PENALTY Y EXPULSIÓN

La economía de las plataformas digitales en el

sector de los taxis y los VTC

GABRIEL DOMÉNECH PASCUAL

Universitat de València

SUMARIO

I. ASÍ ESTABAN LAS COSAS

II. LA IRRUPCIÓN DE LAS PLATAFORMAS DIGITALES
III. LA PRESIÓN DE LOS TAXISTAS Y LA CAPTURA DE LAS AUTORIDADES REGULADORAS
IV. LA REACCIÓN INICIAL DE LAS AUTORIDADES REGULADORAS: MEDIDAS DE CONTENCIÓN DE
LOS VTC
1. Preservación de la regulación tradicional del sector
2. Resistencia ilegal al otorgamiento de licencias de VTC
3. Medidas dirigidas a entorpecer la actividad de los VTC
4. Medidas dirigidas a favorecer a los taxistas. El escándalo del rescate de las licencias
de taxi
5. El Tribunal Supremo escurre el bulto
V. LA REACCIÓN POSTERIOR: EXPULSIÓN DE LOS VTC
1. La ordenanza del Área Metropolitana de Barcelona
2. El Decreto-ley 13/2018
2.1. Contenido
2.2. Falta de presupuesto habilitante
2.3. Incompetencia del Estado
2.4. Una medida incoherente, desproporcionada y discriminatoria
2.5. Una medida expropiatoria que contempla una indemnización insuficiente
2.6. Una medida singular que lesiona el derecho a la tutela judicial de los afectados
VI. PERSPECTIVAS
VII. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

I. Así estaban las cosas

Los taxis y los llamados vehículos con conductor (en adelante, VTC) se reparten el
mercado del transporte urbano de pasajeros con turismos. Tradicionalmente, los primeros
han contado con una cuota considerablemente mayor, al prestar los servicios digamos
ordinarios, mientras que los segundos han tenido una relevancia cuantitativa más bien
marginal, al satisfacer la demanda de servicios «especiales», caracterizados por el lujo o
alguna otra particularidad. Ambos han estado sometidos a una densa malla de
restricciones regulatorias, de entre las cuales destacan las siguientes:
(i) La realización de la referida actividad de transporte requiere la obtención de una
autorización administrativa previa, que sólo puede otorgarse si el solicitante y los
 Gabriel DOMÉNECH: Penalty y expulsión

vehículos utilizados cumplen varios requisitos de diversa índole tendentes a garantizar la

calidad y la seguridad de los servicios prestados 1.
(ii) El número total de las autorizaciones que cabe otorgar –y, a la postre, de las
personas a las que se permite desarrollar la referida actividad de transporte, así como de
los vehículos que cabe utilizar a estos efectos– se encuentra «artificialmente» limitado
por la Administración 2.
(iii) El número de autorizaciones de las que una misma persona puede ser titular
también suele limitarse 3. Algunas Comunidades Autónomas han llegado a establecer que
una persona sólo puede ser titular de una autorización, que sólo permite prestar el servicio
mediante un solo vehículo, que únicamente puede ser conducido a estos efectos por dicho
sujeto 4. De esta manera se impone el modelo del taxista autónomo; se impide la creación
de organizaciones empresariales que gestionen una flota de vehículos.
(iv) Este mercado está fragmentado territorialmente por su normativa reguladora.
Los servicios de taxi sólo pueden iniciarse en el término del Municipio que haya otorgado
la correspondiente licencia y no en otro distinto, salvo en casos excepcionales 5. Los VTC,
por su parte, sólo pueden ser utilizados habitualmente para prestar servicios de transporte
dentro del territorio de la Comunidad Autónoma en que se encuentre domiciliada la
autorización en que se amparan 6.
(v) Los precios de los servicios prestados por los taxis están regulados 7.
Taxis y VTC están sujetos a una regulación similar, si bien también hay diferencias
significativas. Las más importantes son que: (i) sólo los taxis pueden tomar pasajeros
directamente en la calle o en paradas, por lo que los VTC únicamente pueden operar en
el segmento de la pre-contratación; (ii) las tarifas de los VTC no están reguladas; ni
tampoco condiciones de servicio tales como los horarios o los calendarios durante los
cuales pueden desarrollar su actividad.

II. La irrupción de las plataformas digitales

Este mercado ha sufrido en la última década una fuerte conmoción, de resultas de
dos circunstancias. La primera es que las restricciones cuantitativas existentes en el sector
de los VTC fueron eliminadas por la Ley 25/2009, y sólo volvieron a ser restablecidas

1
Vid., por ejemplo, el art. 8 de la Ley 10/2014, de 27 de noviembre, reguladora del transporte público
de personas en vehículos de turismo por medio de taxi de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia
(en adelante, LMurT).
2
Vid., por ejemplo, el art. 6.2 LMurT.
3
Por ejemplo, el art. 8.2 de la Ley catalana 19/2003, de 4 de julio, del taxi (en adelante, LCatT),
establece aquí dos límites: el primero es que una persona no puede ser titular de más de cincuenta licencias
de taxi; el segundo es que «el número total de licencias de las personas titulares de más de una licencia
nunca puede superar el 15% del total vigente en un mismo municipio o una misma entidad local competente
para su otorgamiento». La LMurT establece que «no se podrá ser titular de más de una licencia en la
Comunidad Autónoma de la Región de Murcia» (art. 7.2), y exige que los titulares presten «el servicio
personalmente o mediante la contratación de conductores asalariados hasta un máximo de dos por licencia
incluido el conductor» (art. 14.1).
4
Vid. el art. 8.1 de la Ley vasca 2/2000, de 29 de junio, de Transporte Público Urbano e Interurbano
de Viajeros en Automóviles de Turismo (en adelante, LPVT).
5
Vid., por ejemplo, el art. 22 de la LCatT.
6
Vid. el art. 182.5 del Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, por el que se aprueba el
Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres.
7
Vid., por ejemplo, los arts. 17 LPVT y 30 LMurT.

