Curso de Direito Administrativo – Vol.

I
A administração Pública
 Conceito de administração
Administração Pública
Necessidades coletivas

 A satisfação dessas necessidades é vista como tarefa fundamental e é

feita através de serviços organizados e mantidos pela comunidade
 As necessidades coletivas podem ser reconduzidas a 3 grupos:
o Segurança
o Cultura
o Bem-estar
o Nota: fica excluída a justiça porque essa pertence ao poder judicial

 Onde quer que exista e se manifeste com intensidade suficiente uma

necessidade coletiva, aí surgirá um serviço público destinado a satisfazê-
la (ou seja, todos têm a mesma finalidade – satisfação de necessidades
coletivas).
o Nem todos os serviços públicos têm a mesma origem e a
mesma natureza:
 Uns são criados e geridos pelo Estado (ex: polícia, impostos)
 Outros são entregues a organismos autónomos que se auto-
sustentam financeiramente (ex: correios)
 Outros são entidades de origem religiosa que hoje são
assumidas pelo Estado (ex: universidades)

o Os serviços públicos são diferentes uns dos outros:

 Uns são mantidos e administrados pelas comunidades locais
autárquicas (ex: serviços de abastecimento público)
 Outros são assegurados em concorrência por instituições
públicas e privadas (ex: escolas, hospitais)
 Outros são desempenhados por entidades comerciais
especializadas para o feito (ex: empreiteiros)
 Outros são unidades de produção de caráter económico, que
podem ser criadas com capital público ou podem resultar de

 Administração pública em sentido orgânico

O Estado é a principal entidade de entre as que integram a administração
pública mas não é a única (e o governo não é o único órgão administrativo).

Muito importante:
o Dentro da administração central do Estado existe também:
 Instituições militares
 Forças de segurança (GNR, PSP)

o O estado não é composto apenas por órgãos e serviços centrais

(situados em Lisboa e que têm competência ao nível de todo o
território nacional): existem também órgãos e serviços espalhados
pelo litoral e pelo interior

1
 o A administração pública não se limita ao Estado
 Inclui outras entidades e organismos
 Nem toda a atividade administrativa é uma atividade estadual
 Há muitas outras instituições administrativas que não se
confundem com o Estado:
 Têm personalidade jurídica própria
 Constituem entidade distintas a vários níveis
 Exemplos:
o municípios
o freguesias
o regiões autónomas
o universidades
o IPs
o Empresas Públicas
o Associações públicas
o Pessoas coletivas de utilidade pública

A administração pública desenvolveu-se muito desde o século XIX:

atualmente ocupa o 1º lugar face às demais formas de administração.
 Mas: a administração regional, a administração municipal e as outras
modalidades de administração têm relevância acentuada (princípio da
descentralização)
o Administração municipal
 Formas autónomas de administração pública
 Surgiu antes do Estado
 Atualmente o estado regula por lei o estatuto jurídico dos
municípios
 A CRP define as autarquias locais como autêntico poder local

o Outras modalidades de administração

 Ex: administração institucional
 Pode ser vista como forma de administração estadual
indireta
 Entidades distintas do estado, que são incumbidas de
exercer (por devolução de poderes) uma atividade
administrativa
o Essa atividade administrativa não é
desenvolvida pelo estado mas é materialmente
uma atividade estadual

Há ainda a considerar as situações em que a lei admite que a

administração pública seja exercida por particulares:
 Indivíduos
 Associações
 Fundações
 Sociedades

Definição de administração pública (sentido orgânico): sistema de órgãos,

serviços e agentes do estado, bem como das demais pessoas coletivas públicas,

2
que asseguram em nome da coletividade a satisfação regular e contínua das
necessidades coletivas de segurança, cultura e bem-estar.

 A administração pública em sentido material

o Atividade de administrar
o Atividade típica de administrar dos serviços públicos e agentes
administrativos desenvolvida no interesse geral da coletividade, com
vista à satisfação regular e contínua das necessidades coletivas de
segurança, cultura e bem-estar, obtendo para o efeito os recursos
mais adequados e utilizando as formas mais convenientes
o A função administrativa foi concebida inicialmente como atividade
meramente executiva, mas entretanto percebeu-se que a
administração pública também realiza outras atividades que não
têm natureza executiva (ex: prestação de serviços) – isto está
comprovado no art. 199º, al. g) da CRP
o A administração pública não é apenas um aparelho orgânico
destinado a cuidar da aplicação do Direito.

 A administração pública e a administração privada

o Distinguem-se:
 pelo objeto sobre o qual incidem
 Administração pública: versa sobre as necessidades
coletivas consideradas tarefa e responsabilidade da
coletividade
 Administração privada: incide sobre necessidades
individuais ou sobre necessidades de grupo que não
atingem a generalidade de uma coletividade inteira
(ex: administração de um dote de uma família)

 pelo fim que visam prosseguir

 a administração pública tem que prosseguir
obrigatoriamente interesses públicos: o interesse
público é o único fim que as entidades públicas as
entidades públicas e os serviços públicos podem
legitimamente prosseguir
 a administração privada tem em vista prosseguir fins
pessoais/particulares sem vinculação necessária ao
interesse geral da coletividade [pode ser coincidente
com o interesse público] (fins lucrativos, fins não
económicos, fins altruístas)

 pelos meios que utilizam

 Administração pública:
o como a administração pública não pode ser
paralisada pelas resistências individuais que se
lhe deparariam se houvesse igualdade entre as
partes nas suas relações com os cidadãos, tem
de haver a possibilidade de desenvolvimento
segundo as exigências próprias do bem comum.
Por isso a lei permite a utilização de meios de
autoridade que possibilitam às entidades e
serviços públicos impor-se aos particulares
sem ter de aguardar o seu consentimento (pode
até ir contra a sua vontade).

3
 o A administração pública pode agir através de:
 Contrato administrativo
 Regulamento administrativo (ato
normativo)
 Ato administrativo (decisão concreta e
individual)

 Administração privada: os meios jurídicos que cada

pessoa utiliza para atuar caraterizam-se pela igualdade
entre as partes: os particulares são juridicamente
iguais entre si – o contrato é o instrumento jurídico
típico do mundo das relações privadas
O Direito Administrativo
 O direito administrativo como ramo do direito
A administração está subordinada à lei e à justiça.

Para haver direito administrativo é necessário que se verifiquem 2

condições:
 Que a administração pública e a atividade administrativa sejam
reguladas por normas de caráter obrigatório
 Que essas normas jurídicas sejam distintas daquelas que regulam as
relações privadas dos cidadãos

 Subordinação da administração pública ao direito

Administração pública:
 Vinculada pelo direito
 Sujeita a normas jurídicas obrigatórias e públicas que têm como
destinatários tanto os órgãos e agentes da administração como os
particulares
 Regime da legalidade democrática
o Resulta dos princípios da revolução francesa :
 Corolário do principio da separação de poderes
 Lei como expressão da vontade geral – é isto que leva
à subordinação da administração à lei

 Art. 266º da CRP:

o “1. A administração pública visa a prossecução do interesse
público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente
protegidos dos cidadãos.”
o “2. Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à
constituição e à lei e devem atuar, no exercício das suas
funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da
proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé.”
o Conclusão: fica solenemente estabelecido o princípio da
submissão da administração pública à lei
 Consequências do princípio da submissão da
administração pública à lei:
 Toda a atividade administrativa está submetida
ao império da lei

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  A atividade administrativa assume caráter
jurídico
 A ordem jurídica deve atribuir aos cidadãos
garantias que lhes assegurem o cumprimento
da lei pela Administração Pública – daí que a
atuação da administração esteja sujeita ao
controlo dos tribunais

Mas a que direito se subordina a administração pública? E que

tribunais a controlam?

 Subordinação da administração ao direito administrativo

o A sua existência fundamenta-se na necessidade de permitir à
administração que prossiga o interesse público (que deve ter
primazia sobre os interesses privados, exceto quando estejam
em causa direitos fundamentais)
 Tal primazia exige que a administração disponha de
poderes de autoridade – para impor aos particulares as
soluções de interesse público que forem indispensáveis –
assim, não seriam adequadas soluções de direito
privado, civil ou comercial: têm de ser adotadas
soluções específicas da administração pública, ou
seja, soluções de direito administrativo, uma vez que
a atividade típica da administração pública é
diferente da atividade típica da administração
privada

o Não se pense, contudo, que por a administração pública ter estes

poderes de autoridade sobre os particulares, não tem limites na
sua atuação: é-lhe imposto o respeito por variadas restrições e o
cumprimento de muitos deveres (ex. regras da contabilidade
pública)

 Controlo pelos tribunais administrativos

o Nem todas as relações jurídicas estabelecidas entre a
Administração e os particulares são da competência dos tribunais
administrativos:
 O controlo das detenções ilegais pertence aos tribunais
judiciais
 As questões relativas ao estado e capacidade das pessoas,
bem como as questões de propriedade ou posse, são
também atribuições dos tribunais comuns
 Os direitos emergentes de contratos civis, comerciais ou de
trabalho celebrados pela administração, estão também
incluídos na jurisdição ordinária
 Ou seja: a fiscalização dos atos e atividades que a
administração pratica sob a égide do direito privado
não costuma ser entregue aos tribunais
administrativos.

o Fundamento da jurisdição contencioso-administrativa:

conveniência de uma especialização dos tribunais em função do
direito substantivo que são chamados a aplicar.

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  Noção de direito administrativo
Ramo do direito público constituído pelo sistema de normas jurídicas que regulam a
organização e o funcionamento da administração pública, bem como as relações
por ela estabelecidas com outros sujeitos de direito no exercício da atividade
administração.

Ou seja:
 Ramo do direito público
o É considerado ramo do direito público qualquer que seja o critério
adotado para distinguir o direito público do direito privado

 Constituído por um sistema de normas de 3 tipos, conforme regulem:

o A organização da administração
 Estas são as normas orgânicas
 São normas jurídicas (ao contrário do que era considerado
antes) e têm eficácia externa, e não meramente interna
 Estabelecem as entidades e organismos que fazem parte da
administração
 Determinam a estrutura da administração, os seus órgãos e os
seus serviços
 Em suma: definem a organização da administração pública

o O funcionamento da administração
 Estas são as normas funcionais
 Dentro desta categoria destacam-se as normas processuais,
pela sua grande importância
 Regulam o modo de agir específico da administração pública
 Estabelecem:
 Processos de funcionamento
 Métodos de trabalho
 Tramitação a seguir
 Formalidades a cumprir

 Cada vez existem mais normas deste tipo que são

consideradas como sendo normas jurídicas e tendo eficácia
externa (apesar de existirem ainda algumas que se considera
que têm apenas eficácia interna – p. ex. os manuais de
utilização de computadores dentro da administração) – assim,
cada vez são mais as normas deste tipo que obrigam a
administração perante os particulares – isto acontece porque a
tendência do direito administrativo moderno é para o reforço
dos direitos dos particulares
 Já não é possível defender que os particulares
são os sujeitos passivos do direito administrativo
e que a administração pública é o sujeito ativo!

o As relações estabelecidas entre a administração e os outros sujeitos

de direito
 Estas são as normas relacionais
 São as mais importantes
 Representam a maior parte do direito administrativo material
 Regulam as relações entre a administração e os outros sujeitos
de direito no desempenho da atividade administrativa
 Só são normas relacionais de direito administrativo as que
regulam a atividade administrativa de direito público

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  Há 3 tipos de relações jurídicas reguladas pelo Direito
Administrativo:
 Relações entre a administração e os particulares
 Relações entre 2 ou mais pessoas coletivas públicas
 Certas relações entre 2 ou mais particulares (p. ex:
concessionário e utente)

 O direito administrativo regula a atividade administrativa de gestão pública,

e não de gestão privada (ou seja, não regula toda a atividade da
administração, mas apenas uma parte dela)
o Gestão pública: atividade pública da administração, desenvolvida sob
a égide do direito administrativo.
 Atividade pública da administração: é a única que o direito
administrativo regula.
o Gestão privada: atividade que a administração desempenha, ainda e
sempre para fins de interesse público, mas utilizando meios de direito
privado.
o Assim: com esta parte da definição de direito administrativo
pretende-se excluir aquelas atividades de gestão privada da
administração pública (as quais o direito administração efetivamente
não regula).

 Traços específicos do direito administrativo

o Juventude
 Nasceu com a revolução francesa
 Foi o produto de profundas reformas que foi introduzidas por
Napoleão Bonaparte depois de um primeiro período
revolucionário
 Aparece em Portugal a partir das reformas de Mouzinho da
Silveira
 Comparação com o direito civil, que nasceu na Roma antiga

o Influência jurisprudencial
 No direito administrativo a jurisprudência tem a maior
influência, desde logo porque em França o Direito
administrativo nasceu por via jurisprudencial – é verdade que
a sua transposição para Portugal se fez por uma via
legislativa, mas mesmo assim no direito administrativo
Português tem uma grande influência a jurisprudência
 Ainda hoje muitos dos conceitos e princípios refletem ainda
hoje a sua origem jurisprudencial

o Autonomia
 O direito administrativo é um ramo autónomo do direito
 É diferente dos outros ramos:
 Pelo seu objeto
 Pelo seu método
 Pelo espírito que domina as suas normas

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  Pelos princípios gerais que enformam as suas normas

o Codificação parcial
 Não há nenhum país que tenha codificado todo o seu direito
administrativo: há, sim, alguns que o codificaram parcialmente
 Em Portugal há um diploma com o nome “Código
Administrativo”, mas isso não significa que todo o direito
administrativo esteja regulado: este Código Administrativo
apenas regula a parcela do direito administrativo que se refere
à administração local comum
 Note-se que nas últimas décadas se tem verificado um
movimento no sentido de promover a codificação de um
núcleo muito relevante das normas administrativas de tipo
processual: procedimento administrativo.

A organização administrativa

A organização administrativa portuguesa

 A administração central do Estado

 O Estado
 A palavra Estado tem várias acepções:
o Acepção internacional: Estado soberano, titular
de direitos e obrigações na esfera internacional
o Acepção constitucional: Estado como
comunidade de cidadãos que, nos termos do
poder constituinte, assume uma determinada
forma política para prosseguir os seus fins
nacionais
o Acepção administrativa: pessoa coletiva pública
que, no seio da comunidade nacional,
desempenha a atividade administrativa sob a
direção do Governo.

  O Estado como pessoa coletiva

o Figura do Estado-Administração: é uma
pessoa coletiva pública (entre muitas outras)
autónoma, não confundível com os governantes
que o dirigem nem com os funcionários que o
servem, nem com as outras entidades
autónomas que integram a Administração
o Consequências da qualificação do Estado
como pessoa coletiva pública:
 Distinção entre o Estado e outros sujeitos
de direito

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  Enumeração das atribuições do Estado
 Estabelecimento de órgãos do Estado
 Definição das atribuições e competências
a cargo dos diversos órgãos do Estado
 Possibilidade de distinção entre órgãos e
representantes do Estado
 Existência de funcionários do Estado –
categoria distinta da dos funcionários
das autarquias locais ou das regiões
autónomas e da dos trabalhadores das
empresas públicas ou privadas
 Previsão da prática de atos jurídicos do
Estado (atos unilaterais e contratos)
 Delimitação do património do Estado
 As restantes pessoas coletivas públicas
são (para efeitos de responsabilidade
civil) terceiros face ao Estado

 Espécies de administração do Estado

1ª distinção:
o Administração central do Estado
 Órgãos e serviços que exercem
competência extensiva a todo o território
nacional

o Administração local do Estado

 Composta por órgãos e serviços locais,
instalados em diversos pontos do
território nacional e com competência
limitada a certas áreas (circunscrições)
 Nota: é importante dizer “administração
local do Estado”, para que não se
confunda com as outras administrações
locais existentes, que não pertencem ao
Estado nem dependem do Governo (ex:
administração autárquica)

2ª distinção:
o Administração direta do Estado
 Atividade exercida por serviços
integrados na pessoa coletiva Estado
 Ex:
Presidência do conselho
Ministérios
Secretarias de Estado

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 Direções-gerais

 Principais caracteres específicos do

Estado e da sua administração
direta:
  Unicidade
o O Estado é a única espécie
deste género (p. ex. ao
conceito de autarquia local
correspondem milhares de
entes autárquicos,
enquanto que ao conceito
de Estado pertence apenas
um ente: o próprio Estado)

  Caráter originário
o A pessoa coletiva Estado
não é criada pelo poder
constituído, ao contrário
das outras pessoas
coletivas

  Territorialidade
o O Estado é primeira e mais
importante das chamadas
“pessoas coletivas de povo
e território” – todas as
parcelas territoriais,
mesmo que afetas a
outras entidades, estão
sujeitas ao poder do
Estado

  Multiplicidade de atribuições 1
o O Estado é uma pessoa
coletiva de fins múltiplos,
ao contrário de algumas
pessoas coletivas que só
podem prosseguir fins
singulares

  Pluralismo de órgãos e
serviços

  Organização em ministérios
o A nível central, os órgãos e
serviços do Estado estão
estruturados em
departamentos que se
distribuem por assuntos e
matérias: os ministérios

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   Personalidade jurídica una
o Todos os ministérios
pertencem ao mesmo
sujeito de direito: os
ministérios e as direções-
gerais não têm
personalidade jurídica
o Cada órgão do Estado
vincula o Estado no seu
todo, e não apenas o seu
ministério ou o seu serviço
o Por isso é que o património
do Estado é só um

  Instrumentalidade
o A administração do Estado
é subordinada e constitui
um instrumento para o
desempenho dos fins do
Estado

  Estrutura hierárquica
o Modelo de organização
administrativa constituído
por um conjunto de órgãos
e agentes ligados por um
vínculo jurídico que
confere ao superior o
poder de direção e ao
subalterno o dever de
obediência
  Supremacia
o O Estado- administração
exerce poderes de
supremacia sobre:
 Os sujeitos de
direito privado
 As outras entidades
públicas
o A intensidade destes
poderes consoante a
autonomia que a ordem
jurídica pretende conceder
às várias pessoas coletivas
públicas mas em todos os
casos o Estado afirma a
sua supremacia: é por isso
que se lhe chama ente
público máximo.

o Administração indireta do Estado

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  Embora resolvida para a realização dos
fins do Estado, é exercida por pessoas
coletivas públicas distintas do Estado
 Ex:
Estradas de Portugal
Laboratório Nacional de
Engenharia Civil
Instituto Português da Juventude

Atribuições do Estado
o Diferença entre as atribuições do Estados e as
atribuições das demais pessoas coletivas
públicas que integram a administração:
 Quanto ao Estado não há um diploma
legal que enuncie as suas atribuições (o
que há são diplomas legais que a
propósito de cada uma das matérias
conferem determinadas atribuições ao
Estado) – atribuições definidas de forma
dispersa
 Quanto àquelas outras pessoas coletivas
públicas: veem as suas atribuições
claramente determinadas em textos
legais que as enunciam – atribuições
definidas de forma integrada
 Nota: em qualquer dos casos a definição
das atribuições pertence à lei – as
atribuições têm que resultar sempre da
lei, e não por exclusão de partes.

o Classificação das atribuições do

Estado:
 Atribuições principais do Estado:
Atribuições de soberania (defesa
nacional, relações externas,
polícia, prisões, etc)
Atribuições económicas
(relativamente à moeda, ao
crédito, ao imposto, etc)
Atribuições sociais (saúde,
segurança social, habitação,
urbanismo, ambiente, proteção do
trabalho, etc)
Atribuições educativas e culturais
(ensino, investigação científica,
fomento do desporto e da
cultura/artes, etc)

 Atribuições auxiliares
Gestão do pessoal
Gestão do material
Gestão financeira

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 Funções jurídicas e de
contencioso
Funções de arquivo e
documentação

 Atribuições de comando
Estudos e planeamento
Previsão
Organização
Controlo
Relações públicas

o Mas afinal onde é que podemos ir buscar a

determinação em concreto de quais são as
atribuições do Estado? É na CRP que estão
enumeradas a mais importantes atribuições do
Estado mas não podemos ficar por aí: o Estado
tem muitas mais atribuições do que aquelas que
são fixadas pela CRP, porque a lei ordinária
pode acrescentar-lhe atribuições (nas leis
orgânicas dos ministérios e das direções-gerais
desses ministérios, e também nos respetivos
regulamentos).

