Pensar las políticas culturales y educativas

(Resumen)

La doctora en Administración Pública Myriam Cardozo Brum define las políticas públicas
como: “un fenómeno social, administrativo y político específico, resultado de un proceso de
tomas sucesivas de posición, que se concretan en un conjunto de decisiones, acciones u
omisiones, asumidas fundamentalmente por los gobiernos, mismas que traducen, en un
lugar y periodo determinado la respuesta preponderante del mismo frente a los problemas
públicos vividos por la sociedad civil”.1

No se niega importancia a la participación de las organizaciones civiles y sociales ni a los

ciudadanos en general, pero los gobiernos son considerados los principales actores. En el
proceso “se concatenan planes, programas, proyectos, acciones u omisiones… los
gobiernos no actúan de manera absolutamente coordinada, racional y consistente por lo que
es posible encontrar posiciones diferentes entre las organizaciones que lo componen y, en
consecuencia, sólo se pueden identificar tendencias predominantes”.2

En primer lugar, se ha encontrado que estas se caracterizan por el cambio y la continuidad,

lo que favorece transformaciones graduales e incrementales en algunos procesos (Del Cas-
tillo & Azuma, 2009), las cuales generan la expectativa de que a mediano y largo plazo se
traducirán en un mejoramiento en el logro educativo. En segundo, se ha hallado que las
políticas que constituyen las reformas de la década de 1990 son estratégicas pues se
orientan a impulsar cambios estructurales y que, en consecuencia, guardan una estrecha
relación con el mejoramiento de la calidad, aunque, respecto a su efectividad e impacto, se
quedan en el nivel de políticas periféricas, ya que no alcanzan a generar innovaciones que
mejoren los procesos de enseñanza-aprendizaje, es decir, afectan primordialmente la
expansión y la cobertura.
Juan Carlos Navarro (2006) considera que hay dos tipos de políticas educativas, a propósito
de explicar la relación entre tipo de políticas y tipos de cambio. Navarro sostiene que hay
políticas orientadas exclusivamente a la expansión y a la cobertura, a las cuales denomina
periféricas; y políticas que buscan mejorar la calidad y eficiencia, mismas que, desde mi
perspectiva, denomino estratégicas, pues están asociadas a factores que inciden en el
mejoramiento del logro educativo. Esta clasificación se retoma en este artículo a fin de dar

1
Cardozo Brum , Myriam Irma. La evaluación de políticas y programas públicos. El caso de los programas
de desarrollo social en México, México, D.F., Miguel Ángel Porrúa Editor, 2006, pp. 25-26
2
Cardozo Brum , Myriam Irma, op. cit., p. 26
cuenta de que las reformas de las políticas mexicanas son periféricas pues no han logrado
revertir el bajo logro educativo. 3

Navarro.
De un análisis minucioso se desprende que se están aplicando dos clases de políticas
educativas. La primera engloba un conjunto de políticas básicas para mejorar la calidad y
eficiencia, que son muy rígidas y resisten todo cambio fundamental. La segunda abarca un
conjunto de políticas periféricas, relacionadas con la expansión y crecimiento de la
matrícula, que son sumamente adaptables y hasta volátiles, y son objeto de modificaciones
regulares, quizás con demasiada frecuencia.
Una de las políticas examinadas es de tipo básico porque toca la esencia misma de la
economía política de la educación: el establecimiento de incentivos y evaluaciones
docentes. La otra, la descentralización, es también bastante generalizada en la región pero
es de carácter más periférico.4
Los sistemas educativos corren constantemente el riesgo de quedar cautivos de los
proveedores en lo que respecta a puestos docentes y administrativos, control de decisiones
y de procesos clave de organismos educacionales, nombramientos, medidas disciplinarias,
distribución de incentivos y alicientes, capacitación, administración y sistemas de gestión
del personal.5
Esta incapacidad del Estado para celebrar acuerdos intertemporales tiende a redundar en
sistemas educativos que dependen en forma extrema de reglas rígidas y definiciones
institucionales intocables que no pueden negociarse, independientemente de que cambie
por completo el entorno económico del sistema educativo. Entre estas reglas y definiciones
se destacan las que en este capítulo se denominan políticas básicas de un sistema educativo
en América Latina:
•La participación pública/privada en el mercado.
•La educación pública gratuita en todos los niveles.
•La absoluta estabilidad en el empleo y las reglas sobre contratación, ascensos y jubilación
docente que son prácticamente imposibles de modificar.
•La continuidad del alcance nacional y, por ende, el poder de negociación de los sindicatos
docentes

