’être nommé sur un emploi de la fonction publique. A l’issue de la
période, une commission va se réunir pour dire si la personne peut être
intégrée. Selon le domaine, une obligation de servir pendant un temps donner
peut être demandé. Si ne respecte pas la durée du service, sera tenu de
rembourser les frais de sa formation.

Quel que soit le mode d’accès au niveau de la remise en cause du statut, la

personne titularisée est un fonctionnaire à part entière. Seule délégation, pour
les handicapés, on leur permet d’avoir des aménagements en fonction du
handicap.

II. Les autres catégories de personnel

A. La situation contractuelle

a) conditions de recrutement des agents contractuels

On ne pouvait y recourir que si on ne trouvait pas de fonctionnaires

suffisamment qualifiés, ou si c’est une période de surcroit de travail. Mais
chaque cas était réglementé. Le contrat était de 3 ans renouvelable 1 seule
fois (6ans). Si la personne n’a pas passé de concours entre temps, c’était
terminé. Pour la surcharge, 3 mois-12 mois, renouvelable une fois. A l’issue de
la période de renouvellement, la personne était remerciée.

Ces dispositions ont été méconnues. Dans certains cas, des renouvellements
permanents équivalaient à un CDI. Une injonction était adressée à
l’administration fin 90’s pour transformer les contrats précaires en CDI. Le
problème est que toutes n’ont pas obéit. Normalement, les salaires versés à un
contractuel sont plus élevés qu’un fonctionnaire. Plusieurs textes ont été
adoptés pour résorber l’emploi précaire. Au niveau admin, la pratique
continuait. Les collectivités se sont trouvée face à un problème de
financement. A 95%, les personnes dont les contrats n’ont pas été renouvelés
ont obtenu gain de cause et ont eu des CDI. Nouvelles réformes, on a re-ciblé
les cas de recrutement des contractuels. 3 ans renouvelables 1 fois. Période de
surcharge. Pour les contrats de courte durée, renouvelable 1 fois mais en
aucun cas transformable en CDI, même si au niveau de la durée c’est la même
personne qui en bénéficie. En revanche, pour les contrats de 3 ans renouvelés
1 fois, la transformation en CDI est possible. Pendant 6 ans, l’agent ne sait pas
s’il aura un CDI ou pas.

Possibilité de recruter pour tous les emplois de catégories C premier échelon

(1987). On prend un agent public pour un contrat d‘1 an, ce contrat peut être
ou pas assimilé à un stage. Si oui, il pourra être titularisé. Si ce n’était pas un
stage, il fera un stage d’1 an et pourra être titularisé. (1 à 2 ans pour faire ses
preuves).

Il est prévu d’étendre cette possibilité pour la catégorie B dans le livre blanc
sur la fonction publique.

b) statut des agents contractuels

Ces agents sont soumis aux mêmes obligations que les fonctionnaires, mais
n’ont pas les mêmes droits.

Pour les congés, les règles sont moins favorables aux agents contractuels. Les
congés formations peuvent leur être refusés.

Ces contractuels peuvent bénéficier de la position de détachement.

Bien qu’ils n’aient pas les mêmes droits que les fonctionnaires, ils sont gérés
en règle générale par les mêmes organismes de gestion
 B. le développement de ce processus de recrutement

a) contrat de droit public

Les agents publics sont soumis au droit public. Ils seront soumis aux règles de
la concurrence, quand l’administration recrute elle peut faire appel aux
services des entreprises intérimaires, aux services du pôle emploi, etc. Quand
elle va rendre public sa volonté de recruter, l’information va être largement
diffusé. Elle peut également recourir au réseau associatif via la conférence
permanente des coordinations associatives.

La procédure qui s’applique au contrat de marché public s’applique à la

procédure de recrutement.

Les emplois les plus élevés sont soumis à concurrence, dans les 3 fonctions
publiques.

Pour des actions particulières, d’études etc. l’administration peut recourir à ce

système de contrat public soumis à concurrence, pour des actions ponctuelles.

b) de droit privé

- recrutement volontaire

L’administration au lieu de lancer un appel à concurrence en droit public va se

tourner vers le système de droit privé, sera libre de recruter qui elle veut. A ce
moment, elle va être dans la situation d’un employeur privé. Mais quand elle
va recruter un bureau d’étude pour du droit privé, ce n’est jamais pour des
opérations importantes.

- recrutement imposé

Découle de la volonté des administrations de reprendre à leurs charges des

services publics qui était gérés par des personnes de droit privé. Cette
personne de droit privé avait recruté du personnel ou avait eu des
fonctionnaires détachés à sa disposition. L’administration considère que la
personne privée n’applique pas bien le contrat, dénonce le contrat, l’annule. La
personne de droit privé se retire et le personnel reste. Les personnes mise à
dispositions on conservé leurs statut de fonctionnaire et seront réintégrés dans
leurs administrations ou centre de gestion. Pour les personnes recrutées par
l’entreprise privée, l’administration doit reprendre ces contrats de droit privé,
ne peut pas les licencier immédiatement. L’administration aura un volant de
personnes soumis au droit du travail. En fonction du contrat (CDD, CDI) la
personne publique appliquera le droit du travail, attendre la fin du contrat ou
reprendre jusqu’à la retraite ou licencie
SOUS-PARTIE II – Le Rôle des juridictions

Chapitre I – Le paysage juridictionnel international et national

La France a reconnu la juridiction de certaines juridictions internationales. La

double appartenance pose parfois des soucis de compétences entre
international et national.

Section liminaire – un paysage complexe résultant de plusieurs

considérations

1. La société internationale

Reconnaissance d’organisations internationales pour trancher certains litiges,

notamment la cour internationale créée par la société des nations. On avait
reconnu aussi la compétence de la juridiction internationale pour le droit de la
mer (piraterie etc.). A partir de 1945, on met en place dans le cadre de l’ONU
tout un système de règlement des différents. Ce système va reposer sur le
principe de la conciliation avant de déboucher sur la saisine d’une juridiction.
On met en place au niveau international le système de la médiation
internationale, le système de l’arbitrage et le système des bons offices. Entre
les 3, c’est l’arbitrage qui a une valeur juridique contraignante. Les sentences
arbitrales internationales sont équivalentes au jugement de première instance.
Ce système est rattaché à l’ONU.

