2014-00540-00 Expropiacion

REPÚBLICA DE COLOMBIA
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
DE ANTIOQUIA
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA

SALA CUARTA DE ORALIDAD
MAGISTRADO PONENTE: GONZALO ZAMBRANO VELANDIA
MEDELLÍN, VEINTICUATRO (24) DE OCTUBRE DE DOS MIL DIECIOCHO (2018)
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

-EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA-
Demandante: TERESITA DE JESÚS RUÍZ DE BALVIN Y OTRA
Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN
Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00540 00
Instancia: PRIMERA
Asunto: SENTENCIA Nº S4- 43.
Tema: La expropiación por vía administrativa. Naturaleza y procedimiento.

Deber de indemnización en la expropiación por vía administrativa.
Formalidades del Avalúo Comercial. La práctica de avalúos en los
procesos de expropiación por vía administrativa y el cálculo del valor
de la compensación debida por la afectación a causa de una obra
pública.
La señora ELIANA MARÍA BALVIN RUÍZ, en representación de la señora

TERESITA DE JESÚS RUÍZ DE BALVÍN, y la señora LIDA DEL CARMEN
BALVÍN RUÍZ, por conducto de apoderado judicial regularmente constituido al
efecto, acuden en demanda en ejercicio de la acción especial contencioso
administrativa contenida en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, en contra del
MUNICIPIO DE MEDELLÍN, impetrando concretamente se emitan las
siguientes declaraciones y condenas:
- La nulidad de la Resolución No. SH- ADQ 0244 del cinco (5) de junio de
dos mil trece (2013), “POR MEDIO DE LA CUAL SE DISPONE LA
EXPROPIACIÓN POR VIA ADMINISTRATIVA DE UN BIEN INMUEBLE, DE
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA-
Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00540 00
Instancia: PRIMERA
PROPIEDAD DE LA SEÑORA TERESITA DE JESÚS RUÍZ DE BALVÍN”,

proferida por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín.
A título de restablecimiento del derecho, se solicita:
- Se ordene el pago de una suma adicional de indemnización restitutiva del

inmueble y la indemnización reparatoria, constituida por lucro cesante, daño
emergente y daños morales, establecidas y calculadas en el acápite de
indemnizaciones”, ajustándose los valores a reconocer al momento de la
ejecutoria de la sentencia, tomándose como base el índice de precios al
consumidor.
Las sumas solicitadas en el acápite de indemnizaciones del libelo petitorio son:
- Sobre el valor real del bien, indemnización sustitutiva: Compensación

valor inmueble: $29.475.104.
- Perjuicios causados, indemnización reparatoria lucro cesante:
Para Teresita de Jesús Ruiz de Balbín por lucro cesante el valor de

$14.400.000; dicho valor es calculado por el arriendo que dejará de percibir
por cuatro años, ya que la misma con el valor recibido, no podrá adquirir, un
inmueble con las mismas características físicas, de ubicación y económicas
del inmueble que le fue expropiado.
Para Lida del Carmen Balbín Ruiz por lucro cesante el valor de
$17.500.000; dicho valor es calculado por el ingreso mensual que la misma
percibía, multiplicado por 6 meses que es el tiempo que estiman que se
requiere para que se vuelva a estabilizar económicamente, y por el que
tendrá que pagar arriendo de un local comercial.
Daño emergente.
- Pago por el avalúo de la LONJA DE PROPIEDA RAIZ: $203.000

- Pago de traslado de enseres – mudanza - a otro inmueble: $320.000.
- Gastos de trámites legales, para la adquisición de vivienda: $1.400.000.
- Retención en la fuente del 1% que sería de $923.561.
Perjuicios Morales: Para cada una de las demandantes un valor de

$20.000.000.
- Se condene en costas a la parte demandada.
HECHOS DE LA DEMANDA
En apoyo del petitum que se somete al conocimiento del Tribunal, en la demanda

se hace el relato de las siguientes circunstancias fácticas, que resumidamente se
presentan, siendo fieles a la intención del libelista:
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Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00540 00
Instancia: PRIMERA
1. La señora Teresita de Jesús Ruíz de Balvín, mediante sentencia del día

quince (15) de junio de dos mil once (2011), proferida por el Juzgado Noveno de
Familia de Medellín, fue declarada interdicta por discapacidad mental y, en
consecuencia, se nombró como su curadora a su hija, la señora Eliana María
Balvín Ruíz.
2. El día tres (3) de octubre de dos mil doce (2012) la Secretaría de Hacienda
del Municipio de Medellín expidió la Resolución Nº. SH-ADQ 0706, por medio
de la cual se iniciaron las diligencia tendientes a la adquisición por enajenación
voluntaria o expropiación por vía administrativa y se formuló una oferta de
compra respecto del bien inmueble al que le corresponde la Matrícula
Inmobiliaria Nº. 01N-5146796, ubicado en la Calle 62 NO. 85 – 200, del Barrio
Robledo del Municipio de Medellín, de propiedad de la señora Teresita de Jesús
Ruíz de Balvín, por un valor de $92.356.100. En la citada resolución, se ofrecen
y reconocen las siguientes compensaciones económicas; prima por traslado para
la propietaria y los inquilinos $1.133.400, trámites legales $1.385.342,
afectación económica por los arriendos percibidos y la carpintería $8.500.500,
para un valor total de $11.019.242.
El reconocimiento de las anteriores compensaciones económicas quedó

supeditado a la aceptación de la oferta de compra, toda vez que las mismas no
serían pagadas, en caso de que no se lograra una enajenación voluntaria y se
tuviera que proceder a la expropiación por vía administrativa.
3. La parte accionante no aceptó la oferta de compra teniendo en cuenta que i)

dada la declaratoria de discapacidad mental de la señora Teresita de Jesús Ruíz de
Balvín por sentencia judicial del día quince (15) de junio de dos mil once (2011),
la entrega de bienes a la curadora tan sólo se realizó el día cuatro (4) de abril de
dos mil trece (2013), y para dicha venta se requería autorización judicial y ii) el
avalúo del bien inmueble y el valor de las compensaciones no correspondían a la
real indemnización reparatoria, dado que no se incluyeron en las mismas las dos
actividades económicas que se desarrollaban en el bien, esto es, el arrendamiento
que se percibía por la vivienda ubicada en el primer piso y los ingresos derivados
de una carpintería situada en el tercer piso.
4. El día once (11) de diciembre de dos mil doce (2012), la parte demandante
presentó Avalúo comercial elaborado por la Lonja de Propiedad Raíz al bien
inmueble objeto de expropiación, el cual arrojó un valor de $121.831.204. Lo
anterior, con el fin de que se le reconociera la diferencia con el valor de oferta,
esto es, la suma de $29.475.104, y se le calculara nuevamente el valor de las
compensaciones; solicitud que fue negada.
5. Por medio de la Resolución Nº. SH- ADD 0244 del cinco (5) de junio de
dos mil trece (2013), la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín
resolvió disponer la expropiación por vía administrativa del bien inmueble al que
le corresponde la Matrícula Inmobiliaria Nº. 01N-5146796, ubicado en la Calle
62 NO. 85 – 200, del Barrio Robledo del Municipio de Medellín, de propiedad de
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Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00540 00
Instancia: PRIMERA
la señora Teresita de Jesús Ruíz de Balvín, por un valor de $92.356.100, sin

mencionar las compensaciones económicas.
6. La anterior resolución, fue notificada a la accionante el día dos (2) de

agosto de dos mil trece (2013), y contra la misma se interpuso el día veinte (20)
del mismo mes y año el recurso de reposición, el cual fue resuelto de manera
desfavorable, mediante la Resolución No SSAA-ADQ 0055 del veintisiete (27)
de agosto de dos mil trece (2013), proferida por la Secretaría de Servicios
Administrativos del Municipio de Medellín.
DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN
Se citan en la demanda, con el cargo de resultar infringidos los artículos 4, 46,

47, 51 y 58 de la Constitución Nacional; así como las Leyes 9 de 1989 y 387 de
1997.
La parte accionante, en el acápite de concepto de violación, básicamente,

consideró que los actos administrativos demandados infringen las normas
enunciadas, en tanto el precio indemnizatorio del inmueble expropiado es menor
al avalúo comercial practicado por una entidad igualmente competente para
realizarlo, situación que desdibuja los principios de reparación justa y razonable
del proceso expropiatorio. Advirtió que en los actos demandados no se reconoció
las actividades económicas que se desarrollaban en el bien inmueble,
desconociéndose con ello todos los componentes económicos de reparación
integral que imperativamente determina la Constitución Política.
Indicó que cuando un particular se ve constreñido por el Estado a transferir un

bien de su patrimonio por motivos de utilidad pública o de interés social, tiene
derecho al pago de una indemnización de carácter reparatorio y pleno, que
comprende tanto el valor del bien expropiado, como el que corresponde a los
demás perjuicios causados.
Concluyó que las normas que se citan como vulneradas permiten a los
particulares demandar ante la Jurisdicción Contencioso Administrativo el pago de
los daños derivados de una expropiación por vía administrativa, en los eventos en
los cuales el precio indemnizatorio reconocido por la administración no alcanza a
proporcionar una reparación justa y plena.
POSICIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA
La entidad territorial demandada, previamente haber constituido apoderada

judicial, allega el pertinente escrito de contestación al libelo petitorio -folios 192
a 198-, por medio del cual manifiesta que se opone a cada una de las
pretensiones. En relación con los hechos de la demanda, aceptó como cierto el de
la expedición de los actos administrativos demandados, advirtiendo que el
reconocimiento de la compensación económica a la que tenía derecho la
accionante se determinó de acuerdo con el Decreto Municipal 2320 de 2005,
teniendo en cuenta el tiempo de permanencia en el inmueble, el número de
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Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00540 00
Instancia: PRIMERA
miembros del hogar afectado y el monto de los ingresos afectados, concluyendo

entonces que el grado de dependencia económica de éstos era media, y en razón a
ello se les hizo un reconocimiento por un valor $8.500.500, por concepto de
prima por afectación económica.
En relación con los vicios de nulidad planteados por la parte demandante, consideró
que los artículos 61 y 67 de la Ley 388 de 1997 y el artículo 2 del Decreto 1420 de
1988 establecen que el precio indemnizatorio que se reconoce a los propietarios
será igual al avalúo comercial. Agregó que la Resolución No. 762 de 1998 del
Instituto Geográfico Agustín Codazzi estableció la metodología para la realización
de avalúos ordenados por la Ley 388 de 1997, disposiciones que fueron
debidamente acatadas por la Administración municipal en el proceso de adquisición
del inmueble objeto de expropiación.
Afirmó que la parte demandante no había aportado prueba alguna por medio de
la cual se hubiera demostrado que el avalúo comercial era diferente al reconocido
en el acto expropiatorio.
Finalmente, concluyó que la máxima autoridad a nivel nacional para la elaboración

de avalúos comerciales de bienes inmuebles es el IGAC, y es quien decide las
solicitudes de revisión y las impugnaciones de los avalúos a tenor de lo normado
por el Decreto 1420 de 1998, y por las Leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997.
Propuso, al cierre de su escrito de contestación de la demanda las excepciones

que denominó FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA,
FALTA DE CAUSA PARA PEDIR, e INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN
DE INDEMNIZAR.
ALEGATOS
El día once (11) de febrero de dos mil dieciséis (2016) -folio 296-, se corrió traslado
a las partes para que allegaran al infolio sus respectivos escritos de bien probado,
registrándose las siguientes intervenciones:
El Municipio de Medellín a folios 299 a 303, reiteró los argumentos presentados en

el escrito de contestación a la demanda.
La parte accionante luego de resumir los supuestos fácticos que amparan las
pretensiones, enumerar los medios probatorios que se encuentran en el plenario,
y reiterar los fundamentos citados en el libelo petitorio como concepto de
violación, solicita se acojan las pretensiones de la demanda. – folios 304 a 311 –.
MINISTERIO PÚBLICO
La agencia del Ministerio Público asignada al Despacho del Magistrado Ponente,

al conocer del asunto del rubro, no se pronunció en esta oportunidad procesal.
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Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00540 00
Instancia: PRIMERA
No encontrándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a

decidir el presente negocio previas las siguientes
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL
Corresponderá a la Sala decidir sobre la legalidad parcial de los actos

administrativos contenidos en la Resolución No. SH- ADQ 0244 del cinco (5) de
junio de dos mil trece (2013), “POR MEDIO DE LA CUAL SE DISPONE LA
EXPROPIACIÓN POR VIA ADMINISTRATIVA DE UN BIEN INMUEBLE, DE
PROPIEDAD DE LA SEÑORA TERESITA DE JESÚS RUÍZ DE BALVÍN”, y de
la Resolución No. SSAA-ADQ 0055 del veintisiete (27) de agosto de dos mil
trece (2013), por medio de la cual se resolvió de manera desfavorable el recurso
de reposición propuesto en contra del anterior acto administrativo, proferidas
ambas por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín, en tanto se alega
que el precio indemnizatorio es menor al avalúo comercial del bien inmueble
objeto de expropiación y que no se tuvieron en cuenta los perjuicios materiales
en la modalidad de lucro cesante y daño emergente.
1.- Competencia. El numeral 14 del artículo 152 del Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala:
ARTÍCULO 152. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES

ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. Los Tribunales
Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:
(…)
14. De los que se promuevan contra los actos de expropiación por vía administrativa.
(…)
Así mismo, el numeral 1º del artículo 71 de la Ley 388 de 1997 determina lo

siguiente:
ARTÍCULO 71. PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Contra la

decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso-
administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho
lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá
interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la
respectiva decisión. El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las
siguientes reglas particulares:
1. El órgano competente será el Tribunal Administrativo en cuya jurisdicción se

encuentre el inmueble expropiado, en primera instancia, cualquiera que sea la cuantía.
(…) (…)
En consecuencia, es competente este Tribunal Administrativo para desatar en

sede de primera instancia, conforme a Derecho, la controversia propuesta por la
parte accionante en contra del ente accionado, ya que como se observa en los
actos administrativos cuestionados, los mismos tratan de una expropiación por
vía administrativa de un bien inmueble ubicado en el Municipio de Medellín.
2.- Planteamiento del Problema.
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Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00540 00
Instancia: PRIMERA
Consiste en resolver si a la parte demandante le asiste el derecho a la revisión y

ajuste del avalúo comercial del bien inmueble identificado con Matrícula
Inmobiliaria No. 01N-5146796, ubicado en la Calle 62 NO. 85 – 200, del Barrio
Robledo del Municipio de Medellín y, consecuencialmente, si es procedente
reconocer la diferencia monetaria entre lo reconocido por concepto de precio
indemnizatorio, de conformidad con el avalúo comercial realizado por el Instituto
Geográfico Agustín Codazzi, y lo que presuntamente se debió pagar, teniendo en
cuenta el avalúo comercial allegado al plenario por la accionante, así como el
practicado en el trámite del proceso por una Auxiliar de la Justicia, o si, por el
contrario, el procedimiento de avalúo comercial realizado por la entidad
accionada se practicó conforme a la normatividad vigente y por tanto no debe ser
reformado. Así mismo, deberá analizarse si la parte demandada debió reconocer
los perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante y daño emergente,
causados con la expropiación administrativa ordenada en los actos que se
demandan.
Para ello la Sala emprenderá su estudio respecto del concepto de expropiación

por vía administrativa, su naturaleza y el procedimiento especial que rige esta
facultad, así mismo, se abordará el tema atinente al deber de indemnización al
particular en la expropiación por vía administrativa y las formalidades del avalúo
comercial, y por último se pronunciará sobre la legalidad de los actos
administrativos acusados.
3.- EL ASUNTO DE FONDO.
3.1. El caso concreto de la señora TERESITA DE JESÚS RUÍZ DE

BALBÍN. -Lo probado-.
El material probatorio que milita en el encuadernamiento se compone de las

siguientes piezas documentales:
- Copia auténtica de la Sentencia del quince (15) de junio de dos mil once
(2011), proferida por el Juzgado Noveno de Familia de Medellín, mediante
la cual se decreta la interdicción a causa de discapacidad mental de la señora
Teresita de Jesús Ruíz de Balvín - folios 16 a 21 –.
- Copia auténtica del Registro Civil de Nacimiento de la señora Teresita de

Jesús Ruíz de Balvín – folio 26 –.
- Copia auténtica del registro de Interdicción por discapacidad mental de la

señora Teresita de Jesús Ruíz de Balvín en la Registraduría Nacional del
Estado Civil - folio 27 –.
- Copia auténtica del Registro Civil de Nacimiento de Lida del Carmen

Balvín Ruiz – folio 28 –.
- Contrato Individual de Arrendamiento para Vivienda del quince (15) de

febrero de dos mil doce (2012) celebrado entre la señora Eliana María
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Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00540 00
Instancia: PRIMERA
Balvín Ruíz y Wilton Humberto Ortiz Arango, sobre el bien inmueble

distinguido con el No. 85-198, en su puerta de entrada sobre la calle 62
con carrera 85 – folio 30 –.
- Certificado expedido por la señora Margot Flórez L. en su calidad de

Contadora sobre los ingresos mensuales de la señora Lida Balvín Ruíz y
Teresita de Jesús Ruíz de Balvín – folio 31 –.
- Copia auténtica de la Resolución No. SH ADQ 0706 del tres (3) de octubre
de dos mil doce (2012), proferida por la Secretaría de Hacienda del
Municipio de Medellín, mediante la cual se dio inicio a las diligencias
tendientes a la adquisición por enajenación voluntaria o expropiación
administrativa y se formula una oferta de compra sobre el bien inmueble
identificado con Matrícula Inmobiliaria No. 01N-5146796, ubicado en la
Calle 62 No. 85 – 200 y nomenclatura secundaria Calle 62 No. 85 - 198 -
folios 32 a 44 –.
- Avalúo comercial del bien inmueble identificado con Matrícula

Inmobiliaria No. 01N-5146796, elaborado por el IGAC, suscrito por el
señor BENJAMÍN HERRÁN RODRÍGUEZ – folios 46 a 51 –.
- Avalúo comercial del bien inmueble identificado con Matrícula

Inmobiliaria No. 01N-5146796 del diez (10) de diciembre de dos mil doce
(2012), suscrito por la señora Martha Cecilia Villa, en su calidad de
Directora del Comité de Avalúos de la Lonja de Propiedad Raíz – folios 54
a 71 –.
- Copia simple de la FICHA PREDIAL del bien inmueble identificado con

Matrícula Inmobiliaria No. 01N-5146796 - folio 81 –.
- DOCUMENTOS DE COBRO del IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO

que se le hicieron a la señora TERESITA DE JESÚS RUÍZ DE BALVÍN,
durante los años 2012, 2011 y 2006 – folios 82 a 84 -.
- Oficio 201200487594 del veintiséis (26) de noviembre de dos mil doce

(2012), suscrito por el Líder de Programa, Unidad de Cartografía,
Subsecretaría de Catastro, por medio del cual se da respuesta a un derecho
de petición, informando el área total del bien inmueble identificado con
Matrícula Inmobiliaria No. 01N-5146796 – folio 85 –.
- Oficio del catorce (14) de noviembre de dos mil doce (2012), suscrito por
el Subdirector Técnico del ISVIMED, por medio del cual se resuelve la
solicitud de reconsideración del avalúo realizado al bien inmueble
identificado con Matrícula Inmobiliaria No. 01N-5146796 por parte del
IGAC - folios 86 y 87 –.
- Oficio 5020/ del dieciséis (16) de octubre de dos mil doce (2012), suscrito
por el Profesional Universitario – Interventor contrato 5020/09/2012 del
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Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00540 00
Instancia: PRIMERA
IGAC, Asunto: Respuesta aclaración sobre zonas de retiro (terreno ronda)

– folios 88 y 89 –.
- Escrito del nueve (9) de noviembre de dos mil doce (2012), suscrito por la
señora Eliana María Balbín Ruíz, Asunto: Excepción al Avalúo por precio y
metraje – folios 90 y 91 –.
- Oficio del veintiséis (26) de noviembre de dos mil doce (2012), suscrito
por el Subdirector Técnico del ISVIMED, Asunto: Respuesta a solicitud de
excepción al Avalúo por precio y metraje, con radicado ISVIMED NO.
8493 del 9 de noviembre de 2012 – folios 92 a 94 –.
- Escrito del once (11) de diciembre de dos mil doce (2012), suscrito por la
señora Eliana María Balbín Ruíz, Asunto: Revisión de Avalúo catastral por
no estar de acuerdo con el precio ofertado – folios 95 y 96 –.
- Copia de la solicitud de revisión de avalúos suscrita por el Director del

ISVIMED del quince (15) de febrero de dos mil trece (2013) – folio 98 y 99
–.
- Copia del Oficio del ocho (8) de marzo de dos mil trece (2013), suscrito
por la Coordinadora GIT Avalúos del IGAC, mediante la cual se da
respuesta a la solicitud de revisión de avalúos del quince (15) de febrero de
dos mil trece (2013) – folio 100 –.
- Copia auténtica de la Resolución No. SSAA-ADQ 0244 del cinco (5) de

junio de dos mil trece (2013), proferida por la Secretaría de Hacienda del
Municipio de Medellín, “Por la cual se dispone la expropiación por vía
administrativa de un bien Inmueble, propiedad de la señora TERESITA DE
JESUS RUIZ DE BALVIN identificada con cédula de ciudadanía No.
32.426.685” – folios 116 a 122 –.
- Recurso de Reposición interpuesto por el apoderado de la demandante, en

contra de la Resolución SSAA-ADQ 0244 del cinco (5) de junio de dos mil
trece (2013) – Folios 123 a 130-.
- Copia auténtica de la Resolución No. SSAA-ADQ 0055 del veintisiete

(27) de agosto de dos mil trece (2013), proferida por la Secretaría de
Hacienda del Municipio de Medellín, “Por la cual se resuelve un Recurso
de Reposición contra la Resolución No. SH-ADQ 0244 del 5 de Junio de
2013” – folios 133 a 143 –.
- Recibo de caja menor por valor de $320.000, por concepto de acarreo de

bienes de la señora Teresita de Jesús Ruíz Balvín - folios 152 a 168 –.
- Copia de Acta de entrega material del bien inmueble identificado con

Matrícula Inmobiliaria No. 01N-5146796, del día dos (2) de diciembre de
dos mil trece (2013) – folio 231 –.
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Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00540 00
Instancia: PRIMERA
- Dictamen pericial elaborado por el Auxiliar de la Justicia, Perito

Avaluadora de Inmuebles, señora Gloria Patricia Gaviria Alzate, mediante el
cual concluyó como avalúo comercial del bien inmueble identificado con
Matrícula Inmobiliaria No. 01N-5146796 el valor de $138.550.000 – folios
271 a 276 –.
- Juramentadas de los señores Dora Lucía Osorio Brand, Didier Salazar

Panesso, recibidas en Audiencia de Pruebas del día dos (2) de diciembre de
dos mil quince (2015) - CD obrante a folio 285 -.
- Juramentadas de los señores Uriel Ramiro Velandia Marín y Gildardo

Antonio Durango López, recibidas en Audiencia de Pruebas del día once
(11) de febrero de dos mil dieciséis (2016) - CD obrante a folio 298 -.
4.- ANÁLISIS DEL CASO. La solución del problema jurídico debatido pasa
por el estudio de los siguientes aspectos de orden jurídico, fáctico y probatorio, a
cuya definición se aplica la Sala:
- La expropiación por vía administrativa. Naturaleza y procedimiento.
- Deber de indemnización en la expropiación por vía administrativa.

Formalidades del Avalúo Comercial.
- La práctica de avalúos en los procesos de expropiación por vía

administrativa y el cálculo del valor de la compensación debida por la
afectación a causa de una obra pública.
4.1. La expropiación por vía administrativa. Naturaleza y procedimiento.
La Constitución Política de 1991 reconoce como un derecho fundamental la

propiedad que pueden tener los particulares al tenor de las normas civiles, así
como el reconocimiento de los derechos adquiridos conforme a dicha
normatividad; sin embargo, tal como lo indica la Carta Política, tal derecho no es
absoluto, por cuanto el mismo puede llegar a ser limitado, además de que trae
consigo unas obligaciones de carácter social y ecológicas, y que sobre él
prevalece el interés público y social, anteponiéndose al interés particular. Indica
el artículo 58 Superior:
ARTICULO 58. <Artículo modificado por el artículo 1o. del Acto Legislativo 1 de
1999.> Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con
arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por
leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de
utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los
particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al
interés público o social.
La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es
inherente una función ecológica.
El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad.
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Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00540 00
Instancia: PRIMERA
Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá
haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará
consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine
el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a
posterior acción contenciosa - administrativa, incluso respecto del precio.
-Subrayas del Despacho-
Conforme a la anterior definición constitucional, se observa que el derecho a la

propiedad, además de no ser absoluto, igualmente se puede perder a través de la
figura de la expropiación, la cual consiste en la extinción del derecho de
propiedad en manos de un particular, para transferir el dominio y la tenencia
material del bien a las de la Administración, así mismo, toda expropiación del
derecho de propiedad inmobiliario, debe partir de unos motivos de interés social
o de utilidad pública que se encuentran definidos previamente por el Legislador.
Aunque la expropiación constituye un ejercicio legítimo de la potestad

administrativa, se tiene que la misma sólo se puede lograr por sentencia judicial o
por vía administrativa, bajo los procedimientos que el Legislador haya definido
para ello y con la posibilidad de control contencioso posterior, siendo que en
ambos casos quedará el deber de la Administración de indemnizar previamente,
con lo cual se pretende resarcir el daño consecuente que significa la extinción
coactiva del derecho de propiedad en cabeza de un particular.
Respecto de la naturaleza de la expropiación por vía administrativa y del deber

correlativo de la Administración de realizar la previa indemnización, ha indicado
la H. Corte Constitucional lo siguiente:
“Esta Corte ha establecido que la expropiación puede ser definida “como una
operación de derecho público por la cual el Estado obliga a un particular a cumplir
la tradición del dominio privado al dominio público de un bien, en beneficio de la
comunidad y mediante una indemnización previa.”1
Dado que esta es la limitación más gravosa que puede imponerse sobre el derecho de
propiedad legítimamente adquirido, la Carta ha rodeado la figura de la expropiación
de un conjunto garantías2. La principal de ellas es que se indemnice previamente al
afectado.
1
Corte Constitucional, C-153 de 1994, MP: Alejandro Martínez Caballero, en donde la Corte examinó la
constitucionalidad del artículo 457 del Código de Procedimiento Civil, que autorizaba la entrega anticipada
del bien objeto de expropiación y en donde resume brevemente las características del proceso expropiatorio.
2
El origen de estos requerimientos data del período inmediatamente posterior de la revolución francesa, como
reacción a los poderes excesivos y arbitrarios del “antiguo régimen”, de acuerdo a los cuales era permitido
que el soberano, en ejercicio del “dominio eminente”, sustrajera los bienes de los sujetos, pagando una
indemnización para la cual no existía regulación alguna. Esto llevó a la consagración de tres principios del
régimen de la expropiación: (i) En cuanto a la causa, la expropiación no era legítima sino por motivos de
“necesidad pública” (dispuesto en el artículo 17 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano de 1789 y posteriormente en el artículo 545 del Código Civil francés bajo el término de “utilidad
pública”); (ii) en cuanto a la compensación pecuniaria, se proclamó el principio de la indemnización “justa y
previa” (Igualmente dispuesto en el artículo 17 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano de 1789 y en el artículo 545 del Código Civil); (iii) en cuanto al procedimiento de la expropiación,
durante el período napoleónico fue instaurada la garantía de un procedimiento regulado rigurosamente, de
acuerdo al cual, el juez, considerado como el guardián de la propiedad privada, era quien se pronunciaba
acerca de la expropiación (Este principio fue proclamado en la Ley Napoleónica del 8 de Marzo de 1810, la
primera ley general relativa al régimen de la expropiación). Ver André de Laubadère y otros, Traité de Droit
Administratif, Tomo II, 9ª Edición, E.J.A, 1992, p. 326.
11
Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00540 00
Instancia: PRIMERA
La expropiación, por regla general, requiere de la intervención de las tres ramas del
poder público: (i) del legislador que define los motivos de utilidad pública o interés
social que justifican la expropiación;3 ii) de la administración que declara para un
caso concreto los motivos de interés público o social e impulsa el proceso de
expropiación; y (iii) de la justicia que controla el cumplimiento de los requisitos
legales y constitucionales, garantiza el respeto a los derechos de los afectados, fija la
indemnización y puede decidir si decreta o se abstiene de decretar la expropiación.4
En el caso de la expropiación por vía administrativa, también intervienen las tres