3
Del Castillo, Alemán, p. 641
4
Navarro, Juan Carlos, “Dos clases de políticas educativas. La política de las políticas públicas, en Programa
de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe, serie Documentos, no. 36, 2006, p. 5
(24 pp.)
5
Navarro, p. 6
A diferencia de esta rigidez de las políticas básicas, la posición relativamente débil del
Estado–acentuada con cambios de gobiernos e incluso de líderes dentro una misma
gestión– da lugar a una gran volatilidad en las políticas periféricas.
Estas políticas abarcan ámbitos como la capacitación de maestros; el diseño, elaboración y
distribución de libros de texto y material didáctico; los programas de estudio; la integración
de tecnología en el aprendizaje, y toda una serie de innovaciones educativas. Aquí se
observa la falta de un principio organizativo porque a un gobierno entrante le resulta
relativamente fácil crear programas que se aparten por completo de las directrices de
política establecidas o que las modifiquen sin que se produzca una pérdida de coherencia
ostensible o insostenible.6
Aunque las reformas de los años noventa tenían principalmente por objetivo mejorar la
calidad y la eficiencia, varios estudios señalan que gran parte de lo que ha estado
sucediendo se encaminó a incrementar la capacidad, por ejemplo, mediante la construcción
de escuelas, la instalación de muebles y equipo, la capacitación docente, etc. De esa
generalización, se desprende que la política educativa no es de una sino de dos clases: la de
expansión y aumento de las tasas de matrícula, y la que procura mejorar la calidad y la
eficiencia.7
Para resumir, la formulación de la política educativa en América Latina está
desproporcionadamente sesgada hacia políticas centradas en la expansión y el acceso, en
lugar de la calidad y la eficiencia. Este sesgo significa que, en la mayoría de los casos, las
políticas tienen por objetivo fomentar la expansión, lo cual implica que una proporción
considerable de la labor de formulación se desarrolla en forma cooperativa ya que están
alineadas las preferencias de los actores principales.
…hay cierta coherencia en los lineamientos en los que se sustenta la política educativa:
•Los actores clave con derecho de veto son los sindicatos docentes, el Ejecutivo (sobre todo
el que quiere modernizar y es “impaciente”) y los actores regionales. Los demás actores
tienen una importancia relativamente menor.8

Una tercera tesis es que el impacto de las reformas de las políticas educativas no ha tocado
elementos estratégicos para el mejoramiento del logro educativo de modo importante, lo
que se debe a que las reformas se encuentran atrapadas en la gestión del sistema educativo
que oscila entre una gobernabilidad en busca del control y la estabilidad, y el impulso, 9
La gobernabilidad asume la participación del gobierno y la sociedad, y es posible definirla
desde dos perspectivas (Camou, 2000, pp. 283-288). La primera asocia la gobernabilidad a
la eficiencia y eficacia en la acción gubernamental y tiene el propósito de “mantener la
supervivencia y reforzar la capacidad operativa en la gestión gubernamental”, por lo que su