 Órgãos do Estado
o Tal como as outras pessoas coletivas públicas o
Estado tem os seus órgãos (a estes compete
tomar decisões em nome da pessoa coletiva a
que pertencem)
o Quais são os órgãos centrais do Estado?
 Presidente da República – no sistema
português não é um órgão administrativo
 Assembleia da República – constitui o
poder legislativo, por isso não se integra
na administração pública
 Governo – principal órgão administrativo
do Estado
 Tribunais – não faz parte da
administração pública porque pertence a
outro poder do Estado que não é o
executivo: o poder judicial
 Nota: mesmo estes órgãos que não são
administrativos podem praticar atos
materialmente administrativos, que
poderão posteriormente ser sujeitos a
controlo pelos tribunais administrativos –
mas não é por isso que se tornam
elementos da administração pública.

O Governo

 Do ponto de vista administrativo é o órgão principal da administração central

do Estado, incumbido do poder executivo

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 É um órgão simultaneamente político e administrativo (se é mais político ou
mais administrativo depende do sistema constitucional)

 Principais funções do Governo

o Art 182º da CRP: “o governo é órgão de condução da política geral do
país e o órgão superior da administração pública”
 Comprovação do caráter misto do Governo em Portugal
 Enunciado das 2 funções essenciais do Governo:
 Como órgão político: “condução da política geral do
país”
 Como órgão administrativo: “órgão superior da
administração pública”

o Art. 197º da CRP: estabelece a competência política do Governo

o Art. 198º da CRP: estabelece a competência legislativa do Governo
o Art. 199º da CRP: estabelece a competência administrativa do
Governo
 Principais funções administrativas do Governo:
 Garantir a execução das leis
 Assegurar o funcionamento da administração pública
 Promover a satisfação das necessidades coletivas
 Conclusão: o Governo rege toda a vida administrativa
do País – dirige a administração direta do Estado;
superintende e tutela a administração indireta; tutela a
administração autónoma – controla até as entidades
públicas que fazem parte da administração mas não
pertencem ao Estado

 A competência do Governo e o seu exercício

o As funções do Governo traduzem-se:
 Na prática de atos
 No desempenho de atividades de diversas naturezas

o O governo:
 Elabora normas jurídicas – regulamentos
 Pratica atos jurídicos sobre casos concretos – atos
administrativos
 Celebra contratos de vários tipos – contratos administrativos
 Exerce poderes funcionais (p. ex. poderes de vigilância, de
fiscalização, de superintendência , de tutela, etc)

o Como é que o Governo exerce a sua competência?

 Por forma colegial (através do conselho de ministros)
 Nota: surgiram dúvidas sobre como deviam ser
tomadas as decisões quando a lei não o especificasse,
por isso acordou-se que se entende que a atuação
colegial do Governo só é necessária naqueles casos em
que a lei expressamente imponha que a deliberação
seja tomada pelo Conselho de Ministros – a regra é o
exercício individual da competência governamental.

 Individualmente (pelos vários membros do Governo – cada um

dos membros do Governo decide sozinho mas em nome do
Governo)

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 Estrutura do Governo
o Do artigo 183º da CRP resulta que a estrutura do Governo
compreende as seguintes categorias de membros:
 Primeiro-Ministro - essencial
 Vice-Primeiros-Ministros - eventuais
 Ministros - essencial
 Secretários de Estado - eventuais
 Subsecretários de Estado – eventuais

o Primeiro-Ministro
 Funções (art. 201º, CRP):
 Dirigir a política geral do Governo, coordenando e
orientando a ação de todos os Ministros;
 Dirigir o funcionamento do Governo e as suas relações
de caráter geral com os demais órgãos do Estado;
 Informar o Presidente da República acerca dos assuntos
respeitantes à condução da política interna e externa
do país;
 Exercer as demais funções que lhe sejam atribuídas
pela Constituição ou pela lei.

 Portanto o Primeiro-Ministro 2 tipos de funções:

 Funções de chefia
o Dirige o funcionamento do Governo e coordena
e orienta a ação de cada um dos Ministros
o Preside ao conselho de ministros
o Referenda os decretos regulamentares
o Intervém pessoalmente na nomeação de certos
altos funcionários do Estado

 Funções de gestão
o Administrar/gerir os serviços próprios da
presidência do conselho
o Orientar as diferentes Secretarias de Estado que
estejam integradas na Presidência do Conselho
o É tradicional que o Primeiro-Ministro se ocupe
de alguns assuntos administrativos (que variam
de país para país)
 Um assunto que normalmente pertence
ao Primeiro-Ministro é a direção da
função pública
 Outra matéria é a administração
financeira do Estado (em especial a
elaboração e execução do Orçamento) –
em Portugal isto é da competência do
Ministro das Finanças mas não há dúvida
de que o Primeiro-Ministro tem que
acompanhar de perto a orientação dessa
matéria
 Cabe também ao Primeiro-Ministro, como
chefe do Governo, representar o Estado
Português quando este tiver de ser
citado perante tribunais estrangeiros.

o Vice-Primeiros-Ministros

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  Funções:
 Substituir o Primeiro-Ministro na sua ausência ou
impedimento (p. ex.: presidir, no lugar dele, aos
conselhos de ministros que se efetuarem e exercer
todas as competências atribuídas pela CRP ou pela lei
ao Primeiro-Ministro)
 Coadjuvar/auxiliar o Primeiro-Ministro no exercício das
suas funções (a este título desempenharão as tarefas
que a lei orgânica do Governo lhes cometer ou que o
Primeiro-Ministro neles delegar)

o Ministros
 Membros do Governo que fazem parte do Conselho de
Ministros e exercem funções políticas e administrativas.
 Principio da igualdade dos ministros
 Segundo este principio todos os ministros são iguais
entre si, em categoria oficial e em estatuto judiciário) –
mas na prática não é bem assim: há, de facto, alguns
ministros mais importantes do que outros.
o Alguns são mais importantes devido à
importância das suas funções
o Outros são mais importantes devido a poderes
jurídicos especiais que lhe pertencem – ministro
das finanças
 Tarefa de preparação e execução do
Orçamento de Estado – assim ele tem
poder para controlar a atividade de todos
os ministérios

 Aos ministros compete (ver art. 201º, CRP):

 Fazer regulamentos administrativos no âmbito da
atuação do seu ministério
 Nomear, exonerar e promover o pessoal que trabalha
no seu ministério
 Exercer os poderes de superior hierárquico sobre todo o
pessoal do seu ministério
 Exercer poderes de superintendência ou de tutela
sobre as instituições que estiver dependentes do seu
ministério ou que sejam por ele fiscalizadas
 Assinar em nome do Estado os contratos celebrados
com particulares ou outras entidades, quando versem
sobre matérias das atribuições do seu ministério
 E, em geral, resolver todos os casos concretos que por
lei devam correr por qualquer dos serviços que
pertençam ao seu ministério
o O principio geral é de que tudo sobe ao escalão
superior para decisão: até o ato mais simples e
banal (p. ex. a compra de um par de sapatos
para um contínuo do ministério) – isto leva à
lentidão burocrática do Estado

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 o Secretários de Estados e Subsecretários de Estado
 Secretários de Estado:
 Competência delegada - a fim de assegurar a
supremacia política de cada Ministro no seu Ministério
 Têm mais elevada categoria protocolar do que os
subsecretários de Estado
 São os principais colaboradores dos Ministros
 Traços principais do seu estatuto jurídico:
o Não participam das funções politica e legislativa
o Em regra não participam no Conselho de
Ministros (salvo em substituição do Ministro
respetivo) mas podem participar nos Conselhos
especializados
o Só exercem competência administrativa
delegada, sob a orientação direta dos respetivos
Ministros
o Os secretários de Estado não são
hierarquicamente subordinados aos Ministros,
mas estão sujeitos à supremacia política destes
(a competência dos secretários de estado é
maior ou menor consoante o âmbito da
delegação recebida)
o Nunca podem revogar/modificar/suspender os
atos dos Ministros

 Subsecretários de Estado
 Situam-se num escalão menos elevado que o dos
Secretários de Estado
 Não são normalmente chamados a substituir os
Ministros, podendo quando muito substituir os
Secretários de Estado

 O funcionamento do Governo
o É a CRP que estabelece as principais regras de funcionamento do
Governo
 O Governo é constituído e nomeado
 A seguir à tomada de posse tem de elaborar o seu programa
(Programa de Governo) e apresentar-se com ele à Assembleia
da República para debate e eventual votação
 Adoção do Programa do Governo
 O Conselho de Ministros define as linhas gerais da politica
governamental e as linhas gerais da execução da politica
governamental
 Primeiro-Ministro dirige a politica geral do Governo,
coordenando e orientando a ação de todos os Ministros
 Primeiro-Ministro a dirigir o funcionamento do Governo
 Cabe então aos Ministros propor e executar a política definida
para os seus ministérios

 O Conselho de Ministros
o A atuação colegial do Governo faz-se através do Conselho de
Ministros
o É o órgão colegial constituído pela reunião de todos os Ministros (e
Vice-primeiros-ministros, se existirem), sob a presidência do Primeiro-
Ministro, ao qual compete desempenhar as funções políticas e

17
 administrativas que a CRP ou a lei atribuam coletivamente ao
Governo.
o Só as competências expressamente atribuídas pela lei ao conselho de
ministros é que tem que ser exercidas por ele mas há o art. 200º da
CRP que determina “compete ao Conselho de Ministros (...) deliberar
sobre assuntos da competência do Governo que lhe sejam atribuídos
por lei ou apresentados pelo Primeiro-Ministro ou por qualquer
Ministro”.
 Será que o 200º da CRP significa que o Conselho de Ministros
tem competência para tratar de qualquer matéria da
competência do Primeiro Ministro ou de qualquer Ministro,
desde que um ou outro proponha que assim seja? Nada pode
levar a crer que a CRP pretendia fazer uma transformação tão
grande. Significaria uma alteração completa do ordenamento
racional das competências que o Conselho de Ministros
pudesse substituir-se ao Primeiro-Ministro ou a qualquer
Ministro para resolver assuntos da competência própria deles –
conclui-se que o que este artigo significa é que o Conselho de
Ministros pode dar uma orientação política ao Ministro sobre o
modo como ele deve decidir o caso, mas juridicamente a
decisão deverá ser tomada pelo Ministro competente.

o Quais são as principais funções administrativas do Conselho

de Ministros? Tais funções resultam umas da lei e outras da CRP.
 CRP: art. 200º, nº1, al. a), e), f) e g)
 Leis ordinárias:
 Poderes de gestão da função pública
 Concessão de determinados benefícios fiscais
 Aplicação de determinadas sanções administrativas
mais graves
 Apreciação de certos recursos administrativos
 Nota: as funções do conselho de ministros têm tendência a
aumentar com o passar do tempo – isto leva a um perigo de
congestionamento do conselho
 Devido a este perigo tem-se tentado desconcentrar
poderes do Conselho de Ministros noutros órgãos do
Estado:
o A lei tem vindo a permitir que as funções
administrativas do Conselho de Ministros
possam ser exercidas:
 Pelo Primeiro-Ministro
 Pelos adjuntos do Primeiro-Ministro
 Por alguns Ministros (em casos especiais)
 Por Conselho de Ministros especializados
o Nota: esta desconcentração de poderes pode
ser feita por lei ou por delegação.

 Os conselhos de ministros especializados

o Órgãos secundários e auxiliares do Conselho de Ministros, formados
por alguns membros deste, e que funcionam como secções do
Conselho de Ministros (p.ex. “Conselho de Ministros para os Assuntos
Económicos”)
o A sua existência está prevista na CRP: 200º, nº2 – “os Conselhos de
Ministros especializados exercem a competência que lhes for
atribuída por lei ou delegada pelo Conselho de Ministros”
o Podem auxiliar e tornar mais eficiente o trabalho do Governo

18
 o Podem ter uma de 3 funções:
 Preparar os conselhos de ministros – função preparatória (atua
antes do Conselho de Ministros)
 Tomar decisões em nome do Conselho de Ministros – função
decisória (atua em vez do Conselho de Ministros)
 Executar decisões do Conselho de Ministros ou controlar a sua
execução – função executiva (atua depois das decisões
tomadas pelo Conselho de Ministros)

o A eles são chamados:

 Os ministros competentes
 Os secretários de Estado das respetivas pastas
 Os altos funcionários dos ministérios

 A composição do Governo e os Ministérios

o Atualmente (2006) a composição do Governo é:
 Primeiro-Ministro
 Ministro de Estado e da Administração Interna
 Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros
 Ministro de Estado e das Finanças
 Ministro da Presidência
 Ministro da Defesa Nacional
 Ministro da Justiça
 Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do
Desenvolvimento Regional
 Ministro da Economia e da Inovação
 Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das
Pescas
 Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações
 Ministro do Trabalho e da Solidariedade Social
 Ministro da Saúde
 Ministro da Educação
 Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior
 Ministro da Cultura
 Ministro dos Assuntos parlamentares

o A presidência do Conselho
 O 1º dos ministérios do país é a Presidência do Conselho de
Ministros
 Há duas soluções possíveis quanto à sua organização:
 O chefe de governo desempenha uma função de
ministro em acumulação com a de chefe do governo –
existe um Primeiro-Ministro ou Presidente do Conselho
mas não existe Presidência do Conselho (é uma função,
não é um ministério)
 A função de chefe de governo é uma função autónoma:
não coincide com a de ministro de qualquer das pastas

o Os ministérios: classificação
 Os ministérios são os departamentos da administração central
do Estado, dirigidos pelos Ministros respetivos.

 Os ministérios podem agrupar-se em 4 categorias:

 Ministérios de soberania
o Aqueles em que as atribuições políticas são
predominantes, porque está-lhes confiado o

19
 exercício das principais funções de soberania do
Estado

 Ministérios económicos
o Aqueles que superintendem nos assuntos de
caráter económico, financeiro e monetário

 Ministérios sociais
o Aqueles que se destinam a realizar a
intervenção do Estado nas questões de natureza
social e cultural e no mundo do trabalho

 Ministérios técnicos
o Aqueles que se dedicam à promoção das infra-
estruturas e dos grandes equipamentos
coletivos (exercem funções predominantemente
técnicas)

20
o A estrutura interna dos ministérios civis
 Modelos de estruturação interna dos ministérios
(atendendo aos tipos de serviços que os compõem e integram)
 Todos os ministérios obedecem a um mesmo esquema-
tipo quanto à sua organização interna.
o 6 tipos de serviços:
 Gabinetes ministeriais
 Serviços de estudo e conceção
 Serviços de coordenação, apoio e
controlo
 Serviços executivos
 Serviços regionais e locais
 Organismos dependentes

o A Lei 4/2004 estabeleceu os princípios e normas

a que deve obedecer a organização da
administração direta do Estado:
 Serviços:
 Serviços executivos – direções
gerais (quando são centrais) ou
direções regionais (quando são
periféricas)
 Serviços de controlo, auditoria e
fiscalização [função inspetiva] –
inspeções gerais (quando são
centrais) ou inspeções regionais
(quando são periféricas)
Serviços de coordenação

 Atendendo à sua localização:

 Serviços centrais
 Serviços periféricos, de caráter
interno ou externo

o Órgãos e serviços de vocação geral

 Órgãos consultivos
 Distinguem-se dos órgãos deliberativos (que são
aqueles que tomam decisões)
 São os que emitem pareceres, opiniões ou conselhos
que depois são transmitidos aos órgãos deliberativos
para que sejam analisados antes de a decisão ser
tomada
 Ou seja: os órgãos consultivos são os órgãos que têm
por função proferir pareceres, destinados a esclarecer
os órgãos deliberativos – encontram-se numa posição
auxiliar em relação aos órgãos deliberativos e
desempenham uma função complementar no sistema
 Em quase todos os países da Europa existe um órgão
consultivo supremo de âmbito genérico, no topo da
administração central (abrange os diferentes ramos da
administração pública) – em Portugal não temos um
órgão desses
o Já tivemos o Conselho de Estado mas nem
sequer era um órgão consultivo de natureza
administrativa: era um órgão consultivo de
natureza política

21
 o Pode então dizer-se que não há nenhum
consultivo central de âmbito genérico? Não é
bem assim: há órgãos consultivos centrais de
âmbito genérico, não são é do tipo do Conselho
de Estado

 Procuradoria-Geral da República:
 Órgão de direção superior do
Ministério Público
 O seu Conselho Consultivo
desempenha funções consultivas
em tudo quanto revista caráter
jurídico
 Assim atualmente o único
órgão consultivo central de
competência alargada a todos
os ramos da administração
pública é o Conselho
Consultivo da Procuradoria-
Geral da República – mas
encontra-se limitado às
questões estritamente
jurídicas.