ramas del poder, aun cuando la intervención del juez es sólo eventual, pues depende
de que el particular afectado decida controvertir la decisión de expropiación, el
precio indemnizatorio o las formas de pago. En materia de expropiación por vía
administrativa el legislador debe además señalar los casos especiales en que ésta
procede.
Otra garantía constitucional importante es la exigencia de que la indemnización sea

previa, como requisito sustancial de la expropiación. El artículo 58 reitera en este
punto el principio ubi expropriatio ibi indemnitas, según el cual el sacrificio que
representa la expropiación debe ser indemnizado con el objeto de reparar la
afectación del derecho de propiedad privada y preservar el principio de igualdad
ante las cargas públicas. Puesto que los cuestionamientos del actor en el presente
proceso están referidos a los requisitos constitucionales de la indemnización por
expropiación, pasa la Corte a examinar este punto con mayor detenimiento”.5
Ahora bien, para la procedencia de la expropiación por vía administrativa se

deben presentar unas condiciones de urgencia que autoricen el ejercicio de tal
potestad, las cuales deben ser declaradas por la autoridad administrativa
competente para ello, en los términos del artículo 64 de Ley 388 de 1997, así
mismo, la finalidad de la anterior declaración debe atender a unos motivos de
utilidad pública o interés social que puede invocar la Administración, los cuales
se encuentran en el artículo 63 ejusdem, por el cual se estableció lo siguiente:
ARTÍCULO 63. MOTIVOS DE UTILIDAD PÚBLICA. Se considera que existen

motivos de utilidad pública o de interés social para expropiar por vía administrativa el
derecho de propiedad y los demás derechos reales sobre terrenos e inmuebles,
cuando, conforme a las reglas señaladas por la presente ley, la respectiva autoridad
administrativa competente considere que existen especiales condiciones de urgencia,
siempre y cuando la finalidad corresponda a las señaladas en las letras a), b), c), d),
e), h), j), k), l) y m) del artículo 58 de la presente ley.
Igualmente se considera que existen motivos de utilidad pública para expropiar por
vía administrativa cuando se presente el incumplimiento de la función social de la
propiedad por parte del adquirente en pública subasta, de los terrenos e inmuebles
3
Se trata de la llamada causa expropiandi. Corte Constitucional, Sentencia C-370 de 1994, MP: Fabio Morón
Díaz, en donde la Corte examinó la constitucionalidad del Decreto No. 1185 de junio 10 de 1994 "Por el cual
se dictan normas sobre expropiación por vía administrativa”, y se adoptan otras medidas dictadas al amparo
de la emergencia económica decretada por el desbordamiento del río Páez, con el fin de atender las
necesidades de construcción, reconstrucción y desarrollo de núcleos urbanos en las áreas de desastre y de
riesgo", en favor de las comunidades indígenas que habitaban en territorios afectados.
4
Corte Constitucional, Sentencia C-531 de 1996, MP: José Gregorio Hernández, en donde la Corte aclaró que
la obligatoriedad de la intervención judicial en los procesos de expropiación, sólo se predica de la
expropiación ordinaria.
5
Corte Constitucional. Sentencia C-1074 del cuatro (4) de diciembre de dos mil dos (2002). Magistrado
Ponente Dr. Manuel José Cepeda Espinosa.
12
Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00540 00
Instancia: PRIMERA
objeto del procedimiento previsto en el capítulo VI de la presente ley.
Así mismo, las finalidades a las que hace relación la norma en comento son las
siguientes - artículo 58 ejusdem –:
a) Ejecución de proyectos de construcción de infraestructura social en los sectores de

la salud, educación, recreación, centrales de abasto y seguridad ciudadana;
b) Desarrollo de proyectos de vivienda de interés social, incluyendo los de

legalización de títulos en urbanizaciones de hecho o ilegales diferentes a las
contempladas en el artículo 53 de la Ley 9ª de 1989, la rehabilitación de inquilinatos
y la reubicación de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo;
c) Ejecución de programas y proyectos de renovación urbana y provisión de espacios

públicos urbanos;
d) Ejecución de proyectos de producción, ampliación, abastecimiento y distribución

de servicios públicos domiciliarios;
e) Ejecución de programas y proyectos de infraestructura vial y de sistemas de

transporte masivo;
h) Preservación del patrimonio cultural y natural de interés nacional, regional y local,

incluidos el paisajístico, ambiental, histórico y arquitectónico;
j) Constitución de zonas de reserva para la protección del medio ambiente y los

recursos hídricos;
k) Ejecución de proyectos de urbanización y de construcción prioritarios en los

términos previstos en los planes de ordenamiento, de acuerdo con lo dispuesto en la
presente ley;
l) Ejecución de proyectos de urbanización, redesarrollo y renovación urbana a través

de la modalidad de unidades de actuación, mediante los instrumentos de reajuste de
tierras, integración inmobiliaria, cooperación o los demás sistemas previstos en esta
ley;
m) El traslado de poblaciones por riesgos físicos inminentes
De igual forma, según lo establecido por el artículo 66 de la norma en cita, la

decisión de que la expropiación se realice por vía administrativa deberá tomarse
una vez se inicia el procedimiento legal por parte de la autoridad competente para
adelantarlo, mediante acto administrativo formal que se debe notificar al titular
del derecho de propiedad sobre el inmueble que se va a expropiar y será inscrito
por la entidad expropiante en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos,
dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la ejecutoria, siendo que dicho
acto constituye la oferta de compra por la que se busca obtener un acuerdo para
llegar a la enajenación voluntaria. En el mismo acto que determine el carácter
administrativo de la expropiación, se debe indicar el valor del precio
indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo
comercial.
13
Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00540 00
Instancia: PRIMERA
Consecuentemente, una vez la Administración ha tomado la determinación de

iniciar la expropiación por vía administrativa, y una vez vencido el término de 30
días contados a partir del momento en que se comunica la oferta para llegar a un
acuerdo formal para la enajenación voluntaria -artículo 61 inciso 6º de la Ley 388
de 1997-, deberá la entidad competente disponer la expropiación por vía
administrativa, mediante acto administrativo motivado que deberá contener los
siguientes requisitos, de acuerdo al artículo 68 del ordenamiento precitado:
ARTÍCULO 68. DECISION DE LA EXPROPIACION. Cuando habiéndose

determinado que el procedimiento tiene el carácter de expropiación por vía
administrativa, y transcurran treinta (30) días hábiles contados a partir de la ejecutoria
del acto administrativo de que trata el artículo 66 de la presente ley, sin que se haya
llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria contenido en un contrato
de promesa de compraventa, la autoridad competente dispondrá mediante acto
motivado la expropiación administrativa del bien inmueble correspondiente, el cual
contendrá lo siguiente:
1. La identificación precisa del bien inmueble objeto de expropiación.
2. El valor del precio indemnizatorio y la forma de pago.
3. La destinación que se dará al inmueble expropiado, de acuerdo con los motivos de

utilidad pública o de interés social que se hayan invocado y las condiciones de
urgencia que se hayan declarado.
4. La orden de inscripción del acto administrativo, una vez ejecutoriado, en la

correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, para los efectos de que
se inscriba la transferencia del derecho de dominio de su titular a la entidad que haya
dispuesto la expropiación.
5. La orden de notificación a los titulares de derecho del dominio u otros derechos

reales sobre el bien expropiado, con indicación de los recursos que legalmente
procedan en vía gubernativa.
4.2. Deber de indemnización en la expropiación por vía administrativa.

Formalidades del Avalúo Comercial.
En este punto, en lo que respecta al valor del precio indemnizatorio, como ya se

indicó líneas arriba, deberá corresponder con el avalúo comercial del inmueble
objeto de expropiación por vía administrativa, en los términos del artículo 67 de
la Ley 388 de 1997.
Sobre este aspecto, se debe tener en cuenta, de igual forma, que el avalúo
comercial del bien constituye un parámetro o punto de partida para el
reconocimiento del valor indemnizatorio, sin embargo, se tiene que tal fórmula
no es aplicable para todos los casos, pues pueden existir situaciones en donde las
necesidades de la comunidad o las misma circunstancias fácticas del bien en
cuestión, no permite tomar como parámetro el avalúo comercial del inmueble,
eso sí, luego de la expedición del Acto Legislativo No. 1 de 1999, quedó
proscrita toda posibilidad de expropiación sin indemnización.
14
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Instancia: PRIMERA
Sobre este punto, la H. Corte Constitucional mediante la sentencia C- 1074 de

2002, ya citada, indicó respecto al carácter justo de la indemnización por
expropiación, lo siguiente:
“La indemnización por expropiación debe ser justa
Aun cuando el texto constitucional no menciona expresamente si la indemnización

por expropiación debe ser justa, esta exigencia se ha deducido de la referencia que
hace el texto del artículo 58 de la Carta a la necesidad de ponderar los intereses de
la comunidad y del afectado al momento de fijar la indemnización por expropiación.
La jurisprudencia de esta Corte ha sostenido que la referencia a los intereses de la

comunidad y del afectado, corresponde claramente a la exigencia constitucional del
carácter justo que debe tener la indemnización. Así ha señalado: “esta frase
significa que la indemnización debe ser justa, realizando así este alto valor
consagrado en el Preámbulo de la Carta, lo cual concuerda, además, con el artículo
21 del Pacto de San José”, según el cual “ninguna persona puede ser privada de sus
bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad
pública o de interés social en los casos y según las formas establecidas por la ley.”6
Con anterioridad al Acto Legislativo No. 1 de 1999, esta Corporación sostuvo que
existían eventos en los que era “justo” no reconocer un valor indemnizatorio a quien
fuera expropiado. Así, en la sentencia C-358 de 1996,7 dijo la Corte lo siguiente:
Si la obligación que se desprende del artículo citado consiste en pagar una

indemnización justa, a cambio de la expropiación, es preciso anotar que la justicia
de la indemnización condiciona, sin duda, la existencia del deber. Se trata, en este
caso, de una relación regida por la igualdad aritmética, determinante de la llamada
justicia retributiva o correctiva. De tal suerte que si el expropiado sufrió un perjuicio
de 100, deberá recibir 100 como indemnización justa por el daño que se le ha
ocasionado; si el daño fue sólo de 50, deberá recibir 50, pero, por ejemplo, si el daño
causado por un hecho, se compensa por el provecho derivado del mismo, no hay
lugar a indemnización porque ésta no resultaría justa, y son éstos los casos que el
legislador debe evaluar, en concreto, para determinar si, por razones de equidad (es
decir, de justicia), la indemnización no procede. (...)
¿Quiere decir lo anterior, que bajo los actuales parámetros constitucionales, la

disminución del valor de la indemnización que se reconozca al particular
expropiado, en aras de consultar los intereses de la comunidad, puede llegar a ser de
tal magnitud que finalmente no se le reconozca ningún valor como indemnización?
La Corte considera que ello no es posible, pues luego de derogada la posibilidad de

expropiación sin indemnización por el Acto Legislativo No. 1 de 1999, es claro que la
limitación a la indemnización en caso de expropiación no puede llegar hasta el punto
6
Corte Constitucional, C-153 de 1994, MP: Alejandro Martínez Caballero, ya citada. Ver también la sentencia
C-374 de 1997, MP: José Gregorio Hernández Galindo, en donde la Corte al examinar la constitucionalidad
de las normas que regulaban la extinción de dominio de bienes adquiridos de manera ilícita, hizo una
distinción entre la figura consagrada en el artículo 34 constitucional y la expropiación regulada por el artículo
58.
7
Corte Constitucional, Sentencia C-358 de 1996, MP: Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández
Galindo, en donde la Corte analiza la constitucionalidad de un convenio de inversión extranjera que establece
la obligatoriedad de indemnización en los casos de nacionalización y expropiación. La Corte señala que a
pesar de que el Convenio Americano de Derechos Humanos establezca en su artículo 21 que nadie podrá ser
privado de su propiedad sin que se le garantice una indemnización justa, existen situaciones, justificadas por
razones de equidad, en las que lo justo es que no haya indemnización.
15
Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00540 00
Instancia: PRIMERA
de no reconocer ningún valor al particular afectado. Indemnizaciones simbólicas o

irrisorias no serían justas.
La referencia a los intereses de la comunidad y del particular afectado también resalta