2
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mediante el Real Decreto 1057/2015 8. Esta ventana temporal de libertad de entrada ha

propiciado un considerable incremento de la flota de VTC. Durante ese periodo se
solicitaron una considerable cantidad de autorizaciones, la mayoría de las cuales, tras ser
denegadas por las Administraciones encargadas de darlas, han acabado siendo
reconocidas en los Tribunales. Todavía hoy siguen «aflorando» muchas de ellas como
consecuencia de la estimación de recursos-contencioso administrativos interpuestos
contra las decisiones gubernamentales que durante ese periodo se resistieron a otorgarlas.
La segunda es la aparición de plataformas digitales, como Uber o Cabify, que
permiten mejorar considerablemente la eficiencia de los servicios de transporte prestados
a través de los VTC, al reducir considerablemente las asimetrías informativas y los costes
de transacción que entorpecen el desarrollo de esta actividad y que, en buena medida,
justificaban las restricciones a las que arriba se ha hecho referencia. Es significativo que
unos servicios que fueron originariamente concebidos como suntuarios hoy se presten
normalmente, sin merma de su calidad, a unos precios más bajos que los ofertados por
los taxis.
Debe resaltarse que muchas de esas restricciones se han vuelto obsoletas y
desproporcionadas, por cuanto los fallos del mercado que trataban de combatir pueden
ser eliminados o paliados de manera mucho más eficiente a través a través de las referidas
plataformas 9. Adicionalmente, la experiencia acumulada en otros países permite
constatar, cada vez más claramente, que la eliminación de varias de esas restricciones
incrementaría el bienestar social, especialmente de los consumidores.
Sirva el ejemplo de la limitación del número de vehículos. El principal argumento
aducido para establecerla es la de las externalidades –polución ambiental y congestión
del tráfico– que aquéllos generan. Este argumento no es atendible, por varias razones. La
primera es que, si se quiere combatir esos efectos negativos, lo que habría que hacer es
reducir de alguna manera el número global de turismos privados que circulan por nuestras
ciudades, y no sólo el de taxis o VTC en particular. La segunda es que aquella limitación
puede resultar inútil o incluso contraproducente para alcanzar dicha reducción. No está
en absoluto claro que una restricción tal de la oferta de taxis y VTC vaya a repercutir
positivamente sobre el medio ambiente y la fluidez del tráfico. Es posible que algunos
individuos que viajarían en ellos si la oferta fuese mayor recurran a vehículos privados y
que, por ende, la polución y la congestión acaben agravándose. Finalmente, abundantes
estudios han puesto de manifiesto que el establecimiento de un impuesto que grave el
acceso al centro urbano permite lograr dichos objetivos de manera mucho más eficiente 10.
Esta alternativa es, desde luego, mucho más respetuosa con la libertad y la igualdad, ya
que deja a todos los ciudadanos la posibilidad de transitar por allí y, en principio, se aplica
igualmente a todos los que desarrollan esta actividad.

III. La presión de los taxistas y la captura de las autoridades reguladoras

Hay buenas razones teóricas, evidencias anecdóticas y datos empíricos más que
suficientes para pensar que las autoridades reguladoras en este sector llevan décadas
capturadas por el gremio de los taxistas 11. La captura se ha hecho especialmente intensa

8
Sobre las vicisitudes de esta «liberalización temporal», vid. Gabriel DOMÉNECH PASCUAL (2016).
9
Vid., en este sentido, DOMÉNECH PASCUAL (2016, pp. 368 y ss.); SILOS RIBAS (2018).
10
Vid., por ejemplo, FAGEDA y FLORES-FILLOL (2018).
11
Vid. DOMÉNECH PASCUAL (2016, pp. 373 y ss.); ALBERT, BIAZZI y CABRILLO (2017); SILOS
RIBAS (2018, pp. 86 y ss.). Vid., también, COMISIÓN NACIONAL DE LOS MERCADOS Y LA COMPETENCIA,

3
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y evidente en los últimos años, cuando la irrupción de las plataformas digitales a través
de las VTC obtenidas durante la ventana de la liberalización temporal abierta en el
periodo 2009-2015 ha comenzado a representar una amenaza para las rentas
monopolísticas que los taxistas venían extrayendo. Esta irrupción ha provocado una
notable reacción por parte de los taxistas, que han conseguido ejercer sobre las
autoridades locales, autonómicas y centrales la presión suficiente como para que éstas
adopten innumerables medidas dirigidas a proteger sus intereses, a costa de los de sus
competidores, los consumidores e incluso los contribuyentes.

IV. La reacción inicial de las autoridades reguladoras: medidas de contención de

los VTC
En líneas generales, la reacción inicial de las autoridades reguladoras consistió en
adoptar diversas medidas de cariz conservador, dirigidas a frenar y contener la expansión
de los VTC, así como a proteger a los taxistas frente a la creciente competencia que los
primeros representaban.

1. Preservación de la regulación tradicional del sector

Las leyes aprobadas durante los últimos años por las Comunidades Autónomas, así
como las ordenanzas locales dictadas en su desarrollo, para regular este sector han
mantenido incólume su contenido tradicional, sin eliminar prácticamente ninguna de las
muchas disposiciones que limitan la libre prestación de servicios y que se han vuelto
obsoletas y desproporcionadas –si no lo eran ya– como consecuencia de los últimos
avances tecnológicos 12. Es más, algunas de ellas se han hecho todavía más restrictivas.
La Ley valenciana 13/2017, por ejemplo, impone el modelo «una licencia, un taxista, un
vehículo» y, por lo tanto, elimina la posibilidad de que una misma persona pueda ser
titular de varias autorizaciones 13.

