DERECHOS HUMANOS Y DEUDA EXTERNA

Rolando Gialdino (*)

Publicado en La Ley 2003 - E - 1468

I. Introducción
La obligación de satisfacer los compromisos internacionales asumidos por los
Estados ante los organismos financieros multilaterales -tales como el Fondo
Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial-, fenómeno que solemos
denotar mediante la remisión a la llamada cuestión de la "deuda externa", ha
tenido, y tiene, en numerosos países, efectos fuertemente negativos sobre el
respeto, la protección y la realización de los derechos humanos. La Argentina,
desafortunadamente, es un paradigma al respecto.
Esta desoladora proyección, por lo pronto, afecta a todo el universo de los
mentados derechos puesto que, desde un comienzo, corresponde descartar
que estemos ante un problema concerniente sólo a los derechos económicos,
sociales y culturales, como habitualmente suele sostenerse. Esto es así, por
dos razones, al menos. Primeramente, por el ya consolidado principio de
indivisibilidad e interdependencia de todos los derechos humanos. Con base en
ello, surge con suficiente nitidez que, p.ej., el goce de los derechos civiles y
políticos resulta puramente ilusorio de no estar, al unísono, asegurado el goce
de los derechos económicos, sociales y culturales. ¿Puede proclamarse
seriamente -nos preguntamos- el derecho a la inviolabilidad del domicilio y a la
privacidad, ante las personas que se ven compelidas a vivir en la calle? ¿El
derecho a la vida no es violado por la condena a "vivir" en la pobreza extrema?
(1). Se trata, por otro lado, de una demostración válida en sentido inverso.
¿Qué contenido ofrece -volvemos a interrogarnos- el aseguramiento del
derecho al nivel más alto posible de salud, si los individuos pueden ser
impunemente sometidos a tortura, o tratos crueles, inhumanos o degradantes?
En términos análogos, mutatis mutandi, es dable discurrir respecto de los
llamados derechos humanos de la "tercera generación", y muy especialmente
del derecho al desarrollo.
En segundo lugar, la vastedad de la repercusión se explica por un hecho ya del
todo averiguado, i.e., la falacia de considerar que, en términos de realización,
sólo los derechos económicos, sociales y culturales requieren acciones
positivas del Estado, y comprometen su bolsa. Para desenmascarar el fraude
bastaría con pensar en el derecho a la seguridad personal y a las garantías
procesales, puesto que reclaman una ingente tarea estatal que, por cierto,
también resulta "cara". Sería suficiente, además, con reflexionar sobre la
obligación estatal de "respetar" los derechos económicos, sociales y culturales,
para caer en la cuenta de que entraña no más que un deber de abstención de
parte de las autoridades (2).
Ahora bien, los efectos negativos del endeudamiento externo sobre los
derechos humanos encuentran su causa directa en los denominados
"programas de ajuste" o de "reestructuración económica"(3), mediante los
cuales, suelen afirmar quienes los adoptan, se tiende a superar las dificultades,
si no impotencia, del Estado para honrar sus compromisos, máxime cuando "el
servicio de la deuda ha crecido a un ritmo mucho mayor que la propia
deuda"(4).
Empero, si de honrar compromisos se trata, junto a lo anterior están más que
presentes otras obligaciones internacionales del Estado, ya no respecto de los
arriba mencionados organismos multilaterales, sino de toda persona humana
que se encuentra bajo la jurisdicción de aquél.
En efecto, los tratados internacionales de derechos humanos han tenido la
virtud de enunciar un amplio abanico de derechos, libertades y garantías. Pero,
a la par, también han impuesto a los Estados Partes, que voluntariamente los
ratificaron, una correlativa serie de obligaciones. Son obligaciones, insistimos,
contraídas de cara tanto a todos los individuos que se encuentren bajo la
jurisdicción del Estado, como de cara a la propia comunidad internacional. En
todo caso, y con ello agregamos un dato crucial, nos hallamos ante derechos,
libertades y garantías "mínimas", tanto en su número como en su extensión.
Los tratados sólo instituyen un "piso", aunque inquebrantable.
Por si todo ello no fuera suficiente, la reforma constitucional de 1994 dio
jerarquía constitucional a los mayores instrumentos de derechos humanos de
raíz universal y regional (art. 75.22).
En suma, las normas nacionales (o las omisiones legislativas) que
instrumentan, explícita o implícitamente, las políticas de reestructuración con el
propósito de adecuar el ordenamiento jurídico a los requerimientos de la deuda
externa, en cuanto incidan desfavorablemente sobre el respeto, la protección y
la realización de los derechos humanos, plantean cuestiones que, sin rebozos,
interesan al Derecho Internacional y al Derecho Constitucional, al menos en
nuestro país. Ponen en la liza derechos, libertades y garantías de los
individuos, y la responsabilidad del Estado, contenidas en tratados
internacionales pero que exhiben jerarquía constitucional.
El objeto del presente trabajo, por ende, será el de estudiar, en primer lugar,
cuáles son las obligaciones estatales cuyo cumplimiento, según el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos, es inexcusable incluso bajo las
pesadas condiciones que pueda requerir el hacer frente a las obligaciones de la
deuda externa (I). En segundo término, consideraremos los compromisos del
FMI y el Banco Mundial frente a los derechos humanos (II). Los resultados
alcanzados en los dos temas anteriores, a su vez, permitirán precisar los
efectos que la intermediación de los derechos humanos produce en la relación
entre los Estados deudores y las mentadas instituciones (III), así como la
conducta que habrán de seguir los Estados terceros, y la actividad esperable de
la Organización de las Naciones Unidas -ONU- (IV). Finalmente, aportaremos
algunas conclusiones (V).
