La Responsabilidad Patrimonial del Estado Venezolano

LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO EN VENEZUELA

Conferencia dictada por Rafael Badell Madrid el 29 de enero de 2004 en la Universidad San Pablo CEU.
en Madrid- España.

Rafael Badell Madrid [1]

Conjuez de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia

Profesor de Derecho Administrativo

Universidad Católica Andrés Bello

Universidad Central de Venezuela

Sumario: I. Introducción. II. Evolución de la Responsabilidad Patrimonial del Estado en Venezuela. 1.
Reconocimiento Constitucional. 2 Reconocimiento Legal. III. La Responsabilidad de la Administración IV.
Responsabilidad Patrimonial del Estado de personas no estatales. V. La Responsabilidad del Estado Juez. VI.
La Responsabilidad del Estado Legislador. VII. Características de la Responsabilidad Patrimonial del Estado.
VIII. Requisitos de Procedencia. IX. Comentarios sobre la Jurisprudencia referida al tema de la Responsabilidad
Extracontractual. X. Aspectos procesales de la Responsabilidad Patrimonial del Estado.
I. Introducción
En Venezuela, al igual que lo ocurrido con esta institución en Francia en donde la construcción de la teoría de la
responsabilidad patrimonial del Estado es obra de la jurisprudencia del Consejo de Estado, del Tribunal de
conflictos y de los propios Tribunales judiciales, el sistema de responsabilidad patrimonial del Estado es
producto del desarrollo o en ocasiones involución jurisprudencial de la jurisdicción contencioso-administrativa.
Si bien en nuestro ordenamiento jurídico la responsabilidad del Estado encuentra consagración en disposiciones
constitucionales que datan de 1830, un sistema propio de responsabilidad patrimonial del Estado se ha
construido con base en decisiones del Tribunal Supremo de Justicia, y otros órganos de la jurisdicción
contencioso-administrativa, no obstante que esos órganos para determinar esa responsabilidad se servían,
inicialmente, de las disposiciones del Código Civil y luego, aunque con oscilaciones, postularon reglas propias
de derecho público.
En efecto, las primeras decisiones dictadas por la jurisdicción contencioso-administrativa referidas a la
responsabilidad del Estado se fundamentaron en el sistema de responsabilidad previsto en el Código Civil. Así,
la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en fallo del 11 de febrero de 1985, caso
Leonor Cedeño Salazar vs Cadafe, determinó la responsabilidad del Estado y, en consecuencia, condenó a la
República al pago de una indemnización a los particulares afectados, con base en el artículo 1.193 del Código
Civil, referente a la responsabilidad civil por guarda de cosas.[2] Igual criterio mantuvo la Sala en casos
posteriores, en los que aplicó otras disposiciones del Código Civil para determinar la responsabilidad del
Estado.[3]
El criterio de fundamentar la responsabilidad del Estado en base a normas del Derecho Civil fue mantenido por
el Tribunal Supremo de Justicia, con algunas excepciones,[4] incluso durante la vigencia de la Constitución de
1961, la cual proclamaba ya de manera expresa, la responsabilidad autónoma del Estado en su artículo 47.
Tal y como sostiene Henrique Iribarren, la evolución jurisprudencial venezolana en esta fase, encierra un
paradoja, por cuanto “por un lado todavía emplean el término “responsabilidad civil”, pero por el otro lado cada
vez empujan más hacia el sistema de responsabilidad administrativa extracontractual, propio y autónomo del
derecho administrativo clásico”.[5]
De igual manera, en sus inicios, la jurisprudencia limitaba la responsabilidad del Estado, primordialmente, a la
responsabilidad extracontractual derivada de la actuación de la Administración, excluyendo así la
responsabilidad que es consecuencia tanto de la actividad jurisdiccional como la de la legislativa.
Es con la promulgación de la Constitución de 1999 que el principio de responsabilidad del Estado se reconoce
de manera clara y expresa en el artículo 140, el cual establece que “el Estado responderá patrimonialmente por
los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable
al funcionamiento de la Administración Pública”. Adicionalmente, este principio general fue desarrollado en la
Exposición de Motivos de la Constitución para incluir la responsabilidad por funcionamiento normal o anormal
de servicios públicos, así como la responsabilidad derivada de la actividad judicial y legislativa, entre otras.
Así, con la ayuda de esta disposición y de otras normas de rango constitucional,[6] la jurisprudencia de la
jurisdicción contencioso-administrativa ha llegado a construir en Venezuela, insistimos no sin oscilaciones y
contradicciones, un sistema autónomo de responsabilidad patrimonial del Estado basado en principios propios
de Derecho Público.
II. Evolución de la Responsabilidad Patrimonial del Estado en Venezuela
1. Reconocimiento Constitucional
En el Derecho Venezolano uno de los principales problemas que enfrentó la construcción del sistema de
responsabilidad patrimonial del Estado, separado del régimen de responsabilidad civil, fue la reticencia de la
jurisprudencia –durante casi todo el tiempo de vigencia de la Constitución de 1961- en darle virtualidad a las
normas constitucionales que permitían encauzar la responsabilidad del Estado bajo reglas de Derecho Público.
Así, el desarrollo jurisprudencial venezolano para establecer un sistema autónomo de responsabilidad del
Estado, si bien se fundamentó en ocasiones en regulaciones constitucionales que proclamaban tal
responsabilidad, se inició por medio de la aplicación de soluciones previstas en el Derecho Civil.
De esta situación, ha tomado conciencia en fecha reciente nuestro máximo Tribunal, cuando ha señalado que si
bien en otras oportunidades se han acordado indemnizaciones a los ciudadanos por responsabilidad de la
Administración con fundamento en las normas del Código Civil relativas a la responsabilidad por hecho ilícito y
por guarda de cosas, debe tenerse en cuenta lo que la doctrina, desde hace ya varias décadas ha venido
insistiendo en que “...no es propio acudir a las fuentes de las obligaciones que rigen en materia civil para
declarar la responsabilidad de la Administración por su actividad, especialmente por lo que respecta a su
actividad extracontractual”.[7]
En efecto, la ausencia de normas de derecho positivo que explican esta inadecuada tendencia no la justifican, ya
que la responsabilidad del Estado puede establecerse sobre la base de los principios generales del Derecho
Administrativo, que en nuestro caso tienen base constitucional.
Así, el establecimiento en Venezuela del principio de responsabilidad del Estado data de 1811 con la
consagración de normas atributivas de competencias jurisdiccionales al Poder Judicial de la Confederación para
conocer de «las diferencias en que el Estado Federal tenga o sea parte» (art. 115).
Posteriormente, en la Constitución de 1830 se incluyó la declaración genérica según la cual el gobierno de
Venezuela «es y será siempre republicano, popular, representativo, responsable y alternativo». El carácter
responsable del gobierno venezolano fue repetido en las constituciones sucesivas e incluido en todas las que se
dictaron en el curso del siglo xx. Sin embargo, es en la Constitución de 1901 –antecedente inmediato del
artículo 47 de la Constitución de 1961- cuando se consagra, ya no como norma atributiva de competencia del
Máximo Tribunal, el primer precepto rector de la responsabilidad patrimonial del Estado. En efecto, el
parágrafo único del artículo 14 de la Constitución de 1901 establecía: «[...] En ningún caso podrán pretender,
tanto los nacionales como los extranjeros, que la Nación ni los Estados les indemnicen daños, perjuicios o
expropiaciones que no se hayan ejecutado por autoridades legítimas, obrando en su carácter público». Esta
regulación se mantuvo prácticamente idéntica en las Constituciones posteriores: 1904 (art. 15); 1909 (art. 21);
1914 (art. 17); 1922 (art. 17); 1925 (art. 39); 1928 (art. 39); 1929 (art. 39); 1931 (art. 39); 1936 (art. 39); 1945
(art. 40); 1947 (art. 24); 1953 (art. 31).
También en la Constitución de 1901 se estableció la responsabilidad individual del funcionario por
extralimitación de funciones en el ejercicio del Poder Público. Esta responsabilidad fue consagrada de manera
similar por todas las Constituciones dictadas con posterioridad, a excepción de la Constitución de 1953.
Es la Constitución de 1961, con una vigencia de casi 40 años, la que consagró normas fundamentales del Estado
de Derecho que permitieron el desarrollo legislativo, doctrinario y jurisprudencial del tema de la
responsabilidad del Estado.
En este sentido, la separación de los poderes, el principio de legalidad, el control de la actividad de la
Administración y su responsabilidad, así como la consagración con rango constitucional de la jurisdicción
contencioso-administrativa, permitieron, sin duda, un importante desarrollo de la responsabilidad del Estado.
Proclamaba esta Constitución, en sus primeras disposiciones, la responsabilidad del Estado al establecer que el
“gobierno de la República de Venezuela es y será siempre democrático, representativo, responsable y
alternativo” (énfasis añadido).
Asimismo, el artículo 47 de la Constitución de 1961 establecía en forma expresa la responsabilidad patrimonial
del Estado en términos muy particulares, pues se reconocía la responsabilidad señalando que ella no podía en
ningún caso ser pretendida si los daños no hubiesen sido causados por autoridades legítimas de la República o
las demás entidades locales. Así el artículo 47 disponía: «En ningún caso podrán pretender los venezolanos ni
los extranjeros que la República, los Estados o los Municipios les indemnicen por daños, perjuicios o
expropiaciones que no hayan sido causados por autoridades legítimas en el ejercicio de su función pública».[8]
Esta norma se considera la base constitucional de un sistema autónomo de responsabilidad administrativa
extracontractual. Así lo estableció el Tribunal Supremo al indicar que “...la responsabilidad del Estado provenía
de la interpretación en contrario de la norma invocada (artículo 47) como consecuencia de la excepción de la
República, los Estados y los Municipios de responder por daños causados por personas ajenos a éstos”
(paréntesis nuestro).[9]
Además, la consagración constitucional (art. 206) de la jurisdicción contencioso administrativa que
correspondía –y hoy aún corresponde- a la Corte Suprema de Justicia y a los demás Tribunales que determine la
ley, ponía de relieve el acento que el Constituyente hacía en el control de la arbitrariedad de la Administración
como un elemento fundamental para el Estado de Derecho. En este sentido, la norma no sólo contemplaba esta
especial jurisdicción, sino que le atribuía la competencia para anular los actos administrativos generales o
individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder, y condenar al pago de los “daños y
perjuicios originados en responsabilidad de la Administración” y “disponer lo necesario para el restablecimiento
de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa”.
El principio de la tutela judicial efectiva, derivado del artículo 68 de la Constitución de 1961,[10] sirvió
igualmente de fundamento a la jurisprudencia, no sólo para el establecimiento de la responsabilidad estatal, sino
además para garantizar la efectividad de los fallos, tanto en lo relativo a las potestades cautelares del juez, como
para superar los escollos de las dificultades en la ejecución de la sentencia.
Por lo que se refiere a la responsabilidad por actividad lícita, el principio constitucional de igualdad ante las
cargas públicas[11] y la garantía de la indemnización expropiatoria[12] constituyeron también base para el
desarrollo jurisprudencial de la responsabilidad del Estado y de sus funcionarios.
En efecto, la Constitución de 1961 contenía una serie de artículos en los que se afirmaba la responsabilidad de
los funcionarios por el ejercicio de la función pública, incluida la del Presidente y sus Ministros (Artículos 46,
121, 192 y 196).
Posteriormente, en el año 1999 se llevó a cabo en Venezuela un proceso constituyente que culminó con la
promulgación de la Constitución de 1999 vigente. En este nuevo texto constitucional se reconoce de manera
expresa el principio de la responsabilidad patrimonial del Estado en el artículo 140, el cual establece lo
siguiente:
“El Estado responderá patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y
derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública”.
Esta norma declara de manera expresa la responsabilidad del Estado por daños que le sean imputables a la
Administración. Adicionalmente, esta disposición ha sido desarrollada en la Exposición de Motivos de la
Constitución, para abarcar la responsabilidad por funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos,
así como la responsabilidad derivada de la actividad judicial, legislativa, administrativa y, de manera general, la
que se derive de la actuación de cualquiera de los otros órganos del Estado. En tal sentido, en la exposición de
motivos del precitado artículo 140 se lee:
«Finalmente, en las disposiciones generales, se establece bajo una perspectiva de derecho público moderna, la
obligación directa del Estado de responder patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en
cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento, normal o anormal,
de los servicios públicos y por cualesquiera actividades públicas, administrativas, judiciales, legislativas,
ciudadanas o electorales, de los entes públicos o incluso de personas privadas en ejercicio de tales funciones»
(resaltado nuestro).[13]
El carácter general de esta disposición es claro. Así, los particulares podrán exigir la responsabilidad del Estado
bien por falta o por sacrificio particular derivado de un daño causado por los servicios públicos o por cualquier
actividad pública sea administrativa, judicial, legislativa, de control o electoral de los entes públicos o privados
en ejercicio de tales funciones. El nuevo sistema pone el acento en el daño sufrido por la victima -administrado-
y no en la culpa.
De igual manera, la Constitución de 1999 consagra, de forma expresa, la responsabilidad patrimonial del Estado
por la actividad judicial, la cual se refiere principalmente a los supuestos de error judicial y retardo u omisión
injustificados. Así, el artículo 48, numeral 8 establece:
“Toda persona podrá solicitar del Estado el restablecimiento o reparación de la situación jurídica lesionada por
error judicial, retardo u omisión injustificada. Queda a salvo el derecho del o de la particular de exigir la
responsabilidad personal del magistrado o magistrada, juez o jueza; y el derecho del Estado, y de actuar contra
éstos o éstas”.
El principio general de responsabilidad patrimonial del Estado se ve respaldado por las disposiciones referentes
al derecho a la tutela judicial efectiva,[14] el principio de igualdad ante las cargas públicas –fundamento
moderno de la responsabilidad-[15] y la garantía indemnizatoria en la expropiación.[16]
Por su parte, la norma que consagra la jurisdicción contencioso administrativa incluye ahora su competencia
para conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos.[17] Esta inclusión es importante dada la
circunstancia de que en Venezuela los servicios públicos, en su mayoría –bien estuvieren a cargo de empresas
del Estado o de particulares- se sustraían del juzgamiento de su responsabilidad por parte de los órganos de la
jurisdicción contencioso administrativa y de allí la aplicación del ordenamiento civil para regular tal
responsabilidad.
De igual forma, el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado es complementado con otras
disposiciones constitucionales que coadyuvan a su aplicación, entre las que destacan:
a) Los artículos 26 y 49 de la Constitución que consagran en forma expresa el derecho de lo particulares de
acudir a los órganos de justicia para hacer valer sus intereses frente a los daños ocasionados por la
Administración y recibir de éstos una tutela judicial efectiva
b) Artículos 7, 25, 46, 49, 139, 141, 199, 200, 216, 222, 232, 244, 255, 281 y 285 relativos a la responsabilidad
de los funcionarios públicos.
c) Artículos 232, 242, 244 atinentes a la responsabilidad del Presidente de la República y los Ministros.
d) Artículos 19, 29, 30, 31 y 46 relativos a la responsabilidad por violación de derechos humanos.
e) Artículos 55, 115, 156, ordinal 2° referidos a la garantía de la propiedad e
integridad patrimonial.
f) Artículos 1, 2, 19, 21, 133, 299, 311 y 316 relacionados con el principio de igualdad ante las cargas públicas.
g) Artículo 117 referido al derecho a gozar de bienes y servicios de calidad y a la indemnización en caso de
incumplimiento de tal derecho.
Resulta evidente que el desarrollo de estas normas constitucionales han creado una base normativa suficiente
para la aplicación del sistema de responsabilidad patrimonial del Estado construido por el Derecho
Administrativo.
2. Reconocimiento Legal
A nivel legislativo, antes de la constitución de 1999, ciertas normas especiales desarrollaban la materia de la
responsabilidad patrimonial del Estado de manera particular. Así, la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia, en su artículo 131, reafirma la facultad de condenar a la Administración a indemnizar a los particulares
al establecer:
“En su fallo definitivo la Corte declarará si procede o no la nulidad del acto impugnado y determinará los
efectos de su decisión en el tiempo. Igualmente, la Corte podrá de acuerdo con los términos de la respectiva
solicitud, condenar el pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en
responsabilidad de la Administración, así como disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones
jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa”.
Asimismo, los artículos 42, ordinal 15º; 182, ordinal 2º y 3º; 183, ordinal 1º; y 185, ordinal 6º, ejusdem,
consagran el principio según el cual todas las demandas intentadas contra la República, los Estados y
Municipios, Institutos Autónomos o contra las empresas del Estado, son del conocimiento de la jurisdicción
contencioso-administrativa.
Adicionalmente, otras normas desarrollan aspectos concretos, tales como el artículo 36 de la Ley de
Expropiación por Causa de Utilidad Pública, el cual establece que “habrá lugar a indemnización cuando a los
propietarios se los prive de una utilidad, queden gravados con una servidumbre o sufran un daño permanente
que se derive de la pérdida o disminución de sus derechos”.
De otro lado, el artículo 63 de la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio establece que “Los usos regulados
y permitidos por los planes de ordenación del territorio, se consideran limitaciones legales a la propiedad y, en
consecuencia, no originan por sí solos, derechos a indemnizar. Esta sólo podrá ser reclamada por los
propietarios en los casos de limitaciones que desnaturalicen las facultades del derecho de propiedad, siempre
que produzcan daño cierto, efectivo, individualizado, actual y cuantificable económicamente. [...]”. Asimismo,
la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística contiene una disposición al mismo tenor la anteriormente citada, en
el artículo 53.
Mas recientemente la Ley Orgánica de Administración Pública de Octubre de 2001 estableció -artículo 14- que
la administración responderá patrimonialmente por los daños que sufran los particulares, siempre que la lesión
sea imputable a su funcionamiento.
III. La Responsabilidad de la Administración
1. La responsabilidad por falta o funcionamiento anormal del servicio
Encuentra justificación en el derecho que tienen todos los particulares de obtener un funcionamiento normal y
adecuado de los servicios públicos; cuando la Administración no cumple con esta obligación y actúa
ilícitamente, debe indemnizar al particular. El funcionamiento anormal que hace responsable a la
Administración –Moreau- está representado por el incumplimiento de una obligación preexistente. Por tanto, si
la Administración comete una falta es porque no se ha sujetado a las obligaciones que le imponen las leyes en la
prestación de su actividad y, por tanto, debe indemnizar los daños causados.[18] Ahora bien debe tenerse en
cuenta que la expresión “funcionamiento normal o anormal del servicio público” se entiende en su sentido más
amplio –Parada- como toda manifestación de la actividad administrativa, sea ésta prestacional, de policía,
sancionadora o arbitral, en todas sus expresiones, es decir, actividad material (hechos u omisiones) o formal
(actos).[19]
Son supuestos de responsabilidad por falta o funcionamiento anormal del servicio, entre otros, los siguientes:
1. La revocatoria ilegal de actos administrativos.
2. Vías de hecho de todo tipo. Por ejemplo la vía de hecho en materia expropiatoria y de constitución de
servidumbres administrativas.
3. Daños accidentales causados por obras públicas e inmuebles cuya Administración y mantenimiento está bajo
la custodia del Estado.
4. Daños accidentales causados por obras públicas ejecutadas por el Estado que representan una situación de
riesgo objetivo.
2. La responsabilidad del Estado por sacrificio particular
Se verifica cuando el Estado, en ejercicio de su actividad lícita, causa un daño que por virtud de su gravedad y
especialidad comporta una ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas, desde que impone un
sacrificio para el particular que excede de aquél que el común de los administrados debe normalmente soportar.