2. Resistencia ilegal al otorgamiento de licencias de VTC

A pesar de que podía entenderse que la Ley 25/2009 había liberalizado el sector de
los VTC y, en particular, eliminado las restricciones cuantitativas antes existentes,
prácticamente ninguna Comunidad Autónoma lo consideró así. Todas denegaron
sistemáticamente las licencias VTC que durante los años subsiguientes se solicitaron,
incurriendo así en sendas ilegalidades, como luego han ido declarando los Tribunales, en
un goteo incesante de sentencias.
Algunas Comunidades Autónomas –como la andaluza– fueron más allá incluso,
pues durante un tiempo se resistieron a dar cumplimiento a las sentencias firmes por las
cuales se les obligaba a otorgar las licencias 14.

Estudio sobre los nuevos modelos de prestación de servicios y la economía colaborativa, E/CNMC/004/15
(Resultados Preliminares).
12
Vid., por ejemplo, la LMurT; la Ley valenciana 13/2017, de 8 de noviembre, del Taxi de la
Comunitat Valenciana; y la Ley aragonesa 5/2018, de 19 de abril, del Taxi.
13
Vid. el art. 6.2 de la Ley valenciana 13/2017.
14
Vid. la noticia publicada en el diario ABC, edición Córdoba, titulada Los Tribunales rechazan el
intento de la Junta de Andalucía de parar las licencias a los VTC, donde puede leerse que «la Junta presume
de haber paralizado un millar de peticiones de licencia», y que «la Consejería de Fomento ha dejado de
autorizar directamente las licencias que cuentan incluso con una sentencia judicial favorable».

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3. Medidas dirigidas a entorpecer la actividad de los VTC

Tanto las Comunidades Autónomas como el Estado aprobaron también diversas
medidas dirigidas a dificultar la actividad de los VTC. El Gobierno catalán, por ejemplo,
mediante el Decreto-ley 5/2017, de 1 de agosto, impuso una moratoria de dos años para
la transmisión de autorizaciones de VTC, contados desde la fecha de su otorgamiento 15,
creó un registro electrónico de comunicaciones de los servicios de VTC con el fin de
someter a un control administrativo previo cada uno de los prestados por los mismos, les
impuso la obligación de identificar los correspondientes vehículos, y endureció el
régimen sancionador que ha de aplicárseles. Poco después, el Gobierno central estableció
en virtud del Real Decreto 1076/2017, de 29 de diciembre, una moratoria y un registro
electrónico prácticamente idénticos.

4. Medidas dirigidas a favorecer a los taxistas. El escándalo del rescate de las

licencias de taxi
Al tiempo que se trataba de dificultar la actividad de los VTC, se adoptaban medidas
tendentes a favorecer directamente los intereses de los taxistas, con frecuencia a costa de
los del conjunto de los ciudadanos. Sirva a modo de ejemplo ilustrativo los programas de
rescate de licencias de taxi aprobados y ejecutados por algunos Ayuntamientos, como los
de Sevilla y Santa Cruz de Tenerife. En lugar de incrementar la oferta, a fin de intensificar
la competencia y mejorar el servicio prestado a los usuarios –v. gr. reducir los tiempos de
espera–, algunos Ayuntamientos han optado por restringirla todavía más, pagando
cantidades considerables a los taxistas que voluntariamente deciden acogerse al
programa. En Sevilla, por ejemplo, se han llegado a pagar 70.127 euros por licencia
rescatada 16. En algunos países, como en Nueva Gales del Sur (Australia), se han
eliminado las restricciones cuantitativas por considerar, con razón, que ésta es la solución
más conveniente para la sociedad, si bien también se han dado a los taxistas que
recientemente compraron sus licencias en el mercado secundario ayudas, a fin de mitigar
los perjuicios causados por la liberalización. Estas ayudas –que se sufragan con un
impuesto que pagarán los usuarios de estos servicios de transporte durante unos años– no
están exentas de problemas, pero resulta razonable, en la medida en que facilitan el
necesario cambio legal, permiten salvar las resistencias que obstaculizan el progreso, el
establecimiento de un régimen jurídico socialmente más beneficioso que el precedente.
Lo que en modo alguno resulta aceptable es utilizar fondos públicos con el objeto de
restringir todavía más la oferta en el sector, en perjuicio de los contribuyentes –de cuyo
bolsillo procede el dinero de los rescates– y de los usuarios, sólo para que los taxistas
sigan extrayendo elevadas rentas monopolísticas.

5. El Tribunal Supremo escurre el bulto

El Alto Tribunal también ha contribuido a perpetuar el lamentable statu quo
normativo en este sector. En su Sentencia de 4 de junio de 2018 (RJ 2018\2695) declara
la conformidad a Derecho de casi todas las restricciones existentes en el mercado de los
VTC que el Real Decreto 1057/2018 había reestablecido. En particular, el razonamiento
esgrimido para avalar la restricción cuantitativa del «1/30» –en principio, no se pueden
otorgar nuevas autorizaciones de VTC si la ratio existente entre el número de éstos y el
15
Esta disposición fue declarada inconstitucional, en virtud de razones competenciales, por la
STC 105/2018, de 4 de octubre.
16
Vid. el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Sevilla de 2 de noviembre
de 2018.

