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AULA 0 – PATRIMONIALISMO E BUROCRACIA

Modelos Teóricos de Administração Pública: Patrimonialista e

Burocrático

Tipos de Dominação
Dominação não é simplesmente o exercício do "poder", mas também a
sua aceitação - que leva à obediência! Portanto, se diz que a dominação é o
somatório do poder com a legitimidade.

Administração Patrimonialista.
Neste sistema, existe uma confusão natural entre os bens públicos e
particulares, pois o Rei (ou chefe político) não diferencia seu patrimônio
particular do estatal. No patrimonialismo, segundo Weber3, o senhor tem um
relacionamento de "troca" corn seus súditos, pois depende da boa vontade deles
para manter sua capacidade de prestar serviços e manter seu poder político.
A base de sua dominação é a tradição. O governante trata dos assuntos do
Estado como se fosse uma extensão de sua vida pessoal. Seus súditos seriam sua
"família".
Dentro deste contexto, as eleições (quando existiam) eram fraudadas para
que o grupo dominante continuasse no poder e recursos públicos são desviados
de sua finalidade.
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Neste modelo, a posse em cargos públicos acontecia por livre escolha do

soberano. Desta forma, estes cargos eram direcionados a amigos, parentes e
apoiadores dos grupos dominantes.
Assim, não existiam carreiras organizadas e profissionalizadas no estado.
Portanto, uma característica forte deste modelo é o nepotismo e a corrupção.
Os bens públicos são utilizados para fins pessoais e os cargos públicos
são usados como "moeda de troca" de favores ao soberano (vemos isso
atualmente quando agentes públicos utilizam carros oficiais para viajar a
turismo, quando funcionários fazem a chamada "contratação cruzada" - João
contrata o filho de José, e, em troca deste favor, José contrata o filho de João,
por exemplo).
Como o soberano está acima das regras, a racionalidade é subjetiva, ou
seja, depende da opinião, da discricionariedade (e das arbitrariedades) do senhor
no momento, inclusive nas decisões da Justiça. Se você é amigo do Rei pode
"quebrar" algumas regrinhas!
Assim sendo, no modelo patrimonialista, o patrimônio público é
"capturado" por grupos de interesse da sociedade (que podem ser empresários,
sindicatos, burocratas, etc.).
Ou seja, este patrimônio deixa de servir à coletividade para passar a
servir aos interesses do grupo dominante. Além disso, a justiça fiscal é um
aspecto quase inexistente, pois a estrutura tributária (os impostos) é desenhada
para afetar pouco os nobres ou senhores dominantes. Com isso, a população
mais pobre é a que acaba proporcionalmente pagando mais impostos.
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De acordo com Weber, ao quadro administrativo da dominação tradicional, em

seu tipo puro, faltam:
> A competência fixa segundo regras objetivas;
> A hierarquia racional fixa;
> A nomeação regulada por contrato livre e o ascenso (promoção) regulado;
> A formação profissional (como norma);
> (muitas vezes) o salário fixo e (ainda mais frequentemente) o salário pago em
dinheiro.

Administração Burocrática.
O êxodo rural foi marcante neste período.
O Estado, que antes só se preocupava em manter a ordem interna e externa,
passa a ter de se organizar cada vez mais para induzir o crescimento econômico,
aumentar a infraestrutura do país e prestar cada vez mais serviços à população.
O Patrimonialismo não conseguia mais atender a este novo Estado, que
concentrava cada vez mais atividades em sua máquina.
O modelo Burocrático, inspirado por Max Weber, veio então suprir esta
necessidade de impor uma administração adequada aos novos desafios do Estado
moderno, com o objetivo de combater o nepotismo e a corrupção. Ou seja, uma
administração mais racional e impessoal.
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Desta forma, o modelo burocrático surgiu como uma necessidade histórica