un cambio fundamental introducido por el Constituyente en 1991: la fijación del valor
de la indemnización difícilmente puede hacerse de manera abstracta y general, sin
tener en cuenta el contexto de cada caso, sino que requiere la ponderación de los
intereses concretos presentes en cada situación, para que el valor de la indemnización
corresponda en realidad a lo que es justo. Esta característica puede llevar a que el juez,
luego de ponderar los intereses, en cada caso, establezca una indemnización inferior al
total de los daños ocasionados por la expropiación, pero sin que pueda, dado que el
Acto Legislativo No. 1 de 1999 excluyó la posibilidad de expropiación sin
indemnización, llegar a la conclusión de que no hay lugar a indemnización adecuada,
como ya se dijo.
La ponderación de los intereses enfrentados en cada caso la hace el juez. Se trata de

un requisito que también impide que el monto de la indemnización finalmente fijado,
y las condiciones de su pago, sean arbitrarios, por violar los parámetros legales, por
obedecer a prejuicios o a un animus discriminatorio, por carecer de razonabilidad
en las circunstancias en que colisionaron el interés del afectado y el interés de la
comunidad, o por ser evidentemente desproporcionados.8
En conclusión, debe considerarse que la expropiación por vía administrativa de

un bien cuyo titular es un particular, trae de contera la obligación de indemnizar
el daño resultante del ejercicio de dicha potestad, indemnización que no debe
exceder los parámetros de lo que se considere justo, ni mucho menos que resulte
deficitario respecto a tal parámetro, pues en este caso se conculcaría el principio
de responsabilidad que rige todo tipo de actividad administrativa, del cual se
desprende el derecho subjetivo del particular a ser indemnizado justamente
cuando se le ocasiona un daño, siendo que, así mismo, el particular expropiado
puede acudir ante el Juez de lo Contencioso Administrativo para que este
determine el valor justo de la indemnización cuando se considera que la misma
no cumple con los parámetros ya indicados o para controvertir los motivos de
utilidad pública o interés social invocados por la Administración, conforme se
faculta a partir de la modificación introducida por el Acto Legislativo 01 de 1999
al artículo 58 de la Constitución Política.
Ahora, según el artículo 2º del Decreto 1420 de 1998, el valor comercial de un

inmueble, sobre el cual se calcula el precio indemnizatorio, se entiende como “el
precio más favorable por el cual éste se transaría en un mercado donde el
comprador y el vendedor actuarían libremente, con el conocimiento de las
condiciones físicas y jurídicas que afectan el bien”, siendo que las entidades y
personas competentes para realizar avalúos comerciales serán el Instituto
Geográfico Agustín Codazzi o la entidad que haga sus veces, y las personas
naturales o jurídicas de carácter privado registrados y autorizados en la lonja de
propiedad raíz del lugar donde se haya de realizar el avalúo comercial.
Igualmente, la entidad o persona encargada del avalúo comercial del inmueble,

sobre el cual se calcula el precio indemnizatorio deberán especificar el método
utilizado para realizarlo -el método de comparación o de mercado, el de
8
Op. Cit. Sentencia C-1074 de 2002.
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Instancia: PRIMERA
capitalización de rentas o ingresos, el de costo de reposición o el residual 9- y el

valor definido, con estimación específica del valor del suelo, el de las
edificaciones y las mejoras, cuando las hubiere, además de las consideraciones
que lo llevaron a tal estimación.
En lo que respecta a los parámetros y contenido del avalúo comercial, la norma

en mención indica en lo pertinente:
“Artículo 21º.- Los siguientes parámetros se tendrán en cuenta en la determinación

del valor comercial:
1. La reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la

realización del avalúo en relación con el inmueble objeto del mismo.
2. La destinación económica del inmueble.
3. Para los inmuebles sometidos al régimen de propiedad horizontal, el avalúo se

realizará sobre las áreas privadas, teniendo en cuenta los derechos provenientes de
los coeficientes de copropiedad.
4. Para los inmuebles que presenten diferentes características de terreno o

diversidad de construcciones, en el avalúo se deberán consignar los valores unitarios
para cada uno de ellos.
5. Dentro de los procesos de enajenación y expropiación, que afecten parcialmente el

inmueble objeto del avalúo y que requieran de la ejecución de obras de adecuación
para la utilización de las áreas construidas remanentes, el costo de dichas obras se
determinarán en forma independiente y se adicionará al valor estimado de la parte
afectada del inmueble para establecer su valor comercial.
6. Para los efectos del avalúo de que trata el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, los
inmuebles que se encuentren destinados a actividades productivas y se presente una
afectación que ocasione una limitación temporal o definitiva a la generación de
ingresos provenientes del desarrollo de las mismas, deberá considerarse
independientemente del avalúo del inmueble, la compensación por las rentas que se
dejarán de percibir hasta por un período máximo de seis (6) meses.
7. Cuando el objeto del avalúo sea un inmueble declarado de conservación histórica,

arquitectónica o ambiental, por no existir bienes comparables en términos de
mercado, el método utilizable será el de reposición como nuevo, pero no se
descontará la depreciación acumulada, también deberá afectarse el valor por el
estado de conservación física del bien. Igualmente, se aceptará como valor comercial
de dicho inmueble el valor de reproducción, entendiendo por tal el producir el mismo
bien, utilizando los materiales y tecnología con los cuales se construyó, pero debe
tenerse en cuenta las adecuaciones que se le han introducido.
8. La estratificación socioeconómica del bien.
Artículo 22º.- Para la determinación del valor comercial de los inmuebles se deberán
tener en cuenta por lo menos las siguientes características:
A. Para el terreno
9
Artículo 25 del Decreto 1420 de 1998 y artículos 1° a 4° de la Resolución IGAC No. 620 de 2008
17
Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00540 00
Instancia: PRIMERA
1. Aspectos físicos tales como área, ubicación, topografía y forma

2. Clases de Suelo: urbano, rural, de expansión urbana, suburbano y de protección
3. Las normas urbanísticas vigentes para la zona o el predio
4. Tipo de construcciones en la zona
5. La dotación de redes primarias, secundarias y acometidas de servicios públicos
domiciliarios, así, como la infraestructura vial y servicio de transporte
6. En zonas rurales, además de las anteriores características deberá tenerse en cuenta
las agrológicas del suelo y las aguas.
7. La estratificación socioeconómica del inmueble
B. Para las construcciones:
1. El área de construcciones existentes autorizadas legalmente

2. Los elementos constructivos empleados en su estructura y acabados
3. Las obras adicionales o complementarias existentes
4. La edad de los materiales
5. El estado de conservación física
6. La vida útil económica y técnica remanente
7. La funcionalidad del inmueble para lo cual fue construido
8. Para bienes sujetos a propiedad horizontal, las características de las áreas
comunes.
C. Para los cultivos:
1. La variedad
2. La densidad del cultivo
3. La vida remanente en concordancia con el ciclo vegetativo del mismo
4. El estado fitosanitario
5. La productividad del cultivo, asociada a las condiciones climáticas donde se
encuentre localizado.
Por último, se tiene que el artículo 30 del aludido Decreto establece que cuando
el inmueble objeto de avalúo cuente con obras de urbanización o construcción
adelantadas sin el lleno de los requisitos legales, éstas no podrán tenerse en
cuenta para la determinación del valor comercial.
4.3. La práctica de avalúos en los procesos de expropiación por vía

administrativa y el cálculo del valor de la compensación debida por la
afectación a causa de una obra pública.
El artículo 67 de la Ley 388 de 1997, al establecer la indemnización y forma de

pago de las indemnizaciones por vía administrativa, indicó que dicho valor debe
ser igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en los casos
de enajenación voluntaria, es decir, remite al artículo 61 del mismo cuerpo
normativo, siendo que sobre el avalúo de inmuebles con tales fines, la norma
precitada establece el procedimiento para realizar tales avalúos, indicando lo
siguiente:
ARTICULO 61. MODIFICACIONES AL PROCEDIMIENTO DE

ENAJENACION VOLUNTARIA. Se introducen las siguientes modificaciones al
procedimiento de enajenación voluntaria regulado por la Ley 9a. de 1989:
18
Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00540 00
Instancia: PRIMERA
El precio de adquisición será igual al valor comercial determinado por el Instituto

Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones, o por peritos
privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes, según lo determinado
por el Decreto-ley 2150 de 1995, de conformidad con las normas y procedimientos
establecidos en el decreto reglamentario especial que sobre avalúos expida el
gobierno. El valor comercial se determinará teniendo en cuenta la reglamentación
urbanística municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra en
relación con el inmueble a adquirir, y en particular con su destinación económica.
La forma de pago del precio de adquisición podrá ser en dinero o en especie, en

títulos valores, derechos de construcción y desarrollo, derechos de participación en el
proyecto a desarrollar o permuta.
Cuando de conformidad con lo dispuesto en la presente ley se acepte la concurrencia

de terceros en la ejecución de proyectos, los recursos para el pago del precio podrán
provenir de su participación.
La comunicación del acto por medio del cual se hace la oferta de compra se hará con
sujeción a las reglas del Código Contencioso Administrativo y no dará lugar a
recursos en vía gubernativa.
Será obligatorio iniciar el proceso de expropiación si transcurridos treinta (30) días

hábiles después de la comunicación de la oferta de compra, no se ha llegado a un
acuerdo formal para la enajenación voluntaria, contenido en un contrato de promesa
de compraventa.
No obstante lo anterior, durante el proceso de expropiación y siempre y cuando no se

haya dictado sentencia definitiva, será posible que el propietario y la administración
lleguen a un acuerdo para la enajenación voluntaria, caso en el cual se pondrá fin al
proceso.
Los inmuebles adquiridos podrán ser desarrollados directamente por la entidad

adquirente o por un tercero, siempre y cuando la primera haya establecido un contrato
o convenio respectivo que garantice la utilización de los inmuebles para el propósito
que fueron adquiridos.
PARAGRAFO 1o. Al valor comercial al que se refiere el presente artículo, se le

descontará el monto correspondiente a la plusvalía o mayor valor generado por el
anuncio del proyecto u obra que constituye el motivo de utilidad pública para la
adquisición, salvo el caso en que el propietario hubiere pagado la participación en
plusvalía o la contribución de valorización, según sea del caso.
PARAGRAFO 2o. Para todos los efectos de que trata la presente ley el Gobierno
Nacional expedirá un reglamento donde se precisarán los parámetros y criterios que
deberán observarse para la determinación de los valores comerciales basándose en
factores tales como la destinación económica de los inmuebles en la zona
geoeconómica homogénea, localización, características y usos del inmueble,
factibilidad de prestación de servicios públicos, vialidad y transporte.
PARÁGRAFO 3o. <Parágrafo adicionado por el artículo 63 de la Ley 1537 de

2012.> Los ingresos obtenidos por la venta de inmuebles por medio del
procedimiento de enajenación voluntaria descritos en el presente artículo no
constituyen renta ni ganancia ocasional.
19
Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00540 00
Instancia: PRIMERA
La anterior norma fue reglamentada por el Decreto 1420 de 1998, señalando las
normas, procedimientos, parámetros y criterios para la elaboración de los avalúos
por los cuales se determinará el valor comercial de los bienes inmuebles
adquiridos mediante enajenación forzosa, enajenación voluntaria, a través del
proceso de expropiación por vía judicial, y a través del proceso de expropiación
por vía administrativa, para lo cual señaló cuáles deben ser los parámetros para
fijar el valor comercial del inmueble, tal como se precisó en el acápite que
precede.
Por su parte, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, mediante la Resolución

No. 620 del 23 de septiembre de 2008, estableció los procedimientos para los
avalúos dispuestos en la Ley 388 de 1997, indicando como técnicas valuatorias
la de comparación o de mercado, la de costo de reposición, y la residual, como ya
se dijo, así como su forma de aplicación, siendo que, respecto del cálculo del
valor de la compensación debida por la afectación a causa de una obra pública,
indicó en su artículo 21 en cuanto a la forma para calcular tal valor lo siguiente:
ARTÍCULO 21º.- CÁLCULO DEL VALOR DE LA COMPENSACIÓN