L’ONU prévoit également la création de la cour internationale de justice. Dans

un premier temps, elle est uniquement compétente pour trancher les litiges
entres les états, il n’y a pas d’accès direct des associations ou citoyens au
prétoire de la cour. Progressivement, les problèmes vont avoir un caractère
pénal, ce qui va amener la création de juridiction pénale, pour juger les états
mais également les personnes commettant des délits. Ex : Tribunal de
Nuremberg, pour juger des crimes de guerre. Existence de 45 à 48. A la suite
des évènements internationaux, compte tenu des actions des états,
l’organisation des états à souhaité mettre en place une cour pénale
internationale. Au niveau français cela a entrainé une révision de la
Constitution. Cette Cour pénale internationale est entrée en fonction en 2003,
bien que la création de la cour ait été décidée bien avant. On a reconnu cette
cour, dès que la France est poursuivie pour crimes, massacre etc. elle serait
poursuivie devant elle.

La société internationale a souhaité mettre aussi en place des juridictions

pénales spécialisées, notamment le tribunal international pour l’ex-
Yougoslavie, le tribunal international pour le Rwanda. Cette dernière résulte
d’une résolution du conseil de sécurité des nations unies. La France n’a pas mis
son véto à la création de cette juridiction. La France a été déférée devant cette
juridiction. Les juges ne statuent pas toujours de manière neutre et impartiale.
Leur composition et le contexte international sur le plan juridique les en
empêchent. Les membres sont nommés par le conseil de sécurité. Toujours un
répartition entre les membres permanents et les autres, avec la défense des
intérêts des grandes puissances des permanents, les autres juges sont par
roulement des autres pays. Pour les dossiers les plus importants, les
juridictions doivent statuer à l’unanimité. Les décisions sont plus des
compromis que des arrêts d’application stricte du droit international.

Pour qu’une juridiction puissent intervenir, il faut un traité constitutif, et que

chacun de ces textes prévoient eux mêmes les conditions qui doivent être
remplis pour que la juridiction deviennent obligatoire. Ex : au moins 60
ratifications dans un délai de 2 ans pour la création d’une juridiction. Si une des
deux conditions n’est pas accompli, la juridiction ne pourra pas exister.

Il faut aussi que l’Etat accepte d’être jugé, la ratification sur l’existence de la
juridiction ne suffit pas. Il faut une déclaration officielle disant que le
gouvernement accepte que le pays soit jugé par la juridiction.

L’accès au niveau des personnes physiques n’est pas autorisée par la France,
seule les personnes morales et sous conditions.

Il faut que les conventions soient examinées par le CC avant de ratifier.

On a également un système dans le cadre de l’OMC, de l’agence internationale

pour l’énergie atomique etc. Chaque institution a crée son système de
règlement des différents.

Cependant il n’y a pas de force internationale pour forcer un état à appliquer

une décision internationale. L’efficacité va surtout dépendre de la volonté
politique des états.

La cour de justice internationale est une juridiction réduite, avec une dizaine de
juges. Ils sont désignés pour une durée de 4 ans et normalement leur mandat
est renouvelable (en général 1 seule fois). La juridiction ne va pas examiner
tous les recours déposés, il y a une commission d’examen des recours,
commission souveraine c'est-à-dire que va examiner la pertinence du recours
et va se prononcer sur le fait de savoir si le dossier ne relève pas de la
compétence d’une autre juridiction internationale.

On a un parquet, avec un procureur et ses adjoints, choisis par le conseil de

sécurité. En dehors de, un secrétariat administratif et un secrétariat greffe,
nommés par le secrétaire général des nations unies.

Va se proclamer aussi parfois sur l’auto-déclaration de certains états. En 2010

s’est proclamé sur l’auto-déclaration d’indépendance du Kosovo.

Quand il y a conflit avec un état n’ayant pas reconnu l’organisation

internationale, la France ne peut pas imposer à la partie adverse la juridiction,
mais n’empêche pas la France pas de saisir la juridiction. Dans cette situation,
l’autre état va faire traiter le dossier par ses propres juridictions et si les deux
juridictions vont statuer dans le même sens pas de problème. Mais si les
juridictions internationales et nationales ne tombent pas d’accord, c’est à la
diplomatie de faire boulot. Pour les grandes catastrophes, (Erika etc.) les états
ont fait juger chacun l’affaire par leurs propres juridictions. Se pose le
problème de savoir quel droit appliquer. Chaque état décide souverainement
de quel droit s’applique. (celui du pays bateau, du lieu d’accident, de l’état de
l’affréteur du bateau etc.). En terme de réparation, si l’état n’a pas de système
de fond d’urgence, la situation va s’aggraver, du fait des longueurs des débats,
et ne permettront pas de toute manière la réparation totale de la catastrophe.
La cour internationale de justice peut avoir un rôle d’arbitrage et rendre un avis
(pas de contrainte juridique). L’avis peut être repris par les juridictions
nationales et les compagnies mises en causes.

3ème cas, saisine des juridictions internationales et nationales.

+ Juridction européennes au S2.

2. La décentralisation

On a eu une évolution du paysage juridictionnel car une partie des fonctions de

jugement a été retirée au préfet au moment où la tutelle du préfet sur les
collectivités a été supprimée. Donc plus de pouvoir pour le conseil d’Etat et les
tribunaux administratifs.

Mais certaines décisions à caractère budgétaire on entrainé la création des

chambres régionales des comptes, avec une modification des compétences de
la cour des comptes. Chaque fois qu’on crée une juridiction on modifie les
juridictions existantes. On modifie aussi les compétences du conseil d’Etat.