 Conselho económico e social

o É um órgão consultivo mas é ao mesmo tempo
um órgão independente
o Importante instituição de caráter consultivo,
criado pela revisão constitucional de 89.
o Conforme estipula a CRP “o conselho Económico
e Social é o órgão de consulta e concertação no
domínio das políticas económica e social,
participa na elaboração das propostas das
grandes opções e dos planos de
desenvolvimento económico e social e exerce as
demais funções que lhe sejam atribuídas por
lei”
o A lei ordinária atribui-lhe ainda funções como:
 Apreciar as posições de Portugal nas
instâncias das Comunidades Europeias,
no âmbito das politicas económica e
social
 Pronunciar-se sobre as políticas de
reestruturação e de desenvolvimento
 Apreciar regularmente a evolução da
situação económica e social do país
 Apreciar a política de desenvolvimento
regional
 Promover o diálogo e a concertação
entre parceiros sociais.

o As suas funções principais são então:

 Funções consultivas
 Funções de concertação social

22
 o É um órgão do Estado através do qual se
dinamiza a democracia participativa

 Órgãos de controlo
 É importante destacar as instituições administrativas
centrais do Estado que exercem poderes genéricos de
controlo e de inspeção sobre o conjunto da
Administração Pública
 Tribunal de Contas
o Órgão fundamental da Administração Pública
o Funciona junto do Ministério das Finanças
o Não é dependente do Ministro das Finanças
o É um verdadeiro tribunal (independente) mas
não está integrado na estrutura do poder
judicial – é um tribunal autónomo, não faz parte
de nenhuma hierarquia de tribunais
o Segundo o art. 214º da CRP é o “órgão supremo
de fiscalização da legalidade das despesas
públicas e de julgamento das contas que a lei
mandar submeter-lhe”.
o É passivo: aguarda que lhe enviem os casos,
para só depois se pronunciar sobre eles –
diferença entre o Tribunal de Contas e a
Inspeção-Geral das Finanças

o Tem 4 principais funções:

 Dar parecer sobre a Conta Geral do
Estado, incluindo a da segurança social e
a das regiões autónomas – função
consultiva
 Conta geral do estado é o
documento que se faz depois de
findo o ano a que diz respeito e
documenta o que foi a vida
financeira do Estado nesse ano.
 Quando o Governo prepara e
encerra a conta geral do estado
relativa a um determinado ano
tem que a enviar primeiro para o
Tribunal de Contas (antes de a
enviar para a Assembleia da
República) para que o tribunal a
possa analisar aprofundadamente
do ponto de vista da legalidade
administrativa e da regularidade
financeira – no fim de analisar o
Tribunal de Contas emite um
parecer acerca da Conta que
servirá para habilitar a
Assembleia da República a
pronunciar-se sobre o mérito
global da Conta.

 Fiscalizar a legalidade das despesas

públicas – função de fiscalização
 O tribunal pode pronunciar-se
acerca das pessoas tanto antes

23
 como depois de elas serem
efetuadas

 Julgar as contas dos organismos públicos

e efetivar a responsabilidade de
dirigentes e funcionários por infrações
financeiras – função jurisdicional
(controlo à posteriori)
 Assegurar, no âmbito nacional, a
fiscalização da aplicação dos recursos
financeiros oriundos das Comunidades
Europeias.
 Serve para analisar se esses
recursos financeiros foram
aplicados ao fim a que se
destinavam

 Inspeção-Geral de Finanças
o Pertence ao Ministérios das Finanças e da
Administração Pública
o Assume a categoria de serviço central
o Tem natureza inspetiva

24
 o Funções:
 Inspecionar, em nome do Governo e sob
direção do Ministério das Finanças, a
atividade financeira dos diferentes
serviços e organismos do Estado, bem
como das demais entidades públicas.
 Fiscalizar o cumprimento das obrigações
tributárias por parte da generalidade das
empresas privadas
 Portanto: cabe à Inspeção-Geral das
Finanças a fiscalização
administrativa de todos os serviços
de finanças e cofres públicos do País
– o seu raio de ação extravasa para
fora dos limites da administração
pública, porque também lhe
pertence a fiscalização de certas
instituições particulares de utilidade
pública e de certas sociedades de
interesse coletivo, bem como a
fiscalização de certos aspetos do
regime das sociedades anónimas.

o Diferenças entre o Tribunal de Contas e a

Inspeção-Geral das Finanças:
o O Tribunal é passivo (espera que lhe enviem os
casos); a Inspeção-Geral das Finanças toma
todas as iniciativas que entender (dentro dos
limites da lei) para investigar e descobrir
quaisquer ilegalidades/irregularidades
o O Tribunal pode julgar e condenar; a Inspeção-
Geral das Finanças não pode nem julgar nem
condenar

 Inspeção-Geral da Administração do Território

o Serviço integrado na Presidência do Conselho de
Ministros
o Atua essencialmente por 2 modos diferentes:
 Faz averiguações e instrui processos
quando aparece um caso que o justifica
 Desenvolve atividades normais de
fiscalização por forma sistemática,
regular e contínua (aparecendo de
surpresa em municípios/freguesias)
o Objetos das inspeções realizadas:
 Aspetos jurídicos da administração local
 Aspetos administrativos da
administração local
 Aspetos disciplinares da administração
local
 Nota: a fiscalização da parte financeira
pertence à Inspeção-Geral das Finanças

 Inspeção-Geral da Administração Pública

o Atualmente está integrada no Ministério das
Finanças

25
 o A sua ação inspetiva exerce-se no domínio dos
recursos humanos e da modernização de
estruturas e simplificação de procedimentos
o Objetivos:
 Garantir o respeito da legalidade e das
regras da boa gestão
 Garantir a qualidade dos serviços
prestados aos cidadãos
o Atua em articulação com os serviços inspetivos
setoriais
o Fiscaliza todos os serviços públicos, com
particular incidência na administração indireta

 Serviços de gestão administrativa

 Serviços da administração central do Estado que,
integrados num ou noutro ministério, desempenham
funções administrativas de gestão que interessam a
todos os departamentos da administração central do
Estado, ou a todo o sistema de autarquias do País.

 Órgãos independentes
 Órgãos independentes de caráter consultivo:
Conselho económico e social
 Órgãos independentes que são simultaneamente
órgãos de controlo: Tribunal de Contas
 Órgãos independentes que exercem funções de
administração ativa ou funções mistas:
o Comissão Nacional de Eleições – compete-lhe
velar pela regularidade e isenção dos atos e
processos eleitorais (é admissível o recurso das
suas deliberações arguidas de ilegalidade)
o Alta Autoridade para a Comunicação Social
o Principais características dos órgãos
independentes incluídos na administração
central do Estado:
 Eleitos pela Assembleia da República ou
integram titulares designados por
entidades privadas
 Os indivíduos nomeados pelo poder
executivo para estes órgãos não
representam o Governo, nem estão
sujeitos às instruções dele
 O órgão não deve obediência a nenhum
outro órgão ou entidade
 Os titulares destes órgãos são
inamovíveis e não podem ser
responsabilizados pelo facto de tomarem
decisões ou emitirem opiniões contrárias
a quaisquer ordens ou diretivas
exteriores
 Estes órgãos não podem ser demitidos
nem dissolvidos
 As suas tomadas de posição são públicas
ou, pelo menos, devem poder ser
conhecidas

26
  Os pareceres, recomendações ou
diretivas emitidas por este tipo de órgãos
são vinculativos

 A administração periférica
 No centro (em Lisboa) encontram-se instalados e funcionam os
órgãos e serviços centrais
 Na periferia estão e atuam quer os órgãos e serviços locais (regionais,
distritais, concelhios ou de freguesias) como os órgãos e serviços
sediados no estrangeiro (p.ex. embaixadas)
 A administração periférica, mesmo quando seja local, não pode ser
confundida com a administração local autárquica:
o A administração local autárquica é constituída por autarquias
locais.
o A administração periférica do Estado é constituída por órgãos
e serviços do Estado ou por outras pessoas coletivas não
territoriais.
o Então: uma coisa são as autarquias locais, outra são os
órgãos periféricos da administração central
 Órgãos periféricos da administração central podem ser:
 Órgãos locais do Estado (p. ex. os serviços de
finanças)
 Órgãos exteriores do Estado (p. ex. as
embaixadas)
 Órgãos locais de institutos públicos
 Órgãos externos de institutos públicos

 Conceito de administração periférica: conjunto de órgãos e

serviços de pessoas coletivas públicas que dispõem de competência
limitada a uma área territorial restrita, e funcionam sob a direção dos
correspondentes órgãos centrais.

 A administração periférica carateriza-se então pelos

seguintes aspetos:
o É constituída por um conjunto de órgãos e serviços (quer
locais quer externos)
o Os órgãos e serviços que a compõem pertencem ao Estado ou
a pessoas coletivas de tipo institucional ou associativo
o A competência de tais órgãos é limitada em função do
território (nunca abrange a totalidade do território nacional)
o Os órgãos e serviços da administração periférica funcionam
sempre na dependência hierárquica dos órgãos centrais da
pessoa coletiva pública a que pertencem

 A administração periférica compreende as seguintes

espécies:
o Administração periférica do Estado
 Administração periférica interna:
 Órgãos e serviços locais do Estado –
administração local do Estado
 Órgãos e serviços locais de institutos públicos e
de associações públicas

27
  Administração periférica externa:
 Órgãos e serviços externos do Estado
 Órgãos e serviços externos de institutos
públicos e de associações públicas

 A transferência dos serviços periféricos

o Situação normal: os serviços periféricos estão dependentes
dos órgãos próprios da pessoa coletiva a que pertencem
o Mas: pode acontecer que a lei (num propósito de forte
descentralização) atribua a direção superior de determinados
serviços periféricos a órgãos de autarquias locais
 Não se trata de a lei transformar os serviços periféricos
do Estado em serviços municipais – trata-se de a lei
encarregar as Câmaras municipais de dirigir certos
serviços periféricos do Estado (mas os serviços
mantém a sua natureza de serviços estaduais).
 A isto tem-se chamado transferência dos serviços
periféricos.
 No entanto não é este o sistema de por regra vigora
em Portugal: o nosso sistema é:
 As autarquias locais ocupam-se apenas dos
assuntos das suas próprias atribuições, só
excecionalmente sendo encarregadas de gerir
algum serviço periférico do Estado
 O Estado, não confiando nas autarquias locais
para o desempenho de tarefas estaduais, criou
e vai desenvolvendo cada vez mais um grande
conjunto de serviços periféricos – assim: o
Estado não é apenas senhor de uma grande e
poderosa administração central, é também dono
de uma vasta administração periférica
 Exceção: transferência dos serviços periféricos
do Estado para a dependência dos órgãos e do
governo próprio das regiões autónomas.

 A administração local do Estado/ administração

periférica interna do Estado
o A administração local do Estado assenta sobre 3 ordens
de elementos:
 A divisão do território
 Os órgãos locais do Estado
 Os serviços locais do Estado
São os serviços públicos encarregados de
preparar e executar as decisões dos diferentes
órgãos locais do Estado

o A divisão do território
 Demarcação de áreas/zonas/circunscrições, que
servem para definir a competência dos órgãos e
serviços locais do Estado (essa competência fica assim
limitada em razão do território)
 Divisão/fracionamento do território nacional em zonas
ou áreas – a essas zonas ou áreas chama-se
circunscrições administrativas

28
  O território português encontra-se dividido, para efeitos
de administração periférica, segundo vários critérios:

Território
nacional

Divisão judicial Divisão

do território administrativa
do território

Divisão Divisão
militar comum
Para efeitos Para efeitos
de de
administração administração
local do local
Estado autárquica
Nota: para certos
efeitos especiais, distritos freguesias
existem divisões do
território que não
coincidem com a
divisão básica (p. ex.
para efeitos de concelhos municípios

 Circunscrições administrativas e autarquias

locais:
Circunscrições administrativas – zonas
existentes no país para efeitos de administração
local – não confundir com as autarquias locais
(que são comunidades de pessoas que vivem
numa certa circunscrição, com uma
determinada organização, para prosseguir
certos fins):
o A circunscrição é apenas uma porção do
território; a autarquia local é uma pessoa
coletiva, uma entidade pública
administrativa (tem por base uma área
territorial mas tem também outros
elementos) – a circunscrição define-se
apenas pelo elemento territorial,
enquanto que a autarquia local é mais
que isso
o As circunscrições administrativas são
parcelas de território nas quais atuam
órgãos da pessoa coletiva Estado ou
onde assentam as autarquias locais (mas
note-se que as circunscrições
administrativas para efeitos de
administração local do Estado não
coincidem necessariamente com as
circunscrições sobre as quais assentam
as autarquias locais – p.ex. uma região

29
 agrícola abrange várias autarquias
locais)

o Os órgãos locais do Estado

 Órgãos da pessoa coletiva Estado que, na dependência
hierárquica do Governo, exercem uma competência
limitada a uma certa circunscrição administrativa.
 Centros de decisão dispersos pelo território nacional,
mas habilitados por lei a resolver assuntos
administrativos em nome do Estado
 Nas diferentes circunscrições em que o território
nacional é divido, o Estado instala os seus serviços e
põe à frente deles quem se encarregue de chefiá-los e
de tomar decisões – órgãos locais do Estado
 A tendência é para o aumento do número destes
órgãos locais do Estado – desconcentração de poderes
 3 caraterísticas essenciais dos órgãos locais do Estado:
São órgãos, ou seja, podem por lei tomar
decisões em nome do Estado: podem praticar
atos administrativos que vincularão o Estado
como pessoa coletiva pública.
São órgãos do Estado (e não órgãos
autárquicos) – fazem parte da administração
direta do Estado
Têm uma competência meramente local
(competência delimitada em razão do território)
 Magistrados administrativos: são os órgãos locais
do Estado que nas respetivas circunscrições
administrativas desempenham a função de
representantes do Governo para fins de administração
geral e de segurança pública – são os representantes
do Governo nas circunscrições básicas da
administração local do Estado
Nota: a única categoria de magistrados
administrativos atualmente existente no nosso
país é a de Governador Civil
o Exerce as suas funções nas
circunscrições distritais
o É livremente nomeado e exonerado pelo
Governo
o 291º, nº3 da CRP: “Compete ao
governador civil, assistido por um
conselho, representar o Governo e
exercer os poderes de tutela na área do
distrito”.
o Note-se que o governador civil não é o
superior hierárquico, nem sequer o
coordenador, dos outros órgãos e
serviços locais do Estado.

o Funções do Governador Civil:

 Representação do Governo
 Exercício de poderes de tutela
administrativa
 Defesa da ordem pública: o
governador civil é a suprema
autoridade policial do distrito

30
  Em legislação avulsa há outras
funções

 A administração estadual indireta

o Tem ainda algo a ver com o Estado, mas sob uma forma
indireta
o O estado prossegue uma grande quantidade de fins e esses
fins têm tido tendência a tornar-se cada vez mais numerosos,
complexos e diversificados. A maior parte desses
fins/atribuições do Estado são prosseguidos de forma direta e
imediata:
 Direta: pela pessoa coletiva a que chamamos Estado
 Imediata: sob a direção do Governo, ou seja, sem
autonomia

o Mas há outros casos em que os fins do Estado não são

prosseguidos dessa forma: há serviços do Estado que
desempenham as suas funções com autonomia, não
dependendo diretamente das ordens do Governo e tendo os
seus órgãos próprios de direção/gestão – estamos perante a
administração central desconcentrada: é ainda uma
administração do Estado, constituída por órgãos integrados no
Estado, mas com órgãos próprios de gestão (ex: a maior parte
das escolas públicas)

o Há um outro grupo de serviços ou estabelecimentos que, para

além de um grau ainda maior de autonomia, recebem
personalidade jurídica – estes serviços/estabelecimentos
passam a ser sujeitos de direito distintos da pessoa-Estado:
 Já não são do Estado
 São organizações com personalidade jurídica própria
 Têm o seu pessoal, o seu orçamento, o seu património,
as suas contas
 O que está em causa é ainda a prossecução de
fins/atribuições do Estado, mas não por intermédio do
próprio Estado
 Por exemplo: a função de supervisão do sistema
bancário privado é uma função do Estado mas é
desempenhada pelo Banco de Portugal – o Estado é
uma organização, o Banco de Portugal é outra, embora
colaborem intimamente.
 Porque é que isto acontece? Porque o legislador
entendeu que era melhor que certas funções do Estado
fossem desempenhadas por organismos autónomos e
com personalidade jurídica própria, então o Estado
confia a outros sujeitos de direito a realização dos seus
próprios fins –administração indireta

o Conclusão: administração estadual indireta pode ser definida

como a atividade administrativa do Estado, realizada por
entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria e
de autonomia administrativa e financeira, para a prossecução
dos fins deste.

o Razão de ser da administração estadual indireta:

 Existe em resultado do constante alargamento e da
crescente complexificação das funções do Estado e da