6
Navarro, p. 7
7
Navarro, p. 8
8
Navarro, p. 22
9
Del Castillo, Alemán, p. 641
existencia se vincula a qué tanto un sistema responde a las demandas recibidas y en qué
medida la contraparte responde en términos de obediencia, entendida esta en el sentido que
le da Max Weber.
La segunda perspectiva postula una gobernabilidad conectada estrechamente con el orden
político entendido como estabilidad y su propósito sería contar con la capacidad suficiente
para “durar en el tiempo”. Esto no significa que un sistema bajo esta gobernabilidad sea
inamovible, sino, más bien, que persigue el cambio para adecuarse a transformaciones que
suceden en otras esferas, ya que “solo una continua adaptación a la realidad siempre
cambiante permite a un sistema sobrevivir” (Morlino, 1981, pp. 600-609). En suma, este
tipo de gobernabilidad se define en la frase “cambiar para sobrevivir” y, en consecuencia, la
estabilidad se percibe en función de la permanencia de los intereses de los actores al
registrarse algún cambio.
A partir de lo anterior se puede afirmar que la gobernabilidad en la gestión del sistema
educativo se distingue tanto por la búsqueda de la estabilidad como por la eficiencia y la
eficacia gubernamentales. Por ello, para su modernización, la gestión del sistema educativo
mexicano ha adoptado los postulados y herramientas de la NGP; de este modo responde y
se adapta a los cambios impulsados por las grandes tendencias internacionales, a la vez que
usa una legitimidad sustentada no en un acuerdo de políticas educativas sino en pactos
políticos cupulares corporativos entre la Secretaría de Educación Pública (SEP) y el
Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE).
Este tipo de gobernabilidad favorece que los cambios impulsados con las políticas
educativas sean soluciones parciales, si bien de esta manera no se ponen en riesgo los
intereses de los protagonistas de los acuerdos cupulares ni la estabilidad del sistema
educativo. En el sector educativo mexicano ha prevalecido una gobernabilidad a costa de la
calidad. La búsqueda constante de la gobernabilidad en la gestión del sistema educativo
mexicano y, en particular, en el subsistema de educación básica se visualiza a partir del
contenido del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB)
de 1992, en el que se establecen —y un año más tarde se formaliza en la Ley General de
Educación (LGE)— las condiciones de participación del SNTE en el diseño,
implementación y evaluación en unas de las políticas estratégicas para el mejoramiento del
logro educativo que son, a nuestro parecer, la política de formación continua y el Programa
Carrera Magisterial (PCM).10
Respecto a la gobernanza, aquí se utiliza en un sentido amplio, tal como la define Luis F.
Aguilar. De acuerdo con este autor, este concepto se refiere a una forma de gobernar que
implica, en primera instancia, una nueva relación gobierno-sociedad en la cual los
ciudadanos son considerados como sujetos en el proceso de gobernar, entendiendo así la
gobernanza como un “nuevo proceso de dirección de la sociedad” (Aguilar, 2010, p. 32).
Lo que subyace en esta definición es una relación de coordinación y no de subordinación
entre gobierno y sociedad, y una mayor y efectiva participación de actores en el proceso de
las políticas, lo que tiene el propósito de responder con pertinencia a las demandas de una
sociedad. La forma concreta para transitar de nexos de subordinación a otros más

10
Del Castillo, p. 642
horizontales entre gobierno y sociedad es la construcción de nuevos estilos de gestión
(Stoker, 1998), en los cuales la colegialidad y participación de distintos actores resultan
primordiales.
…La dimensión política de las políticas educativas en México corresponde a la
denominada reforma política. Mientras que la dimensión técnica de las políticas concierne a
las políticas educativas orientadas específicamente a resolver situaciones…11
A lo largo de esta investigación habrá conceptos que podrían discutirse de manera más
profunda pero que, por cuestiones de espacio y de… se proponen tal y como los explican
algunos autores, para enfocarme en aquellas nociones ejes de mi investigación.
Tomamos estos conceptos y tipificaciones para afirmar que tanto las políticas públicas
culturales como las educativas se han caracterizado por un carácter mayormente periférico,
aunque han tenido propósitos e intenciones estratégicos que se muestran en el discurso
elaborado en torno a ellas, que en la práctica han sido inadecuadas, y sus alcances y efectos
han sido marginales y más bien poco eficientes.

Pese a la complejidad en el terreno teórico, es en lo pragmático donde podemos constatar

que al menos en México, la práctica de la política es asunto de corto plazo, donde resolver
lo inmediato es lo imperativo, entenderla y practicarla, simplemente se malentendió como
una relación mando-obediencia, basada en el clientelismo, donde pocos administran, otros
más obedecen y muchos más padecen. Nuestro Sistema Político Mexicano no fue
únicamente herencia del régimen post revolucionario, sino que desde el virreinato, fue
tejiéndose una red de complejidades que solo favorecían a los feudos de poder, mientras la
mayoría se (mal) acostumbró a la perversa normalidad de lo desigual.