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de taxis es superior a 1/30– resulta extremadamente discutible. El Tribunal Supremo

considera admisible que se establezcan restricciones cuantitativas en el sector de los VTC
con el fin de «preservar un equilibrio» entre esta modalidad de transporte y la del taxi
[aunque no precisa en qué consiste ese «equilibrio»]. Seguidamente, cuando juzga la
proporcionalidad de la concreta ratio establecida, constata que «la Administración no ha
ofrecido justificación razonada de la concreta proporción 1/30», lo que, sin embargo, no
le lleva a declarar su ilegalidad por estar insuficientemente motivada, aduciendo para ello
que «tampoco los recurrentes plantean una posible alternativa a la misma», ni «desvirtúan
que dicha proporción máxima pueda servir para mantener el objetivo de una relación
equilibrada entre ambas modalidades de transporte», y que se trata de un límite máximo,
que las Comunidades Autónomas o los Municipios competentes pueden rebajar. Es decir,
el Tribunal Supremo acepta que el Gobierno adopte medidas que restringen, de manera
muy severa un derecho constitucional como la libertad de empresa, sin ofrecer para ello
una justificación razonada de la concreta medida adoptada. El Tribunal Supremo viene a
entender que son los ciudadanos los que tienen que demostrar la falta de justificación de
las disposiciones impugnadas, señalando incluso otras alternativas más equilibradas.
Finalmente, el Tribunal Supremo afirma apodícticamente que «tampoco el reparto [1
VTC por cada 30 taxis] pueda calificarse discriminatorio una vez admitida la legitimidad
de alcanzar un equilibrio» entre ambas modalidades de transporte. Aplicando el mismo
razonamiento, cualquier reparto sería aceptable, pues la legitimidad de alcanzar ese
equilibrio, que todavía no sabemos lo que es, todo lo justificaría.
El argumento básico empleado para enjuiciar otras restricciones no es menos
cuestionable. En lugar de juzgar su legalidad intrínseca –v. gr. su necesidad y
proporcionalidad–, el Tribunal Supremo las da por buenas simplemente por considerar
que los taxis están sometidos a restricciones similares y debe haber un equilibrio entre
ambas modalidades de transporte: «exigiendo las Administraciones competentes…
requisitos encaminados a asegurar determinados niveles de calidad y seguridad en los
taxis, no puede objetarse que se adopten exigencias análogas a los servicios de transporte
que compiten con ellos». Es decir, el Tribunal da por válida una medida restrictiva de la
libertad empresarial impuesta a ciertos operadores –sin entrar a examinar su
desproporción, que alegaban éstos– simplemente porque también se aplica a los
competidores. Parece afirmarse, pues, que las medidas desproporcionadas son aceptables
si se aplican a todos por igual. Criticable.

V. La reacción posterior: expulsión de los VTC

No contentos con la adopción de las medidas expuestas, los taxistas han seguido
presionando a las autoridades competentes con el fin de que sean expulsados del mercado
el número de VTC necesario para que vuelva a existir en este mercado la proporción que
entre las cantidades de ambos tipos de vehículos había antes de 2009 (un VTC por cada
treinta taxis). Lo han logrado con creces.

1. La ordenanza del Área Metropolitana de Barcelona

El primer paso en esta dirección la da la Ordenanza de la Autoridad Metropolitana
de Barcelona (en adelante, AMB) de 26 de junio de 2018. La principal medida adoptada
en esta norma es exigir a los VTC una licencia otorgada por el Instituto Metropolitano
del Taxi –además de la prevista en la legislación estatal– para poder prestar servicios
urbanos en el territorio del Área Metropolitana de Barcelona.

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Transitoriamente, mantienen su vigencia en este territorio las autorizaciones

otorgadas [antes de que se liberalizara temporalmente el sector en 2009] por la extinta
Entidad Municipal Metropolitana de Barcelona y por la Entidad Metropolitana del
Transporte que estuvieran operativas a la entrada en vigor de la Ordenanza. Y se establece
que el número de autorizaciones no excederá de aquéllas y, además, que en ningún caso
el número de autorizaciones vigentes podrá superar la ratio de una licencia de VTC por
cada treinta licencias de taxi.
Es decir, esta Ordenanza deja sin efectos en el territorio del AMB las autorizaciones
de VTC que permitían a sus titulares prestar sus servicios en el mismo. Semejante medida
supone de facto expropiarlas.
La Ordenanza incurre en varias ilegalidades. Cuando menos: (i) expropia un
derecho sin que el legislador haya declarado la utilidad pública de la expropiación; (ii) no
contempla una indemnización para los titulares de las licencias afectadas; e (iii) invade
las competencias del Estado, al dejar parcialmente –en el territorio del AMB– sin efectos
jurídicos autorizaciones que, de acuerdo con la legislación estatal, permiten prestar
servicios en todo el territorio nacional –bajo ciertas condiciones– y, desde luego, en el de
Cataluña; y (iv) establece la regla del silencio administrativo negativo para los
procedimientos de solicitud de autorizaciones, en contra de lo establecido en la legislación
estatal básica (art. 24 Ley 39/2015). De hecho, la Ordenanza fue suspendida
cautelarmente por el Auto del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 26 de julio de
2018, que consideró que «el AMB carece de competencia para reglamentar la
intervención del arrendamiento de vehículos con conductor VTC y, por consiguiente, para
imponer, en su ámbito territorial, una autorización añadida a la estatal. Menos aún para
reglamentar la intervención y regular las autorizaciones necesarias con efectos
retroactivos, y limitar… el número total de autorizaciones… [salvando] sólo las
autorizaciones VTC concedidas por la Generalitat de Cataluña de conformidad con la
Orden Ministerial de 30 de julio de 1998 [que establecía la proporción 1/30]… que se
encuentren operativas a la entrada en vigor de [la Ordenanza]».