Son supuestos de responsabilidad del Estado por su actividad lícita los siguientes:
1. Las limitaciones generales al derecho de propiedad derivadas de la expropiación por causa de utilidad pública
o social, las servidumbres administrativas, las ocupaciones temporales, la requisición de bienes en tiempo de
guerra y las limitaciones por razones urbanísticas.
2. La revocatoria de actos administrativos por razones de mérito, oportunidad o conveniencia.
3. El rescate o revocación de contratos administrativos por razones de interés público.
3. La responsabilidad del Estado por riesgo creado
La teoría del riesgo creado ha sido utilizada también por la doctrina y la jurisprudencia para justificar la
responsabilidad del Estado frente a la ausencia de falta. Para algunos –López Mesa-, ello es «un destacado
fenómeno del derecho contemporáneo, el retorno a formas primitivas de imputación de responsabilidad,
prescindentes de la exigencia de culpabilidad en el sujeto para atribuirle las consecuencias de un hecho del que
es autor material».[20]
Así, se interpreta que cuando la Administración lleva a cabo una actividad de la cual se beneficia o aprovecha y
crea el riesgo de causar daños, debe responder por el daño causado cuando dicho riesgo se verifique o concrete,
con independencia de toda culpa objetiva o subjetiva. Se expresa así, que el daño causado por la actividad
riesgosa comporta una ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas al imponer a los afectados una
carga que no están obligados a soportar.
En este supuesto, el establecimiento de la responsabilidad se reduce a la prueba de la relación causal con
independencia de la falta del autor material del daño que no es relevante ni necesaria a los fines de la
determinación de la responsabilidad, respondiendo la Administración incluso por caso fortuito. De allí que, aun
en caso de que no puede determinarse quien es el autor de la falta, es decir, que ésta sea anónima o impersonal
el particular tiene asegurada la reparación siempre que se verifique la relación de causalidad, y la
administración sólo podrá exonerarse mediante la prueba de una causa extraña (fuerza mayor, hecho de un
tercero y culpa de la víctima).[21]
Por ello se asegura que «la culpa deja de ser la protagonista exclusiva en el escenario de la responsabilidad por
daños, pasando a compartir cartel con un factor de atribución nuevo, que al extender su esfera de aplicación va a
producir una suerte de socialización de la obligación de responder, por imperio de la afinación del factor de
atribución. La resignación cristiana ante lo que antiguamente se denominaban “accidentes” dejó paso a la
búsqueda a ultranza de un obligado a reparar el perjuicio. La justicia y la equidad obligaron a asegurar una
reparación a las víctimas de accidentes “anónimos” o sin culpa aparente de nadie, cuando echó de verse que
significaba una irrealidad la imputación de dichos daños al error humano, apreciado en sentido clásico».[22]
En Venezuela, la jurisprudencia ha determinado la responsabilidad del Estado por riesgo creado sobre todo en
supuestos de daños causados por instalaciones eléctricas. Así, se ha señalado que “la responsabilidad [del
Estado] se hace aún más evidente cuando se trata de cosas que representan un peligro objetivo del cual ese
guardián obtiene un beneficio. [...] Si se trata de una cosa peligrosa, dentro de las cuales podemos incluir sin
duda a la electricidad, y aun más la de alta tensión, de la cual el guardián saca un provecho, resulta obvio que
debe asumir totalmente las consecuencias que deriven del riesgo que crea [...]”.[23]
No obstante, debe tenerse presente que la tendencia actual está dirigida a restringir a supuestos excepcionales y
específicos la responsabilidad del Estado por riesgo creado, dado que en la actualidad el fundamento de la
responsabilidad, como se señaló, descansa en el derecho del administrado a la integridad de su patrimonio bajo
el principio de igualdad ante las cargas públicas.
4. Especial consideración a la responsabilidad de la Administración por los daños morales causados a los
particulares
La jurisprudencia del Consejo de Estado Francés fue evolucionando en esta materia, señalando en sus
comienzos que la Administración –Estado- sólo respondía por los daños materiales que ocasionara. Pero la
concepción universal de la responsabilidad patrimonial de la Administración, fundamentada en el rechazo a la
tesis de la irresponsabilidad del Estado, obligó al Consejo de Estado Francés a aceptar esa responsabilidad por
daños y perjuicios morales (decisiones del 20 de noviembre de 1931, 3 de abril de 1936, 15 de junio de 1949 y
24 de noviembre de 1961).
La jurisprudencia venezolana ha admitido que la Administración responde, también, por los daños morales
ocasionados a los particulares. Así se pronunció la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en su
decisión de 21 de febrero de 1996 (caso G. Mendoza vs Ministerio del Ambiente) al considerar que el Poder
Ejecutivo había afectado el patrimonio moral del accionante, al cuestionar su probidad y moralidad en el acto
que, indebidamente, había acordado su destitución. Así también, la Sala Político-Administrativa, en su sentencia
de 9 de octubre de 2001 (caso Hugo Eunices Betancourt Zerpa), estimó la responsabilidad de la Administración
por el daño moral sufrido por el particular a consecuencia del estallido de un aparato explosivo.
El daño moral ha sido definido por la jurisprudencia venezolana como aquél inferido “...a derechos inherentes a
la personalidad o a valores que pertenecen más al campo afectivo que a la realidad material económica...”. Tal
daño no es en sí mismo susceptible de prueba, sino de estimación, pues “...lo que debe acreditarse plenamente
en una reclamación por daño moral es el llamado hecho generador del daño moral, o sea, el conjunto de
circunstancias de hecho que generan la aflicción cuyo petium doloris se reclama...”.[24]
Hay, además, otros casos relevantes de los cuales debemos hacer mención. De esta manera, en decisión del 11
de febrero de 1985, caso Cedeño Salazar vs. Cadafe, la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de
Justicia –al pronunciarse sobre la responsabilidad de una empresa del Estado- señaló lo siguiente:
«...tiene establecido la Sala de Casación Civil de esta misma Corte que los daños morales, por su naturaleza
esencialmente subjetiva, no están sujetos a una comprobación material directa, pues ella no es posible. Para
establecerlo, el legislador en el artículo 1.196 del Código Civil faculta al juzgador para apreciar si el hecho
ilícito generador de daños materiales puede ocasionar, además, repercusiones psíquicas o de índole afectiva,
lesivas de algún modo al ente moral de la víctima. La apreciación que al respecto hagan los jueces del mérito así
como la compensación pecuniaria que acuerden en uso de la facultad discrecional que les concede el citado
artículo, son del resorte exclusivo de los jueces del mérito...».[25]
Igualmente, en decisión del 27 de enero de 1993 (caso Promociones Terra Cardón), la Sala Político-
Administrativa señaló que «...el reconocimiento del daño moral es uno de los grandes logros del derecho
moderno que quedó plasmado en la norma del artículo 1.196 del Código Civil relativo al hecho ilícito pero
extensible a todo daño acarreado a la víctima en una relación jurídica...».
El daño moral puede ser ocasionado por la Administración en cualquiera de los casos antes analizados:
funcionamiento anormal o sacrificio particular, aún cuando será en el primer supuesto, donde residirán las
mayores probabilidades de lesiones al patrimonio moral de los administrados. Un caso especial es aquel en el
cual la Administración lesiona el patrimonio moral de los particulares desacreditando su honra y reputación.
Piénsese así en el funcionario público que, con ocasión del ejercicio de sus funciones, emite términos
difamantes contra determinados particulares, o hace uso de medios oficiales para tales fines. Así ha sucedido,
incluso, en Venezuela. Por ejemplo, cuando a finales del año 1997 el entonces Contralor General de la
República, Eduardo Roche Lander, en ejercicio de sus funciones de control fiscal, emitió sistemáticamente
pronunciamientos lesivos a la honra y reputación de quienes estaban siendo investigados por la contraloría.
Son varios los mecanismos a través de los cuales la Administración puede lesionar el patrimonio moral de los
administrados. Incluso, en relación con su máximo jerarca, es decir, el Presidente de la República: basta con
pensar en las declaraciones presidenciales emitidas a través de medios oficiales de comunicación e, incluso, a
través de transmisiones conjuntas de radio y televisión efectuadas con fundamento en el artículo 192 de la Ley
Orgánica de Telecomunicaciones, y en las cuales se afecte la honra y reputación de diversas personas, jurídicas
o naturales, públicas y privadas (i.e.: empresas, organizaciones sindicales, magistrados del Poder Judicial).
En tal sentido, y respecto del daño moral ocasionado por el descrédito público realizado por la Administración
contra determinado particular, la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia señaló, en
sentencia del 12 de diciembre de 1996, lo siguiente:
«...En relación con la pretensión de condena por daños morales ocasionados por la emisión y divulgación del
acto administrativo impugnado, considera la Sala que, en efecto, ella debe proceder, ya que ha quedado
determinado a lo largo del proceso no sólo que eran falsas las imputaciones contenidas en la providencia
administrativa recurrida [...], por lo que fue absolutamente incorrecto el tacharlo de inmoral, de carácter de
dignidad y de honor, y de mantener reiteradamente una conducta relajada no cónsona con la vida militar; sino
también que su carrera militar era promisoria ... ; y que a raíz de su retiro intempestivo de la Armada tuvo el
actor que pasar por grandes dificultades, tanto en el ámbito familiar, como entre sus compañeros y amistades, y
en el plano profesional y económico, siendo objeto de rechazos y viéndose imposibilitado de conseguir un
trabajo acorde con sus capacidades...».[26]
Nótese entonces cómo se ha admitido en Venezuela, ampliamente, la responsabilidad de la Administración por
los daños morales ocasionados a los particulares. En un primer momento, ello fue aceptado conforme al
régimen común del Código Civil, cuyo artículo 1.196 admite la reparación por hecho ilícito respecto del daño
moral. En una segunda etapa, esa responsabilidad se admitió con fundamento en el régimen de Derecho Público
que informa, en general, la responsabilidad de la Administración (Vid. sentencia de la Sala Político-
Administrativa de 9 de octubre de 2001, caso Hugo Eunices Betancourt).[27] La principal particularidad de esta
responsabilidad es que el daño cierto sufrido no debe ser probado sino estimado por el particular, estimación
que no será vinculante para el juez.[28] El resto de los elementos configuradores de la responsabilidad sí serán
exigibles, y de allí que deba precisarse la relación de causalidad entre el daño moral y la Administración,
referida –por lo general- al funcionamiento anormal de sus servicios.
La sentencia citada de la Sala Político-Administrativa acotó que “…la indemnización por daño moral encuentra
su fundamento en la afección de carácter intangible desde el punto de vista material que se produce en la esfera
inmanente al individuo, tomándose en cuenta para su valoración las circunstancias personales de la víctima, es
decir, la edad, sexo y el nivel de incapacidad que le produjeron los daños. Este derecho a la indemnización por
daño moral no persigue en modo alguno sancionar civilmente al causante del daño –como sucede en otros
ordenamientos jurídicos- pues su fundamento es el indemnizar el dolor sufrido por una persona a raíz de una
pérdida inmaterial, espiritual o afectiva. De allí que el legislador haya dejado al Juez la estimación de la
indemnización que merece en cada caso, quien haya resultado dañado moralmente…”.
Recientemente, el Tribunal Supremo de Justicia ha tenido la oportunidad de aplicar el artículo 140 de la
Constitución, disposición que pone el acento en el daño causado –en este caso, al patrimonio moral de los
afectados- y no en la culpa de la propia Administración para establecer su responsabilidad. Esto ha significado
una evolución jurisprudencial que tiende a ampliar, considerablemente, las causas de responsabilidad del
Estado-Administración, más allá de las tradicionalmente admitidas.
En este sentido, la Sala Político-Administrativa del Máximo Tribunal determinó, en sentencia de 10 de abril de
2002, que el precitado artículo 140, que establece la responsabilidad objetiva de la Administración, abarca la
indemnización por los daños morales causados a los particulares, declarando así con lugar la demanda por daño
moral interpuesta por un particular que sufrió daños como consecuencia de electrocución por contacto con un
tendido eléctrico propiedad de la empresa pública Cadafe. En esa decisión la Sala determinó lo siguiente:
“En la vigente Constitución, el ámbito de responsabilidad patrimonial de la Administración se extiende, de
acuerdo con su artículo 140, “a todo daño sufrido por los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos,
siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública”, consagrando en definitiva
y sin margen de dudas, la responsabilidad objetiva, patrimonial e integral de la Administración, cuando con
motivo de su actividad ocasione daños a los particulares, no importando si el funcionamiento dañoso de la
Administración ha sido normal o anormal, a los fines de su deber resarcitorio.
De tal manera que tanto la Constitución de 1961, vigente al momento de producirse el siniestro, como la de
1999, establecen el sistema de la responsabilidad patrimonial del Estado en el campo que le es propio al
conocimiento y competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa, sin que sea necesario recurrir en todo
caso a las fuentes del derecho civil sobre el hecho ilícito, para determinar dicha especial responsabilidad. Tal
precisión se hace pertinente por cuanto en la evolución histórica de la responsabilidad extracontractual de la
Administración, no siempre el Estado resultó ante los administrados responsable por los hechos dañosos que
causaba, pues durante mucho tiempo se le dispensó de responsabilidad por parte de los tribunales de justicia, al
considerarse que los ciudadanos debían soportar sin reclamo una actividad que por estar destinada a la
satisfacción del interés general, suponía un riesgo que los particulares debían afrontar por sí mismos.
En este orden de ideas, de acuerdo al mandato constitucional resulta imperativo señalar los elementos
constitutivos que deben concurrir para la procedencia de la responsabilidad de la Administración. Tales
elementos son, conforme a la Carta Fundamental: 1.- Que se haya producido un daño a los particulares en la
esfera de cualquiera de sus bienes y derechos. 2.- Que el daño inferido sea imputable a la Administración, con
motivo de su funcionamiento y 3.- La relación de causalidad que obligatoriamente debe existir entre el hecho
imputado y el daño producido.
Respecto del ámbito que abarca la responsabilidad del Estado, es terminante la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela al disponer que son resarcibles patrimonialmente los daños que sufran los particulares
por el funcionamiento de la Administración, en cualquiera de sus bienes y derechos, lo cual implica que el daño
moral es igualmente indemnizable, si éste tiene origen en una actividad imputable a la Administración” (énfasis
añadido).[29]
Como vemos, Venezuela ha acogido jurisprudencialmente el sistema de responsabilidad objetiva de la
Administración a través de la aplicación del artículo 140 de la Constitución, extendiendo el alcance de esa
responsabilidad a la indemnización de los daños morales causados a los particulares por el funcionamiento de la
Administración.
IV. Responsabilidad patrimonial del Estado de personas no estatales
Desde el punto de vista subjetivo, el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado no se agota en la
responsabilidad derivada de los entes que tienen la personalidad jurídica del Estado, sino que también se podrá
generar responsabilidad patrimonial para el Estado por los actos de personas jurídicas diferentes a éste, que
ejercen funciones públicas o actúan en funciones administrativas.
En este sentido, la Exposición de Motivos de la Constitución de 1999, al referirse al artículo 140, establece “la
obligación directa del Estado de responder patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en
cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento, normal o anormal,
de los servicios públicos y por cualesquiera actividades públicas, administrativas, judiciales, legislativas,
ciudadanas o electorales, de los entes públicos o incluso de personas privadas en ejercicio de tales funciones”
(énfasis añadido).
Así, podemos identificar varios supuestos que podrán generar responsabilidad al Estado, a saber, (i) la
responsabilidad extracontractual del concesionario por los daños causados por su actividad; (ii) la
responsabilidad derivada de los “actos de autoridad” dictados por personas jurídicas diferentes al Estado; y (iii)
en general, la responsabilidad derivada de la actuación de cualquier persona jurídica que no forme parte de la
estructura general del Estado y que cause daños en ejercicio de funciones públicas.
1. Responsabilidad del Concesionario
La concesión de servicios públicos es una de las formas de colaboración que permiten la gestión indirecta del
servicio público a través de los particulares. La gestión de los servicios públicos por vía de concesión da origen
al establecimiento de una serie de relaciones que se verifican entre el Estado, concedente y el concesionario;
entre éstos y los usuarios y entre el concesionario y terceros (no usuarios). Es en el segundo de estos ámbitos
que se observa con mayor frecuencia la exigencia de la responsabilidad del Estado por los daños causados por la
mala prestación del servicio público.
Esta obligación del Estado de indemnizar a los usuarios surge de la garantía que constitucionalmente les
reconoce el derecho a que el servicio sea prestado en forma eficaz y correcta, dentro de los parámetros de
normalidad. En Venezuela, incluso antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, la Sala Político
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia reconoció que “...los principios que gobiernan la
responsabilidad patrimonial del Estado, [...] abarcan a los concesionarios de servicios públicos”.[30]
Además, en forma similar a la prevista en la Constitución Argentina en su artículo 42,[31] la Constitución 1999
establece el derecho de las personas a «disponer de bienes y servicios de calidad, así como a una información
adecuada y no engañosa sobre el contenido y características de los productos y servicios que consumen; a la
libertad de elección y a un trato equitativo y digno. La Ley establecerá los mecanismos necesarios para
garantizar esos derechos, las normas de control de calidad y cantidad de bienes y servicios, los procedimiento
de defensa del público consumidor, el resarcimiento de los daños ocasionados y las sanciones correspondientes
por la violación de estos derechos» (artículo 117).
Este derecho se ve reforzado a su vez por la disposición constitucional contenida en el artículo 259 de la
Constitución que consagra las competencias de la jurisdicción contencioso-administrativa entre las que se
incluyen ahora los reclamos por la prestación de servicios públicos.
La regulación a nivel constitucional de estos derechos junto al régimen de responsabilidad patrimonial del
Estado, así como de los mecanismos previstos para su protección, permiten afirmar que los usuarios tienen
derecho a unos servicios públicos de calidad y eficiencia, lo cual comporta que los mismos se presten sin
discriminación, de acuerdo a niveles, pautas y bases mínimas aceptables en su calidad técnica, y con una
eficiencia que se traduzca en prestaciones llevadas a cabo con continuidad, regularidad, obligatoriedad en la
prestación y generalidad. Si estos derechos no son observados surge para el usuario, sin duda, la posibilidad de
exigir la responsabilidad del Estado y su concesionario por la mala prestación del servicio otorgado en
concesión.
Ahora bien, ante el incumplimiento de dichos derechos, surge para el usuario la duda sobre ante quien tiene que
acudir para ver satisfecha su pretensión indemnizatoria; se plantea si debe acudir a la propia Administración
concedente o, por el contrario, debe acudir directamente al concesionario.
En este sentido, la Ley de Concesiones[32] vigente, establece en su artículo 36 como una obligación del
concesionario “indemnizar los daños y perjuicios que se causen a terceros con motivo de la ejecución del
contrato de concesión, a menos que tales daños fuesen la consecuencia inmediata de una orden o instrucción
emanada del ente concedente o de cualquier otro órgano o entidad de la administración”.
De allí que, salvo en el caso en que los daños causados al particular sean consecuencia del cumplimiento de las
órdenes recibidas por la Administración concedente –en el cual ésta responderá de forma directa frente al
usuario-, la responsabilidad del concesionario subsiste con la de la Administración concedente del servicio,
quedando a salvo la posibilidad para el usuario de acudir a una u otra vía.
Finalmente, debe dejarse claro que en el caso de las controversias que se presenten entre el concesionario y sus
empleados o entre éste y terceros no usuarios (i.e. provisión de suministros, o hechos ilícitos cometidos por
dependientes del concesionario) queda excluida la responsabilidad del Estado. En este caso, estas relaciones se
desarrollarán en el ámbito de derecho privado.
2. Responsabilidad derivada de los “actos de autoridad”
En ciertos casos, las personas jurídicas no estatales pueden dictar actos en ejecución expresa de una Ley (vgr.