Tres advertencias preliminares se imponen. Primeramente, con el propósito de
no salirnos del plano jurídico, nuestro corpus se ajustará al que proporcionan
los instrumentos y la labor de los órganos de derechos humanos de la ONU. En
segundo lugar, y sin resignar el principio de interdependencia e indivisibilidad
antes enunciado, prestaremos particular atención a los derechos económicos,
sociales y culturales, vale decir, en el caso, al Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), desde el momento en que ha
sido precisamente en ese terreno en el que se ha desarrollado el grueso de
dicho corpus (5). Por último, haremos especial hincapié en lo proveniente del
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Com/DESC), lo cual
se explica no sólo por ser uno de los órganos más autorizados en el aludido
campo, además de estar compuesto por miembros independientes, sino
también porque, fundamentalmente, su producción jurídica (Observaciones
Generales y Observaciones finales a los informes periódicos de los Estados
Partes) es fuente de nuestro Derecho Constitucional, tal como creemos haberlo
demostrado en otra oportunidad: el Com/DESC actúa en las "condiciones de
vigencia" del PIDESC (v. art. 75.22 cit.) (6).

II. Obligaciones "mínimas" de los Estados

La falta de cumplimiento de una obligación contenida en el PIDESC constituye,
según el Derecho Internacional, una violación de aquél (7), al modo de lo que
ocurre con la relativa a los derechos civiles y políticos (8).
Ahora bien; aun cuando es claro que el cumplimiento de las obligaciones
admite grados, mayormente cuando la efectividad de los derechos económicos,
sociales y culturales no es ajena a la "progresividad", bien que efectiva (v.
PIDESC, art. 2.1), no lo es menos que todo Estado Parte de este último
instrumento tiene una "obligación mínima" de asegurar la satisfacción de
"niveles esenciales" de "cada uno de los derechos". "Así, por ejemplo, un
Estado Parte en el que un número importante de individuos está privado de
alimentos esenciales, de atención primaria de salud esencial, de abrigo y
vivienda básicos o de las formas más básicas de enseñanza, prima facie no
está cumpliendo con sus obligaciones en virtud del Pacto. Si el Pacto se ha de
interpretar de tal manera que no establezca una obligación mínima, carecería
en gran medida de su razón de ser"(9).
La existencia de un contenido básico pareciera una consecuencia lógica del
uso de la terminología de los derechos. No habría justificación para elevar una
"reclamación" a la condición de un derecho (con todas las connotaciones que
este concepto presuntamente tiene) si su contenido normativo pudiera ser tan
indeterminado que permitiera la posibilidad de que los que ostentan los
derechos no posean ningún derecho particular a nada. Por lo tanto, cada
derecho debe dar lugar a un derecho mínimo absoluto, en ausencia del cual
deberá considerarse que un Estado viola sus obligaciones (10).
Por cierto que en el terreno de los incumplimientos estatales cabe discernir
entre la "incapacidad" y la "renuencia" de un Estado. Empero, ni siquiera el
primer supuesto pareciera justificar la aludida infracción. Tal como lo señala la
Observación General 14 del Com/DESC, un "Estado Parte no puede nunca ni
en ninguna circunstancia justificar su incumplimiento de las obligaciones
básicas... que son inderogables" (pár. 47). De tal manera, a nuestro juicio, el
Com/DESC ha hecho más rigurosa su posición si la comparamos con la que
sostuvo en la Observación General 3, que, por cierto, tampoco era mayormente
flexible: "Para que cada Estado Parte pueda atribuir su falta de cumplimiento de
las obligaciones mínimas a una falta de recursos disponibles, debe demostrar
que ha realizado todo esfuerzo para utilizar todos los recursos que están a su
disposición en un esfuerzo por satisfacer, con carácter prioritario, esas
obligaciones mínimas" (pár. 10). La Declaración que aprobó el 4 de mayo de
2001 ratifica esta conclusión: para "evitar malentendidos", el Com/DESC desea
"recalcar" que, como "las obligaciones esenciales son inderogables, no se
extinguen en situaciones de conflicto, emergencia o desastre natural"(11). Las
Pautas de Maastricht se pronuncian parejamente: dicho mínimo de obligaciones
"es aplicable con indiferencia (irrespective) de la disponibilidad de recursos del
país en juego o de otros factores y dificultades"(12).
Nos hallamos, por ende, ante lo que bien podríamos denominar el "núcleo duro
interno" de todos y cada uno de los derechos humanos.
De ahí que el Com/DESC, al aprobar las Observaciones finales al segundo
informe periódico de Argentina, el 1° de diciembre de 1999, si bien reconoció
las "dificultades" que había tenido la economía nacional en "los últimos cuatro
años", y advirtió que el Gobierno había logrado estabilizar la moneda,
puntualizó que "la ejecución del programa de ajuste estructural ha
menoscabado el disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales, en
particular en el caso de los grupos desfavorecidos". Y, a la par, mostró otras
preocupaciones sobre aspectos no ajenos al marco de las reformas impresas
en diversos campos, v.gr.: "las medidas adoptadas para promover la creación
de empleos no han garantizado... [los] derechos económicos, sociales y
culturales, particularmente en tiempos de creciente desempleo". Por demás
concluyente fue respecto del art. 16 de la ley 24.463 (Adla, LV-C, 2913), que
permitía reducir e, incluso, no pagar las jubilaciones invocando dificultades
económicas: el Com/DESC recomendó, lisa y llanamente, su derogación, para
garantizar el "pago completo" de todas las jubilaciones (13).