baseada em uma sociedade cada vez mais complexa, em que as demandas sociais
cresceram, e havia um ambiente com empresas cada vez maiores, com uma população
que buscava uma maior participação nos destinos dos governos.
Portanto, não se podia mais "depender" do arbítrio de um só indivíduo. As regras
deveriam estar claras para todos e as decisões deveriam ser tomadas com base em uma
lógica racional.
Uma coisa que devemos ter em mente é que a Burocracia foi uma grande
evolução do modelo patrimonialista. Weber concebeu a Burocracia como o modelo
mais racional existente, o qual seria mais eficiente na busca dos seus objetivos.
As características principais da Burocracia são:
Neste modelo, as pessoas seriam nomeadas por seus conhecimentos e
habilidades, não por seus laços familiares ou de amizade. Prebendas e sinecuras,
características do modelo patrimonialista, ou seja, aquelas situações em que pessoas
ocupam funções no governo ganhando uma remuneração em troca de pouco ou nenhum
trabalho, são substituídas pelo concurso público e pela noção de carreira.
De acordo com Weber, o quadro administrativo em uma burocracia de modelo
"puro" se compõe de funcionários individuais, os quais:
> São pessoalmente livres; obedecem somente às obrigações objetivas de seu
cargo;
> São nomeados (e não eleitos) numa hierarquia rigorosa dos cargos;
> Têm competências funcionais fixas;
> Em virtude de um contrato, portanto, (em princípio) sobre a base de livre
seleção segundo;
> A qualificação profissional - no caso mais racional: qualificação verificada
mediante prova e certificada por diploma;
> São remunerados com salários fixos em dinheiro;
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> Exercem seu cargo como profissão única ou principal;

> Têm a perspectiva de uma carreira: "progressão" por tempo de serviço ou
eficiência, ou ambas as coisas, dependendo do critério dos superiores;
> Trabalham em "separação absoluta dos meios administrativos" e sem
apropriação do cargo;
> Estão submetidos a um sistema rigoroso e homogêneo de disciplina e controle
do serviço.

Na Burocracia, existe uma desconfiança extrema em relação às pessoas, portanto

são desenvolvidos controles dos processos e dos procedimentos, de forma a evitar os
desvios.
Ou seja, os funcionários têm pouca discricionariedade, ou liberdade de escolha
da melhor estratégia, para resolver um problema ou atender seus clientes! Deste modo,
existe uma grande preocupação em criar critérios e processos que estabeleçam o método
correto de se agir.
Todos os processos e atividades são padronizados, são manualizados! Com isso,
os servidores passam a se preocupar mais em seguir regulamentos e normas do que em
atingir bons resultados.
É importante não confundir a Teoria da Burocracia, ou seu modelo "puro", com
os problemas que a Burocracia causou - o que chamamos de disfunções da Burocracia.
Normalmente a banca citará uma "disfunção" da burocracia e dirá que é uma
característica da Teoria da Burocracia.
Nenhum modelo existiu isoladamente. Convivemos atualmente com
características dos três modelos: patrimonial, burocrático e gerencial. Nunca
aplicamos o modelo "puro" da burocracia de Weber.
As principais disfunções da Burocracia são:
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s Dificuldade de resposta às mudanças no meio externo - visão

voltada excessivamente para as questões internas (sistema fechado, ou seja,
autoreferente, com a preocupação não nas necessidades dos clientes, mas nas
necessidades internas da própria burocracia).
s Rigidez e apreço extremo às regras - o controle é sobre
procedimentos e não sobre resultados, levando à falta de criatividade e
ineficiências.
s Perda da visão global da organização - a divisão de trabalho pode
levar a que os funcionários não tenham mais a compreensão da importância de
seu trabalho nem quais são as necessidades dos clientes ou dos outros órgãos da
instituição.
s Lentidão no processo decisório - hierarquia, formalidade,
centralização e falta de confiança nos funcionários levam a uma demora na
tomada de decisões importantes.
s Excessiva formalização - em um ambiente de mudanças rápidas, não
se consegue padronizar e formalizar todos os procedimentos e tarefas, gerando
uma dificuldade da organização de se adaptar a novas demandas. A formalização
também dificulta o fluxo de informações dentro da empresa.
Assim sendo, as burocracias costuma enfrentar longos períodos de
estabilidade, com espaços curtos de crise aguda. Portanto, a crise seria o
"estopim" ou a "janela de oportunidade" para as mudanças necessárias.
A preocupação da administração burocrática não é com a efetividade,
pois ela não baseia no controle de resultados e sim no controle de
procedimentos!

