Titulo libro :

Autonomía Municipal
“La deuda pendiente”

Autores:Jorge DRKOS – Francisco FUSTER

PREFACIO A LA SEGUNDA EDICION

Introducción

Han pasado varios años desde que emprendimos el desafío de trasladar en

palabras las sensaciones y visiones compartidas acerca de un tema central en el debate
político nacional y, en especial, en la provincia de Buenos Aires. Nuestro país atravesó
así un período tan intenso que podría equivaler a décadas. Por ello, sería imposible
detenerse a detallar en un libro el sinnúmero de sucesos de importancia política e
institucional que hemos vivido.
Como ejemplo paradigmático de situaciones límites, vamos directamente a los
hechos ocurridos en 2001: la crisis recordada, especialmente, con la frase popular “que
se vayan todos”.
Ahora bien, todos no se fueron, pero existe un clima político distinto en el país.
No es el objetivo de estas líneas señalar las causas de ese cambio pero sí resulta
pertinente observar que se ha reinstalado en la sociedad el rol de la política. Mucho se
ha escrito acerca de esta cuestión y lo hacemos en este libro, teniendo como uno de los
ejes el intento de recuperar la memoria para la construcción de un proyecto colectivo
como herramienta efectiva de realización de cambio social, que nos permita desbaratar
la idea de la salvación individual.
Zygmunt Bauman -a quien hemos citado en esta actualización- reflexiona acerca
de la búsqueda de la política y sostiene la idea de que la libertad individual sólo puede
ser producto del trabajo conjunto, que sólo puede ser conseguida y garantizada
colectivamente. Dice que “Hoy nos desplazamos hacia la privatización de los medios de
asegurar - garantizar la libertad individual; si esa es la terapia de los males actuales, está
condenada a producir enfermedades iatrogénicas más siniestras y atroces (pobreza
masiva, redundancia social y miedo generalizado son algunas de las más prominentes).
Para hacer aún más compleja la situación y sus perspectivas de mejoría, pasamos
además por un período de privatización de la utopía y de los modelos del bien. El arte
de rearmar los problemas privados convirtiéndolos en temas públicos está en peligro de
caer en desuso y ser olvidado; los problemas privados tienden a ser definidos de un
modo que torna extraordinariamente difícil aglomerarlos” para poder condensarlos en
una fuerza política.

1
 Esa traducción de privado a público es uno de los ejes conceptuales con los que
nos hemos manejado para desarrollar las ideas que este libro pone a disposición para el
debate y la crítica1.
Para decirlo con palabras de Bauman “Tendemos a enorgullecernos de cosas de
las que quizá deberíamos avergonzarnos, como de vivir en la época postideológica o
postutópica, de no preocuparnos por ninguna visión coherente de una sociedad buena y
de haber trocado el esfuerzo en pos del bien público por la libertad de perseguir la
satisfacción individual. Pero si no nos detenemos a pensar por qué esa persecución de la
felicidad casi nunca produce los resultados esperados y por qué el gusto amargo de la
inseguridad hace la felicidad menos dulce de lo que habíamos supuesto, advertimos que
no llegaremos muy lejos sin hacer que regresen del exilio ideas como el bien público, la
sociedad buena, la equidad, la justicia, esas ideas que no tienen sentido si no se las
cultiva colectivamente. Tampoco conseguiremos que la mosca de la inseguridad se
desprenda de la miel de la libertad individual si no recurrimos a la política, si no
empleamos el vehículo de la agencia política y si no señalamos la dirección que ese
vehículo debe seguir2.

INTRODUCCIÓN

La deuda pendiente

Los municipios, por su contacto directo con los problemas inmediatos de la

población, representan el estadio por excelencia en el cual los mismos deben resolverse.
Es obvio, asimismo, que las mejores soluciones son las que surgen de la propia
comunidad y construyen dentro de ella su propio consenso.
Ninguna instancia institucional resulta más apropiada que el municipio para
auscultar los deseos y necesidades de los vecinos ya que, pese al
sobredimensionamiento de algunos de ellos, la mayor parte de los municipios conservan
la escala humana y los vínculos sociales y culturales solidarios entre los miembros de
cada comunidad.
Es por ello que todos los sectores políticos, institucionales, académicos, sociales
y la doctrina constitucionalista -como veremos con mayor profundidad en próximos
capítulos-, coinciden en la justicia y conveniencia de dotar a los municipios de una real
autonomía.
Particularmente los propios municipios bonaerenses, ya sea a través de sus
intendentes o de sus Concejos Deliberantes, han insistido reiteradamente por todos los
mecanismos, en la necesidad de alcanzar esta herramienta imprescindible para su
desarrollo. La autonomía municipal se ha convertido así en un reclamo histórico que,
sin embargo, no ha logrado aún plasmarse efectivamente.
En efecto, pese a que la Constitución Nacional, reformada en 1994, consagra en
su artículo 123 la autonomía municipal y que este principio está contemplado en casi
todas las Constituciones provinciales (véase Capítulo 14), la Carta Magna bonaerense
no ha adecuado aún su texto para hacerla efectiva en nuestro territorio.
La provincia de Buenos Aires se encuentra a la zaga del país en este tema de
tanta relevancia y vigencia. “La reforma institucional del proceso de consolidación
democrática favorece las tendencias de reforzamiento de lo local. En la Constitución del
„94 se hace expresa mención a la autonomía municipal y esta orientación se incorpora
en numerosas constituciones provinciales de los „80 y „90. La inclusión dentro de esa
ley marco de nuevas formas de participación de democracia semidirecta (Referéndum,

2
iniciativa y consulta popular) así como mecanismos de control (audiencias públicas,
auditorías) hace que ellas comiencen a implementarse en las formas más variadas y
creativas del ámbito de lo local”3.
Sin embargo, de acuerdo al actual texto de la Constitución provincial, los
municipios funcionan como meras delegaciones administradoras del Estado provincial
y, por ello, se encuentran limitados en sus capacidades de desarrollo autónomo, al no
poder potenciar sus posibilidades a través de una planificación adecuada ni dar
respuesta a sus necesidades particulares por medio de políticas específicas.
Hoy resulta un anacronismo inconsecuente que, pese a las notorias diferencias
existentes entre cada uno de los municipios en que se divide la provincia de Buenos
Aires, todos ellos estén regidos por una misma Ley Orgánica de las Municipalidades
que ha demostrado su incapacidad de incluir y abarcar las diversas problemáticas
locales. Prueba de ello son las continuas y coyunturales reformas a las que este texto ha
sido sometido, no obstante las cuales continúa resultando inadecuada e insuficiente.
Lamentablemente, en 1994, al modificarse nuestra Constitución provincial, se
perdió una oportunidad histórica para que, en el marco de una reforma integral, se
incluyera el capítulo municipal.
Sin embargo, las diferencias no obedecieron a cuestiones de fondo sino a
desencuentros coyunturales que no permitieron tratar este tema en base a los consensos
históricos.
En esa ocasión, como Diputados Constituyentes, presentamos una serie de
proyectos que quedaron, al menos, como documentos que fijaron nuestra posición y
nuestras intenciones. Intenciones y posiciones que, por otra parte, han sido sostenidas
históricamente como principio fundamental a lo largo de nuestra trayectoria política.
En tal sentido, al continuar trabajando en el tema de la autonomía municipal, no
hacemos más que cumplir con la coherencia y el compromiso que siempre hemos
mantenido con nuestras ideas fundacionales.
Se trata, pues, de poner en marcha un concepto de autonomía amplio, que
debería abarcar los planos político, institucional, administrativo, económico y
financiero, le otorgaría a los Municipios la facultad de dictar sus propias Cartas
Orgánicas y permitiría otros avances importantes, como la inclusión de formas de
participación popular, la posibilidad de elaborar el presupuesto municipal a partir del
consenso de la ciudadanía, el establecimiento de un Registro de Bienes para los
funcionarios municipales y la descentralización a través de la creación de la figura del
Administrador Municipal, fomentando la participación y la transparencia en la gestión
pública.
Sin la autonomía se produce por un lado, una suerte de revitalización de la esfera
local y, por otro, el municipio aparece también como punto de condensación de la
fragmentación social, de la crisis de mediaciones y de la falta de recursos.
Vale como ejemplo la descentralización operada a fines de los ‟90, la cual
suponía mayores competencias de hecho o de derecho, lo que significó mayor presión
para las comunas. De ese modo, el Estado central “empujaba” la crisis para abajo: hacia
las provincias primero y de estas hacia las comunas, en un proceso en donde los
municipios tenían que hacerse cargo de problemas que tiempo atrás parecían
impensados para esa dimensión. Esta transferencia de cargas de la crisis a los gobiernos
locales asignaba a los municipios la gestión de las consecuencias sociales de las
decisiones económicas del gobierno central.
La descentralización y la globalización generaron más tareas a resolver por parte
de los gobiernos locales y nuevos desafíos a enfrentar en lo político, lo económico y lo

3
social, obligando a los municipios a efectuar un replanteo de su organización, misiones
y funciones.
Y este proceso desplazó al anterior modelo municipal tradicional de carácter
autárquico y clientelar -una suerte de administración de la ciudad sobre el ABL
(alumbrado, barrido y limpieza)- hacia otro, de carácter gubernativo. Un cambio que
comienza a producirse a través de tres áreas de innovación: la político-institucional, la
económica y la social”4.
Queda claro entonces que, para que la autonomía pueda ser ejercida
efectivamente y con eficiencia, es necesario garantizar que los ingresos sean suficientes,
por lo que los fondos coparticipables deben cubrir las necesidades.
“Llevar adelante una política de descentralización sin asegurar los ingresos de
los municipios y sin una compensación financiera entre las regiones ricas y las pobres,
puede agravar por añadidura las desigualdades regionales y con ello también las
sociales, fomentar así un mayor deterioro del sistema estatal de servicios sociales, sobre
todo en los municipios más pobres”5.
En definitiva, la inclusión de la autonomía municipal en el texto constitucional,
además de constituir un acto de justicia, representaría un avance sustancial en la
democratización de la sociedad y sería el punto de partida para fortalecer el desarrollo y
optimizar la eficiencia de los estados municipales, todo lo cual se traduciría en brindar a
los habitantes de nuestra provincia un mejoramiento notorio de su calidad de vida.
Ello implicaría abrir la posibilidad de comenzar a transformar las realidades
locales y diseñar un nuevo modelo de municipio que sea capaz de estar a la altura de los
desafíos del presente siglo.
Un modelo flexible y dinámico de municipio que, sobre la base de las
características económicas y productivas de cada comunidad, de sus particularidades
sociales y culturales y de su capacidad de desarrollarse en forma autónoma construya su
propia identidad y su propio futuro.
Es posible -y sería saludable que así fuera- que las ideas presentadas en este
libro sufran modificaciones surgidas del necesario consenso que se debe tener al abordar
estos temas.
Tenemos la certeza de contar con la mayor apertura para permitir que la crítica
enriquezca, mejore o aun limite nuestra propuesta, mientras la misma no resulte
desvirtuada, porque no nos consideramos autores de una idea original sino impulsores
de una iniciativa que recoge la voluntad de los bonaerenses.
Mucho se habla de la necesidad de acercar la política a la gente. Trabajar por la
autonomía municipal tiene la clara finalidad de avanzar por ese camino.
Porque implica poner al alcance de la población las herramientas necesarias para
que cada comunidad participe de la construcción de su propio futuro.
Pero, fundamentalmente, porque esta es una deuda pendiente que la política
mantiene con todos los bonaerenses.

4
 SECCIÓN I
1. AUTONOMÍA MUNICIPAL

Hemos dicho que la autonomía municipal representa una reivindicación histórica

basada no sólo en la justicia sino también en la necesidad de lograr un mayor desarrollo
y una mayor eficiencia en la gestión pública.
“Desde mediados de la década de 1980 se ha producido una revalorización de la
figura del municipio en su rol de gobierno local. Esta circunstancia se vislumbra en las
constituciones de las nuevas provincias dictadas a partir de 1957 y en las recientes
reformas constitucionales provinciales (véase Capítulo 14). Las manifestaciones más
claras son el reconocimiento de su autonomía y la aplicación de sus atribuciones y
funciones”6. “Históricamente, la articulación local-global ha sido desvirtuada por
formas de organización social que privilegiaron el desarrollo de los centros por sobre las
periferias. La búsqueda de la superación de las formas centralistas de organización
social es el único camino para la reconstrucción de la dimensión local.
En nuestro país existen circunstancias de peso para considerar la trascendencia
del municipio, ya que la Argentina es uno de los países más urbanizados. Según el
censo de 2001, el 89,3% de su población es definida como urbana, con 65 ciudades que
superan los 50.000 habitantes y 239 que superan los 10.000 habitantes, con una
tendencia al incremento que se mantiene hasta hoy.
Dentro de un mundo globalizado, los municipios deben contar con la posibilidad
de relacionarse en forma autónoma con otras comunidades porque, de otro modo,
continuarán dependiendo de la buena voluntad de los funcionarios provinciales.
Para que este concepto de autonomía deje de ser una mera declamación y se
convierta en una conquista efectiva, el municipio debería constituirse en una entidad
jurídico-política y una comunidad permanente, fundada en la convivencia, la solidaridad
y las costumbres, con intereses específicos, dotada de autonomía política, institucional,
administrativa, económica y financiera e independiente de todo otro poder en el
ejercicio de sus atribuciones y funciones, estableciendo así la base esencial de una
autonomía real.
El texto actual de la Constitución bonaerense, por el contrario, omite toda
definición y se limita a delegar en las Municipalidades “la administración de los
intereses y servicios locales”, considerándolos como delegaciones del Estado provincial.
Es necesario, entonces, recrear el espíritu federal de nuestra Constitución
Nacional. Así como la República Argentina está conformada por Estados provinciales,
las provincias deben organizarse como federaciones de Estados municipales autónomos.
“La autonomía política necesaria para que exista gobierno municipal consiste en
que las autoridades sean electas por los vecinos, con independencia de las autoridades
nacionales, y que los mismos tengan autodeterminación en los asuntos sin tutela o
intervención del Poder Ejecutivo nacional o provincial”7. Cabe aclarar, sin embargo,
que la autonomía no significa que los municipios puedan decidir sobre asuntos que
trasciendan su jurisdicción. La misma se limita al ejercicio de sus funciones y deben
cumplir con una normativa general. Si bien deberían poseer la libertad de dictar sus
propias Cartas Orgánicas, estas deberán atenerse a una serie de requisitos fundamentales
que garanticen que no se produzca un proceso de atomización -ni mucho menos de
secesión- y que se resguarde la integridad y unidad de la Provincia.
En definitiva, se trata de una cuestión de respeto y de confianza en la gente, en
sus capacidades y en sus decisiones; en un marco en el cual cada comunidad es capaz de

5
encontrar las respuestas a sus problemas y de forjar su propio destino, en el que los
propios vecinos pueden y deben ser protagonistas y escribir su propia historia.
Por último, cabe señalar que este concepto amplio de autonomía no se limita al
aspecto formal sino que, por el contrario, representa el punto de partida para las
verdaderas y necesarias transformaciones políticas de fondo.
Delineamos aquí algunas alternativas para producir estas transformaciones que,
en su mayor parte, han sido aplicadas con éxito en diversos países. Hemos tomado
como base, particularmente, las experiencias de España en lo que hace al
fortalecimiento de las competencias de los municipios, las desarrolladas en Belo
Horizonte, Porto Alegre y otros municipios de Brasil como ejemplos de ejecución de
presupuestos participativos y la de Montevideo en cuanto a descentralización y plan
estratégico.
La autonomía se convierte así en la llave de una serie de procesos políticos y
sociales que necesariamente deben traducirse en un fortalecimiento de las instituciones
y en un mejoramiento palpable de las condiciones de vida de los bonaerenses.
Porque la autonomía supone descentralización y democratización del poder y
una mayor participación de la gente en la gestión pública; y una comunidad más
democrática y participativa seguramente debe traducirse en una sociedad más justa y
equitativa.

2. EL NUEVO MUNICIPIO

Frente a los procesos de globalización de la economía y de mundialización de la

cultura, el valor del municipio está siendo reivindicado por diversas corrientes políticas,
sociológicas e ideológicas.
Como dice Jordi Borja, “hoy la ciudad es un lugar privilegiado de innovación
democrática. La crisis del Estado-Nación, el agotamiento o la insuficiencia de la
democracia representativa articulada únicamente por elecciones y partidos, y la falta de
mecanismos que establezcan lazos entre lo local y lo global significan hoy un reto de
carácter mundial que tienen ante sí las ciudades y los gobiernos locales. Para responder
a este reto es necesario reconstruir la ciudad como actor complejo, simbiosis de agentes
públicos y privados, con capacidad para actuar en la escena internacional y de organizar
la sociedad sobre la base del principio político legitimador de la proximidad”8.
En medio de la sensación de caos en la que los individuos perdían sus
referencias sociales y culturales y se convertían en consumidores de mensajes idénticos
a los recibidos a través de los medios masivos de comunicación (millones de personas
en distintos lugares del mundo con diferentes realidades y culturas) el municipio poco a
poco fue retomando el antiguo rol de la ciudad-Estado como lugar primario en el que el
ser humano se identifica como miembro de una comunidad y se reconoce como
ciudadano.
Paradójicamente, en momentos en que avanzaban los procesos de desregulación
y el mundo se convertía en un mercado único donde las mercancías circulaban
indiscriminadamente, cuando las fronteras se desdibujaban ante el avasallador flujo de
productos e informaciones, cuando los Estados-Nación iban perdiendo su poder de
decisión para implementar políticas independientes, la potencialidad de desarrollo de los
municipios tendió a fortalecerse.
Hoy resulta evidente que este desarrollo autónomo ya no puede pensarse, como
en décadas pasadas, en base al autoabastecimiento o al mero fortalecimiento de un

6
mercado interno cerrado sino, por el contrario, a partir de las nuevas posibilidades de
intercambio.
Lo cierto es que estas profundas transformaciones operadas a nivel global y
nacional nos obligaron a replantear el rol de los municipios dentro de un mundo que ya
no es el mismo y que, se prevé, continuará modificándose vertiginosamente.
En principio, las características esenciales de estos nuevos municipios deberán
ser la flexibilidad y el dinamismo para reconocer estos cambios y adaptarse a ellos de la
forma más rápida y conveniente pero sin perder nunca de vista que el objetivo final es el
de mejorar la calidad de vida de la gente.
No es redundante, a esta altura de los acontecimientos, reasumir nuestro
compromiso con los principios por los que en algún momento decidimos participar de la
actividad política. Nuestro objetivo sigue siendo el mismo: trabajar en la construcción
de una sociedad justa, libre y solidaria.
Reafirmar hoy esta convicción significa actualizar nuestro diagnóstico sobre la
realidad y realizar un elevamiento sobre las herramientas con las que contamos para
efectuar las transformaciones necesarias.
Para avanzar hacia una sociedad más justa es necesario acercar la política al ser
humano concreto. Si logramos democratizar la política y, sobre todo, el poder,
estaremos sin duda en el camino correcto que nos llevará hacia una distribución más
equitativa de los ingresos y, por lo tanto, hacia niveles mayores de justicia social. Se
trata entonces de posibilitar e incentivar la participación de la gente y es evidente que el
ámbito local, por la proximidad humana, el contacto directo y la comunidad de
intereses, es el más propicio para comenzar con esta tarea.
Para hablar de libertad, debemos primero definir el concepto de dependencia
dentro de este mundo globalizado y, particularmente, desde un país periférico como el
nuestro. Porque más allá de que todos los procesos y transformaciones que se han dado
en los últimos años a nivel mundial puedan ser considerados como beneficiosos o
perniciosos de acuerdo al sitio desde el cual se los mire, lo cierto es que han provocado
una inédita concentración de la riqueza y han generado un aumento alarmante de la
marginalidad que, lejos de reducir la brecha entre las regiones ricas y pobres, ha
aumentado dramáticamente las diferencias ya existentes.
Para decirlo en el lenguaje de los números, la globalización de los años ‟90
implicó que, para 1997 -según cifras del Banco Mundial-, 389 personas en este mundo
controlaban una masa de dinero igual al ingreso anual del 45% de la población mundial,
es decir, de 2.600 millones de personas. Y la pobreza en el mundo crecía anualmente al
mismo ritmo que la población total del globo, es decir un 2%. Además, el 20% de los
más favorecidos del planeta manejaba el 84,7% del PBI mundial, realizaba el 84,2% del
comercio global y controlaba el 85% de las inversiones en todo el mundo.
Porque el motor de la globalización neoliberal fue el flujo de capitales
especulativos que se multiplicaban artificialmente a sí mismos sin un correlato
productivo y mucho menos con un desarrollo social9.
Como explica el Documento Alternativa Latinoamericana “la globalización
aceleró la difusión planetaria del llamado pensamiento único, la doctrina neoliberal que
adquirió en los países de la periferia rasgos y exageraciones ausentes en los países
centrales” 10.
La siguiente secuencia explica el fenómeno:
1. La globalización creó las condiciones para la circulación irrestricta de
capitales y su reasignación casi inmediata en función de la maximización de las
ganancias.