Y lo antedicho no constituía novedad alguna. En efecto, dicho órgano, ya para
1994, había tomado en cuenta, inter alia, el peso de la deuda externa, mas ello
no le impidió señalar a nuestro país, p.ej., que los programas de estabilización y
las medidas de privatización y de descentralización en el plano
macroeconómico, no estaban siendo adecuadamente supervisadas y que, por
consiguiente, causaban "la violación de los derechos económicos, sociales y
culturales". Sumó a ello su preocupación por la ampliación del programa
gubernamental de privatización de las pensiones: el régimen de retribución
básica al que todos tienen derecho está siendo reemplazado gradualmente por
un nuevo plan de capitalización, cuyo rendimiento depende de las aportaciones
del pensionista, lo cual cuestiona las perspectivas de quienes no pueden
capitalizar pensiones satisfactorias, es decir, los trabajadores menos
remunerados, los desempleados y los subempleados (14).
En muy provechoso, asimismo, recordar algunos pasajes de las audiencias
celebradas ante el Com/DESC con motivo del examen del antedicho segundo
informe argentino. Uno de los miembros del Comité, W.M. Sadi, ante el alegato
de la delegación de nuestro país fundado en las crisis exógenas a las que éste
debió hacer frente (mexicana -1994/1995-, asiática y rusa -1997/1998-, y
devaluación de la moneda brasileña -1999-), expresó: "...la existencia de
dificultades o de crisis económicas, de origen interior o exterior, no puede
justificar la degradación del ejercicio de los derechos humanos"; cuando dichas
dificultades se presentan, "es obligación de los dirigentes del país establecer
las prioridades en el nivel macroeconómico, precisamente para garantizar el
disfrute de los derechos de la forma más amplia posible. Por ejemplo, sería útil
que el Comité conociese las prioridades del Gobierno de la Argentina para
determinar si su política se orienta en el sentido del respeto de las exigencias
del Pacto". Asimismo, otro miembro, K.O. Rattray, advirtió que "una crisis
económica no puede justificar la no aplicación de ciertas disposiciones del
Pacto. Al contrario, en épocas de crisis es cuando deben protegerse más los
derechos y cuando el Pacto adquiere verdadero significado"(15).
Por su parte, en fecha más cercana, 4 de octubre de 2002, el Comité de los
Derechos del Niño, sin perjuicio de reconocer que Argentina se enfrentaba a
muchas dificultades para aplicar la Convención sobre los Derechos del Niño
(Adla, L-D, 3693), "en particular debido a la crisis económica, política y social
que afecta al país", igualmente expresó su preocupación, entre muchos otros
aspectos, ante el hecho de que las "asignaciones presupuestarias" destinadas
a los niños "sigan siendo insuficientes", así como que "de diez muertes de
lactantes seis podrían evitarse con medidas de bajo costo"; también criticó la
reducción del "gasto escolar", lo cual afectaba, en particular, a los niños más
pobres (16).
A su turno, el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer
(Adla, XLV-B, 1088) tampoco dejó de poner de manifiesto, a nuestro país, su
inquietud por las "consecuencias negativas", para la mujer, de las "reformas
económicas"(17).
No está en juego, por cierto, una posición ad hoc del Com/DESC relativa a
Argentina. La reciente recesión económica y los programas de ajuste
estructural de los últimos diez años, que observó el Com/DESC respecto de
Venezuela, no obstaron a que le fueran señaladas a ésta la "precariedad del
empleo a causa de la flexibilización de la política de empleo", así como que el
"salario mínimo siga siendo muy inferior a lo preciso para satisfacer las
necesidades básicas" de los trabajadores y sus familias, por lo que el Estado
deberá velar por su revisión periódica (18). Es de acotar que una determinada
desproporción entre el salario mínimo y la "canasta básica" configura, sin más,
una "violación" del art. 7.ii.a del PIDESC, lo cual le fue reprochado a México,
aun cuando se reconoció la crisis económica de 1995 (19). Y los ejemplos
podrían multiplicarse: el Com/DESC "recomienda al Estado Parte que evalúe
las medidas de reforma económica con respecto a sus repercusiones en la
pobreza y que se esfuerce por modificar sus programas de manera compatible
con la salvaguardia de los derechos económicos y sociales de los sectores más
vulnerables de la sociedad. A este respecto, señala a la atención del Estado
Parte la declaración sobre la pobreza aprobada por el Comité el 4 de mayo de
2001"(20).
La presente cuestión ha despertado, desde hace tiempo, la atención de otros
órganos de la ONU, como su Asamblea General (21). Pero, ha sido en especial
la Comisión de Derechos Humanos la que se ha pronunciado, de manera
continuada y persistente, sobre las consecuencias de las políticas de ajuste
económico originadas por la deuda externa en el goce efectivo de los derechos
humanos (22). En una de sus últimas resoluciones al respecto, la Comisión ha
insistido, entre una larga serie de consideraciones, en que "el ejercicio de los
derechos básicos de la población de los países deudores a alimentos, vivienda,
vestido, empleo, educación, servicios de salud y medio ambiente saludable no
puede subordinarse a la aplicación de políticas de ajuste estructural, programas
de crecimiento y reformas económicas adoptadas a causa de la deuda"(23).