31
 vida administrativa – chegou-se à conclusão de que a
realização dos fins do Estado por forma direta e
integrada é, em certos casos, inconveniente.
 Há uma conveniência em adotar novas fórmulas de
organização e funcionamento da administração pública
para melhor prossecução dos fins do Estado.
 Outro motivo é o desejo/necessidade de escapar às
regras apertadas da contabilidade pública
 Há também motivos de tipo político

o Carateres da administração estadual indireta: aspetos

materiais
 Como caraterizar a administração estadual indireta?
Do ponto de vista material:
o É uma forma de atividade administrativa
o É uma atividade que se destina à
realização de fins do Estado, ou seja, é
uma atividade de natureza estadual –
traduz-se na realização de funções que
são tarefas do Estado.
 É por isso que é o Estado que
entra cos capitais iniciais
necessários para pôr de pé essas
organizações, e é o Estado que
tem de pagar os prejuízos se a
exploração for deficitária – mas as
organizações é que respondem
juridicamente pelos seus atos e
pagam com os seus orçamentos
privativos e por conta dos seus
patrimónios, as dívidas contraídas
no desenrolar normal da sua
atividade.

o Não é uma atividade exercida pelo

próprio Estado: o Estado transfere para
outras entidades distintas dele – a isto
chama-se devolução de poderes
 estes poderes transmitidos ficam
a cargo das outras entidades mas
continuam a pertencer ao Estado
– o Estado pode a qualquer
momento chamá-las de novo a si

o É uma atividade exercida no interesse do

Estado mas é desempenhada pelas
entidades a quem foram entregues em
nome próprio, e não em nome do Estado
– os atos praticados por estes
organismos são atos seus, e não do
Estado.
o Posto tudo isto: é natural que o Estado
tenha poderes de intervenção sobre
estas entidades e organismos:
 Poder de nomear e demitir os
dirigentes desses organismos ou
entidades

32
  Poder de lhes dar instruções e
diretivas acerca do modo de
exercer a sua atividade
 Poder de fiscalizar e controlar a
forma como a atividade é
desempenhada

o Conclusões:
 A atividade exercida e
desenvolvida em nome da própria
entidade que a exerce
 Os atos praticados são atos dessa
entidade e não do Estado
 O património é dessa entidade, e
não do Estado
 O pessoal ao seu serviço é
pessoal dessa entidade e não
pessoal do Estado
 Pelas dívidas dessa entidade é
responsável em primeira linha o
respetivo património e não o
património do Estado (só em caso
de rutura financeira insanável é
que o Estado é chamado a entrar
com novos capitais para
assegurar a sobrevivência do
organismo
 Existe sujeição aos poderes de
superintendência e de tutela do
Governo

Do ponto de vista orgânico:

o A administração indireta é constituída
por entidades públicas que são distintas
do Estado – têm personalidade jurídica
própria, ou seja, são sujeitos de Direito
cada uma delas.
o A decisão de criar estas entidades cabe
ao Estado e continua a ser
essencialmente livre – os critérios e
limites à criação de institutos públicos
assentam em conceitos largamente
indeterminados
o O financiamento destas entidades cabe
(no todo ou em parte) ao Estado:
 É o Estado que tem que avançar
com a entrada da quantia que for
indispensável no início
 Estes organismos podem cobrar
receitas da sua atividade mas se
essas receitas não forem
suficientes só o Estado é que
pode suprir o que falta

o Em regras estas entidades dispõem de

autonomia administrativa e financeira:
tomam elas próprias as suas decisões,
gerem como entendem a sua
organização, cobram as suas receitas,

33
 realizam as suas despesas, organizam as
suas contas – separação em todos os
aspetos relativamente ao Estado: estas
entidades não são o Estado, mas
complementam-no.
o São entidades que em regra têm uma
dimensão nacional (ou seja, competência
em todo o território nacional) e sede em
Lisboa (embora possam ter serviços
locais)
o O grau de autonomia destas entidades é
muito variável:
 Nível máximo: é o que sucede nas
empresas públicas, na
modalidade de entidades públicas
empresariais.
 Nível intermédio: é o que sucede
nos organismos de coordenação
económica (p. ex. o instituto do
vinho do Porto) – estes
organismos têm poderes
regulamentares e de
coordenação.
 Nível mínimo: quando os
organismos funcionam como
verdadeiras direções-gerais do
ministério a que respeitam (p. ex.
o instituto português da
juventude)
Nestes casos a
personalidade jurídica e a
autonomia financeira são
uma mera aparência:
trata-se de verdadeiras
direções gerais dos
ministérios, embora
juridicamente sejam
organizações distintas do
Estado

o Organismos incumbidos da administração estadual

indireta
 Há várias espécies de organismos/entidades que
desenvolvem uma administração estadual indireta:
  Institutos públicos
o Tem natureza burocrática e exerce
funções de gestão pública
  Empresas públicas
o Tem natureza empresarial e desempenha
uma atividade de gestão privada
Nota: esta distinção entre institutos e empresas
baseia-se também na distinção entre o SPA
(setor público administrativo) e o SPE (setor
público empresarial)
o SPA:
 Institutos públicos
 Associações públicas
 Autarquias locais

34
  Regiões autónomas

o SPE:
 Empresas públicas – as empresas
públicas que sejam pessoas
coletivas públicas a lei designa
por entidades públicas
empresariais

Institutos públicos
 Nota: os institutos públicos que existem não são só os que são estaduais –
há exemplos (embora escassos) de institutos públicos de âmbito regional ou
municipal (emanam e dependem das câmaras municipais ou dos governos
regionais), os quais não têm ligação nenhuma com o Estado – ou seja, há
casos de institutos públicos fora do âmbito estadual

 Instituto público é então uma “pessoa coletiva pública, de tipo institucional,

criada para assegurar o desempenho de determinadas funções
administrativas de caráter não empresarial, pertencentes ao Estado ou a
outra pessoa coletiva pública”.

o Caraterísticas essenciais do instituto público:

 É uma pessoa coletiva pública – tem personalidade jurídica
 É uma pessoa coletiva de tipo institucional: o seu substrato é
uma instituição e não uma associação, ou seja, assenta sobre
uma organização de caráter material e não sobre um
agrupamento de pessoas – por aqui se distingue os institutos
públicos das associações públicas
 É uma entidade criada para assegurar o desempenho de
funções administrativas determinadas, ou seja:
 A missão de um instituto público é sempre assegurar o
desempenho de uma atividade pública de caráter
administrativo
 As atribuições dos institutos públicos não podem
abranger uma multiplicidade genérica de fins – os IP só
podem tratar das matérias que especificamente lhes
sejam cometidas por lei, ou seja, são entidades de fins
singulares

 As funções desempenhadas pelos institutos hão-de ser

atividades de caráter não empresarial – distinção entre IP e
associações públicas
 As funções a desempenhar pelo IP são funções pertencentes
ao Estado ou a outra pessoa coletiva pública – caráter indireto
da administração exercida por qualquer IP
 Na maior parte das vezes as funções que o IP
desempenha pertencem ao Estado (administração
estadual indireta) mas, como já dito, existem casos em
que a atividade do IP não é estadual, não tem nada a
ver com o Estado.
o Exemplos:
 Um IP emanado de uma autarquia local
 Um IP emanado de uma região autónoma

35
  Pode também acontecer que as funções
atribuídas a um IP sejam desdobradas e
transferidas em parte para outro IP
menor – subinstitutos públicos.

 Espécies de institutos públicos

o Serviços personalizados
 Serviços públicos de caráter administrativo a que a lei atribui
personalidade jurídica e autonomia administrativa, ou
administrativa e financeira
 É-lhes dada personalidade jurídica e autonomia para que
possam funcionar como se fossem verdadeiras instituições
independentes – mas não o são na realidade
Nestes casos existe uma aparência: estes serviços são
verdadeiramente departamentos do tipo “direção-
geral”, ao quais a lei dá autonomia e personalidade
jurídica apenas para que possam desempenhar melhor
as suas funções.

 Existe uma subespécie: os organismos de coordenação

económica – são serviços personalizados do Estado que se
destinam a coordenar e regular o exercício de determinadas
atividades económicas que pela sua importância merecem
uma intervenção mais rigorosa do Estado.

o Fundações públicas
 Fundação que reveste natureza de pessoa coletiva pública
 Trata-se de patrimónios que são afetados à prossecução de
fins públicos especiais.
 Para um instituto público poder ser designado como
“fundação” deve ter “parte considerável” das receitas assente
em rendimentos do seu património e dedicar-se a “finalidades
de interesse social”.

 Aspetos fundamentais do regime jurídico dos institutos

públicos
o Lei-Quadro dos IP: contém a regulamentação genericamente aplicável
aos IP estaduais e regionais.
 Nota: a designação desta lei como Lei-Quadro deve entender-
se como traduzindo apenas a amplitude e os objetivos
ordenadores da regulamentação, sem apontar para uma
especial força jurídica – não é uma lei de valor reforçado.

o Traços específicos destes organismos:

 Os IP são pessoas coletivas públicas
 Beneficiam de autonomia administrativa
 Podem dispor de autonomia financeira
 São criados, modificados e extintos mediante ato legislativo
 Possuem órgãos próprios, dos quais o principal é em regra um
conselho diretivo
 Os respetivos presidentes são simultaneamente órgão
dirigente do IP e órgão do Estado
 Os seus serviços administrativos podem ser centrais e locais,
encontrando-se a organização e o funcionamento fixados em
regulamento interno

36
  Estão sujeitos a uma intervenção do Governo bastante
apertada, que se traduz nomeadamente em poderes de
superintendência e de tutela administrativa
 O regime jurídico do seu funcionamento é, regra geral, um
regime de direito público
 Estão sujeitos ao regime da responsabilidade civil do
Estado
 A fiscalização jurisdicional dos seus atos compete aos
tribunais administrativos.

 O pessoal dos IP está sujeito ao regime de incompatibilidades

de cargos públicos
 O regime laboral aplicável tenderá a ser o do contrato
individual de trabalho, sem prejuízo da utilização do regime da
função pública quando tal se justificar
 Os IP abrangidos pela LQIP devem utilizar a designação
“Instituto, IP” ou “Fundação, IP”
 Os institutos públicos podem conceder ou delegar algumas
das suas atribuições a entidades privadas, juntamente com os
poderes necessários para o efeito

 Natureza jurídica dos IP

o Conceção mais divulgada: vê nos IP um substrato institucional
autónomo, diferente do Estado ou dele destacado, a que a lei confere
personalidade jurídica – assim a ordem jurídica cria um sujeito de
direito com base numa instituição distinta do Estado – os IP serão
assim entidades juridicamente distintas do Estado e:
 Os seus órgãos dirigente são em princípio órgãos do IP e não
do Estado
 O seu pessoal é privativo do IP, não é funcionalismo do Estado
 As suas finanças são para-estaduais, não são finanças do
Estado
 O seu património é próprio, não é património próprio
 Podem ter, dentro de certos limites, interesses públicos
próprios (eventualmente contrários aos do Estado)
 Poderão impugnar contenciosamente atos de órgãos do
Estado ou propor ações contra o Estado

37
Empresas públicas
 Nem todas as empresas públicas são de raiz estadual e de âmbito nacional:
há empresas regionais e municipais (assim já não fazem parte da
administração estadual indireta).
 É importante ter bem presente a distinção entre as empresas públicas que
têm personalidade jurídica e aquelas que não têm
o Nem todas as empresas públicas são pessoas coletivas: há algumas
que não são, porque não têm personalidade jurídica nem autonomia
administrativa e financeira – são empresas públicas integradas na
pessoa coletiva Estado ou em regiões autónomas ou em municípios

 Relação que existe entre o conceito de empresa pública e o de

empresa nacionalizada:
o As empresas nacionalizadas são uma espécie das empresas públicas
por isso todas as empresas nacionalizadas são públicas mas nem
todas as empresas públicas são nacionalizadas
o O que carateriza as empresas nacionalizadas é o facto de terem sido
empresas privadas e terem sido objeto de nacionalização em dado
momento – há empresas que não passam por este processo, por isso
são empresas públicas mas não são nacionalizadas.

 O SEE (setor empresarial do Estado)

o 3 espécies de empresas que dele fazem parte:
 As empresas públicas sob forma privada
 Empresas públicas sob forma pública – entidades públicas
empresariais
 Empresas privadas participadas

 Conceito de empresa pública

o Elementos essenciais do conceito de empresa pública:
 É uma empresa em sentido económico
 O seu caráter público não advém apenas do facto de a maioria
do capital pertencer a entidades públicas: pode também
resultar da titularidade por tais entidades de “direitos
especiais de controlo” que lhes dêem sobre a empresa uma
“influência dominante”

o Sendo assim podemos definir as empresas públicas como

“organizações económicas de fim lucrativo, criadas e controladas por
entidades jurídicas públicas”.

 A empresa pública como empresa

o As unidades de produção podem estar organizadas segundo 2
critérios fundamentais:
 Ou têm fim lucrativo
 Neste caso são empresas
 Por terem fim lucrativo não significa que dêem sempre
lucro: muitas vezes não dão, mas o objetivo era que
dessem
 As empresas públicas, porque são empresas, são
concebidas de forma a que do resultado da sua
exploração decorram benefícios financeiros – ou seja,
as empresas públicas são verdadeiras empresas

38
  Ou não têm fim lucrativo – neste caso são unidades de
produção não empresariais

A empresa pública como entidade sujeita a controlo público

o A empresa pode ser considerada pública por duas razões:
 Porque tem maioria de capitais públicos (neste caso o
financiamento inicial é público)
 Porque o Estado ou outra entidade pública possuem direitos
especiais de controlo, exercendo “influência dominante” sobre
a empresa pública
Nota: basta que um destes aspetos se verifique para
que uma empresa seja considerada pública mas na
maioria dos casos estas características coincidem.
Nota 1: o facto de bastar que um destes aspetos se
verifique para que uma empresa seja considerada
pública revela que a lei alargou muito o conceito de
empresa pública, de forma a fazer caber nele um maior
número de empresas que se movimentam na órbita do
Estado (sendo que assim há mais empresas que ficam
sujeitas à tutela e à superintendência do Estado).
Conclusão: o traço característico da empresa pública
atualmente é a sujeição legal ou estatuária da empresa
ao controlo da Administrativo pública.

Motivos de criação de empresas públicas

o Domínio de posições-chave na economia
 As empresas públicas podem nascer da necessidade que por
vezes o Estado sente de intervir na economia assumindo
“posições-chave” – posições estrategicamente fundamentais
 Exemplos:
Era o caso dos domínios da Coroa: as florestas e as
matas nacionais
Empresas públicas militares – tradicionais em Portugal
Os portos e os aeroportos

o Modernização e eficiência da administração

 Necessidade de maior eficiência da administração, de
transformar velhos serviços (organizados segundo moldes
burocráticos) em empresas modernas, geridas sob forma
industrial ou comercial.
 Este é um instrumento de reforma da administração pública,
para conseguir maior rendimento da máquina administrativa

o Aplicação de uma sanção política

 Empresas privadas são nacionalizadas e passam a ser
empresas públicas, a título de punição
 Exemplo da Renault: a empresa foi nacionalizada por castigo
devido aos proprietários terem colaborado com os alemães.
o Execução de um programa ideológico
 Por exemplo devido ao socialismo defender que o Estado deve
alargar a sua intervenção a outros setores (anteriormente
particulares)

o Necessidade de um monopólio
 Nestes casos as empresas públicas resultam de se considerar
que em certos setores a atividade económica deve ser
desenvolvida em regime de monopólio

39
  Ex: CP

o Outros motivos
 Desejo de prestar ao público bens ou serviços em condições
especialmente favoráveis
 Vontade de incentivar o desenvolvimento de certa região
 Desempenho de atividades em que seja particularmente
importante evitar fraudes e irregularidades

o 2 grandes categorias de motivos:

 Motivos políticos e económicos
 Motivos administrativos e financeiros

Espécies de empresas públicas

o Quanto à titularidade
 Estaduais (pertencem ao Estado)
 Regionais (pertencem à região autónoma)
 Municipais (pertencem ao município)

o Quanto à natureza jurídica

 Empresas públicas com personalidade jurídica
 Empresas públicas sem personalidade jurídica

o Quanto à forma
 Empresas públicas sob forma pública
 Empresas públicas sob forma privada

o Quanto ao objeto
 Aqui as empresas distinguem-se consoante tenham ou não por
objeto a exploração de um serviço público ou de um serviço
de interesse económico geral

A missão e o enquadramento das empresas públicas

o Principio da dupla missão das empresas públicas
 Contribuir para o equilíbrio económico-financeiro do setor
público
Só dando lucro, ou pelo menos não dando prejuízo, é
que as empresas públicas podem contribuir para este
equilíbrio económico-financeiro

 Contribuir para a obtenção de níveis adequados de satisfação

das necessidades coletivas
Isto acentua o caráter estadual das empresas públicas
pertencentes ao Estado: a satisfação das necessidades
coletivas é a finalidade principal do Estado.

o O enquadramento geral da atuação das empresas públicas está

fortemente influenciado pelo direito comunitário europeu, em
particular pelas normas de direito da concorrência – “as empresas
públicas estão sujeitas às regras gerais de concorrência, nacionais e
comunitárias”.
 Consequências disto:
A existência de empresas públicas que atuem em
regime de monopólio é excecional

40
 Nenhuma empresa pública, por o ser, pode furtar-se à
observância das normas sobre concorrência, sob o
pretexto de se tratar de uma empresa pública
Das relações entre o Estado e as suas empresas
públicas não podem resultar situações que, sob
qualquer forma, sejam suscetíveis de impedir, falsear
ou restringir a concorrência
As empresas públicas que se vejam colocadas em
situação económica difícil não podem pedir, nem obter,
auxílios do Estado porque isso falsearia o jogo da
concorrência com as empresas privadas congéneres,
nacionais ou estrangeiras

Regime geral das empresas públicas

o Encontra-se no DL 558/99 – estatuto das empresas públicas

o Personalidade e autonomia
 O atual estatuto reconhece o traço característico de as
empresas públicas serem dotadas de personalidade e
autonomia
 É-lhes reconhecida capacidade jurídica
 “as empresas são dotadas de autonomia patrimonial”
 Autonomia administrativa e financeira

o Designação
 As empresas públicas que revistam a forma jurídica privada
são denominadas sociedades (em regra sociedades anónimas
- SA)
 As empresas públicas que revistam forma jurídica pública
designam-se entidades públicas empresariais (EPE)
 Nota:
Sociedades – pessoas coletivas privadas
Empresas públicas com forma pública – pessoas
coletivas públicas

o Criação e extinção
 Empresas públicas que revistam a forma de sociedade:
A criação é feita “nos termos da lei comercial”
A extinção ou se faz nos termos prescritos na lei
comercial para as sociedades ou (no caso das EPE)
mediante DL (o qual pode remeter expressamente para
a lei comercial)

 EPE:
A criação faz-se através de DL (o qual aprovará
também os respetivos estatutos)
A extinção faz-se mediante DL (o qual pode remeter
para a lei comercial, desde que o faça expressamente)
o Nota: deixou de ser possível nestes casos a
criação e a extinção por decreto simples do
Governo

o Órgãos
 A lei não estabelece diferenças quanto aos órgãos das
sociedades e das EPE.