2. El Decreto-ley 13/2018
2.1. Contenido
El Real Decreto-ley 13/2018, de 28 de septiembre, por el que se modifica la Ley de
ordenación de los Transportes Terrestres en materia de arrendamiento de vehículos con
conductor da una nueva redacción al artículo 91.1 de la Ley de Ordenación de los
Transportes Terrestres. De acuerdo con la anterior redacción, las licencias de VTC
permitían prestar servicios urbanos e interurbanos en todo el territorio nacional, con una
única limitación: «los vehículos que [desarrollasen] esa actividad [debían] ser utilizados
habitualmente en la prestación de servicios destinados a atender necesidades relacionadas
con el territorio de la comunidad autónoma en que se [encontrase] domiciliada la
autorización en que se [amparasen]». A estos efectos, se entendía que «un vehículo no
[había] sido utilizado habitualmente en la prestación de servicios destinados a atender
necesidades relacionadas con el territorio de la comunidad autónoma en que se
[encontrase] domiciliada la autorización en que se [amparase], cuando el veinte por ciento
o más de los servicios realizados con ese vehículo dentro de un período de tres meses no
[hubiese] discurrido, ni siquiera parcialmente, por dicho territorio».
Ahora, el citado precepto legal establece que dichas licencias «habilitarán
exclusivamente para realizar transporte interurbano de viajeros», y aclara que, a estos
efectos, «un transporte es interurbano cuando su recorrido rebase el territorio de un único

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término municipal o zona de prestación conjunta de servicios de transporte público

urbano así definida por el órgano competente para ello».
Es decir, ya no permitirán realizar transportes urbanos, lo que prácticamente les
priva de cualquier utilidad, puesto que la abrumadora mayoría de las carreras que
actualmente hacen tanto los taxis como los VTC transcurren íntegramente por un único
término municipal o zona de prestación conjunta de servicios de transporte público
urbano. El único segmento de mercado de una cierta entidad que les podría quedar sería
el de los trayectos que tienen como origen o destino puertos, aeropuertos o estaciones de
tren o autobuses, pero debe notarse que la posibilidad de operar aquí está seriamente
limitada por la norma que les prohíbe tomar pasajeros en las correspondientes paradas.
Adicionalmente, se restringe también la prestación de servicios interurbanos, pues
se establece, como regla general, que éstos «deberán iniciarse en el territorio de la
comunidad autónoma en que se encuentre domiciliada la correspondiente autorización».
Sólo se contemplan dos excepciones, que seguramente permiten prestar servicios en otra
comunidad autónoma en un menor número de casos que la anterior regla del «veinte por
ciento».
En suma, el Decreto-ley restringe de tal manera las posibilidades de prestación de
servicios por parte de los VTC que impone de facto la desaparición (diferida) de la
práctica totalidad de los mismos.
El Gobierno es perfectamente consciente de que semejante regulación constituye
una expropiación de las licencias VTC afectadas y, por ello, establece como
«indemnización» que durante los cuatro años posteriores a su entrada en vigor «sus
titulares podrán continuar prestando servicios de ámbito urbano», conforme a lo previsto
en la legislación vigente hasta la fecha. Los titulares de las licencias pueden solicitar y
obtener una «indemnización complementaria», consistente en la ampliación del referido
plazo hasta un máximo de dos años adicionales, si estiman que la indemnización ordinaria
no compensa el valor de aquélla y justifican que «el periodo de recuperación de la
inversión realizada es superior a cuatro años». Para determinar la procedencia de esta
compensación adicional no se considera el valor real de la autorización en el mercado,
sino únicamente algunos gastos originados por la adquisición del vehículo y, en su caso,
de la autorización. No se tendrán en cuenta aquellos relativos a: (i) la «adquisición de
autorizaciones otorgadas a su actual titular por la Administración de transportes»; (ii) la
«adquisición de autorizaciones a título oneroso cuatro o más años antes de la entrada en
vigor de este real decreto-ley»; (iii) la «adquisición del vehículo adscrito a la autorización
cuando su titular disponga de aquél en arrendamiento, arrendamiento financiero o
renting»; y (iv) la «adquisición del vehículo adscrito a la autorización realizada cuatro o
más años antes de la entrada en vigor de este real decreto-ley».
El Decreto-ley también endurece el régimen de control y, finalmente, «habilita» a
las comunidades autónomas a las que por delegación del Estado compete otorgar
autorizaciones de VTC para regular las condiciones de explotación de los servicios «cuyo
itinerario se desarrolle íntegramente en su respectivo ámbito territorial», con arreglo a
ciertos límites que aquél establece. Interesa destacar, no obstante, que la prohibición de
que los VTC presten servicios urbanos se deja fuera del alcance del poder regulador
autonómico.
Además, el Decreto-ley establece que «los servicios de transporte prestados en el
ámbito urbano por los titulares de dichas autorizaciones quedarán sujetos a todas las
determinaciones y limitaciones que establezca el órgano competente en materia de
transporte urbano en el ejercicio de sus competencias sobre utilización del dominio
público viario, gestión del tráfico urbano, protección del medio ambiente y prevención de

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la contaminación atmosférica; especialmente en materia de estacionamiento, horarios y

calendarios de servicio o restricciones a la circulación por razones de contaminación
atmosférica». Es decir, parece que se contempla la posibilidad de que las
Administraciones autonómicas y, especialmente, locales impongan a los VTC
condiciones de prestación de servicio hasta ahora inexistentes, como restricciones de
horarios y calendarios de servicio, lo que, obviamente, disminuiría todavía más la
rentabilidad de su actividad y haría aún más cuestionable la compensación de 4-6 años
prevista.