Ces juridictions modifiées on été réformée par la suite, pour augmenter leurs
compétences. Plus on accroit les compétences, plus il y a un risque de
saturation. Là aussi, pour prévenir ce risque, on va instituer des commissions
d’examen des recours dans chaque juridiction. Quand le recours sont rejetés
par la commission d’examen, la décision de rejet peut être contestée, et les
juridictions d’appel qui vont juger les recours ne seront pas les mêmes. La
commission qui examine les recours ont des décisions qui ne sont pas
définitives et peuvent être contesté devant une autre juridiction. On a rendu
beaucoup plus complexe le paysage juridique.

On a aussi modifié les compétences de la cour de discipline budgétaire et

financière. Elle ne regarde plus seulement les compte des l’état mais aussi
ceux de niveau infra-étatique. Avec la démultiplication des établissements
publics, la décentralisation, le volume des dossiers a augmenté sensiblement.
Ce phénomène a été accompagné par un renforcement du nombre de dossier
en contentieux répressif.

3. L’engorgement des juridictions

Pose un problème d’éthique au niveau de la justice, car tout justiciable a le

droit a un procès équitable, impartial et rapide. Plus les juridictions sont
engorgées, plus les délais de traitement des dossiers s’allonge et alors même
que les textes de lois prévoient que des délais pour statuer, on constate que
les juridictions ne sont pas en mesure de traiter ses dossiers dans les temps
imposés. Le Tribunal administratif de Marseille a 5 ans de retard. Cette
longueur de la procédure a entrainé la condamnation de la France, d’autant
plus que parfois même pas le temps de faire la navette entre les parties.

Pour des petits litiges, le juge de proximité va être compétent, pour

désengorger les juridictions civiles et répressives. Il est désormais compétent
pour des questions d’ordre administratif. Ce juge a de plus en plus de
compétences, on déplace le problème.

Système du juge unique : dans chaque juridiction, pour un certain nombre de

dossier, ce n’est pas une formation collégiale qui va statuer mais une seule
personne, qui va statuer par ordonnance. Cette ordonnance a valeur de
jugement mais suivant les domaines, l’ordonnance peut être contestée soit
devant la formation collégiale du Tribunal administratif, soit devant la cour
administrative d’appel.

Normalement, pas d’appel sur ces décisions en premier et dernier ressort, mais
le recours en cassation n’est pas exclu.

On retrouve se phénomène de juge unique au niveau admin, mais aussi civil et

pénal.

L’organisation de consultation juridique gratuite : peuvent être demandée par

tout citoyen qu’il y est ou pas litige. La loi a précisé, dans le cadre des maisons
de service public ou dans le cadre des maisons de la justice et du droit. Pour la
maison des service publique, compétence des collectivités territoriales. Ces
maisons n’ont pas été créées partout, peu d’engouement. Pour la partie
secrétariat etc, tout repose sur la juridiction. Convention entre les juridictions
avec la précision des locaux à dispositions, les types de consultations etc.
accessible à l’ensemble des administrés.

La maison de la justice et du droit a vu ses compétences augmentées,

notamment quand des décisions ont classée sans suite un dossier, il peut y
avoir une explication au justiciable.

Développement de la fonction consultative des juridictions. Au lieu de

s’adresser à la maison de la justice et du droit, le justiciable va s’adresser
directement à la juridiction, même avant l’apparition d’un contentieux. C’est le
président du tribunal qui va désigner un magistrat pour s’occuper de la
demande de consultation, mais c’est une consultation, n’engage en rien la
suite. Concerne tous les niveaux.

Le développement de la médiation. (Chapitre 1)

4. La responsabilisation des élus

A entrainer la création de la cour de justice de la république. Cette

responsabilisation a aussi entrainé la modification de la compétence de la
haute cour de justice. La cour de justice de la république est compétente pour
juger les actes commis par les ministres dans leurs fonctions. La haute cour de
justice n’a compétence que par rapport au président de la république.
Normalement le chef de l’Etat est irresponsable sur le plan pénal, pendant
l’exercice de son mandat. Cette impunité a fait l’objet de nombreuses
contestations. Cette haute cour a vu sa compétence modifiée. Le président est
toujours responsable en cas de haute trahison. Désormais la haute cour est
aussi compétente si le chef de l’Etat est condamné par une cour internationale.

Normalement une cour n’est pas rétroactive, mais la cour de justice de la

république a été autorisée à statuer sur l’affaire du sang contaminé.

Dans ces cours, se sont des élus et non des élus qui siègent. La procédure
ralentie aussi la fonction de jugement. L’impartialité n’est pas non plus
totalement respectée, des parlementaires jugeant des parlementaires.

On a une explosion du contentieux répressif au niveau des élus locaux, mais

aussi une explosion des contentieux civils. Les juridictions civiles sont
automatiquement saisie si l’acte pénal repose du civil. Dans la mesure où un
préjudice est causé il y a obligation de réparer.

Contentieux également au niveau financier se développe. Une grande partie du

contentieux répressif est d’ailleurs de nature financière.

Quand les élus sont déférés devant les juridictions, ils sont soumis au même
régime que les autres justiciables, quelle que soit la juridiction saisie.

5. La contestation envers les magistrats.

Plusieurs enquêtes avaient démontrées que les français été de plus en plus
méfiant par rapport à la justice. Notamment sur les magistrats considérés
comme carriéristes, carrière soumise à décision des ministères. Les magistrats
qui sont des fonctionnaires sont soumis à la volonté de l’autorité de
nomination. Plus le manque d’impartialité et d’équité (mais sont là pour
appliquer les lois, même si la loi est inéquitable).

Autres reproches : la lenteur des procédures, les sanctions non dissuasive, les
vacances judiciaires.

On a essayé de rendre les procédures moins longues. (voir avant).

Pour le carriérisme, on impose aux magistrats de rester pendant un laps de

temps déterminé dans une juridiction. Il peut aussi y avoir des promotions
sanctions, avec un changement d’affectation. La promotion ne peut pas être
refusée (ne fait pas grief). On retrouve ce système au niveau des
fonctionnaires en général.