7
 2. La lógica financiera, sustentada por un volumen de transacciones diarias de
1.300 millones de dólares, se impuso sobre la productiva.
3. La capacidad de los capitales financieros especulativos para circular hacia
donde encontrasen las menores regulaciones, llevó al conjunto de los países y al sistema
a una desregulación creciente y una disminución de controles.
4. Esta tendencia a la desregulación (que implica una creciente autonomía del
capital financiero) se profundizó cuando, además, se le agregaron las consecuencias de
las propias políticas nacionales impulsadas por algunas versiones neoliberales extremas.
En esas condiciones, la lógica financiera y especulativa tendió a dominar a las
economías nacionales.
5. Finalmente, el fenómeno se amplificó aún más cuando se dedujo que el
ingreso a la aldea global podría tornar anacrónicos -tarde o temprano- a los Estados
nacionales. En este marco, el poder público iba a someterse a la lógica financiera y
especulativa, el destino de las sociedades escaparía a la decisión de sus habitantes y, en
definitiva, nos dirigiríamos hacia un mundo sin voluntad deliberada (por lo menos
voluntad mayoritaria) en el que se iría perdiendo la capacidad de modelar su futuro.
En ese sentido Manuel Castells11 sugiere que, mientras el capital fluye
libremente, la política sigue siendo irremediablemente local. La velocidad del
movimiento hace del poder real algo extraterritorial. Se podría decir que, al ser las
instituciones políticas existentes cada vez más incapaces de regular la velocidad del
movimiento de capitales, el poder está cada vez más alejado de la política; esa
circunstancia da cuenta al mismo tiempo de la apatía política creciente, del progresivo
desinterés del electorado en todo aquello que sea político y del desvanecimiento de las
expectativas de que la salvación provenga de los edificios gubernamentales, sean
quienes fueren sus actuales o futuros ocupantes. Lo que se hace o puede hacerse en los
edificios gubernamentales -sostiene Bauman- tiene cada vez menos consecuencias sobre
los problemas con los que los individuos deben enfrentarse día a día.
Ya no se hablaba de potencias mundiales y naciones subdesarrolladas sino de
países globalizantes y países globalizados, como un modo de definir las nuevas
relaciones de dependencia. Los países globalizados parecían atados y trágicamente
condenados a padecer las consecuencias de decisiones que se tomasen en otros lugares y
en las que no podrían incidir.
“Para decirlo brutalmente si la economía global podía descartar una minoría de
países pobres, económicamente poco interesantes, podía también desentenderse de las
personas muy pobres que vivían en cualquier país, siempre que el número de
consumidores potencialmente interesantes fuera suficientemente elevado”12.
Se hablaba así de la sociedad de los dos tercios, en la que quienes perteneciesen
a este sector se verían beneficiados por el sistema, mientras que el tercio restante sería
despreciado y marginado completamente, no sólo desde el punto de vista de la
producción, el trabajo y el consumo, sino aun como ser humano y como ciudadano, ya
que carecía también de interés como actor social y político.
En efecto -y como hemos sostenido en otras oportunidades- podemos hablar de
dos categorías de clasificación: incluidos y excluidos, sean estos países, regiones o
habitantes dentro del Estado-Nación. Así, si una economía globalizada podía prescindir
de determinado porcentaje de consumidores del mercado interno en función de su
capacidad exportadora y del mercado consumidor a nivel mundial, de manera análoga
un sistema político podía prescindir de aquellos que considerara fuera del mismo,
articulando una estrategia y un discurso solamente para los incluidos.
A manera de ejemplo, puede decirse que si existía un porcentaje de gente que
por distintas razones se sabía que no iba a participar de la competencia electoral, con

8
una lógica de mercado era posible excluirlos hasta del discurso, ya que no consumen, ni
pueden hacerlo, el producto que se ofrece. En términos de mercadotecnia electoral no
resultaban funcionales al sistema.
La consecuencia de todas estas transformaciones -sigue Bauman- estrechamente
entrelazadas es una situación en la que las soberanías se han vuelto nominales, el poder
anónimo y su locus ha quedado vacío. Si la pregunta tradicional respecto de qué hacer
con el estado actual de los asuntos públicos cuando el poder estatal resulta
insatisfactorio se plantea cada vez menos y si, cuando se la plantea, tiende a ser
rápidamente acallada con el credo de no hay alternativa, no es porque falten ideas, sino
más bien debido a la ausencia de agencias que puedan ponerlas en práctica. La
evaluación de la factibilidad de las acciones y la practibilidad de los proyectos depende
de la fuerza relativa del agente y de su adversario; y en las actuales circunstancias la
pregunta que debe formularse con mayor urgencia pero que no tiene una respuesta clara
es: ¿Hay alguien capaz de hacer lo que hace falta hacer?.
En esta línea de razonamiento el autor citado enseña que, mientras los agentes
tradicionales ya no son capaces de llevar a cabo ninguna acción eficaz, los agentes
verdaderamente poderosos y con recursos se han ocultado y operan fuera del alcance de
todos los medios tradicionales de acción política, especialmente fuera del alcance del
proceso de negociación y control democrático centrado en el ágora. Estos nuevos
agentes celebran su independencia y autonomía del ágora. Su presencia en ella no les
reportaría ningún beneficio pero su ausencia de ella los favorece. La regulación
normativa no les ofrece ninguna ventaja y, por lo tanto, no necesitan del ágora; pero sí
los beneficia tener las manos libres y por eso hacen todo lo posible mantenerse a
distancia del ágora y para quedar ocultos de la vista de la multitud allí reunida.
Tras haber cortado toda relación con el ágora, los poderes que verdaderamente
cuentan no tienen necesidad de filósofos, educadores o predicadores. No necesitan
cambiar el mundo en el que viven; se sienten a gusto en el mundo interconectado a la
manera de internet, sin un control central pero con responsabilidades flotantes; y, como
no tienen que llevar a cabo misión alguna que requiera la elevación espiritual de las
masas, así como tampoco cruzadas culturales o conversiones masivas, sólo pueden
aplaudir el constante desmantelamiento de todas las agencias -actuales o potenciales- de
acción colectiva orientadas hacia la “totalidad”13.
Para revertir este proceso de despolitización, Bauman sostiene que es necesario
restablecer la traducción de lo privado en lo público y recomenzar (en el ágora, no sólo
en los seminarios de filosofía) el interrumpido discurso del bien común, algo que hace
que el bien común sea factible y que valga la pena luchar por él14 .
Esta necesidad encuentra en el ámbito municipal un espacio ideal para intentar la
búsqueda de mecanismos de participación que permitan restablecer esa relación.
Una marginación suave, una exclusión aterciopelada de vastos grupos sociales
estaba en marcha en las democracias occidentales, con el mismo éxito que el proceso de
marginación y exclusión había tenido en lo que concernía a las relaciones entre el Norte
industrializado y opulento y el Sur agrícola y miserable.
La definición de sociedades de los dos tercios, variablemente interpretada,
sugería la fractura neta, casi inconciliable, entre dos tercios de los ciudadanos de un
sistema político y el tercio restante. Los primeros gozarían de recursos económicos,
sociales y culturales naturalmente traducibles en recursos políticos, de representación,
de gobierno y también, eventualmente de oposición. Es más: mientras era fácil caer de
los dos tercios representados e influyentes en el tercio restante, el ascenso del tercio de
los marginados y excluidos era más que difícil, casi imposible.

9
 Estas desigualdades podían trasladarse también al plano local. Así, “el
desempleo estructural y el dualismo que generan las políticas macro-económicas
neoliberales hacen que algunos municipios atraigan migraciones que complican su
situación, generando nuevas fuentes de dependencia y clientela. Empieza a aparecer en
el horizonte la configuración de una ciudad cívica, dual, de guetos, entre sectores de
alto bienestar y medios y otros amenazados o sumidos en la desesperación social, donde
se instala el fenómeno de la inseguridad y donde se producen migraciones ya no por
búsqueda de empleo sino de asistencia. Esto da lugar a una polarización de espacios
privados muy protegidos y cuidados, y por otro lado, a la consolidación de zonas de
supervivencia con falta de servicios y alta inseguridad”15.
La mera observación de la injusticia de aquel nuevo orden internacional y la
evidente desigualdad de fuerzas resultó agobiante. Fue preciso sobreponerse y trabajar
sobre los pliegues y las contradicciones de aquel modelo que, como lo demostraron los
continuos desórdenes económicos, estaban en constante crisis.
John Kenneth Galbraith, al sostener que uno de los instrumentos del progreso
reside en la verdadera democracia, dice que en los Estados Unidos el hecho de que los
pobres no voten es una de las razones por las que quedan afuera del sistema y esto
genera que se libre una guerra contra ellos, excluyéndolos de casi todos los beneficios.
Si esto no fuera así -dice- habría políticos que buscarían sus votos y no se hablaría tan
mal de los subsidios para el bienestar social y la atención sanitaria. En general, la red de
seguridad para los que menos tienen se despojaría de ese valor negativo que hoy la
cubre16.
Pierre Bourdieu comparó la aparente invencibilidad de la visión del mundo
neoliberal con la del discurso fuerte de Ervin Goffman17: es una suerte de clase de
discurso difícil de resistir y rechazar porque tiene de su parte a todas las fuerzas terrenas
más poderosas e indominables, que ya han preseleccionado lo real separándolo de lo no
realista y han hecho el mundo tal como lo es. La apoteosis neoliberal del mercado
confunde las cosas de la lógica con la lógica de las cosas, mientras que las grandes
ideologías de la modernidad, con todas sus controversias, coincidían en un punto: que la
lógica de las cosas como son desafía y contradice los dictados de la razón. La ideología
contraponía la razón a la naturaleza; el discurso neoliberal impotentiza a la razón,
naturalizándola.
Castoriadis18 dijo que el rasgo más conspicuo de la política contemporánea es
su insignificancia, agregando que “Los políticos son impotentes...Ya no tienen un
programa. Su único objetivo es seguir en el poder”. Los cambios de gobierno –o,
incluso, de sector político- no implican una divisoria de aguas sino, en el mejor de los
casos, apenas una burbuja en la superficie de una corriente que fluye sin detenimiento,
monótonamente, con oscura determinación, en su propia dirección, arrastrada por su
propio impulso. Un siglo atrás la fórmula del liberalismo era la ideología desafiante y
audaz del gran salto hacia adelante. Hoy es tan sólo una autodisculpa de su derrota.
“Este no es el mejor de los mundos posibles, sino el único que hay. Además, todas las
alternativas son peores, deben ser peores y demostrarán ser peores si las lleva a la
práctica”. El liberalismo de hoy se reduce al simple credo de no hay alternativa. Si se
desea descubrir el origen de la creciente apatía política no es necesario buscar más allá.
Esta política apremia y promueve el conformismo. Y conformarse bien podría ser algo
que uno puede hacer solo; entonces, ¿para qué necesitamos la política para
conformarnos? ¿Por qué molestarnos si los políticos -de cualquier tendencia- no pueden
prometernos nada, salvo lo mismo?.
El arte de la política -sostiene Bauman-, cuando se trata de democrática, se
ocupa de desmontar los límites de la libertad de los ciudadanos, pero también de la

10
autolimitación: hace libres a los ciudadanos para permitirles establecer individual y
colectivamente sus propios límites individuales y colectivos. Todos los límites son
ilimitados. Cualquier intento de automolimitación es considerado el primer paso de un
camino que conduce directamente al gulag, como si no existiera otra opción más que la
de la dictadura del mercado y del gobierno, como si no hubiera espacio para los
ciudadanos salvo como consumidores19.
En efecto, no eran pocas las grietas de ese escenario, lo que nos permitió pensar
en nuevas estrategias y crear ámbitos y mecanismos alternativos a través de los cuales
superar aquel estado de postración.
La escala municipal se mostraba como la más apropiada para aprovechar esos
intersticios e insertarse en el flujo económico y productivo mundial. Así, comenzó a
hablarse del pasaje del modelo de gestión burocrática de actuación auto referenciada al
gerencial, que supone “una lógica de gestión basada en la demanda más que en la oferta
y en la necesidad de suministrar información y capacidad de gestión a los
ciudadanos”20.
En lo que hace a la solidaridad, fue necesario remontar la nefasta acción de
tantos años de neoliberalismo en los que la exacerbación del individualismo y el sálvese
quien pueda fueron instalando la ley de la selva. No fue fácil iniciar el camino de
recuperación de la conciencia social y de revalorizar la convicción de que somos parte
de un mismo proyecto. Se trató de un cambio cultural y ético fundamental que debía ser
tomado como nuestro mayor desafío.
En tal sentido, reiteramos que el ámbito local es el más adecuado para recuperar
estos valores. En un mundo en el que la casi totalidad de la información se maneja a
través de los grandes medios masivos, la ciudad, el pueblo, el barrio son los escenarios
en el que las relaciones humanas conservan aún la escala afectiva y personal y es allí
donde se recomponen los lazos solidarios.
Sin perder nunca de vista estas cuestiones esenciales -que podrían resumirse
recordando que el objetivo final de la política es el de mejorar la calidad de vida de la
gente- observamos que las características básicas de los nuevos municipios deberían ser
la flexibilidad y el dinamismo que les permitan reconocer estos cambios y adaptarse a
ellos de la forma mas rápida y conveniente.
Frente a esta nueva situación, García Delgado sostiene que los municipios
pueden reaccionar “de dos modos diferentes: acríticamente, pensando en la
inevitabilidad de un proceso que desborda los márgenes de este escenario o recuperando
la idea de creatividad de lo político y de lugar ineludible que tiene el estado en esa
construcción” y continúa expresando que “debido a las dificultades de orden económico
(ajuste) y a las crecientes demandas sociales provocadas por las políticas neoliberales,
los municipios se orientan hacia un mayor activismo económico”.
En palabras de Pierre Bourdieu el uso cínico y el uso clínico. Puede ser usado
cínicamente de la siguiente manera: ya que el mundo es como es, pensaré una estrategia
que me permita explotar sus reglas para mi provecho, sin considerar si es justo o injusto,
agradable o no. Cuando se o usa clínicamente, ese mismo conocimiento puede
ayudarnos a combatir más efectivamente todo aquello que consideramos incorrecto,
dañino o nocivo para nuestro sentido moral. En sí mismo el conocimiento no determina
el modo en que se lo utiliza. En última instancia, la elección es nuestra. No obstante, sin
ese conocimiento ni siquiera existe la posibilidad de elección. Si disponen de él, los
hombres y las mujeres libres tienen al menos una oportunidad de ejercer su libertad.
“Lo novedoso es que se intensifica la búsqueda de las potencialidades locales
propias antes que esperar las decisiones centrales, que esa búsqueda de soluciones
incorpora a productores, empresarios y organizaciones sociales del lugar para encontrar

11
alternativas de organización económica que amplíen y diversifiquen los negocios
locales, que se busca racionalizar el uso de los recursos e intensificar su utilización
productiva”21.
En este sentido debe destacarse, por otra parte, el rol fundamental de la
educación. El conocimiento y la información se han convertido en valores estratégicos.
La promoción social y el desarrollo de una comunidad sólo serán posibles a través del
dominio de los instrumentos y las herramientas que los avances tecnológicos han puesto
a nuestro alcance como la globalización de las comunicaciones, el comercio cibernético
y la informática aplicada.
Pero la capacitación por sí misma no garantiza ningún avance si no está
enmarcada en un aprovechamiento planificado de los recursos humanos y,
fundamentalmente, en la creatividad como llave del desarrollo social y económico. La
necesaria capacitación tecnológica no debe significar un desmedro de las ciencias
sociales, la cultura y las artes, llamadas también a ocupar un lugar preponderante. Es de
destacar que la Argentina cuenta con un potencial humano y un desarrollo cultural que
la colocan en una posición muy ventajosa.
Por otra parte, la creación de mercados regionales -en nuestro caso el
MERCOSUR- implica un sinnúmero de posibilidades para el comercio y el intercambio
productivo, laboral y cultural.
Sin embargo, creemos que el mayor desafío para la evolución de nuestras
comunidades pasa por un redimensionamiento del rol que debe cumplir la actividad
política. Cuando las funciones de mediación tradicionales van siendo sustituidas por
nuevas formas mediáticas y la política se aleja cada vez más de la gente y sufre una
continua crisis de desprestigio y devaluación, el municipio puede constituirse en el
campo de acción para generar nuevas formas de representatividad.
Construir consensos, extraer lo sustancial de los conflictos y reclamos sociales y
crear fórmulas inéditas para resolver la compleja problemática de una sociedad en
continuo cambio, es un desafío. Se trata de humanizar la política, de abrir nuevos
caminos y diseñar estrategias con creatividad, amplitud de criterio y apertura mental.
“La revalorización de lo local muestra el comienzo de otro modelo de gestión
local y de vínculo entre gobierno y sociedad civil. La política local aparece hoy más
como coordinación y articulación de energías sociales y espacios descentralizados que
como confrontación ideológica, más basada en la capacidad estratégica y de gestión
propia que descansando en la nacional o provincial y más vinculada a la coordinación e
impulso de redes sociales autónomas que a la articulación de organizaciones
piramidales y controladas”22.
Escuchar a la gente, socializar las decisiones y democratizar el poder, deben
seguir siendo los compromisos fundamentales de la actual política.

12
3. UN NUEVO MODELO MUNICIPAL

La tarea previa para una planificación estratégica es la de elaborar un modelo de

municipio nacido de la voluntad y las expectativas de la población.
La necesidad de dotar a los municipios de autonomía surge, entre otras razones,
de las notorias diferencias existentes entre cada uno de los distritos que componen la
provincia.
Estas diferencias no se limitan a lo geográfico o económico, sino que se
relacionan también con el aspecto social y cultural, es decir, con los seres humanos
concretos que conforman una determinada comunidad y que son, fundamentalmente, los
que le otorgan una vida y una identidad propias.
Plasmar esa vida y esa identidad, expresada en sus deseos, sus necesidades, sus
inquietudes individuales y colectivas en un proyecto común, sería el punto de partida
para el desarrollo autónomo de una sociedad integrada.
Cada individuo, cada familia, cada grupo social, debería preguntarse qué espera
de su municipio lo que, en definitiva, significa plantearse cuestiones mucho más
profundas, ligadas a sus proyectos particulares de vida como la inserción laboral, el
desarrollo económico, la seguridad, las necesidades materiales y espirituales, los
servicios básicos, la educación, la salud, el medio ambiente y la recreación.
¿Cuáles son mis aspiraciones como persona? ¿Cómo puedo mejorar mi calidad
de vida y la de mi familia? ¿Qué hábitat quiero dejarle a mis hijos?, serían algunos de
los interrogantes fundamentales.
El ámbito local es particularmente propicio para abordar estas cuestiones,
teniendo presente la dimensión y la integridad del ser humano. Y será a través del
debate de estos temas trascendentes como cada uno descubriría que su destino particular
está íntimamente ligado al destino común de sus vecinos y que sus aspiraciones
individuales sólo pueden concretarse a través de un proyecto compartido.
En cierto modo, la facultad de dictar sus propias Cartas Orgánicas es el primer
paso hacia la constitución de una comunidad que se reconoce como tal. En ellas estará –
o, al menos, debería estar- prefigurado el modelo de sociedad que se desea. Es necesario
valorar y resaltar la trascendencia de las Cartas Orgánicas, no sólo como textos
constitutivos sino también como herramientas útiles para consolidar los cimientos sobre
los cuales hoy se está construyendo un proyecto de sociedad.
En un modelo de sociedad sustentable y realista es preciso que los niveles de
participación sean óptimos. En consonancia con ello, no podríamos limitarnos a meras
convocatorias centralizadas sino que deberíamos recurrir a otros mecanismos que nos
garanticen la expresión de todos los sectores, a través de reuniones y asambleas por
localidades y barrios, con sociedades intermedias, clubes, asociaciones barriales, etc.
No debería ser esta tarea una mera encuesta en la que se recogen y elaboran
datos fríos sino una construcción colectiva en la que, a través del debate y la discusión,
se vayan generando consensos.
La participación de la gente es triplemente importante. Por un lado, porque el
proyecto de municipios debe estar basado en las reales y genuinas inquietudes y
expectativas de todos los miembros de la comunidad y resultaría inadecuado mediatizar
la expresión directa de la población.
En segundo lugar, la participación será el punto de partida para la creación de
consensos y, por lo tanto, para dotar al proceso de legitimidad y credibilidad.
Por último, el protagonismo de la gente debe ser la base para lograr el objetivo
fundamental: que todos se sientan representados e integrados en una creación
comunitaria, un proyecto de vida compartido, la construcción de un futuro común. En

13
tal sentido, consideramos que mecanismos como la consulta popular y un diseño de
presupuesto participativo, constituyen herramientas sumamente válidas para la acción y
la intervención del conjunto de los habitantes.
La elaboración de un modelo debe ser considerado como un proceso que debe
darse en la sociedad, no pretendiendo acelerar los tiempos que, en última instancia,
estarán impuestos por el ritmo de las discusiones. Sí se podría ayudar agilizando las
relaciones y aceitando los procedimientos, que deberían ser simples y transparentes.
Hay que entender que, si verdaderamente queremos auscultar las expectativas de
la gente, la elaboración de un modelo es una tarea de largo aliento y que, en definitiva,
nunca concluye.
El modelo debería ser, ante todo, flexible y dinámico. Flexible para adaptarse a
los cambios que se vayan produciendo, tanto en lo que hace a las estructuras como a los
hábitos y expectativas de la gente. Dinámico, por poseer la capacidad de ir generando
los cambios posibles rápidamente.
Porque si bien la elaboración de un modelo de municipio es un proceso largo y
supone incluso un mecanismo de consulta y participación permanentes, se deberían ir
generando, paralelamente, las soluciones adecuadas a los problemas urgentes.
Se trataría, pues, de una creación colectiva en la que consten las características
del municipio deseable y posible, el rumbo hacia el cual avanzar y las líneas
fundamentales de acción, para que todo lo que se realice guarde coherencia con ese
ideal y no signifique luego un escollo; para que lo inmediato y coyuntural tenga una
respuesta que no contradiga los objetivos de mediano y largo plazo. Para que una
solución inmediata no se convierta en un problema mediato.

4. PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA

Para que todo este debate sobre el modelo de municipio no termine en una mera
abstracción teórica sin una aplicación práctica palpable, es preciso que todos los
consensos alcanzados se vuelquen en un plan de acción concreto.
Sería en esta planificación donde se delineen las metas generales a alcanzar, las
pautas fundamentales para un desarrollo ordenado y consensuado, una estrategia de
transformación y crecimiento, las etapas en las que nos iremos acercando a esos
objetivos y las obras e inversiones prioritarias. En otras palabras, cómo avanzar,
partiendo del diagnóstico del municipio que tenemos, hacia ese modelo de municipio
que deseamos.
El diagnóstico previo debería estar basado en estudios serios y en un profundo
relevamiento que contemple el estado actual de situación en cada área y las
herramientas y potencialidades con las que se cuenta para transformar esa realidad.
Es central que se comprenda el sentido y la importancia de planificar. Como
afirma Hobsbawm, “la creencia, de acuerdo con la economía neoclásica, de que el
comercio internacional sin limitaciones permitiría que los países pobres se acercarán a
los ricos va contra la experiencia histórica y contra el sentido común”, lo que sustenta
con el ejemplo de algunos países industrializados del tercer mundo (Singapur, Corea del
Sur y otros tigres asiáticos de los „90) que siempre salía a relucir como argumento pero
que, en verdad, afectaba a menos del 2% de la población del mundo no desarrollado.
Por un lado, planificar a nivel local es una tarea política de mediación y
concertación a través de la cual la diversidad de intereses pueda integrarse en objetivos
comunes y asignar prioridades. En segundo lugar, se trata de una tarea técnica en la cual

14
esos objetivos se deberían ajustar a las posibilidades del municipio estableciendo los
recursos, los mecanismos y las etapas para su concreción.
Esta planificación permitiría tanto a los vecinos como a los inversores y
empresarios, contar con criterios de previsibilidad a mediano y largo plazo.
Es inevitable que las necesidades inmediatas colisionen a veces con los objetivos
estratégicos: los asentamientos sobre espacios verdes o las industrias contaminantes -
que representan fuentes de trabajo- son algunos de estos ejemplos.
Muchas veces el desempleo, la inseguridad, los conflictos sociales, la
marginación, el déficit habitacional o el deterioro ambiental, han obligado a gestar
respuestas urgentes sin la necesaria coordinación de acciones entre los municipios, la
provincia y la Nación.
Este mecanismo de dar soluciones aisladas o provisorias es el que generaba la
política de parche a la que solían limitarse las gestiones municipales. Hay que advertir
que esto sucedía justamente por la falta de un modelo y de un plan estratégico previo
que funcionen como una matriz dentro de la que las respuestas coyunturales fuesen
coherentes y no actúen en desmedro de las líneas generales del plan estratégico.
Asimismo, se podrían compatibilizar con dicho plan los requerimientos
prioritarios o de corto plazo, que se plasmarían en los presupuestos anuales y en los
planes de gobierno.
En lo que respecta a la diagramación del plan estratégico, sería conveniente que
en el mismo se establezcan etapas a mediano y largo plazo (4, 8 o 12 años
aproximadamente), que el mismo sea aprobado por ordenanza y que se prevean
mecanismos de cierta rigidez para su reforma o modificación, de tal modo de asegurar
que los objetivos estratégicos no puedan ser alterados o desvirtuados arbitrariamente por
los avatares políticos que pueda sufrir el municipio.
Una experiencia cercana de este tipo es el Plan Montevideo en el que hubo un
meticuloso trabajo previo de diagnóstico, reconocimiento y consenso y el detalle de las
acciones que surgen como consecuencia de ello.
Planificar, en definitiva, no es una tarea neutra sino que, por el contrario, implica
comprometerse con una posición política e ideológica.
A fines del siglo XX, Hobsbawm reflexionaba sobre las décadas venideras e
invitaba a suponer que persistirían las tendencias por entonces vigentes, llegándose a
“economías en que un cuarto de la población tiene un trabajo remunerado y los tres
cuartos restantes no, pero que al cabo de veinte años esta economía produce una renta
nacional per cápita dos veces mayor que antes ¿Quién, de no ser la autoridad pública (el
Estado), podría y querría asegurar un mínimo de renta y de bienestar para todo el
mundo, contrarrestando la tendencia a la desigualdad tan visible en las décadas de
crisis? A juzgar por la experiencia de los años setenta y ochenta, ese alguien no sería el
mercado. Si estas décadas demostraron algo, fue que el principal problema del mundo,
no era cómo multiplicar la riqueza de las naciones, sino cómo distribuirla en beneficio
de sus habitantes. La distribución social y no el crecimiento es lo que dominará las
políticas del nuevo milenio. De una manera o de otra, el destino de la humanidad en el
nuevo milenio dependerá de la restauración de las autoridades públicas”23 y de definir el
nuevo rol del Estado.

15
5. CARTAS ORGÁNICAS

La facultad de las comunas de dictar sus propias Cartas Orgánicas, es decir sus
Constituciones Municipales, es la condición básica necesaria para el establecimiento de
una verdadera autonomía.
Es evidente que una sola norma no puede abarcar y contener las diferentes
realidades de los distritos que conforman la más grande y diversa de las provincias
argentinas.
Sin embargo esta situación se ha perpetuado en la provincia de Buenos Aires
sobre la base de la Ley Orgánica de las Municipalidades (decreto-ley 6769/58), cuyas
innumerables y constantes modificaciones son una prueba más de la necesidad de contar
con un nuevo marco normativo.
Cada partido, cada comunidad, cada población, tiene sus propias características
geográficas, poblacionales, productivas, sociales y culturales.
Es evidente que las necesidades y expectativas de los habitantes de los grandes
conglomerados urbanos del Gran Buenos Aires serán diferentes a las de las pequeñas
poblaciones rurales. Del mismo modo, un municipio cuya mayor producción se basa en
la industria tendrá intereses distintos a los que viven de la actividad agropecuaria,
comercial o turística.
Esta pretensión de legislar uniformemente es un resabio de actitudes
paternalistas, como así también de políticas centralistas y de una concepción
monopólica del Estado, que ha generado la histórica postergación de los municipios que
ven obstaculizados su potencial desarrollo autónomo y su poder de decisión sobre
asuntos de su exclusivo interés.
El derecho de los municipios a dictar sus propias Cartas Orgánicas sería el
primer paso hacia una autonomía real. Es posible que se cometan errores en el ejercicio
de esta nueva responsabilidad que se les confiera pero siempre es preferible corregir las
propias equivocaciones que las ajenas -más aun cuando se trata de nuestro destino- y es
del mismo seno de la comunidad de donde surgirán las rectificaciones.
Para garantizar la mayor participación de la población y la transparencia en el
dictado de las Cartas Orgánicas, las mismas deberían ser elaboradas y aprobadas por
una Convención Constituyente Municipal, convocada por ordenanza sancionada por los
dos tercios del Concejo Deliberante, cuyos miembros serían electos en comicios
comunales que no coincidan con las elecciones generales municipales, provinciales o
nacionales.
En cuanto a los convencionales, estos deberían duplicar el número de concejales
y ser elegidos en forma directa, con representación efectivamente proporcional.
Para ser convencional se requerirían las mismas condiciones que para ser
miembro del Departamento Deliberativo y poseerían idénticas inhabilidades.
En el plano operativo, la Convención debería expedirse en un plazo de noventa
días prorrogables por única vez hasta treinta días más y sus resoluciones serían
sancionadas con el voto de la mitad más uno del total de miembros de la misma.
En lo referente a los contenidos, si bien se brindaría a los municipios amplia
libertad para la redacción de sus Cartas Orgánicas, sería necesario que en ellas estén
incluidos presupuestos básicos que podrían sintetizarse en los siguientes puntos:
a) El sistema democrático, representativo, republicano y participativo, con
elección directa de sus autoridades por el voto universal, igual, secreto y obligatorio de
los electores naturales y de los extranjeros residentes, de acuerdo a legislación electoral
vigente.
b) La división de poderes y sus respectivas atribuciones.

16
 c) El número de miembros del Departamento Deliberativo dentro de los límites
fijados por esta Constitución.
d) La organización política, institucional y administrativa del municipio.
e) El orden sucesorio para los casos de acefalía parcial, total y/o temporal del
Departamento Ejecutivo y para el caso de acefalías parciales, totales o licencias en el
Departamento Deliberativo.
f) Los Derechos de Iniciativa Popular, Consulta Popular, Plebiscito y
Referéndum.
g) El régimen financiero, presupuestario y contable y el régimen de
contrataciones, bajo el principio de Licitación Pública, sin perjuicio de las excepciones
que por ley se establezcan y de acuerdo a la normativa provincial vigente.
h) La legalidad y equidad como principios de la tributación.
i) La opción de crear Tribunales de Cuentas locales u otros organismos de
fiscalización, sin perjuicio de los órganos de control establecidos por esta Constitución.
j) La opción de establecer la elección, para las localidades que no sean cabecera
del partido, de un vecino que asumirá las funciones de Administrador Municipal en la
jurisdicción de su comunidad y la elección de Consejos Vecinales, los que tendrán las
atribuciones y funciones que establezcan las mismas para cuestiones estrictamente
locales y cuyos miembros serán electos por los electores de su localidad de la misma
forma que los miembros del Departamento Deliberativo y tendrán la misma duración en
sus cargos que estos.
k) Deberes, derechos y estabilidad laboral de los empleados municipales, con
aprobación de sus propios Estatutos.
l) La confección de un Registro de Bienes, de acceso público, en el que deberán
constar las declaraciones de bienes que el intendente, los miembros de los
Departamentos Deliberativos y los funcionarios municipales están obligados a presentar
al asumir su cargo y renovar anualmente.
m) Formas de participación comunitaria en la planificación y ejecución de sus
acciones y control del gobierno municipal.
n) El ejercicio del poder de policía en materia de su competencia y en aquellas
en que ejerciere facultades concurrentes y, en la forma que corresponda, en las que
actúe por delegación de la Nación o la provincia de acuerdo a la Constitución y las
leyes, en todo el ámbito de su territorio sin excepciones.
o) La publicidad de los actos de gobierno y la reseña en una Memoria Anual de
cada Ejercicio Financiero.
p) Los procedimientos para su reforma.

Nuestra propuesta conlleva, sin dudas, encarar una tarea difícil pero apasionante.
Se trata de forjar y plasmar las bases sobre las cuales cada comunidad podría desarrollar
sus características específicas, sus deseos colectivos, sus expectativas comunes, su
propia identidad.
Esto implicaría transitar una nueva experiencia y enfrentar un gran desafío del
que todos los bonaerenses, como vecinos de una comunidad particular, tendríamos el
orgullo y la responsabilidad de ser protagonistas.

17
6. EL PACTO MUNICIPAL

El estado actual de postergación de los municipios, luego de décadas de un

centralismo que ha ido cercenando sus facultades y recortando sus ingresos legítimos,
hace necesario que se replanteen las relaciones de fuerza entre la provincia y las
comunas y se redefinan los límites de las competencias y jurisdicciones entre ambos
ámbitos.
El tema central será, seguramente, el de la autonomía municipal que –
entendemos- sólo podrá saldarse definitivamente a través de la reforma constitucional,
pero hacia la que podemos avanzar con adecuaciones legislativas concretas.
Otro punto conflictivo es el de la descentralización de servicios esenciales como
la salud, la educación o la seguridad, en los que deben fijarse claramente las
responsabilidades en lo que respecta a la elaboración, la ejecución y el control de las
políticas a implementar, como así también al origen, administración y destino de los
recursos.
En lo relacionado con la distribución de los ingresos, creemos que es esencial
que se fije el porcentaje coparticipable. Si bien en países desarrollados este guarismo
alcanza en general al 25%, somos concientes de la dificultad que representaría alcanzar
de un día para otro dicha cifra, que duplica el porcentaje actual. Se correría el riesgo de
que la provincia entre en colapso, al reducir drásticamente sus recursos y no poder hacer
frente a los compromisos asumidos.
Es por ello que proponemos que se fije un porcentaje mínimo que luego sea
aumentado gradualmente, de acuerdo a un cronograma previamente establecido y
consensuado y con las mayores garantías de cumplimiento.
Por otra parte, las acciones del municipio y de la provincia deben estar
perfectamente coordinadas para asegurar la utilidad y prioridad de las obras públicas,
infraestructura de servicios e inversiones y la economía de los recursos.
Es lógico que las obras que afecten a un solo distrito deban estar bajo órbita
municipal, quedando para la provincia aquellas que trasciendan los límites municipales
o que, debido a su importancia estratégica, tengan carácter de interés regional o
provincial, tales como canalizaciones de rutas u otras similares. De otro modo, sería
probable que las obras que realice la provincia no sean compatibles con la planificación
local.
Como vemos, la cantidad y relevancia de las cuestiones que deben concertarse
hacen necesario que se convoque a un gran acuerdo entre la provincia y los municipios,
del que deberá surgir el mutuo compromiso de fijar una nueva distribución de
responsabilidades, evaluar eventuales delegaciones de funciones y prestación de
servicios y crear los mecanismos de consulta y decisión.
Este pacto, que debe celebrarse con total transparencia y sobre la base de un
espíritu amplio, federal y democrático, debe convertirse en la llave de la nueva
organización política provincial, generando reglas claras que eviten arbitrariedades y
favoritismos como así también que regulen la ampliación gradual de las competencias
municipales y garanticen que toda delegación de facultades sea acompañada de los
recursos correspondientes.
Paralelamente, la conformación de un foro municipal de consulta permanente,
integrado por representantes de todos los distritos, sería de suma utilidad para establecer
las prioridades en las inversiones provinciales y la elaboración y ejecución de políticas
coordinadas en las diferentes áreas, como así también para ejercer el control de las
inversiones y obras.

18
7. RECURSOS

Ningún planteo serio de organización y planificación puede dejar de tener como

eje fundamental la cuestión del manejo de los recursos. Del mismo modo, para que la
autonomía pueda concretarse efectivamente, es necesario que los municipios cuenten
con los fondos genuinos necesarios para mantener el nivel básico de los servicios que
prestan como así también para planificar y ejecutar sus políticas en las distintas áreas de
su competencia.
Es por ello que sería conveniente establecer un porcentaje mínimo para la masa
coparticipable y, a la vez, asegurarse de que ese monto sea distribuido en forma
equitativa y solidaria a través de un sistema transparente que evite arbitrariedades, para
que ningún distrito pueda ser privilegiado o discriminado ni sufra los avatares políticos
a nivel nacional o provincial.
En tal sentido, la provincia y/o la Nación deberían proveer, además, los recursos
suficientes para la efectiva prestación de servicios públicos transferidos o que se
transfieran a la órbita municipal, teniendo en cuenta que mantener los servicios de
educación, salud y seguridad es un deber indelegable de la provincia.
Por otra parte, para asegurar que estos recursos no se pierdan en el camino y
sean percibidos en tiempo y forma, consideramos que los municipios deben ser los
agentes recaudadores de los impuestos provinciales y que los mismos sean inversamente
coparticipables, es decir, que sea el municipio el que gira a la provincia lo que a esta le
corresponde y no a la inversa.
Esto se fundamenta, además, en que sin dudas el municipio -por su cercanía y
conocimiento de los contribuyentes en general y de los sectores productivos,
comerciales y económicos en particular- actuaría con mayor eficiencia, mejorando así la
recaudación que se logra con el actual sistema de cobro-reparto.
El rango constitucional de estos principios garantizaría a los municipios la
obtención de sus propios recursos y les permitirá planificar con mayor previsibilidad.
Por otra parte, el municipio podría establecer su propia política tributaria,
ajustándose a los principios de razón, habilidad y equidad e introduciendo el concepto
moderno de presupuesto participativo.

En síntesis, los municipios contarían con los siguientes recursos:

a) Los ingresos provenientes del régimen de coparticipación originados en un

sistema único, general, automático, redistributivo y solidario, que no debería ser inferior
al 20% de la masa coparticipable formada por la totalidad de los ingresos impositivos de
origen provincial a excepción de aquellos afectados y la coparticipación federal que
perciba la provincia. Los montos a percibir por las municipalidades serían inversamente
coparticipables y deberían asegurar el suministro de un nivel básico de servicio.
b) Los tributos provinciales que le sean transferidos, los que serán legislados por
la provincia y recaudados y administrados por los municipios de acuerdo a la forma y
proporción que establezca la ley, dicha transferencia será obligatoria cuando las
municipalidades lo soliciten.
c) Las partidas asignadas por la provincia que garanticen recursos genuinos para
la efectiva prestación de servicios públicos de nivel provincial transferidos a la órbita
municipal, a excepción de los servicios de educación, salud y seguridad que se declaran
indelegables e intransferibles a los municipios.
d) Las tasas, derechos, tarifas y contribuciones especiales que se establezcan.

19
 e) Los provenientes de la concesión de obras y servicios públicos, permisos y
concesiones de espacios del dominio público municipal, cánones y todo ingreso
originado en actos de disposición, administración o explotación del patrimonio
municipal.
f) La explotación directa o indirecta de yacimientos de piedra, arena o de
cualquier otro recurso no renovable. Las explotaciones particulares serán autorizadas a
través de concesiones o permisos, estableciéndose por ordenanza una contribución
impositiva basada en el control de los volúmenes extraídos y comercializados.
g) Las multas u otras sanciones pecuniarias que perciban en el ejercicio del
poder de policía.
h) Donaciones, legados, subsidios y otros recursos no previstos en los incisos
anteriores.

8. PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

La forma tradicional de elaboración, ejecución y control de los presupuestos

municipales debería ser modificada para garantizar el cumplimiento de tres requisitos
básicos: equidad, participación y transparencia.
En efecto, el uso y la legislación vigente contribuyen a que el mecanismo actual,
mediante el cual el Departamento Ejecutivo (el intendente, sus secretarios y asesores)
tiene la facultad privativa de elaborar el presupuesto a su solo arbitrio para que luego
sea refrendado por el Concejo Deliberante, resulta arcaico e ineficiente y da lugar a
numerosos vicios.
Por un lado, las prioridades e inversiones son fijadas sin participación directa de
la población, por lo que muchas veces no coinciden con sus reales requerimientos.
Por otro, se genera un caldo de cultivo propicio para los lobbies, al facilitar que
los grupos o empresas interesados puedan ejercer presiones sobre ese pequeño grupo
político de decisión.
Del mismo modo, se fomenta el clientelismo, al permitir que los intereses de
sectores políticos o sociales allegados al poder incidan sobre la confección del
presupuesto, generando así bolsones de privilegio que van en desmedro del bienestar
general.
Como una respuesta eficaz a estas desviaciones, se viene aplicando con éxito en
municipios de diversos países una nueva práctica denominada presupuesto
participativo, según la cual es la propia población la que establece las obras y proyectos
prioritarios.
Baste citar los casos de Porto Alegre24 u otros municipios brasileños, en los que
este mecanismo no se limita a receptar la opinión de los vecinos sobre obras prioritarias
sino que se plasma en la constitución de un nuevo centro de poder real.
Este traspaso de poder es decisivo nada menos que en la definición de una
distribución más equitativa de la renta.
A través de esta herramienta, los vecinos asumen un rol activo en todo lo
relacionado con la satisfacción de sus necesidades y, al mismo tiempo, se logra unificar
los esfuerzos evitando que prevalezcan intereses sectoriales parciales.
En suma, los ciudadanos ya no se limitarían a votar y a delegar en sus
representantes la responsabilidad de administrar sus dineros, sino que intervendrían
activa y decisivamente en el destino que se dará a los mismos y, por lo tanto, en las
políticas fundamentales del municipio, diseñando programas y estableciendo
prioridades.