2.2. Falta de presupuesto habilitante

En abril de 2018 ya se había dictado el Decreto-ley 3/2018 por el que se daba rango
legal a la restricción cuantitativa establecida en 2015 para otorgar nuevas licencias VTC.
La finalidad era «blindar» dicha restricción frente a la entonces inminente posibilidad de
que el Tribunal Supremo anulara el reglamento en el que la misma se había establecido.
Para justificar su «extraordinaria y urgente necesidad», el Decreto-ley 13/2018
aduce ahora que el incremento de VTC está generando: (i) «problemas de movilidad,
congestión de tráfico y medioambientales… en los principales núcleos urbanos de nuestro
país»; (ii) el riesgo de «un desequilibrio entre oferta y demanda de transporte en vehículos
de turismo que provoque un deterioro general de los servicios, en perjuicio de los
viajeros»; y (iii) la «conflictividad social registrada… como consecuencia de los
indicados desajustes en la oferta y demanda».
Las tres razones aducidas son manifiestamente impertinentes. Habida cuenta de que
el número de VTC representa una ínfima parte del parque de vehículos existentes en
nuestro país (a septiembre de 2018, había 11.200 VTC por 65.539 taxis; en 2016, había
22.876.830 turismos), resulta extremadamente inverosímil que el incremento producido
durante los últimos meses haya ocasionado problemas ambientales, de tráfico y movilidad
de una entidad suficiente como para justificar una alteración de la distribución ordinaria
de la potestad legislativa a fin de darles una respuesta urgente. Además, el Decreto-ley
incurre en una evidente incoherencia al disponer para atajar esos supuestos problemas
una medida que empezará a desplegar sus efectos, como muy pronto, dentro de cuatro
años, y que sólo afectará a una reducidísima parte de los turismos que circulan por
nuestras ciudades. Recuérdese que, según el Tribunal Constitucional, resultan
inaceptables como Decretos-leyes «especialmente aquellas disposiciones que, por su
estructura misma, independientemente de su contenido, no modifican de manera
instantánea la situación jurídica existente» (SSTC 39/2013 y 26/2016).
Algo parecido puede decirse en relación con la segunda razón esgrimida. Los
eventuales desequilibrios existentes entre la oferta y la demanda de VTC se ajustarán
mediante una variación del precio de los servicios prestados, lo que está lejos de constituir
problema alguno para los usuarios. Más bien al contrario, el incremento de la oferta hace
que estos disfruten, seguramente, de mejores precios, mayor calidad y tiempos de espera
más reducidos. En cualquier caso, la medida que el Decreto-ley contempla para resolver
este «desequilibrio» comenzará a producir efectos no antes de cuatro años, lo que pone
de manifiesto que no se trata de una situación de extraordinaria y urgente necesidad.
Pudiera pensarse que la expropiación diferida de las licencias de VTC reducirá el
número y la intensidad de las huelgas, manifestaciones y alteraciones del orden público
provocadas por el lobby del taxi. Pero resulta inadmisible entender que la necesidad de
resolver esta «conflictividad social» justifique dictar de manera urgente un Decreto-ley
por el que se cede a las exigencias de los taxistas. En primer lugar, porque ello significa

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enviar un mensaje perverso a este y otros lobbies: presionar a las autoridades competentes
con demostraciones de fuerza más potentes que las llevadas a cabo por los antagonistas
tiene premio. Lo cual propicia que se produzca una escalada de las actividades de presión
realizadas por los diferentes grupos implicados en este sector. En segundo lugar, nuestra
legislación ya contempla con carácter general diversos instrumentos adecuados para
resolver urgentemente los problemas puntuales de orden público que puedan surgir en
estos casos. Tales instrumentos son probablemente más efectivos a tales efectos y, desde
luego, más respetuosos con el principio democrático que subyace en la atribución a las
Cortes de la potestad legislativa ordinaria.

2.3. Incompetencia del Estado

En virtud de lo dispuesto en los artículos 148.1.5ª y 149.1.21ª de la Constitución,
así como de lo establecido en los Estatutos de autonomía, la competencia respecto de los
transportes terrestres cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de una
comunidad autónoma corresponde a ésta. Según declaró la Sentencia del Tribunal
Constitucional 118/1996, el Estado no puede regular esos transportes intra-autonómicos
ni siquiera con carácter supletorio.
Pero el Decreto-ley 13/2018 los regula. De un lado, cuando establece que los VTC
ya no podrán prestar servicios urbanos. De otro, cuando dispone que la regulación
autonómica de las condiciones de explotación de los servicios interurbanos cuyo
itinerario se desarrolle íntegramente por el ámbito territorial de una sola comunidad
deberá ajustarse a determinados criterios.

2.4. Una medida incoherente, desproporcionada y discriminatoria

Es obvio que los problemas de polución ambiental y congestión del tráfico que
supuestamente justifican el Decreto-ley no han sido generados ni exclusiva ni
principalmente por los VTC, sino por el conjunto de todos los vehículos de motor –
especialmente, los turismos– que circulan por nuestras ciudades. De ahí que resulte
incoherente tratar de abordar esos problemas regulando sólo la actividad de algunos de
ellos, que además representan una porción mínima respecto del total.
La prohibición de que los VTC presten servicios urbanos, que obviamente
constituyen la abrumadora mayoría de los que actualmente prestan, incurre también en
una discriminación palmaria. Ni se explica ni se adivina la razón por la cual, para aliviar
los referidos problemas, hay que prohibir sólo a los VTC, pero no a los taxis ni a otros
turismos, la realización de trayectos exclusivamente urbanos. Los VTC no contaminan ni
congestionan el tráfico más que los taxis. Ninguna razón se ofrece ni existe para este trato
desigual. La elección de los ciudadanos «sacrificados» se ha hecho de manera arbitraria.
Se trata, además, de un sacrificio desproporcionado por inadecuado o innecesario.
Inadecuado, porque, como ya hemos visto, la escasez de oferta de taxis y VTC puede
propiciar que los potenciales usuarios recurran en mayor medida a sus vehículos privados
y, a la postre, la polución ambiental y el tráfico se agraven. Innecesario, porque hay
medidas alternativas igual o más eficaces para combatir esas externalidades que son
menos lesivas para la libertad de empresa, la competencia y el principio de igualdad.
Recordemos que muchos estudios recomiendan el establecimiento de un impuesto que
grave el acceso al centro urbano, toda vez que permite lograr esos objetivos de manera
mucho más eficiente.