AULA 1 – MODELO GERENCIAL – NOVA GESTÃO PÚBLICA

A Nova Gestão Pública - Administração Gerencial.

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Todavia, não podemos ver a administração gerencial como uma negação

da Burocracia já que ela mantém diversas características, como a meritocracia, a
avaliação de desempenho, a noção de carreira, entre outras. Ou seja, a
administração gerencial deve ser vista como uma evolução do modelo
burocrático, pois "aproveita" diversos de seus aspectos.
Uma das principais diferenças entre o modelo burocrático e o modelo
gerencial está na função controle, que deve deixar de ser efetuado com base em
processos e procedimentos ("a priori" ou "ex- ante") para ser efetuado com base
em resultados ("a posteriori" ou "ex-post").
"Algumas características básicas definem a administração pública
gerenciai. É orientada para o cidadão e para a obtenção de resultados; pressupõe
que os políticos e os funcionários públicos são merecedores de um grau real
ainda que limitado de confiança”.
Ou seja, deve-se dar autonomia ao servidor e cobrar resultados. O
objetivo não pode ser que ele cumpra 497 regulamentos diversos e sim que os
objetivos e metas dos órgãos sejam alcançados. A ideia é valorizar a capacidade
de tomada de decisão e o empreendedorismo do servidor.
A Administração Pública gerencial pensa na sociedade como um campo
de conflito, cooperação e incerteza, na qual os cidadãos defendem seus
interesses e afirmam suas posições ideológicas.
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Outras características marcantes do novo modelo gerencial são: a demanda por

maior autonomia aos gestores públicos (financeira, material e de recursos humanos), a
definição clara de quais serão os objetivos que os gestores devem buscar, a
descentralização administrativa, o incentivo à inovação, a maior flexibilidade, a
preocupação com as necessidades dos "clientes", o foco na qualidade dos serviços
públicos e uma estrutura hierárquica mais achatada (menos níveis hierárquicos) e
flexível.
O modelo de administração gerencial não surgiu "pronto". Este teve uma
evolução que podemos classificar em três momentos: inicia-se com o que chamamos de
gerencialismo puro (ou managerialism), depois se volta para o "consumerism" e o PSO -
"Public Service Orientation".
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Gerencialismo Puro - Managerialism

Alvo do gerencialismo puro: Aumento da eficiência e redução dos custos.

Foi implantada aos poucos uma administração voltada para os resultados, com
uma maior flexibilidade e descentralização dos gestores públicos, em vista a um ganho
esperado de eficiência.
Como falamos acima, o gerencialismo buscou aumentar a eficiência do setor
público. Mas, após os primeiros resultados, viu-se que o setor público não deveria
apenas se preocupar com a eficiência, mas principalmente com a efetividade.
Portanto, o gerencialismo puro buscava mais a eficiência, relacionada à gestão
dos recursos, do que a efetividade - o efeito ou impacto na realidade social decorrentes
das ações do governo.
De acordo com Paula , as características principais deste modelo foram:
s Descentralização do aparelho de Estado, que separou as atividades de
planejamento e execução do governo e transformou as políticas públicas em monopólio
dos ministérios;
s Privatização das estatais;
s Terceirização dos serviços públicos;
s Regulação estatal das atividades públicas conduzidas pelo setor privado;
s Uso de ideias e ferramentas gerenciais advindas do setor privado.