DEBIDA POR LA AFECTACIÓN A CAUSA DE UNA OBRA PÚBLICA.
La forma para calcular este valor será:
1. Estímese el valor comercial del bien antes de la afectación.
2. Tómese como base dicho valor y estime el rendimiento financiero, con la tasa de
interés bancaria corriente certificada por la Superintendencia Financiera de Colombia
existente en el momento de la afectación, el cual se multiplicará por el número de
meses que dure la afectación.
3. Si el bien es susceptible de producir renta (independientemente que lo esté

utilizando el propietario) dicho canon mensual multiplicado por el número de meses
que dure la afectación, podrá tomarse como el valor de compensación durante el
tiempo de afectación. Para su estimación deberán tomarse los valores de
arrendamientos de bienes comparables que existan en el entorno.
4. Si la estimación de dicho valor se hace a “posteriori” independiente que se vaya a

adquirir o no el predio; el valor de la compensación será calculado de la siguiente
manera: Se calcula el avalúo comercial que tenía el bien en el momento de aplicarse
la afectación legalmente y con base en dicho valor se calcula el rendimiento
financiero, tomando la tasa de interés bancario menos lo que corresponda al IPC del
período que estuvo afectado, siempre y cuando el bien siga en cabeza del propietario.
(Ver Capítulo VII - De las Fórmulas Estadísticas).
Para estimar el monto de la compensación de las rentas o ingresos que se dejan de

percibir por una limitación temporal o definitiva (numeral 6° del artículo 21, decreto
1420 de 1998) se deberán tener en cuenta:
- Las declaraciones para efectos tributarios.
- El balance contable que se presente para la Cámara de Comercio.
20
Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00540 00
Instancia: PRIMERA
En caso de que la empresa no esté obligada a presentar ninguna de las anteriores,

deberá probar la utilidad neta del negocio de por lo menos los seis meses anteriores,
mediante un estado de pérdidas y ganancias mensual firmado por un contador público
titulado, con matrícula profesional vigente.
Esta utilidad neta mensual debe multiplicarse por los meses que se hayan establecido
como período de compensación.
Si en el plan de ordenamiento o decisiones administrativas que configuran acciones

urbanísticas se autorizan acciones generadoras de plusvalía en la zona y en ella
existen afectaciones en razón del plan vial u otras obras públicas, es necesario tener
en cuenta lo establecido en el artículo 78 de la Ley 388 de 1997 y el artículo 37 de la
Ley 9a. de 1989, en lo que se refiere a las áreas.
5. DEL CASO CONCRETO.
Las señoras Teresita de Jesús Ruíz de Balvín y Lida del Carmen Ruíz Balvín
solicitan la nulidad parcial de los actos administrativos contenidos en la
Resolución No. SH- ADQ 0244 del cinco (5) de junio de dos mil trece (2013),
“POR MEDIO DE LA CUAL SE DISPONE LA EXPROPIACIÓN POR VIA
ADMINISTRATIVA DE UN BIEN INMUEBLE, DE PROPIEDAD DE LA
SEÑORA TERESITA DE JESÚS RUÍZ DE BALVÍN”, y de la Resolución No.
SSAA-ADQ 0055 del veintisiete (27) de agosto de dos mil trece (2013), por
medio de la cual se resolvió de manera desfavorable el recurso de reposición
propuesto en contra del anterior acto administrativo, proferidas ambas por la
Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín.
Fundamentó la parte accionante su solicitud de nulidad de los actos demandados

en dos razones, i) el precio indemnizatorio reconocido por la entidad accionada
como consecuencia de la expropiación administrativa es ostensiblemente menor
al avalúo comercial del bien inmueble y ii) no se reconocieron los perjuicios
materiales en la modalidad de daño emergente y lucro cesante ocasionados con la
decisión de expropiación administrativa sobre el inmueble de Propiedad de la
señora Ruíz de Balvín. En este orden, pasará la Sala a estudiar los cargos
enunciados.
i) El avalúo comercial del bien inmueble es mayor al precio indemnizatorio

reconocido por la entidad accionada.
Con la demanda se presentó el siguiente avalúo realizado al bien inmueble objeto

de expropiación: Avalúo comercial No. 3930-0412 del bien inmueble ubicado en
la Calle 62 No. 85 198 Primer Piso y No. 58 – 200 Segundo Piso y terraza, del
Municipio de Medellín del diez (10) de diciembre de dos mil doce (2012),
suscrito por la señora Martha Cecilia Villa, en su calidad de Directora del Comité
de Avalúos de la Lonja de Propiedad Raíz. – Folios 54 a 71 –. En el citado avalúo
se determinó el valor comercial del inmueble referido así:
21
Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00540 00
Instancia: PRIMERA
8. VALOR FÍSICO
(…)
8.1. VALOR DEL LOTE:
Área de lote óptimo zona residencial: 121,60 m2 x $160.000/m2 = $19.456.000

Área de lote en zona de retiro: 53.56m2 x $80.000/m2 = $4.284.000
VALOR TOTAL DEL LOTE: 175.16m2 x $135.538/m2= $23.740.800
8.2. VALOR DE LAS CONSTRUCCIONES

No. 85 – 198: 146.12m2 x $383.925/m2= 56.099.121
No. 85 – 200: 121.60m2 x $332.735/m2= 40.460.576
Carpintería 13.60m2 x $112.552/m2= $1.530.707
VALOR TOTAL DE LAS CONSTRUCCIONES: $98.090.404
8.3. VALOR TOTAL:
SON: CIENTO VEINTIUN MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y UN MIL

DOSCIENTOS CUATRO PESOS M/L.
Para establecer el valor comercial , se utilizaron las siguientes metodologías

valuatorias:
“(….)
 Procedimos a establecer el valor comercial de venta mediante la aplicación del
método comparativo, de rentabilidad, de reposición y el Factor de Comercialización.
El método comparativo se adelantó mediante el examen de la oferta y la demanda de

inmuebles similares, operaciones realizadas y avalúos efectuados en el sector y zonas
similares, estudio de valores de tierras con predios equiparables previos ajustes de
tiempo y conformación, potencial desarrollo y localización y consulta a la base de
datos de la LONJA PROPIEDAD RAIZ.
El método de rentabilidad, consiste en fijar la relación entre el valor del canon

mensual y el valor comercial del inmueble. La rentabilidad es el cálculo del costo de
cesión en el usufructo de un bien por un tiempo determinado, mediante el pago de
una renta.
El método de reposición consiste en que, a partir de la base del costo de

reproducción hacer una construcción igual. Luego de determinar dicho costo, se
aplicaron castigos o deméritos por acabados y obsolescencia de estos en el mercado.
Ítem Costo de Años Vida Calificación Estado de Castigo por Valor Valor
reposició edad técnica por estado conservación antigüedad y aplicado adoptado
n como en y clases de estado de al
nuevo años reparaciones conservación, castigo
Fitto y
Corvini
Casa No. 85-198 $750.000 40 80 50% 3 48.81% $366.075 $383.925
Casa No. 85- $650.000 40 80 50% 3 48.81% $317.265 $332.735
2008
Carpintería $220.000 40 80 50% 3 48.81% $112.448 $112.552
Debe indicarse inicialmente que el avalúo referido fue aportado como prueba
documental, y así se decretó en el auto que abrió a pruebas el proceso.
Adicionalmente, no puede ser tenido en cuenta como dictamen pericial, pues, no
reúne los requisitos consagrados en el artículo 219 del Código de Procedimiento
22
Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00540 00
Instancia: PRIMERA
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, tales como la aceptación del

régimen de responsabilidad como Auxiliar de la Justicia, las razones técnicas, de
idoneidad y experiencia que sustenta dicha afirmación y el señalamiento de los
documentos con base en los cuales rinde su dictamen.
Ahora bien, del análisis íntegro del documento, advierte la Sala que, si bien es cierto
su autor señaló los métodos utilizados para la elaboración del avalúo, dejó
constancia de las características del bien inmueble y diferenció el valor del metro
cuadrado del lote del de la construcción, coincidiendo en las áreas determinadas en
el avalúo oficial, no se logra identificar la forma cómo se determinó el valor del
metro cuadrado asignado, en sus componentes de lote y de construcción, pues no
se consignó i) las consultas que se hubieren realizado en el mercado para establecer
el precio, partiendo de condiciones específicas similares a las del predio objeto de
avalúo, como lo exige el método comparativo, ni ii) la fuente de la información
relativa al valor asignado al costo de reposición como nuevo de la construcción, esto
es, no se tiene el conocimiento de dónde se consultaron los valores de $750.000 para
la casa No. 85 – 198, $650.000 para la casa No. 85 -200 y $220.000 para la
Carpintería - folio 69 –, en otras palabras, no se advierte ninguna razón que
constituya una premisa suficiente que permita concluir que el valor promedio de
venta del metro cuadrado establecido en el avalúo ascienda realmente a las sumas
allí consignadas, en tanto no se presentó ningún anexo que dé cuenta de la
veracidad de la información allí contenida, estando dicho documento desprovisto
de cualquier apoyo probatorio.
Por su parte, el dictamen pericial realizado durante el trámite del proceso, luego
de relacionar las condiciones de ubicación, nomenclatura, áreas, características
del terreno y de la construcción, determinó el siguiente valor comercial del
inmueble objeto de expropiación administrativa:
“MÉTODO COMPARATIDO O DE MERCADO:
Para determinar el valor de la totalidad del inmueble se utilizó el método

comparativo de mercado, que consiste en deducir el precio por comparación de
transacciones, ofertas, demanda y avalúos del inmueble similares o equiparables,
previos ajustes de tiempo, conformación y localización entre otros para el año
2013. (…)
VALOR COMERCIAL DEL INMUEBLE
DESCRIPCIÓN AREA MTS2 APX VALOR MTS 2 VALOR TOTAL

Área construida 281.00 300.000 84.300.000
Área Lote 175.00 150.000 26.250.000
Terraza 140.00 200.000 28.000.000
TOTAL AVALUO 138.550.00
SON: Ciento treinta y ocho millones quinientos cincuenta mil pesos MLC
Dentro de la audiencia de contradicción del dictamen pericial, al explicar cómo

se elaboró el dictamen pericial rendido, advirtió la perito i) que realizó un cuadro
comparativo de las diferentes transacciones que había en el mercado, ii) que
extrajo información de la revista informe inmobiliario que se publica
23
Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00540 00
Instancia: PRIMERA
mensualmente, iii) que elaboró el avalúo de la construcción con el método de

reposición, consultando los precios propuestos por la Revista CONSTRUDATA
para un valor de construcción a la fecha de $890.000 por metro cuadrado, le restó
la depreciación en un porcentaje del 64%, según la tabla de Fitto y Corvini,
quedando un valor de $300.000 para el área construida, iv) que los documentos
que consultó fueron el Plan de Vías, el POT y los avalúos realizados por el IGAC
y la Lonja de Propiedad Raíz, y v) que el valor asignado al lote lo calculó bajo el
método comparativo.
Analizado el dictamen presentado por la perito y la contradicción que se le surtió

al mismo en presencia de las partes, se concluye que iguales reproches a los
advertidos en relación con el avalúo traído con la demanda encuentra esta Sala
que proceden respecto del dictamen pericial elaborado por la Auxiliar de la
Justicia, en tanto se advierte que está desprovisto de la documentación que debe
soportar la conclusión a la que se llegó en relación con el valor asignado al metro
cuadrado, tanto para la construcción, como para el área del lote. E n ninguno de
los apartes del dictamen pericial, ni en sus anexos, se señala cuáles fueron
exactamente las comparaciones, simulaciones, cálculos y operaciones
efectuados para deducir el valor unitario del metro cuadrado, pues, si bien en
la audiencia de pruebas la perito manifestó que realizó una serie de consultas
en el sector e indicó el valor comercial, conforme su experiencia, no hay
documento alguno que apoye sus afirmaciones.
Así mismo, se observa en el avalúo realizado por la Auxiliar de la Justicia que

en el valor asignado al lote no se hizo la distinción entre el área del lote
ubicado en zona de retiro y el de óptima zona residencial, característica que
evidentemente varía el valor asignado, como se observa en el avalúo elaborado
por el IGAC. Igualmente, no se encuentra explicación alguna para el área
asignada a la terraza - 140 metros cuadrados -, teniendo en cuenta que las
áreas del inmueble expropiado administrativamente a la accionante se
encuentran claramente identificadas en el Oficio 201200487594 del veintiséis
(26) de noviembre de dos mil doce (2012), suscrito por el Líder de Programa,
Unidad de Cartografía, Subsecretaría de Catastro, por medio del cual se da
respuesta a un derecho de petición, informando el área total del bien inmueble
identificado con Matrícula Inmobiliaria No. 01N-5146796, de la siguiente
manera: Área Lote:175,16m2, Área Construida: CL 062 085 198: 150,50 m2, CL
062 085 200: 115.88 m2, y CL 062 085 200 Carpintería 3P 14.80 m2. Al
respecto, las áreas indicadas por la perito para su avalúo fueron las siguientes:
área construida: 281 m2, área lote: 175 m2 y Terraza: 140 m2.
Sobre el particular los artículos 25 del Decreto 1420 de 1998 y 1 a 4 de la

Resolución 762 de 1998 disponen que para la elaboración de los avalúos a que se
refiere la Ley 388 de 1997 debe aplicarse uno de los siguientes métodos, o si el
caso lo amerita varios de ellos:
1. El método de comparación o de mercado: Que busca establecer el valor

comercial del bien, a partir del estudio de las ofertas o transacciones recientes de
bienes semejantes y comparables al del objeto de avalúo. Tales ofertas o
transacciones se clasifican, analizan e interpretan para llegar a la estimación del
24
Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00540 00
Instancia: PRIMERA
valor comercial.
2. El método de renta o capitalización por ingresos: Que busca establecer el

valor comercial de un bien a partir de las rentas o ingresos que puedan obtener el
mismo bien o inmuebles semejantes y comparables por sus características físicas,
de uso y ubicación, trayendo a valor presente la suma de los probables ingresos o
rentas generadas en la vida remanente del bien objeto de avalúo, con una tasa de
capitalización o interés.
3. El método de costo de reposición: Que busca establecer el valor comercial del

bien objeto de avalúo estimando el costo total para construir a precios de hoy de
un bien semejante al que es objeto de avalúo; restándole la depreciación
acumulada y adicionando al valor así obtenido la utilidad.
4. El método residual: Que busca establecer el valor comercial del bien,

normalmente para el terreno, a partir de estimar el monto total de las ventas de un
proyecto de construcción, acorde con la reglamentación urbanística vigente y de
conformidad con el mercado del bien final vendible, en el terreno objeto de
avalúo. Para encontrar el valor total del terreno se debe descontar al monto total
de las ventas proyectadas, los costos totales y la utilidad esperada del proyecto
constructivo. Es indispensable que además de la factibilidad técnica y jurídica se
evalúe la comercial del proyecto o sea la real posibilidad de vender lo
proyectado.
Según el criterio reiterado por el Consejo de Estado, en los procesos de

expropiación administrativa resulta insuficiente que en los avalúos comerciales
que se realizan o se presenten al interior de un proceso judicial donde se pretenda
desvirtuar el precio determinado en los actos administrativos que disponen la
expropiación se determinen valores sin argumentos técnicos que lo fundamenten.
Al respecto se pronunció el Máximo Tribunal:
“En ese orden de ideas, respecto de la sujeción de los dictámenes periciales rendidos al
interior de procesos judiciales, que versen sobre expropiación administrativa, la
Sección Primera del Consejo de Estado10 ha señalado:
“6.2.2. Reglas del avalúo comercial de los inmuebles objeto de expropiación