41
  Às sociedades aplica-se o código das sociedades comerciais e
às EPE também (por remissão)
 A designação dos administradores por parte do Estado, nas
empresas públicas – mesmo nas que sejam sociedades
anónimas – não é feita por deliberação da assembleia geral da
empresa mas sim por deliberação do Conselho de Ministros

o Superintendência e tutela do Governo

 Tal como os IPs, as empresas públicas estão sujeitas à
intervenção do Governo (modalidades de tutela e
superintendência)
 Finalidade principal da intervenção do Governo: “definir a
orientação estratégica de cada empresa pública” – ou seja,
definir os objetivos a atingir e os meios e modos a empregar
para atingi-los
O Governo tem o poder de definir os objetivos básicos
das empresas públicas (o mesmo não acontece com as
autarquias locais) – as empresas públicas gozam de
autonomia mas não de independência: elas não se
auto-administram (como as autarquias locais), elas
dispõem de autonomia de gestão mas têm que se
conformar com os objetivos que são fixados pelo
Governo – dependência, ainda que associada a
uma relativa autonomia de gestão
 Sobre as autarquias locais o Governo tem apenas poderes de
tutela (fiscalização)
 Sobre as empresas públicas o Governo tem poderes de tutela
e de superintendência (orientação)

o O princípio da gestão privada

 Qual o direito aplicável à atividade desenvolvida pelas
empresas públicas? O direito administrativo ou o direito
privado?
 À primeira vista pareceria lógico que o direito aplicável
fosse o direito público. Todavia não é assim: de um
modo geral as empresas públicas estão sujeitas ao
direito privado – a atividade que desenvolvem não
é de gestão pública, é de gestão privada
 O Estado só pode dedicar-se com êxito ao exercício de
atividades económicas produtivas se for autorizado por lei a
utilizar instrumentos, técnicas e métodos de atuação que
sejam especialmente flexíveis e ágeis – esses métodos de
gestão são aqueles que se praticam no setor privado, são os
métodos de gestão privada
 É por isto que o legislador é levado a reconhecer que
as empresas públicas só podem funcionar devidamente
se puderem aplicar os métodos das empresas privadas.

 Conclusões:
 Existe um princípio que diz que as empresas públicas
devem atuar em gestão privada
 As empresas públicas, embora muitas vezes
administradas por uma direção pública e sempre
sujeitas a um apertado controlo público, aplicam em
principio na sua atividade o direito privado: não porque
o direito privado se lhes aplique automaticamente, mas

42
 porque o direito administrativo manda aplicar-lhes o
direito privado.
 O princípio da gestão privada não significa apenas a
sujeição da atividade das empresas públicas apenas ao
direito privado: significa a sujeição das empresas
públicas a todo o direito normalmente aplicável às
empresas privadas, ou seja, inclui também aquela
parte do direito público que versa especificamente
sobre a atividade económica das empresas privadas
(direito fiscal, direito penal económico, etc)
o Esta regra comporta certas exceções: em alguns
casos as empresas públicas podem precisar de
combinar o recurso ao direito privado com a
possibilidade de lançar mão ao direito público
(mas a gestão pública só pode ser estabelecida
“em situações excecionais e na medida do
estritamente necessário à prossecução do
interesse público”)

 Corolários do principio da administração privada:

 Contabilidade
o A contabilidade das empresas públicas é uma
contabilidade empresarial, não é uma
contabilidade administrativa: faz-se de acordo
com as regras próprias da contabilidade
comercial ou industrial.

 Fiscalização das contas

o As contas das empresas públicas não estão
sujeitas à fiscalização preventiva do Tribunal de
Contas, mas sim à fiscalização da Inspeção-
Geral de Finanças e do Ministro das Finanças.
 Regime jurídico do pessoal
o É o regime do contrato individual de trabalho, e
não o regime da função pública.

 Segurança social

o É o aplicável aos trabalhadores das empresas
públicas, com a possível exceção de que parte
do pessoal esteja sujeito a um regime de direito
administrativo.

 Impostos do pessoal

o Os funcionários das empresas públicas pagam
impostos: estão sujeitos à tributação que incide
sobre as remunerações pagas aos trabalhadores
das empresas privadas (é igual ao que acontece
nas empresas públicas)

 Impostos da empresa

o As empresas públicas estão sujeitas à tributação
direta e indireta, nos termos gerais
o Têm que pagar impostos ao Estado como se
fossem empresas privadas, ao contrário dos
institutos públicos

 Registo comercial

43
 o Todas as empresas públicas estão sujeitas ao
registo comercial

 Contencioso
o Compete aos tribunais judiciais o julgamento da
generalidade dos litígios em que seja parte uma
empresa pública, ou seja, a fiscalização da
atividade das empresas públicas não fica
submetida aos tribunais administrativos
o Exceção: nos casos em que as empresas
públicas podem exercer poderes de autoridade,
os litígios daí emergentes serão da competência
dos tribunais administrativos

 Execução por dívidas

o Se se tratar de pessoas coletivas públicas não é
possível intentar contra qualquer empresa
pública processo de falência ou insolvência.

A administração autónoma
 É aquela que prossegue interesses públicos próprios das pessoas que a
constituem e por isso se dirige a si mesma, definindo com independência a
orientação das suas atividades, sem sujeição a hierarquia ou a
superintendência do Governo.
o Dirige-se a si mesma: fenómeno de auto-determinação
 São os seus órgãos que definem com independência a
orientação das suas atividades
 A administração autónoma administra-se a si própria: não
deve obediência a ordens/instruções do Governo – não está
sujeita a diretivas/orientação emanadas do Governo
 O único poder que o Governo pode exercer sobre a
administração autónoma é o poder de tutela (mero poder de
fiscalização/controlo, que não permite dirigir nem orientar)

 Entidades incumbidas da administração autónoma

o Associações públicas
o Autarquias locais
o Regiões autónomas (especificidades: p. ex. não estão abrangidas
pelos poderes de tutela administrativa)
o Nota: em todas elas há um substrato humano, ao contrário da
administração indireta (que é constituída por organizações de meios –
substratos materiais)

As associações públicas
 São criadas ou reconhecidas pela lei administrativa
o Objetivo: assegurar a prossecução de certos interesses coletivos.

44
 o Como? Por vezes atribuindo-se poderes públicos que serão exercidos
relativamente aos seus membros (e nalguns casos em relação a
terceiros).
o Contrapartida: ao mesmo tempo estas associações ficam sujeitas a
restrições especiais de caráter público.
 São associações que não podem deixar de ser reconhecidas como pessoas
coletivas públicas
 Associação: pessoa coletiva constituída pelo agrupamento de várias
pessoas, singulares ou coletivas, que não tenha por fim o lucro económico
dos associados
o A associação não tem fim lucrativo: se tivesse seria uma sociedade

 As associações públicas são então as pessoas coletivas públicas, de tipo

associativo, destinadas a assegurar autonomamente a prossecução de
determinados interesses públicos pertencentes a um grupo de pessoas que
se organizam para esse fim.

 Nas associações públicas o que está em causa é a prossecução de interesses

públicos que primeiramente são interesses próprios dos associados (ainda
que sejam coincidentes com os interesses do Estado ou das pessoas
coletivas que estejam na sua origem).

 Quando se criam ou reconhecem associações públicas não se está apenas a

confiar a prossecução de tarefas públicas a entidades de tipo associativo:
está a optar-se pela atribuição de autonomia a essas entidades.
o Autonomia essa que faz renunciar ao exercício de poderes de
orientação e de superintendência: sobra apenas a possibilidade
de exercer sobre elas poderes de fiscalização ou tutela.

 Diferenças entre associações públicas, empresas públicas e

institutos públicos:

Associações públicas Empresas públicas Institutos públicos

Pessoa coletiva de tipo
associativo
Grupo de pessoas com
um objetivo comum
Existem para prosseguir
interesses públicos
próprios das pessoas que
as constituem –
administração autónoma
Até certo ponto são
independentes do Estado
(porque têm os seus
próprios interesses e fins)
Pessoa coletiva de fins
singulares
Não tem fim lucrativo
Pessoa coletiva de tipo Pessoa coletiva de tipo
institucional institucional
Substrato material Substrato material
Existem para prosseguir Existem para prosseguir
interesses públicos do interesses públicos do
Estado – administração Estado – administração
estadual indireta estadual indireta
Estão dependentes do Estão dependentes do
Estado em certa medida Estado em certa medida
Pessoa coletiva de fins Pessoa coletiva de fins
singulares singulares
Têm fim lucrativo ------------------------------------
-------

 A criação de associações públicas é uma manifestação do fenómeno da

diferenciação: tendência para fazer corresponder a cada interesse coletivo
uma organização especificamente destinada a prossegui-lo – crescente
complexidade dos modelos organizativos da administração pública moderna.

45
 Espécies:
o Associações de entidades públicas
 Entidades que resultam da associação, união ou federação de
entidades públicas menores e de autarquias locais
 Também são designadas consórcios públicos
 Exemplos:
 Associações de freguesias
 Comunidades intermunicipais
 Áreas metropolitanas
 Em alguns destes casos os fins pertencem às autarquias
locais; noutros casos os fins inicialmente pertencem ao Estado
mas este colabora com outras entidades públicas diretamente
interessadas

o Associações públicas de entidades privadas

 É a categoria mais importante de associações públicas
 Exemplo: ordens profissionais

o Associações públicas de caráter misto

 Numa associação agrupam-se uma ou mais pessoas coletivas
públicas e indivíduos ou pessoas coletivas privadas
 Há associados públicos e particulares
 Exemplo:
 Centros de formação profissional de gestão partilhada
o Estes centros são associações públicas entre o
Instituto de Emprego e Formação profissional e
outras entidades públicas ou privadas

 Regime constitucional e legal

o Não existe um diploma legal que regule as associações públicas no
seu conjunto: há apenas diplomas que disciplinam algumas espécies
de associações públicas e diplomas que regulam que regulam em
especial cada uma das associações públicas existentes.
o No entanto: como são pessoas coletivas públicas e integram-se na
administração pública, há muitas regras e princípios constitucionais
que lhes são aplicáveis:
 Princípio da conformidade com a constituição
 Regra da vinculação das entidades públicas ao regime dos
DLG
 Direito de os particulares acederem aos tribunais para defesa
dos seus direitos
 Direitos de audiência e defesa dos particulares
 Fiscalização das suas finanças pelo Tribunal de Contas
 Princípios constitucionais sobre organização da Administração
Pública
 Princípios constitucionais sobre a atividade da administração
 Fiscalização da constitucionalidade das normas por si
emanadas
 Nota: isto não quer dizer que as associações públicas
desenvolvem a sua atividade estando submetidas apenas a
normas de direito público – o recurso ao direito privado é
crescente.
 Não é possível determinar os domínios em que as
associações públicas se regulam pelo direito público e
aqueles em que se regulam pelo direito privado

46
  Mas: pode concluir-se que atuam segundo regras de
direito público quando querem agir com poderes de
autoridade

o Regime específico (CRP):

 O regime legal só pode ser estabelecido pelo Parlamento ou,
mediante autorização legislativa deste, pelo Governo
 Isto não significa que todas as associações públicas
tenham que ser constituídas por lei parlamentar ou
decreto-lei autorizado. As associações públicas podem
ter outra origem (p. ex. um ato de publicização de uma
associação privada pré-existente) mas quando a lei
não cria diretamente a associação pública tem que,
pelo menos, estabelecer com alguma precisão quais
são os trâmites e a forma dessa associação – os traços
mais importantes do regime de cada uma das
associações públicas têm que ser definidos pelo
legislador parlamentar ou pelo legislador
governamental (sob autorização do parlamento).

 As associações públicas (integradas na administração

autónoma) podem ser submetidas por lei a poderes de tutela
a exercer por parte do Governo – não se explicita quais são as
modalidades de tutela nem qual é a intensidade desses
poderes concretos, por isso é preciso a intervenção
concretizadora do legislador ordinário
 Todas as associações públicas de entes públicos estão
sujeitas a poderes de tutela mas o mesmo não
acontece com as associações públicas de entes
privados.
 As freguesias podem constituir associações para
administração de interesses comuns
 Os municípios podem constituir associações e federações para
a administração de interesses comuns (a lei pode conferir
atribuições e competências a essas associações/federações)
 As associações públicas são vistas como uma das formas de
concretização dos princípios da desburocratização da
Administração, da aproximação dos serviços às populações e
da participação dos interessados na sua gestão efetiva
 Limites à criação e ao funcionamento das associações
públicas:
 Só podem ser constituídas para a satisfação de
necessidades específicas
 Não podem exercer funções próprias das associações
sindicais
 Respeito pelos direitos dos seus membros
 Formação democrática dos seus órgãos

 Natureza jurídica das associações públicas

o A única coisa que todas as associações públicas têm em comum é:
 Personalidade jurídica de direito público
 Substrato pessoal de índole associativa
 Ou seja: é óbvia a heterogeneidade desta categoria.

o As associações públicas pertencem à administração direta ou à

administração autónoma?

47
  Enquanto os IP pertencem à administração indireta, as
associações públicas pertencem à administração autónoma
 Tais associações são:
 Realidades socialmente distintas do Estado-
comunidade
 Elevadas a entidades administrativas
 Uma manifestação de auto-determinação social
 Por isso: a maior parte das associações públicas
integra-se administração autónoma
o Nota: só não dizemos que todas pertencem à
administração autónoma porque algumas
associações públicas podem ser simples
fachadas para que se prossigam fins
obviamente estaduais – só as verdadeiras
associações públicas pertencem à
administração autónoma.

o Associações com estatuto de direito público? Ou entidades públicas

de tipo associativo?
 As associações públicas de entes privados são associações
com estatuto de direito público
 O regime destas deve ser delineado tendo em conta as
liberdades de associação e de profissão e os outros DF
dos seus membros
 As associações públicas de entes públicos são
fundamentalmente entidades públicas de tipo associativo
 O regime destas tem que ser pensado considerando o
estatuto jurídico-público dos entes que as compõem

 As ordens profissionais em especial

o Em todas as associações públicas de entes privados a lei entrega a
uma associação de pessoas privadas a prossecução de um interesse
público destacado de uma entidade pública de fins múltiplos (Estado)
e coincidente com os interesses particulares desses mesmos sujeitos
privados – a lei confia nesses pessoas para prosseguirem
corretamente o interesse público em causa
o A lei está a reconhecer que, nas circunstâncias do caso, um certo
interesse público específico será melhor prosseguido:
 pelos particulares interessados
 em regime de associação
 sob a direção de órgãos por si eleitos
o Definição: associações públicas formadas pelos membros de certas
profissões de interesse público com fim de, por devolução de
poderes do Estado, regular e disciplinar o exercício da respetiva
atividade profissional.

o Funções:
 Representação da profissão face ao exterior
 Defesa da profissão
 Contactos com o poder político e com outras
organizações
 Apresentação de reclamações

 Apoio aos seus membros

 Regulação da profissão
 Regulação do acesso à profissão
 Regulação do exercício da profissão

48
 o Neste aspeto as ordens têm capacidade
normativa dependente do espaço que a lei
deixa em branco
o Há possibilidade de aplicar sanções

 Administrativas acessórias ou instrumentais

o Instrumentos de atuação
 As ordens profissionais dispõem de:
 poder regulamentar
 poder de praticar atos administrativos
 conjunto de poderes jurídicos fundamentais ao
desempenho das suas funções

 Traços do regime legal das ordens profissionais:

 unicidade
 filiação/inscrição obrigatória
 quotização obrigatória
 auto-determinação
 poder disciplinar

 Unicidade: impede a existência de outras associações

públicas com os mesmos objetivos e com o mesmo âmbito de
jurisdição.

 Filiação/inscrição obrigatória: explica-se pela conveniência

de fazer recair sobre todos os profissionais de cada setor os
custos correspondentes aos benefícios resultantes da
atividade da corporação.

 Quotização obrigatória: contraprestação pelos serviços

prestados pelas ordens aos seus associados.

 Poder disciplinar: vai até à interdição do exercício da

atividade profissional.

 Limites constitucionais à atividade das ordens:

 A inscrição obrigatória pode representar uma restrição
à liberdade de associação e à liberdade de profissão –
mas podem ser vistas como restrições legais
constitucionalmente legítimas.
 CRP: direito de não ser compelido direta ou
indiretamente a fazer parte de uma associação, assim
como o direito de a abandonar sem ser penalizado por
isso – direito de livre associação
o Este direito fica altamente restringido com a
regra de inscrição obrigatória: se alguém quer
exercer a profissão em questão tem que estar
inscrito; se não estiver inscrito não tem como
exercer a profissão, o exercício da profissão
está-lhe vedado.