Consumerism
O que faltava ao gerencialismo puro era a visão de que os serviços deveriam ser
prestados com qualidade e com foco nas necessidades dos "clientes" e não com base nas
necessidades da máquina pública.
Esta nova visão não renegou os princípios do gerencialismo puro, mas
acrescentou outras variáveis e prioridades. Foi o início do que chamamos de "paradigma
do cliente" na administração pública. A preocupação deixou somente de ser com os
custos e a produtividade para ser voltada a "fazer melhor" - entregar serviços de
qualidade para a sociedade.
>Descentralização das decisões
>Crítica ao termo “cliente” (traz a noção de tratamento diferenciado aos que
realmente utilizam os serviços públicos, enquanto o Estado deve ser isonômico!).
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Public Service Orientation – PSO

Os princípios do PSO são temas como a equidade, a justiça, a transparência, a
accountability, bem como a participação popular.
Portanto, a visão atual é a de que o Estado deve não só prestar serviços de
qualidade e tratar bem seus cidadãos, mas que deve proporcionar meios que
possibilitem a cobrança de resultados e a participação destes cidadãos nas políticas
públicas, de modo que o cidadão deixe de ser passivo diante do Estado para uma
postura mais ativa.

AULA 2 : REFORMAS ADMINISTRATIVAS - PROCESSO DE

MODERNIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Reformas Administrativas
Durante todo o período colonial até o governo de Getúlio Vargas, a
administração pública era dominada pelo patrimonialismo e pelo clientelismo. A
época conhecida como "República Velha" iniciou-se com a proclamação da República e
terminou com a revolução de 1930.
Com o "crash" da Bolsa, os mercados consumidores do produto,
particularmente os Estados Unidos e a Europa, entraram em uma grande recessão. Isto
fez com que o preço do café despencasse no mercado internacional.
Sem as divisas do Café, a economia brasileira não tinha como pagar as
importações de produtos que a sociedade demandava. Os recursos da venda do café no
mercado exterior chegaram a representar mais de sessenta por cento das divisas que
entravam no país.
Alguma resposta teria de ser dada pelo novo governo. Getúlio Vargas então
procurou fechar a economia e buscar alternativas econômicas, voltando-se então para
o mercado interno através de incentivos à industrialização e da modernização da
máquina estatal.
Com as barreiras aos produtos estrangeiros, os empresários brasileiros passaram
a ter um grande incentivo para investir, pois o mercado interno passava a ser protegido
da concorrência internacional, e os consumidores não tinham mais acesso aos produtos
estrangeiros a preços competitivos. Isto deu um grande impulso à nascente
industrialização brasileira.
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Como vimos, Vargas iniciou seu governo retirando poder dos governos
estaduais, centralizando o poder na União. O governo federal iniciou também uma
maior intervenção econômica, saindo de um papel mais passivo para outro mais ativo
na promoção do desenvolvimento econômico.
Portanto, as saídas para a crise foram o protecionismo e o intervencionismo
econômico. O Estado teve de se estruturar pra exercer estas funções, principalmente a
segunda.
O velho modelo patrimonialista da administração pública não era mais
adequado a uma economia industrial cada vez mais complexa e competitiva
Foi nesse contexto que se criou o Conselho Federal do Serviço Público Civil em
1936, depois transformado em 1938 no Departamento Administrativo do Serviço
Público - DASP. De acordo com Lustosa da Costa:
"O Dasp foi efetivamente organizado em 1938, com a missão de definir e
executar a política para o pessoal civil, inclusive a admissão mediante concurso público
e a capacitação técnica do funcionalismo, promover a racionalização de métodos no
serviço público e elaborar o orçamento da União."
A criação do DASP deve ser visto, assim, como uma exigência da entrada do
Estado brasileiro em uma nova era de industrialização e de desenvolvimento capitalista.
Desta forma, os principais objetivos do DASP eram: A racionalização de
métodos, processos e procedimentos; a definição da política de recursos humanos, de
compra de materiais e finanças e a centralização e reorganização da administração
pública federal.
A criação do DASP por Getúlio Vargas na década de 30 teve, como objetivo
primordial, a substituição do modelo patrimonialista pela administração burocrática no
Brasil.
Com a saída de Vargas e a volta do regime democrático, muitas das práticas
patrimonialistas ganharam força com a barganha política entre o presidente e o novo
congresso. Ao final, o resultado da reforma foi o seguinte: a reforma não se
completou, nem tampouco foi revertida. A redemocratização em 1945 diminuiu o
ímpeto modernizador da administração pública e reintroduziu práticas patrimonialistas.
A reforma da década de 1930 não conseguiu os resultados prometidos, mas também não
foi um fracasso total, ou seja, a reforma conseguiu resultados parciais.
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A Reforma de 1967 - DL n°200/67.