L’évolution des carrières, des salaires, des biens possédés sont publics pour les
magistrats les plus haut.

On a aussi ouvert la possibilité au justiciable de poursuivre les magistrats. Il

dépose une requête au président du tribunal qui décidera s’il y a lieu ou non de
poursuivre de manière disciplinaire. (cour de magistrature). Pour mettre en jeu
la responsabilité du magistrat, il faut montrer la faute lourde (l’intention de
nuire). Maintenant, la négligence (faute simple) est aussi pris en considération.

Quand il inflige des sanctions financière, il doit faire preuve d’équité, doit
regarder si la sanction ne dépasse pas le tiers des revenus mensuels du
justiciable. Il peut aussi fractionner les échéances, même si l’autre partie n’est
pas d’accord.

Sanctions non dissuasives : un effort a été fait au niveau administratif et civil,

mais pas au niveau pénal. Quant une personne cause un préjudice, elle doit
évaluer ce qu’elle encoure en terme de sanction, si la sanction n’est pas
importante, perte de l’effet dissuasif. Même problème au niveau administratif
pour le % de logement sociaux, peu dissuasif.

6. Le rôle accru du citoyen.

Dans certaines juridictions, des citoyens peuvent être juges. Toutes les
juridictions ne sont pas composées de magistrats professionnels. Ex :
prud’hommes, tribunaux de commerce, en fonction de leur profession, mais
pas des magistrats.

On permet au citoyen d’accéder à la cour européenne des droits de l’homme,

au CC, et on a étendu l’accès également à des organes consultatifs, par
exemple on permet au citoyen d’accéder au CE, ou CESE. De plus ne plus
d’ouverture.

On a également facilité l’accès au prétoire des associations. L’individu n’est

plus seul face à la justice.

Le principe de la gratuité de la justice a été réaffirmé, c’est un service public.

N’importe qui peut déposer une requête devant n’importe qu’elle juridiction. Si
l’accès est gratuit, le déroulement de la procédure ne l’est pas. Pour tenter de
combattre les inégalités, on a mis en place le système de l’aide judiciaire. N’a
jamais été remis en cause, notamment pour les personnes les plus modestes.
Mais les avocats ne sont pas vraiment favorables à ce type de mesure. Quand
un justiciable de trouve pas d’avocat, un avocat sera commis d’office, sachant
que l’aide juridictionnel est versée par l’état, avec un décalage entre le travail
de l’avocat et le règlement.

I. Les juridictions internationales

(Voir plus haut)

II. Les autres juridictions prévues par la constitution

1. Le CC

(voir ch1)

En dehors des conseillers, on trouve un secrétaire général, nommé par la

président de la république et fait partie des emplois à la discrétion du
gouvernement. C’est un poste administratif à connotation politique.

Le CC comprend un service juridique, qui n’est pas permanent, va dépendre du

dossier qui va être traité par le CC. On va tantôt faire appel à des magistrats de
l’ordre judiciaire, tantôt à des magistrats de l’ordre administratif. Toujours l’un
ou l’autre. On va également faire appel à des administrateurs des assemblées
parlementaires et à des universitaires. Va aussi évoluer selon l’objet. Les
personnes sont choisies par le président du CC. Par contre, pour les magistrats,
c’est à la fois la cour de cassation ou le CE qui vont les désigner.

Il y a un service documentaire, un service financier et un service des relations

extérieures.

Le service de documentation est accessible à l’ensemble de citoyens, mais il y

a une procédure à respecter (demande préalable).

Coordination entre les juridictions européennes.

Le personnel n’est pas recruté par concours, en général à l’issu d’un stage ou
par transfert.

Tous les membres prêtent serment devant le président de la république. C’est

un héritage de la période de Vichy, car le président est le garant de la
constitution, « délègue » une partie de sa mission.

Tous les membres n’ont pas obligatoirement de formation juridique, de

formation professionnelle spécifique. Pour être conseiller, pas de condition
d’âge ou conditions professionnelle. Seulement une qualification
professionnelle de base, type licence, pour le service juridique, et pas
forcement une licence de droit.

Une personne nommée ne peut avoir d’autres fonctions dans un conseil ou un

autre mandat. Il doit y avoir une totale indépendance au niveau du conseil.

Leurs mandat est de 9 ans, normalement non renouvelable.

Pour le droit commun, les conseillers peuvent démissionner. Ils peuvent aussi
être déclaré démissionnaires d’office. En dehors de l’incompatibilité de
fonction, s’ils ne sont pas en mesure d’exercer leur mission, le président du CC
les déclare démissionnaire d’office. On peut estimer que les personnes ne
remplissent plus correctement leur mission, le président du CC peut demander
une expertise médicale et dispose d’un pouvoir discrétionnaire complet.

Pour le personnel, il y a des procédures disciplinaires et l’âge de retraite

comme dans tout service public.

Normalement il n’y a pas de sections spécialisées, sauf en matière électorale.

C'est-à-dire que quand une requête va être déposée, le président va désigner
un conseiller pour être rapporteur. Il n’y a pas de position dissidente, la
décision est collective par rapport à l’extérieur. Les votes dissidents existent
mais reste interne. En matière électorale, il y a 3 conseillers, instructeurs et
rapporteurs, nommés par des autorités différentes.
La procédure qui va être suivie est écrite et contradictoire. Les parties ne sont
pas auditionnées, même si elles le demandent, sauf en matière électorale, où
la commission dispose d’un pouvoir discrétionnaire.

On va voir si avec la QPC le CC ne va pas modifier son fonctionnement.

2. La Haute cour de Justice

Résulte d’une révision constitutionnelle. Uniquement compétente pour juger le

président de la république. Quand elle va le juger en cas de haute trahison, la
formule d’accusation est prévue par la loi organique. L’acte est déjà prévu.
Cette procédure ne peut qu’aboutir à la destitution du président. Le juge pour
les actes commis pendant sa fonction. Mais aucun texte sur le fait que le
président commette un crime durant ses fonctions. Pour être jugé après, à la
condition que le délai de prescription ne soit pas écoulé.