administrativa. Requisitos del dictamen pericial contentivo de un avalúo
comercial
(…)
En los artículos 12 a 19 del Decreto 1420 de 1998 se regula el procedimiento

para la elaboración y controversia de los avalúos, señalándose las entidades ante
quienes puede solicitarse la realización del avalúo, los requisitos de la solicitud
respectiva, la responsabilidad de los avaluadores respecto de la veracidad de la
información urbanística que afecte o haya afectado el inmueble objeto del predio
en el momento de la realización del avalúo, y la oportunidad, forma y
procedimiento de revisión del avalúo.
Por otro lado, en los artículos 20 a 26 de esta norma reglamentaria se definen los
parámetros y criterios para la elaboración de los avalúos, entre los que se
destacan los siguientes:
10
Sentencia del 16 de julio de 2015. M.P.: Guillermo Vargas Ayala. Rad. 2004 01027 01. Actor: César
Guillermo Abadía Acosta y otros.
25
Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00540 00
Instancia: PRIMERA
(i) El Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones y
las personas naturales o jurídicas registradas y autorizadas por las lonjas en sus
informes de avalúo, especificarán el método utilizado y el valor comercial
definido independizando el valor del suelo, el de las edificaciones y las mejoras si
fuere el caso, y las consideraciones que llevaron a tal estimación. (art. 20)
(ii) Los siguientes parámetros se tendrán en cuenta en la determinación del valor

comercial: a) La reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al
momento de la realización del avalúo en relación con el inmueble objeto del
mismo; b) La destinación económica del inmueble; c) Para los inmuebles
sometidos al régimen de propiedad horizontal, el avalúo se realizará sobre las
áreas privadas, teniendo en cuenta los derechos provenientes de los coeficientes
de copropiedad; d) Para los inmuebles que presenten diferentes características de
terreno o diversidad de construcciones, en el avalúo se deberán consignar los
valores unitarios para cada uno de ellos; e) Dentro de los procesos de
enajenación y expropiación, que afecten parcialmente el inmueble objeto del
avalúo y que requieran de la ejecución de obras de adecuación para la utilización
de las áreas construidas remanentes, el costo de dichas obras se determinarán en
forma independiente y se adicionará al valor estimado de la parte afectada del
inmueble para establecer su valor comercial; f) Para los efectos del avalúo de que
trata el artículo 37 de la Ley 9ª de 1989, los inmuebles que se encuentren
destinados a actividades productivas y se presente una afectación que ocasione
una limitación temporal o definitiva a la generación de ingresos provenientes del
desarrollo de las mismas, deberá considerarse independientemente del avalúo del
inmueble, la compensación por las rentas que se dejarán de percibir hasta por un
período máximo de seis (6) meses; g) Cuando el objeto del avalúo sea un
inmueble declarado de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, por no
existir bienes comprables en términos de mercado, el método utilizable será el de
reposición como nuevo, pero no se descontará la depreciación acumulada,
también deberá afectarse el valor por el estado de conservación física del bien.
Igualmente, se aceptará como valor comercial de dicho inmueble el valor de
reproducción, entendiendo por tal el producir el mismo bien, utilizando los
materiales y tecnología con los cuales se construyó, pero debe tenerse en cuenta
las adecuaciones que se le han introducido; y h) La estratificación
socioeconómica del bien. (art. 21)
(iii) Así mismo, para la determinación del valor comercial de los inmuebles se
deberán tener en cuenta por lo menos las siguientes características: a) Para el
terreno: aspectos físicos tales como área, ubicación, topografía y forma; clases
de suelo: urbano, rural, de expansión urbana, suburbano y de protección; las
normas urbanísticas vigentes para la zona o el predio; tipo de construcciones en
la zona; la dotación de redes primarias, secundarias y acometidas de servicios
públicos domiciliarios, así, como la infraestructura vial y servicio de transporte;
en zonas rurales, además de las anteriores características deberá tenerse en
cuenta las agrológicas del suelo y las aguas; y la estratificación socioeconómica
del inmueble; b) Para las construcciones: el área de construcciones existentes
autorizadas legalmente; los elementos constructivos empleados en su estructura
y acabados; las obras adicionales o complementarias existentes; la edad de los
materiales; el estado de conservación física; la vida útil económica y técnica
remanente; y la funcionalidad del inmueble para lo cual fue construido; c) Para
bienes sujetos a propiedad horizontal, las características de las áreas comunes; d)
Para los cultivos: la variedad; la densidad del cultivo; la vida remanente en
concordancia con el ciclo vegetativo del mismo; el estado fitosanitario; y la
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Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00540 00
Instancia: PRIMERA
productividad del cultivo, asociada a las condiciones climáticas donde se

encuentre localizado. (art. 22)
(…)
(v) Para la elaboración de los avalúos que se requieran con fundamento en las
Leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997, se deberá aplicar uno de los siguientes métodos
observando los parámetros y criterios mencionados anteriormente o, si el caso lo
amerita varios de ellos: el método de comparación o de mercado, el de renta o
capitalización por ingresos, el de costo de reposición o el residual. (art. 25)
(…)
6.2.2.2.- Ahora bien, como antes se expresó, en los dictámenes periciales que se
rindan en un proceso especial de nulidad y restablecimiento del derecho en el
que se discuta el precio indemnizatorio de un inmueble expropiado por vía
administrativa, en particular en lo relativo a su avalúo comercial, los peritos
designados están sujetos a las reglas para la elaboración de dichos avalúos
antes referidas contenidas en el Decreto 1420 de 1998 y en la Resolución 762 de
1998 e igualmente, por tratarse de una prueba en una actuación judicial, deben
seguir las reglas que el estatuto de procedimiento civil establece para la
elaboración y rendición de los informes técnicos que se les solicite (artículos 233
y s.s.), expresando no solo las conclusiones de sus trabajos sino explicando las
razones técnicas y científicas en que se las mismas se fundamentan.
Precisamente, sobre este particular en la Sentencia del 14 de mayo de 2009 esta
Sección precisó lo siguiente:
(…)
De lo anteriormente expuesto tenemos que: I) de conformidad con el artículo 237 del

CPC el dictamen debe ser claro, preciso y detallado para poder explicar los
fundamentos técnicos, científicos o artísticos de las conclusiones; II) los dictámenes
periciales que se rindan en un proceso especial de nulidad y restablecimiento del
derecho en el que se discuta el precio indemnizatorio de un inmueble expropiado por
vía administrativa, en particular en lo relativo a su avalúo comercial, los peritos
designados están sujetos a las reglas para la elaboración de dichos avalúos antes
referidas contenidas en el Decreto 1420 de 1998; III) Para la elaboración de éstos
avalúos se deberá aplicar uno de los siguientes métodos observando los parámetros
y criterios mencionados anteriormente o, si el caso lo amerita varios de ellos: el
método de comparación o de mercado, el de renta o capitalización por ingresos, el
de costo de reposición o el residual, tal como dispone la Resolución 762 de 1998; y
IV) Cuando las condiciones del inmueble objeto del análisis permitan la aplicación
de uno o más de los métodos enunciados en el artículo anterior, el avaluador debe
realizar las estimaciones correspondientes y sustentar el valor que se determine. ”11
Igualmente, en la sentencia en cita se dijo en relación con la facultad que tiene el

Juez de restarle valor probatorio a los dictámenes rendidos por los auxiliares de la
Justicia en el trámite de los procesos judiciales en los que se discuten los actos
administrativos por medio de los cuales se expropia un bien inmueble:
“Ahora bien, en cuanto a la facultad del juez para excluir como prueba el dictamen
pericial rendido por el auxiliar de justicia designado para tal efecto se recuerda que
la Sección Primera en reciente pronunciamiento señaló:
11
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA –
DESCONGESTIÓN, Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ, Sentencia del
ocho (8) de marzo de dos mil dieciocho (2018), Radicación número: 05001-23-31-000-2008-00034-02.
27
Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00540 00
Instancia: PRIMERA
“En suma, el juez está en el deber de estudiar bajo la sana crítica el dictamen
pericial y en la libertad de valorar sus resultados; si lo encuentra ajustado y lo
convence, puede tenerlo en cuenta total o parcialmente al momento de fallar; o
desechar sensatamente y con razones los resultados de la peritación por
encontrar sus fundamentos sin la firmeza, precisión y claridad que deben estar
presentes en el dictamen para ilustrar y transmitir el conocimiento de la
técnica, ciencia o arte de lo dicho, de suerte que permita al juez otorgarle mérito
a esta prueba por llegar a la convicción en relación con los hechos objeto de la
misma.”12”13
Teniendo en cuenta las falencias descritas y amparados en la sana crítica, esta

Sala no puede dar credibilidad al avalúo presentado por la parte accionante con
el libelo petitorio, ni tampoco al elaborado como dictamen pericial en el
trámite del proceso.
De forma pues que los aspectos ahora examinados permiten concluir que no está
llamada a prosperar la súplica de la demanda, en relación con que se declare que
el bien inmueble identificado con la Matrícula Inmobiliaria No. 01N-5146796,
ubicado en la Calle 62 No. 85 – 200 y nomenclatura secundaria Calle 62 No. 85
- 198, tenía un valor comercial superior al establecido en el acto demandado, tal
como así lo declarará la Sala en la parte resolutiva del presente fallo.
- De la inclusión de las indemnizaciones por concepto de daño emergente y

lucro cesante en el precio indemnizatorio del inmueble expropiado
administrativamente.
Alega la parte actora que no se le reconocieron los perjuicios materiales en su

modalidad de lucro cesante y daño emergente ocasionados con el proceso
expropiatorio, teniendo en cuenta que en el bien inmueble se desarrollaban dos
actividades comerciales, de las cuales se obtenían recursos económicos, tales
como el arrendamiento de una vivienda ubicada en el segundo piso del inmueble
y la existencia de una carpintería ubicada en la terraza. Así mismo, señala que no
fueron tenidos en cuenta los gastos de adquisición de nuevos inmuebles, ni el
pago de los gastos en los que se incurrió para el traslado de los enseres de la
accionante.
Al respecto, se tiene que el artículo 67 de la Ley 388 de 1997 establece que la

indemnización a la que tiene derecho el propietario de un bien expropiado debe
ser igual al avalúo comercial que se utiliza para los casos previstos en el artículo
61 ejusdem, es decir, el avalúo establecido para la enajenación voluntaria, por lo
que el precio de adquisición para la Administración será el valor comercial
determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, por la entidad que
cumpla sus funciones, o por peritos privados inscritos en las lonjas o
asociaciones correspondientes, de conformidad con las normas y procedimientos
establecidos por el Gobierno Nacional. Así mismo, de acuerdo al numeral 6° del
artículo 62 de la Ley 388 de 199714, vigente para la época de los avalúos se
establecía que la indemnización que decretara el Juez comprenderá el daño
12
Sentencia del 4 de julio de 2015. M.P. María Elizabeth García González. Rad.: 2008 00031 01
13
Ibídem
28
Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00540 00
Instancia: PRIMERA
emergente y el lucro cesante, siendo que el primero incluiría el valor del

inmueble expropiado, para lo cual el Juez tendrá en cuenta el avalúo comercial.
Por su parte, respecto de la inclusión del lucro cesante en el precio

indemnizatorio producto de una expropiación por vía administrativa, el H.
Consejo de Estado ha indicado que “una decisión administrativa mediante la
cual se ordene la indemnización derivada de la expropiación puede estar
desprovista de lucro cesante, de lo que no puede estar desprovista es de la
motivación, de las razones que se tuvieron en cuenta para no incluir dicho rubro,
razones que deben estar dirigidas inequívocamente a señalar que el perjuicio no
fue causado por la expropiación y en consecuencia, no hay lugar a repararlo” 15.
Así mismo, en sentencia reciente puntualizó el órgano de cierre de la Jurisdicción

Contencioso Administrativa que la indemnización a reconocer por la
expropiación administrativa debe ser de carácter reparatorio y comprender,
además del precio del bien, los perjuicios que pudieron causarse, como el daño
emergente y el lucro cesante, siendo deber en todo caso del interesado probarlos
en el proceso judicial. Se dijo en dicha oportunidad:
“Partiendo de las anteriores consideraciones, La Corte Constitucional, mediante

sentencia C-153 de 1994, señaló que el quantum de la expropiación debe abarcar,
además del valor del bien expropiado, el de “…los daños que sean consecuencia
directa e inmediata de la expropiación”. Y agrega: “Por todo lo anterior, es
evidente que la indemnización prevista en el artículo 58 de la Constitución es
reparatoria y debe ser plena, ya que ella debe comprender el daño emergente y el
lucro cesante que hayan sido causados al propietario cuyo bien ha sido
expropiado.” (Cursivas de la Corte).
Como corolario de lo expuesto, debe entenderse que la decisión de expropiar un

bien del dominio privado, comporta necesariamente la obligación de indemnizar
el daño, todo el daño y nada más que el daño, esto es, sin pecar por exceso o por
defecto, pues es claro que una indemnización que exceda los límites de lo justo, o
que resulte ser parcial o incompleta, se aparta del postulado de justicia
consagrado por el constituyente.
Así las cosas, toda indemnización que se torne írrita o injusta ocasiona un
menoscabo o desmedro económico al patrimonio de la persona afectada con la
expropiación, a quien le asiste el derecho subjetivo de ser indemnizada conforme
a la garantía constitucional ya mencionada. En caso contrario, el asunto podrá
ser objeto de acción contencioso-administrativa, puesto que esta es procedente
respecto del precio, cuando el expropiado considere incumplido el mandato de
que la indemnización sea justa y plena.
(…)
Como bien se puede observar, los dispositivos legales que se acaban de indicar,
permiten a los propietarios afectados demandar ante la justicia administrativa el
pago de los daños derivados de una expropiación por vía administrativa, cuando
14
Artículo derogado por el literal c) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012. Rige a partir del 1o. de enero de
2014. En los términos del numeral 6) del artículo 627,
15
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejero Ponente Dr.
Marco Antonio Velilla Moreno (E). Bogotá, cuatro (4) de octubre de dos mil doce (2012). Radicación
No. 63001-23-31-000-2007-00029-01
29
Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00540 00
Instancia: PRIMERA
quiera que el precio indemnizatorio reconocido por la administración a título de