20
 El presupuesto participativo puede ser utilizado entonces como una poderosa
herramienta no sólo para fomentar la participación directa de la población en la gestión
pública y descentralizar efectivamente el Estado, sino también para garantizar que la
distribución de la riqueza resulte consensuada y justa.
A tal fin, se crearían mecanismos participativos, ya sea a través de la elección de
delegados o la conformación de consejos vecinales. Estos representantes serían
asesorados sobre las características de su tarea y sobre sus responsabilidades, facultades
y deberes.
A partir de allí comenzaría la tarea de consultas y creación de consensos, la que
deberá estar coordinada por un grupo interdisciplinario que oriente y guíe los debates.
Hay que prever que se susciten diversos tipos de conflictos durante el desarrollo
de esta etapa. Es posible, por ejemplo, que los intereses de diferentes barrios o sectores
colisionen, como así también que los proyectos puntuales desplacen a los de interés
general o que se privilegien obras con beneficios inmediatos a los emprendimientos de
mediano o largo plazo.
Debe resaltarse, en tal sentido, la necesidad de compatibilizar criterios para que
los beneficios particulares no supongan un desmedro para el bienestar general.
La existencia previa de una planificación estratégica consensuada contribuiría
eficazmente en la resolución de estos conflictos que, en cualquier caso, deberían
dirimirse de la forma más democrática y transparente. La clave será confiar en la gente
y comprender que se trata de un proceso de aprendizaje que se irá perfeccionando y
enriqueciendo a través de la práctica.
Es conveniente que la participación se desenvuelva primeramente a nivel de
barrio o localidad, para abarcar luego regiones y, por último, la integridad del
municipio.
Se avanzaría así desde los consensos particulares hacia los generales,
visualizando las necesidades y expectativas compartidas, para volcarlas en un proyecto
común que, finalmente, sea considerado y aprobado institucionalmente.
Las experiencias desarrolladas particularmente en municipios brasileños, dan
cuenta de una evolución positiva de estas prácticas a medida que dejan de ser algo
nuevo y extraño y se convierten en un procedimiento internalizado por la sociedad.
Se observa -por ejemplo- que en los primeros años las prioridades recayeron
mayormente en obras de infraestructuras de servicios básicos como agua potable,
cloacas, iluminación, etc.; mientras que en períodos posteriores fueron apareciendo
inquietudes ligadas al esparcimiento, la cultura y el medio ambiente.
De acuerdo a la evolución de dichas experiencias, resultó positivo que se
comience por proyectos que den respuestas a la mayor cantidad de vecinos y que los
beneficios puedan ser recibidos en el corto plazo, a fin de que se visualicen clara e
inmediatamente los efectos de este instrumento.
También se ha observado que, si bien en los primeros años los niveles de
participación no fueron los esperados, esta fue creciendo considerablemente con el paso
del tiempo hasta alcanzar porcentajes más que satisfactorios.
Es fundamental, asimismo, que la participación popular no se limite a la
elaboración del presupuesto sino que se continúe en la ejecución, seguimiento y control
de las obras e inversiones lo que incrementaría el compromiso y aseguraría la
transparencia.
En otras palabras, el presupuesto participativo se transformaría en la herramienta
mediante la cual los ciudadanos accedan a las decisiones, democraticen la actividad
política y pongan la gestión pública al servicio de la gente.

21
9. PARTICIPACIÓN POPULAR

Además del protagonismo que podrían lograr los ciudadanos con la posibilidad
de intervenir activamente en el diseño del presupuesto municipal, se deberían incorporar
otros mecanismos que fomenten y garanticen la participación popular.
La consulta y la iniciativa popular están ya consagradas en la Constitución
Provincial para todos los bonaerenses, a partir de la reforma de 1994, habilitándose la
posibilidad de incorporar otras formas de democracia semidirecta. A través de estos
mecanismos, los ciudadanos tienen la posibilidad de presentar proyectos o de expresarse
sobre asuntos o leyes de interés general.
Resulta lógico entonces que en los municipios -que representan el lugar por
excelencia en el que los vecinos deben participar de la cosa pública- estos canales, como
así también los de Plebiscito y Referéndum, estén garantizados en sus Cartas Orgánicas.
Los vecinos estarían facultados a presentar proyectos para su tratamiento
obligatorio por parte de los Concejos Deliberantes, por medio del procedimiento de
Iniciativa Popular.
Por otra parte, los ciudadanos podrían expresar su opinión -con carácter
vinculante o no, según las circunstancias- sobre los temas de trascendencia o sobre
proyectos de ordenanza que se encuentren en tratamiento.
En todos los casos, cada municipio establecería las condiciones, requisitos y
porcentajes de los electores.
Se profundizaría así la participación democrática, ya que los ciudadanos no
gobernarían exclusivamente por medio de sus representantes, sino que podrían votar
también para incidir directamente sobre temas de especial relevancia o aun para incluir
en la agenda política y legislativa los temas que son de su interés.
Se fortalecería además la sociedad civil, a la que se le brindarían nuevas
herramientas para incrementar su poder real y su capacidad de influir decisivamente en
la gestión municipal.
“Contra lo que pudiera parecer, el siglo XX mostró que se puede gobernar contra
todo el pueblo por algún tiempo, y contra una parte del pueblo todo el tiempo, pero no
contra todo el pueblo todo el tiempo”, afirma Hobsbawm (1995:574).
La participación popular es el requisito esencial para la transformación de las
democracias formales o de baja intensidad -en las que el ciudadano es un mero
observador al que se llama a votar cada dos años- en democracias reales, en las que el
ciudadano se convierta en el verdadero protagonista.

10. DESCENTRALIZACIÓN

A lo largo de los años mucho se ha utilizado la palabra descentralización pero en

reiteradas ocasiones se ha tergiversado su contenido y, casi siempre, se la ha
contradicho en los hechos. En efecto, durante los „90, se ha utilizado perversamente este
vocablo, se ha promovido la desarticulación del Estado, se han desatendido funciones
indelegables como la salud y la educación o se han privatizado áreas estratégicas; a la
vez, se imponían reformas que centralizaban cada vez más el poder y las decisiones.
En otras palabras, se ha concentrado aún más el poder y se generaron y
fortalecieron los grandes monopolios privados.
Descentralizar, sin embargo, sigue queriendo decir lo mismo: acercar a la gente
a la gestión pública y al diseño, ejecución y control de políticas estatales. En este
sentido, descentralizar fue trabajar para revertir aquel proceso de concentración inédita

22
del poder, democratizar las instituciones y dar participación a la sociedad en la toma de
decisiones.
Por lo tanto, en este aspecto, la autonomía implicaría continuar en esa senda
poniendo en marcha una transformación significativa que descentraliza el poder
provincial.
Esta descentralización, sin embargo, debería continuarse y profundizarse en cada
uno de los municipios. Además de ser un acto de coherencia, esta transformación
representaría un aporte a la democratización de la política y brindaría mayor eficiencia a
la administración municipal.
La descentralización debe ser política y administrativa. Política en lo que
respecta a fortalecer las representatividades y ampliar la participación popular y
administrativa en lo que hace a mejorar los servicios y acercar la gestión pública a la
gente.
Como decíamos anteriormente, la provincia de Buenos Aires está conformada
por comunidades disímiles. En la mayor parte de los casos, sin embargo, se observan
diferencias o desigualdades similares en lo que hace a la dificultad de algunos sectores
de mantener una fluida intercomunicación con las autoridades.
Muchas veces por la distancia y las dificultades de comunicación con la ciudad
cabecera del partido, otras por razones demográficas o por diversas causas, lo cierto es
que aún existen barrios y pueblos que se encuentran aislados, no hallan canales válidos
para hacer escuchar sus reclamos, necesidades o propuestas y quedan supeditados a las
decisiones que se toman en la cabecera del partido.
Tradicionalmente se ha intentado subsanar estos problemas a través del
nombramiento de un delegado municipal, electo por el Departamento Ejecutivo que,
como su nombre lo indica, cumple la mera función de servir de vínculo con el
intendente. Sin embargo, es evidente que, en general, esta figura se ha ido
desjerarquizando y ha perdido eficacia por diversas razones.
Por un lado, al ser un delegado del intendente, no es visualizado por los vecinos
como un legítimo representante de sus necesidades y aspiraciones; por otro, al no tener
poder ni mandato propio, es incapaz por sí mismo de generar soluciones globales o
tomar decisiones de fondo.
Ante esta situación, debería contemplarse la posibilidad de crear la figura de un
administrador municipal que, al ser electo por los vecinos de su comunidad, no
dependería jerárquicamente del poder central. Este administrador tendría entonces la
suficiente legitimidad como para convertirse en el verdadero representante de los
intereses de sus convecinos, aunque sus funciones y atribuciones no deberían entrar en
conflicto con las del Departamento Ejecutivo.
Por otra parte, sería conveniente facultar a los municipios a planificar y ejecutar
sus acciones poniendo en marcha procesos de descentralización lo que, sin dudas, les
permitiría fomentar la participación de la gente y dotar de una mayor eficiencia y
dinamismo a la gestión comunal, como lo demuestran nuevas experiencias de este tipo
que están desarrollándose con éxito en diversos países y que, en muchos casos, se
relacionan con el concepto de presupuesto participativo anteriormente esbozado.
Asimismo, podrían instituirse los Consejos Vecinales electos por los vecinos,
que tendrían como función discutir, aprobar y controlar el presupuesto municipal en su
jurisdicción.
Más allá de que estas propuestas puedan resultar útiles en municipios de
cualquier característica, su implementación resulta una necesidad en aquellos con mayor
desarrollo poblacional o productivo.

23
 Por otra parte, es evidente que la autonomía no puede ni debe aislar a cada
comuna sino que debe integrarla a su región y a la provincia.
Para facilitar esta integración sería necesario establecer mecanismos para que los
municipios interactúen coordinadamente y planifiquen regionalmente de manera
conjunta aquellas políticas o actividades que superen los límites jurisdiccionales o no
puedan ser emprendidas por cada comuna de manera individual.
En aquellos distritos en los que -por su extensión o su desarrollo- sea factible
una subdivisión por localidades, regiones o barrios, la misma debería estar basada en un
profundo relevamiento previo que tenga en cuenta las particularidades productivas,
urbanísticas, sociales y culturales de cada lugar.
Es fundamental que los habitantes de cada una de estas subdivisiones tengan
intereses comunes y se sientan identificados con su territorio y con sus convecinos.
El municipio de Montevideo, por ejemplo, fue dividido en 18 Zonas Comunales,
cada una de las cuales tiene como órganos una Junta Local (ejecutiva) un Concejo
Comunal (deliberativo) y un Centro Comunal Zonal (administrativo y ejecutor de
servicios)25. Es particularmente en los Concejos donde los vecinos participan
directamente y a través de los concejales electos por ellos en la elaboración de las
políticas y las inversiones que tengan que ver con su Zonal, como así también en su
evaluación y control.
Sería importante también crear espacios de participación para las asociaciones
intermedias, centros de fomento, clubes, ONG‟s, etc. aunque cuidando que los intereses
sectoriales o corporativos no se impongan por sobre los comunitarios.
Cabe destacar que todos estos procesos de descentralización no deben atentar
contra la integridad del distrito sino, por el contrario, contribuir a que todos sus
habitantes se sientan partícipes de un proyecto común.

11. NUEVOS MUNICIPIOS

El crecimiento y desarrollo disímil de diversas regiones o localidades hace

necesario, en ocasiones, que resulte conveniente adecuar la división política interna de
la provincia o esta realidad dinámica.
La posibilidad de creación de nuevos distritos, ya sea a través de la subdivisión o
anexión de partidos preexistentes, como así también toda modificación de límites
territoriales internos, puede resultar una respuesta a esta situación.
Pero muchas veces hemos visto que este mecanismo es utilizado arbitrariamente
con fines políticos partidarios que no guardan relación o desvirtúan las reales
necesidades comunitarias.
Así ocurre que se desmiembran pequeños distritos con escasa posibilidad de
desarrollo -y aun de supervivencia-, mientras persisten otros que resultan inmanejables
por su gigantesca escala poblacional y económica.
Para evitar este tipo de manejos contraproducentes y sumamente peligrosos, que
pueden llevar a la atomización y desintegración de las comunidades, sería necesario
que exista un estudio previo que evalúe la factibilidad económica y productiva de los
distritos afectados y su potencial desarrollo autónomo, como así también sus
características sociales y culturales y los servicios educativos, sanitarios y de
infraestructura.
Debería también llamarse a los vecinos de los distritos en cuestión para que se
expresen al respecto, de acuerdo a los mecanismos que se establezcan por ley y que
garanticen la representatividad y ecuanimidad de esta consulta.

24
 El resultado de estos dos mecanismos habría de ser tenido en cuenta para la
aprobación final, por parte de la Legislatura bonaerense, de la ley definitiva que
impondría los nuevos límites.
En pocas palabras: se trata de que un asunto de tanta trascendencia sea
considerado con la mayor seriedad, sin la posibilidad de que influyan en la decisión
mezquindades políticas, sino que el mismo sea la consecuencia de un estudio profundo
y del consenso de la población, porque las variables económicas no pueden ser
consideradas como algo aislado de la voluntad y la identidad de la gente que, en
definitiva, es la que da vida a una comunidad.

12. ÉTICA PÚBLICA

Otro de los grandes desafíos que deben afrontar los Municipios es el de la lucha
contra la corrupción.
Esto no sólo provoca una injustificable fuga de recursos que deberían estar
dirigidos a atender con mayor eficiencia las crecientes necesidades de la población, sino
que deterioran peligrosamente la credibilidad de la actividad política y de las
instituciones democráticas.
Es por ello que dotar a la gestión pública de la mayor transparencia resulta un
imperativo inexcusable. A tal fin, sería adecuado establecer la obligatoriedad, para los
funcionarios municipales y sus familiares hasta segundo grado, en línea ascendente o
descendente, de presentar una declaración jurada, la que debería renovarse anualmente
hasta finalizar sus funciones y en la que consten los bienes que posean, como así
también los de sus familiares directos.
Estas declaraciones conformarían un registro de bienes que deberá ser de acceso
público y estar basado en el principio de inversión de la carga de la prueba. Esto quiere
decir que, ante cualquier notorio y aparentemente injustificado aumento de su
patrimonio, será el propio funcionario el que deberá probar y documentar de qué modo
incrementó el mismo.
De este modo, cualquier modificación en el patrimonio de los funcionarios
debería ser denunciada y justificada inmediatamente por estos, estableciendo sanciones
para quienes no cumplan con estos requisitos.
Cabe destacar que esta propuesta (presentada durante los ‟90 por uno de los
autores de este libro en la Cámara de Diputados y, más tarde, en el Senado y que, por
entonces, no recibió tratamiento) tiene su antecedente en leyes que tuvieron vigencia y
probaron ya su eficacia en la provincia de Buenos Aires durante la gobernación del Dr.
Oscar Alende y que fueron derogadas por la última dictadura militar.
Si bien esto no garantizaría totalmente que no existan hechos de corrupción,
constituiría una herramienta fundamental para su control e investigación, estimulando a
los vecinos al compromiso y el trabajo por el interés colectivo y dando una respuesta
concreta al reclamo de jerarquizar la ética pública.

13. GESTIÓN AMBIENTAL

Hace tiempo que el tema ecológico ha dejado de ser una abstracción. El

deterioro del medio ambiente se ha profundizando vertiginosamente y sus efectos son
hoy graves y notorios. Calentamiento global, polución ambiental, residuos peligrosos,
aguas contaminadas, basurales, son hoy sólo algunos de los problemas cotidianos
concretos que afectan la salud y la vida de la población.

25
 A partir de esta realidad se han desarrollado nuevas concepciones como la
racionalidad ambiental y el desarrollo sustentable, que tienen por objeto revertir esta
situación y proponer alternativas menos pesimistas, basadas en la modificación de
conductas económicas, productivas, sociales y culturales26.
Este cambio debe traducirse en un aprovechamiento racional de los recursos que
reemplace a la apropiación y explotación indiscriminada de la naturaleza, el uso de
fuentes de energía alternativas renovables y la adopción de formas de producción no
contaminantes, por un lado y, por otro, la creación de una conciencia ambiental, la
modificación de pautas de consumo y el tratamiento de residuos.
En definitiva, el problema ambiental tiene innegables implicancias políticas,
económicas y sociales.
Es evidente, por ejemplo, que los países periféricos resultan doblemente
afectados por no contar con proyectos sistemáticos ni con recursos para desarrollar una
política ambiental coherente y continua y por ser utilizados, por países centrales, para la
extracción irracional de recursos y como basureros a los cuales enviar sus residuos.
Todo esto, teniendo en cuenta que estos países no disponen de forma soberana del poder
de decisión en la materia.
La misma falta de equidad se da fronteras adentro, donde los sectores
marginados o más débiles son los más desprotegidos y se ven obligados a convivir
diariamente con la contaminación y a sufrir más directamente la degradación de su
hábitat.
Viviendas precarias asentadas sobre terrenos inadecuados, sin agua potable ni
servicios sanitarios mínimos, crean, evidentemente, un ambiente insalubre para la vida
humana y añaden un nuevo castigo a quienes carecen de todo.
La vigencia de esta problemática se evidenció en la incorporación, durante la
última reforma de la Constitución bonaerense, en la inclusión del artículo 28 que
consagra el derecho de todos los habitantes “a gozar de un ambiente sano y el deber de
conservarlo en su provecho y en el de las generaciones futuras”, estableciendo las
facultades y responsabilidades del estado provincial en esta área.
Pero entendemos que esto no es suficiente. Es por ello que creemos conveniente
otorgar a los municipios el derecho y el deber de preservar su medio ambiente, como así
también su flora y su fauna.
Este concepto no pretende municipalizar la cuestión ambiental que -por sus
características y proyecciones- debe ser considerada en forma regional, nacional y aun
planetaria, sino, por el contrario de fijar las responsabilidades de cada jurisdicción en la
conservación y cuidado del medio ambiente.
En este aspecto, cabe señalar que, si bien en las últimas décadas las nuevas
generaciones van tomando conciencia sobre el impacto que nuestras acciones pueden
causar sobre el medio, lo cierto es que existe un generalizado desconocimiento sobre
quiénes tienen la facultad y la obligación de controlar y preservar el equilibrio
ecológico.
Resulta muy difuso, en efecto, el problema de las jurisdicciones en esta materia
y se crea así una paradoja. Si bien un hecho que se produce en un lugar específico puede
repercutir sobre el ecosistema global -y, por ende, puede afirmarse que no existen
fronteras ecológicas-, la contracara de este fenómeno es la falta de organismos con el
poder de policía suficiente como para prevenir y controlar eventuales agresiones al
medio ambiente en cada uno de esos lugares.
Es evidente que el municipio tiene un mayor conocimiento y cercanía como para
cumplir con esta función, la que debería estar basada en los citados principios de

26
racionalidad ambiental y desarrollo sustentable y en una concepción solidaria que
contemple la cuestión ambiental como un problema global.
Esto quiere decir que, además de cumplir con la función de policía ambiental
dentro de su territorio para garantizar el derecho de sus habitantes a vivir en un medio
ambiente sano, este poder debería tener en cuenta el uso racional de los recursos y de
fuentes de energía (especialmente las no renovables) y, sobre todo, la responsabilidad de
no exportar a otros distritos, provincias o países los problemas ambientales que se
generen en un municipio, como por ejemplo a través de residuos o desechos
contaminantes. En este sentido, no debemos olvidar las funciones que cumple la
Secretaría de Política Ambiental provincial.
Finalmente, para que las políticas ambientales a nivel municipal puedan ser
realmente efectivas, es necesario dotar a las comunas de las herramientas necesarias,
entre las cuales es fundamental el uso del suelo, actualmente regido en la provincia de
Buenos Aires por la ley 8.912. Esto, a la vez, permitiría una mejor articulación con la
Secretaría de Política Ambiental de la provincia.
Esta ley, por otra parte, ha generado numerosos y reiterados conflictos entre la
provincia y los municipios en su implementación ya que, en muchos casos, no puede
dar cuenta de las realidades locales.
Estos problemas se refieren, en general, a la ocupación y explotación del suelo,
radicación industrial, zonificación y otros temas que entendemos deberían ser regulados
por cada municipio resguardando, por supuesto, normas generales que garanticen su uso
correcto y eviten arbitrariedades o perjuicios a distritos vecinos.
En ambos temas -medio ambiente y uso del suelo- sería necesario compatibilizar
la legislación nacional, provincial y municipal y coordinar las acciones en los tres
niveles a fin de optimizar su aplicación y evitar eventuales conflictos.
La política ambiental, en definitiva, incide directamente sobre la calidad de vida
de la gente y debería, por lo tanto, ocupar un papel central en la planificación estratégica
de los municipios.
El estado municipal debe velar por preservar y mejorar el ambiente y para ello
tendría que implementar políticas activas de prevención y de conservación.
En lo que respecta a la prevención, la realización de campañas de creación y
fortalecimiento de una conciencia ambiental, especialmente entre los niños y jóvenes,
ha demostrado ser una herramienta eficaz para modificar usos y pautas culturales.
En lo que hace a la conservación, uno de los problemas principales a enfrentar
será el de la recolección, tratamiento y disposición final de los residuos domiciliarios.
En este tema podrán tenerse en cuenta experiencias exitosas de reciclado aplicadas ya
en algunos municipios bonaerenses.
En el Gran Buenos Aires, cada partido debería contar con facultades como para
aplicar una política propia y, en líneas generales, cada municipio debería definir por sí
mismo cómo resuelve el tema de los desechos producto del crecimiento del consumo,
como así también el modo en que actuará en relación con los todos los efluentes
surgidos como consecuencia de la reactivación de la producción. Esto, teniendo en
cuenta la ley 13.592/07 de tratamiento ambiental de los residuos sólidos urbanos.
Debería, pues, establecerse un marco normativo que delimite las
responsabilidades de la provincia y los municipios y contenga los compromisos básicos
de una política general al respecto.
En cuanto al poder de policía, es evidente que los controles implementados por
la provincia de Buenos Aires a través de la Secretaría de Política Ambiental no siempre
son suficientes y todo lo efectivos que la cuestión requiere. Por ello, creemos que sería
fundamental que los municipios sean quienes ejercen este poder, como así también el de