Universidades Privadas, Colegios Profesionales). Estos actos son conocidos como “actos de autoridad” y son
considerados auténticos actos administrativos, objeto del control contencioso-administrativo.
La Exposición de Motivos de la Constitución, tal y como se afirmó anteriormente, establece la posibilidad de
que el Estado sea responsable patrimonialmente, incluso por la actuación de los particulares en el ejercicio de
funciones públicas. Por tanto, los entes que emiten “actos de autoridad” quedan, en lo que atañe a la
responsabilidad derivada de esos actos, sujetos al mismo régimen de responsabilidad del Estado derivado del
artículo 140 de la Constitución.
V. La responsabilidad del Estado Juez
Como ya se ha indicado la Constitución de 1999 reconoce de manera clara y expresa la responsabilidad
patrimonial del Estado cuando el artículo 140 prevé que “el Estado responderá patrimonialmente por los daños
que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al
funcionamiento de la Administración Pública”. Adicionalmente, esto también ha sido ya resaltado, este
principio general fue desarrollado en la Exposición de Motivos de la Constitución para incluir la
responsabilidad por funcionamiento normal o anormal de servicios públicos, así como la responsabilidad
derivada de la actividad judicial y legislativa, entre otras.
Como complemento la Constitución de 1999, en sus artículos 49, ordinal 8 y 255 consagra la responsabilidad
del Estado por la Administración de justicia en los siguientes términos:
«Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas, en
consecuencia: [...]
8° Toda persona podrá solicitar del Estado el restablecimiento o reparación de la situación jurídica lesionada por
error judicial, retardo u omisión injustificados. Queda a salvo el derecho del o de la particular de exigir la
responsabilidad personal del magistrado o de la magistrada, del juez o de la jueza; y el derecho del Estado de
actuar contra éstos o éstas».
«Artículo 255. [...] Los jueces o juezas son personalmente responsables, en los términos que determine la ley,
por error, retardo u omisiones injustificados, por la inobservancia sustancial de las normas procesales, por
denegación, parcialidad y por los delitos de cohecho y prevaricación en que incurran en el desempeño de sus
funciones».
Las normas precedentes consagran la responsabilidad directa del Estado[33] por el funcionamiento anormal del
Poder Judicial, concepto éste que comprende: (i) el error judicial y (ii) la omisión o el retardo injustificado,
como causas que dan origen a la responsabilidad del Estado por los actos u omisiones de su Poder Judicial, que
es, en definitiva, quien ejerce el monopolio de la función jurisdiccional con fuerza de cosa juzgada. La
responsabilidad del Estado Juez se refiere a la obligación que tiene el Estado de resarcir a los particulares
cuando, en el ejercicio de actividades jurisdiccionales que le son propias, se causen daños de manera directa.
La responsabilidad del Estado Juez se puede verificar en cualquier tipo de proceso, sea éste penal, laboral, civil,
mercantil, contencioso-administrativo y sobre cualquier tipo de decisión, autos o sentencias tanto definitivas
como interlocutorias.
Como lo resalta Carmelo De Grazia, antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1999 la
jurisprudencia había rechazado el pago de indemnizaciones relativas a faltas cometidas por los operadores de la
justicia. Así De Grazia cita la decisión de la Sala Político-Administrativa en el caso Luis Omar Alarcón quien
había sufrido prisión preventiva por un auto de detención posteriormente revocado por la decisión definitiva.
En contraste con lo anterior la misma Sala Político-Administrativa del tribunal Supremo de Justicia en reciente
decisión de fecha 18 de junio de 2000 (Caso: CANTV) ha reconocido la posibilidad de exigir la responsabilidad
del Estado por su actividad jurisdiccional al señalar:
«[...] en lo que respecta a la actividad jurisdiccional, -que (...) la Responsabilidad del Estado es perfectamente
admisible y de hecho ello es una posibilidad y exigencia de fuerza constitucional -, bien que ciertamente la
particularidad de la actividad en juego trae consigo ciertas limitaciones aceptables y necesarias tales como, por
un lado, la utilización de niveles altos de anormalidad funcional - esto es, dada la dificultad de la función
jurisdiccional, exigiéndose la falta grave- y, por otro lado, la exclusión de responsabilidad en relación al
contenido de las sentencias definitivas...”, y que tal determinación en el campo de la responsabilidad, “...se
dirige fundamentalmente al caso de las sentencias erróneas o errores judiciales...”.

Comparte esta Sala el criterio de la conexidad de los supuestos antes mencionados con la idea de la
Responsabilidad de la Administración por funcionamiento anormal (del servicio de la Administración de
justicia), aún cuando considera menester incluir un “no” menos importante supuesto al caso del funcionamiento
anormal del Poder Judicial, referido al ilícito de la “denegación de justicia”, que bien puede configurar la
abstención del juez a emitir un pronunciamiento en la etapa cognitiva, así como también en el incumplimiento
de ejecutar la decisión judicial que acordó un derecho a la parte en el juicio a que diera lugar.
Así pues, con la existencia de estos tres supuestos y las diversas manifestaciones de cada uno de ellos en las
diversas materias, se puede establecer la Responsabilidad del Estado Juez, partiendo de la noción de que la
justicia es por demás un servicio público cuya prestación está garantizada plenamente en la Constitución de la
República, y como tal, debe cumplir con las características inherentes a su funcionalidad, so pena de incurrir en
falta grave por la anormalidad en su funcionamiento».
En sentido similar se ha pronunciado también la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en decisión de
fecha 1 de junio de 2000 (Caso: Ashlye Alonzo A. vs República (Ministerio de Justicia), en la que luego de
declarar inadmisible una acción de amparo por estimar que había perdido todo objeto dada la irreparabilidad de
la situación jurídica infringida –en el caso en cuestión el accionante había sido condenado a cumplir una pena
de prisión de seis años y para el momento en que la Corte se pronunció sobre la admisibilidad de la misma,
dicha pena había transcurrido íntegramente- señaló:
«[...] esta Corte considera conveniente aclarar que, en este caso no queda a salvo la responsabilidad del Estado
por retardo judicial injustificado, según lo dispuesto en el tercer párrafo de] artículo 255 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, que consagra lo siguiente:
"Los jueces o juezas son personalmente responsables, en los términos que determina la ley, por error, retardo u
omisiones injustificadas, por la inobservancia sustancial de las normas procesales, por denegación, parcialidad,
y por los delitos de cohecho y prevaricación en que incurran en el desempeño de sus funciones.”
Como es evidente de la disposición transcrita, el ciudadano cuenta ahora con una clara protección constitucional
contra el retardo judicial, el cual hace nugatorio el derecho a la tutela judicial efectiva, consagrada en el artículo
26 de la Carta Magna. Este retardo es particularmente grave cuando se trata de procesos que se supone deben
ser breves, en los que se ventilan pretensiones de amparo a los derechos y garantías constitucionales, dado el
carácter de derecho fundamental que el amparo posee según el artículo 27 de la Constitución vigente y poseía
según el 49 de la derogada de 1961 [...]
Esta Corte, tal como está conformada en la actualidad, se resiste a creer que fue materialmente imposible
pronunciarse sobre la admisión de la pretensión de amparo a que se refiere la presente causa, en prácticamente
ocho años transcurridos desde que la pretensión fue ejercida ante este órgano jurisdiccional. La responsabilidad
del Estado juez y la personal de los Jueces, por el perjuicio causado por el mencionado retardo no quedan a
salvo, se insiste, no obstante el dispositivo del presente fallo, y así se declara”.
1. La responsabilidad del Estado por la privación judicial de libertad
El Código Orgánico Procesal Penal establece la responsabilidad directa del Estado en aquellos casos de
privación judicial de libertad posteriormente revocada. En este sentido, el Código distingue dos situaciones
diferentes, atendiendo al momento en el cual se hubiere producido la privación de libertad, a saber:
a) Revisión de sentencias definitivamente firmes
En Venezuela procederá la responsabilidad del Estado si la privación de libertad se produce en virtud de una
sentencia definitivamente firme, que sea ulteriormente anulada en virtud del recurso extraordinario de revisión,
cuyas causales se encuentran previstas en el artículo 470 del referido Código, y son las siguientes:
“l.- Cuando en virtud de sentencias contradictorias estén sufriendo condena dos o más personas por un mismo
delito que no pudo ser cometido más que por una sola;
2.- Cuando la sentencia dio por probado el homicidio de una persona cuya existencia posterior a la época de su
presunta muerte resulte demostrada plenamente;
3.- Cuando la prueba en que se basó la condena resulta falsa;
4.- Cuando con posterioridad a la sentencia condenatoria, ocurra o se descubra algún hecho o aparezca un
documento desconocido durante el proceso, que sean de tal naturaleza que hagan evidente que el hecho no
existió o que el imputado no lo cometió;
5.- Cuando la sentencia condenatoria fue pronunciada a como consecuencia de prevaricación o corrupción de
uno o más jueces que la hayan dictado, cuya existencia sea declarada en sentencia firme;
6.- Cuando se promulgue una ley penal que quite al hecho el carácter de punible o disminuya la pena
establecida”.
Al respecto, el artículo 275 del Código Orgánico Procesal prevé que “en todos los casos anteriormente
señalados es posible que se anule una sentencia definitivamente firme a través del extraordinario recurso de
revisión. Si ello ocurre, la responsabilidad del Estado es automática –salvo que la revisión sea consecuencia del
supuesto previsto en el numeral 6 del artículo 470, antes transcrito, en cuyo caso no habrá derecho a obtener
reparación alguna. En los restantes supuestos (numerales 1 al 5 del artículo 470 ejusdem) se deberá indemnizar
al condenado que resulte absuelto “...en razón del tiempo de privación de libertad...”.
Cabe insistir que en estos casos, la responsabilidad del Estado es automática, de manera que no hace falta seguir
un juicio autónomo para establecer dicha responsabilidad, sino que por el contrario el mismo Tribunal que
declare con lugar la revisión de la sentencia que origina indemnización “...fijará su importe computando un día
de pena o medida de seguridad por un día de salario base de Juez de primera instancia" (artículo 276 ejusdem).
Únicamente habrá necesidad de instaurar una demanda autónoma cuando se pretenda una indemnización
mayor”.[34]
b) Revocatoria de sentencias que no hayan adquirido firmeza, a través de los recursos ordinarios
El segundo supuesto de responsabilidad del Estado por su actuación judicial trata de casos en los cuales el
procesado ha sufrido privación judicial en virtud de una sentencia que no ha adquirido firmeza. En tales
situaciones, habrá lugar a indemnización por el tiempo de privación de libertad, siguiendo las mismas reglas
anteriormente explicadas, si la detención es revocada a través de un fallo con fuerza de cosa juzgada que
declare: (i) que el hecho no reviste carácter penal o (ii) que no se comprobó la participación del imputado.
La Sala Político Administrativa en el caso Luis Omar Alarcón, en el cual el accionante había estado en prisión
preventiva como consecuencia de un auto de detención, el cual fue revocado en la sentencia definitiva,
desconoció la responsabilidad del Estado por el ejercicio de la actividad jurisdiccional al establecer que “... de
todo lo anteriormente expuesto se desprende que no existen en los autos elementos de convicción que
comprueben haberse cometido ningún hecho ilícito imputable a la República y que engendre contra ella, por
tanto, la obligación de reparar daños materiales que de ello puedan derivarse” (CSJ/SPA 16.06.80).
No obstante, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en el caso Alí Quiñonez, en el cual el
accionante solicitó indemnización por daños y perjuicios como consecuencia de una orden de arresto por medio
de la cual fue detenido por ocho días, estableció lo siguiente:
“…si bien la Corte no entra en profundidad sobre la materia, reconoció que cuando los jueces ejercen
potestades disciplinarias realizan actividades administrativas, por lo que, debe declararse en el presente caso la
responsabilidad patrimonial de la administración, en virtud de los hechos dañosos originados por la actividad
administrativa ejercida por el juez y no en virtud de la actividad judicial como tal, sin embargo, debe aclararse
que en aquellos casos en que se causen daños por mal funcionamiento del sistema de justicia en funciones
judiciales (estado-juez), también existe la posibilidad de obligar al Estado al pago de indemnizaciones…”
(énfasis añadido) (CPCA 09.06.2000).
2. La responsabilidad del Estado por faltas en la Administración de Justicia
Además de los supuestos antes mencionados, la responsabilidad del Estado por su actividad jurisdiccional
puede generarse bien por (i) error judicial o (ii) por omisión injustificada en la labor de impartir justicia (i.e.
denegación o retardo injustificado).
a) El error judicial
Este constituye la principal causa generadora de la responsabilidad del Estado Juez, y es que en ejercicio de la
facultad de juzgar, el juez no está exento de incurrir en falsas apreciaciones de derecho o de hecho generadoras
de responsabilidad. El error judicial es, en definitiva, una alteración de la realidad fáctica o jurídica que le ha
sido planteada, hecha por el juez en la sentencia, bien por incurrir en una errónea apreciación de los hechos, en
su adecuación a los supuestos legales, previstos en el ordenamiento jurídico o en la aplicación de las normas
legales.
De allí que, dependiendo de las circunstancias en las que se verifique el error judicial, éste será de hecho (error
en la apreciación de la realidad fáctica) o de derecho (error en la aplicación de la ley). No obstante, esta
distinción ha originado discusión en la doctrina en torno a cual de estos errores es capaz de generar la
responsabilidad del Estado.
Así, se sostiene que el error de derecho, derivado de la equívoca aplicación o interpretación de la ley no puede
dar origen a la responsabilidad del Estado, desde que éste puede ser subsanado a través de los mecanismos
recursivos previstos en la ley, siendo en consecuencia el error judicial de hecho el único capaz de hacer
responsable al Estado. Sin embargo, esta distinción carece de relevancia, pues a pesar del sistema recursivo, el
error de derecho puede verificarse incluso en la decisión definitiva adoptada en segunda instancia por el tribunal
de alzada. Aunado a ello, «[...] el error de hecho por sí solo jamás será determinante de responsabilidad, ya que
cualquiera que sea el vicio determinante de la resolución, el error judicial no estará en los hechos o en las
pruebas en sí mismos considerados, sino en el modo de subsumir a éstos en el ordenamiento jurídico, cuya
aplicación en cada caso resulte obligada. En consecuencia, será en el encuadramiento jurídico de los hechos
donde se presentará, en general, el error judicial».[35]
De esta forma -Tawil citando a Reyes Monterreal- el error judicial capaz de generar la responsabilidad del
Estado se producirá cuando «del contexto de la sentencia, de la realidad de los hechos y sus circunstancias y de
la apreciación de la prueba, por una parte y, por la otra, de la confrontación entre la solicitud dada y la que
jurídicamente convenía al caso, resulte manifiesta la materialidad de la equivocación».[36]
Pero el error judicial que genera responsabilidad debe ser grave, inaceptable, e inexcusable. Siguiendo el
esquema planteado por el prenombrado autor, las notas características del error judicial capaz de generar la
responsabilidad del Estado han sido estudiadas en la doctrina desde dos posturas, a saber: a) Una primera
posición que otorga relevancia a la causa de la decisión jurídica errónea, conforme a la cual el error existirá
cuando por dolo, negligencia o errónea apreciación de los hechos, el juez dicta una decisión injusta no acorde
con la realidad; b) Una segunda posición que visualiza el error judicial como resultado equívoco no ajustado a
la ley, bien por derivar de una incorrecta aplicación del derecho o de una errónea apreciación fáctica. Así,
bastará cotejar la solución adoptada con la que exclusivamente procede en el caso enjuiciado, para determinar si
en efecto, existe error judicial.[37]
En nuestro país, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha reconocido que “la
Responsabilidad del estado es perfectamente admisible y de hecho ello es una posibilidad y exigencia de fuerza
constitucional... tal determinación en el campo de la responsabilidad [...] se dirige fundamentalmente al caso de
las sentencias erróneas o errores judiciales. De igual manera el supuesto del funcionamiento anormal del Poder
Judicial, referido al ilícito de la “denegación de justicia”, que bien puede configurar la abstención del juez a
emitir un pronunciamiento en la etapa cognitiva, así como también en el incumplimiento de ejecutar la decisión
judicial que acordó un derecho a la parte en el juicio a que diera lugar...”.[38]
b) La omisión y el retardo judicial injustificado
La omisión y el retardo judicial injustificados se verifican por lo general por las dilaciones ocurridas durante la
tramitación del proceso, las cuales, para generar responsabilidad del Estado, deberán estar sujetas a altos
estándares de anormalidad en la prestación del servicio. No producirán la responsabilidad del Estado los
retardos propios de la correcta observancia de los lapsos establecidos por la ley.
Este retardo puede presentarse, obviamente, en cualquier fase del procedimiento y no debe relacionarse
únicamente con las sentencias o decisiones del Tribunal y su ejecución. Caben encuadrar también en este
supuesto los retrasos injustificados ocurridos en la sustanciación del proceso (citaciones y notificaciones por
cualquier vía, comisiones, etc.) o aquellos relacionados con la inejecución de las sentencias.
De otra parte, pensamos que la redacción del artículo 49, ordinal 8 de la Constitución no deja dudas, en nuestro
criterio, de que el particular siempre tendrá la posibilidad de exigir directamente al Estado la responsabilidad en
materia judicial, incluso cuando dichas faltas sean imputables personalmente al juez, tales como las previstas en
el artículo 255 ejusdem relativas a la parcialidad, denegación, prevaricación, inobservancia de normas
procesales, dado que, en todo caso, esa falta personal del juez, que se desdobla en una falta del servicio,
comporta necesariamente un anormal funcionamiento del sistema de justicia por el cual el Estado deberá
responder, sin perjuicio de ejercer las acciones de regreso correspondientes contra los jueces implicados.
La jurisprudencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia estableció en el caso Luis Alberto
Bacca la posibilidad de que el Estado sea responsable por los daños y perjuicios ocasionados a un particular
como consecuencia de un retardo injustificado o una omisión judicial, al establecer lo siguiente: “...todo retardo
injustificado de un acto procesal que ha debido tener lugar, que lesiona a una parte en su situación jurídica,
amenazando la irreparabilidad de la misma, es atacable por la vía del amparo; pero hay conductas activas de los
jueces que retardan injustificadamente la declaración o actuación de los derechos de una de las partes,
interfiriendo con la garantía judicial que consagra el artículo 49 de la Constitución vigente, tal como ocurre
cuando un juez oye una apelación en ambos efectos, cuando ha debido oírla en uno sólo, retardando así un acto
que ha debido llevarse a cabo”.[39]
3. La responsabilidad del Estado por actuaciones no jurisdiccionales
También generará la responsabilidad del Estado los daños causados por los órganos del Poder Judicial por actos
que si bien no son jurisdiccionales si son inherentes a su actividad, tales como la desaparición de expedientes,
dinero u objetos consignados en los tribunales, la reducción injustificada de los días y horas de despacho, etc.
Así, la doctrina venezolana –Ortiz Alvarez- sostiene que la responsabilidad por acto del Poder Judicial abarca
no sólo la actividad jurisdiccional del Estado propiamente dicha derivada de sus sentencias erróneas, sino se
extiende también a las actividades que si bien estrictamente no son jurisdiccionales, están vinculadas con la
función de administrar justicia, como serían los supuestos relacionados con la actividad de policía judicial y los
problemas relativos a la instrucción o pérdida de dinero, títulos y demás objetos que hubieren sido consignados
en los tribunales.[40]
VI. La Responsabilidad del Estado Legislador

La responsabilidad del Estado por la aplicación de sus leyes es un tema cuyo reconocimiento por los distintos
ordenamientos jurídicos ha sido muy difícil. La explicación de esta circunstancia –Concheiro del Río- «no es
otra que la concepción de la misma como un ataque frontal a la soberanía del Estado o, en expresión de
Santamaría Pastor, a la “médula del poder”».[41]
En muchos casos la propia ley prevé cual será el régimen indemnizatorio aplicable a los daños que hubiere
causado su aplicación. En el caso venezolano cabe citar, entre otras, la Ley de 24 de marzo de 1854 que declaró
la abolición de la esclavitud, previendo el pago de una indemnización en favor de los dueños de esclavos
liberados; la Ley de 28 de mayo de 1850 que estableció la obligación del Estado de resarcir los daños causados
a los acreedores por la aplicación de la Ley de Espera y Quita de fecha 9 de abril de 1849 que previó una
moratoria para el pago de deudas vencidas y la Ley Orgánica que Reserva al Estado la Industria y el Comercio
de los Hidrocarburos del 29 de agosto de 1975.