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 Gabriel DOMÉNECH: Penalty y expulsión

Ni que decir tiene que la prohibición considerada tampoco constituye una respuesta
proporcionada a la existencia de un supuesto «desequilibrio entre la oferta y la demanda
de VTC». En primer lugar, porque la existencia de un desequilibrio tal no constituye un
problema que justifique regulación alguna. Nada permite pensar que aquí no vaya a
ocurrir lo que ocurre en otros mercados: que los desajustes entre oferta y demanda se
resuelven eficientemente mediante una variación de los precios y la libre entrada o salida
de algunos operadores. En segundo lugar, resulta absurdo que para lograr un equilibrio
entre oferta y demanda de VTC se elimine por completo la primera. Esta restricción sí
constituye un grave problema para el bienestar de la sociedad y, en particular, de los
usuarios, por cuanto tiende a incrementar el precio y a empeorar la calidad de los servicios
recibidos (v. gr. a elevar los tiempos de espera de los usuarios).

2.5. Una medida expropiatoria que contempla una indemnización insuficiente

La extinción del derecho de los titulares de autorizaciones VTC a prestar servicios
urbanos impuesta por el Decreto-ley 13/2018 constituye de facto una revocación de las
mismas, una expropiación regulatoria, en tanto en cuanto supone privarlas prácticamente
de su utilidad económica 17. La «indemnización» que con arreglo al artículo 33.3 de la
Constitución ha de acompañar a toda medida expropiatoria «debe corresponderse con el
valor económico del bien o derecho expropiado»; «entre éste y la cuantía de la
indemnización [ha de existir] un proporcional equilibrio» (SSTC 166/1986, 141/2014 y
16/2018). La indemnización, en principio, ha de dejar indemne al expropiado, salvo que
exista alguna razón que justifique una modulación 18.
Salta a la vista que la «indemnización» prevista en el Decreto-ley no se corresponde
con el valor de los derechos que los titulares de licencias VTC tenían antes de que esta
norma los recortara sacrificando prácticamente toda su utilidad. El valor del derecho a
realizar una actividad empresarial por un tiempo indefinido está muy lejos de guardar un
proporcional equilibrio con el valor del derecho a realizar esa misma actividad durante
sólo cuatro años, máxime en un sistema, como el actualmente vigente en España, en el
que las licencias de taxi y VTC son transferibles y en el que la restricción de la oferta
hace que sus titulares obtengan elevadas rentas monopolísticas y que dichos títulos
habilitantes posean un elevado valor económico.
Consciente de que esa indemnización es con toda seguridad insuficiente, el
Gobierno prevé la extensión del plazo hasta un máximo de dos años, en unas condiciones
sustantivas y de procedimiento muy restrictivas, que no están pensadas para compensar
el «valor económico del bien» expropiado, sino sólo algunos de los gastos realizados para
desarrollar la actividad de transporte que ahora se ve impedida. Además, se excluye
categóricamente la posibilidad de obtener una compensación adicional superior a dos
años, aun en el caso de que su valor no permitiera alcanzar aquel «proporcional
equilibrio».
Es cierto que el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 149/1991, relativa a la Ley
de Costas, declaró la validez de un precepto legal que contemplaba como indemnización
por la expropiación las propiedades privadas enclavadas en el dominio público marítimo-
terrestre el mantenimiento por un tiempo de los usos y aprovechamientos existentes
utilizándolas. No obstante, las diferencias existentes con el presente caso son abismales.

17
Sobre las «expropiaciones regulatorias», vid. DOMÉNECH PASCUAL (2012a).
18
Vid. DOMÉNECH PASCUAL (2012b).

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 Gabriel DOMÉNECH: Penalty y expulsión

En primer lugar, ese periodo de tiempo era sumamente prolongado: sesenta años
(treinta prorrogables por otros treinta), que la Ley 2/2013 extendió hasta los setenta y
cinco.
En segundo lugar, la existencia de propiedades privadas en las playas es
incompatible con lo establecido en el artículo 132 de la Constitución y puede considerarse
lo que los estadounidenses denominan un noxious use, que debería ser suprimido o al
menos intensamente limitado. Como la citada Sentencia 149/1991 indicó, el legislador
«renunció» a imponer durante ese periodo de tiempo «las limitaciones dimanantes de su
enclave en el dominio público», a cambio de la referida conversión de la propiedad en el
mantenimiento de los derechos de uso preexistentes.
En tercer lugar, el Tribunal Constitucional vino a declarar a este respecto que los
afectados que consideraran que la indemnización legalmente prevista era insuficiente en
su caso concreto podían deducir frente al acto administrativo de conversión de su título
dominical las pretensiones que estimasen pertinentes, lo que daba a entender que tenían
derecho a exigir una indemnización complementaria, que el legislador en modo alguno
excluía o limitaba (en sentido similar, STC 141/2014).