27
incidir, en conjunto con la provincia, sobre la radicación y control de industrias que
puedan resultar contaminantes.
Otros temas importantes son el tránsito y el tratamiento y la disposición de
residuos industriales, dado que existen plantas que reciben desechos generados fuera de
los límites del distrito, lo que ha incrementado la preocupación y el reclamo de los
vecinos que, en varias ocasiones, han logrado abortar estos proyectos.
Es evidente que una política ambiental no puede ser neutra, ya que se trata de
defender la salubridad de la población de la acción de los agentes agresores. Esto
provocaría, sin dudas, una serie de conflictos en los que el municipio debería intervenir,
como el ya citado ejemplo de industrias contaminantes que representan importantes
fuentes de trabajo.
Todos estos conflictos, entonces, se simplificarían al ser abordados dentro del
marco de una planificación estratégica basada en una fuerte concepción de desarrollo
sustentable, que establezca las pautas fundamentales de aprovechamiento y explotación
de los recursos naturales y de ocupación y uso del suelo, una política de crecimiento
sostenible, una política urbanística y, fundamentalmente, las responsabilidades y
facultades del Estado municipal y los derechos y deberes de los ciudadanos en lo que
respecta a la preservación y cuidado del medio ambiente.
En lo que hace al uso del suelo, reivindicamos la necesidad de que los
municipios puedan normar y ejecutar políticas en la materia, de acuerdo a las
características y necesidades propias de cada distrito.
En cuanto a la política urbanística, es necesario revalorizar los espacios verdes y
preservar el patrimonio edilicio, paisajístico y ambiental para que los vecinos se
identifiquen y comprometan con su hábitat y lo adopten como el espacio natural en el
que desarrollar su vida social y cultural.
Mucho más difícil resultará, sin dudas, revertir el desmedido y caótico
crecimiento que han sufrido en general los partidos del Gran Buenos Aires.
No se trata sólo del problema del reordenamiento territorial ante la ocupación
intensiva del suelo sino de las dificultades de arraigo e identificación en poblaciones
que por su relación de dependencia económica y laboral con la Ciudad de Buenos Aires,
se han convertido en ciudades dormitorio.
Se debería comenzar por frenar el proceso de conurbanización de esta región,
protegiendo y aumentando las áreas verdes para crear colchones y planificar los futuros
asentamientos residenciales e industriales.
La solución de los problemas preexistentes merecería otro tipo de estrategias
como la refuncionalización y creación de centros residenciales, administrativos,
comerciales, culturales y recreativos, como así también de nuevos circuitos y accesos y
un plan de ordenamiento del tránsito y el transporte que funcionen como polarizadores y
reorganizadores del crecimiento.
Cabe reiterar, finalmente, que si bien las cuestiones ecológicas no pueden ser
tratadas aisladamente, el municipio es el lugar idóneo para llevar a la práctica una
política ambiental por la proximidad de los problemas, la necesaria inmediatez de las
respuestas y, sobre todo, porque es el ámbito de participación primaria en el que los
vecinos se sienten más involucrados.

28
14. DOCTRINA Y JURISPRUDENCIA

El tema de la autonomía municipal ha sido objeto históricamente de un profundo

y apasionado debate teórico y doctrinario. En las últimas décadas esta discusión se ha
ido zanjando tanto por las transformaciones políticas e institucionales producidas a nivel
mundial y nacional -que han afectado la esencia y las funciones originales de nuestros
municipios- como por la evolución de diversas líneas de pensamiento.
La incorporación del artículo 123 de la Constitución Nacional durante la reforma
de 1994 recoge y fija los avances de esta discusión y representa un hito nuevo e
insoslayable.
Dicha norma expresa claramente que “Cada provincia dicta su propia
constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5º, asegurando la autonomía
municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político,
administrativo, económico y financiero”.
El artículo 5º de la Constitución Nacional, por su parte, dice que “Cada
provincia dictará por sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de
acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que
asegure su administración de justicia, su régimen municipal, la educación primaria.”
Esta incorporación representa la superación de las controversias históricas, ya
que es evidente que los estados provinciales deben adecuarse a la nueva norma.
En realidad, la mayor parte de las constituciones provinciales, reformadas a lo
largo de este siglo, ya contienen el concepto de autonomía municipal27.
En 1921 lo incorporó Santa Fe y a partir de 1957 lo hicieron Chubut, Río Negro,
Formosa, Neuquén y Misiones, sumándose también Chaco, La Pampa y Santa Cruz.
Tras la recuperación de la democracia en 1983, este principio se incorporó
asimismo en las constituciones de Córdoba, La Rioja, Jujuy, Salta, Santiago del Estero,
San Juan, San Luis y Tierra del Fuego.
En todas ellas se introduce expresamente el concepto de autonomía municipal,
aclarándose, en muchos casos, que la misma comprende los aspectos políticos,
institucionales, administrativos, financieros y económicos.
Puede notarse que, a medida que la redacción de estos textos constitucionales se
acerca de nuestros días, más se amplia y se refuerza este concepto, definiéndose
explícitamente la naturaleza social del municipio, al que se le otorga, en muchos casos,
la facultad de dictarse sus propias cartas orgánicas (véanse Constituciones provinciales
de Santa Fe, Chubut, Río Negro, Formosa, Neuquén, Misiones, Chaco, La Pampa, Santa
Cruz, Córdoba, La Rioja, Jujuy, Salta, Santiago del Estero, San Juan, San Luis y Tierra
del Fuego).
En nuestra provincia existen sobrados antecedentes sobre la voluntad de
incorporar la autonomía municipal en el texto constitucional.
Así lo marca el proceso reformador de 1949 abortado por el golpe de estado de
1955 y los posteriores intentos encarados durante las gobernaciones de Alende (1958),
Marini (1964), Armendáriz (1987) y Cafiero (1990), sin que ninguno de ellos lograra
concretarse.
En 1994, con el llamado a una Convención Reformadora, la autonomía
municipal volvió a ocupar un lugar preponderante en el debate, como lo evidencian los
numerosos proyectos de reforma del capítulo municipal presentados y los debates en las
comisiones respectivas, esfuerzos finalmente abortados por la irrazonable exclusión de
este tema en la reforma integral.
Esto ha permitido que las políticas centralizadas continúen avanzando,
cercenando cada vez más los derechos de los Municipios e imponiéndoles normas

29
administrativas y presupuestarias que hubieran sido inaplicables a administraciones
autónomas.
De tal modo, los municipios bonaerenses han quedado relegados y son
discriminados por una política que, además de resultar completamente perjudicial para
el desarrollo de la sociedad, contradice flagrantemente los discursos declamados
públicamente.
Cabe recordar que los municipios, a través de sus Concejos Deliberantes y de
sus intendentes, han mantenido la bandera de la autonomía como reivindicación
histórica, habiendo expresado este reclamo unánime en diversos foros y congresos.
Con anterioridad a la inclusión del artículo 123, la oscura expresión “asegurar el
régimen municipal” del artículo 5 de la Constitución Nacional generó diversas
corrientes de opinión en el intento de desentrañar la naturaleza jurídica del municipio.
Al respecto, seguiremos los lineamientos expuestos por Cassano28, atento a que
los mismos sintetizan las posiciones doctrinarias y jurisprudenciales que se han
presentado en nuestro derecho. Este autor señala que “por lo ambiguo de la expresión se
ha interpretado régimen tanto en el sentido de municipio-administrativo como
institución dedicada a la solución de los conflictos domésticos de la comunidad y la
prestación de los servicios públicos locales, carentes de influencia política en niveles
importantes de decisión.
“La tesis municipio-gobierno, con carácter autónomo -continúa Cassano- ha sido
levantada por Bidart Campos, Mouchet, Korn Villafañe, Bernard, Hernández, entre
otros”.
Bidart Campos dice que “la Constitución de 1853 incluye, entre las condiciones
fijadas a las provincias para gozar de la garantía federal, la de asegurar el régimen
municipal. Ello significa, a nuestro juicio, que el estatuto máximo incorpora al orden
constitucional argentino la realidad municipal bajo forma de régimen, es decir de
ordenamiento político, de gobierno local, con independencia y autonomía dentro de los
estados federados. El municipio no nace, pues, como un desglose de competencias
provinciales para fines puramente administrativos, mediante creación y delegación de
las provincias, sino como poder político autónomo por inmediata operatividad de la
Constitución Federal”.
Korn Villafañe, que diera origen a una escuela de pensamiento municipalista,
expresa que “se impone dilucidar por una exégesis el auténtico significado del término
régimen municipal que figura en el artículo 5 de la Constitución Nacional”.
Y, según Cassano expone “tres argumentos fundamentales pueden ser invocados
para demostrar que el “régimen municipal” se identifica con el concepto de “República
Representativa Argentina”.
a) Los antecedentes históricos: En efecto, el Congreso Constituyente de Santa Fe
en la ley orgánica de Buenos Aires, sancionada el 6 de mayo de 1853 organiza un
gobierno comunal que se clasifica dentro de la República Representativa. Esta ley
municipal es un antecedente de la mayor importancia en la auténtica interpretación del
término régimen municipal que figura en el artículo 5, dad la circunstancia de haber
sido sancionada por el Congreso Constituyente pocos días después de haber sancionado
la Constitución Nacional.
b) Una interpretación jurídica racional: Podemos afirmar que así como las
provincias frente a la Nación, deben organizarse dentro del sistema de la República
Representativa Argentina, así también los municipios, frente a las provincias, deben
organizarse dentro del mismo sistema representativo republicano. Este argumento se
refuerza si tenemos presente que son las convenciones provinciales las que organizan el
régimen municipal de las provincias, pues no es lógico admitir que la organicen dentro

30
de un sistema gubernativo opuesto a la órbita dentro de la cual ellas están obligadas a
desenvolver sus actividades jurídicas.
c) La doctrina: En el capítulo VI del proyecto modelo de una Constitución
provincial que Alberdi escribió para Mendoza y que integra su tratado de derecho
público provincial, el poder municipal se halla organizado dentro del sistema de la
República Representativa.
Bernard señala “la jerarquía constitucional del régimen municipal preconizado,
ya que en la economía de la Ley Fundamental y Suprema el tal régimen constituye un
presupuesto de la autonomía provincial y, por tanto, en el sistema republicano
representativo adoptado como forma de gobierno, según lo dispuesto en el Art. 1”.
Entre quienes han sostenido la interpretación opuesta de municipio-
administrativo con carácter autárquico Cassano señala a Bielsa y a la doctrina de la
Corte Suprema de Justicia de la Nación, a través de sucesivos fallos desde 1911 hasta
1989.
Bielsa expresaba que “el régimen de la descentralización comunal implica un
problema que tiene dos fases: una de orden institucional, y otra de intereses
económicos. En el primer aspecto se presenta como problema jurídico, pero de fondo
político. En el segundo es cuestión de mera conveniencia u oportunidad de los vecinos,
o de algunos vecinos. En los regímenes de centralización política, el problema es de
autonomía local pues es necesario que haya una fuerza impulsora separada del poder
central que se presente como expresión de la defensa de la gestión pública en el interés
local, para neutralizar el excesivo centralismo y para equilibrar ciertas funciones de
gobierno y administración. Esta autonomía puede subsistir y ha subsistido lo mismo
bajo una democracia que bajo una forma distinta”.
Ahora bien, cuando la descentralización no es comunal sino provincial la
cuestión debe considerarse bajo dos supuestos: 1) si la autonomía es política por razón
histórica, como es la autonomía provincial en la República Argentina, la
descentralización comunal pasa a segundo plano; la llamada autonomía municipal no
será entonces eso sino autárquica y tendrá la existencia y extensión que los gobiernos
provinciales determinen; 2) si la autonomía regional no es política -y en rigor no puede
hablarse entonces de autonomía-, la descentralización comunal cobra vigor y puede ser
autonomía municipal, lo que es propio del sistema unitario y no federal; es decir, donde
no hay estados internos autónomos.
En España los cabildos y municipios eran autónomos, porque precisamente era
la única descentralización existente. En nuestro país no ocurre eso. La única
descentralización constitucional e histórica es la de las provincias y eso explica que los
herederos de los cabildos sean las provincias y no las comunas”.
La Corte Suprema de la Nación -recuerda Cassano- sentó su opinión en este
sentido en el fallo recaído en autos Ferrocarril del Sud c. Municipalidad de La Plata y
definió a las municipalidades como “…delegaciones de los mismos poderes
provinciales, circunscriptas a fines y límites administrativos, que la Constitución a
previsto como entidades del régimen provincial y sujetas a su propia legislación (Art. 5,
Constitución Nacional)”.
Esta doctrina es reiterada por la Corte con ligeras variantes, como considerar a
las municipalidades como órganos de gobierno y entidades esenciales, hasta que en
1944 expresó que el alcance y los límites de las facultades municipales surgen de la
Constitución y las leyes provinciales, materia que resulta ajena a la Nación, en cuanto
no violen los principios, derechos y garantías establecidas en la Carta Fundamental de la
República, siendo reafirmada en posteriores pronunciamientos.

31
 Nuestra Corte Suprema ha mantenido el criterio del fallo de 1911 hasta el año
1986 en autos Ambros Palmegiani S.A. y Gennaro y Fernández S.A. Empresas
Asociadas, en que sostuvo que las municipalidades no son más que delegaciones de los
poderes provinciales, circunscriptas a fines y límites administrativos.
En resumen, la jurisprudencia consideró históricamente a los municipios como
entidades autárquicas, es decir, como meras delegaciones administrativas y funcionales
no autónomas dependientes del poder provincial y ha necesitado mucho más tiempo
para adecuarse a la dinámica de la realidad.
Recién en 1989, tal vez a la luz de los avances en materia política y
constitucional que desde décadas atrás sostienen el concepto de autonomía municipal, la
Corte Suprema de Justicia modifica su posición al respecto, en el fallo correspondiente
al auto Rivademar, Ángela D.B. Martínez Galván de c/ Municipalidad de Rosario.
En ese histórico fallo no sólo se define al municipio como un ente autónomo,
sino que se fundamenta esta noción por oposición a lo que se considera un ente
autárquico.
Se remarca allí que el municipio es necesariamente autónomo ya que, entre otras
razones, tiene una base sociológica constituida por la población que encierra la que, a su
vez, elige sus propias autoridades. También se señala su origen constitucional, su
capacidad de dictar su propia legislación e, incluso, de crear entidades autárquicas no
podría ejercer estas funciones.
En este fallo, que invierte completamente la jurisprudencia seguida por el
Tribunal desde 1911, se plantea que “un nuevo y más detenido examen de la cuestión
aconseja… revisar esa doctrina” y considera que la misma “de ningún modo podrá ser
afirmada con carácter uniforme en todo el territorio de la Nación, ya que a partir de
1957 diversas constituciones han consagrado el criterio de la autonomía de los
municipios, que puede ser plena cuando se los faculta a dictar sus propias cartas
orgánicas, o semiplena, cuando no alcanza a esa atribución.”
Según Cassano, Bernard ahonda aún más en la cuestión señalando “mal se
avienen con el concepto de autárquica diversos caracteres de los municipios, tales como
su origen constitucional frente al meramente legal de las entidades autárquicas; la
existencia de una base sociológica constituida por la población de la comuna, ausente en
tales entidades; la imposibilidad de su supresión o desaparición, dado que la
Constitución asegura su existencia, lo que tampoco ocurre con los entes autárquicos; el
carácter de legislación local de las ordenanzas municipales frente al de resoluciones
administrativas emanadas de las autoridades autárquicas; el carácter de personas
jurídicas de derecho público y de carácter necesario de los municipios (Art. 33 del
Código Civil) frente al carácter posible o contingente de los entes autárquicos; el
alcance de sus resoluciones, que comprende a todos los habitantes de su circunscripción
territorial, y no sólo a las personas vinculadas como en las entidades autárquicas; la
posibilidad de creación de entidades autárquicas en los municipios, ya que no parece
posible que una entidad autárquica dependa de ella; y la elección popular de sus
autoridades, inconcebible en las entidades autárquicas”.
En lo que respecta al tema de la naturaleza del municipio, la Corte asevera “aun
cuando no se reconozca que la autonomía de los municipios cuenta con base
constitucional, tampoco puede prescindirse de que la necesaria existencia de un régimen
municipal impuesta por el Art. 5 de la Constitución Nacional determina que las leyes
provinciales no sólo no pueden legítimamente omitir establecerlos sino que tampoco
pueden privarlos de las atribuciones mínimas necesarias para el desempeño de su
cometido”.

32
 A partir del fallo Rivademar, podemos decir con Herrendorf29 que “de un modo
novedoso y lúcido, la Corte comenzó a admitir que la repetida autarquía de los
municipios es mucho más simple y llana autarquía”. Ello le lleva a formular algunas
observaciones acerca de la distinción entre el modo en que los municipios existen (lo
que en concreto son) y el modo en que los trata la ley (lo que se dice que ellos son).
En tal sentido, afirma que “los municipios son las células políticas y
administrativas más importantes que existen en el país; allí los hombres y las mujeres
viven y padecen problemas concretos. Sustantivizan y traman la vida de todos los días -
la única vida cierta- y establecen relaciones políticas primarias”, agregando que “en la
práctica, los municipios son los únicos lugares donde el control de la gestión pública y
administrativa es llevado a cabo realmente por la opinión pública. Decimos con esto que
los municipios tienen una dimensión muy magnificada y que resulta necesario que la
descentralización de las actividades de la administración nacional y las administraciones
provinciales ceda el mayor espacio a las comunas, que demuestran siempre una eficacia
mayor, menor riesgo de despersonalización y burocratización, y una mayor moralidad
administrativa”.
Por su parte, Bidart Campos30 coincide en que, con lo resuelto en Rivademar “se
da un giro de 180 grados respecto de una ancestral -y equivocada- jurisprudencia
anterior del Tribunal. La Corte deja de lado su tan repetida doctrina de que los
municipios son meras delegaciones administrativas de los gobiernos provinciales, y
apunta al reconocimiento de la autonomía municipal. Ha caído, con esto, la afirmación
teórica de que los municipios solamente tiene autarquía… los municipios son y serán
siempre entidades políticas con autonomía”.
Al analizar el fallo de la Corte, Bidart Campos sostiene que el mismo “trata
tímidamente de indagar la onticidad de los municipios cuando en el considerando 8º
alude -por ejemplo- a la existencia de una base sociológica constituida por la población
de la comuna, al carácter de la legislación local que revisten las ordenanzas
municipales, y, en el considerando 9º, a la necesidad de que dispongan de las
atribuciones mínimas para llenar su cometido (propio de su realidad)”. Paralelamente,
se desliza por el ámbito de las normas para dar por cierto que en la Constitución
argentina y en el Código Civil (especialmente en el texto originario de Vélez) hay
normas que describen bien la realidad del municipio, en cuanto la constitución asegura
su existencia y hace posible su supresión (porque toma datos de la realidad) y en cuanto
el Código le reconoce personalidad pública y de carácter necesario (porque también liba
en la misma realidad).
Bidart Campos infiere del fallo “que si bien el derecho público provincial no
queda necesariamente constreñido a adoptar una misma y única figura jurídica en la
normativa de cada provincia, ni a uniformarla en todas, hay en la realidad (onticidad), y
en las normas que hacen mención a ella en la Constitución y en el código civil
(diríamos: lo semántico y lo nominal), suficientes elementos de juicio para una
conclusión precisa con un mínimo de dos facetas correlativas: a) las provincias no
pueden omitir establecer sus municipios; b) deben establecerlos con el mínimo de
competencias necesarias para que cumplan su cometido, el que proviene
fundamentalmente de su naturaleza, reconocida en las citadas normas constitucionales y
legales que acogen denominaciones y figuras nominales que se corresponden con la
realidad”.
Recientemente la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha aceptado más
claramente la autonomía municipal al resolver que “Es de la competencia originaria de
la Corte Suprema de Justicia de la Nación la pretensión tendiente a obtener la
inconstitucionalidad de la ley 5324 y el Dec. 117/2003 de la provincia de San Luis, en