Ecos de esta postura pueden encontrarse en otras resoluciones de la Comisión
de Derechos Humanos, p.ej., relativas a la extrema pobreza (24).
En breve: "los pagos de la deuda no deben tener prelación sobre los derechos
básicos de la población de los países deudores a alimentación, alojamiento,
vestido, empleo, servicios de salud y un medio ambiente saludable"(25).

III. FMI, Banco Mundial y derechos humanos

El FMI y el Banco Mundial son instituciones gubernamentales internacionales
plenamente integradas en el sistema de la ONU, con el carácter de instituciones
especializadas, establecido por acuerdo gubernamental de conformidad con el
art. 57 de la Carta de ONU (Carta). Como tales, ambas instituciones, al igual
que cualquier otro órgano de la ONU o cualquier otro sujeto de derecho
internacional, están obligadas por la Carta y tienen el deber de respetar los
postulados establecidos en el preámbulo de ésta, en las finalidades de la ONU
(art. 1), en los principios que gobiernan las acciones de la Organización y de
sus Miembros (art. 2), en los objetivos de la Organización en el sector de la
cooperación económica y social internacional (arts. 55 y 56), en las
disposiciones específicas destinadas a asegurar su realización y que figuran en
la Carta, así como en diferentes instrumentos internacionales que comprenden,
entre otros, los tratados internacionales de derechos humanos, los convenios
internacionales, incluidos los convenios internacionales del trabajo, y las
resoluciones y declaraciones de las ONU. El FMI y el Banco Mundial, asimismo,
están particularmente obligados por sus propios estatutos, en los que se
establece que el objetivo de ambos es llegar a alcanzar elevados niveles de
empleo y de ingresos reales en todo el mundo.
El Relator Especial sobre la realización de los derechos económicos, sociales y
culturales, en su segundo informe sobre los progresos realizados, presentado a
la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección de las
Minorías, manifestó que las instituciones que intervienen directamente en la
planificación, la promoción y la vigilancia de los programas de ajuste estructural,
como son el Banco Mundial y el FMI, no pueden permitirse obviar las
consecuencias de esos programas de trabajo sobre los derechos humanos.
Aunque sólo sea de forma implícita, estas instituciones tienen, no obstante,
unas obligaciones en materia de derechos humanos. Este argumento, si bien
sigue sometido a discusión en el seno de dichas instituciones, se fundamenta
en los siguientes puntos:
a) El Banco Mundial y el FMI son organismos de la ONU (o cuando menos
"afiliados" a ésta) y se encuentran, por lo tanto, sometidos a los términos
establecidos en la Carta de la ONU y, más concretamente, a las cláusulas
sobre derechos humanos recogidas en los arts. 55 y 56.
b) Ambas instituciones, junto con otras, tienen en cartera (de forma implícita o
explícita) una serie de acciones orientadas al desarrollo. Las cuestiones de
derechos humanos se han ido incorporando en forma creciente a una amplia
gama de actividades dirigidas al desarrollo, siendo un ejemplo la declaración de
la Subcomisión, en su resolución 1987/29, en cuanto afirma que "las políticas
encaminadas a un desarrollo sostenible entrañan la integración de los derechos
humanos en el proceso de desarrollo". Los derechos humanos y el desarrollo
se han hecho inseparables.
c) La influencia (tanto potencial como real) que ejercen estos organismos sobre
y dentro de los Estados es tan importante que los derechos humanos pueden
verse en muchos casos amenazados o potencialmente reforzados.
d) Las consecuencias que tienen las políticas desarrolladas por estas
instituciones sobre los derechos humanos han sido examinadas por varios
organismos de derechos humanos de la ONU, en particular por el Com/DESC.
Cabe dejar en claro que no pretendemos, con lo expuesto, atribuirnos ninguna
originalidad, en la medida en que nos hemos limitado, prácticamente, a
transcribir el informe Medios de celebrar un diálogo político entre los países
acreedores y deudores en el ámbito del sistema de las Naciones Unidas, sobre
la base del principio de la responsabilidad compartida, producido por el
Secretario General de la ONU, a solicitud de la Comisión de Derechos
Humanos (26).
La Comisión de Derechos Humanos, además de otras exhortaciones, reconoció
que era preciso que hubiera "mayor transparencia en las deliberaciones y
actividades de las instituciones financieras internacionales" (y regionales), que
participen en ellas "todos los Estados" y "que se tengan en cuenta sus
resoluciones"(27).
Si al carácter de organismos especializados de la ONU, añadiéramos que están
compuestos por Estados vinculados por las decisiones de esta última, bien
podríamos afirmar, como lo hace S.S. Äkermark, que el FMI y el Banco Mundial
deben reconocer su obligación de cumplir con toda decisión vinculante de los
órganos de la ONU, y de aplicar las recomendaciones de dichos órganos, lo
cual incluye las observaciones del Com/DESC sobre los informes de los
Estados Partes y las Observaciones Generales (28).