2.6. Una medida singular que lesiona el derecho a la tutela judicial de los afectados
La singular técnica utilizada para expropiar el derecho de los titulares de licencias
VTC a desarrollar la actividad empresarial que venían desplegando menoscaba de manera
muy sustancial las posibilidades de tutela judicial de los afectados. Al hacerse
directamente mediante una norma con rango de ley que, por lo tanto, no es directamente
impugnable y que, además, no necesita actos administrativos de concreción y aplicación
para producir sus efectos jurídicos, los expropiados se encuentran prácticamente
indefensos ante la misma. El único cauce procesal que aparentemente les quedaría para
cuestionar su validez consistiría en esperar a que terminara el periodo de cuatro a seis
años de «compensación» e impugnar las medidas que las Administraciones competentes
puedan adoptar para hacer cumplir la prohibición legal que se les impone, alegando la
inconstitucionalidad de ésta. Pero este es, en nuestra opinión, un cauce manifiestamente
insuficiente para garantizar la tutela judicial efectiva de sus derechos e intereses legítimos,
pues éstos pueden verse lesionados por la referida prohibición antes incluso de que expire
el referido periodo de cuatro a seis años. La amenaza que la prohibición encierra, aun
siendo muy probablemente inconstitucional, puede tener un demoledor efecto inhibidor
sobre su actividad empresarial (v. gr. sus inversiones), así como sobre las decisiones que
en relación con ésta puedan adoptar sus trabajadores, proveedores e inversores. Resulta
inaceptable que los afectados tengan que soportar varios años de espera y sufrimiento de
los efectos fácticos negativos de la prohibición para poder recabar la protección de los
Tribunales 19.

VI. Perspectivas
Cuando se escriben estas líneas, el Decreto-ley 13/2018 ha sido tramitado como
proyecto de ley con arreglo a lo previsto en el artículo 86.3 de la Constitución española.
Se abre, pues, una posibilidad de revisar y enmendar inmediatamente las graves
irregularidades que esta disposición presenta. Sin embargo, el hecho de que prácticamente

19
El Tribunal Constitucional ha declarado, por motivos similares, la inconstitucionalidad de algunas
leyes singulares. Vid. la STC 129/2013. En la doctrina, vid. DÍAZ LEMA (2013); SANTAMARÍA ARINAS
(2014); RODRÍGUEZ PATRÓN (2017).

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 Gabriel DOMÉNECH: Penalty y expulsión

todas las autoridades con alguna competencia en este sector, el Gobierno de España
inclusive, estén capturadas hasta la médula por el lobby del taxi no permite albergar
demasiadas esperanzas de que las cosas vayan a cambiar significativamente.
Parece, pues, que a corto plazo la batalla se va a librar en los Tribunales. Y, en
nuestra opinión, el Decreto-ley 13/2018 incurre en vulneraciones de la Constitución lo
suficientemente graves y groseras como para que, hasta nuestro Tribunal Constitucional,
cuya condescendencia con el legislador en materia de propiedad y libertad de empresa es
notoria, acabe declarándolas.
A medio y, sobre todo, largo plazo, el régimen jurídico actual del sector, que
nuestros gobernantes siguen contumazmente empeñados en mantener, nos cueste a los
ciudadanos lo que nos cueste, parece insostenible. No es descabellado pensar que las
presiones competitivas y los avances tecnológicos –v. gr. los coches autónomos y otras
formas de movilidad que seguramente vendrán de resultas de la revolución digital que
estamos viviendo– acaben por transformarlo muy profundamente. Las actividades
económicas y las reglas jurídicas gravemente ineficientes están condenadas a
desaparecer.

VII. Referencias bibliográficas

Rocío ALBERT, Rogelio BIAZZI y Francisco CABRILLO (2017), «Taxi driver 3.0: Un
análisis económico del mercado y las formas de regulación del transporte urbano de
pasajeros», en Andrés Boix PALOP, Ana Mª DE LA ENCARNACIÓN y Gabriel DOMÉNECH
(eds.), La regulación del transporte colaborativo, Aranzadi, Cizur Menor, pp. 57-92
(publicado también en Papeles de Economía Española, 151, 2017, pp. 172-188.
José Manuel DÍAZ LEMA (2013), «El fin del privilegio de la ley singular», El
Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, 39, pp. 62-73.
Gabriel DOMÉNECH PASCUAL (2012a), «Cómo distinguir entre una expropiación y
una delimitación de la propiedad no indemnizable», InDret, 1/2012.
Gabriel DOMÉNECH PASCUAL (2012b), «Ni más ni menos. El principio de
indemnidad y sus excepciones», Revista Española de Derecho Administrativo, 156, pp.
59-86.
Gabriel DOMÉNECH PASCUAL (2016), «La regulación de la economía colaborativa
en el sector del taxi y los VTC», en Juan José MONTERO PASCUAL (ed.), La regulación
de la economía colaborativa. Airbnb, BlaBlaCar, Uber y otras plataformas, Tirant lo
Blanch, Valencia, 2017, pp. 355-356.
Xavier FAGEDA y Ricardo FLORES-FILLOL (2018), «Atascos y contaminación en
grandes ciudades: Análisis y soluciones», Fedea Policy Papers, 2018/04.
Patricia RODRÍGUEZ PATRÓN (2017), «La “ley singular” como categoría de
acuñación jurisprudencial. Una nueva aproximación a su particular significado y
problemática», Revista de Derecho Político, 99, pp. 167-197.
René Javier SANTAMARÍA ARINAS (2014), «Leyes singulares, tutela judicial efectiva
y recepción de la doctrina Boxus por el Tribunal Constitucional español», Revista de
Administración Pública, 193, pp. 165-195.
Mateos SILOS RIBAS (2018), «Análisis económico de la economía gig con una
aplicación al sector del taxi en España», Papeles de Economía Española, 157, pp. 173-
198.

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