33
cuanto persiguen la caducidad de cargos electivos pues, si bien la cuestión orilla entre lo
local y lo federal, la consagración de la autonomía municipal, conforme resulta de la
reforma constitucional de 1994, requiere de un ámbito de protección que exceda el local
y trascienda al federal, máxime cuando sobre dicha autonomía pueden incidir otros
principios constitucionales tales como el de soberanía popular y el de la forma
republicana de gobierno (10/04/2003, in re Ponce, Carlos A. c. Provincia de San Luis).
Por su parte la Suprema Corte de Justicia de la provincia de Buenos Aires en la
causa I. 1992, caratulada Aguas Argentinas S.A. contra Municipalidad de Lomas de
Zamora. Inconstitucionalidad Ordenanza 7751/95, con el voto del Dr. Roncoroni y en
lo referente al alcance y contenido de la autonomía municipal, introducido en el Art.
123 por la reforma de 1994, ha dicho que deberá ponderarse: 1. Que la Corte Suprema
de Justicia de la Nación Municipalidad de La Plata s/inconstitucionalidad del decreto
ley 9111 (recurso de hecho), sostiene en el considerando 7°): "Que, por otra parte, el
Art. 123 de la Constitución Nacional incorporado por la reforma de 1994 no confiere a
los municipios el poder de reglar las materias que le son propias sin sujeción a límite
alguno. La cláusula constitucional les reconoce autonomía en los órdenes institucional,
político, administrativo, económico y financiero e impone a las provincias las
obligación de asegurarla, pero deja librado a la reglamentación que éstas realicen la
determinación de su alcance y contenido. Se admite así un marco de autonomía
municipal cuyos contornos deben ser delineados por las provincias, con el fin de
coordinar el ejercicio de los poderes que éstas conservan (Arts. 121, 122, 124 y 125 de
la Constitución Nacional) con el mayor grado posible de atribuciones municipales en
los ámbitos de actuación mencionado por el Art. 123" (causa S.C. M. 274, L. XXXIV,
fallo del 28 de mayo de 2002).
Asimismo, el Alto Tribunal provincial sostuvo que dicho Art. 123 fue
introducido por el Constituyente reformador nacional (PBO, 23-VIII-1994) cuando aún
sesionaba la Convención reformadora constituyente de esta provincia la que a su vez
encontraba el tema de la reforma al régimen municipal habilitado por la ley de su
convocatoria sin que la misma creyera conveniente por mayoría de sus Miembros
introducir reforma alguna al Capítulo único de la Sección VII correspondiente, no
obstante la existencia de proyectos de la minoría en aquel sentido (PBO prov., 14-IX-
1994). En suma el Tribunal federal ha interpretado que la cuestión pertenece a los
poderes no delegados por las provincias al momento de la sanción de la Constitución
Nacional y que en consecuencia los municipios tendrán la naturaleza y organización que
el legislador constituyente provincial les dé.
Siendo la Corte Suprema de Justicia de la Nación la intérprete final de la
Constitución Nacional y la Convención Reformadora Constituyente provincial, en
consecuencia de aquella interpretación, la encargada de "reglar dicha autonomía",
no corresponde a este Tribunal expedirse sobre las razones de oportunidad, mérito
y/o conveniencia de lo decidido al respecto.
En suma que el grado de autonomía no es pleno sino restringido o de segundo
orden, ello así pues nos encontramos ante municipios de delegación, donde la
atribución de dictar su carta orgánica compete a la Legislatura provincial (Art. 191,
Const. local). Legislatura que en su consecuencia tiene la facultad de determinar
(ampliando o restringiendo) la atribución impositiva comunal, pudiendo asumir
para sí la que antes competía a aquéllas en una temática determinada, como la que
nos ocupa, o delegarla en la Nación.
En el mismo fallo el doctor Soria dijo que “Vale recordar que sobre la base de
los textos constitucionales arriba citados, esta Corte, en el caso COPETRO (I. 1983,

34
sent. de 20-III-2002, La Ley Buenos Aires, 20021249), rescatando un viejo precedente
del tribunal, sostuvo que "a diferencia de otros regímenes municipales, el de Buenos
Aires no es una mera dependencia o delegación administrativa del poder provincial,
pues tiene una jerarquía institucional netamente demarcada por la Constitución, que le
ha conferido las facultades necesarias para que pueda atender eficazmente los intereses
o servicios locales" (causa B. 42.200, sent. 12XI1957, en Acuerdos y Sentencias,
1957V519).
Como se ha destacado en el mismo caso COPETRO, los principios apuntados se
han fortalecido todavía más con la reforma constitucional federal de 1994, que al
consagrar en su Art. 123 la cláusula autonómica municipal, imprimen a los poderes
comunales un alcance mayor y más definido (v. I. 1983, cit. y doctr. causa B. 59.200,
res. de 4-VIII-1998) en aras de la eficaz satisfacción de los intereses locales.
En Laurini, Mario. Querella por injurias ( P.79174, 29-10-03) la SCBA, con
voto del Dr. Soria, sostuvo que el diseño municipal que la Constitución de la provincia
de Buenos Aires ha establecido en su Sección Séptima, debe interpretarse -en orden al
más pleno y eficaz desenvolvimiento del sistema democrático, representativo y
republicano, como expresión de la autodeterminación política de los intereses de la
comunidad local- ha de realizarse en función del nuevo status constitucional de las
municipalidades emergente del Art. 123 de la Constitución Nacional.
Agregando que el “carácter de legislación local” de las ordenanzas municipales
frente al de resoluciones administrativas de las emanadas de las entidades autárquicas ha
sido una de las notas salientes que llevaron a la Corte Suprema de Justicia a abandonar
la concepción restringida del régimen de las municipalidades (consagrada, entre otros,
en los precedentes registrados en Fallos, 114:282; 123:313; 308:403) para reconocerle
un talante prevalentemente autonómico (in re Rivademar, Fallos, 312:326, cons. 8º).
Concluye, refiriéndose al tema de las inmunidades de los concejales en ejercicio
de sus funciones que “Desde luego que, en un régimen de autonomía institucional plena,
su estructuración normativa es resorte privativo de la Carta local, mas a falta de ese
nivel de desarrollo de la manda establecida por el Art. 123 de la Constitución Nacional,
el régimen que estatuyen los Arts. 72 y 85 de la L.O.M. no repugna principio jurídico
alguno”.
También se ha resuelto en Cadegua Sociedad Anónima contra Municipalidad de
Junín. Tercero: Sociedad Belgrano para la Protección de la Niñez. Demanda
contencioso administrativa, (B53836, 21-03-01) con voto del Dr. Negri, refiriéndose a
las atribuciones del gobierno municipal en las funciones denominadas de policía, que
deben ser analizadas en armonía con la dinámica constitucional que fluye de las
reformas nacional y provincial, ambas del año 1994. En la primera se ha consagrado el
reconocimiento de la autonomía municipal (Art. 123) que implica, más allá de la falta
de actualización de la Constitución provincial en ese aspecto, un giro interpretativo a
propósito del tema en cuestión.
Por su parte un dictamen de la Procuración General en el fallo P62052 sostuvo
que el capítulo referido al régimen municipal en la Constitución de la Provincia de
Buenos Aires no ha sufrido modificaciones. Consecuentemente y conforme a lo que
establece el Art. 5 y 123 de la Constitución Nacional, el régimen municipal depende de
lo que establezca la Constitución de cada provincia y en su caso, de las leyes orgánicas
que dicten las legislaturas provinciales.
Las destinatarias originales de todos los poderes y competencias eran las
provincias. Los municipios en consecuencia son fracciones internas, urbanas dentro de
las provincias a quien estas reconocen autonomía, pero esa autonomía siempre debe
admitir como primer límite el poder provincial. No es concebible un municipio sino

35
como referencia a una provincia (Bianchi, Alberto, La Corte Suprema ha extendido
carta de autonomía a la Municipalidad, L.L., 1989-C-74).
Los poderes de los municipios se encuentran sometidos al poder constituyente
provincial, se trata de una autonomía relativa o de segundo grado (Cassagne, Juan
Carlos, L.L., 1995-A-982).
En el presente caso nos encontramos frente a un municipio de delegación, donde
la atribución de dictar su carta orgánica compete a la legislatura provincial (Conf. Art.
191, Constitución provincial).
En dicho fallo el Dr. Negri sostuvo, reiterando pronunciamientos de la Corte
que, a diferencia de otros regímenes municipales, el de la provincia de Buenos Aires
"no es una mera dependencia o delegación administrativa del poder provincial, pues
tiene una jerarquía institucional netamente demarcada por la Constitución, que le ha
conferido las facultades necesarias para que pueda atender eficazmente los intereses o
servicios locales" (causa B. 42.200, sent. 12-XI-57, en Acuerdos y Sentencias, 1957-V-
519; en sent. conc., causas L. 59.029: sent. 11-II-97, L. 47.090, sent. 7-IV-92 y L.
55.876, sent. 19-XII-95). Y se agregó en esa oportunidad que, entonces, la ley no puede
contrariar el ejercicio de esas facultades, sino asegurarlo, principio que, si bien en el
caso no resulta afectado en cuanto a la Ley Orgánica de las Municipalidades se refiere
pues ninguno de sus preceptos se halla en tela de juicio, va de suyo que no carece de
interés para resolver el presente desde que su enunciado debe extenderse, con mayor
vigor, a las restantes leyes de la Provincia.
Dicho en otros términos, si la Ley Orgánica no puede limitar las facultades
constitucionales aludidas, con mayor razón no pueden otras disposiciones legislativas
restringir o modificar tales atribuciones ni las fijadas por la Ley Orgánica de las
Municipalidades en adecuada reglamentación de la carta suprema local.
Sigue diciendo el Dr. Negri en lo relativo al tema que nos ocupa Carta suprema
nacional reformada en el año 1994, siempre garantizó a las Provincias "el goce y
ejercicio de sus instituciones" bajo ciertas condiciones entre las que cuenta la de
asegurar "su régimen municipal " (Art. 5º).
Es que, con la mentada reforma, el contenido del régimen de los municipios
provinciales se vincula a la llamada autonomía municipal por la expresa remisión al Art.
5 que efectúa el nuevo Art. 123 de la Constitución Nacional. El precepto constitucional
prescribe que el alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo,
económico y financiero de la autonomía municipal corresponde que sea regulado por la
Constitución que dicta cada provincia, con arreglo al sistema y a los principios de la
Constitución Nacional (Art. 4).
Concluyendo en que la reforma a la Constitución Nacional 1994 ha significado
un fortalecimiento de la autonomía municipal tal como surge en forma expresa del
nuevo Art. 123 de la Constitución Nacional.
Si bien es cierto que los votos citados precedentemente no han significado un
pronunciamiento expreso en punto al reconocimiento de la autonomía municipal,
significan un avance en su admisión jurisprudencial.
En definitiva, ya sea desde una perspectiva positivista o desde posiciones que
profundizan en las raíces históricas u ontológicas del municipio, podemos concluir en
que existe acuerdo mayoritario acerca de la legitimidad de otorgarle autonomía a los
municipios y se impone que la provincia de Buenos Aires plasme finalmente en su
Constitución este avance para adecuarla, no sólo a la Carta Magna nacional sino
también a las transformaciones de la realidad actual.

36
Consideraciones finales: un nuevo municipio

La reforma que proponemos y, particularmente, la introducción del principio de

autonomía, podrían convertirse en el disparador del proceso de transformación de
nuestros municipios, necesario para adecuarse a los profundos y vertiginosos cambios
que plantea el presente.
Si bien nuestro trabajo tiene un orden secuencial, comenzando por el diseño del
municipio deseado para luego elaborar una planificación estratégica, posteriormente
pasar a las prácticas concretas de descentralización y presupuesto participativo y,
finalmente, esbozar políticas aplicables a diferentes áreas de la gestión pública, somos
conscientes de que las condiciones actuales no permiten, en muchos casos, seguir este
orden ideal.
Sin perjuicio de ello, y como lo prueban las experiencias internacionales a que
nos hemos referido a lo largo de estas páginas, el trabajo sobre uno o más de estos
aspectos de forma independiente significaría un avance inmediato importante que podría
armonizarse en un modelo integral posterior.
En otras palabras, entendemos que es posible comenzar a trabajar en proyectos
de descentralización o de gestión participativa a nivel municipal, aun cuando no se
pueda lograr una planificación previa.
Cabe señalar, por otra parte, que no sería coherente promover la autonomía
municipal y, paralelamente, intentar imponer un modelo uniforme y rígido de
municipio. Las propuestas que aquí esbozamos deben tomarse, entonces, como pautas
generales y aportes que pueden ser rediseñados y adaptados a cada realidad particular.
Es nuestra intención que el presente material sirva, por lo tanto, para pensar y
crear nuevas estrategias para su aplicación concreta e inmediata en la actividad política
municipal.
La revalorización de lo local, la participación popular, la democratización y
fortalecimiento de las instituciones, la transparencia de la gestión pública, el problema
ambiental, son ideas fuerza que, lejos de perder su vigencia, pasan a ser prioritarias
dentro del actual mundo globalizado.
Básicamente creemos oportuno comenzar a desarrollar estos temas que ya
forman parte del debate actual en todo el mundo y que, seguramente, ocuparán el centro
de la agenda política nacional durante los próximos años.
Porque, como dice Hobsbawm “si la humanidad ha de tener futuro, no será
prolongando el pasado o el presente. Si intentamos construir el tercer milenio sobre
estas bases, fracasaremos. Y el precio del fracaso, esto es, la alternativa a una sociedad
transformada, es la oscuridad”31.

37
 SOBRE LOS AUTORES

1.- Dr. Jorge Daniel Drkos

- Ministro Plenipotenciario de la Cancillería Argentina.(2004 -15)

- Senador Provincial (1995-99 - 2003).

-Vicepresidente 2do del H. Senado de la Provincia de Buenos Aires

- Convencional Constituyente de la Provincia de Buenos Aires (1994).

- Vicepresidente 2do. de la H. Convención Constituyente (1994).

-Diputado Provincial (1989-93) y Vicepresidente de la Comisión de Asuntos

Municipales.

2.- Dr. Francisco Fuster

Subsecretario de Justicia y Asuntos Legislativos del Ministerio de Justicia y Derechos

Humanos de la Nación (2000-2002)

Convencional Constituyente de la Provincia de Buenos Aires (1994)

Consejero Consultivo del Consejo de la Magistratura de la Provincia de Buenos Aires.

Magistrado Subrogante del Ministerio Público al Fiscal Federal ante la Cámara Federal de
Apelaciones de Bahía Blanca.

Conjuez de la Cámara Federal de Apelaciones (año 2007, Acordada número 84/06)

Conjuez del Tribunal Oral en lo Criminal Federal.

Colegio de Abogados del Departamento Judicial Bahía Blanca, en carácter de Vocal Titular y
Vicepresidente Primero (1992 – 2004).

Asistente (D.S.) de la Cátedra de Derecho Político, Universidad Nacional del Sur ( 1996-2004)

Alumno regular de los Doctorados de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional

de La Plata y de Filosofía del Derecho en Universidad Notarial Argentina.

38
 CITAS

1
Bauman, Z. (2001:15).
2
Bauman, Z. (op. cit.: 15-16).
3
García Delgado, D. (1998:75).
4
García Delgado, D. (1998:74-75)
5
Sthal, K. (citado por García Delgado, D; 1998:93).
6
Cassano, D. (1992:16 y ss.).
7
Cassano, D. (1992:16 y ss.).
8
García Delgado, D. (1998:73).
9
Véase Castro, Fidel. (1998).
10
Documento Alternativa Latinoamericana (1997:5).
11
Citado por Bauman, Z. (op.cit:.27-28).
12
Hobsbawm, E. (1995:565).
13
Bauman, Z. (op. cit.:108).
14
Bauman, Z. (op. cit.: 117).
15
García Delgado, D. (op. cit.:94-95).
16
Citado por Ulanovsky Sack, D. (1999:68).
17
Citado por Bauman, Z. (op. cit.:136).
18
Citado por Bauman, Z. (op. cit.:11.12).
19
Bauman, Z. (op. cit.:11-12).
20
García Delgado, D. (1998:78-79).

39
21
García Delgado, D. (op. cit:82 y ss.).
22
García Delgado, D. (op. cit.: 95).
23
Hobsbawm, E. (op. cit.:1995:569).
24
Véase Genro, T. y De Souza, U. (1998) y Orçamentos Participativos de Belo Horizonte, Betim y Porto
Alegre, 1993/1996.
25
Véase Intendencia de Montevideo (1996). Plan de Ordenamiento Territorial.
26
Véase Borja, J. y Castells, M. (1997:195 y ss.).
27
Véase Cassano, D. (1992:23 y ss.).
28
Cassano, D. (1995:17 y ss.).
29
Herrendorf, D. (1996:536 y ss.).
30
Bidart Campos, G. (1996:538 y ss.).
31
Hobsbawm, E. (op. cit.:576).

************************************************************************

Seminario Internacional
Hacia un nuevo modelo Municipal
“Presupuesto Participativo”

SECCIÓN II

INTRODUCCIÓN

40
El 24 de noviembre de 2006 se llevó a cabo en la ciudad de Berisso -provincia de
Buenos Aires- el Seminario Internacional Hacia un nuevo modelo Municipal.
Presupuesto Participativo. El encuentro fue organizado por la COPPPAL (Conferencia
Permanente de Partidos Políticos de América Latina y el Caribe) y la Municipalidad de
Berisso. La apertura del mismo fue realizada por el Dr. Jorge Drkos, Ministro
Plenipotenciario del Ministerio de Relaciones Exteriores de la Argentina y el Intendente
de la ciudad anfitriona, Enrique Slezack.
Los paneles estuvieron a cargo del Arq. Eduardo Mario Reese (Argentina), la
especialista en Desarrollo Local Eleonora Bianchi Caserta (Montevideo, Uruguay) e Iria
Charão, asesora del municipio de São Leopoldo (Porto Alegre, Brasil).
El objetivo del mismo fue difundir y capacitar a dirigentes comunitarios y vecinos en
general sobre la herramienta del Presupuesto Participativo, que desde hace más de una
década viene implementándose en otros países de América Latina.
No se trata, pues, de una técnica presupuestaria sino de lograr que, a través de ella, los
vecinos asuman un rol activo en todo lo relacionado con la satisfacción de sus
necesidades y, al mismo tiempo, se unifiquen los esfuerzos evitando que prevalezcan
intereses sectoriales.
Como hemos dicho anteriormente, la gente ya no se limita a votar y delegar en sus
representantes la responsabilidad de administrar sus dineros sino que interviene activa y
decisivamente en el destino que se dará a los mismos y, por lo tanto, en las políticas
fundamentales del municipio, diseñando programas y estableciendo prioridades.
De este modo, el presupuesto participativo puede ser utilizado no sólo para fomentar la
participación directa de la población en la gestión pública y descentralizar
efectivamente el Estado sino también para garantizar que la distribución de los recursos
resulte consensuada y justa.
A modo de intercambio y difusión de esta rica experiencia, esta sección está dedicada a
las ponencias de cada uno de los expositores.

I.- La entidad organizadora

La Conferencia Permanente de Partidos Políticos de América Latina y el Caribe

(COPPPAL) es un organismo multilateral no gubernamental, con una composición
plural que agrupa a cincuenta y ocho partidos políticos de veintinueve países de
América Latina y el Caribe, quince de estos partidos miembros se encuentran en
ejercicio de las máximas responsabilidades en sus países. Entre ellos podemos citar a
Luiz Inácio “Lula” Da Silva en Brasil, Hugo Chávez en Venezuela, Michelle Bachelet
en Chile, Tabaré Vázquez en Uruguay, Martín Torrijos en Panamá, Daniel Ortega en
Nicaragua y Néstor Kirchner en nuestro país.
Se trata del foro de partidos políticos más representativo y plural de la región. Creada a
instancias del Partido Revolucionario Institucional el 12 de octubre de 1979 en Oaxaca
(México), la COPPPAL actuó como un espacio regional reaccionando frente a las
dictaduras militares entonces imperantes en el continente, defendiendo la democracia y
promoviendo el respeto a los derechos humanos.
Hoy la COPPPAL -cuya presidencia ha sido otorgada en votación plenaria unánime al
Dr. Antonio Cafiero en mayo de 2005- inicia una nueva etapa centrando sus objetivos y
acciones en torno al desarrollo y la equidad social, la integración latinoamericana y el
fortalecimiento de la misión de los partidos políticos para garantizar la consecución de
estos objetivos fundamentales y consolidar la gobernabilidad en la región.

41
Son sus propósitos:

 Defender la democracia y las instituciones jurídico-políticas, así como propiciar

su desarrollo y perfeccionamiento.
 Fortalecer el principio de autodeterminación de los pueblos latinoamericanos y
caribeños.
 Promover el proceso de integración regional en sus aspectos político,
económico, social y cultural.
 Apoyar toda iniciativa que propugne el desarme.
 Promover la protección, la soberanía y un mejor aprovechamiento de los
recursos naturales.
 Impulsar el desarrollo de las organizaciones regionales latinoamericanas.
 Realizar acciones conjuntas que posibiliten el establecimiento de un orden
económico internacional más justo.
 Promover el respeto por los derechos humanos.

II.- Ponencias del Seminario Internacional “Hacia Un Nuevo Modelo Municipal -

Presupuesto Participativo”

A continuación, presentaremos las ponencias de los expositores participantes, con el fin

de compartir esta enriquecedora experiencia. Este material es acompañado con el
abstract curricular de cada uno de ellos, el cual presentamos al final de esta sección.