No obstante, en otros casos, la ley puede negar de forma expresa o tácita todo resarcimiento por los daños que
su aplicación pudiere causar y es aquí donde un sistema de responsabilidad integral del Estado debe prevalecer.
En estos casos, en opinión de Garrido Falla, «el silencio de la ley, y por vía de responsabilidad patrimonial por
daños inferidos a los particulares, debe presumirse la existencia de indemnización».[42]
Tenemos que invocar de nuevo la constitución de 1999 que reconoce de manera clara y expresa la
responsabilidad patrimonial del Estado cuando el artículo 140 prevé que “el Estado responderá
patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que
la lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública”. Adicionalmente, esto también ha sido
ya resaltado, este principio general fue desarrollado en la Exposición de Motivos de la Constitución para incluir
la responsabilidad por funcionamiento normal o anormal de servicios públicos, así como la responsabilidad
derivada de la actividad judicial y legislativa, entre otras.
En Venezuela, el Profesor Lares Martínez afirma que “el verdadero fundamento de la responsabilidad del
Estado por actos legislativos se halla en el principio de la igualdad de los particulares ante las cargas públicas,
que es una consecuencia del principio de la igualdad jurídica.” (destacado nuestro). Por tanto, sostiene el autor,
si la ley, que se supone encaminada a favorecer a la comunidad daña gravemente a un individuo o a una
minoría, es justo que el patrimonio público responda de aquel agravio, porque así las cargas públicas no pesan
sólo sobre los damnificados sino sobre la colectividad entera.[43]
Tal y como se estableció anteriormente, la exposición de motivos desarrolla este principio e incluye la
responsabilidad por cualquiera de las actividades públicas del Estado.
La doctrina venezolana –Lares Martínez- considera que la responsabilidad del Estado por los actos legislativos
será procedente cuando concurran lo siguientes requisitos:
a) Que el perjuicio causado sea especial, es decir, que se haya afectado a un grupo determinado de individuos.
b) Que el perjuicio sea cierto y apreciable en dinero.
c) Que sea de gravedad suficiente.
d) Que la actividad prohibida o suprimida o la situación afectada no hayan sido contrarias a la salud, a la moral
o al orden público y, en términos generales, que no haya sido antijurídica.
El citado autor afirma que la singularidad del daño es indispensable para la procedencia de la responsabilidad.
Es decir, “debe haberse sacrificado un derecho concreto o el contenido mismo de un derecho y no se trate de
una mera limitación que la ley imponga a un derecho abstractamente considerado”.[44]
Asimismo debe tenerse en cuenta que la decisión de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia del 9 de octubre de 2001 (Caso Hugo Eunices Betacourt Zerpa) se refiere, precisamente, a la
responsabilidad integral del Estado, y como tal, que abarca a todas las funciones que a éste corresponden. De
allí, la posibilidad de que sea condenado igualmente en el caso de daños producidos como consecuencia de la
aplicación de la ley.
1. Supuestos de responsabilidad del Estado legislador
Los supuestos de responsabilidad patrimonial del Estado por su actividad legislativa son tres, a saber: leyes con
contenido expropiatorio, leyes posteriormente declaradas inconstitucionales y cuya aplicación haya originados
perjuicios económicos y leyes cuya aplicación merece algún grado de compensación.
a) Leyes expropiatorias
Las leyes de contenido expropiatorio son aquellas que suponen la privación del derecho de propiedad de los
particulares sobre sus bienes por casas de interés general (vgr. leyes de nacionalización, leyes de
demanialización). En estos casos, deberá el Estado indemnizar a los particulares como consecuencia de la
expropiación del bien. Así, afirma Garrido Falla, “la indemnización expropiatoria es la consecuencia de una
actividad lícita de la Administración [...] con la simultanea compensación que implica el reconocimiento de su
derecho a percibir el justo precio del bien sacrificado”.[45]
La Constitución de 1999 establece una disposición especial que prevé la indemnización de los particulares en
los casos de expropiación. Así, el artículo 115 establece que «sólo por causa de utilidad pública o interés social,
mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización, podrá ser declarada la expropiación de
cualquier clase de bienes» (énfasis añadido).
Puede presentarse el supuesto en el cual el propio texto de la ley niegue de manera expresa la responsabilidad
del Estado por expropiación, en cuyo se podrá interponer un recurso de nulidad por inconstitucionalidad ante la
Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. En este sentido, el Tribunal Supremo declaró la nulidad
del artículo 90 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, el cual permitía el rescate de fundos propiedad del
Instituto Agrario Nacional, sin indemnización de las bienhechurías ejecutadas por el ocupante.[46]
b) Leyes declaradas inconstitucionales
El segundo supuesto se basa en la posibilidad de exigir la responsabilidad del Estado por daños como
consecuencia de leyes que sean declaradas nulas por sentencia del Tribunal Supremo de Justicia. Sostiene
Parada, que “dichos daños deben ser indemnizados en la forma y medida en que lo son los originados por una
resolución o una disposición reglamentaria que se declare ilegal y [...] sin dar por supuesto o prejuzgar que
dichos daños se han producido por el simple hecho de la anulación”.[47]
En Venezuela se presentó el caso en el cual, la Corte Suprema de Justicia en Pleno en sentencia del 14 de
diciembre de 1999, declaró la nulidad parcial de un dispositivo contenido en el artículo 59 del Código Orgánico
Tributario, y en consecuencia, se anuló el Parágrafo Único del referido artículo, relativo a los intereses
moratorios e indexación de las deudas tributarias. Sin embargo, en la sentencia aclaratoria –dictada por la Sala
Constitucional el 26 de julio de 2000- se determinó que la nulidad de la referida norma no incide sobre la
validez y eficacia de los actos dictados con fundamento en el referido Parágrafo Único del artículo 59, que para
la fecha del fallo hubieren quedado definitivamente firmes, en virtud de un acto administrativo que no haya sido
recurrido, o por haber recaído decisión judicial que causara cosa juzgada. Por tanto, se negó, en la práctica, la
posibilidad de que las personas afectadas por actos firmes dictados con fundamento en una norma
inconstitucional obtengan la indemnización por los daños sufridos.
c) Leyes cuya aplicación causa lesiones que merecen algún grado de compensación.
De Grazia, que introduce esta discusión en la doctrina Venezolana, reseña en este rubro a las leyes que sin
llegar a ser de contenido expropiatorio imponen, sin embargo, limites a los derechos de los administrado de tal
forma graves que suponen la negación de las expectativas legitimas y, en algunos casos, perjuicios económicos,
tan acentuados que precisan se compensados. Corresponderá a la jurisprudencia determinar si las expectativas
legítimas cuando son afectadas por el legislador merecen indemnización.
VII. Características de la Responsabilidad Patrimonial del Estado
De lo expuesto puede evidenciarse que el sistema de responsabilidad patrimonial del Estado tiene las siguientes
características:
1.- Es general, pues abarca todos sus órganos y toda su actividad en ejercicio de la función pública; se extiende
a todos los daños ocasionados por el Estado, a través de todos sus órganos en ejercicio de la función pública,
ejecutada a través de actos, hechos o contratos, sentencias y leyes. Así, desde el punto de vista subjetivo,
comprende:
a) Todos los entes de la Administración, territoriales (i.e. Nacionales, Estadales o Municipales) o no territoriales
(i.e. entes de derecho público o privado), siempre que se hallen en ejercicio de la función administrativa.
b) La actividad de los órganos legislativos, judiciales y demás órganos autónomos que se inserten dentro de la
organización del Estado.
Ahora bien, por lo que se refiere al aspecto objetivo, la responsabilidad abarca tanto el actuar (a) ilícito del
Estado (responsabilidad por falta o funcionamiento anormal), en su actividad formal (i.e. actos administrativos,
sentencias, normas); en su actividad material (i.e. actuaciones, hechos); inactividad (i.e. omisiones o
abstenciones); y actividad contractual (el tema de los contratos administrativos), como sus actuaciones (b)
lícitas (responsabilidad por sacrificio particular), tales como las limitaciones generales al derecho de propiedad
(i.e. expropiación, servidumbre, ocupaciones temporales, requisición de bienes en tiempo de guerra,
limitaciones por razones urbanísticas) y la revocatoria por razones de mérito de actos y contratos
administrativos. También se comprende dentro de la responsabilidad del Estado, aquella derivada por los daños
causados por (c) situaciones de riesgo creado (responsabilidad por riesgo o actividades peligrosas).
2.- Es un sistema de responsabilidad directa y objetiva en el que la noción de culpa no resulta determinante,
basta que se verifique el daño por actividad lícita o ilícita imputable a la Administración, para que nazca en el
particular el derecho a ser indemnizado;
3.- Es un sistema mixto que comprende la responsabilidad por falta o funcionamiento anormal del servicio y la
responsabilidad sin falta o por sacrificio particular.
4.- Es un sistema que tiene fundamento en el principio de la integridad patrimonial, conforme al cual el
particular tiene derecho a no soportar sin indemnización el daño sufrido. Carecerá de relevancia que el autor de
la lesión haya actuado en forma lícita o ilícita, lo que realmente importa es que la víctima que la sufre no tiene
el deber jurídico de soportarla sin compensación. La responsabilidad cubre cualquier tipo de bienes o derechos
y el daño o lesión susceptible de reparación podrá ser material (apreciable en dinero) o moral.
Estas características se derivan de los artículos 140, 26, 49 y 259 del texto constitucional, los cuales conforman
el sistema actual de responsabilidad patrimonial del Estado Venezolano.
VIII. Requisitos de Procedencia
Al ser la responsabilidad patrimonial del Estado un sistema directo y objetivo, en el que la culpa carece de
importancia, su procedencia está sujeta a la verificación de tres elementos, a saber:
1. la existencia de un daño entendido como toda disminución sufrida en el patrimonio de un sujeto de derecho
como consecuencia de una actuación administrativa;
2. que ese daño sea imputable a la Administración, al juez o al legislador; y
3. un nexo causal que permita vincular ese daño con la gestión administrativa.
Así lo ha reconocido recientemente la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia en numerosas ocasiones,
al establecer que “de acuerdo al texto del artículo 140 del Texto Fundamental citado, los elementos
constitutivos que deben concurrir para la procedencia de la responsabilidad de la Administración, son: a) que se
haya producido un daño a los administrados en la esfera de cualquiera de sus bienes y derechos; b) que el daño
infligido sea imputable a la Administración, con motivo de su funcionamiento, sea éste normal o anormal; y c)
la imprescindible relación de causalidad que debe existir entre el hecho imputado a la Administración y el daño
efectivamente producido por tal hecho”.[48]
1. El daño
Debe ser cierto y efectivo, es decir, real y actual no eventual o futuro. También debe ser especial o personal, lo
que implica que el mismo esté individualizado con relación a una persona o grupo de personas, es decir, que el
daño no debe constituir una carga común que todos los particulares deben soportar. Al respecto –Baena del
Alcázar- señala que el hecho de que la lesión sea singular o personal «no quiere decir que sea individual, por lo
que se comete un error al relacionar este punto con el requisito de que el daño sea individualizado. Se trata de
que sea singular o individualizable respecto a un sujeto o grupo de sujetos determinado. En definitiva con la
singularidad quiere decirse que el daño no sea una carga general impuesta a todos, por lo que rompa el principio
de igualdad».[49]
Es necesario además que el daño sea antijurídico, esto es, que se trate de un daño que el administrado no tiene el
deber jurídico de soportar, dado que excede de la común de las cargas que la gestión administrativa comporta
para la colectividad. Esa antijuridicidad se deriva de la inexistencia en el ordenamiento jurídico de una norma
que justifique la carga impuesta al administrado, la cual, al carecer de fundamento en derecho, se erige como
una lesión injusta que debe ser resarcida.
En cuanto al alcance de los daños que deben ser indemnizados por la Administración, éstos no se limitan a los
perjuicios materiales producidos en la esfera económica de los administrados sino que se extienden, incluso, a
aquellos que no pueden percibirse materialmente como los daños morales. También es necesario distinguir el
alcance de la reparación, desde que si se trata de actuaciones ilegítimas de la Administración, la reparación del
daño debe ser integral. En estos casos se indemnizan todos los perjuicios causados por la actuación ilegítima de
la Administración, sean estos directos o indirectos. Los administrados no están en posición de soportar las
consecuencias perjudiciales de la actividad ilegítima.
No ocurre lo mismo cuando la actuación del Estado es legítima, pues en tales supuestos la reparación debe
limitarse al valor objetivo del derecho sacrificado y los daños directos que se producen a consecuencia de la
actuación del Estado. De allí que no son indemnizables las ganancias hipotéticas, el lucro cesante y elementos
subjetivos que podrían incidir en la valoración del derecho limitado.
En estos casos se ha señalado –Marienhoff, Comadira- que a falta de norma expresa y ante la imposibilidad de
sostener la existencia a nivel constitucional de un deber de reparación integral frente a sacrificios particulares
jurídicamente exigibles, resultan aplicables a los supuestos de responsabilidad del Estado por sus actos lícitos,
los principios de la expropiación que niegan la procedencia de los daños lucro cesantes.
Para ello se ha invocado lo que en doctrina se conoce con el nombre de «fuerza expansiva de la expropiación»,
noción que, como nos enseña Marienhoff, «tiene gran amplitud conceptual. Sus principios no sólo comprenden
y se aplican al específico acto por el cual el Estado, por causa de utilidad pública calificada por ley y previa
indemnización, obtiene que le sea transferido un bien o cosa de un particular, sino que tales principios, se
extienden y aplican a todos los supuestos de privación de la propiedad privada, o de menoscabo patrimonial, por
razones de utilidad o interés público».[50]
Se sostiene así que frente a las situaciones no reguladas por ley en las que el derecho del particular cede por
razones de interés público, deben aplicarse analógicamente los principios que rigen el instituto expropiatorio
que niegan la procedencia del daño por lucro cesante.
2. La imputabilidad del daño a la Administración
Igualmente se requiere que el daño sea jurídicamente imputable a la Administración pública por su
funcionamiento normal (i.e. actividad lícita) o anormal (i.e. actividad ilícita) derivado de cualquier actuación
material o formal y debe estar referido a una situación jurídicamente protegida, es decir, a una situación
permitida por la ley. También procede la responsabilidad cuando el daño sea la consecuencia de la actuación del
órgano judicial o del legislativo.

3. El nexo causal
Para la procedencia de la responsabilidad del Estado, es necesario que el daño sea consecuencia de la actividad
de la Administración, esto es, que exista un vínculo causal entre el daño causado y la actividad lícita o ilícita
desplegada por el Estado. Algunos autores –Nieto- señalan que en este elemento está la clave interpretativa de
todo el sistema de responsabilidad del Estado, pues si es importante determinar la causalidad en un régimen de
culpa, más aún ha de serlo en uno de responsabilidad objetiva, dado que una causalidad matizada y moderada
puede actuar de válvula de escape que modere los excesos que de otro modo se producirían inevitablemente al
imputar todos los daños causados al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.[51]
La relación de causalidad se desvirtúa y, por ende, la responsabilidad del Estado, por la ocurrencia de
cualesquiera de las siguientes causas extrañas no imputables:
(i) la fuerza mayor, elemento externo al patrimonio del afectado que causa un daño que si bien pudo ser
conocido era irremediable. Por lo general la fuerza mayor opera como causal eximente de responsabilidad en
los supuestos de obras públicas que se ven afectadas en su ejecución por acontecimientos inevitables.
(ii) el hecho de un tercero, causal que se verifica cuando el daño deriva de una persona distinta al afectado y al
autor del daño. No obstante, para que el hecho del tercero opere como causa exoneratoria, será necesario que
éste sea la única causa del perjuicio. Si el hecho del tercero concurre con la conducta desplegada por la
Administración, ésta será igualmente responsable y no podrá enervar su responsabilidad.
(iii) la culpa de la víctima, es otra de las causas exoneratorias de la responsabilidad patrimonial del Estado, dado
que en estos casos el daño se produce en razón de que el afectado no habría actuado con la diligencia de un
buen padre de familia. No obstante, para que funcione como causal eximente será necesario que la intervención
culpable de la víctima haya sido la única y exclusiva causa del daño. Si se produce la concurrencia de la culpa
de la víctima y la actividad de la Administración en la generación del daño, la responsabilidad se distribuye
entre las partes. En este caso, la responsabilidad de la Administración se verá atenuada en la medida en que la
víctima haya contribuido en mayor grado a la producción del daño.
IX. Comentarios sobre la Jurisprudencia referida al tema de la responsabilidad Extracontractual.
No obstante el desarrollo constitucional del sistema autónomo de responsabilidad del Estado antes expuesto,
desde el punto de vista jurisprudencial, esas normas (tanto de la Constitución de 1961, como de 1999), no
siempre han servido de límite eficiente para evitar la sustracción de la responsabilidad del Estado en casos en
los cuales ésta resultaba evidente.
Ello corrobora lo dicho, en el sentido de que la actitud del Poder frente al límite que implica la imposición de la
responsabilidad por su ejercicio, depende del mayor o menor grado de desarrollo del Estado de derecho. Así se
explica, quizá, el caso W. Ribeiro del 5 de febrero de 1964, en el que el Tribunal Supremo desaplicó la
Constitución de 1961 por la anteriormente vigente,[52] a fin de justificar la exoneración de responsabilidad del
Estado frente a los daños causados a un particular por las torturas físicas infringidas por agentes de la Seguridad
Nacional durante la dictadura que culminó en 1958.[53]
En fecha mas reciente, el 11 de mayo del 2001, la Sala Político-Administrativa el Tribunal Supremo, otorgando
relevancia al análisis de la conducta subjetiva de sus agentes para la determinación de la responsabilidad del
Estado, y no a su naturaleza objetiva, excluyó ésta en un caso en el que se reclamaba indemnización por el
asesinato de un particular por funcionarios adscritos al cuerpo de Policía del Estado. En criterio de la sentencia
la responsabilidad administrativa fundamentada en reglas altamente objetivistas debe ser objeto de
interpretación restrictiva, a fin de evitar generalizaciones que lleven a la Administración a asumir la
responsabilidad de todas las situaciones de daño. Concretamente, en la mencionada decisión se afirma
«[...] la responsabilidad administrativa soportada en criterios en alto grado objetivista, como el riesgo
excepcional, debe ser interpretada bajo criterios restringidos, a fin de evitar generalizaciones impropias e
inconducentes que excluyan los supuestos necesarios eximentes de la responsabilidad, tales como, hecho
exclusivo de un tercero, culpa exclusiva de la víctima, fuerza mayor o caso fortuito.
Se impone entonces siempre un análisis guardando la debida ponderación o prudencia en la aplicación de la
teoría del riesgo, con omisión de la falla o falta del servicio, porque si se extiende o exagera en demasía su
aplicación, sin límites, ello podría conllevar a que la Administración tenga que hacerse prácticamente
responsable de todas las situaciones de daño, lo cual [...] puede establecer una injustificada y excesiva
onerosidad sobre la hacienda pública [...]