As autarquias locais
 A administração local autárquica
o Não se confunde com a administração local do Estado

49
 o É o conjunto das autarquias locais
o É a atividade administrativa desenvolvida pelas autarquias locais
o A existência de autarquias locais é um imperativo constitucional

Conceito de autarquia local

o Pessoas coletivas públicas
o Pessoas coletivas territoriais: assentam sobre uma fração do território
o Respondem à necessidade de assegurar a prossecução dos interesses
próprios de um agregado populacional
o É na população e no território que está a essência do conceito de
autarquia local – pessoas coletivas de população e território
o Nota: as autarquias locais são todas pessoa coletivas distintas do
Estado – as autarquias locais não fazem parte do Estado, são
entidades independentes do Estado (embora possam ser por ele
fiscalizadas/controladas/subsidiadas)
o As autarquias não são instrumentos de ação do Estado: são formas
autónomas de organização das populações locais.
o Pertencem à administração autónoma: desenvolvem uma
atividade administrativa própria, e não uma atividade estadual, e é
por isso que nem sequer se integram na administração indireta do
Estado.
o Nota: não existe hierarquia entre autarquias locais.

o Definição: pessoas coletivas públicas de população e território,

correspondentes aos agregados de residentes em diversas
circunscrições do território nacional, e que asseguram a prossecução
dos interesses comuns resultantes da vizinhança mediante órgãos
próprios, representativos dos respetivos habitantes.

o Elementos essenciais da autarquia local:

 Território:
O território autárquico é naturalmente uma parte do
território do Estado: circunscrição administrativa
o Nota: não confundir a circunscrição
administrativa com a autarquia local – a
autarquia local é a pessoa coletiva, a
circunscrição administração é apenas a porção
de território onde a autarquia se organiza.
Qual é a importância do território para a autarquia?
o Permite identificar a autarquia correspondente
o Permite definir a população respetiva
o Permite delimitar as atribuições e as
competências da autarquia e dos seus órgãos,
em razão do lugar (os órgãos só têm
competência na área a que dizem respeito)
Todo o território nacional se encontra distribuído por
territórios autárquicos
o Exceções: portos

 Agregado populacional
Tem a maior importância porque é em função da
população que se definem os interesses a prosseguir
pela autarquia
Os residentes no território da autarquia constituem a
sua população – critério da residência

 Interesses comuns das populações

50
 Servem de fundamento à existência das autarquias
locais: as autarquias formam-se exatamente para
prosseguir os interesses das populações locais.
É a existência de interesses locais diferentes dos
interesses gerais da coletividade que justifica que
existam entidades locais ao lado do Estado, destinadas
a tratar dos interesses locais.
Exemplo: atribuição de números de porta às habitações
Há casos em que os interesses são simultaneamente
nacionais e locais: nesses casos tem de intervir o
legislador

 Órgãos representativos
Os órgãos das autarquias locais são eleitos em eleições
livres pelas respetivas populações (eleições
autárquicas)
É apenas nesta medida que se pode dizer que as
populações locais se administram a si próprias
o Descentralização, auto-administração e poder local
 A existência constitucional de autarquias locais e o
reconhecimento da sua autonomia face ao poder central
revelam a essência da democracia e o objetivo da
descentralização – onde quer que hajam autarquias locais
(pessoas coletivas distintas do Estado) pode dizer-se
que há descentralização em sentido jurídico.
O que significa o conceito de descentralização?
Significa que as tarefas de administração pública não
são desempenhadas por uma só pessoa coletiva, mas
sim por várias pessoas coletivas diferentes.
Pode haver descentralização em sentido jurídico
sem se verificar descentralização em sentido
político:
o Foi o que aconteceu durante o regime da
constituição de 1933: haviam autarquias locais
dirigidas por presidentes nomeados pelo
Governo – não era a população que elegia os
órgãos, por isso sob a aparência de
descentralização havia um regime fortemente
centralizado.
o Quando há descentralização em sentido jurídico
e em sentido político simultaneamente estamos
perante um fenómeno de auto-administração
 Nota: não deve confundir-se auto-
administração com autogoverno –
autogoverno é o que as regiões
autónomas têm, e não as autarquias
locais

 O que é o poder local?

Para que exista poder local é necessária mais alguma
coisa para além da auto-administração
Poder local não é sinónimo de administração local
autárquica: pode haver autarquias locais e não haver
poder local – o conjunto das autarquias locais
pode não constituir um poder face ao poder do
Estado.
Só há poder local quando as autarquias locais são
verdadeiramente autónomas e têm um amplo grau de

51
 autonomia administrativa e financeira: ou seja, há
poder local quando as autarquias locais têm atribuições
e competências suficientemente largas
o Se houver um controlo excessivo por parte do
poder tutelar não há poder local.
Conclusão: em Portugal não há poder local.

O princípio da autonomia local

o A CRP consagra o princípio da autonomia local
o Atualmente este princípio não pode ser entendido como foi
anteriormente: hoje quase tudo o que é local tem de ser enquadrado
numa política pública definida a nível nacional mas por outro lado,
todas as políticas nacionais têm uma dimensão regional e local
diversificada, exigindo adaptações às particularidades de cada
localidade.
 Devido a esta segundo questão há autores que pensam que
devemos substituir o conceito de autonomia local pelo de
participação no âmbito do Estado.
 Esta conceção não é aceitável porque atenta contra o princípio
de Estado democrático – a autonomia local como liberdade é
indissociável do Estado de Direito Democrático.
 Conclusão desta teoria: devemos considerar que tudo
quanto se pode assegurar às autarquias locais é um direito de
participação? Não.

o O princípio da autonomia local exige os seguintes direitos:

 O direito e a capacidade efetiva para regulamentarem e
gerirem uma parte importante dos assuntos públicos – é o seu
domínio reservado.
 O direito de participarem na definição das políticas públicas
nacionais que afetem os interesses próprios das populações
 O direito de partilharem com o Estado ou com a região as
decisões sobre matérias de interesse comum
 O direito de regulamentarem a aplicação de normas ou planos
nacionais por forma a adaptá-los às realidades locais
 Ou seja: o princípio da autonomia local abrange a ideia de
participação mas não se esgota nela.

Espécies de autarquias locais em Portugal

o CRP:
 Município
 Freguesia
 Região – a sua criação está prevista
 O distrito deixa de ser autarquia local e passa a ser mera
circunscrição administrativa
o Situação atual: o sistema português de autarquias locais compõe-se
de freguesias e municípios.

Regime jurídico das autarquias locais:

o Traços gerais:
 A CRP regula minuciosamente esta matéria:
Princípios gerais:
o Divisão do território: só pode ser estabelecida
por lei
o Descentralização: a lei administrativa tem de
respeitar o princípio da descentralização

52
 o Património e finanças locais: as autarquias
locais têm património e finanças próprios
o As autarquias serão dirigidas por uma
assembleia deliberativa (eleita por sufrágio
universal) e por um órgão coletivo executivo
o O referendo local é autorizado sobre matérias
da competência exclusiva da autarquia
o Princípio da reserva de lei:
 A CRP inclui na reserva absoluta de
competência da Assembleia da República
a legislação sobre:
eleições locais
estatuto dos titulares dos órgãos
do poder local
regime de criação, extinção e
modificação territorial das
autarquias locais
regime geral de elaboração e
organização dos orçamentos das
autarquias locais
referendo local
 Pertence à reserva relativa da
Assembleia da República matérias
pertinentes:
ao estatuto das autarquias locais
 ao regime das finanças locais
À participação das organizações
de moradores no exercício do
poder local
Ao regime e forma de criação de
polícias municipais

A freguesia
 É uma autarquia local que, dentro do território municipal, visam a
prossecução de interesses próprios da população residente em cada
circunscrição paroquial.
 Paróquia é uma expressão sinónima de freguesia
 Só se podem criar freguesias através de leis da Assembleia da República

 Importância da freguesia na administração local

o Ao contrário do que se verificava há algum tempo atrás, atualmente
verifica-se que muitas freguesias obtiveram (do município ou do
Estado) verbas suficientes para construir boas sedes, onde funcionam
serviços importantes. A ação das freguesias também tem sido
ampliada e reforçada, principalmente nas áreas da educação, cultura
popular e assistência social.

 Quais são as principais atribuições das freguesias?

o Plano político:
 Realizam o recenseamento eleitoral
 É através dos seus serviços que se desenrolam os diversos
processos eleitorais de caráter político e administrativo
o Plano económico:
 Ocupam-se da administração dos seus bens ou dos bens
sujeitos à sua jurisdição (baldios, cemitérios, etc)
 Promovem obras públicas
o Plano cultural e social:

53
  Cultura popular
 Assistência social
 Saúde pública

 Principais órgãos da freguesia:

o Assembleia de freguesia – órgão deliberativo e representativo dos
habitantes
o Junta de freguesia – órgão executivo

o Sistema eleitoral:
 1º os eleitores elegem os membros da Assembleia de
freguesia
 Depois os membros da assembleia elegem a junta de
freguesia
 Ou seja: a junta de freguesia é designada por eleição
indireta

o A assembleia de freguesia
 Os seus membros variam em função do número de eleitores
da respetiva freguesia
 Competência:
 Função eleitoral – elege a junta de freguesia
 Função de fiscalização – acompanha a atividade da
junta, controlando e superintendendo o seu
funcionamento
 Função de orientação geral
o discutir os orçamentos e as contas
o estabelecer normas gerais
o aprovar regulamentos
o lançar tributos
o ou seja: poderes tributários e regulamentares
o A junta de freguesia
 É o corpo administrativo da freguesia
 Constituída por:
 Presidente (a pessoa que tiver encabeçado a lista mais
votada para a assembleia de freguesia)
 Vogais
 É um órgão de funcionamento regular: reúne ordinariamente
uma vez por mês (mas pode fazê-lo extraordinariamente
sempre que necessário)
 Principais funções:
 Função executiva: assegura a execução das
deliberações da assembleia, bem como a execução das
leis, regulamentos e planos aplicáveis
 Estuda os problemas da freguesia e propõe soluções
para eles
 Assegura a gestão regular dos bens, serviços, pessoal,
finanças e obras a cargo da freguesia
 Apoiar as iniciativas sociais, culturais, desportivas e
outras que sejam de interesse para o desenvolvimento
da freguesia

 O presidente da junta tem algumas competências próprias: é

membro da junta mas também é um órgão executivo das
deliberações da junta.

54
O município
 Autarquia local (fica implícito que é uma pessoa coletiva pública) que visa a
prossecução de interesses próprios da população residente na circunscrição
concelhia (é isto que o distingue da freguesia e da região), mediante órgãos
representativos por ela eleitos.

 Importância prática do município:

o É a mais importante de todas as espécies de autarquias locais
o É o único tipo de autarquia que tem existência universal
o É a única autarquia que sempre se tem mantido na nossa
organização administrativa como autarquia local
o É no município que se estrutura e pratica a democracia local
o Serve como limite às tendências tentaculares de omnipotência do
Estado e do poder central

 Os órgãos do município em geral

o Os órgãos das autarquias locais são órgãos representativos das
populações locais residentes no território da autarquia  só há
representação quando há auto-administração
o Existem:
 Órgãos deliberativos – são os órgãos que tomam as grandes
decisões de fundo e marcam a orientação ou definem o rumo
a seguir pela entidade a que pertencem; são os órgãos
colegiais amplos (assembleia municipal)
 Órgãos executivos – são os órgãos que aplicam as orientações
gerais no dia-a-dia e que se encarregam da gestão corrente
dos assuntos compreendidos nas atribuições da pessoa
coletiva; são os órgãos colegiais restritos e os órgãos
singulares (câmara municipal e presidente da câmara
municipal)

 O sistema de governo municipal português

o 239º da CRP: “a organização das autarquias locais compreende uma
assembleia eleita dotada de poderes deliberativos e um órgão
executivo colegial perante ela responsável”
o Qual é o significado da expressão “o órgão executivo responde
perante o órgão deliberativo”?
 Deve entender-se que a assembleia municipal pode destituir a
câmara municipal: a assembleia municipal tem sobre a
câmara municipal uma supremacia que confirma a situação de
subalternidade em que a câmara se encontra.

 Os órgãos do município analisados em específico:

o Assembleia municipal
 É o órgão deliberativo do município, isto é, funciona como
autêntico parlamento municipal.
 A sua composição é mista: é constituída por membros eleitos
diretamente e por membros de inerência (os presidentes das
juntas de freguesia)
 Nota: o número de membros eleitos pela população
não pode ser inferior ao número de presidentes de
junta.
 A mesa da assembleia municipal tem a sua mesa, que é
constituída por um presidente e 2 secretários
 Competência:
 Orientação geral do município
 Fiscalização da câmara municipal

55
  Regulamentação
 Função tributária
 Função de decisão superior na prática de atos sobre as
matérias mais importantes da vida do município
o Câmara municipal
 Órgão colegial de tipo executivo a quem está atribuída a
gestão permanente dos assuntos municipais
 Tem também a denominação de corpo administrativo
 Este órgão é diretamente eleito pela população do município
 Composição:
 Presidente da Câmara (primeiro candidato da lista mais
votada para a Câmara Municipal)
 Vereadores (a quantidade varia consoante a dimensão
do município)
o Cabe ao presidente escolher:
 Os vereadores a tempo inteiro
 Os vereadores permanentes
 A câmara municipal está em sessão permanente
 Competência:
 Prepara as deliberações da assembleia municipal e,
uma vez tomadas, executa-as
 Emite pareces sobre certos projetos de obras
 Gere o pessoal, os dinheiros e património do município
 Dirige os serviços municipais
 Apoia atividades de interesse municipal (de natureza
social, cultural, desportiva, recreativa, etc)
 Toma as decisões de autoridade que a lei lhe confia
(através da prática de atos administrativos, contratos
administrativos e posturas)
 A forma de exercício da Câmara Municipal é, em regra, a do
exercício coletivo pela Câmara (reunida em colégio).

o O presidente da câmara
 É um órgão de vasta competência executiva
 Figura emblemática do município
 Verdadeiro chefe da administração municipal
 Competência:
 Convocar e presidir às reuniões da câmara e
representar o município
 Executar as deliberações tomadas pela câmara
 Dirigir e coordenar os serviços municipais
 Resolver todos os problemas que a lei lhe confie ou que
a câmara lhe delegue  para além das suas
competências próprias, o presidente pode exercer
competências delegadas
 Fornecer informações aos vereadores e à assembleia
municipal
o Os serviços municipais
 O município toma decisões através de órgãos mas essas
decisões, antes de serem tomadas, precisam de ser
cuidadosamente estudadas e preparadas; depois disso
precisam ainda de ser executadas – a preparação e a
execução das decisões competem aos serviços
o Associações de municípios
 O que são? São agrupamentos de municípios para a realização
conjugada de interesses específicos comuns.

56
  2 espécies principais:
 As associações que têm personalidade jurídica – são
pessoas coletivas diferentes dos municípios agrupados
 As associações sem personalidade jurídica
 Não sendo, como é óbvio, autarquias locais mas sim
associações de autarquias locais, entendemos que se trata de
associações públicas de entidades públicas
 Cada município pode pertencer a várias associações de fins
específicos
 A transferência de competências dos municípios para as
associações só pode ocorrer quando dela resultem ganhos de
eficiência, eficácia e economia, de acordo com o princípio da
subsidiariedade.
 São órgãos da associação de municípios:
 A assembleia intermunicipal – órgão deliberativo
 O conselho diretivo – órgão executivo
 As associações estão sujeitas à tutela prevista para os
municípios e à fiscalização das suas contas pelo Tribunal de
Contas
 As decisões/deliberações dos órgãos das associações são
passíveis de controlo jurisdicional junto dos tribunais
administrativos.

o A intervenção do Estado na administração municipal

 A tutela do Estado sobre as autarquias locais só pode ter por
objeto a legalidade da atuação destas (e não o mérito das
suas decisões)
 Espécies:
 A tutela estadual sobre o poder local reveste apenas
duas modalidades:
o Tutela inspetiva
o Tutela integrativa
o Nota: antes o Governo tinha tutela
sancionatória mas agora já não tem – houve
uma jurisdicionalização da tutela sancionatória,
como forma de preservar os órgãos autárquicos
designados por escolha popular que poderiam
ser prejudicados devido a divergências políticas
entre o Governo e estas.

 A que órgãos do Estado compete exercer a tutela

administrativa sobre as autarquias?
 Ao governo
 Aos governadores civis, na área de cada distrito

 Exercício da tutela inspetiva

 Examinar as contas e documentos de um organismo, a
fim de verificar se tudo se encontra de acordo com as
leis aplicáveis

 Dissolução
 Qualquer órgão colegial autárquico pode ser dissolvido,
cessando simultaneamente o mandato de todos os
seus membros, que lhes forem imputáveis “ações ou
omissões ilegais graves”

 Efeitos das sanções tutelares

57
  Os autarcas a quem tenha sido aplicada a sanção da
perda do mandato, ou que fossem membros de um
órgão dissolvido, ficam impedidos de fazer parte da
comissão administrativa

As instituições particulares de interesse público

 O direito administrativo não regula apenas entidades públicas, regula
também algumas categorias de entidades privadas: aquelas que pela
atividade a que se dedicam não podem deixar de ser consideradas na ótica
do interesse geral.
 São entidades privadas que prosseguem fins de interesse público e por isso
ficam sujeitas por lei a um regime parcialmente traçado pelo Direito
Administrativo.
 O regime jurídico dessas entidades não é só administrativo: é um misto de
direito administrativo e de direito privado.
 Natureza destas entidades: são entidades que ao mesmo tempo são
privadas e revestem interesse público.
 Podemos definir estas entidades como: pessoas coletivas privadas que,
por prosseguirem fins de interesse público, têm o dever de cooperar com a
Administração Pública e ficam sujeitas, em parte, a um regime especial de
Direito Administrativo.
 Podem exercer poderes públicos mas fazem-no em nome da Administração,
e nunca em nome próprio (ao contrário do que acontece com as pessoas
coletivas públicas)
 Porque motivos é que este fenómeno ocorre?
o Umas vezes é a administração pública que faz apelo aos capitais
particulares e encarrega empresas privadas de desempenharem uma
função administrativa (ex: concessões de serviços públicos)
 Atividades administrativas cujo desempenho é confiado a
entidades particulares: exercício privado de funções
públicas

o Outras vezes a lei considera que um certo número de coletividade

privadas são de tal forma relevantes no plano do interesse coletivo
que, sem ir ao ponto de as nacionalizar, decide submetê-las a
fiscalização permanente ou mesmo a uma intervenção por parte da
Administração Pública (ex: sociedades de interesse coletivo)
 Atividades privadas sistematicamente fiscalizadas ou dirigidas
pela Administração Pública: controlo público de atividades
privadas

o Outras vezes a lei admite que em determinadas áreas de atividade

sejam criadas entidades privadas, por iniciativa particular, para se
dedicarem unicamente à prossecução de tarefas de interesse geral –
essas tarefas serão realizadas em simultâneo com a realização de
atividades idênticas pela Administração Pública (ex: instituições de
assistência)
 Exercício simultâneo e cooperante da mesma atividade por
entidades de direito público e de direito privado:
coexistência colaborante entre atividades públicas e
privadas

 Características:
o São entidades particulares – pessoas coletivas privadas
o Por vezes desempenham uma atividade administrativa de gestão
pública, outras vezes exercem uma atividade de gestão privada

58
 o O regime jurídico a que estas entidades estão sujeitas é um misto de
direito privado e de direito administrativo
 Nota: esta sujeição a alguns aspetos do Direito administrativo
não transforma estas entidades em elementos integrados na
Administração Pública, ou seja, este fenómeno não é um
modo de inserção orgânica de entidades privadas no
setor público mas sim um modo de descentralização do
setor público, através da transferência de poderes
próprios do setor público para a órbita do setor
privado.