1. Exposición del Arq. Eduardo Mario Reese (Argentina)

Agradezco a quienes me dirigieron la invitación para compartir esta tarde con ustedes,
tratando de, con la cabeza abierta, empezar a pensar en nuevos instrumentos y nuevas
herramientas que cambien, que vayan mejorando los modelos, las formas de la gestión
municipal en nuestros municipios.
No es menor el título que lleva este seminario: es un título totalmente comprometedor.
Modificar, ir hacia un nuevo modelo municipal implica realmente un desafío, una
contrapolítica, una apuesta social extraordinariamente importante.
Yo voy a hacer una reflexión general, de alguna manera introductoria a mis dos
compañeras -que luego van a hacer en verdad las conferencias centrales referidas
básicamente al presupuesto participativo- abriendo un poco el panorama a algunas
cuestiones generales en relación con la reforma de nuestros municipios y los nuevos
modelos de gestión. Esto enfocado desde una serie de paradigmas como el del
desarrollo local y desde algunos instrumentos que nos brinden la posibilidad de retomar
la planificación como una herramienta útil de políticas públicas abiertas y democráticas.
Cuando uno mira e intenta entender los últimos veinte o veinticinco años -no sólo en la
Argentina sino en el conjunto de América Latina- obviamente, la primera cuestión que
surge muy clara es que hemos enfrentado dos décadas de fuertes transformaciones a

42
nivel político, institucional y económico, que han trastocado los modelos de gestión no
sólo a nivel municipal sino en general de los gobiernos en toda América Latina.
Una de las cuestiones más claras y evidentes en ese sentido, ha sido la transferencia de
responsabilidades, misiones, funciones y competencias nuevas desde los niveles
centrales hacia los municipios. Está claro que hoy estos se hacen cargo de una cantidad
de competencias nuevas que hace veinte o veinticinco años no les eran propias. Esto fue
un proceso no sólo argentino y latinoamericano sino también mundial: piensen ustedes
en la ley de descentralización francesa del año 1983 o la española de 1982.
Por entonces se produjo en todo el mundo (por lo menos occidental porque, cuando uno
dice todo el mundo, es nuestra mitad del mundo) un proceso muy importante de
transferencia de funciones desde las esferas centrales hacia las locales. Lo local tiene
desde entonces una importancia nunca vista y es, de alguna manera, el ámbito
privilegiado de debate, discusión y estudio tanto de las esferas académicas como
políticas. Claramente lo municipal ha sido la niña bonita de los procesos que se han
dado en los últimos veinticinco años.
Ahora bien, la pregunta que en todo caso en la Argentina nos debiéramos hacer, es si
ese proceso de transferencia de responsabilidad que globalmente se ha llamado
descentralización fue aquí realmente tal. En verdad, me parece que hubo una translación
de responsabilidades y de problemas a los municipios pero sin transferirles las
capacidades, los recursos y las posibilidades de hacer frente a los nuevos desafíos de los
que tenían que hacerse cargo.
Creo que tenemos un enorme debate en la Argentina por mejorar ese proceso. En
nuestro país no hubo tanto un proceso de descentralización como, en realidad, una
suerte de municipalización de la crisis del Estado de bienestar: pasémosle al municipio
los problemas, las responsabilidades, sin acompañar este traspaso con los recursos y
capacidades que efectivamente necesitaban tener. De hecho o de derecho, los
municipios se han tenido que hacer cargo de una cantidad enorme de trabajo y de
cuestiones, entre las cuales hay temas trascendentales como la pobreza, la economía o
del medioambiente. Tópicos que antes estaban en niveles provinciales o nacionales.
De cara a este hacerse cargo de nuevas competencias, empezó a trabajarse la idea de que
era entonces posible empezar a tener ámbitos locales donde poner en marcha procesos
de desarrollo también locales.
Es decir que si, efectivamente, desde lo local nos íbamos a hacer cargo de toda esta
cantidad de cosas, debíamos empezar a pensar si no era posible, importante y
fundamental que tengamos grados cada vez mayores y más amplios de toma de
decisiones, para poder enfrentar esos procesos desde una perspectiva del desarrollo y no
sólo hacernos cargo de las urgencias y de las coyunturas. Por lo tanto, la noción de
desarrollo local y su paradigma se empezaron a instalar y hoy ya están instalados en el
debate de nuestros municipios como un intento de modificar el modo en el cual era
tradicional pensar estos procesos en la Argentina: comandados desde arriba, con
resoluciones que se tomaban a niveles que no eran los locales; esto traía como
consecuencia que las comunidades tuviesen que hacerse cargo de los beneficios y
también de los problemas que ocasionaban esas decisiones provenientes de fuera de su
ámbito territorial.
Por lo tanto, la noción de desarrollo local instalada y fuertemente debatida en nuestro
país, supone poner en marcha procesos diferentes, desde abajo, desde las comunidades,
que parten del fortalecimiento de las capacidades y del saber hacer local; y esto es un
cambio extraordinariamente cualitativo que interpela, que cuestiona los modos y las
formas de ejercer la conducción y el gobierno municipal. La posibilidad de poner en

43
marcha estos procesos implicó la decisión -o, por lo menos, la discusión- sobre cuáles
son los instrumentos que podían ser útiles para ello. Y, obviamente, la herramienta de la
planificación apareció como indispensable, como muy apropiada para desarrollar
nuevas políticas.
Esa motorización del proyecto de vida de una comunidad y su crecimiento, necesitaba
instrumentos nuevos (y, por lo tanto, el cuestionamiento a la planificación tradicional) y
buscar nuevas formas; eso ha estado también en la discusión y la práctica de nuestros
municipios.
Cuando uno mira el mapa de los municipios de la Argentina -y, en general, de América
Latina- se encuentra con una cantidad muy importante de experiencias de este tipo, de
búsqueda de nuevas herramientas, de discusión de nuevos instrumentos… Es lo que nos
convoca hoy: pensar otro modelo de gestión, ver cuáles son las cosas que pueden hacer
factible un municipio nuevo, una comunidad nueva que se piense hacia adentro, que
tenga la capacidad de proyectarse a futuro y de tomar decisiones propias respecto de sí
misma.
Este es el planteo que vamos a encontrar en muchos municipios del país y la región: la
planificación, bajo nombres diferentes. En un lugar se llama Plan de desarrollo local,
en otro Plan estratégico o Plan sustentable o Plan de desarrollo humano. Lo que están
mostrándonos con esas diferencias es el enorme debate, la gran necesidad de construir
nuevas cualificaciones, nuevos elementos que den sentido a aquello para lo cual cada
comunidad ha encontrado figuras diferentes pero que han partido de una misma
realidad: la necesidad de las comunidades de ponerse de pie, de decidir su propio
destino frente a unos procesos extraordinariamente profundos y graves que han
atravesado los países en general y, en particular, nuestro país, sobre todo durante la
década del „90.
El plan de desarrollo local es, básicamente, un instrumento de transformación de la
realidad. Cuando efectivamente se llega a una instancia de presupuesto participativo
esta requiere planificación la que, a su vez, se constituye en una herramienta de
transformación.
Los planes que se elaboren van a ser juzgados por eso: por su capacidad de transformar.
Cuando no la tienen, realmente no sirven, porque va a ser justamente ese cambio lo que
distinga claramente a la comunidad.
El gran desafío que tienen hoy la planificación y los nuevos instrumentos de gestión
territorial de nuestros municipios, es el de salir de los libros, olvidarse del plan libro
para convertirse en instrumentos útiles de transformación de la sociedad.
En ese sentido, quisiera enmarcar muy brevemente cinco o seis elementos que a mí me
parecen importantes de cara a cualquier proceso de transformación, a cualquier puesta
en marcha de un proceso de este tipo.
El primero es la visión integral que requiere. Luego, la necesidad de construir nuevas
estructuras, nuevas redes productivas locales basadas en la economía local y social. El
tercero, es la necesaria articulación con el territorio, con la identidad propia. En cuarto
lugar, el rol del municipio como actor privilegiado con su necesario enfoque estratégico
de la cuestión. Por último, el notable carácter participativo que le da singularidad en
términos de mejorar el proceso democrático en cualquiera de las localidades.
La primera cuestión a distinguir es la necesidad de entender el territorio como un
sistema complejo, integral, donde cada decisión a tomar tiene que abarcar una
multiplicidad de variables que no se queden sólo en el segmento, en la parcelita de la
conveniencia o de la mirada sectorial o individual. Esto es una cuestión central porque
el territorio local es un sistema complejo y funciona como tal: lo social no está

44
divorciado de lo económico, de lo físico ni de lo ambiental. Cada una de las variables
que se encaren en cualquier decisión está íntimamente interrelacionada, trabada y, por
lo tanto, cada decisión que se tome va a afectar otras variables, otras líneas de trabajo.
No se debe perder nunca ese carácter de integralidad, de pensar el territorio como un
escenario complejo de articulación entre espacio y sociedad, donde se dan múltiples
variables y relaciones y, por lo tanto, donde no tiene lugar el proyectito unitario,
sectorial, individualista. La realidad no es una suma de partes. Cada cosa que se decida
va a afectar a otras cuestiones, sectores y organizaciones. Hay que mirar esto de una
manera amplia, global e interdisciplinaria.
La segunda cuestión es que hay que recuperar un enorme espacio para lo que es la
economía local, social. Es muy difícil poner en marcha y de pie a un territorio si no es a
través de privilegiar el esfuerzo, el trabajo y las redes productivas locales. Es en estas
redes donde se basan el progreso y el crecimiento más democrático y significativo de
una comunidad. Es ahí donde se distribuyen la renta y los beneficios, donde es posible
tener una política de redistribución social en la cual claramente el conjunto de la
sociedad se beneficie de ese progreso, desarrollo y crecimiento. No hay una noción de
desarrollo sólo centrada en el crecimiento económico si ese crecimiento no está
acompañado de redistribución social y equitativa de esos beneficios.
El tercer elemento es la cuestión de la identificación del territorio. Es decir: si estamos
hablando de desarrollo local en Berisso, es la ciudad la que tiene que pensar cuáles son
los elementos centrales que conforman su identidad, su cultura y su patrimonio local.
No hay proceso de desarrollo si esos parámetros de identidad particular no están
revalorizados y no se ponen en juego en cada una de esas decisiones. Lo local, la
comunidad, implican que hay un conjunto enorme de elementos compartidos y, por lo
tanto, la posibilidad de sacarles jugo, de fortalecerlos… Esto en buena parte lo he visto
aquí gracias libros preciosos que en esta ciudad se han publicado sobre su patrimonio:
ya eso es una decisión extraordinariamente importante de revalorización e identificación
con el territorio. Es en ese proceso de fortalecimiento de la identidad local donde uno
recrea y mejora redes de solidaridad y escenarios de reconocimiento. Porque
básicamente, el territorio es un espacio socialmente compartido pero también
socialmente construido.
Otro elemento es el rol del municipio y acá hay una cuestión central en términos del
papel que juega el gobierno municipal en cualquiera de estos procesos. Está claro que el
municipio es la estructura estatal más cercana a la población; es claro entonces que el
municipio debe liderar el proceso de desarrollo y eso es lo que la comunidad les
demanda a sus intendentes y a sus dirigentes políticos locales. Ahora, hay una cuestión
muy importante a tener en cuenta: liderar el proceso no es adueñarse de él; se plantea
una delicada situación entre liderazgo y propiedad: uno acompaña, conduce, lidera pero
no se adueña, porque el proceso es de la comunidad. En este sentido, creo que un
proceso de desarrollo local, un proceso de presupuesto participativo que encuentra al
municipio liderando pero no adueñándose de los beneficios que son para la comunidad
-como, en este caso, Berisso-, implica un avance en términos de democratización
extraordinariamente importante, una madurez social y política que los habitantes van a
construir y que va a ser gran parte del desafío que van a tener.
El reto que se tiene de cara a un proceso de desarrollo local, de planeamiento y de
presupuesto participativo, es saber entender hasta qué punto se está dispuesto a ser
maduros institucional y políticamente para poder saber cuáles son las prioridades. Lo
que está en juego es la madurez en la construcción social de una comunidad.

45
Esto no es menor porque, además, cuestiona, interpela el modelo de municipio que se
está desarrollando. Cuando uno pone en marcha estos procesos se tiene que repreguntar
cuál es el modelo municipal, necesita producir una cierta cantidad de cambios en la
gestión de gobierno, necesita repensar cada vez más fuertemente el modelo de
organización popular. Y uno encuentra en ese sentido una serie de elementos de cambio
que permitirían ir pasando de lo que es el modelo tradicional (viejo, administrativista,
burocrático, rígido y vertical) paulatinamente -pero cada vez con más fuerza- a un
modelo de gestión municipal que podríamos llamar de desarrollo humano y local,
claramente descentralizado, con trabajo en redes, gerencial, horizontal y flexible.
Este es un enorme desafío como comunidad y como gobierno municipal en tanto tal: ir
cada vez más hacia la otra columna, tomar nuevos instrumentos y nuevos parámetros de
lo que es un gobierno municipal moderno, contemporáneo, que juega una carta muy
importante en el momento en que pone en marcha un presupuesto y un proceso
participativo.
Esto no es fácil. Estos procesos no son lineales. Uno no siempre avanza. Siempre hay
dos pasos adelante y uno atrás… siempre es así y no sólo acá en Berisso o en la
Argentina sino en todo el mundo, necesariamente. No se debe pensar que cambiar,
poner en marcha esto y responder a este reto que hace el municipio de decir
“cambiemos y hagamos funcionar nuevos instrumentos de presupuesto y planificación
participativa” supone un camino fácil. En todo caso, tengo una mala noticia: no es nada
fácil. Pero, insisto: pone en debate de una manera extraordinaria la madurez política y
social de una comunidad para producir el cambio.
Se necesitan, por otro lado, un enfoque estratégico: una mirada hacia delante, hacia
dónde va el municipio. Esto es como cuando uno maneja: toma las decisiones de cada
momento pero siempre está mirando cincuenta metros más allá porque si no, en la
próxima curva tendrá dificultades. Tener un enfoque estratégico de desarrollo implica
eso: estar tomando decisiones del día a día y resolviéndolo participativamente pero al
mismo tiempo estar pensando en una estrategia mayor, de desarrollo, que comprenda a
todos en un proyecto global. Requiere priorizar en forma permanente.
Pensemos juntos un minuto: la noción de estrategia viene del campo militar, del ámbito
de la guerra. Para los teóricos de la guerra -para Clausewitz, por ejemplo- diseñar una
estrategia era definir la manera en la cual yo dispongo mis fuerzas en el territorio para
vencer al enemigo. Cuando se pasa del campo de la guerra al del desarrollo, que es
donde estamos hoy, diseñar estrategias es definir el modo en el que yo dispongo una
serie de recursos y capacidades para transformar la realidad.
Por lo tanto, si dispongo de “unas” fuerzas y tomo “unas” decisiones dejo de tomar
otras. Estoy eligiendo y priorizando siempre. No es posible hacer todo el primer año ni
hacer todo mañana. Necesito estar tomando decisiones estratégicas que conduzcan
globalmente al municipio a un proceso de desarrollo. Y en eso, lo que es prioritario para
mí puede no serlo para el presidente de tal o cual sociedad de fomento o de tal o cual
cámara. Por lo tanto, en toda decisión de prioridad siempre va a haber una cuestión de
puntos de vista encontrados y, de alguna manera, de conflicto.
Por esa razón y por la lógica de que no todos pensamos lo mismo, todo necesita un
fuerte y amplio carácter participativo, que es en lo que se basa el presupuesto.
Necesitamos construir acuerdos y consenso, discutir cuáles son las prioridades,
sabiendo que vamos a tomar decisiones en un ámbito extraordinariamente heterogéneo
de intereses diversos, en el cual no contentaremos a todos.
Y esto también muestra hasta qué punto fue posible poner en marcha un proceso más
democrático. Todo esto se supone colectivo. No hay proceso de desarrollo local, no hay

46
presupuesto participativo sin esto: sin ámbitos en los cuales se procesa el conflicto, se
discute y se toman decisiones de una manera democrática. Por lo tanto, se recorre un
camino difícil de vinculación, de ir pasando de niveles de reconocimiento a conocerse, a
colaborar, a cooperar y hasta -por qué no- a asociarse, que es nivel más alto de vínculo.
Porque, cuando uno se asocia con el otro para poner en marcha un proyecto, es porque
asumió el máximo nivel de confianza y de compartir objetivos.
Ojalá muchos de los proyectos que se pongan en marcha en el presupuesto participativo
supongan la posibilidad y la confianza de asociarse entre instituciones privadas o entre
públicas y privadas. Este camino es difícil, hay que trabajar mucho tiempo, recorrerlo,
porque está cada vez más cerca. Hay que tratar de llegar a estos niveles, porque eso es
lo que va a estar mostrando el éxito de cualquier decisión en este sentido.

2.- Exposición de Iria Charão (Brasil)

El presupuesto participativo es un programa de gestión que busca realizar una

concepción de Estado que comprende a los ciudadanos como centro de su acción, con el
Estado democráticamente sometido a la sociedad. Ese es uno de los componentes del
cambio.
A través de los mecanismos de participación popular, los ciudadanos deciden y
fiscalizan la acción pública y se benefician de mejores servicios, más eficientes y
eficaces. La participación inscribe en la pauta política los intereses de sectores excluidos
que, en conjunto, representan a la mayoría de la población.
La cultura de gestión establecida en Brasil, siempre tuvo un método clientelista, una
dinámica de favoritismo hacia los partidarios del gobierno y sus relaciones. La
participación popular hace pública la toma de decisiones y rompe con la política del
favor, al dar iguales oportunidades de decidir a todos los ciudadanos. Esta forma de
decisión, pasa a fortalecer las políticas sociales y promueve un desarrollo
descentralizado.
Este proceso decisorio altera las acciones del Estado y estimula el control por parte de la
sociedad. Es así que la construcción de esa forma de gobernar presupone:

a) El compromiso y la determinación del gobernante de compartir la gestión,

democratizándola.

b) Dividir el poder con la sociedad en la definición de las políticas públicas y en la toma

de decisiones sobre las inversiones.

c) El respeto por las diferencias de pensamiento, sin renunciar a la condición y a la

responsabilidad de gobernante.

d) El acceso a la información, para posibilitar una comprensión mayor del

funcionamiento del aparato del Estado y de su gobernabilidad.

e) La inversión de prioridades, proporcionando a los históricamente excluidos, los

servicios de infraestructura y de bienes producidos y el acceso a ellos.

47
f) La creación de espacios, canales e instancias de participación de la sociedad,
incluyendo a todos los segmentos, especialmente a los movimientos sociales o a los
sectores de la población excluida.

g) La promoción de la democratización del Estado, tornándolo transparente y

asegurando el control por parte de la sociedad de las acciones gubernamentales.

En la experiencia de Porto Alegre, iniciada en 1989, el gobierno asumió con una

plataforma política de democratización de las relaciones entre el Estado y la sociedad
civil.
En aquel momento, se inició la implementación del Presupuesto Participativo,
proporcionando la apertura de un espacio privilegiado para la recuperación de la
ciudadanía, una conquista que debe ser comprendida no sólo como voluntad política del
gobierno que asumía sino también como fruto de las luchas históricas de los
movimientos populares locales.
La movilización de la sociedad hecha por el gobierno -convocando e incentivando a
participar de la construcción de un nuevo modelo de gestión y de ciudad- y la
participación de los sectores populares, constituyó un elemento muy importante y
definitorio en la construcción, conformación y fortalecimiento de la experiencia de
gestión participativa.
En el inicio de este proceso, muchas fueron las dificultades y desafíos. En el primer año,
el gobierno encontró al Municipio con inmensos problemas financieros que repercutían
en la implementación de una gestión democrática participativa y que fueron enfrentados
decididamente, con una reforma tributaria que recuperó la capacidad financiera y
viabilizó la realización de inversiones, atendiendo a las reivindicaciones (algunas
históricas) de la población.
El esfuerzo del gobierno en esta experiencia, fue siempre incentivar la unión de las
comunidades y preservar los espacios de participación como esferas privilegiadas de
debate y decisión sobre el presupuesto municipal.
Si en un primer momento hubo desconfianza por parte de la población, rápidamente fue
perdiendo fuerza, en la medida en que el gobierno cumplía con el compromiso político
asumido, respondiendo no sólo con obras y servicios, sino también con un debate
franco, abierto y transparente en relación a las posibilidades reales de atención de las
reivindicaciones. Además, se posibilitó una discusión más amplia sobre la financiación
y el planeamiento de la ciudad.
La postura firme y decidida de los gobernantes de establecer una nueva relación con la
sociedad construyendo de forma solidaria y colectiva las reglas de funcionamiento, fue
fundamental.
El gobierno sabía que la población desconfiaba de los procesos llamados participativos.
Eso aumentó la responsabilidad de no frustrar las expectativas en lo que se presentaba
como más importante: la gestión democrática participativa.
El desafío era establecer una nueva manera de gobernar respetando los debates de la
comunidad. Eso devino en una forma de planeamiento participativo en la que se
discuten no sólo las cuestiones atinentes a obras y servicios, sino todos los problemas de
la ciudad.
Sin embargo, además de eso, exigió un aprendizaje mutuo de convivencia entre el
gobierno y la sociedad civil donde todos, a partir de la lógica de sus intereses, pudieran
construir las reglas de prioridad de las demandas y de distribución de recursos, con la

48
meta de la justicia social. Y esto implica no sólo discutir las necesidades sino la
organización misma de la ciudad.
Esta experiencia que se inició en 1989 continuó, con reelecciones sucesivas, en un
proceso que buscó el protagonismo de la sociedad durante dieciséis años: desde sus
comienzos, hasta 2004.
Es importante destacar que uno de los grandes desafíos es la preparación de las
estructuras gubernamentales (aparato público), pues una gestión con la efectiva
participación social exige cambios en los procedimientos internos, para adquirir mayor
agilidad en la gestión.
La experiencia de gestión democrática y participativa en Río Grande do Sul, fue inédita.
Durante cuatro años, los 497 municipios participaron de un proceso de discusión del
presupuesto público en el ámbito estadual y de elaboración de políticas públicas. Cabe
destacar que, hasta ese momento, los actores sociales no se sentían contemplados en las
políticas existentes.
El proceso de participación generó una gran expectativa, en la medida en que había un
conocimiento superficial de la experiencia municipal pero, en la dimensión estadual, no
había experiencia de participación. Esta existía sólo a través de los Consejos Regionales
de Desarrollo, en los que se colocaba una lista a disposición para la votación restringida
a los miembros del Consejo, que eran los que definían las prioridades.
Fue necesario construir un nuevo formato, pues no era posible transferir una experiencia
de este tipo, automáticamente, de una esfera gubernamental a otra.
Por lo tanto, el primer paso fue trabajar con el diagnóstico regional, cuyos datos eran
proporcionados por la Fundación de Economía y Estadística (órgano del Estado) y por
el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (dependiente del gobierno federal).
Así, se trabajó con los guarismos relacionados a:
 La base de la economía regional.
 El IDH (Índice de Desarrollo Humano).
 La capacidad instalada para la prestación de servicios en las áreas de educación,
salud y red ferroviaria.
 Población y migración.
 Dificultades para el desarrollo.
 Potencialidades existentes para el desarrollo, de acuerdo con la vocación
regional.