No obstante las exaltadas tendencias de la doctrina moderna, dirigidas a ampliar (algunas veces en extremo) la
responsabilidad de la Administración pública, en garantía de los derechos ciudadanos y basadas en el elemento
reparabilidad del daño, abandonándose el elemento culpabilidad; subsisten, acertadamente, los criterios que
distinguen la falta personal de la falta de servicio. [...]
Se impone, por lo tanto, para establecer la señalada diferencia, explorar la voluntad, incluso el ánimo (actitud
subjetiva) del agente público al momento de ejecutar el hecho (su acción), y si en esta prevalece la intención
dañosa, el propósito delictivo, la falta es personal
No puede en consecuencia dejar de advertirse que la Administración pública realiza las funciones que le son
inherentes a través de personas naturales, que no en pocas oportunidades actúan bajo el impulso de lo que
ordinariamente se denomina bajas pasiones, cometiendo hechos ilícitos; valiéndose incluso de los poderes y
ventajas inherentes a su carácter de agentes públicos para cometer esos actos delictivos, en relación con los
cuales en multiplicidad de oportunidades, la Administración permanece ajena.
En este marco estima la Sala que si al cometer su acción el funcionario público ex profeso utiliza los medios
administrativos puestos a su alcance para alcanzar un beneficio particular, saciar una venganza personal y no
servir a la finalidad pública, la falta será siempre personal».[54]
Este fallo asume plenamente las consecuencias derivadas de la distinción doctrinal entre falta de la
Administración y falta personal de funcionario para dar carácter excluyente a esta última con respecto de la
primera. Reedita así el criterio sustentado en el Arret Pelletier del Consejo de Estado Francés de 1873 y
establece “una garantía patrimonial de los entes públicos” ciertamente contraria a la garantía patrimonial del
ciudadano frente al Estado.
No obstante esta decisión fue revocada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 19
de noviembre de 2002, por considerar que la sentencia dictada por la Sala Político-Administrativa no resultaba
compatible con los principios consagrados en la Constitución.[55]
Más recientemente, la misma Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha precisado que la
tesis objetivista de la responsabilidad del Estado es el sistema imperante en la materia por virtud de las normas
constitucionales, y que el aspecto subjetivo –o de la culpa- debe quedar referido únicamente al caso de la acción
personal del agente en el que se produzca una ruptura completa entre ésta y el servicio al que esté asignado. En
esta decisión, acorde con las más modernas tendencias en materia de responsabilidad del Estado se lee:
“Ahora bien, debe señalarse que en el pasado la doctrina consideró que el fundamento de esta responsabilidad
se encontraba en la Teoría del Riesgo, conforme a la cual, quien se beneficie de una actividad deberá soportar
las consecuencias que de ésta se deriven. Dicha concepción no se encuentra totalmente superada, ni tampoco es
incompatible con el régimen de responsabilidad administrativa a que se ha hecho referencia por tener su origen
en el Derecho Civil. Lo que ocurre es que, existiendo un fundamento constitucional que de manera expresa
apoye la responsabilidad extra-contractual administrativa (Principio de Igualdad o Equilibrio ante las Cargas
Públicas), no es necesario acudir a otra razón o explicación de ésta.
Conforme con lo anterior, la Constitución vigente establece un régimen de responsabilidad administrativa de
carácter objetivo que comporta tanto la llamada responsabilidad por sacrificio particular o sin falta, como el
régimen de responsabilidad administrativa derivada del funcionamiento anormal del servicio público, según el
cual los usuarios de los servicios públicos deben ser indemnizados por los daños que puedan surgir del mal
funcionamiento de éstos, es decir, que la ratio fundamental de este tipo de responsabilidad es no dejar sin
salvaguarda los daños antijurídicos, donde no pueda identificarse al agente (funcionario público) causante del
daño (daños anónimos).
[...]
De tal manera que, el sistema de responsabilidad patrimonial del Estado dispuesto en el artículo 140 de la
Constitución, al referirse a la responsabilidad derivada del “funcionamiento” de la Administración, lo hace
respecto al funcionamiento normal como anormal, es decir, lo determinante, como se ha expuesto, es que los
particulares no están obligados a soportar sin indemnización el daño sufrido, indistintamente si el daño ha sido
causado por el funcionamiento normal o anormal, como se ha indicado.
[...]
En tal sentido, lo que se impone no es abandonar por completo los criterios de culpabilidad, ni excluir de límites
a los criterios objetivos, sino yuxtaponer éstos con las tendencias modernas a fin de armonizar el sistema de la
responsabilidad de las Administraciones Públicas. Establecido el amplio alcance del sistema integral de
responsabilidad patrimonial del Estado previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,
en el caso bajo análisis, se requiere determinar cuáles son los extremos necesarios para que ésta surja, a saber:
(1) la existencia de un daño constituido por una afección a un bien o derecho tutelado por el ordenamiento
jurídico o disminución patrimonial; (2) una actuación u omisión atribuible a la Administración; y, (3) la relación
de causalidad entre tales elementos”.[56]
Finalmente, la tesis objetivista de la responsabilidad del Estado ha sido reiterada como criterio imperante por la
Sala Constitucional en la decisión del 19 de noviembre de 2002 (sobre el caso Viuda Carmona) que revoca la
primera sentencia dictada en este caso por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en
el 15 de mayo de 2001, la cual descartaba la responsabilidad del Estado a favor de la responsabilidad personal
de los funcionarios, al establecer que:
“De convalidarse los criterios expuestos en la motivación de la sentencia se haría nugatorio el nuevo régimen
constitucional de responsabilidad patrimonial del Estado venezolano. Si observamos que de la lectura de los
artículos 30 y 140 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se infiere que la Constitución
Bolivariana de Venezuela adopta el régimen integral de responsabilidad del Estado, no cabe duda que dicha
responsabilidad debe ser apreciada de manera objetiva descartándose la culpa del funcionario como fundamento
único del sistema indemnizatorio
[...]
El carácter determinante de la responsabilidad objetiva del Estado que se deriva de los artículos 30 y 140 de la
Constitución vigente de 1999 constituiría una hipótesis nunca verificable si se vincula la culpa personal del
funcionario a la culpa en el servicio para exonerar de responsabilidad al Estado
[...]
De otra parte, es menester señalar que el reconocimiento constitucional de la responsabilidad objetiva del
Estado según se deriva de los artículos 30 y 140 de la Constitución Bolivariana de Venezuela, no sustituye la
responsabilidad subjetiva o personal del funcionario culpable, la cual se encuentra prevista en forma
independiente y específica en los artículos 25 y 139 ejusdem; razón por la cual, podría el juzgador admitir la
acumulación de responsabilidades resultante de un cúmulo de culpas; y hasta de una separación y repartición de
las cargas reparatorias entre la entidad pública y los funcionarios culpables
[...]
De allí que difiera esta Sala del criterio expresado por la Sala Político-Administrativa en la sentencia objeto de
revisión cuando expresa que la responsabilidad extracontractual de la Administración debe ser interpretada bajo
criterios restringidos a objeto de evitar generalizaciones que lleven a la Administración a asumir la
responsabilidad de todas las situaciones de daño y afecten el erario público. Antes bien, considera esta Sala
Constitucional que tratándose la responsabilidad patrimonial del Estado de una garantía constitucional inherente
a todo Estado de Derecho, consagrada a favor del particular afectado por la conducta administrativa dañosa, la
misma debe ser interpretada por los jueces en forma progresiva y amplia, a favor del administrado.
Del análisis de la normativa constitucional vigente, infiere esta Sala que la responsabilidad patrimonial del
Estado no debe ser considerada como una garantía en favor de los entes públicos; por el contrario, su
consagración constitucional exige que la misma sea interpretada por los jueces en sentido amplio y progresista
como una garantía patrimonial del administrado frente a las actuaciones de la Administración generadoras de
daño”[57] (énfasis añadido).
De tal manera que en Venezuela existe algún moderado desarrollo jurisprudencial en la materia, que ha
establecido, bien con fundamento en las normas del Código Civil sobre hecho ilícito (art. 1185) o
responsabilidad por guarda (art. 1193), o bien en aplicación directa de las normas constitucionales y con base a
los principios del derecho administrativo, su responsabilidad patrimonial extracontractual y contractual,
fundamentalmente respecto de la Administración: 1. tanto por su actividad ilícita 2. como por su actividad lícita
y su inactividad.
Así ha sido reconocido por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia al establecer que
“la Administración está obligada a la reparación en toda circunstancia, esto es, tanto por su actuación ilegítima,
lo cual resulta obvio, como también, cuando en el ejercicio legítimo de sus cometidos ocasiona daños a los
administrados”.[58] Conviene, por tanto, desarrollar estos dos aspectos.
1.- En lo que se refiere a la responsabilidad del Estado por su actividad ilícita, la jurisprudencia la ha reconocido
con vista al solo menoscabo causado al patrimonio del particular por la ilegal conducta, bien formal (i.e
derivada de actos), o bien material (i.e. derivada de hechos u omisiones).
(i) En materia de actividad formal se ha determinado la responsabilidad del Estado por actos ilícitos que causan
un gravamen en la esfera jurídica del administrado. En estos casos, por lo general el Máximo Tribunal, en
ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 131 de la Ley Orgánica que rige sus funciones, además de
acordar la nulidad del acto impugnado ha ordenado el resarcimiento de los daños causados y el restablecimiento
de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas, si así hubiere sido solicitado por el recurrente.
De esta forma, se ha establecido la responsabilidad del Estado, entre otros, en los siguientes ámbitos:
a. El urbanístico, en el cual se ha establecido la responsabilidad del Estado por los daños generados al particular
por la ilegal revocatoria de un permiso de construcción que le confirió la expectativa de dar inicio a su giro
comercial e incurrir en gastos diversos para ello.[59] Incluso, se llegó a establecer que “el daño patrimonial que
hubiere podido acarrear a la recurrente la revocatoria del Permiso de Construcción, [...] es cuantificable en
relación al daño emergente, al lucro cesante, al pago de los intereses derivados del financiamiento de la obra y a
otros elementos evidentes”, y que igualmente podrá acordarse indemnización –aun cuando en el caso
comentado se negó- “por el daño moral producido por el descrédito que sobre la misma hubiese podido recaer
como consecuencia del acto mismo”.[60]
b. En el campo funcionarial son numerosas y diversas las decisiones que concluyen en la responsabilidad del
Estado por los daños causados a los funcionarios que son ilegalmente retirados o destituidos de sus cargos sin
seguirse los procedimientos pautados en la ley de la materia.[61] En estos casos, por lo general, la
indemnización de los daños y perjuicios es equiparada al pago de los sueldos dejados de percibir por el
funcionario en virtud de su ilegal retiro, al señalarse que “el reclamo del pago de las remuneraciones en los
casos en que el retiro de un funcionario fuera anulado, no es más que una pretensión de condena de una
indemnización de daños y perjuicios en contra de la Administración, derivada de un hecho ilícito de aquella, es
decir, extracontractual, como lo es la realización de un acto administrativo ilegal, o sea, por haber actuado sin
sujetarse a las normas y formalidades que lo rigen».[62]
Conforme a este criterio, nuestro Máximo Tribunal ha decretado la responsabilidad patrimonial del Estado
frente a la ilegal destitución de un juez por parte del extinto Consejo de la Judicatura (hoy Dirección Ejecutiva
de la Magistratura), condenándolo al pago, en calidad de indemnización, de «todos los sueldos y demás
remuneraciones dejados de percibir por éste desde su desincorporación al cargo de Juez Provisorio del Juzgado
Superior Segundo en lo Civil, Mercantil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, hasta su efectiva
reincorporación al mismo, o de ser esto imposible, a otro de igual jerarquía y remuneración dentro de la misma
circunscripción judicial o de otra, en este último caso con el consentimiento del recurrente».[63]
Esta determinación de la responsabilidad del Estado por el ilegal retiro de sus funcionarios ha sido admitida por
el Tribunal Supremo incluso en el campo militar. Así, el Máximo Tribunal estableció la responsabilidad del
Estado por el ilegal retiro de un funcionario asimilado a las Fuerzas Armadas Nacionales al señalar que si bien
éste no tenía un derecho al cargo y a la consecuente reincorporación que la nula destitución comportaba –dado
que no se trata de un militar profesional de carrera sino de un civil empleado temporalmente por las Fuerzas
Armadas Nacionales, a discreción del Presidente de la República- sí tenía derecho a ser indemnizado por el
actuar irregular del Estado, pues a juicio de la antigua Corte «[...] resulta injustificable el comportamiento de la
Administración Militar el dictar un acto inmotivado y carente de adecuación con los hechos que da origen al
cese de funciones y la consecuente pérdida de la asimilación de un individuo que ha sido catalogado por sus
superiores como un excelente oficial en todos los aspectos del medio castrense durante los años de permanencia
en las Fuerzas Armadas Nacionales, razón por la cual considera esta Sala, que si bien no puede –por razones de
índole legal- reincorporársele al medio castrense, si puede y debe ordenar resarcirle los daños tanto materiales
como morales que la actuación de la Administración Militar le ha causado».[64]
Incluso, en algunos supuestos se ha acordado el resarcimiento del daño moral causado por la ilegal destitución
del funcionario, pues además de no haberse cumplido con el procedimiento de ley ni permitirle, por ende, el
ejercicio de su defensa, la misma fue hecha del conocimiento general a través de los medios de comunicación,
sometiéndolo al escarnio público. Este fue, precisamente, el criterio establecido por la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo en decisión de fecha 21 de febrero de 1996 (Caso: G. Mendoza vs Ministerio del
Ambiente) en la que luego de determinar la procedencia del daño material causado por la ilegal destitución del
funcionario, ejecutada por la Administración sin seguir el procedimiento de ley, la Corte señaló:
«[...] que el acto de remoción, cuya nulidad ha sido establecida en este fallo, ha traído consigo un notorio daño
moral a la parte apelante, quien sin procedimiento administrativo alguno previo a una posible destitución, fue
señalado en distintos medios de comunicación como uno de los funcionarios relacionados con presuntas
irregularidades en el otorgamiento de concesiones madereras en la reserva forestal del Río Tocuyo. [...]
Todo lo expuesto lleva a la convicción de esta Corte que al querellante se le ha producido una afectación en su
patrimonio moral, por el hecho de haberse dictado el acto viciado, con la finalidad de destituirlo en ausencia de
todo procedimiento que le hubiere permitido ejercer su derecho fundamental a la defensa, dando por ciertos
hechos irregulares que sin estar debidamente demostrados, dieron lugar al acto recurrido y se hicieron del
conocimiento general, a través de los medios de comunicación, y a instancia de la propia Administración,
exponiéndolo, sin duda, al cuestionamiento de su probidad y moralidad en el ejercicio de un cargo público.
Comoquiera que la estimación del daño sufrido ha sido establecida por el querellante al intentar la demanda en
la suma de diez millones de bolívares (Bs. 10.000.000,00), considera la Corte que tal parámetro resulta
razonable y por tanto lo acoge a los fines de la determinación de la indemnización que ha de ordenarse por tal
concepto [...]».[65
El máximo tribunal ha establecido que en los casos en que se pretenda la reparación de los daños causados por
un acto administrativo ilícito por vía de la demanda autónoma de daños y perjuicios, la procedencia de la
reclamación estará supeditada a la prueba del ilícito, la cual deberá derivar (i) de la sentencia que decida el
recurso contencioso administrativo de anulación que ha debido interponerse contra el acto lesivo, o (ii) del acto
de revocatoria dictado por la Administración.
En ese sentido se ha sostenido que “si el ilícito tiene su origen en un acto administrativo, el cual como faceta
propia de su condición ejecutoria, goza de una presunción de legalidad y, además, dada la existencia de
procedimientos especiales para su impugnación que abarcan tanto la sede administrativa como la sede judicial,
entonces la vía para el reclamo de los daños y perjuicios de él derivados será la del recurso de plena
jurisdicción, en caso de que así lo decida el recurrente, o la del juicio ordinario. En este último caso, la prueba
del ilícito debe provenir de la sentencia que haya decidido el recurso contencioso administrativo de anulación
que ha debido interponerse contra el acto administrativo lesivo, o bien del acto de revocatoria dictado por la
Administración en ejercicio de su poder de autotutela”.[66]
(ii) En el ámbito de la actividad material se ha determinado la responsabilidad de la Administración por hechos
o actuaciones de naturaleza ilícita que causan menoscabo en el patrimonio del particular. En ese sentido, se ha
declarado la responsabilidad del Estado en los siguientes ámbitos:
a) por los daños causados por la Administración cuando afecta el derecho de propiedad del particular –de
hecho- sin seguir el procedimiento establecido en la ley para ello. Es la expropiación por vía de hecho carente
de un título jurídico que la justifique. Y es que el artículo 115 de la Constitución garantiza el derecho de
propiedad, señalando que sólo podrá ser afectado por razones de utilidad pública o social previa sentencia firme
y pago oportuno de justa indemnización. En forma idéntica se pronuncia la Ley de Expropiación por Causa de
Utilidad Pública o Social con la acotación de que deberá existir una disposición formal de declaratoria pública.
De allí que si la Administración no cumple con este marco normativo, bien porque afectó la propiedad sin
instaurar el debido juicio, o sin el pago del justiprecio, estará obligada a indemnizar los daños causados por su
actividad ilícita.
En estos casos la jurisprudencia ha dispuesto que los principios indemnizatorios consagrados constitucional y
legalmente no se restringen al ámbito expropiatorio, antes y por el contrario son aplicables por extensión a todos
los supuestos de privación o limitación de la propiedad privada por razones de utilidad o interés público, en las
que el derecho patrimonial del administrado cede frente al interés público.
Tal fue el criterio asumido por el Máximo Tribunal en el caso Inmobiliaria Cumboto, sentenciado en fecha 3 de
octubre de 1990, en el que frente al reclamo intentado por los afectados, quienes exigían indemnización frente a
la expropiación y ocupación de hecho de sus terrenos, se dispuso que la institución de la expropiación se aplica:
«no sólo cuando el Estado hace uso de ella, a través de los organismos que tienen legitimación activa para
realizarla, en ejecución de la Ley que la rige, sino también dentro de su amplitud conceptual, sus principios se
aplican por extensión a todos los supuestos de privación de la propiedad privada, o de menoscabo patrimonial,
por razones de utilidad o interés público.
Por ello, lo que la Constitución establece respecto a la indemnización en materia de expropiación, implica un
principio aplicable a todas las hipótesis en que un derecho patrimonial cede por razones de interés público, y se
deriva de ello, un deber de compensar también en estos casos, mediante indemnización pecuniaria, el
patrimonio particular del interesado cuando, como en el presente caso se traspasaron de hecho derechos
individuales al dominio de la Administración Pública. [...]
Es pues lo que la doctrina ha llamado la fuerza expansiva de la noción jurídica de la expropiación, lo que
permite a la Sala proceder a hacer la estimación del monto de la indemnización que debe pagarse a la actora por
la privación ilegal de su propiedad por parte de la Administración [...]
Por tanto, esta Corte estima pertinente ratificar el criterio en virtud del cual no se duda en reconocer a la víctima
del despojo, el derecho a una indemnización por concepto de lucro cesante que se configura en la pérdida de
posibilidades de recibir los beneficios económicos que normalmente debería haber producido la libre
disponibilidad de su propiedad, es decir, que la justa indemnización que corresponde a la persona que ha sido
privada ilegítimamente de su propiedad, debe comprender en una cantidad equivalente al beneficio que hubiera
obtenido por el uso o cesión de la misma».[67]
b) En las servidumbres administrativas. Se ha establecido la responsabilidad del Estado por la
constitución de hecho de servidumbres de conductores eléctricos, al señalarse que en estos casos existe
responsabilidad si la servidumbre limita en efecto la propiedad, pues si ésta no produce daños no será
indemnizable.[68]
c) En materia de obras públicas, por los daños causados por la negligencia del Estado en el mantenimiento de
inmuebles y obras cuya Administración le corresponde.