 Espécies de instituições particulares de interesse público:

Pessoas
Sociedades de
coletivas de
interesse
Instituições mera utilidade
coletivo
particulares pública
de interesse Pessoas Instituições
público coletivas de particulares de
utilidade solidariedade
pública social
Pessoas
coletivas de
utilidade
pública
administrativa

Sociedades de interesse coletivo

 Empresas privadas, de fim lucrativo, que por exercerem poderes públicos ou
estarem submetidas a uma fiscalização especial da Administração Pública,
ficam sujeitas a um regime jurídico específico traçado pelo Direito
Administrativo.
 Exemplos: concessionárias
 São sociedades: é nisto que se distinguem das pessoas coletivas de utilidade
pública – as sociedades de interesse coletivo têm fim lucrativo, as pessoas
coletivas de utilidade pública não têm fim lucrativo
 A subordinação das sociedades de interesse coletivo a um regime jurídico
específico (traçado pelo Direito Administrativo) pode justificar-se por um de 2
motivos:
o Porque a empresa, embora privada, se dedica ao exercício de poderes
públicos que a Administração transferiu para ela
o Porque as circunstâncias obrigaram a Administração a colocar a
empresa privada num regime de fiscalização especial por motivos de
interesse público

 Espécies de sociedades de interesse coletivo:

o Sociedades concessionárias de serviços públicos, de obras públicas
ou de exploração de bens do domínio público
o Empresas que exerçam atividades em regime de exclusão ou de
privilégio não conferido por lei geral
o Empresas que exerçam atividades consideradas por lei de interesse
coletivo
o Empresas em situação económica difícil
o Sociedades participadas pelo setor público
o Ex-empresas públicas reprivatizadas

59
  Regime jurídico
o Aplica-se um regime jurídico duplo: em parte constituído por
privilégios especiais, em parte constituído por deveres/sujeições
especiais
 Privilégios:
 Isenções fiscais
 Direito de requerer ao Estado a expropriação por
utilidade pública de terrenos em que necessitem de se
instalar
 Possibilidade de beneficiar do regime jurídico das
empreitadas de obras públicas

 Deveres especiais:
 Incompatibilidades e limitações de remuneração
estabelecidas por lei
 Sujeição ao controlo financeiro do Estado
 Fiscalização efetuada pelos delegados do Governo
(representante do Estado que fiscaliza a atividade da
empresa)
 Nota: estas entidades colaboram com a Administração mas não fazem parte
dela – pertencem ao setor privado

Pessoas coletivas de utilidade pública

 As associações e as fundações podem ser olhadas pela lei como entidades
de utilidade particular ou como entidades de utilidade pública
 São pessoas coletivas de utilidade pública: as associações e fundações de
direito privado que prossigam fins não lucrativos de interesse geral,
cooperando com a Administração central ou local, em termos de merecerem
da parte desta a declaração de “utilidade pública”.

 Então as pessoas coletivas de utilidade pública:

o São pessoas coletivas privadas
o Têm de prosseguir fins não lucrativos de interesse geral
o Têm de cooperar com a Administração Pública
o Precisam de obter da Administração Pública a declaração de utilidade
pública – não há pessoas coletivas de utilidade pública por mera
decisão dos seus criadores

 Exemplos de pessoas coletivas de utilidade pública: misericórdias,

associações de bombeiros voluntários, Fundação Gulbenkian

 Espécies (quanto aos fins que prosseguem e ao regime jurídico a

que são sujeitas):
o Pessoas coletivas de mera utilidade pública
 Compreendem todas as pessoas coletivas de utilidade pública
que naos sejam instituições particulares de solidariedade
social nem pessoas coletivas de utilidade pública
administrativa – exclusão de partes
 Prosseguem quaisquer fins de interesse geral que não
pertençam às outras categorias
 Têm um certo número de regalias e isenções mas também
têm deveres e limitações
 A intervenção da administração pública no funcionamento
destas entidades é mínima (não há tutela administrativa nem

60
 controlo financeiro) – intervenção mínima da
Administração Pública

o Instituições particulares de solidariedade social

 São as que se constituem para dar expressão organizada ao
dever moral de solidariedade e de justiça entre os indivíduos
 Têm privilégios (direito ao apoio financeiro do Estado) mas
também têm limitações especiais (sujeição a tutela
administrativa)
 Intervenção intermédia da Administração Pública

o Pessoas coletivas de utilidade pública administrativa

 É o caso das associações humanitárias
 Têm privilégios e restrições especiais (tutela administrativa e
controlo financeiro do Estado)
 Intervenção máxima da Administração Pública

o Nota: porque é que há esta gradação da intervenção da

Administração Pública? Porque é diferente a medida em que os fins
prosseguidos em cada um dos casos, pela iniciativa privada,
interessam à Administração Pública

Teoria geral da organização administrativa

 Elementos da organização administrativa
o Organização administrativa: modo de estruturação concreta que a lei
dá à Administração Pública.
o Os elementos da organização administrativa são:
 Pessoas coletivas públicas
 Distinção entre pessoas coletivas públicas e pessoas
coletivas privadas:
o As pessoas coletivas públicas são as pessoas
coletivas criadas por iniciativa pública, para
assegurar a prossecução necessária de
interesses públicos, e por isso dotadas em
nome próprio de poderes e deveres públicos.

 Espécies de pessoas coletivas públicas:

+
o O Estado
dependência o Os IP
do Estado o As empresas públicas, na modalidade de
entidades públicas empresariais
o As associações públicas
-
dependência o As autarquias locais
do Estado o As regiões autónomas

 Tipos de pessoas coletivas públicas:

o Pessoas coletivas de população e território
 Estado
 Regiões autónomas
 Autarquias locais

o Pessoas coletivas de tipo institucional

 IP
 Entidades públicas empresariais

61
 o Pessoas coletivas de tipo associativo
 Associações públicas
 O regime jurídico das pessoas coletivas públicas não é
igual para todas: depende da legislação aplicável a
cada pessoa coletiva; mas há aspetos
predominantes do regime jurídico das pessoas
coletivas públicas:
o A maioria das pessoas coletivas públicas são
criadas por ato do poder central (apesar de
haver exceções em que há criação por iniciativa
pública local)
o As pessoas coletivas públicas não têm o direito
de se dissolver: não se podem extinguir a si
próprias – as pessoas coletivas públicas só
podem ser extintas por decisão pública
o Há capacidade jurídica de direito privado e há
património próprio
o Capacidade de direito público: poderes de
autoridade
 Poder regulamentar
 Poder de expropriar
 Poder tributário
 Privilégio da execução prévia
o Autonomia administrativa
o Autonomia financeira
o Isenções fiscais
o Direito de celebrar contratos administrativos
o Possibilidade de ser titular de bens do domínio
público
o O seu pessoal é constituído por funcionários
públicos
o Responsabilidade civil
o Sujeição a tutela administrativa
o Fiscalização pelo Tribunal de Contas
o A competência para resolver problemas
surgidos neste âmbito é dos tribunais do
contencioso administrativo

 Órgãos
o Todas as pessoas coletivas são dirigidas por
órgãos (a quem cabe tomar decisões em nome
da pessoa coletiva)
o Não confundir um órgão com o seu titular – os
órgãos são instituições, não se esgotam nas
pessoas que são seus titulares
o Classificações dos órgãos:
 Órgãos singulares e colegiais
 Singulares: aqueles que têm
apenas um titular
 Colegiais: aqueles que têm mais
do que um titular
 Órgãos centrais e locais
 Centrais: aqueles que têm
competência sobre todo o
território nacional
 Locais: aqueles que têm a sua
competência limitada a uma

62
 circunscrição administrativa (uma
parcela do território nacional)
 Órgãos representativos e não
representativos

 Atribuições e competência:
o As pessoas coletivas existem para prosseguir
certos fins: a essas fins dá-se o nome de
atribuições – assim as atribuições definem-se
como os fins ou interesses que a lei incumbe as
pessoas coletivas públicas de prosseguir.
o Para prosseguir essas atribuições, as pessoas
coletivas públicas precisam de poderes: os
poderes funcionais – ao conjunto dos poderes
funcionais de uma pessoa coletiva pública
chama-se competência – assim a competência
é o conjunto de poderes funcionais que a lei
atribui a uma pessoa coletiva pública para que
possa prosseguir as atribuições que a lei
também lhe conferiu.
o Nota importante:
 As atribuições referem-se às pessoas
coletivas (a lei especifica as atribuições
de cada pessoa coletiva)
 As competências referem-se aos órgãos
(a lei especifica as competências de cada
órgão)

o Isto significa que os órgãos enfrentam uma

dupla limitação: estão limitados às suas
competências e às atribuições da pessoa
coletiva a que pertencem.
o É importante distinguir competências e
atribuições porque a lei estabelece sanções
diferentes para a violação de uma e de outra
coisa:
 Os atos praticados fora das atribuições
são atos nulos
 Os atos praticados apenas fora da
competência do órgão que os pratica são
atos anuláveis

o No Estado a questão das atribuições e das

competências é mais complexo porque as
atribuições estão repartidas em ministérios, o
que faz que nem todos os órgãos prossigam as
mesmas atribuições.

o Da competência em especial:
 Primeiro princípio: a competência só
pode ser conferida, delimitada ou
retirada por lei – princípio da legalidade
da competência
 Corolários do princípio da
legalidade da competência:
o A competência não se
presume: só há
competência quando a leia
confere inequivocamente.

63
 o A competência é
imodificável
o A competência é
irrenunciável e inalienável
(isto não interfere com a
delegação de poderes, são
coisas diferentes)

 Um ato administrativo praticado contra

as regras que delimitam a competência
dir-se-á ferido de incompetência

 Espécies de competência:
Explícita vs implícita
o Implícita: quando a
competência se deduz, por
exemplo “quem pode o
mais pode o menos”

Condicionada vs livre
o Condicionada: quando está
sujeita a limitações
impostas por lei

Dispositiva vs revogatória
o Dispositiva: pondo e
dispondo acerca do
assunto

Própria vs delegada/concedida
o A competência própria
divide-se em:
 Separada: o
subalterno pratica
atos
administrativos dos
quais cabe recurso
hierárquico
obrigatório
 Reservada: o
subalterno pratica
atos
administrativos
definitivos mas
deles cabe recurso
hierárquico
facultativo
 Exclusiva: o
subalterno pratica
atos definitos dos
quais não cabe
recurso hierárquico
mas pode
acontecer que
receba uma ordem
de revogação do
ato por parte do
superior hierárquico

64
 Singular vs conjunta

 Serviços públicos
 Constituem as células que compõem internamente as
pessoas coletivas públicas
 Exemplos de serviços públicos: direções-gerais,
gabinetes, inspeções, repartições
 O serviço público é uma organização que, situada no
interior da pessoa coletiva pública e dirigida pelos
respetivos órgãos, desenvolve atividades que ela
carece para prosseguir os seus fins
 Conceito: organizações humanas criadas no seio de
cada pessoa coletiva pública com o fim de
desempenhar as atribuições dela, sob a direção dos
respetivos órgãos.
 Relação entre os órgãos e os serviços: os órgãos
dirigem a atividade dos serviços; os serviços auxiliam a
atuação dos órgãos.
 Os serviços públicos são organizações que levam a
cabo as tarefas de preparação e execução das decisões
dos órgãos das pessoas coletivas públicas, a par do
desempenho das tarefas concretas em que se traduz a
prossecução das atribuições dessas pessoas coletivas.
 Regime jurídico:
o O serviço público releva sempre de uma pessoa
coletiva pública
o O serviço público está vinculado à prossecução
do interesse público
o A criação e extinção de serviços públicos, bem
como a sua fusão e reestruturação, são
aprovadas por decreto-parlamentar
o A organização interna dos serviços públicos é
matéria regulamentar
o O regime de organização e funcionamento de
qualquer serviço público é modificável
o A continuidade dos serviços públicos deve ser
mantida
o Os serviços públicos devem tratar e servir todos
os particulares em pé de igualdade
o A utilização dos serviços públicos pelos
particulares é em princípio onerosa: os utentes
devem pagar uma taxa
o Os serviços públicos podem gozar de exclusivo
ou atuar em concorrência
o Os serviços públicos podem atuar de acordo
quer com o direito público como com o direito
privado
o A lei admite vários modos de gestão dos
serviços públicos
o Os utentes do serviço público ficam sujeitos a
regras próprias que os colocam numa situação
jurídica especial

Conceito de hierarquia

65
 Modelo de organização administrativa vertical, constituído por dois ou mais
órgãos e agentes com atribuições comuns, ligados por um vinculo jurídico
que confere ao superior o poder de direção e impõe ao subalterno o dever
de obediência.
 Traços específicos:
o Existência de um vínculo entre 2 ou mais órgãos e agentes
administrativos: superior hierárquico e subalterno
o Comunidade de atribuições entre os elementos da hierarquia: é
indispensável que o superior hierárquico e o subalterno atuem para a
prossecução de atribuições comuns
o Vinculo jurídico constituído pelo poder de direção e pelo dever de
obediência: a esse vínculo chamamos relação hierárquica.
 A prova de que o subalterno não é um autómato cego e
mecanicamente obediente está na competência que a lei lhe
confere para “examinar a legalidade de todos os comandos
hierárquicos” e para, em certos casos, rejeitar a obediência,
recusando o cumprimento de determinadas ordens superiores
 Espécies:
o Hierarquia interna
 Modelo de organização da Administração Interna que tem por
âmbito natural o serviço público.
 Modelo em que se toma a estrutura vertical como diretriz,
para estabelecer o ordenamento das atividades em que o
serviço se traduz: a hierarquia interna é uma hierarquia de
agentes.
 Na hierarquia interna deparamo-nos com vínculos de
superioridade e subordinação entre agentes administrativos
 Modelo vertical de organização interna dos serviços públicos
que assenta na diferenciação entre superiores e subalternos.

o Hierarquia externa
 Este modelo de organização da Administração não surge no
âmbito do serviço público mas sim no quadro da pessoa
coletiva pública
 Também aqui se toma como diretriz a estrutura vertical
 A hierarquia externa é uma hierarquia de órgãos
 Aqui já não está em causa a divisão do trabalho entre agentes:
está em causa a repartição das competências entre os órgãos.
 Aqui os subalternos não se limitam a desempenhar atividades,
praticam atos administrativos: esses atos são externos, não
esgotam a sua eficácia dentre da esfera jurídica da pessoa
coletiva em cujo nome foram praticados

 Os poderes do superior
o Poder de direção
 É o principal poder da relação hierárquica, apesar de os outros
dois também serem indispensáveis
 O superior hierárquico é o responsável pela totalidade da
função, por isso há-de poder assegurar a unidade da ação
administrativa  isto só se consegue através de todo o
conjunto de poderes
 O poder de direção define os rumos a seguir e escolhe o
tempo e o modo da execução a realizar
 Faculdade de o superior dar ordens e instruções, em matéria
de serviço, ao subalterno.
 Distinção importante:
o Ordens: comandos individuais e concretos;
imposição de uma conduta específica

66
 o Instruções: comandos gerais e abstratos; o
superior impõe aos subalternos a adoção (para
o futuro) de certas condutas sempre que se
verifiquem as situações previstas
 O poder de direção não precisa de consagração legal expressa
porque é um poder que decorre da natureza das funções de
superior hierárquico.
 Os comandos emitidos pelo superior hierárquico são meros
preceitos administrativos internos: não são normas jurídicas,
não têm eficácia externa (por isso não podem ser invocados
por um particular perante um tribunal numa tentativa de
anulação de um ato administrativo).

o Poder de supervisão
 Faculdade de o superior revogar ou suspender os atos
administrativos praticados pelo subalterno.
 Este poder pode ser exercido de duas formas:
 Por iniciativa do superior, através da avocação da
resolução do caso
 Em consequência de recurso hierárquico perante ele
interposto pelo particular

o Poder disciplinar
 Faculdade de o superior punir o subalterno, mediante
aplicação de sanções previstas na lei

o Outros poderes normalmente integrados na competência dos

superiores hierárquicos:
 Poder de inspeção
 Faculdade de o superior fiscalizar continuamente o
comportamento dos subalternos e o funcionamento
dos serviços.
 Pode proceder-se a inquérito ou a processo disciplinar
 É um poder instrumental porque é com base neste
poder que o superior hierárquico terá as informações
necessárias para poder usar os 3 poderes principais

 Poder de decidir recursos

 Faculdade de o superior reapreciar os casos
primariamente decididos pelos subalternos, podendo
confirmar ou revogar (e eventualmente substituir) os
atos impugnados.
Recurso hierárquico

 Poder de decidir conflitos de competências

Faculdade de o superior declarar, em caso de conflito
entre subalternos seus, a qual deles pertence a
competência conferida por lei.