El Com/DESC puso en evidencia esta ligazón en su Observación General 3, al
expresar que la obligación del Estado de emplear "hasta el máximo de los
recursos de que disponga" para alcanzar la "plena efectividad" de los derechos
del PIDESC (art. 2.1), tuvo la intención, según sus redactores, de hacer
referencia tanto a los recursos existentes dentro de un Estado "como a los que
pone a su disposición la comunidad internacional mediante la cooperación y la
asistencia internacionales" (pár. 13; Principios de Limburgo, pár. 26). Y, con
anterioridad, ya la Observación General 2 del citado Comité había subrayado la
importancia que exhibían, en términos de la mentada asistencia y cooperación,
todos los "organismos" de la ONU que participaban de algún modo en el
fomento de los derechos económicos, sociales y culturales. Y con cita de este
último documento, la Observación General 12 sostuvo: el FMI y el Banco
Mundial "deben prestar una mayor atención a la protección del derecho a la
alimentación en sus políticas de concesión de préstamos y acuerdos crediticios
y en las medidas internacionales para resolver la crisis de la deuda. En estos
programas de ajuste estructural debe procurarse que se garantice la protección
del derecho a la alimentación"(29). ¿Acaso, nos preguntamos, los arts. 16.2.b,
17.3 y 22 del PIDESC, no mencionan expresamente a los "organismos
especializados"? (30).
Téngase en cuenta la advertencia de la Observación últimamente citada:
muchas actividades iniciadas en nombre del desarrollo han sido reconocidas
posteriormente como actividades que estaban mal concebidas o que eran
incluso contraproducentes desde el punto de vista de los derechos humanos
(pár. 7). Palabras incluso premonitorias, en tanto fueron expresadas a
comienzos de la década de los '90.
En su Observación General 8, de 1997, el Com/DESC tuvo ocasión de expresar
que incluso el Consejo de Seguridad de la ONU cuando actúa sobre la base de
los poderes draconianos que le confiere el Capítulo VII de la Carta de la ONU
está sujeto a los requerimientos de los derechos humanos: así "como la
comunidad internacional insiste en que todo Estado objeto de sanciones debe
respetar los derechos civiles y políticos de sus ciudadanos, así también ese
Estado y la propia comunidad internacional deben hacer todo lo posible por
proteger como mínimo el contenido esencial de los derechos económicos,
sociales y culturales de las personas afectadas de dicho Estado"(31). P. Alston
ha visto en ese análisis, y con razón, un claro paralelo con relación a las
actividades del FMI y del Banco Mundial, dado el impacto de sus políticas en el
disfrute de los derechos del hombre (32).
Los argumentos podrían extenderse. Mas, por razones de espacio, baste con
acotar que ninguna objeción a lo que venimos sosteniendo podrían fundar el
FMI y el Banco Mundial en sus Convenios Constitutivos (arts. IV y IV.10,
respect.), con base en lo cual suelen sostener que están obligados a guardar
una suerte de carácter apolítico. En efecto, la realidad demuestra, con toda
evidencia, que mediante las condiciones que habitualmente imponen a los
Estados para la obtención de créditos, dichas instituciones han actuado a modo
de legisladores locales, llevando a los países no sólo a reformar sus políticas
fiscales, sino también la legislación laboral, el gasto en materia de salud y
educación, las regulaciones sobre la energía y el ambiente... (33). A todo
evento, la función de las instituciones financieras internacionales no es medible
sólo respecto de su orden jurídico propio, sino que conviene situarlas en el
campo completo de sus responsabilidades. Es así que tienen una obligación de
vigilancia que les impone dotarse de los medios para velar que las actividades,
programas y prácticas previstas, no irroguen menoscabos a los derechos
humanos garantizados por la Carta de la ONU, la Declaración Universal de
Derechos Humanos y los instrumentos internacionales relativos a estos
derechos. Si dichas instituciones desean conservar un papel aceptado y
aceptable por todos los ciudadanos del mundo, deberán integrar en sus
estatutos y en sus prácticas, los derechos humanos así como su realización
efectiva, y conceder los medios para llevar adelante las políticas necesarias
para el goce de estos derechos (34). Mucho desearíamos que lo afirmado por
H. Köhler, en cuanto a que "un mundo global necesita una ética global" y que
esta última "debe respetar los derechos humanos", se enderece hacia los
mentados objetivos (35), cuanto más que, reiteramos, uno de los fines del FMI,
según su Convenio Constitutivo, es el de facilitar la expansión y el crecimiento
equilibrado del comercio mundial, "contribuyendo así a alcanzar y mantener
altos niveles de ocupación y de ingresos reales y a desarrollar los recursos
productivos de todos los países miembros como objetivos primordiales de
política económica" (art. 1.ii).
A modo de conclusión, resulta absolutamente insostenible, desde el punto de
vista del Derecho Internacional, que instituciones como el FMI y el Banco
Mundial puedan considerarse desvinculadas de las pautas mínimas de
protección de los derechos humanos proclamadas y aceptadas plenamente por
la comunidad internacional, como lo revela la masiva ratificación de la que ha
sido objeto el PIDESC, por no citar más que a uno de los tratados universales
señeros en la materia. No lo es menos que tamaña ajenidad se proyecte a la
propia Declaración Universal de Derechos Humanos que, desde hace ya más
de medio siglo, enuncia el derecho de toda persona "a que se establezca un
orden social e internacional en el que los derechos y libertades proclamados en
esta Declaración se hagan plenamente efectivos" (art. 28).