indemnización no alcance a proporcionar una reparación justa y plena, esto es,
cuando la suma decretada no sea suficiente para cubrir el valor comercial del
inmueble y los demás daños irrogados (Ablatio dominii), con lo cual se quiere
evitar una ruptura del principio de igualdad frente a las cargas públicas.
Asimismo, no sobra precisar que para poder obtener la reparación de los daños
accesorios que hubieren podido consumarse con la expropiación, es
indispensable que los mismos sean ciertos y que exista necesariamente un nexo de
causalidad entre ellos y la decisión administrativa mediante la cual se decretó la
expropiación.
El carácter resarcible del daño depende fundamentalmente de la certeza de su

ocurrencia, pues es claro que las lesiones de carácter hipotético o contingente no
pueden ser objeto de reparación o compensación. El agravio debe estar revestido
entonces de certeza para que produzca efectos jurídicos y dé lugar al
resarcimiento, pues todo aquello que constituya una simple conjetura o una
suposición no puede dar lugar a una indemnización. Lo anterior no obsta para
que se tengan como ciertos aquellos daños futuros que a pesar de no haberse
consolidado todavía, no existe ninguna duda acerca de su advenimiento. Para que
el perjuicio exista, resulta completamente indiferente que aquél ya se haya
presentado como un hecho existente en plano ontológico o que aparezca como la
prolongación cierta y directa de un estado de cosas actual. Al fin y al cabo el
daño futuro no es sino una modalidad del daño cierto, tal como lo ha sostenido en
reiteradas oportunidades la Sección Tercera de esta Corporación.
Los anteriores comentarios llevan a señalar que los daños ajenos a la pérdida del
derecho de dominio, deben ser acreditados en el proceso por quien reclama su
resarcimiento, ya sea por tratarse de lesiones ya causadas o de daños que si bien
no se han producido todavía, existe un alta probabilidad en torno a su
ocurrencia.” 16
Ahora bien, como se dejó establecido líneas atrás, el Instituto Geográfico Agustín
Codazzi avaluó el bien expropiado por el valor de $92.356.100, el cual fue
acogido por el Municipio de Medellín al momento de expedir el acto
administrativo que decretó la expropiación por vía administrativa. En cuanto al
lucro cesante se tiene que el mismo no fue cuantificado y tampoco se indicó el
motivo por el cual no se incluyó en los actos administrativos que decretaron la
expropiación por vía administrativa, a pesar que se tenía conocimiento de que en
el bien inmueble expropiado se desarrollaban dos actividades de las cuales se
obtenían recursos económicos, tales como el arrendamiento de una vivienda
ubicada en el segundo piso del inmueble y la existencia de una carpintería.
En el libelo petitorio se afirma que los ingresos derivados de la actividad que la

señora Lida del Carmen Balvin Ruíz desarrollaba en uno de los inmuebles objeto
de la expropiación ascendía a la suma de tres millones quinientos mil pesos
($3.500.000) mensuales, por lo que solicita que le sea reconocida, a título de
lucro cesante, la suma de diecisiete millones quinientos mil pesos ($17.500.000).
Como prueba de ello, adjuntó únicamente una copia simple de un certificado
16
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA,
Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ, Sentencia del veintiséis (26) de abril de
dos mil dieciocho (2018), Radicación número: 05001-23-31-000-2007-03162-01.
30
Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00540 00
Instancia: PRIMERA
expedido por una Contadora Pública, en el cual se hace constar que la señora
LIDA BALVIN RUÍZ posee unos ingresos promedio mensuales de $3.500.000,
los cuales adquiría por servicio en taller de carpintería ubicado en la Calle 62
No. 85 – 200 desde 1992 - folio 31 –.
Analizado el material probatorio obrante en el plenario, se encuentra probado con

los antecedentes administrativos aportados por la parte demandada, tal y como se
advirtió en líneas anteriores, así como de las declaraciones recibidas en la
audiencia de pruebas, el desarrollo de una actividad económica en el inmueble de
la accionante. Al respecto, los señores Dora Lucía Osorio Brand, Didier Salazar
Panesso y Ramiro Valencia Marín, declararon ante el Despacho coincidiendo en
relatar sobre las siguientes circunstancias: i) el inmueble de la señora Teresita de
Jesús Ruíz de Balbín era de tres (3) pisos, el tercero correspondía a una terraza
donde funcionaba un taller de ebanistería, en el segundo piso vivían las
demandantes y el primer piso se encontraba en arrendamiento, ii) en el taller de
ebanistería trabajaba la señora Lida Balbín, iii) la señora Teresa Ruiz estaba
enferma al momento de la expropiación, pero dicho proceso la afectó más, iv) la
señora Lida Balbín económicamente sufrió un perjuicio, porque ella tenía mucho
trabajo en el taller, y v) la señora Lida Balbín trasladó su taller de ebanistería y
paga arriendo por ello, no obstante su trabajo le disminuyó notablemente.
Sin embargo, en el proceso de la referencia, las afirmaciones realizadas por la

parte demandante, en relación con las sumas de dinero producto de las ganancias
derivadas del taller de carpintería no encuentran respaldo probatorio alguno.
Únicamente se allegó al plenario una copia simple del certificado expedido por
una Contadora Pública sobre el valor de las ganancias obtenidas en la carpintería
que funcionaba en el tercer piso del inmueble, no obstante el mismo no aporta
información o soportes técnicos que apoyen la información certificada, no se deja
constancia sobre las fuentes de dicha información, tales como libros de
contabilidad, facturas, inventario, entre otros, que permitan hacer un
razonamiento sobre las ventas, gastos y ganancias que se generaban para la
señora Lida del Carmen Balbín Ruíz, por lo que no permite realizar un análisis de
dónde se obtiene dicho valor. En este punto, resalta la Sala que el Consejo de
Estado ha venido reiterando que los perjuicios producto de la expropiación, tales
como lucro cesante y daño emergente pueden ser indemnizables en la medida en
que se demuestren en el proceso judicial. Al respecto, en la citada sentencia del
veintiséis (26) de abril de dos mil dieciocho (2018), consideró:
“Así las cosas y pese a que es cierto que la indemnización que se reconoce a quienes
se ven afectados con la expropiación tiene carácter reparatorio y debe comprender
no sólo el precio del bien sino los demás perjuicios que pudieron causarse con tal
medida, incluidos el daño emergente y el lucro cesante, es deber del interesado
probar ante la jurisdicción contencioso administrativa, (i) cuáles son los perjuicios y
(ii) su nexo de causalidad con la expropiación decretada, lo que no ocurrió en el
asunto de la referencia.”17
No ocurre lo mismo, en relación con el perjuicio de lucro cesante con ocasión del
contrato de arrendamiento del primer piso del inmueble de propiedad de la señora
17
Id.
31
Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00540 00
Instancia: PRIMERA
Teresita Ruíz Balbín, pues, frente a este considera la Sala existe prueba que
acredita su existencia y el valor del canon de arrendamiento. Al respecto, a folio
30 obra el original del Contrato Individual de Arrendamiento para Vivienda AC
No. 862897 sobre el inmueble ubicado en la Calle 62 con carrera 85, distinguido
con el No. 85-198, celebrado el quince (15) de febrero de dos mil doce (2012)
entre los señores Eliana María Balbín Ruiz, representante de la señora Teresita de
Jesús Ruiz de Balbín y el señor Wilton Humberto Ortiz Arango, por un término
de cuatro (4) meses y con un canon de arrendamiento de $300.000. Precisamente,
y previendo la expropiación en el contrato de arrendamiento se consignó como
condición que el arrendatario se comprometía a desocupar anticipadamente en
caso de llegarse a un acuerdo con ISVIMED antes del tiempo pactado en el
contrato.
Con el fin de estimar el valor que se reconocerá por concepto de lucro cesante a
la señora Teresita de Jesús Ruíz de Balbín, esta Sala acogerá la solución que en
anteriores oportunidades ha brindado este Tribunal, la cual fue aprobada por el
Consejo de Estado en Sentencia del veintiséis (26) de julio de dos mil doce
(2012)18, y la cual se resume en una compensación por las rentas que se dejan de
percibir hasta por un período máximo de seis (6) meses, tal como lo prevé el
artículo 21 del Decreto 1420 de 1982. Lo anterior, teniendo en cuenta además
que en dicho período de seis (6) meses, si no fuere por la expropiación, los
contratos de arrendamiento enunciados conservarían vigencia. Consideró el H.
Consejo de Estado en la providencia referida:
“En relación con los perjuicios materiales, en su modalidad de lucro cesante, a los
cuales el Tribunal de origen condenó a su pago al Municipio de Medellín por un
valor de $2.618.888,oo y que son objeto del recurso de apelación por parte la
entidad territorial demanda, la Sala considera que si bien es cierto que el artículo 67
de la Ley 388 de 1997 establece que el precio de adquisición o indemnizatorio que se
reconocerá a los propietarios de inmuebles debe ser igual al avalúo comercial
estimado por las entidades o personas a que se refiere el artículo 61 ibídem, y que en
él no se contemplan parámetros para la valoración de los daños y perjuicios
ocasionados en razón de la expropiación de un inmueble por vía administrativa, ello
“…no puede servir de pretexto a la administración para desconocer la obligación de
indemnizar en forma justa y plena las ablaciones patrimoniales accesorias causadas
a su propietario, pues ello llevaría a desconocer el verdadero alcance de lo dispuesto
en los artículos 34 y 58 de la Constitución Política, en el artículo 17 de la
Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, y en el artículo
12.2 del Pacto de Derechos Económicos y Sociales o Pacto de San José de Costa
Rica”, como también lo expresó la Sala en la sentencia de 14 de mayo de 2009, a
que se hizo referencia al inicio de estas consideraciones, y que en esta oportunidad
se reiteran.
Al respecto, la Sala encuentra que las pruebas testimoniales que obran en el proceso
(fls. 388 a 395) y los documentos que se observan a folios 147A a 148, son
demostrativas de que el inmueble objeto de expropiación se encontraba arrendado a
la fecha en que se expidieron los actos acusados, y que las demandantes devengaban
un canon de $300.000 mensuales.
18
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA
Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO (E) Bogotá, D. C., veintiséis (26) de julio de
dos mil doce (2012) Radicación número: 05001-23-31-000-2003-00977-01.
32
Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00540 00
Instancia: PRIMERA
De acuerdo con lo expuesto, la Sala considera que en este caso, en el que no existe
norma expresa sobre la forma de indemnizar de manera justa y plena los detrimentos
patrimoniales accesorios causados a los propietarios de una expropiación por vía
administrativa, el juez debe dar aplicación al artículo 8° de la Ley 153 de 1887,
según el cual “cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se
aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto, la
doctrina constitucional y las reglas generales del derecho”.
En dicho sentido, la Sala considera, como lo consideró el a quo, que la norma

aplicable para resolver este asunto se encuentra contenida en el numeral 6° del
artículo 21 del Decreto 1420 de 19982 , que establece: “Artículo 21.- Los siguientes
parámetros se tendrán en cuenta en la determinación del valor comercial: (…) 6.
Para los efectos del avalúo de que trata el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, los
inmuebles que se encuentren destinados a actividades productivas y se presente una
afectación que ocasione una limitación temporal o definitiva a la generación de
ingresos provenientes del desarrollo de las mismas, deberá considerarse
independientemente del avalúo del inmueble, la compensación por las rentas que se
dejarán de percibir hasta por un período máximo de seis (6) meses.” En este orden
de ideas, y en aplicación de la norma transcrita, se tiene que si el canon de
arrendamiento del inmueble expropiado era de $300.000,oo mensuales, bien obró el
a quo en condenar al Municipio de Medellín a pagar a la parte actora como
indemnización por lucro cesante la suma de $1.800.000,oo, que debidamente
indexada arrojó un total de $2.618.888,oo y, como consecuencia de ello a declarar la
nulidad parcial de los actos acusados, en cuanto en la indemnización reconocida por
la Administración no se tuvo en cuenta el perjuicio material, en su modalidad de
lucro cesante sufrido por dicha parte.”
Así mismo, la Sala accederá a reconocer los valores solicitados por concepto de
gastos de traslado de los enseres de la demandante, teniendo en cuenta que el
inmueble era utilizado por la accionante para su propia vivienda y la de su núcleo
familiar y en consecuencia, evidentemente, se generó un gasto para ella como
resultado directo de la expropiación de su bien inmueble y producto del
desplazamiento que debía asumir a las instalaciones de una nueva vivienda.
Sobre el concepto de lucro cesante y daño emergente y la función reparatoria que
tiene la indemnización que se debe reconocer en los casos de expropiación,
advirtió la Corte Constitucional:
“Por regla general, la indemnización es reparatoria. En la sentencia C-153 de 1994,

esta Corte precisó que la indemnización debe cubrir todos los perjuicios causados
por el procedimiento de adquisición de bienes, porque pretende restablecer el
equilibrio de las cargas públicas que se quebró por el ejercicio de esa facultad
Estatal. Así, el pago comprenderá el daño emergente y el lucro cesante, pues, en
principio, puede cumplir una función reparadora. En esa ocasión, se manifestó que:
(…)
Por todo lo anterior, es evidente que la indemnización prevista por el artículo 58