Así, se determinó la responsabilidad en supuestos concretos como el de la muerte de un menor que cayó al
vacío por el mal estado de las barandas de un edificio administrado por el Estado “por el hecho culposo de no
haber ofrecido a los habitantes del edificio en referencia, las seguridades que exige la ley y el sentido
común.”[69] También puede mencionarse el caso de la persona que cayó por un ducto de ascensor fuera de
servicio que no estaba señalizado, en el que se estableció la responsabilidad del Estado por no haber demostrado
que adoptó las medidas necesarias para evitar el daño, de lo que se desprendió “la actividad negligente del
organismo mencionado en observar las medidas más elementales de cautela en relación con el ascensor, por
cuanto el mismo aceptó que le correspondía adoptar tales medidas. Además, no consta que hubiese advertido
del peligro que el mismo representaba a la comunidad ni que hubiese tomado medidas para impedirlo”. En
criterio del sentenciador, la Administración demandada no podía escudarse –como lo pretendió en ese caso-:
«[...] en el alegato de que todos conocían que el ascensor estaba fuera de servicio, para justificar la falta de aviso
del peligro que el mismo representaba, sobre todo respecto al piso 12, donde se encontraba detenido y por la
circunstancia de tener un hueco en la cabina, ya que cualquier visitante desconocedor de la situación e incluso,
como lo fuera el caso de autos, cualquier menor incapaz de medir los riesgos de su utilización, al no ser
alertados sobre los mismos debidamente quedaban sometidos a los peligros que derivan del estado del vehículo.
De allí que, en tal sentido, existió responsabilidad en la demanda al no impedir la producción de los daños que
el estado del ascensor pudiera ocasionar, por cuanto admitió el daño y su causa al alegar como excepción de su
responsabilidad el cumplimiento de las medidas que dijo haber tomado y el hecho de la víctima. [...] En el caso
presente el Instituto Nacional de la Vivienda admitió que ejercía las funciones de mantenimiento de las
instalaciones del inmueble y que por ello había tomado toda clase de precauciones, lo cual no demostró. [...]La
situación procesal tal como quedara planteada sólo permitía a la demandada demostrar, para liberarse de la
responsabilidad, que fue diligente en su obligación de mantenimiento, impidiendo que el estado del ascensor
pudiera acarrear daños a los habitantes del edificio y a los eventuales usuarios; o que un hecho de la propia
víctima causó su muerte; pero la misma no pudo hacer tal demostración, quedando probado, por el contrario,
que el ascensor ofrecía un grave riesgo de accidente respecto al cual no se alertó a los usuarios, en razón de lo
cual el daño se produjo. De allí que, demostrado el indicado daño, demostrada la culpa por negligencia y,
asimismo la existencia de la obligación de mantenimiento que fuera incumplida por el Instituto demandado, se
han dado los supuestos para que proceda la responsabilidad, y así se declara» (énfasis añadido).[70]
De igual forma se ha establecido la responsabilidad del Estado por los daños causados por la caída de una valla
de señalización vial, con fundamento en la responsabilidad objetiva por guarda de cosas prevista en el artículo
1.193 del Código Civil. En el caso concreto, determinada la condición de la República de custodio de la valla
que causó el daño, y probados los elementos generadores de la responsabilidad, es decir, el daño y la relación de
causalidad, la sentencia dispuso que ello “hacía innecesaria la demostración de la culpa de ese guardián. Por
consiguiente, si esta conducta culposa quedó o no demostrada, si la valla desprendida estaba o no en mal estado,
si los tornillos de sus bases estaban o no oxidados y partidos, son cuestiones de hecho que en nada influyen para
establecer la responsabilidad del guardián demandado, pues se trata de una responsabilidad objetiva”.[71] La
sentencia en comento señaló que la condición de guardián de la cosa derivaba «“ope lege” en virtud del ordinal
1° del artículo 23 del Estatuto Orgánico de Ministerios de 1950, vigente para la fecha del accidente,
concordante con los ordinales 20 y 21 del artículo 136 de la Constitución, de conformidad con los cuales es de
la competencia del Poder Nacional, a través del entonces existente Ministerio de Obras Públicas, lo relativo al
transporte terrestre, la apertura de las vías de comunicación nacionales y su conservación. Por consiguiente la
responsabilidad por el mantenimiento de las vías públicas está a cargo de la República de Venezuela y ella debe
extenderse a los accesorios inherentes a esas vías de comunicación entre los cuales han de incluirse los
elementos de señalamiento vial. Con la demostración de estos elementos queda establecida la responsabilidad a
cargo de la República de Venezuela, de indemnizar los daños y perjuicios materiales y morales causados por la
cosa inanimada que se encontraba bajo su guarda, de conformidad con el artículo 1.193 del Código Civil...[...]
El fundamento de esta responsabilidad es la presunción de “culpa en la guarda” que la ley establece contra el
custodio quien sólo puede librarse probando que el hecho fue causado por falta de la víctima, de un tercero,
caso fortuito o fuerza mayor [...] Por lo tanto, probada la ocurrencia del accidente, el daño causado, la relación
de causalidad entre lo primero y lo segundo, y la condición de guardián de la cosa que causó el daño que tenía
la República, quedaba excluida o se hacía innecesaria la demostración de la culpa de ese guardián [...] ».
También se ha determinado esta responsabilidad con fundamento en la responsabilidad objetiva regulada en el
artículo 1193 del Código Civil, por los daños derivados de líneas de alta tensión bajo la custodia de empresas
del Estado.[72] En estos casos, por lo general, la responsabilidad del Estado se determinó ante su imposibilidad
de demostrar la concurrencia de alguna de las causas extrañas no imputables del Código Civil, a saber, la fuerza
mayor, el caso fortuito, la culpa de la víctima o el hecho del tercero.
Entre las sentencias dictadas en este sentido, cabe destacar el caso Nelson Molina vs Cadafe, decidido por el
Tribunal Supremo en fecha 7 de marzo de 1989, en el que luego de analizar la disposición contenida en el
artículo 1193 del Código Civil, que regula la responsabilidad civil por guarda de cosas, se determinó la
responsabilidad del Estado por los daños causados por la línea de transmisión eléctrica sujeta a su custodia, con
independencia de que ésta se encontrase en terrenos de propiedad privada. Después de verificar la ocurrencia
del daño y la intervención de la cosa en la producción del mismo, el Máximo Tribunal concluyó que la
condición de guardián de la cosa de la demandada se halla igualmente probada pues «[...] la condición de
distribuidora de energía eléctrica que tiene la empresa Compañía Anónima de Administración y Fomento
Eléctrico (CADAFE) le imprime la cualidad de ser guardián de la conducción de esa energía hasta el sitio de
consumo. En el itinerario de transporte de esa energía el distribuidor no pierde la cualidad de guardián así los
postes puedan encontrarse en terrenos de propiedad privada, ya que no es el propietario del terreno quien puede
recoger la energía eléctrica en la planta para trasladarla al sitio final a los fines del consumo [...] resulta obvio
que la cosa productora del daño fue la electricidad, la cual tiene existencia propia que permite individualizarla.
En efecto, los cables conductores no son sino el continente, cosa distinta del contenido que es la energía
eléctrica o, comúnmente, la electricidad, que si bien, en el caso concreto, está íntimamente ligada al cable
conductor, no lo es menos que pueda existir independientemente del cable. Bien pueden entonces los cables
conductores ser de una o varias personas sin que ello nada signifique, ya que tal circunstancia no altera la cosa
transportada, cuya guarda corresponde a la empresa distribuidora, y así se declara...».
Más recientemente, en sentencias de fecha 2 de mayo y 15 de junio de 2000 (Caso: Elecentro y Eleoriente,
respectivamente), el Tribunal Supremo, esta vez en aplicación de las disposiciones constitucionales que regulan
la materia y no de las normas del derecho privado, declaró la responsabilidad del Estado por los daños físicos y
morales causados a particulares por las líneas de alta tensión a cargo de las empresas demandadas.
En estos casos, luego de precisar la inconveniencia de acudir a las normas que rigen el derecho civil para
declarar la responsabilidad de la Administración por su actividad, dado que las mismas atienden a un sistema
jurídico de relaciones intersubjetivas entre particulares cuyas reglas no pueden ser aplicadas a los sujetos de
derecho público, pues éstos además de gozar de potestades públicas ejercen determinados privilegios -ajenos al
ámbito privado- por ser los tutores del interés general, el Tribunal Supremo estableció que para la
determinación de la responsabilidad del Estado debía acudirse a lo establecido en la Constitución.
La sentencia señaló que la Constitución de 1999 en su artículo 140, prevé de manera expresa la responsabilidad
patrimonial de la Administración Pública por los daños causados a los administrados como consecuencia de su
actividad, consagrando un régimen integral de responsabilidad administrativa de carácter objetivo –que
comporta tanto la llamada Responsabilidad por Sacrificio Particular o sin falta, como el régimen de
responsabilidad administrativa derivada del funcionamiento anormal del servicio público- cuyo fundamento es
el derecho del afectado a la integridad patrimonial, esto es, el derecho a no soportar sin indemnización el daño
sufrido. En este orden de ideas, no resulta relevante que el autor de la lesión haya actuado en forma lícita o
ilícita, sino que la víctima que la sufre no tiene el deber jurídico de soportarla sin compensación.
En criterio de la sentencia, «la responsabilidad extra-contractual de la Administración encuentra fundamento
expreso en la actualidad en el Principio de Igualdad o Equilibrio ante las Cargas Públicas. Este principio se basa
en que la Administración persigue la satisfacción y tutela de los intereses colectivos; y, si ésta en ejercicio de
sus potestades –por órgano de autoridad legítima- causa un daño a un particular, éste no puede sufrir
individualmente las cargas de la actividad dañosa de la Administración. No debe en función del colectivo
someterse a un miembro de ésta a una situación más gravosa que la que soportan la generalidad de los que la
conforman y, de ocurrir, el equilibrio debe restablecerse mediante la indemnización correspondiente. Así,
independientemente de que la actividad de la Administración fuese lícita o ilícita, con o sin culpa, si ésta le ha
causado un daño a un administrado la Administración debe responder patrimonialmente. Ahora bien, debe
señalarse que en el pasado la doctrina consideró que el fundamento de esta responsabilidad se encontraba en la
Teoría del Riesgo, conforme a la cual quien se beneficie de una actividad deberá soportar las consecuencias que
de ésta se deriven. Dicha concepción no se encuentra totalmente superada, ni tampoco es incompatible con el
régimen de responsabilidad administrativa a que se ha hecho referencia por tener su origen en el Derecho Civil.
Lo que ocurre es que, existiendo un fundamento constitucional que de manera expresa apoye la responsabilidad
extra-contractual administrativa (Principio de Igualdad o Equilibrio ante las Cargas Públicas), no es necesario
acudir a otra razón o explicación de ésta».
Bajo esta visión ius publicista de la responsabilidad, el Tribunal Supremo de Justicia, verificada (i) la ocurrencia
del daño, (ii) la omisión de la Administración en prestar el mantenimiento necesario a los postes de energía
eléctrica bajo su custodia, aunada a la imposibilidad de ésta de probar que el daño no se debió al hecho de un
tercero y (iii) la relación de causalidad entre tales elementos, determinó la responsabilidad del Estado por los
daños materiales y morales causados por las líneas de alta tensión a su cargo.
En otros supuestos, se determinó la responsabilidad del Estado por los daños causados a la propiedad de un
particular por la ruptura de un tanque de agua propiedad del Instituto Nacional de Obras Sanitarias (INOS).[73]
En dicha decisión la Sala Político-Administrativa, luego de calificar el accidente ocurrido como un hecho
notorio exento de prueba estableció lo siguiente:
«[...] La parte actora invocó los artículos 1185, 1193 y 1194 del Código Civil. Esta Sala comparte el criterio
según el cual, cuando el daño se imputa al hecho propio de las personas, funciona la responsabilidad civil
ordinaria, pero si el daño se imputa como en este caso “a la acción de la cosa” la responsabilidad del guardián
no se rige por el artículo 1185 del Código Civil, sino por la disposición especial del artículo 1193 ejusdem, el
cual por su naturaleza especial es de preferente aplicación. El fundamento de esta responsabilidad es una
presunción de “culpa en la guarda” que la Ley establece contra el custodio, quien sólo puede librarse probando
que el hecho fue causado por falta de la víctima, el hecho de un tercero, caso fortuito o fuerza mayor.
Igualmente, el artículo 1194 que sólo permite al propietario de una edificación exonerarse de responsabilidad
demostrando que la ruina no ha ocurrido por falta de mantenimiento de efectos de construcción.
Los dos artículos mencionados son casos de responsabilidad objetiva que constituyen una excepción al principio
general consagrado en el artículo 1185 del Código Civil [...]
En el caso de autos, la parte demandada no invocó en su contestación la culpa de la víctima, el hecho de un
tercero, el caso fortuito o fuerza mayor, ni que la ruina se debiera a falta de mantenimiento o defecto de
construcción, que son los únicos medios de excepción de que disponía la parte demandada para exonerarse, por
lo tanto, según el criterio de esta Sala, queda plenamente probada la culpa y la relación de causalidad del hecho
ilícito por los argumentos antes expuestos».
d) En materia de obras públicas, por daños derivados del establecimiento de situaciones de riesgo objetivo.
Se trata por lo general de supuestos de daños accidentales ocasionados por obras públicas –arriba aludidos- pero
en los que la jurisprudencia ha considerado que la responsabilidad de la Administración se ve reforzada no sólo
por su carácter de custodio de la cosa generadora de la lesión, sino por la situación de riesgo objetivo planteada
por las mismas. Así nuestra jurisprudencia ha señalado que “la responsabilidad [del Estado] se hace aún más
evidente cuando se trata de cosas que representan un peligro objetivo del cual ese guardián obtiene un beneficio.
(...) Si se trata de una cosa peligrosa, dentro de las cuales podemos incluir sin duda a la electricidad, y aun más
la de alta tensión, de la cual el guardián saca un provecho, resulta obvio que debe asumir totalmente las
consecuencias que deriven del riesgo que crea.[...]”.[74]
No obstante, debe tenerse presente que la tendencia actual está dirigida restringir a supuestos excepcionales y
específicos la responsabilidad del Estado por riesgo creado, dado que el fundamento de la responsabilidad,
como se señaló, descansa en el derecho del administrado a la integridad de su patrimonio bajo el principio de
igualdad ante las cargas públicas. De allí que en nuestra jurisprudencia se sostenga: « en el pasado la doctrina
consideró que el fundamento de esta responsabilidad se encontraba en la Teoría del Riesgo, conforme a la cual
quien se beneficie de una actividad deberá soportar las consecuencias que de ésta se deriven. Dicha concepción
no se encuentra totalmente superada, ni tampoco es incompatible con el régimen de responsabilidad
administrativa a que se ha hecho referencia por tener su origen en el Derecho Civil. Lo que ocurre es que,
existiendo un fundamento constitucional que de manera expresa apoye la responsabilidad extra-contractual
administrativa (Principio de Igualdad o Equilibrio ante las Cargas Públicas), no es necesario acudir a otra razón
o explicación de ésta».[75]
e) En materia de “servicio público de policía” por incumplimiento de las obligación legal de prestación. La falta
de cumplimiento de la obligación legal de velar por la seguridad y vigilancia interna de la sede del Máximo
Tribunal por parte de un cuerpo de seguridad del Estado al que le estaba atribuida tal tarea, dada la circunstancia
de que por el estallido de un artefacto explosivo se produjeron lesiones graves a un funcionario de dicho
tribunal, dio lugar a que se condenara a la República, persona jurídica a la que pertenece el órgano policial, al
pago por daño moral de una suma de dinero más una asignación mensual calculada en base a unidades
tributarias.[76]
2.- Por lo que atañe a la responsabilidad del Estado por su actividad lícita, la jurisprudencia en Venezuela
también ha reconocido la procedencia de la responsabilidad patrimonial del Estado. Esta responsabilidad está
referida a actos que si bien carecen de vicios, desde que han sido emitidos de conformidad con los requisitos
exigidos por el ordenamiento jurídico, la propia ley que los regula consagra la responsabilidad del Estado por el
perjuicio producido. En ese sentido, se reconoce la responsabilidad del Estado, entre otros, en los siguientes
supuestos:
a) Limitaciones generales al derecho de propiedad derivadas de la expropiación por causa de utilidad pública o
social, ocupaciones temporales, requisición de bienes en tiempo de guerra la constitución de servidumbres
administrativas y las afectaciones urbanísticas.
En este rubro nuestra jurisprudencia ha dejado claramente establecido, haciendo una interpretación extensiva de
la norma constitucional que regula el derecho de propiedad y la expropiación, que su aplicación no se limita
sólo al supuesto de la expropiación, sino en general, a cualquier supuesto de limitación al derecho de propiedad,
entendido éste en un sentido amplio que abarca todo bien o derecho de contenido patrimonial.
No obstante, debe tenerse presente que existen restricciones que si bien establecen condiciones para el ejercicio
del derecho de propiedad, no comportan sacrificio alguno para el propietario y, por tanto, no son indemnizables.
Pero aun en este supuesto, se dan excepciones a la irresarcibilidad -Uslengui- en dos casos: «cuando la
Administración, al efectivizar la restricción, provoca perjuicios directos a algún propietario a raíz de su culpa o
negligencia; y cuando la restricción resulta irrazonable».[77]
Así, se ha determinado que si bien el Estado está facultado para establecer limitaciones o restricciones a la
propiedad por razones urbanísticas, cuando tales limitaciones desnaturalizan ese derecho, se le crea un daño al
particular que debe ser indemnizado. Y es que, «la realización de las obras requeridas para el correcto
cumplimiento de las funciones estatales atinentes al poder de policía, para el resguardo de la vida, la salud, la
tranquilidad y aun el bienestar de los habitantes, si bien constituyen una actividad lícita, ello no impide la
responsabilidad del Estado, siempre que con aquellas obras se prive a un tercero de su propiedad o se la lesione
en sus atributos esenciales».[78]
Ello aplica en dos casos de nuestra jurisprudencia en los que la Administración dictó ordenanzas que declaraban
como “áreas verdes” los inmuebles propiedad de los demandantes que eran utilizados con otro fin. En ambos
casos el Supremo Tribunal estableció que el poder de restringir la propiedad “tiene también un límite, mas allá
del cual las obligaciones de hacer, de no hacer, o de dejar hacer en que consisten las restricciones
constitucionales antes citadas, pueden afectar en sus elementos esenciales el derecho de propiedad y constituir
para el propietario de una limitación razonable sino un intolerable sacrificio del interés individual al colectivo,
cuya reparación exige, por mandato del constituyente, una justa indemnización (...)”.[79] En atención a este
criterio el Máximo Tribunal concluyó que «la decisión que atribuye el uso correspondiente a las “áreas verdes”
a un terreno, real y efectivamente, dedicado a otro uso por su dueño, constituye un acto concreto, el cual [...]
comporta un sacrificio o disminución de los derechos del propietario y, por tanto, excedería los límites de una
restricción no indemnizable. Tal decisión significaría, en efecto, que desde el momento de publicarse la
ordenanza, el Municipio se reservaría el dominio del inmueble con el fin de destinarlo al uso público en un
futuro indeterminado, lo que equivale a una expropiación no consumada que podría o no consumarse de
acuerdo con lo que decida al respecto la autoridad municipal a quien corresponda ejecutar e acto (...)».