IV. Efectos de la intermediación de los derechos humanos en la relación

de los Estados deudores con el FMI y el Banco Mundial
El punto I ha puesto de manifiesto un serio y grave compromiso jurídico
internacional del Estado, inflexible aun ante los reclamos que pueda plantearle
la satisfacción de su deuda externa (36). Sin embargo, el capítulo que lo ha
seguido, II, nos permite advertir que la presencia de los derechos humanos
también se proyecta sobre el comportamiento de las instituciones financieras
internacionales.
La pauta de los derechos humanos, en breve, no se aplica sólo al que recibe,
tampoco únicamente al que da; se aplica a ambos (37). Y ello, según lo
entendemos, posibilita evaluar las condiciones y términos que vinculan a ambos
actores desde una perspectiva diferente.
Es de tal suerte que puede explicarse que el Com/DESC haya sido harto
elocuente en sus exhortaciones a los Estados: "el Comité pide al Estado Parte
que, al negociar con instituciones financieras internacionales y aplicar
programas de ajuste estructural y políticas macroeconómicas que afecte al
servicio de la deuda externa, la integración en la economía mundial de mercado
libre, etc., tenga en cuenta sus consecuencias para el disfrute de los derechos
económicos, sociales y culturales, en particular de los grupos más vulnerables
de la sociedad"(38).
En términos análogos, bueno es recordarlo, también se expresó el Com/DESC
acerca de nuestro país (39). Es también por ello, que el miembro del
Com/DESC, W.M. Sadi, en la oportunidad que ya hemos citado, señaló a
nuestra delegación que los países deben "alegar la defensa de los derechos
enunciados en el Pacto cuando entablan negociaciones con instituciones
financieras internacionales como el Banco Mundial"(40).
La observancia del Pacto exige, entonces, evaluar los efectos de los programas
de reforma económica sobre la pobreza y un esfuerzo del Estado por
adaptarlos a fin de que permitan atender "debidamente las actuales
necesidades sociales de la población"(41). Más aún; si bien las políticas de
ajuste son muchas veces inevitables y a menudo suponen de manera
importante la austeridad, en tales circunstancias "los esfuerzos por proteger los
derechos económicos, sociales y culturales más fundamentales adquieren una
urgencia mayor, no menor"(42).
Corresponde, incluso, recordar nuestro derecho interno. La nueva cláusula del
progreso, introducida por la reforma constitucional de 1994, manda
explícitamente al Congreso proveer a lo conducente al "desarrollo humano" y
"al progreso económico con justicia social" (art. 75.19) (43). Y dicha reforma
también llevó a la letra de la Constitución Nacional estas mandas del Derecho
Internacional de los Derechos Humanos, cuando dispuso que corresponde al
Congreso "legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la
igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los
derechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados internacionales
vigentes sobre derechos humanos" (art. 75.23 -la bastardilla es nuestra-).
Luego, el FMI y el Banco Mundial encontrarán, en la adecuación de sus
políticas y requerimientos a las obligaciones internacionales de los Estados
sobre derechos humanos, una excelente y doble oportunidad para cumplir con
la legalidad que los rige: respetar los derechos humanos, y abstenerse de
compeler a que otros, los Estados, dejen de hacerlo. Los "actores" no estatales
que estén en condiciones de prestar asistencia y cooperación internacionales,
indica la Observación General 14 a fin de "disipar toda duda", habrán de
"permitir" a los países en desarrollo "cumplir" sus obligaciones básicas, entre
otras (pár. 45).
Este respeto y abstención, cabe puntualizarlo, no sólo comprenden, por así
decirlo, a los derechos humanos en general, toda vez que incluyen obligaciones
adicionales en función de los tratados internacionales ratificados por el Estado
Miembro en juego (44).
Resulta evidente, por otro lado, que el Com/DESC no ignora las "imposiciones"
que, p.ej., el FMI dirige a los Estados deudores. No son éstas, cuestiones
fundadas en meras conjeturas o en suposiciones o sospechas más o menos
valederas, si se atiende a los documentos oficiales que hemos venido
reseñando (45). Es más; la propia delegación argentina señaló ante el
Com/DESC que la flexibilidad laboral fue uno de los condicionamientos
impuestos al Gobierno por el FMI (46). Esta afirmación sería retomada por el
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, M.
señora Robinson, y por el ya nombrado W. M. Sadi, en una sesión ajena al
examen del informe argentino, en sentido crítico hacia las instituciones de
Bretton Woods (47).
Esta realidad demuestra que es crucial, para la eliminación de las violaciones
de los derechos económicos, sociales y culturales por parte de las
organizaciones internacionales, incluidas las instituciones financieras, corregir
sus políticas y prácticas a fin de que no incidan en la privación de esos
derechos (Pautas de Maastricht, pár. 19) (48).
En el informe del Experto independiente Fantu Cheru, que ya hemos citado, se
advierte que en la mayoría de los países examinados en su documento (9
países fuertemente endeudados de Africa), los amplios objetivos
macroeconómicos fijados en las políticas que dan cuenta los documentos
estratégicos para la reducción de la pobreza, eran incompatibles con los
objetivos de dicha reducción. A la misma conclusión, acota, se llegó en un
reciente informe de la Oficina General de Contabilidad de los Estados Unidos
de América, en cuanto señaló que existía un conflicto entre el deseo de
proporcionar rápidamente alivio de la deuda y la necesidad de garantizar que
exista un marco adecuado de reducción de la pobreza. ¿Qué explica esta
incongruencia?, se pregunta. Pues, responde, que los gobiernos "tratan de que
los documentos estratégicos cumplan los criterios para los préstamos fijados
por el FMI y el Banco Mundial, por lo que han hecho demasiado hincapié en los
aspectos macroeconómicos, la reforma fiscal y las medidas de privatización
para agradar a esas poderosas instituciones, sin pensar a fondo cómo esas
políticas repercutirán en la reducción de la pobreza y en qué contexto"(49).