Il faut qu’une des deux assemblées porte ce recours. La première transmet à la

seconde assemblée qui dispose de 15j pour se prononcer. Il faut que les deux
assemblées se prononcent dans les mêmes termes pour saisir la haute cour de
justice, accord en 2 semaines, pas de Commission mixte paritaire. Quand les
assemblées vont votés, seuls sont décomptés les votes favorables, les
abstentionnistes sont considérés comme des votes de rejet. Cette majorité est
calculée par rapport au nombre de membres de chaque assemblée (pas au
nombre de présent). Toute délégation de vote est interdite, il faut être
physiquement présent.

Si toutes les conditions sont réunies, la haute cour est réunie, c’est le
parlement.

Quand le président se réunie en haute cour, il est présidé par le président du

Sénat. Va se dérouler comme dans tout procès, le président peut se faire
représenté, l’acte d’accusation va être lu et la défense pourra s’exprimer. Le
vote ne peut intervenir qu’un mois après la clôture, à bulletin secret. On va
tenir compte uniquement des votes favorables, c’est une majorité renforcée
qui est requise (2/3 des parlementaires). Même si il y a 50% +1 ne suffit pas.

3. La cour de justice de la république

Juge les ministres au regard des actes qu’ils ont commis. Les ministres vont
être responsables de leurs délits et de leurs crimes, se rapportant à l’exercice
de leurs fonctions. Lorsque le ministre est déféré devant cette cour. S’il est en
exercice, la procédure est plus contraignante, il faut que le premier ministre et
le président accepte de voir leur ministre juger. (jusqu’à présent n’a pas eu
lieu, l’était après leurs fonctions).
La cour est composée de 15 juges, parmi ces 15 juges, 12 parlementaires (pris
en général à la proportionnelle des groupes politiques dans la commission des
lois) et 3 magistrats professionnels. Ces magistrats sont des magistrats du
siège qui appartiennent à la cour de cassation. Parmi ces 3 magistrats, va être
désigné le président de la cour de justice, mais sont minoritaires. La dimension
politique ressort. A priori cette cour peut se réunir facilement. Mais la
procédure demande des conditions : la requête est déposée auprès d’une
commission de l’examen des requêtes à l’intérieur de la cour de cassation, qui
se contente d’examiner le respect des formes, sans se prononcer sur le bien
fondé de la requête. Cette commission va rendre un avis souverain (on ne
pourra pas revenir dessus). Elle transmet son avis au procureur général placé
auprès de la cour de cassation. La procédure ne pourra se poursuivre que si
l’avis de la commission est favorable. Si c’est négatif, le procureur ne pourra
pas saisir la cour de justice. Si les règles on été respectée et l’avis favorable, il
est obliger de la saisir.

Une fois la cour saisie, le procès va se dérouler comme devant n’importe

qu’elle juridiction pénale.

Les décisions jusqu’alors rendues ont été peu contraignantes.

4. Le conseil de la Magistrature statuant en formation disciplinaire

(voir partie 1)

La formation est présidée par un magistrat qui relève de l’ordre judiciaire (donc
de droit privé). C’est le premier président de la cour de cassation en règle
générale. Quand il est saisi, il peut l’être par n’importe qu’elle personne située
au dessus de la personne qui va être jugée (dans la même juridiction). C’est
une procédure rigide, il adresse une requête écrite au président du conseil
supérieur, avec la lettre de saisine, les faits reprochés et les preuves. Ce sont
les mêmes conditions que pour n’importe quel fonctionnaire. La constitution de
la requête conditionne la suite de la procédure. Le magistrat mis en cause
recevra son dossier, sera assisté, pourra avoir un conseiller etc. La partie orale
n’est pas obligatoire. Bien que jugeant des magistrats de droit privés,
n’applique pas les règles du procès privé, mais celles du droit public. Il n’y a
pas obligatoirement de débat, de plaidoirie, de prise de paroles des accusés.
Car on considère le magistrat comme un fonctionnaire, on prend en compte
son statut et non pas la nature de la juridiction dans laquelle il exerce ses
fonctions.

Ce conseil est purement interne aux magistrats de droit privé.

Il y a une possibilité pour les particuliers de le saisir et voir si les règles de

procédures seront remises en causes. (Publicité, oral etc.)

Les décisions rendues peuvent faire l’objet d’une recours en cassation.

5. La cour des comptes.

Elle a été constitutionalisée par la révision de juillet 2008. Va permettre de
contrôler l’action du gouvernement, permettre de contrôler les différents
échelons de l’état. Elle va également aider le parlement et le gouvernement
dans l’évaluation des politiques publiques.

Tous ceux qui vont permettre à la cour des comptes d’exercer le contrôle ne
sont pas en poste au sein de la cour des comptes. Des contrôleurs financiers
contrôlent les décisions de chaque ministre, s’il y a irrégularité, donne un
avertissement au ministre. Parallèlement, ils adressent un rapport à la cour des
comptes. La cour des comptes sait où regarder.

Elle va également s’appuyer sur les chambres régionales des comptes, qui vont
adresser à la cour des comptes des bilans sur la gestion des deniers publics.

Elle a tout un réseau pour exercer sa mission. Elle a aussi un réseau à travers
le trésor public. Quand les comptables doivent verser des sommes qu’ils
estiment illégales, ils se couvrent en prévenant.

La cour des comptes est dotée d’une structure propre, avec un premier
président et des présidents de chambres. On a aussi un représentant de la cour
de discipline financière et budgétaire et un procureur général. La cour des
comptes est pénétrée par le droit privé.

7 chambres dans des domaines précis, qui comprennent tout un réseau

d’enquêteurs. La Cour des comptes peut être aidé par l’inspection générale des
finances.