Esta reforma foi uma tentativa de se superar a rigidez do modelo burocrático e é
considerada por algumas bancas como a primeira iniciativa da administração
gerencial no Brasil. Foi sem dúvida uma reforma pioneira, que trazia aspectos ligados
à descentralização administrativa (apesar da forte centralização política que ocorreu), ao
planejamento e à autonomia, buscando mais agilidade e eficiência da máquina
pública.
O aspecto mais cobrado desta reforma em concursos é a descentralização para a
Administração Indireta.
Para o PDRAE (plano diretor da reforma do aparelho do estado), a reforma de
67 foi a primeira tentativa de implantar o modelo gerencial no Brasil!
Desta forma, neste período a administração indireta ganhou uma grande
autonomia, podendo contratar sem concursos públicos, tendo facilidades em sua gestão
que não existiam na administração direta.
Entretanto, a reforma não alterou os procedimentos básicos da administração
direta, criando cada vez mais um fosso que separou a administração indireta - mais
capacitada, mais ágil e flexível - da administração direta, que continuava com práticas
clientelistas aliadas a um modelo rígido da burocracia que se somava a baixos salários.
Esta realidade levou a um enfraquecimento do núcleo estratégico do Estado e a
uma constante tensão entre os órgãos centrais e as empresas e autarquias da
administração indireta.

Programa Nacional de Desburocratização

Visava à simplificação e racionalização de métodos, em busca de tornar os
órgãos públicos menos rígidos.
Buscava redirecionar a máquina pública para o atendimento das demandas dos
cidadãos.
Além disso, o enxugamento da máquina pública também foi proposto.
Iniciou-se também o processo de privatizações

A Constituição de 88 - o retrocesso burocrático e o Governo Collor/Itamar.

No plano administrativo, a Constituição:
> Levou à centralização administrativa;
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> Limitou enormemente a autonomia da administração indireta, praticamente

igualando as condições entre administração indireta e direta;
> Retomou os ideais burocráticos da reforma de 1930 - administração pública
volta a ser hierárquica e rígida;
> Criou o Regime Jurídico único, incorporando diversos celetistas como
estatutários e engessando a situação ("status quo" é mantido);
> Criou privilégios descabidos para servidores, como aposentadorias integrais
sem a devida contribuição e estabilidade para antigos celetistas.
Desta forma, se no plano político a Constituição Federal de 88 foi um
avanço, no plano administrativo foi considerada um retrocesso, pois a máquina
estatal foi engessada e voltou a aplicação de normas rígidas e inflexíveis para toda a
administração direta e indireta.
A Constituição Federal de 1988 transferiu competências e recursos para os entes
subnacionais, principalmente os municípios. Este movimento foi decorrente de uma
percepção de que a descentralização pode aprimorar a qualidade das políticas públicas,
pois o ente que executa estas políticas estaria mais próximo dos cidadãos necessitados e
entenderia melhor suas necessidades.

A Reforma de 1995.
O projeto de reforma do Estado tinha como pilares:
> Ajustamento fiscal duradouro;
> Reformas econômicas orientadas para o mercado que, acompanhadas de uma
política industrial e tecnológica, garantissem a concorrência interna e criassem
condições para o enfrentamento da competição internacional;
> A reforma da previdência social;
> A inovação dos instrumentos de política social, proporcionando maior
abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviços sociais;
> A reforma do aparelho de Estado, com vistas a aumentar sua "governança", ou
seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente políticas públicas.
O Estado passaria a cumprir um papel na sociedade mais de regulador e
promotor do desenvolvimento econômico do que um papel de executor. E a gestão
passa então a buscar os princípios da administração gerencial.
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AULA 3 – CICLO ORÇAMENTÁRIO (PARTE 1): PPA, LDO E LOA.