de la Constitución es reparatoria, ya que ella debe comprender el daño emergente
y el lucro cesante que hayan sido causados al propietario cuyo bien ha sido
expropiado. Y en caso de que no haya forma de comprobar el lucro cesante, se
puede indemnizar con base en el valor del bien y el interés causado entre la fecha
de entrega del mismo y la entrega de la indemnización.”
33
Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00540 00
Instancia: PRIMERA
Los artículos 1613 y 1614 del Código Civil reconocen la citada dualidad de
perjuicios, los cuales hacen parte de los daños materiales, que se corresponden con
las lesiones “que atentan contra bienes o intereses de naturaleza económica, es
decir, medibles o mesurables en dinero”19.
El lucro cesante alude “a la ganancia o provecho que se dejó de percibir debido al

acaecimiento del mismo”20. Ese perjuicio se consolida cuando un bien económico
debe ingresar al patrimonio de la víctima en el trascurso normal de las
circunstancias, empero ello no sucedió o no ocurrirá. Dicha lesión subsana las
pérdidas que sufrió una persona como consecuencia de las ganancias frustradas en
el pasado o en futuro por el hecho dañino, es decir, se reemplazan las ganancias que
el bien dejo de reportar. En este evento, el resarcimiento se circunscribe a los
perjuicios efectivamente causados, verbigracia la perdida de lo que efectivamente
producía un animal o un vehículo.
El daño emergente “hace referencia al detrimento que se experimenta como

resultado directo del evento dañoso”21. Esa clase de lesión existe en el evento en que
un bien económico salió o saldrá del patrimonio de la víctima. Así, esa clase de
detrimento puede causarse por afectación del patrimonio pasado o futuro, siempre
que sean consecuencia directa del hecho dañino. Por ejemplo, esa figura se presenta
de las erogaciones que son resultado de la privación de un inmueble o el reemplazo
transitorio del mismo.
La certeza del daño –ya sea lucro cesante o emergente- significa que la acción lesiva
del causante ha producido o producirá una disminución patrimonial a la víctima22. El
hecho que genera el menoscabo tuvo que materializarse, es decir, el agente inició
una cadena fáctica que terminó con el perjuicio de un bien patrimonial o
extrapatrimonial. Es más, el daño será cierto cuando el hecho dañino implicó la
pérdida de bienes materiales. El daño futuro cierto es objeto de indemnización,
puesto que es la continuación de un perjuicio que ha venido ocurriendo, esa
valoración se basa en la probabilidad de la afectación del patrimonio de la víctima y
en que el trasegar normal de los acontecimientos producirá el daño.
En contraste, no será resarcible la lesión eventual o hipotética. Ésta se presenta en el

evento en que la víctima tenía una expectativa remota de percibir el beneficio que
alega haber perdido. Dicho en otras palabras, la lógica demuestra que el presunto
perjuicio tiene una escasa probabilidad consumarse.”23
19
Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 27 de septiembre de 1990, C.P. Greiff Restrepo. Exp.
5835.
20
Sentencia C-931 de 2003
21
Ibídem.
22
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, CP: Marco Antonio Velilla
Moreno (E), Bogotá, D. C., 26 de julio de 2012. Radicación número: 05001-23-31-000-2003-00977-01El. Ese
Tribunal manifestó en la apelación de una sentencia que había resuelto una demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho lo siguiente “resarcible del daño depende fundamentalmente de la certeza de su
ocurrencia, pues es claro que las lesiones de carácter hipotético, estocástico o contingente no pueden ser
objeto de reparación o compensación. El agravio debe estar revestido entonces de certeza para que produzca
efectos jurídicos y dé lugar al resarcimiento, pues todo aquello que constituya una simple conjetura o una
suposición no puede dar lugar a una indemnización. Lo anterior no obsta para que se tengan como ciertos
aquellos daños futuros que a pesar de no haberse consolidado todavía, no existe ninguna duda acerca de su
advenimiento. Para que el perjuicio exista, resulta completamente indiferente que aquél ya se haya
presentado como un hecho existente en plano ontológico o que aparezca como la prolongación cierta y
directa de un estado de cosas actual. Al fin y al cabo el daño futuro no es sino una modalidad del daño cierto,
tal como lo ha sostenido en reiteradas oportunidades la Sección Tercera de esta Corporación”.
23
Corte Constitucional, Sentencia C 750 de 2015.
34
Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00540 00
Instancia: PRIMERA
Para la tasación de los valores a reconocer por el traslado de los enseres de la

demandante se tendrá en cuenta el valor ofrecido por la entidad demandada en la
misma resolución de oferta de compra, esto es, la Resolución No. SH – ADQ
0706 del tres (3) de octubre de dos mil doce (2012), toda vez que el recibo
allegado por la parte accionante como prueba del pago del servicio de traslado no
cumple los requisitos para ser tenido en cuenta como factura, y en razón a ello
está desprovisto de valor probatorio.
En razón de lo anterior, y teniendo en cuenta que la entidad accionada no incluyó

dentro del acto administrativo demandado la indemnización por concepto de
lucro cesante y daño emergente, sin darse explicación alguna, esta Sala accederá
a declarar la nulidad parcial de la Resolución No. SH – ADQ 0244 del cinco (5)
de junio de dos mil trece (2013), en cuanto no se indemnizó los citados perjuicios
materiales de la parte accionante, con ocasión de la expropiación administrativa a
la que fue sometido un bien inmueble que era de su propiedad, y en
consecuencia, se reconocerá la suma de un millón ochocientos mil pesos
($1.800.000), en razón de seis (6) meses de canon de arrendamiento por valor de
trescientos mil pesos ($300.000) mensuales, y doscientos ochenta y tres mil
trescientos cincuenta pesos ($283.350), en razón de los gastos de mudanza de
sus enseres.
Las anteriores sumas deberán ajustarse en su valor con aplicación de la siguiente

fórmula: R= Rh índice final
índice inicial
En donde el valor presente ® se determina multiplicando el valor histórico (Rh),

que es la suma de dos millones ochenta y tres mil pesos ($2.083.350), por el
guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor,
certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia), por
el índice inicial (vigente para la fecha en que debió hacerse el pago – junio de
2013).
De la improcedencia del reconocimiento de los perjuicios morales en la

expropiación administrativa.
Ha sido reiterada la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de

Estado en cuanto se ha advertido que la indemnización que se reconoce por los
perjuicios derivados de la expropiación únicamente incluye el lucro cesante y el
daño emergente, siendo improcedente el reconocimiento de perjuicios morales,
en tanto el artículo 58 de la Constitución no implica la responsabilidad del
Estado, puesto que el proceso expropiatorio se ejerce en aras del interés social
o/y de la utilidad pública. Al respecto, la Corte Constitucional en Sentencia C –
750 de 2015, indicó:
“Sin embargo, el artículo 58 de la Constitución no exige que el expropiado reciba la

restitución de los costos necesarios para que adquiera un bien de las mismas
condiciones del que perdió. En realidad, el resarcimiento comprende el desembolso
de los perjuicios materiales por lucro cesante y el daño emergente, lesiones que
35
Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00540 00
Instancia: PRIMERA
deberán ser cubiertos, siempre que sean ciertos24. Por el contrario, la

indemnización no incluirá el pago de perjuicios morales, puesto que este
desembolso carece de correspondencia con una subsanación de lesiones
reconocida en el artículo 58 Superior, resarcimiento que no es pleno 25. Dicho
argumento se maximiza si se tiene en cuenta que el dolor que pueda sufrir el
particular por la pérdida de su derecho de propiedad no es reparable.
(…)
De otro lado, el artículo 58 de la Constitución no implica la responsabilidad del

Estado, puesto que la expropiación se ejerce en aras del interés social o/y de la
utilidad pública. Por ende, el particular pierde su derecho de dominio, debido a la
función social de la propiedad, carga legítimamente soportable por el afectado. En
otras palabras, en la expropiación, el privado sufre un daño jurídico que el Estado
reparará consultando los intereses de la comunidad y del perjudicado. El
resarcimiento en la expropiación no es integral, y en consecuencia puede tener una
función compensatoria, situaciones en que excluirá el desembolso de las lesiones
materiales –lucro cesante y daño emergente-. De hecho, el pago derivado de la
pérdida forzosa del derecho de propiedad jamás comprenderá los perjuicios
morales.” – Resaltos por fuera del texto original –.
En este orden, la Sala negará la pretensión de reconocimiento de perjuicios

morales en favor de las accionantes.
6.- LA CONDENA EN COSTAS.
De conformidad con lo establecido en el artículo 188 del Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en armonía
con lo preceptuado en el artículo 365 del Código General del Proceso, como las
pretensiones de la demanda prosperaron parcialmente, no se condena en costas.
En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE
ANTIOQUIA, SALA CUARTA DE ORALIDAD, administrando justicia en
nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A:
PRIMERO.- SE DECLARA LA NULIDAD PARCIAL, en lo

concerniente al precio indemnizatorio, de la Resolución No. SH- ADQ 0244 del
cinco (5) de junio de dos mil trece (2013), “POR MEDIO DE LA CUAL SE
DISPONE LA EXPROPIACIÓN POR VIA ADMINISTRATIVA DE UN BIEN
INMUEBLE, DE PROPIEDAD DE LA SEÑORA TERESITA DE JESÚS RUÍZ DE
BALVÍN”, y de la Resolución No. SSAA-ADQ 0055 del veintisiete (27) de agosto
de dos mil trece (2013), por medio de la cual se resolvió de manera desfavorable el
recurso de reposición propuesto en contra del anterior acto administrativo,
proferidas por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín, de
24
Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil sentencia de 18 de mayo de 2005, [SC-084-2005],
exp. 14415 y del 9 de julio de 2010 ref Ref.: Expediente 11001-3103-035-1999-02191-01. El daño
indemnizable debe: i) ser cierto; ii) sufrido por la persona que reclama la indemnización; y iii) recaer sobre
un bien protegido por el ordenamiento jurídico.
25
Sentencias C-306 de 2013 y C-1074 de 2002
36
Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00540 00
Instancia: PRIMERA
conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta

providencia.
SEGUNDO. Como consecuencia de la anterior declaración y a título de

restablecimiento del derecho, se condena al MUNICIPIO DE MEDELLÍN al
reconocimiento y pago de la suma de un millón ochocientos mil pesos
($1.800.000) a favor de la señora TERESITA DE JESÚS RUÍZ DE BALBÍN,
por concepto de lucro cesante, y la suma de doscientos ochenta y tres mil
trescientos cincuenta pesos ($283.350), por concepto de daño emergente,
sumas que serán actualizadas conforme a lo indicado en la parte motiva de esta
providencia.
TERCERO. NIÉGANSE las demás súplicas de la demanda.
CUARTO.- NO SE CONDENA EN COSTAS, de conformidad con las

consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO En firme este proveído, archívese la actuación.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.
Discutido y Aprobado en Sala de la fecha Acta Nº. 85.
LOS MAGISTRADOS,
GONZALO ZAMBRANO VELANDIA
LILIANA PATRICIA NAVARRO GIRALDO
RAFAEL DARIO RESTREPO QUIJANO
37

2014-00540-00 Expropiacion

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REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA

MEDELLÍN, VEINTICUATRO (24) DE OCTUBRE DE DOS MIL DIECIOCHO (2018)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Asunto: SENTENCIA Nº S4- 43.

Tema: La expropiación por vía administrativa. Naturaleza y procedimiento.

La señora ELIANA MARÍA BALVIN RUÍZ, en representación de la señora

PROPIEDAD DE LA SEÑORA TERESITA DE JESÚS RUÍZ DE BALVÍN”,

A título de restablecimiento del derecho, se solicita:

- Se ordene el pago de una suma adicional de indemnización restitutiva del

Las sumas solicitadas en el acápite de indemnizaciones del libelo petitorio son:

- Sobre el valor real del bien, indemnización sustitutiva: Compensación

- Perjuicios causados, indemnización reparatoria lucro cesante:

Para Teresita de Jesús Ruiz de Balbín por lucro cesante el valor de

- Pago por el avalúo de la LONJA DE PROPIEDA RAIZ: $203.000

Perjuicios Morales: Para cada una de las demandantes un valor de

- Se condene en costas a la parte demandada.

En apoyo del petitum que se somete al conocimiento del Tribunal, en la demanda

1. La señora Teresita de Jesús Ruíz de Balvín, mediante sentencia del día

El reconocimiento de las anteriores compensaciones económicas quedó

3. La parte accionante no aceptó la oferta de compra teniendo en cuenta que i)

la señora Teresita de Jesús Ruíz de Balvín, por un valor de $92.356.100, sin

6. La anterior resolución, fue notificada a la accionante el día dos (2) de

DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN

Se citan en la demanda, con el cargo de resultar infringidos los artículos 4, 46,

La parte accionante, en el acápite de concepto de violación, básicamente,

Indicó que cuando un particular se ve constreñido por el Estado a transferir un

POSICIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA

La entidad territorial demandada, previamente haber constituido apoderada

miembros del hogar afectado y el monto de los ingresos afectados, concluyendo

Finalmente, concluyó que la máxima autoridad a nivel nacional para la elaboración

Propuso, al cierre de su escrito de contestación de la demanda las excepciones

El Municipio de Medellín a folios 299 a 303, reiteró los argumentos presentados en

La agencia del Ministerio Público asignada al Despacho del Magistrado Ponente,

No encontrándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a

Corresponderá a la Sala decidir sobre la legalidad parcial de los actos

1.- Competencia. El numeral 14 del artículo 152 del Código de

ARTÍCULO 152. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES

Así mismo, el numeral 1º del artículo 71 de la Ley 388 de 1997 determina lo

ARTÍCULO 71. PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Contra la

1. El órgano competente será el Tribunal Administrativo en cuya jurisdicción se

En consecuencia, es competente este Tribunal Administrativo para desatar en

2.- Planteamiento del Problema.

Consiste en resolver si a la parte demandante le asiste el derecho a la revisión y

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3.- EL ASUNTO DE FONDO.

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