Elle ne peut exercer sa mission que du fait de ces réseaux. Le premier

président assure la coordination et fait en sorte que les bilans, les rapports, soit
assez exhaustifs.

Elle a par exemple reproché au gouvernement de ne pas avoir assez contrôler

les deniers publics dans la décentralisation.

La réforme de 2008 est encore trop récente pour évaluer le rôle de la cour
dans les politiques publiques en France.

III. Les juridictions prévues par la loi

L’ancien régime : dans un premier temps, la justice relevait des seigneurs.

Avec l’affirmation de la monarchie, le monarque rendait la justice. Cette justice

du roi va durer jusqu’au 13ème.

Au 13ème, le roi va commencer à déléguer sa justice, à des juges qu’il va

nommer. Il conserve un droit d’évocation. Suivant l’importance du conflit, il va
retirer le dossier au magistrat et juger lui même. Il peut aussi estimer que le
conflit ne pourra être impartialement tranché que s’il est déplacé
territorialement.

A côté des juges nommés, on verra les parlements, au niveau de chaque

province, un parlement sera désigné, composé de magistrats, et devra
enregistrer les décisions de justices rendues par d’autres magistrats.
L’enregistrement de la décision donnera une force juridique obligatoire. S’il
n’enregistre pas la décision, elle n’est pas exécutoire. C’est ce qu’on appellera
le double degré de juridiction. Lorsque l’autorité du roi été contestée, les
seigneurs recréait leurs propres justices, mais il fallait les contrôler, par
l’enregistrement. Les juridictions ecclésiastiques étaient aussi contrôlées. On
avait une multitude de juridiction qui pouvaient intervenir. Ce système était
accompagné d’un statut particulier, les magistrats achetaient leurs charges et
la justice était payante. (Plus le justiciable sera riche, plus la décision sera
favorable).

Une tentative de réforme aura lieu au 17ème. Une première ordonnance va non
seulement simplifier l’organisation judiciaire, mais aussi mettre en place un
code, sur les questions criminelles (pénal). On supprime aussi la dimension
politique des parlements, qui sont tenus d’enregistrer les décisions rendues.
Supprime le double degré de juridiction. Le principe de gratuité de la justice est
aussi affirmé. Ces réformes seront vites abrogées.

La révolution : nuit du 4 aout, abolie les privilèges. Plus de parlement, de

tribunaux de provinces etc. on veut une justice égalitaire. Les principes de
bases sont restés. Séparation ordre judiciaire et administratif. Séparation entre
fonctions civiles et pénales à l’intérieur de l’ordre judiciaire. La révolution va
proclamer le principe d’égalité des citoyens devant la justice. Le principe de
gratuité. Création du système de l’appel et de la cassation. Institution d’un jury
en matière criminelle. Les magistrats doivent être des magistrats
professionnels. Principe d’inamovibilité des magistrats. Immutabilité des
institutions judiciaires. On doit aussi mettre en place des systèmes d’entente
préalable et de conciliation. Motivation des décisions de justices. On établi une
distinction entre les différents comportements des personnes. La justice va
être rendu au nom du peuple français. Principe de l’élection des magistrats.

La révolution en dehors de ces principes va élaborer des garanties pour les

justiciables. Il est protégé contre toute arrestation, détention arbitraire. On va
aussi mettre en place le principe suivant lequel aucune sanction ne peut être
prononcée si aucune loi ne l’a prévu. On accorde également comme garanti de
pouvoir choisir librement un ou plusieurs conseillers. La publicité des débats en
matière criminelle. On sépare clairement la justice du pouvoir législatif et
exécutif.

La période napoléonienne : même si le personnage était autoritaire, il va

apporter un certains nombre de garanties. Va poursuivre le processus de
codification (civil, pénal). On voit apparaître un droit écrit et codifié. La création
du ministère public (existe toujours). Création des cours d’assises, ces cours
d’assises sont créées par département. On voit également apparaître l’échelle
des peines proportionnées aux faits reprochés. La période est aussi marquée
par la création de juridictions spécialisées : tribunaux des prud’hommes (1806).
Tribunaux de commerces, Haute cour pour juger les délits et les crimes des
hauts dignitaires, des ministres et des préfets (1807). Création du conseil
d’Etat, (assemblée parlementaire, autorité administrative et juridiction. Restera
une juridiction). C’est Napoléon qui en fera une structure administrative. Cette
période marque la naissance de la justice administrative. En dehors du CE, on
crée dans chaque département des conseils de préfectures, c’est les ancêtres
des tribunaux administratifs, présidés par les préfets. Le statut de la
magistrature, on distingue magistrature assise nommée par le chef de l’Etat et
la magistrature debout qualifiée de parquet et nommée par le ministre de la
justice garde des sceaux.

Au 19ème, surtout la juridiction administrative qui va être concernée par

l’évolution, réforme le 24 mai 1872, va consacrer le conseil d’Etat en tant que
juridiction suprême de l’ordre administratif. Les principaux recours vont être
réglementés. A compter du 19ème, le recours pour excès de pouvoirs et pour
contentieux sont consacrés.

On rétabli également le tribunal des conflits. C’est la juridiction chargée

d’arbitrer les litiges entre juridictions privées et publiques. Les deux ordres
peuvent se déclarer compétents ou alors refuser de trancher. Le tribunal des
conflits (TdC) déclarera la juridiction compétente. Le TdC peut varier dans sa
jurisprudence, peut désigner la juridiction administrative comme étant
compétente ou celle judiciaire, ne fige pas les compétences, peut changer
d’avis dans le temps. Ce pouvoir créer une certaine insécurité juridique.

Il faut en même temps établir une hiérarchie entre les différentes juridictions
administratives, on va établir la compétence du conseil d’Etat en première
instance pour les décisions nationales et en tant que juridiction d’appel pour
les décisions rendus par les conseils de préfectures.