En un caso similar, en el que se demandó al Estado con el objeto de que fuera obligado a expropiar los terrenos
propiedad de la empresa demandante, declarados mediante decreto como “Parque Nacional”,[80] la Corte
Suprema de Justicia precisó que el derecho de indemnización por la pérdida de la propiedad, consagrado
constitucionalmente en materia expropiatoria, es exigible con fundamento en el régimen de responsabilidad del
Estado, aun respecto de aquellas limitaciones al derecho de propiedad que impliquen una lesión al patrimonio
del particular. La sentencia observó que las disposiciones constitucionales que contemplan el deber de
indemnizar por parte de la Administración, derivados de su responsabilidad general, o por la actuación de sus
funcionarios competentes, permiten inferir la obligación de ésta de indemnizar los daños causados a los
particulares, aun por sus actos lícitos.
Bajo este argumento, el Máximo Tribunal, analizando la disposición contenida en el artículo 63 de la Ley
Orgánica de Ordenación Urbanística que contempla la responsabilidad del Estado por el establecimiento de
limitaciones urbanísticas que desnaturalicen el derecho de propiedad, dispuso que las limitaciones impuestas a
las actividades privadas realizadas por el propietario en ejercicio de sus derechos de uso y disfrute de la
propiedad resultan indemnizables, “aunque no exista expropiación o pérdida de la misma”. Concretamente, la
sentencia dispuso:
«Ahora bien, establecido que el acto de creación de un Parque Nacional sobre fundos de propiedad privada no
tienen carácter transmitivo o expropiatorio, sino limitativos de los atributos de la propiedad, cabe precisar aún,
si en nuestro sistema constitucional sólo la pérdida de la propiedad a favor de la Administración, determina un
derecho a la indemnización, o si también, con fundamento en el régimen de responsabilidad del Estado,
contemplado en la Constitución, éste debe indemnizar las lesiones que hubieren causado su actividad aún
legítima [...].
Contemporáneamente los textos constitucionales y legales no circunscriben la indemnización únicamente a la
pérdida de la propiedad por expropiación, o por los hechos ilícitos de la Administración, sino que la extienden a
cualquier lesión a derechos o intereses legítimos, por ejemplo las privaciones singulares de los atributos
esenciales de la propiedad, a pesar de que provengan de sus actos lícitos. En este sentido, si se sigue el
lineamiento clásico, sólo habría indemnización por expropiación, cuando se diera un efecto ablatorio, vale decir,
cuando se extinga el dominio como consecuencia del ejercicio de una potestad expropiatoria o si existen daños
por la anormalidad o defectos de los servicios públicos. Sin embargo el derecho a la indemnización nace
también, cuando se afecten de forma ostensible los atributos fundamentales de la propiedad, que signifique una
lesión actual y cuantificable para el titular del dominio. Así, en la expropiación la garantía de la indemnización
tiene su causa en el “despojo patrimonial”, por lo que tal indemnización es una carga tal que condiciona la
procedencia misma de la expropiación. Por el contrario, la responsabilidad por la lesión causada por la actividad
administrativa, descansa sobre el hecho de que, dada la posición del administrado, éste recibe una lesión no
procurada.
Este régimen de responsabilidad de Estado por sus actos lícitos, aparece en la legislación en el artículo 63 de la
Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, que establece ‘Los usos regulados y permitidos en los planes de
ordenación del territorio se consideran limitaciones legales a la propiedad y, en consecuencia, no originan por sí
solos, derecho a indemnizar. Esta sólo podrá ser reclamada por los propietarios en los casos de limitaciones que
desnaturalicen las facultades del derecho de propiedad, siempre que produzcan un daño cierto, efectivo,
individualizado, actual y cuantificable económicamente. En estos casos a los efectos de determinar la
indemnización, se seguirán los criterios establecidos en la Ley de Expropiación por causa de Utilidad Pública o
Social’.
Conforme a esta posición, que se abre paso en la mejor doctrina, la limitación que incida en las actividades
privadas realizadas por el propietario, como ejercicio de los derechos de uso y disfrute de la propiedad,
resultaría indemnizable, aunque no exista expropiación o pérdida de la misma. Por otro lado, observa la Sala,
que los fundamentos constitucionales del régimen de responsabilidad antes señalados, se encuentran en los
artículos 206 y 46 de la Constitución que contempla el deber de indemnizar por parte de la Administración,
derivados de su responsabilidad general, o por la actuación de sus funcionarios competentes, de donde se
desprende su obligación de indemnizar los daños causados a los particulares, aún por sus actos lícitos, como
serían los emanados de dichos funcionarios»
b) La revocatoria de actos administrativos efectuada por la Administración en ejercicio de su poder de
autotutela, cuando la ley así lo permita
c) El rescate o revocación de contratos administrativos por razones de mérito o conveniencia, bien para asumir
la Administración la prestación del servicio en forma directa o para poner fin al mismo por estimar que no
resulta beneficioso para la colectividad. El rescate del contrato, al no estar vinculado al incumplimiento del
contratista, comporta el establecimiento de una indemnización integral a favor de éste, pues el interés general
que habilita a la Administración para adoptar estar decisión no la faculta, sin embargo, para disponer de la
propiedad de los particulares.
En este sentido la Ley de Concesiones en Venezuela prevé que “las concesiones podrán rescatarse
anticipadamente por causa de utilidad o interés público, mediante acto administrativo debidamente motivado del
ente concedente. En estos casos procederá la indemnización integral del concesionario, incluyendo la
retribución que dejare de percibir por el tiempo que reste para la terminación de la concesión. En el pliego de
condiciones se establecerán los elementos o criterios que servirán para fijar el monto de la indemnización que
haya de cubrirse al concesionario. Si el concesionario estuviese conforme con el monto de la indemnización, la
cantidad que se señale por este concepto tendrá carácter definitivo. Si no estuviere conforme, el importe de la
indemnización se determinará mediante alguno de los mecanismos de solución de conflictos contemplados en
este Decreto-Ley” (artículo 53).
Así, se ha sostenido que la potestades de revocación unilateral del contrato deben guardar el debido respeto al
derecho del contratista a la intangibilidad de la ecuación económica del contrato “en virtud de la cual una lesión
a su patrimonio derivada del incumplimiento por la Administración de las cláusulas convenidas (rescisión por
motivos supervinientes) es compensada con la correspondiente indemnización al particular de los daños y
perjuicios que pudieren habérsele ocasionado”.[81]
Como puede observarse, en Venezuela el fundamento de la responsabilidad patrimonial del Estado ha variado
en la medida que la jurisprudencia ha ido evolucionando en la materia. En una primera fase, la responsabilidad
del Estado tuvo su fundamento en la responsabilidad administrativa por hecho ilícito prevista en el artículo
1.185 del Código Civil, que fue asimilada a la noción de “falta de servicio o funcionamiento anormal de éste”
derivada de los actos, hechos u omisiones de la Administración. En una segunda fase, la jurisprudencia adoptó
el criterio de la responsabilidad objetiva por guarda de cosas prevista en el artículo 1.193 del Código Civil con
el objeto de justificar la determinación de la responsabilidad del Estado sin falta por situaciones de riesgo
creado. En una tercera fase, la jurisprudencia aplicó el principio de igualdad ante las cargas públicas con el fin
de justificar la responsabilidad del Estado por sacrificio particular por daños derivados por lo general, de las
limitaciones impuestas al derecho de propiedad en materia urbanística
En la actualidad, el fundamento de la responsabilidad, según la más reciente jurisprudencia, “descansa en el
derecho del particular a la integridad patrimonial, es decir, el derecho del particular a no soportar sin
indemnización el daño sufrido”. En este orden de ideas, “no resulta relevante que el autor de la lesión haya
actuado en forma lícita o ilícita, sino que la víctima que la sufre no tiene el deber jurídico de soportarla sin
compensación”. [82
X. Aspectos procesales de la Responsabilidad Patrimonial del Estado
1. Competencia
En Venezuela todas las reclamaciones para obtener la responsabilidad extracontractual de la Administración
pública nacional, centralizada o descentralizada –institutos autónomos y empresas del estado- corresponden, en
la primera y segunda instancia –repartido según la cuantía- a la jurisdicción contencioso-administrativa
Así lo establece el artículo 259 de la Constitución de 1999, al prever que “la jurisdicción contencioso
administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley. Los
órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular los actos administrativos
generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de
dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de
reclamos por la prestación de servicios públicos; y disponer lo necesario para el restablecimiento de las
situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa” (resaltado nuestro).
La determinación de las competencias de manera concreta se estableció en la Ley Orgánica de la Corte Suprema
de Justicia. Así, el artículo 42, ordinal 15, prevé que corresponde conocer a la Corte Suprema de Justicia (hoy
Tribunal Supremo de Justicia) “las acciones que se propongan contra la República, o algún Instituto Autónomo
o empresa en la cual el Estado tenga participación decisiva, si su cuantía excede de cinco millones de bolívares,
y su conocimiento no está atribuido a otra autoridad”. Por tanto, conocerá en primera instancia la Sala Político-
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de las demandas contra el Estado si su cuantía excede de cinco
millones de bolívares.
El artículo 185 ejusdem prevé que la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo “será competente para
conocer: [...] 6. De cualquier acción que se proponga contra la República o algún Instituto Autónomo o empresa
en la cual el Estado tenga participación decisiva, si su cuantía excede de un millón de bolívares, pero no pasa de
cinco millones de bolívares y su conocimiento no está atribuido por la Ley a otra autoridad [...]”.
Asimismo, el artículo 182 ejusdem prevé que corresponde a los Tribunales Superiores Contenciosos conocer
“en sus respectivas circunscripciones: [...] 2. De cualquier acción que se proponga contra la República o algún
Instituto Autónomo o empresa en la cual el Estado tenga participación decisiva, si su cuantía no excede de un
millón de bolívares y su conocimiento no está atribuido a otra autoridad; 3. De las apelaciones contra las
decisiones que dicten otros Tribunales de su jurisdicción en los juicios intentados ante ellos contra un Estado o
Municipio”.
El parágrafo final de este artículo establece que la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo “conocerá
de las apelaciones y recursos de hecho que se interpongan, dentro del término indicado en el artículo anterior,
contra las decisiones dictadas en los juicios a que se refieren los ordinales 1º y 2º de este artículo”. Cabe
destacar que el ordinal 2º se refiere a las demandas contra el Estado.
De otro lado, el artículo 183 ejusdem prevé que “los tribunales competentes de acuerdo con las previsiones del
derecho común o especial, conocerán en primera instancia, en sus respectivas Circunscripciones Judiciales: 1.
De cualquier recurso o acción que se proponga contra los Estados o Municipios; 2. De las acciones de cualquier
naturaleza que intenten la República, los Estados o los Municipios, contra los particulares”.
Finalmente, debemos acotar que, aun cuando conoce el juez administrativo, el iter procesal es el del juicio
ordinario previsto en el Código de Procedimiento Civil, con algunas limitaciones establecidas en la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, relativas a la notificación del Procurador General de la República y a
algunos medios de prueba (juramento decisorio, inspección ocular y exhibición de documento).
2. Antejuicio Administrativo
2.1. Demandas contra la República
Antes de instaurar la demanda de responsabilidad contra la República debe iniciarse, tal y como se afirmó, un
procedimiento administrativo previo para exponer concretamente las pretensiones del caso. Este procedimiento
previo, conocido como antejuicio administrativo, se encuentra contemplado en Venezuela en la Ley Orgánica
de la Procuraduría General de la República (LOPGR)[83] en los artículos 54 al 60.
Así, la precitada Ley dispone en su artículo 54 que “Quienes pretendan instaurar demandas de contenido
patrimonial contra la República deben manifestarlo previamente por escrito al órgano al cual corresponda el
asunto y exponer concretamente sus pretensiones en el caso”.
Asimismo, el artículo 60 prevé este requisito como presupuesto de admisibilidad en las demandas intentadas
contra la República, al establecer que “los funcionarios judiciales deben declarar inadmisibles las acciones o
tercerías que se intente contra la República, sin que se acredite el cumplimiento de las formalidades del
procedimiento administrativo previo...”.
Este antejuicio administrativo tiene una doble finalidad; de una parte, evitar el juicio contra el Estado, pues en
esa fase administrativa éste puede allanarse total o parcialmente a las pretensiones del administrado y, de otro
lado, sirve también para que el Estado esté enterado con anticipación de la eventual demanda y pueda así
adelantar sus defensas.
La doctrina venezolana –Fraga Pittaluga- ha considerado el antejuicio administrativo como “un paso previo
cuya finalidad es obtener una decisión en vía administrativa que sirva, de alguna manera, para impedir la
potencial instauración de una acción judicial, cuando no existan razones suficientes que la justifiquen”.[84]
En fecha reciente, la instrucción del antejuicio administrativo como requisito previo necesario en la demandas
contra la República ha sido reiterado por el la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, al
establecer que “se advierte y así lo ha considerado en jurisprudencia constante esta Sala, que el antejuicio
administrativo constituye un requerimiento previo para instaurar demandas contra la República, ello con la
finalidad de lograr que sus pretensiones sean estudiadas y resueltas en la misma vía administrativa, sin que sea
necesario acudir a los órganos jurisdiccionales. Resulta claro para esta Sala, que el agotamiento de la vía
administrativa previa debe ser un procedimiento fácil y expedito, que le permita al interesado poner en
conocimiento de la Administración el contenido de su pretensión” (resaltado nuestro).[85]
2.2. Demandas contra entes públicos diferentes a la República
Tradicionalmente, tanto la doctrina como la jurisprudencia ha considerado que el requisito del antejuicio
administrativo era un prerrogativa aplicable de manera exclusiva a la República. Esto, por cuanto la derogada
Ley de la Procuraduría General de la República, establecía en su artículo 30 que quienes pretendan instaurar
demandas de contenido patrimonial contra la República, deberán manifestarlo al órgano correspondiente. Este
artículo es del mismo tenor al contenido en el artículo 54 de la vigente Ley.
Así, se ha entendido que este procedimiento administrativo previo no se aplica en los casos de demandas
intentadas contra los institutos autónomos y las empresas del Estado. En el caso concreto de los Institutos
Autónomos, la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia había establecido que el antejuicio
administrativo, como principio general, no se aplicaba a los Institutos Autónomos, salvo cuando una previsión
legal expresa reconocía tal prerrogativa al Instituto Autónomo en particular.[86] Este criterio fue mantenido por
la Sala Político-Administrativa en reiteradas ocasiones.[87]
No obstante, en fecha reciente, el Tribunal Supremo de Justicia ha cambiado este criterio y ha establecido que
“...la entrada en vigencia de nuevas leyes obligan a esta Sala a realizar otra interpretación sobre el tema. [...] En
fecha 17 de octubre de 2001 entró en vigencia la Ley Orgánica de la Administración Pública, publicada en la
Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 37.305, de la misma fecha, la cual establece: “Artículo 97: Los
institutos autónomos gozarán de los privilegios y prerrogativas que la ley nacional acuerde a la República, los
estados, los distritos metropolitanos o los municipios”. De la norma antes transcrita, se evidencia con meridiana
claridad que la ley en forma expresa otorgó a los institutos autónomos los privilegios y prerrogativas acordados
a la República, sin hacer ninguna distinción entre privilegios fiscales y procesales” (énfasis añadido).[88]
De esta manera la Sala Político-Administrativa modifica su criterio conforme al cual el antejuicio
administrativo previsto en la LOPGR se aplicaba de manera exclusiva a las demandas contra República, salvo
en aquellos casos en que una disposición legal establecía de manera expresa su aplicación a las demandas contra
los Institutos Autónomos. Ahora, por tanto, será un requisito previo de admisibilidad de las demandas contra los
Institutos Autónomos la instrucción de un procedimiento administrativo previo.
2.3. Procedimiento del antejuicio administrativo
a) Iniciación
De conformidad con el artículo 54 de la LOPGR, el antejuicio administrativo se inicia por medio de escrito
dirigido al órgano al cual corresponda el asunto. De la presentación de este escrito se dará recibo al interesado y
su recepción debe constar en el mismo.
Dicho escrito, en el cual se expondrán las pretensiones del caso, debe tener la forma de un libelo y en
consecuencia de ello han de cumplirse en lo posible los extremos a que se contrae los artículos 340 del Código
de Procedimiento Civil. Asimismo se observa que al tratarse de un procedimiento administrativo, las
reclamaciones que se ejerzan por esta vía deben cumplir también con los requisitos dispuestos en el artículo 18
de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. A este respecto, la Procuraduría ha señalado que no es
necesario que el escrito de reclamación se ajuste en todos sus términos a las condiciones de forma exigidas a las
demandas en el artículo 340 del Código de Procedimiento Civil «sin embargo como se aspira recibir una
indemnización, lo menos que se puede exigir al interesado es que precise los términos de la reclamación, en sus
aspectos cualitativos y cuantitativos. No basta entonces, a los fines del antejuicio administrativo, con reclamar
abstractamente el pago de una indemnización; es menester que el interesado concrete su monto. Los distintos
conceptos que le componen, las razones de hecho y de derecho que le sirvan de fundamento, y de ser posible,
las pruebas preconstituidas que den verosimilitud a tales afirmaciones, porque de lo contrario, la Administración
no estaría en condiciones de dar respuesta al interesado y no se alcanzan entonces los fines perseguidos por la
ley al consagrar el antejuicio administrativo como condición previa para intentar las demandas contra la
República» (dictamen de la Procuraduría General de la República de fecha 21-12-82. Doctrina de la
Procuraduría General de la República, pág. 35).
b) Sustanciación
La autoridad respectiva, dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la consignación del escrito procederá
a formar el expediente, el cual debe contener, según el caso, los instrumentos donde conste la obligación, fecha
en que se causó, certificación de la deuda, acta de conciliación suscrita entre el solicitante y el representante del
órgano y la opinión jurídica respecto a la procedencia o improcedencia de la pretensión, así como cualquier otro
documento que considere indispensable (artículo 54 de LOPGR)
Al día hábil siguiente de concluida la sustanciación, el órgano respectivo debe remitirlo a la Procuraduría
General de la República con la finalidad de que ésta, en un plazo no mayor de treinta (30) días hábiles, formule
y remita al órgano respectivo, su opinión jurídica respecto a la procedencia o no de la reclamación. En este caso,
la opinión de la Procuraduría General de la República tiene carácter vinculante.[89]
c) Decisión
El órgano respectivo debe notificar al interesado su decisión, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la
recepción del criterio sostenido por la Procuraduría General de la República (artículo 57).
d) Posición del Interesado
Dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación, el interesado debe dar respuesta al órgano que
corresponda, acerca de si acoge o no la decisión notificada. En caso de desacuerdo, queda facultado para acudir
a la vía judicial (artículo 58).
e) Silencio Administrativo
En caso de silencio administrativo por parte de la Administración dentro de los lapsos previstos, el interesado
queda facultado para acudir a la vía judicial (artículo 59).
3. Demandas contra los Estados y Municipios
Si la responsabilidad se exige contra los Estados o Municipios, corresponde conocer del pleito –en primera
instancia- al Juez Civil y resultan aplicables aquí las disposiciones del juicio civil ordinario sin ningún tipo de
limitaciones.[90] Las apelaciones contra las decisiones dictadas por estos jueces civiles son conocidas, aquí sí,
por jueces administrativos.
De lo anterior, no sólo evidencia la urgente necesidad de una Ley del Contencioso Administrativo en
Venezuela, sino también la tendencia, ahora del legislador, a socorrerse en este tema de la responsabilidad del
Estado de las normas del derecho común, en este caso las adjetivas, y, como se ha visto, hasta de los jueces de
la jurisdicción ordinaria.
4. Ejecución de la Sentencia. Facultad sustitutiva del Juez
Otro aspecto de gran importancia en materia de responsabilidad del Estado y relativo al ámbito de lo procesal es
el referido a la ejecución de los fallos. No puede hablarse de un verdadero sistema de responsabilidad del
Estado si no existe efectividad en la ejecución de las decisiones judiciales que la establezcan.