Por eso las reglas actuales, no son suficientes para enfrentar la pluralidad política que cada
día crece, nuestros lastres con el pasado son ocultados por una modernidad ficticia que no
nos permite convivir, solo ocurre discursivamente y no en la realidad

Reconocer nuestros problemas es una tarea necesaria pero insuficiente cuando se habla de
políticas públicas: Las herramientas elegidas para solucionarlo fracasan, proponemos
repensar esas herramientas para abordar los problemas. En el caso mexicano hemos
recurrido principalmente a dos: gobernar por leyes y gobernar por Planes. La primera
implica que ante la detección de un problema y sus consecuencias, éstas pueden revertirse
si se aplica un marco jurídico que lo regule. No obstante, generar leyes no es generar
políticas, ello se complica cuando la repartición de justicia es cuestionable. La segunda,
gobernar por Planes, presupone que el diseño de un proyecto por si mismo soluciona el
problema, pero también es un camisa de fuerza que obliga a los políticos a ser indiferentes
a los cambios propios de la dinámica social. En Ciencias Sociales, los procesos no son
estáticos, un plan, por muy bien diseñado que sea, implica desconocimiento de esa
variabilidad. Evidentemente las leyes y los Planes tienen una trascendencia considerable,
no queremos descalificarlos o anularlos, simplemente enfatizamos que como herramientas,
no son las más adecuadas.

11
Del Castillo, p. 643
A lo largo de este trabajo, hablaremos de política (en singular) –politics- cuando nos
refiramos a las relaciones de poder (objeto de estudio de la Ciencia Política); y políticas
(plural) cuando nos refiramos a las políticas públicas –policies, policy-. Esta es la clave
para diferenciar la Ciencia Política (Political Sciences), de las Ciencias de Políticas (Policy
Sciences) No obstante existe la política de las políticas públicas, que son las relaciones de
poder en el proceso de las acciones de gobierno con la sociedad.
Las políticas son el diseño de una acción colectiva intencional; el curso que toma la acción
como resultado de las decisiones e interacciones que comporta son los hechos reales que la
acción produce.
Las políticas son cursos de acción destinados a la solución de problemas, donde inclusive el
no hacer nada es una acción que se tiene que tomar en consideración y poner en práctica o
no. Para (Rose, 1967; Pressman y Wildavsky, 1973), las políticas denotan también las
intenciones de las fuerzas políticas, particularmente las intenciones de los gobernantes, las
consecuencias de sus actos; tiende a significar intenciones más que consecuencias. Las
políticas se convierte en el resultado de una serie de decisiones y acciones de numerosos
actores políticos y gubernamentales (Rose, Pressman y Wildavsky, citados en Aguilar,
2003a:25).

Una de las principales aportaciones de las políticas públicas es precisamente rescatar el

carácter público de las políticas, es decir, la intervención de actores diferentes al
gubernamental en las políticas (sindicatos, organizaciones de la sociedad civil, empresas,
iglesias, asambleas vecinales, etc). Este ámbito público es el campo en el que los
ciudadanos individuales, por sí mismos o por los voceros de sus organizaciones, hacen
política y hacen las políticas (Aguilar, inédito).

Ahora bien, Gobernanza o gobernación es un concepto central para entender nuestra

materia, implica el proceso de dirección de la sociedad o el proceso mediante el cual
sociedad y gobierno definen su sentido de dirección, los valores y objetivos de la vida
asociada que es importante realizar, y definen su capacidad de dirección, la manera como se
organizarán, se dividirán el trabajo y disminuirán la autoridad para estar en condiciones de
realizar los objetivos sociales deseados (Aguilar, 2005: 28-29).12

12
Aguilar Astorga y Lima Facio. “¿Qué son y para qué sirven las Políticas Públicas?”, en
Contribuciones a las Ciencias Sociales, septiembre 2009, www.eumed.net/rev/cccss/05/aalf.htm