Pendant le 19ème, on va uniformiser les statuts des cours d’appel. On réorganise

les juridictions. La Cour de cassation peut statuer par chambres spécialisée ou
en regroupant des chambres. Dû au fait qu’on va voir apparaître les juridictions
spécialisées, les décisions de première instance peuvent faire l’objet d’un appel
et par la suite d’un pourvoi en cassation. On ne crée pas encore le système
direct de la première instance à directement la cassation.

On va mettre en place les rapports entre cours des comptes et conseil d’Etat. Il
faudra attendre la réforme de 1958 pour voir s’affiner le paysage
constitutionnel. Les premiers textes qui vont réglementer les statuts et
compétences sont pris sous forme d’ordonnance portant loi organique. On va
revoir la cours budgétaire et financière, préciser les compétences des
juridictions administratives (Conseil de préfecture->tribunaux administratifs).
On va également préciser le statut du CSM. On va distinguer au niveau de
chaque juridiction la compétence matérielle et territoriale. On va voir
apparaître les codes de procédures. Dans chaque code, on va préciser dans
quel cas les juridictions sont compétentes, leurs pouvoirs, les conditions de
saisie etc. Cadre juridique contraignant au niveau des juridictions. Permet au
justiciable de savoir quelle juridiction saisir.

1972, responsabilité de l’Etat pour disfonctionnement du service public de la

justice. C’est l’administration de la justice, le fonctionnement qui peut être mis
en cause, pas encore la responsabilité personnelle du magistrat.

On va mettre en place la procédure du référé pour accélérer les procédures, le

justiciable va pouvoir demander le sursis à exécution d’une décision qu’il
estime préjudiciable si elle est appliquée.

On va créer les cours administratives d’appel de manière à bénéficier du même

traitement que les justiciables de droit privé et voir sa situation réexaminée.

Possibilité aussi d’engager la responsabilité personnelle des magistrats.

On permet aussi au justiciable de saisir la chambre régionale des comptes dans

les années 80.

Les réformes entreprises vont dans le sens de la reconnaissance d’un statut

aux justiciables. Repose aussi sur des modes de gestions par compromis.

Plusieurs projets de réformes en cours vont peut être modifier ce statut,

modification des conditions d’instruction.

Aujourd’hui, des expérimentations différentes suivant les juridictions. Ex : dans

les cours d’assise il est question de remplacer le jury populaire par 5
magistrats professionnels.

Un certains nombre de contentieux vont changer de juridiction.

Section 3 : les juridiction prévues par la loi.

(Tableaux)

La cour d’appel de Paris et d’Aix ne sont pas traitées de la même manière, le

nombre de juridiction rattachées sont inférieures, donc plus de chambres
spécialisées à Paris qu’à Aix.

Avec la nouvelle carte, moins de juridictions. On peut aussi avoir une

redistribution des activités, avec des rattachements de juridictions aux
différentes cours d’appel, avec des transferts de juridictions.

Ce qui se passe pour les juridictions civiles se passe aussi au pénal.

Tout le système juridictionnel est susceptible d’évoluer.

Pour le moment pas de suppression de juridictions de droits publics, même

nombre.

Hostilité politique : les élus et magistrats sont contre la suppression de

certaines juridictions, les juridictions restantes se voyant engorgées.

On va attribuer au personnel administratif des fonctions de magistrat alors

qu’ils ne le sont pas. Augmentation du rôle de certains fonctionnaires.

On a moins de juridictions mais une répartition différente à l’intérieur, avec

davantage de personnel.

Pas de système appel/cassation, notamment pour financière, 2 juridictions en

appel (CdC et Cour de discipline budgétaire et financière. Mais une seule en
cassation, le conseil d’Etat.
Le CE a une double casquette, organe consultatif et juridictionnel (de décision),
depuis le 19ème siècle. C’est la première juridiction à avoir eu cette double
fonction. Pour toutes les autres, c’est d’abord la mission de trancher les conflits
qui a été reconnue avant d’ajouter la fonction consultative (20ème).

Explique que les juridictions de droit public soit moins engorgées, peuvent
donner leurs avis qui est suivi la majorité du temps.

Finance : Juridictions administratives d’attributions (spécialisées).

1. Les juridictions judiciaires

A. les juridictions civiles

1ère instance : Juge de proximité, tribunal d’instance, tribunal de grande

instance(TGI). (parfois regroupée au même endroit).

Toutes les juridictions sont rattachées en première instance à une juridiction

(ex : tribunal de police au tribunal d’instance, ou de grande instance). On
sépare, mais dans la réalité tient compte de la carte judiciaire et son
découpage. Au niveau de la compétence matérielle de ces juridictions,
proximité<4000€. Si pas de juge de proximité, redonné au Trib d’instance, ou
au TGI.

Proximité : pénal(<4000€)/civil(4 première contraventions). Comme il y a du

pénal, signifie que les juridictions pénales de première instance sont rajoutées
à des juridictions civiles. Suivant le litige, c’est le représentant du ministère
public à l’intérieur de la juridiction qui dira si c’est du pénal ou civil.

En fonction de l’infraction, du lieu, on décidera à qui s’adresser. Parfois le juge

se déclarera incompétent et pourra désigner un autre juge. Si l’autre juge se
déclare incompétent, c’est au préfet représentant l’état de saisir le tribunal des
conflits pour désigner la bonne juridiction.

TI : Il peut y avoir plusieurs juges uniques dans un même tribunal. Les dossiers
seront répartis entre eux. C’est le juge seul qui va trancher le litige. Parfois le
droit public devrait être compétent mais on prend en compte la personne et on
va en droit privé. Pour des problèmes d’élections, droit public, or on a confié le
contrôle au tribunal d’instance ou TGI.

TGI, code prévoit aussi des exceptions, collégial mais peut siéger un juge
unique. On va avoir aussi des magistrats de plus en plus polyvalents, pose
aussi des problèmes de formation.

Désormais, dans le cadre de la création de l’espace judiciaire européen,

n’importe quel magistrat doit pouvoir traduire une décision de droit étranger
pour l’appliquer correctement.

2ème instance : Cour d’appel, chambres spécialisées, juridiction collégiale.