Otro documento elaborado por el Experto mencionado anteriormente,
presentado a la Comisión de Derechos Humanos, Efectos de las políticas de
ajuste estructural en el goce efectivo de los derechos humanos, permite tomar
nota de las crisis de desarrollo en el Tercer Mundo, derivadas del
endeudamiento externo; de las políticas del FMI, del Banco Mundial y del Grupo
de los Siete; de la contrarrevolución neoliberal y de las privatizaciones. En
cuanto al llamado "ajuste con rostro humano", señala: "en respuesta a las
críticas de que el ajuste ha aumentado la pobreza, el Banco Mundial incorpora
programas de protección social y redes de seguridad, conocidos como 'las
dimensiones sociales del ajuste', con vistas a proteger a los pobres de los
efectos negativos del ajuste estructural. Sin embargo, estos programas resultan
insuficientes, y llegan demasiado tarde para combatir de manera significativa
las causas estructurales de la pobreza y la impotencia. Los programas sobre las
dimensiones sociales son fundamentalmente medidas paliativas y a los ojos de
algunos son un intento del Banco Mundial y de los regímenes políticamente
vulnerables de 'apaciguar a los pobres', que en medida creciente se están
organizando para hacer frente a esas políticas y al carácter de los regímenes
que las aceptan"(50).

V. Obligaciones de los Estados terceros. La ONU

Las exigencias que pone en juego la inserción de los derechos humanos en el
contexto del problema de la deuda externa no se dirigen sólo a los Estados
deudores y a las organizaciones financieras internacionales acreedoras. En
tanto miembros de éstas, en particular del FMI y del Banco Mundial, los
Estados deben hacer "todo lo posible para que las políticas y decisiones de
esas organizaciones estén en conformidad con las obligaciones de los Estados
Partes en el Pacto, especialmente las previstas en el párrafo 1 del artículo 2,
sobre la asistencia y la cooperación internacionales"(51), así como en los arts.
11, 15, 22 y 23 (52).
El deber de los Estados de proteger los derechos económicos, sociales y
culturales, por ende, también se proyecta sobre su participación en
organizaciones internacionales, cuando actúan colectivamente, de manera que
es particularmente importante que aquéllos empleen su influencia para
asegurar que los programas y políticas (policies) de las organizaciones de las
que formen parte no produzcan violaciones a los mencionados derechos
(Pautas de Maastricht, párr. 19). El compromiso de los Estados Partes del
PIDESC relativo a la asistencia y cooperación internacionales acredita, tal como
lo hemos ya adelantado, que el FMI y el Banco Mundial no puedan actuar de
manera que los primeros terminen no cumpliendo con sus obligaciones.
La cooperación entre los Estados, asimismo, es un principio fundamental
asentado en la Carta de la ONU (arts. 55 y 56), así como en otros instrumentos,
como la Declaración Universal de Derechos Humanos, la Declaración sobre los
Principios de Derecho Internacional referentes a las Relaciones de Amistad y a
la Cooperación entre los Estados (arts. 9 y 3.f), la Carta de Derechos y Deberes
Económicos de los Estados (arts. 7, 8 y 17), y la Declaración sobre el Derecho
al Desarrollo (art. 33), entre otros.
En un orden paralelo de ideas, el Com/DESC ha instado a los Estados Partes
(desarrollados) a velar por que aumente su contribución a la cooperación
internacional para el desarrollo y, con la mayor rapidez posible, alcance la meta
de la ONU, del 0,7% del PBI (53). El Grupo de Trabajo sobre el Derecho al
Desarrollo también ha hecho notar que incumbe a los países desarrollados una
responsabilidad especial, en el contexto de una interdependencia creciente, por
lo que se refiere a la creación de un entorno económico mundial favorable para
un desarrollo acelerado y sostenible. Incumbe en particular a los países más
poderosos la principal responsabilidad de coordinar las políticas
macroeconómicas que garanticen un entorno internacional estable y previsible,
con objeto de fomentar, estimular y promover el desarrollo humano sostenible
(54).
Por cierto que, no obstante todo lo hecho, mucho cabe esperar, todavía, de la
propia ONU, mayormente cuando la relación entre las condiciones económicas
y sociales mundiales y los derechos humanos es un principio fundamental de
su Carta, afirmado en el Preámbulo, y reiterado en el art. 1, en el que se
establecen los Propósitos de la ONU. El art. 55, a su vez, define los objetivos
de la cooperación económica y social internacional, y dispone que la
Organización promoverá: a) niveles de vida más elevados, trabajo permanente
para todos, y condiciones de progreso y desarrollo económico y social; b) la
solución de problemas internacionales de carácter económico, social y
sanitario, y de otros problemas conexos; y la cooperación internacional en el
orden cultural y educativo, y c) el respeto universal a los derechos humanos y a
las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza,
sexo, idioma o religión, y la efectividad de tales derechos y libertades.