En efecto, como bien lo expresa González Pérez, «[...]la prestación de justicia no sería efectiva si el mandato de
la sentencia no fuera cumplido. El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva –que suelen reconocer todas las
Constituciones- comprende no sólo la facultad para exigir y obtener una sentencia que decida si la pretensión
está o no fundada, sino que lo en ella resuelto sea llevado a efecto, con, sin o contra la voluntad del obligado.
Los Tribunales han de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado».[91]
De tal forma, que a través de la ejecución de la sentencia se concretiza el derecho a la tutela judicial efectiva
consagrado en el artículo 26 de la Constitución. De allí que pueda señalarse que la ejecución se traduce en una
de las manifestaciones fundamentales de ese derecho. En efecto, tal como lo estableció acertadamente la Corte
Suprema de Justicia el derecho constitucional de acceso a la justicia “no sólo se comprende la acción, como el
derecho subjetivo público y autónomo de acudir a los Tribunales, sino también el de lograr la ejecución de los
fallos que éstos dicten” (énfasis añadido).[92]
Así, no es suficiente que el particular pueda hacer valer sus derechos ante los Tribunales competentes, ni que se
produzca una decisión de fondo sobre el asunto planteado, sino que será menester además que se cumpla con lo
decidido por el Tribunal para que efectivamente se materialice el derecho a la tutela judicial.
La potestad del juez de ejecutar sus sentencias tiene fundamento constitucional, es en efecto manifestación de la
tutela judicial efectiva y de la efectividad del principio de responsabilidad del Estado. Hasta ahora esta base
constitucional ha permitido interpretaciones y aplicaciones supletorias que tienden a mejorar este aspecto, talón
de Aquiles del Contencioso. Por otra parte, la ejecución efectiva de los fallos deriva no sólo de la facultad
restablecedora del juez contencioso, sino de la autonomía e independencia que presupuesta el Poder Judicial
como verdadera rama del Poder Público y equilibrio frente a los otros poderes que está llamada a controlar.
De allí que nuestra jurisprudencia (Sentencia de la Sala Político-Administrativa del 18 de julio de 2000. Caso
CANTV) haya señalado que el derecho a la ejecución de sentencias es un derecho implícito al derecho a la
tutela judicial efectiva que se encuentra informado por una serie de principios cuya inobservancia por el Estado
acarrea su responsabilidad. Estos principios son:
“a) El principio de inmodificabilidad de la sentencia: Consiste en la afirmación de que la protección judicial
carecería de efectividad si se permitiera reabrir un proceso ya resuelto por una sentencia firme, salvo aquéllos
casos, en que, por razones justificadas, la condena es sustituida por su equivalente pecuniario u otro tipo de
prestación, siempre que tal sustitución se realice por los cauces legalmente establecidos, de manera que no
suponga una alteración del fallo contraria a la seguridad jurídica.
b) El principio de interpretación finalista del fallo: Se refiere a la necesidad de que el juez de la ejecución apure
la posibilidad de realización completa del fallo, infiriendo de él todas las consecuencias naturales en relación
con la causa petendi, sin atenerse a la literalidad estricta de aquél.
c) El principio de ejecuciones fraudulentas o simuladas: Consiste en evitar el cumplimiento aparente o indirecto
de las sentencias, para garantizar la efectividad de la tutela judicial y desechar con ello, la necesidad del
afectado de tener que promover nuevas acciones o recursos para obtener la satisfacción completa de sus
derechos o intereses reconocidos por sentencia firme.
d) El principio de la diligencia debida: Consiste en la obligación de la Administración (en los juicios en que la
misma sea parte) a no posponer la ejecución de las sentencias más allá del tiempo necesario y a los jueces y
Tribunales a adoptar todas las medidas necesarias para asegurar la ejecución.
e) El principio de ampliación de la legitimación: Se refiere a la posibilidad que tienen todos los titulares de
derechos e intereses legítimos afectados por una sentencia, de pedir la ejecución de la misma aún en el caso de
que no hubieran podido ser partes en el proceso que la produjo”.
De conformidad con esta doctrina jurisprudencial, el incumplimiento de alguno de estos principios deja «abierta
la posibilidad de solicitar la determinación de la Responsabilidad de la República en ejercicio de su función
jurisdiccional,[...] así como la reclamación de los daños causados, como consecuencia de tal lesión».
Ahora bien, ocurre que en el ámbito del proceso contencioso-administrativo (general y especial), la ejecución de
las sentencias dictadas en contra de la Administración se encuentra sujeta y limitada a dos principios
contemplados por el ordenamiento jurídico, en resguardo de los intereses de la Administración. Uno de índole
constitucional y otro de rango legal, cuya nulidad por inconstitucionalidad se halla hoy en día pendiente de
decisión en el Tribunal Supremo de Justicia. Estos dos principios son:
i) El principio de la legalidad presupuestaria,[93] conforme al cual la Administración no podrá hacer
gasto o erogación alguna que no esté prevista en la Ley de Presupuesto. En todo caso, sólo podrán decretarse
créditos adicionales al presupuesto para aquellos gastos que fuesen necesarios y que no estuviesen previstos.
Así, aquellos compromisos que tengan fundamento en una sentencia judicial se pagarán con cargo a la partida
de presupuesto que para tales fines se disponga en cada ejercicio.
 ii) El principio de la inembargabilidad de los bienes públicos[94] con fundamento en el cual los bienes,
rentas, derechos o acciones de la República no pueden ser objeto de embargos ejecutivos, sino que, en estos
casos, los jueces que conozcan de la ejecución de sentencias contra la República deben suspender la causa y
notificar al Procurador General de la República, para que se fije, por quien corresponda, los términos en que
habrá de cumplirse lo demandado.
Cabe destacar que en Venezuela, este principio ha sido reiterado en una reciente decisión del Tribunal Supremo
de Justicia, en donde se establece que “...del contenido de las normas antes transcritas (artículos 16 de la Ley
Orgánica de Hacienda Pública Nacional y 73 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República) se
desprende el principio de inembargabilidad de los bienes que forman parte del patrimonio de la República y la
imposibilidad de dictar en su contra embargos ejecutivos, resaltando que los jueces que conozcan de
ejecuciones de sentencias contra la República, deben suspender en tal estado los juicios y notificar al
Procurador General de la República, para que se fijen, por quien corresponda, los términos en que se cumplirá
lo sentenciado” (paréntesis nuestro).[95]
Por tanto, como puede deducirse de los principios aludidos, es la propia Administración y no el Poder Judicial
la que ejecuta sus sentencias. Ello, obviamente comporta el riesgo de que la pretensión deducida por el actor
quede ilusoria si la Administración no la cumple voluntariamente y, por tanto, se viole su derecho a obtener una
tutela judicial efectiva.
Creemos que en Venezuela las previsiones contenidas en la Constitución que consagran la autonomía e
independencia del Poder Judicial,[96] el principio de legalidad conforme al cual la actividad de los órganos que
ejercen el Poder Público queda sujeto a los mandamientos constitucionales y legales,[97] el derecho
fundamental a la tutela judicial efectiva,[98] el derecho a la igualdad y la igualdad procesal como manifestación
de aquél[99], y el principio de la Responsabilidad Patrimonial de la Administración Pública, permiten afirmar,
sin duda, la posibilidad de ejecutar sentencias contra la Administración y obligarla a cumplir con las condenas
dinerarias que se hubieren acordado en su contra.
Anteriormente, en nuestro derecho, sólo en materia municipal (artículo 104 de la Ley Orgánica de Régimen
Municipal) se establecían normas que hacían viable y procedente la ejecución de sentencias condenatorias
contra la Administración, en este caso, el Municipio.[100] No obstante, tales normas sirvieron de fundamento a
una interpretación jurisprudencial que solucionó el asunto, aplicando por analogía dicha disposición a otros
entes de la Administración Pública, incluyendo la República.[101]
Actualmente, sin embargo, la LOPGR establece en sus artículos 85 y 86 el procedimiento a seguir para la
ejecución de sentencias dictadas contra la República al exponer lo siguiente:
“Artículo 85. Cuando la República sea condenada en juicio, el Tribunal encargado de ejecutar la sentencia
notificará al Procurador o Procuradora General de la República quien, dentro del lapso de sesenta (60) días
siguientes, debe informarle sobre su forma y oportunidad de ejecución.
Dentro de los diez (10) días siguientes de su notificación, la Procuraduría General de la República participará al
órgano respectivo de lo ordenado en la sentencia. Este último deberá informar a la Procuraduría General de la
República sobre la forma y oportunidad de ejecución de lo ordenado en la sentencia, dentro de los treinta (30)
días siguientes de recibido el oficio respectivo”.
“Artículo 86. La parte interesada, previa notificación, puede aprobar o rechazar la proposición del organismo
público que corresponda y, en el último caso, el Tribunal debe fijar otro plazo para presentar nueva propuesta; si
la misma no es aprobada por la parte interesada, o si el organismo respectivo no hubiere presentado alguna, el
Tribunal debe determinar la forma y oportunidad de dar cumplimiento a lo ordenado por la sentencia, según los
procedimientos siguientes:
1. Si se trata de cantidades de dinero, el Tribunal, a petición de la parte interesada, debe ordenar que se incluya
el monto a pagar en la partida respectiva de los próximos dos ejercicios presupuestarios, a cuyo efecto debe
enviar al Procurador o Procuradora General de la República copia certificada de la decisión, la cual debe ser
remitida al organismo correspondiente. El monto que se ordene pagar debe ser cargado a una partida
presupuestaria no imputable a programas.
2. Si se trata de entrega de bienes, el Tribunal debe poner en posesión de los mismos a quien corresponda. Si
tales bienes estuvieren afectados al uso público, a actividades de utilidad pública o a un servicio público
prestado en forma directa por la República, el Tribunal debe acordar la fijación del precio mediante avalúo
realizado por tres peritos, nombrados uno por cada parte y el tercero de común acuerdo. En caso de desacuerdo,
el tercer perito es nombrado por el Tribunal”.
Así, vemos que el procedimiento establecido en la LOPGR se puede resumir de la siguiente manera:
· El Tribunal notifica al Procurador de la sentencia. Éste, una vez ha sido notificado, tiene un plazo de sesenta
(60) días hábiles para informar al Tribunal sobre la forma y oportunidad en que se ejecutará lo acordado.
· La Procuraduría participará al órgano respectivo de lo ordenado dentro de los diez (10) días siguientes a su
notificación. Este órgano tiene treinta (30) días para informar al Procurador sobre la forma y oportunidad de la
ejecución.
· La parte interesada podrá aceptar o rechazar la propuesta del órgano. De rechazarla el tribunal fijará
oportunidad para la presentación de una nueva propuesta. Si ésta no es aprobada por el interesado, o si el
organismo respectivo no presenta propuesta alguna, el Tribunal deberá determinar la forma en que se ejecutará
lo juzgado en atención a lo siguiente: (i) si son cantidades de dinero, el Tribunal a petición de parte ordenará
que el monto a pagar se incluya en la partida de los próximos dos ejercicios presupuestarios; (ii) si son bienes,
el Tribunal debe poner en posesión de los mismos a quien corresponda.
Nótese que el anterior procedimiento no contempla lo referente a la ejecución forzosa de sentencias, en el
supuesto en el cual el organismo de la Administración no cumpla con lo ordenado por el Tribunal. No obstante,
este supuesto sí se encuentra regulado en el procedimiento previsto en el artículo 104 de la Ley Orgánica de
Régimen Municipal, el cual prevé que “Cuando la orden del Tribunal no fuere cumplida o la partida prevista no
fuere ejecutada, el Tribunal a instancia de parte, ejecutara la sentencia conforme al procedimiento ordinario
pautado en el Código de Procedimiento Civil” (énfasis añadido).
Consideramos, por tanto, que el procedimiento de ejecución forzosa previsto para los Municipios, deberá
aplicarse por analogía a la República, por cuanto en el procedimiento previsto en la LOPGR se omite la
regulación de este aspecto.
Asimismo, observamos que existe un vacío legal en lo que se refiere al procedimiento de ejecución aplicable a
los Institutos Autónomos y demás órganos de la Administración descentralizada funcionalmente que gozan de
la prerrogativa de inembargabilidad, por cuanto los procedimientos previstos en las precitadas Leyes, se aplican
exclusivamente, bien a la República o a los Municipios. Entendemos, no obstante, que en obsequio de la
integridad y protección del derecho constitucional de acceso a la justicia, resultará aplicable por analogía
algunos de estos dos procedimientos. Sin embargo, corresponderá a los órganos de la jurisdicción contencioso-
administrativa determinar cual será el procedimiento concreto para la ejecución de sentencias contra Institutos
Autónomos y empresas del Estado.
Ahora bien, con independencia al procedimiento que resulte aplicable a los Institutos Autónomos y empresas
del Estado, reiteramos que en lo referente a la ejecución forzosa de sentencias deberá aplicarse por analogía lo
previsto en el artículo 104 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.
Tal fue la solución a la cual llegó la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 20
de enero de 1998 (caso VINCLER, C.A. vs I.N.H.), en donde aplicó este procedimiento a un Instituto
Autónomo, al cual se le ordenó que “de no cumplir en el lapso concedido con la orden de ejecución que la ha
sido impartida por la instancia de parte, este tribunal ejecutará la sentencia conforme al procedimiento ordinario
pautado en el Código de Procedimiento Civil, con fundamento en el cual, la Sala librará mandamiento de
ejecución a cualquier juez de la República para la ejecución forzosa [...]”.
De otro lado, ante el supuesto en el cual se dicten condenas de hacer en contra de la Administración y ésta no
las cumple por si misma, estimamos que nada obsta –en obsequio del derecho a la tutela judicial efectiva- que el
juez se sustituya en la Administración para hacer cumplir lo juzgado. Por sustitución de la Administración
podríamos entender los supuestos en los que el pronunciamiento del juez hace las veces (sustituye) de la
actuación formal omitida por la Administración. Y es que, a veces, los mecanismos previstos en la ley para
asegurar el cumplimiento de este tipo de obligaciones (i.e. multas y demás sanciones pecuniarias) si bien
pueden dar resultados, en la mayoría de los casos, dado su carácter limitado, resultan insuficientes para ofrecer
la “efectiva” protección que el derecho a la tutela judicial exige, pues la sanción a la administración, por lo
general, no se traduce en el cumplimiento de lo sentenciado.
Sin embargo, el respeto al Principio de Separación de los Poderes muchas veces ha servido de argumento para
evitar que el juez contencioso pueda sustituirse en la Administración, y de esta manera restablecer la situación
jurídica infringida al particular. Como ejemplo podríamos citar las decisiones del 20 de junio de 1990, caso:
Radio Rochela C.A.- Los Fantástikos (SPA-CSJ) y del 14 de marzo de 1991, caso: Philip Morris Inc. (SPA-
CSJ).
Ahora bien, consideramos que el juez contencioso administrativo está facultado tanto por la Constitución
(artículo 259) como por la Ley (artículo 131 LOCSJ) a restablecer las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas
al particular, por lo que, cuando lleva a cabo esta facultad sustitutiva, no infringe el principio de Separación de
los Poderes toda vez que actúa en un todo conforme al ordenamiento jurídico.
En todo caso, en nuestro derecho esta facultad sustitutiva del juez en la administración para hacer ejecutar lo
juzgado, como lo expresa la doctrina –Ayala Corao- estará limitada a los supuestos de ilegalidad, pues será
inaplicable a los supuestos en los que la Administración haya actuado por razones de mera oportunidad o
conveniencia. En este sentido, se expresó también la Sala Político-Administrativa de la antigua Corte Suprema
de Justicia, en sentencia de fecha 8 de agosto de 1983, al establecer:
«Más, escapa a los poderes de un juez contencioso administrativo (aún del más alto nivel, como este Supremo
Tribunal) limitado a juzgar sobre razones de ilegalidad –entendiendo por tal lo contrario a derecho (artículo 206
de la Constitución)- interferir la función administrativa que estuviere fundamentada en razones de oportunidad o
de conveniencia –caso de cumplimiento alternativo de sentencias, presente en autos- así fuere por la sola vía de
fijación de plazos. Semejante actuación violaría el principio de la separación de poderes, el cual –pese a la
forma atenuada en que lo consagra el artículo 117 de la Constitución- continúa informando de manera
preeminente nuestro Estado de Derecho, y en cuya virtud la función administrativa, bajo el control del juez, se
entiende sin embargo independiente de éste».
Un ejemplo del poder sustitutivo del juez por el incumplimiento de la Administración en ejecutar lo sentenciado
lo constituye la sentencia de fecha 2 de septiembre de 1994 dictada por la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo en el caso “Administradora Granja Rancho La California C.A. vs Alcaldía del Municipio Sucre”
mediante el cual se ordenó a la Dirección de Ingeniería y Planeamiento Urbano Local de dicha Alcaldía que
informara a la accionante cuál era la reglamentación especial para la parcela de su propiedad. Ante el
incumplimiento de dicho fallo por la Administración, la Corte ordenó al tribunal de la causa (i.e. Juzgado
Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región capital) proceder a la ejecución forzosa
de lo ordenado y, en ese sentido, el referido tribunal haciendo uso del poder sustitutivo, determinó cual era esa
“reglamentación especial” aplicable a la parcela del accionante.
El poder de sustitución del juez contribuye a que la Administración sea más eficaz, pues con ello se evita el
pago de cuantiosas indemnizaciones e intereses moratorios que se producirían con ocasión del incumplimiento
de la Administración, lo que se traduce en una mejor protección de los intereses públicos y en un fomento de la
eficacia administrativa pues la sustitución impide que los administradores se escuden en la ausencia de medios
coactivos con el fin de incumplir los fallos judiciales.
Como puede observarse, en la ejecución de sentencias se encuentra probablemente el mayor de los problemas
que tiene el administrado para procurar la efectividad del principio de responsabilidad del Estado. Si la condena
no puede ejecutarse se pierde el efecto profiláctico o de perfeccionamiento del Estado de Derecho, pues ninguna
motivación tendrá la Administración para mejorar la prestación de los servicios públicos o cesar en las faltas en
que ha incurrido.
El tema de la responsabilidad del Estado coloca al juez frente a una situación política. La responsabilidad es
garantía al patrimonio del administrado, pero es sobre todo control de la gestión de los servicios públicos y
precio a pagar por su deficiente prestación. De allí que la ausencia en Venezuela de una Ley que regule de
manera ordenada la responsabilidad del Estado trae por consecuencia que sea el juez, sin parámetro alguno,
quien presupone el estándar de prestación del servicio público.
El juez, cuando condena a la Administración, determina en su conciencia y de antemano –para llegar a la
conclusión de que hubo o no funcionamiento anormal del servicio- cómo debería marchar la Administración,
cuán diligente ésta habría de comportarse, presupone en su fuero interno el mayor o menor estándar en la
prestación del servicio. Así entonces, si el juez parte de un estándar alto de calidad en el funcionamiento medio
de los servicios públicos, habrá mayores supuestos de responsabilidad. Una convicción contraria y más laxa del
juez, formulada sobre la base del funcionamiento medio del servicio mediocre o muy bajo, exoneraría a la
Administración en la mayoría de los casos. De allí que no sería absurdo pedir parámetros en la ley “que señalen
el nivel, la pauta, o la cota de calidad de los servicios, es decir, elemento comparativo y de cotejo sobre cómo
debe ser la Administración”.
Un tratamiento autónomo y especial al tema de la responsabilidad del Estado está en la conciencia de la mayoría
de la doctrina ius publicista en Venezuela. Sin embargo, legislación y jurisprudencia marchan atrás en esta
tendencia, lo que ha contribuido al menor control de los órganos de poder.