 Poder de substituição
Faculdade de o superior exercer legitimamente
competências conferidas, por lei ou delegação de
poderes, ao subalterno.
Os deveres do subalterno
o Dever de obediência
 É o contraponto do poder de direção

67
  Obrigação de o subalterno cumprir as ordens e instruções dos
seus legítimos superiores hierárquicos, dadas em objeto de
serviço e sob a forma legal.
 O subalterno não tem de acatar aquilo que lhe foi irregular ou
indevidamente determinado
 O que é que acontece se a ordem for intrinsecamente ilegal,
implicando a prática de uma ilegalidade se for cumprida?
Casos em que não há dever de obediência:
o Não há dever de obediência senão e relação às
ordens/instruções emanados do legítimo
superior hierárquico, em objeto de serviço e
com a forma legal
o Não há dever de obediência sempre que o
cumprimento das ordens/instruções implique a
prática de qualquer crime ou quando as
ordens/instruções provenham de um ato nulo

Casos em que há dever de obediência:

o Quando as ordens/instruções provierem do
superior hierárquico legítimo, em objeto de
serviço, com a devida forma legal, e não
implicarem a prática de um crime nem
resultarem de ato nulo
o Se forem dadas ordens/instruções ilegais
(ilegalidade que não constitua crime nem
produza nulidade) o funcionário ou agente que
lhes der cumprimento só ficará excluído da
responsabilidade pelas consequências da
execução da ordem se antes da execução tiver
reclamado ou tiver exigido a transmissão ou
confirmação delas por escrito, fazendo expressa
menção de que considera ilegais as ordens
/instruções recebidas
o Nota: o dever de obediência a ordens ilegais é
uma exceção ao princípio da legalidade, mas é
uma exceção que é legitimada pela CRP.

Sistemas de organização administrativa

 Concentração vs desconcentração
o Tanto o sistema da concentração como o da desconcentração dizem
respeito à organização administrativa de uma determinada pessoa
coletiva pública
o O problema da maior ou menor desconcentração não tem nada a ver
com as relações entre a pessoa coletiva Estado e as outras pessoas
coletivas – isso é o que se verifica na descentralização
o A concentração ou desconcentração consiste basicamente na
ausência ou na existência de distribuição vertical de competência
entre os diversos graus ou escalões da hierarquia.
o Administração concentrada: sistema em que o superior hierárquico
mais elevado é o único órgão competente para tomar decisões.
o Administração desconcentrada: sistema em que o poder decisório se
reparte entre o superior e um ou vários órgãos subalternos (apesar
de os subalternos continuarem sujeitos aos poderes de direção e
supervisão)

68
o Então a desconcentração é um processo de
descongestionamento de competências; processo de
distribuição de competências pelos diferentes graus da
hierarquia no âmbito de uma pessoa coletiva pública.
o É difícil haver concentração pura ou desconcentração pura: o que
acontece normalmente é os sistemas apresentarem-se mais ou
menos concentrados ou mais ou menos desconcentrados
o Vantagens:
 Aumento da eficiência dos serviços públicos
 Maior rapidez de resposta às solicitações dirigidas à
administração
 Melhor qualidade do serviço, já que a desconcentração
viabiliza a especialização de funções
 Libertação dos superiores da tomada de decisões de menor
relevância, deixando mais tempo para as decisões de grande
responsabilidade
o Desvantagens:
 A multiplicidade dos centros decisórios pode inviabilizar uma
atuação harmoniosa, coerente e concertada da administração
 O facto de se atribuírem responsabilidades a subalternos por
vezes menos preparados para as assumir pode levar à
diminuição da qualidade do serviço

o Delegação de poderes
 É o que sucede quando existe desconcentração derivada
 Ato pelo qual um órgão da administração, normalmente
competente para decidir em determinada matéria, permite,
de acordo com a lei, que outro órgão ou agente pratiquem
atos administrativos sobre a mesma matéria
 Quando há delegação de poderes o que se verifica é uma
transferência do exercício da competência, e não uma
transferência da titularidade da competência: a titularidade da
competência permanece sempre no delegante; é o
delegante que é sempre dono da competência no final
de contas

 Requisitos da delegação de poderes:

 É necessária uma lei que preveja expressamente a
faculdade de um órgão delegar poderes noutro: lei de
habilitação
 É necessária a existência de 2 órgãos, ou de um órgão
e um agente, da mesma pessoa coletiva pública, ou de
dois órgãos de pessoas coletivas diferentes, dos quais
um seja o órgão normalmente competente e o outro
seja o órgão eventualmente competente
 É necessária a prática de um ato de delegação

 Espécies de delegação
 Ampla vs restrita: conforme o delegante decida delegar
grande parte dos seus poderes ou apenas uma
pequena parte
 Específica vs genérica: pode abranger a prática de um
ato isolado ou permitir a prática de uma pluralidade de
atos

69
  Delegação hierárquica vs delegação não hierárquica: a
segunda hipótese verifica-se por exemplo quando o
primeiro-ministro delega num ministro
 Delegação vs subdelegação

 Poderes do delegante
 Faculdade de avocação de casos concretos
compreendidos no âmbito da delegação conferida –
poder de avocação
 Poder de dar ordens, diretivas e instruções ao delegado
sobre o modo como deverão ser exercidos os poderes
delegados – a orientação da atuação do delegado tem
de caber sempre ao delegante – poder de orientação
 O delegante pode revogar qualquer ato praticado pelo
delegado ao abrigo da delegação, quer por o
considerar ilegal ou por o considerar inconveniente
 Poder de fazer cessar a delegação

 Requisitos dos atos praticados por delegação

 Os atos praticados pelo delegado ao abrigo da
delegação devem obediência estrita aos requisitos de
validade fixados na lei, sob pena de ilegalidade. Ou
seja, têm que respeitar:
o Os requisitos genéricos exigidos por lei para os
atos administrativos
o Os requisitos específicos do tipo legal de ato a
praticar em cada caso
o Um requisito especial: os atos do delegado
devem conter a menção expressa de que são
praticados por delegação, identificando-se o
órgão delegante

 Natureza dos atos do delegado

   Os atos do delegado são definitivos?
o Sim, a regra é que os atos do delegado sejam
definitivos e executórios nos mesmos termos
em que o seriam se tivessem sido praticados
pelo delegante.
o Exceção: pode suceder que os atos do delegado
não sejam definitivos.

   Caberá recurso hierárquico dos atos do delegado para

o delegante?
o Depende: se estivermos perante uma delegação
hierárquica sim, cabe; senão não cabe.
o Delegação hierárquica: cabe sempre recurso
hierárquico, o qual será facultativo se o ato do
delegado for definitivo e será necessário se o
ato do delegado não for definitivo.
o Delegação não hierárquica: cabe recurso
hierárquico impróprio.

 Extinção da delegação

70
   Se a delegação foi conferida apenas para a prática de
um ato, praticado aquele ato a delegação caduca.
  Há mais dois motivos de extinção:
o Revogação: o delegante põe termo à delegação.
o Caducidade: sempre que mudar a pessoa do
delegante ou a do delegado.

 Regime jurídico da subdelegação

  Art. 36º do CPA:
o Salvo disposição legal em contrário, qualquer
delegante pode autorizar o delegado a
subdelegar
o Quanto às subdelegações de 2º grau e
subsequentes: a lei dispensa quer a autorização
prévia do delegante, quer a do delegado, e
entrega-as à livre decisão do subdelegado
(salvo disposição legal em contrário ou reserva
expressa do delegante ou subdelegante)

 Centralização vs descentralização
o Existência ou inexistência de pessoa coletivas públicas autónomas e
distintas do Estado
o Tem a ver com a unicidade ou pluralidade de pessoas coletivas
públicas
o Diz-se centralizado o sistema em que todas as atribuições
administrativas de um dado país são por lei conferidas ao Estado (não
existem outras pessoas coletivas públicas incumbidas do exercício da
função administrativa).
o Diz-se descentralizado o sistema em que a função administrativa
esteja confiada não apenas ao Estado mas também a outras pessoas
coletivas territoriais (designadamente autarquias locais).
o Vantagens da centralização:
 Assegura a unidade do Estado
 Garante a homogeneidade da ação política e administrativa
 Permite uma melhor coordenação do exercício da função
administrativa
o Inconvenientes da centralização:
 Gera a hipertrofia do Estado
 Provoca o gigantismo do poder central
 É fonte de ineficácia da ação administrativa, porque quer
confiar tudo ao Estado
 É causa de elevados custos financeiros
 Abafa a vida local autónoma
 Não respeita as liberdades locais
 Faz depender todo o sistema administrativo do poder central,
que pode ser insensível à maioria dos problemas locais

o Vantagens da descentralização:
 Garante as liberdades locais
 Serve de base a um sistema pluralista da Administração

71
  É uma forma de limitação do poder político
 Proporciona a participação dos cidadãos na tomada das
decisões públicas
 Permite aproveitar a sensibilidade das populações locais
relativamente aos seus problemas para a realização do bem
comum
 Soluções mais vantajosas em termos de custo-eficácia

o Inconvenientes da descentralização:
 Gera descoordenação no exercício da função administrativa
 Abre porta ao mau uso dos poderes discricionários da
administração por parte de pessoas nem sempre bem
preparadas para os exercer

o Formas de descentralização:
 Territorial: dá origem à existência de autarquias locais
 Institucional: dá origem aos IP e às empresas públicas
 Associativa: dá origem às associações públicas

o Graus de descentralização:
 Descentralização privada: simples atribuição de personalidade
jurídica de Direito Privado.
 Descentralização administrativa (gera a auto-administração):
   Atribuição de personalidade jurídica de Direito Público
  Atribuição de personalidade jurídica de Direito Público e
de autonomia administrativa
  Atribuição de personalidade jurídica de Direito Público,
de autonomia administrativa e de autonomia financeira
  Atribuição de personalidade jurídica de Direito Público,
de autonomia administrativa, de autonomia financeira
e de faculdades regulamentares

 Descentralização política: para além de tudo o que ficou

enumerado, atribuição também de poderes legislativos
próprios - autogoverno

o Limites da descentralização
 Delimitação pela lei das atribuições e competências de uma
autarquia local
 CRP: princípio da legalidade
 CRP: imposição de que as autarquias respeitem os direitos e
interesses legítimos dos particulares
 Intervenção do Estado na gestão das autarquias locais: tutela
administrativa

Tutela administrativa
 Conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa coletiva pública na
gestão de outra pessoa coletiva, a fim de assegurar a legalidade ou mérito
da sua atuação.

72
 Caraterísticas:
o Duas pessoas coletivas distintas: a pessoa coletiva tutelar e a pessoa
coletiva tutelada
o Dessas duas pessoas coletivas, uma é necessariamente uma pessoa
coletiva pública
 Então: a pessoa coletiva tutelada na maior parte das vezes é
públicas mas pode ser privada (nos casos das pessoas
coletivas privadas de utilidade pública)
o Os poderes de tutela administrativa são poderes de intervenção na
gestão de uma pessoa coletiva
o O fim da tutela administrativa é assegurar que a entidade tutelada
cumpre as leis em vigor e garantir que sejam adotadas soluções
convenientes e oportunas para a prossecução do interesse público

 Espécies:
o Quanto ao fim:
 Tutela de legalidade
 Visa controlar a legalidade das decisões da entidade
tutelada

 Tutela de mérito
 Visa controlar o mérito das decisões da entidade
tutelada

 Nota: a tutela do Governo sobre as autarquias locais em

Portugal deixou de poder ser uma tutela de mérito e de
legalidade para passar a ser apenas de legalidade.

o Quanto ao conteúdo:
 Tutela integrativa
 Aquela que consiste no poder de autorizar ou aprovar
os atos da entidade tutelada.
 A exigência de autorização é uma condição de validade
 A exigência de aprovação é uma condição de eficácia
 Tanto a autorização tutelar como a aprovação tutelar
podem ser:
o Expressas ou tácitas
o Totais ou parciais
o Puras, condicionadas ou a termo
o Nota: o que nunca podem fazer é modificar o
ato sujeito a apreciação – não há poder de
substituição na tutela integrativa

 Tutela inspetiva
 Poder de fiscalização dos órgãos, serviços, documentos
e contas da entidade tutelada
 Poder de fiscalização da organização e funcionamento
da entidade tutelada
 São os serviços inspetivos

 Tutela sancionatória
 Poder de aplicar sanções por irregularidades que
tenham sido detetadas na entidade tutelada
 Essas irregularidades são descobertas através da tutela
inspetiva

 Tutela revogatória

73
  Poder de revogar os atos administrativos praticados
pela entidade tutelada
 É um poder que só existe excecionalmente

 Tutela substitutiva
 Poder da entidade tutelar de suprir as omissões da
entidade tutelada, praticando (em vez dela) os atos
que forem legalmente devidos

 Regime jurídico
o A tutela administrativa não se presume: só existe quando a lei
expressamente a prevê e nos precisos termos em que a lei a
estabelece
o A tutela administrativa sobre as autarquias locais atualmente é uma
simples tutela de legalidade: não há tutela de mérito
o A entidade tutelada tem legitimidade para impugnar, quer
administrativa quer contenciosamente, os atos pelos quais a entidade
tutelar exerça os seus poderes de tutela

Integração e devolução de poderes

 Os interesses públicos a cargo do Estado (ou de outra pessoa coletiva
pública de fins múltiplos) podem:
o Ser mantidos pela lei no elenco das atribuições da entidade a que
pertencem – integração de poderes
o Ser transferidos para uma pessoa coletiva pública de fins singulares
(especialmente incumbida de assegurar a sua prossecução – IP,
empresa pública...) – devolução de poderes

 Integração de poderes: sistema em que todos os interesses públicos a

prosseguir pelo Estado, ou pelas pessoas coletivas de população e território,
são postos por lei a cargo das próprias pessoas coletivas a que pertencem.

 Devolução de poderes: sistema em que alguns interesses públicos do

Estado, ou de pessoas coletivas de população e território, são postos por lei
a cargo de pessoas coletivas públicas de fins singulares – transferência de
atribuições do Estado (ou de outra coletividade territorial) para outra
entidade

 Vantagens da devolução de poderes:

o Permite maior comodidade e eficiência na gestão, de modo que a
Administração Pública, no seu todo, funcione de forma mais –
descongestionamento da gestão da pessoa coletiva principal

 Inconvenientes da devolução de poderes:

o Proliferação de centros de decisão autónomos que escapam em boa
parte ao controlo global do Estado
o Desagregação
o Pulverização do poder
o Descontrolo de um conjunto demasiado disperso

 Regime jurídico
o A devolução de poderes é sempre feita por lei
o Os poderes transferidos são exercidos em nome próprio pela pessoa
coletiva criada para o efeito, mas são exercidos no interesse da
pessoa coletiva que os transferiu

74
 o As pessoas coletivas públicas que recebem devolução de poderes são
entes auxiliares ou instrumentais: estão ao serviço da pessoa coletiva
pública de fins múltiplos que a criou
o Os órgãos que recebem devolução de poderes podem dispor de
autonomia administrativa e até de autonomia financeira – mas nunca
exercem auto-administração: auto-administração nunca existe na
administração indireta
 Isto significa que quem define a orientação geral da atividade
destes organismos é o Estado ou a pessoa coletiva de fins
múltiplos que os criou
 Há autonomia de gestão mas não se considera que sejam
organismos independentes – são organismos dependentes

o Os IPs e as empresas públicas preparam e elaboram o plano de

atividades e o orçamento para o ano seguinte mas quem o aprova é o
Governo

 Sujeição à tutela administrativa e à superintendência

o A que estão sujeitos os organismos criados por devolução de
poderes?
 Tutela administrativa
 Superintendência:
 Poder conferido ao Estado, ou a outra pessoa coletiva
pública de fins múltiplos, de definir os objetivos e guiar
a atuação das pessoas coletivas públicas de fins
singulares colocadas por lei na sua dependência.
 Faculdade de emitir diretivas ou recomendações
 É um poder mais amplo e mais intenso do que a tutela,
porque destina-se a orientar a ação das entidades a ela
submetidas
 Na superintendência as entidades subordinadas só têm
autonomia para encontrar as melhores formas de
cumprir as orientações que lhe são traçadas
 É menos forte do que o poder de direção do superior
hierárquico

o 3 realidades distintas:
 Administração direta: o Governo está em relação a ela na
posição de superior hierárquico, dispondo do poder de direção
 Administração indireta: o Governo tem responsabilidade de
superintendência, possuindo poder de orientação
 Administração autónoma: o Governo desempenha tutela
administrativa, competindo-lhe exercer em especial um
conjunto de poderes de controlo.

o Distinções:
 Ordens: comandos concretos, específicos e determinados, que
impõem a necessidade de adotar imediatamente e
completamente uma conduta

 Diretivas: orientações genéricas, que definem

imperativamente os objetivos a cumprir pelos seus
destinatários mas que lhes deixam liberdade de decisão
quanto aos meios a utilizar e às formas a adotar para atingir
esses objetivos

 Recomendações: conselhos emitidos sem a força de qualquer

sanção para quando houver desrespeito.

75
Os princípios constitucionais sobre organização
administrativa
 Quais são os princípios que se aplicam?
o Princípio da desburocratização
 A administração pública deve ser organizada e deve funcionar
em termos de eficiência e de facilitação da vida dos
particulares.

o Princípio da aproximação dos serviços às populações

 A administração pública deve ser estruturada de forma a que
os seus serviços se localizem o mais possível junto das
populações que visam servir

o Princípio da participação dos interessados na gestão da

Administração Pública
 Os cidadãos não devem intervir na vida da administração
apenas através da eleição dos respetivos órgãos

o Princípio da descentralização
 O que é possível fazer sem que se incorra numa violação da
CRP é transferir as atribuições não essenciais do Estado para
os municípios
 Este princípio tem limites: não deve pôr-se em causa a eficácia
e a unidade da ação administrativa

o Princípio da desconcentração
 A CRP não especifica se essa desconcentração deve ser feita
através de desconcentração legal ou a através de delegação
de poderes: qualquer uma das modalidades é possível.

76