O PPA é o instrumento de planejamento de médio prazo do Governo Federal que

estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da
Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes
e para as relativas aos programas de duração continuada.
A LDO surgiu almejando ser o elo entre o planejamento estratégico (PPA) e o
planejamento operacional (LOA). Sua relevância reside no fato de ter conseguido
diminuir a distância entre o plano estratégico e as LOAs, as quais dificilmente
conseguiam incorporar as diretrizes dos planejamentos estratégicos existentes antes da
CF/1988.
A LOA é um instrumento que expressa a alocação de recursos públicos, sendo
operacionalizada por meio de diversas ações. É o orçamento propriamente dito.
De acordo com o art. 166 da CF/1988, os projetos de lei relativos ao plano
plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais
serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento
comum. Ou seja, devem ser analisados e votados pelo Parlamento.
*PPA e LDO são inovações da CF/88.

As despesas de capital são aquelas que contribuem, diretamente, para a

formação ou aquisição de um bem de capital, como, por exemplo, a pavimentação de
uma rodovia. O termo "e outras delas decorrentes" se relaciona às despesas correntes
que esta mesma despesa de capital irá gerar após sua realização. Despesas correntes são
as que não contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de
capital, como as despesas com pessoal, encargos sociais, custeio, manutenção etc. Neste
mesmo exemplo, após a pavimentação da rodovia, ocorrerão diversos gastos com sua
manutenção, ou seja, gastos decorrentes da despesa de capital pavimentação da rodovia.
Assim, tanto a pavimentação da rodovia (despesa de capital) quanto o custeio com sua
manutenção (despesa corrente relacionada à de capital) deverão estar previstos no Plano
Plurianual.
Os programas de duração continuada são aqueles cuja duração se estenda
pelos exercícios financeiros seguintes. Se o programa é de duração continuada, deve
constar do PPA. Logo, as ações cuja execução esteja restrita a um único exercício
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financeiro estão dispensadas de serem discriminadas no PPA do Governo Federal,

porque não se caracterizam como de duração continuada.
Quanto aos investimentos, determina o art. 167 da CF/1988:
"§ 1° Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro
poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a
inclusão, sob pena de crime de responsabilidade".
O PPA é adotado como referência para os demais planos e programas nacionais,
regionais e setoriais previstos na Constituição Federal.

Estabelecimento da política de aplicação das agências financeiras oficiais de

fomento: objetiva o controle dos gastos das agências que fomentam o desenvolvimento
do País. Exemplos: Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), Banco do Brasil (BB), Caixa
Econômica Federal (CEF), Banco da Amazônia (BASA), Agência de Fomento do
Paraná (AFPR) e Agência de Fomento do Estado do Amazonas (AFEAM).
Os aumentos de despesas com pessoal, independentemente da forma ou do
órgão, só poderão ser feitos:.
I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de
despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes;
II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias,
ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.
A ausência de dotação orçamentária prévia em legislação específica não autoriza
a declaração de inconstitucionalidade da lei, impedindo tão somente a sua aplicação
naquele exercício financeiro.
A LOA deve conter apenas matérias atinentes à previsão das receitas e à fixação
das despesas, sendo liberadas, em caráter de exceção, as autorizações para créditos
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suplementares e operações de crédito, inclusive por antecipação de receita orçamentária.

Trata-se do princípio orçamentário constitucional da exclusividade.
A LOA conterá o orçamento fiscal, o orçamento da seguridade social (direitos
relativos à saúde, à previdência e à assistência social) e o orçamento de investimento
das empresas (ou investimentos das estatais).
O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado
do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões,
subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia (art. 165, § 6°, da
CF/1988).
Segundo o § 7° do art. 165 da CF/1988, os orçamentos fiscais e de
investimentos das estatais, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas
funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.
Note que o Orçamento da Seguridade Social não tem a função de reduzir desigualdades
inter-regionais, segundo critério populacional.