Quand l’appel est simple, en civil, pas de problème. Problème si l’arrêt rendu
va être pourvu en cassation et que la cour de cassation casse et renvoi. Ne
renvoi pas à la juridiction initiale, et la composition de la chambre varie. On a
des magistrats qui peuvent circuler entre des chambres auxquelles ils
n’appartiennent pas à la base.

Q°, on a une chambre des appels correctionnels, ça veut dire qu’en appel les
décisions rendues vont devant la cour d’appel. Dans ce tribunal, on a le juge
d’instruction, qui va accomplir certains actes. Ces actes peuvent faire l’objet
d’un appel devant cette cour. Si bon, revient au juge puis passe en jugement.
Si le justiciable constate un problème par/ au juge, s’adresse à la chambre des
appels correctionnels de la cour d’appel.

Des chambres mélangeant chambres commerciales et criminelles peuvent être

réunies pour statuer.

A compter du moment où on modifie le nombre de juridiction ou le territoire, on

doit établir des décrets modificatifs.

3ème instance :

Retenir les dénominations et un exemple par compétence matérielle

B. les juridictions pénales

Proximité, civil et pénal.

Tribunal de police (même juridiction que tribunal d’instance). Selon l’infraction.

Répartition ne dépend pas des justiciables mais du procureur république.
L’intérêt pour le justiciable est de ne pas aller à l’encontre de ce qui va être
décider. Les autres juridictions vont se plier à la décision du procureur. Le
justiciable peut être poursuivi pour recours abusif s’il essaie de changer de
juridiction.

Tribunal correctionnel, collégial rattaché au TGI. Le procureur de la république

dira encore si c’est du pénal ou civil. Délits, dommages et intérêts etc. Lieu
selon les circonstances. Souvent fonction du lieu de résidence de la victime.

Face à l’augmentation de la délinquance des jeunes, on a crée le tribunal pour

enfant (collégial, pas toujours venant du judiciaire, TGI) et la cour d’assises
pour mineurs (collégiale/Jury populaire, mais à huit clos, exceptionnellement
pour certains fait impliquant des jeune des 13 à 16 ans).

Cour d’assises spéciale, juridiction collégiale sans jury, va juger les crimes
terroristes, drogue etc. Elle remplace la cour de sureté de l’Etat. Une seule
cour, au niveau de l’Etat.

2ème instance/3ème, identique que pour civil.

C. les autres juridictions

Prud’hommes, 5 sections, chacune divisées en 2, avec un bureau de

conciliation (2 personnes, un représentant du milieu salarié et un représentant
des employeurs, tente de trouver un compromis accepté par le salarié et
l’employeur. Si n’aboutie pas, la formation de jugement se réunie) et un bureau
de jugement (5 personnes, 2 représentants d’employeurs, 2 des salariés, 1
juge d’instance. Quand le litige concerne 2 sections, conciliation transversale,
on double le nombre de personnes (sauf en formation de jugement). Il ne
statue que sur des problèmes individuels et non les relations collectives du
travail (administratif). >4000, direct en appel.

Tribunal de commerce : litiges entre commerçants et actes de commerces.

Appel possible ou pas selon l’objet.

Tribunal maritime commercial, selon la gravité les personnes changent (juges

professionnels ou pas). Peuvent faire appel à des spécialistes.

Tribunal des affaires de sécurité sociale (TGI). 3 juges, dont 2 non

professionnels.

2. Les juridictions de droit public.

A. Les juridictions administratives

1ère instance : tribunal administratif, rôle de ventiler entre les différents juges,
suivant les chambres et les magistrats.

Réduire les juridictions spécialisées (certains y classent les juridiction

financière). Pour l’essentiel CE pour cassation. Disposent d’un pouvoir de
décision et sont collégiale (mais parfois juge unique).

2ème instance, Cour admin d’appel, chambres spécialisées, juridictions

collégiales. Sinon, c’est le CE qui est compétent, va statuer en appel. Ces
cours se reconnaissent des pouvoirs et ont été décriées comme un
gouvernement des juges. Les textes admin sont généraux et renvoient à
d’autres textes dans d’autres codes. Ces cours vont faire office de créateurs du
droit, en faisant une analyse subjective des dispositions. Ces précisions de
procédures en matière administratives peuvent être reprises par la suite par
les lois.

Cour nationale du droit d’asile (remplace les commissions départementales des

réfugiés) recours contre les décision de l’office français de l’office français de
protection des apatrides. Une seule cour national.

CE, plusieurs sections, mais une seule pour le contentieux, juge en 1 ère
instance, appel et cassation. On a crée des sous-sections par domaines qui
vont se réunir selon les instructions.

B. Les juridictions financières.

1ère instance : Chambre régional des comptes, collégiales, divisée en sections

spécialisées. Juridiction d’attribution, compétente si le budget n’est pas en
équilibre, si le budget n’est pas adopté à la date limite, si les dépenses
obligatoires n’ont pas été prévues ou mal prévues (routes, salaires, dépenses
de fonctionnement etc.), gestion déficitaire de la collectivité. Problème, si non
équilibre ne peut être saisie que par le préfet. Si le contribuable s’en rend
compte, saisit le tribunal administratif. Mais cette règle ne vaut pas pour les
autres cas. Au niveau de chaque cas de saisine, les autorités qui peuvent saisir
la CrC ne sont pas toujours les même. Elle est à la fois instance de jugement et
d’évaluation.

2ème instance : Cour des comptes, constitutionalisée depuis 2008. Divisées en

chambres spécialisées d’une trentaine de magistrats. 7 chambres. Ministère
des finances, budgets etc. Défecse, industrie, énergie etc. Ministère éducation,
culture, recherche etc. toutes spécialisées, environ 210 magistrats

Une seule au niveau de l’état, le premier président est le garant des deniers
publics, a aussi une mission d’évaluation, va pouvoir faire des
recommandations etc.

Juridictions administratives d’attributions (spécialisées).