Finalmente, añadamos que no menos necesario es el quehacer de los
abogados y de sus colegios o asociaciones, así como el de la comunidad
jurídica en general (v. Pautas de Maastricht, párr. 28).

VI. Conclusiones en clave del Derecho Internacional de los Derechos

Humanos
1. Las obligaciones de los Estados derivadas de la deuda externa contraída
ante las instituciones financieras internacionales -FMI y Banco Mundial- han
producido y producen, en numerosos países, efectos devastadores en materia
de derechos humanos. La Argentina es, al respecto, un ejemplo dramático.
2. Dichos efectos se proyectan sobre todo el universo de los derechos
humanos, comprendiendo a los derechos económicos, sociales y culturales, y a
los civiles y políticos, cuando no a los llamados de la tercera generación,
especialmente el derecho al desarrollo.
3. Las políticas tendentes a satisfacer los compromisos de la deuda externa se
han expresado mediante los llamados "programas de ajuste" o de
"reestructuración económica".
4. Las normas jurídicas que instrumentan dichos programas, en la medida en
produzcan efectos perjudiciales sobre los derechos humanos, plantean
verdaderas cuestiones regidas por el Derecho Internacional y el Derecho
Constitucional, pues interesan, al mismo tiempo, por un lado, a derechos,
libertades y garantías previstos en tratados universales que tienen jerarquía
constitucional, y, por el otro y en consecuencia, a la paralela responsabilidad
internacional y nacional del Estado por el eventual incumplimiento de las
obligaciones que asumió frente toda persona que se encuentre bajo su
jurisdicción y frente a la comunidad internacional.
5. El Estado ha asumido, como "mínimo", la "obligación" de asegurar la
satisfacción de "niveles esenciales" de "todos y cada uno" de los "derechos
económicos, sociales y culturales". Esto es así, incluso en las situaciones que
origina el peso de la deuda externa. La impronta es válida para todos los
restantes derechos humanos.
6. El FMI y el Banco Mundial también se encuentran obligados a que sus
políticas y prácticas sean respetuosas de los derechos humanos, tal como los
concibe y lo manda la comunidad internacional.
7. Las consecuencias que surgen de los dos puntos anteriores posibilitan y
exigen plantear, o replantear, las relaciones entre los Estados deudores y los
mencionados organismos financieros, en términos armónicos y, en todo caso,
que no amenacen ni quebranten los derechos y libertades del hombre.
Los Estados deudores, por ende, pueden y deben oponer a determinados y
eventuales requerimientos de las entidades acreedoras, el imperativo de
satisfacer las justas obligaciones en materia de derechos humanos que han
contraído con los alcances antes indicados.
Las instituciones financieras, a su turno, no sólo habrán de atender a dichos
requerimientos, sino que deberán imponerlos en toda relación crediticia a fin de
evitar que, de lo contrario e incluso con el consentimiento del Estado, el vínculo
conduzca a que aquéllas falten a la legalidad que las rige, y a que éste incurra
en un acto ilícito internacional.
La cuestión de los derechos humanos no es cuestión sólo del que recibe,
tampoco sólo del que da; es cuestión que atañe a ambos.
8. También los Estados terceros están comprometidos a actuar, individual y
colectivamente, y por medio de las instituciones financieras de las que forman
parte, en términos acordes con las reglas de cooperación y asistencia, dirigidas
a la realización de los derechos humanos en el seno de los países endeudados.
9. La positiva labor llevada a cabo por distintos órganos de la ONU, debe ser
proseguida y profundizada.
10. Todo cuanto antecede tiene fundamento en el Derecho Internacional y,
especialmente, en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos.
11. Los Estados deudores y las instituciones financieras se encuentran, por
ende, ante serias y graves exigencias. Serias y graves, por cierto, pero no
menos gozosas, agregaríamos. Y esto último es así, por la muy sencilla razón
de que lo puesto en la liza por el Derecho Internacional de los Derechos
Humanos no traduce, para los gobernantes, más que una suerte de
recordatorio de aquello que da sentido y definitiva legitimidad a su quehacer: el
respeto, la protección y la realización de los derechos humanos. Recordatorio y,
a la par, motor de decisiones y políticas, ya que indica que el advenimiento de
un mundo en que los hombres se vean liberados del temor y de la miseria, y en
el que reine la justicia social y la libertad, no puede, según la legalidad
internacional, verse clausurado ante determinados trances, por más severos
que éstos fuesen.
12. El ya mencionado replanteo pide, a su vez, por una sincera reflexión: las
medidas y políticas, los ajustes y las reestructuraciones, sólo tienen sentido
jurídico y moral si están consagradas, inmediata y prioritariamente, a las
personas pobres, a las marginadas, a las excluidas, a las vulnerables, en fin, a
las que tienen hambre y sed de justicia.
De lo contrario, más que un quebrantamiento del orden legal, se causaría una
concreta violación del orden natural por cuanto, como con toda elocuencia lo
expresa la Declaración Universal de Derechos Humanos y lo reiteran todos los
tratados que la han seguido, sus fundamentos no son otros que la "dignidad
intrínseca" de todos y cada uno de los miembros de la "familia humana", de lo
cual, dichos textos, no son más que un reconocimiento, no una consagración.

(*) Secretario Letrado con competencia en Derechos Humanos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.