Los programas para el desarrollo tenían como base: agricultura, reforma agraria, salud,
ciencia y tecnología, generación de trabajo y renta, medio ambiente, gestión urbana
ambiental, minas y energía, educación, acciones de inclusión social, desarrollo del
turismo, transporte, seguridad pública, cultura, vivienda, deportes y ocio y otros varios
subtemas.

Con la apropiación del conocimiento regional, el proceso se trasladó al municipio, al

debate de cuestiones locales como la prestación de servicios, los programas de
desarrollo y las prioridades del municipio para el desarrollo del Estado.
Entre 1999 y 2002, el Estado de Río Grande do Sul se dividió en 23 regiones. Se
realizaron 2.824 asambleas públicas (que involucraron al 12% de la población gaúcha y
al 16% del electorado), de las que participaron 57.193 delegados.

49
La elección del presidente Lula trajo una gran expectativa de participación en el
gobierno federal, que siempre estuvo muy distante de la población. El gobierno viene
realizando un esfuerzo permanente para oír a la sociedad en los diferentes temas.
Por primera vez en el país, el Plan Plurianual Anual (PPA) fue discutido en todas las
capitales brasileñas con la representación de entidades y movimientos organizados en
audiencias públicas. Hubo críticas porque el debate no tuvo participación universal y
quedó restringido a las entidades.
En el primer año de gobierno se realizaron conferencias nacionales promovidas por
varios Ministerios. El Ministerio de las Ciudades (creado en el gobierno de Lula) realizó
un amplio ciclo de conferencias en el ámbito municipal y regional, estadual y nacional,
que se conoció como Conferencias de las Ciudades. En ellas se eligió el Consejo de las
Ciudades, que cuenta con representantes de todos los segmentos existentes en la
sociedad brasileña.
El primer Consejo estuvo integrado por 71 titulares y 71 suplentes, divididos de la
siguiente manera:

 14 administradores públicos y legisladores municipales, estaduales y del Distrito

Federal.
 19 representantes de movimientos sociales y populares.
 7 representantes de entidades sindicales.
 7 representantes de empresarios relacionados con la producción y el
financiamiento al desarrollo.
 5 representantes de entidades profesionales académicas y de investigación.
 3 representantes de organizaciones no gubernamentales.

El Consejo de las Ciudades -fruto del proceso de la Conferencia Nacional realizada en

octubre de 2003 en Brasilia- comprendió 3.457 municipios brasileños, los 26 Estados y
el Distrito Federal.
El mismo tiene como atribuciones principales: proponer y debatir directrices, normas,
instrumentos y prioridades de la política nacional de desarrollo urbano y de las políticas
sectoriales en consonancia con las deliberaciones de la Conferencia Nacional;
acompañar y evaluar la implementación de la política de desarrollo urbano -en especial
las políticas de vivienda, saneamiento ambiental, tránsito y transporte- y recomendar las
acciones necesarias para el cumplimiento de los objetivos y, por último, proponer
mecanismos para la integración de la política de desarrollo urbano con las políticas
socioeconómicas y ambientales del gobierno federal.
Entonces, es posible dentro del Estado y la dimensión del país, hacer municipios con
más prosperidad. No es fácil, requiere de mucho trabajo. Pero ciertamente es una forma
nueva de hacer política.
Por eso se debe destacar la relevancia del presupuesto participativo. No sólo como
funcionaria sino también como ciudadana de Porto Alegre veo que, cuando recordamos
todas las modificaciones que tuvo la ciudad, nos damos cuenta de la importancia que
tuvo nuestra participación. Así, la gente puede decir “yo cambié esto, fui responsable
del saneamiento del agua, ayudé a construir el complejo habitacional; entonces la
ciudad es mía, me adueño de la ciudad y, por lo tanto, voy a preservarla y a valorizar
cada centavo que tiene y voy a hacer lo que otras personas también están haciendo”.
Este es un proceso que despierta la ciudadanía y, en la medida en que está la ciudadanía
despierta, se puede hacer todo para que la ciudad tenga progreso y mejoras. Se podrá
soñar de nuevo con aquello que queremos, porque dejamos de ser pasivos. Y si la

50
ciudad tiene sus mejoras con nuestro trabajo y participación, nos vamos a enorgullecer
de ella pero, además de preservarla, vamos a exigir más compromiso de los gobernantes
y a crear discernimiento y capacidad de evaluación, para que ellos puedan producir
políticas públicas para la mayoría de la población expropiada y excluida.
Como la participación es un derecho del pueblo, es su derecho tener gobernantes
elegidos democráticamente y que gobiernen democráticamente. Por lo tanto, este
proceso es una complementación necesaria de la democracia representativa. El
Presupuesto Participativo, los Consejos de Derechos y de Área, las Audiencias Públicas,
los Referéndum, los movimientos sociales y otras formas democráticas que la sociedad
cree deben, articuladamente, consolidar una nueva base política para la sociedad
contemporánea, en la que los individuos sean protagonistas de su historia y definan
participativamente su rumbo.
Siempre y en todo momento alguien está tomando decisiones. Opiniones e intereses se
están superponiendo unos con otros. En la sociedad actual, marcada por la desigualdad
económica y política, estos procesos de participación son la posibilidad que los
trabajadores y los pobres tienen de ejercer su influencia, porque atrae hacia la política a
quien siempre fue objeto de ella. Con la participación, la gente sale de la pasividad. Si
hay esperanza de construir y vivir en una sociedad justa, fundada en la igualdad social,
económica y política, es con el pueblo asumiendo la historia en sus manos. Este no es
todo el camino. Pero es parte de ese camino.
Solamente la participación ciudadana logra cambiar o vencer las barreras de una
estructura de Estado que fue montado para mantener la distancia de su población.
Gobernar con participación no significa deshacernos de la gobernabilidad, sino mostrar
en la práctica que la política puede ser desempeñada con transparencia, probidad
administrativa y participación popular.
Gobernar con y para aquellos que luchan es el deber de quien está comprometido con el
futuro.

3.- Exposición de Eleonora Bianchi Caserta (Uruguay)

Proponemos aquí hacer una mirada desde otra experiencia. En el caso de Montevideo,
se trata de una propuesta de carácter político que lleva adelante el gobierno de la ciudad
desde 1990 y que tiene diversas inspiraciones. Es importante aclarar que la misma está
basada en la experiencia de Porto Alegre. También se tomaron otras españolas que se
desarrollaron en el transcurso del tiempo. A partir de eso, se hizo una propuesta nueva.
Porque, si una cosa tiene esto del presupuesto participativo, es que es “a medida”: uno
tiene que trabajar de acuerdo a las características de cada ciudad, de cada municipio, de
cada cultura en la que vamos a desarrollar esta estrategia.
Así uno arma una propuesta, que siempre tiene contenido político e ideológico y que,
además, pretende desarrollar una determinada cultura. Las características que nosotros
queríamos desarrollar en la ciudad de Montevideo tenían que ver con un proyecto
político. Esto es de destacar porque, en realidad, no surge como demanda de la
población sino a partir de la propuesta que se hace desde el gobierno. Por lo tanto, va a
ser distinta la forma en la que se va a implementar porque hay que tratar de involucrar a
los vecinos, entusiasmarlos.
Se intentó esto porque entendemos que es necesario, para que se profundice la
democracia, el lograr una mayor proximidad de los vecinos en la toma de decisiones. El
ejercicio de la ciudadanía es un ejercicio que se construye. Somos ciudadanos por

51
pertenecer a una ciudad pero, en realidad, el ejercicio del proceso democrático es un
ejercicio que vamos construyendo desde el colectivo.
¿Cómo entendemos nosotros que esto se puede llevar adelante? En el ‟90 -cuando
estábamos con mucho ímpetu y pensábamos que desde el gobierno uno puede decidir
todo- nos dimos cuenta de que no solamente se toman las decisiones desde los
organismos ejecutivos y legislativos por tener mayoría, sino que también uno debe
involucrar al resto de los partidos políticos y además debe convocar a la ciudadanía.
Es en ese momento -cuando se divide la ciudad de Montevideo en dieciocho distritos a
los que nosotros les llamamos Juntas Locales- en que el intendente decreta la
participación ciudadana. Y ahí tuvimos el primer tropezón: los partidos políticos de la
oposición plantearon un reclamo en el Legislativo comunal, interpusieron un recurso y
no pudimos continuar.
Pero a nosotros no nos sirvió sólo de lección; también nos sirvió para involucrar a los
partidos políticos y a la ciudadanía en su conjunto, porque instalamos la Comisión
Mixta de Descentralización en la Junta Departamental de Montevideo. Estaba
representada -y continúa estándolo desde 1990 hasta la fecha- por todos los partidos
políticos: el de gobierno más los que tienen representación en el Legislativo comunal
(que en la Argentina son los concejales y, para nosotros, los ediles).
Es a partir de ahí que vinimos haciendo dos procesos en forma conjunta. Por un lado,
desde 1990 hasta 1993, convocamos igualmente a los vecinos y comenzamos a hacer las
asambleas que, al principio -como en Porto Alegre- eran una larga lista de demandas
hechas en cada una de las zonas sin poder ver la globalidad del territorio.
Hay una cosa que importa señalar y es que, cuando hablamos de presupuesto
participativo, hablamos de una porción del presupuesto. Porque el presupuesto
municipal -en el caso de Montevideo y de otras ciudades también- tiene una fuerte
carga en lo que se refiere a gastos de funcionamiento, pago de salarios y gastos de
inversión. De esa totalidad, de esa “torta de presupuesto” en general y cuando estamos
en momentos óptimos de la gestión, estamos llegando a un 15% de presupuesto de
inversiones. Ese porcentaje es el total del presupuesto de la ciudad y hay cuestiones que
uno debe definir como gobierno de la ciudad en su conjunto y hay otras que son las que
se dirimen en el ámbito local.
Es importante señalarlo porque los vecinos discuten en cada uno de los distritos sobre el
presupuesto atinente a esa localidad y no al colectivo de la ciudad. Vamos a poner un
ejemplo: todas las ciudades tienen algún gran parque, alguna gran avenida, el alumbrado
público de los grandes espacios… esas son obligaciones, forman parte de las
competencias que tiene el municipio y no son las que se consultan. Las que se consultan
son las que están cercanas a la gente, las de los barrios. Esto es necesario señalarlo
porque importa saber qué porcentaje del presupuesto es el que definen los vecinos.
En el de Montevideo, sobre el presupuesto total -ese 15% que tiene la ciudad como
presupuesto de inversiones- sólo un 5% se somete a opinión de los vecinos. El otro 10%
es para obras de saneamiento (porque en la capital uruguaya el saneamiento es una
responsabilidad municipal) o lo que se destina a vialidad. Aquellas obras que están
vinculadas directamente con las zonas específicas son las que los vecinos definen.
¿Cómo logramos que los vecinos se fueran involucrando en este proceso? Lo diseñamos
teniendo en cuenta el aspecto social (la representación de los vecinos) y el político (la
instalación de los gobiernos locales en cada uno de los distritos, con cinco miembros
que representan a la mayoría y a la minoría y que forman parte del Ejecutivo comunal y
son quienes directamente prestan los servicios en el lugar).

52
Lo que se debe lograr es un ensamblaje, una buena coordinación entre los distintos
actores: los sociales, los políticos y los del gobierno o funcionarios que deben llevar
adelante las tareas: es el personal de planta, los que continúan, no los que están en el
gobierno porque son electos.
En ese proceso, es vital que haya una transferencia de conocimientos de unos a otros.
Porque el vecino llega y necesita de la información para tomar las decisiones, pero
también de formación. Por eso estamos desarrollando un proceso de información y
formación en forma paralela. Y, a partir de las experiencias que fuimos desarrollando
con el correr del tiempo, nos dimos cuenta también de que era necesario que ese trabajo
fuese un trabajo colectivo, conjunto. No valía que nosotros por un lado dejáramos
desarrollar el proyecto social, por otro el político y, por otro, el de los funcionarios,
porque se podía arribar a decisiones muy distintas que luego había que ponerlas de
acuerdo.
Es por eso que se instalaron las comisiones mixtas que permitieron que cada tema se
debatiera en colectivo. Por ejemplo, si había que tomar decisiones referidas a la
atención primaria en salud, allí participaban tanto los funcionarios de la policlínica,
como los vecinos que formaban parte de la comisión de salud, como aquellos ediles
locales que estaban interesados en el tema. Entre todos iban elaborando el Plan
Estratégico de Desarrollo Zonal, que hoy lo tiene cada una de las zonas de Montevideo
y donde se analizan todas las problemáticas que se plantean en ese territorio y se van
proponiendo las posibles soluciones.
En cuanto a la instrumentación de esta experiencia, es claro que los vecinos
aisladamente no lo podían hacer y tampoco solamente a través de las comisiones
mixtas. Entonces, en 1993 arriba a un acuerdo la Comisión Mixta de Descentralización
y se crean dos decretos: el de creación de las Juntas Locales y el de creación de los
Consejos Vecinales; estos últimos son los órganos de representación social: participan
los vecinos en forma directa y los consejeros son elegidos cada treinta meses por el
conjunto de los ciudadanos de Montevideo, divididos en las dieciocho zonas de la
ciudad. Los vecinos se pueden presentar en forma individual (en ese caso tienen que ser
avalados por diez firmas de vecinos) o por organizaciones sociales.
Desde la Junta Departamental se instala una comisión que hace el seguimiento de esta
elección y da las garantías electorales. Pueden votar todos los vecinos mayores de
dieciocho años. Se hace en una única elección en la ciudad que no es obligatoria e,
incluso, cuando recién la instalamos, la Junta Electoral de carácter nacional no quiso
participar. El padrón lo elabora la intendencia municipal y, para dar las garantías, todos
los vecinos votan en forma observada porque, inmediatamente luego de que se hace la
elección, se ingresan todas las cédulas de identidad de los votantes, se comprueba que
no haya duplicaciones y, recién después, se pasa a hacer el conteo.
Estos Consejos Vecinales poseen entre veinticinco y cuarenta miembros (eso lo define
cada zona), sesionan en forma quincenal en asambleas abiertas y semanalmente por
comisiones temáticas.
Creemos que esto es importante de llevar adelante, porque debemos involucrar a los
vecinos en los distintos niveles de la gestión, ya que esto aporta transparencia a la
gestión pública. Porque, que los vecinos se puedan interiorizar de cuáles son los
recursos existentes, en qué gastamos esos recursos y por qué se toman esas decisiones,
es una forma de darle transparencia a la gestión de gobierno.
Otra de las cuestiones que entendemos importante es que, cuando uno tiene la
obligación de gobierno y cuando -además- esa obligación de gobierno se desarrolla en
un sistema democrático, tenemos que tratar de profundizar la democracia. Cuanto más

53
participativa es esta democracia, mayor profundización obtenemos en la misma. Y,
además de tener una democracia representativa como la que tenemos en los municipios
y en los gobiernos, tratamos de llegar a una democracia de tipo participativo o directa
porque, en realidad, cualquier vecino se puede acercar y no sólo aquel que forma parte
del Consejo Vecinal sino aquellos que no siendo integrantes del mismo, están
interesados en participar en alguna de las áreas temáticas como cultura, salud,
recreación, deportes, etc.
Las comisiones temáticas son abiertas y todo el mundo tiene voz y voto. Distinto al
Consejo Vecinal, donde la voz y el voto los tienen los vecinos que fueron elegidos para
esa tarea.
Importa mucho la relación directa entre el Estado y el ciudadano. La cuestión política
determina un orden de relación entre la sociedad civil y el Estado; es muy importante,
para que se profundice esa relación, ir avanzando con la profundización de la
democracia.
Hay una cuestión que no sólo tiene que ver con el aumento de la autonomía de los
municipios teniendo cada vez más responsabilidades y competencias sobre las cuales
actuar; hay que cambiar el carácter puramente administrativo de la gestión municipal y
pasar del vecino contribuyente al vecino ciudadano. Por muchos años, el rol del vecino
con relación al gobierno municipal fue el de pagar los impuestos exclusivamente. Para
que aumente la calidad de la democracia, el vecino debe pasar de contribuyente a
decisor, a alguien que participa en la toma de decisiones y, por lo tanto, a ciudadano.
Esto no sólo le permite defender sus derechos sino que nosotros comenzamos a
transferir poder en la toma de decisiones. Es una cuestión muy difícil de lograr pero
muy importante si lo que queremos realmente es el involucramiento de los vecinos.
Por otro lado, una cuestión central en cualquier gobierno es la gestión transparente, que
debe ir acompañada de una gestión eficiente y eficaz. Porque si lo que queremos es
involucrar a los vecinos en la toma de decisiones efectivamente, también tenemos que
cumplir de manera adecuada con las competencias que tenemos, en tiempo y forma. Esa
es otra de las dificultades que a lo largo de la historia han tenido los distintos gobiernos
no sólo municipales sino también nacionales.
Otro de los objetivos es profundizar el proceso de democratización de la vida social,
política y económica de Montevideo, porque lo más importante es abrir el campo de los
derechos y las libertades, contribuyendo con los procesos de inclusión social y de
combate a la pobreza. En esto insistimos mucho porque hemos ido atravesando -sobre
todo en la última década del siglo XX- un proceso de gran desintegración social y, por
lo tanto, de alejamiento de la ciudadanía de los gobiernos. Una de las cuestiones que nos
impulsa a llevar adelante un proceso de descentralización y de desconcentración de
servicios, tiene que ver con un mayor involucramiento de la sociedad, pero también con
una mejora de la calidad de vida de la gente.
En los últimos tiempos hemos asistido a un proceso de fuerte empobrecimiento de la
población, a un gran abismo entre los sectores sociales; una forma de trabajar para
transformar esta situación es involucrando a los vecinos en la toma de decisiones.
Los actores de esta gestión son: el intendente y su equipo de gobierno, las Juntas
Locales en tanto órganos ejecutivos, el Consejo Vecinal como órgano de carácter social
y la Junta Departamental, que estableció la creación de estos organismos.
A estos actores les corresponde garantizar una gestión democrática y transparente, la
eficiencia y la eficacia y una atención sensible de los requerimientos de la sociedad.

54
Los gobiernos -y, en particular, los gobiernos municipales- a lo largo de la historia de
nuestros países, habían decidido por sí mismos. Hicimos esta propuesta porque creemos
que el involucramiento de la gente en la toma de decisiones es fundamental.
Otro actor muy importante en la gestión de gobierno es el trabajador del municipio. Si
no tenemos involucrados a los trabajadores municipales, es muy difícil llevar esto
adelante. Porque no sólo está aquello que el vecino plantea como necesario sino que
luego uno debe tener la herramienta ejecutora para esa actividad. Y una de esas
herramientas es el funcionario municipal al cual tenemos que integrar en el proceso.
Porque, además, los gobiernos pasamos, en tanto que los funcionarios permanecen en
las instituciones y, si no conseguimos un cambio de mentalidad en ellos, no producimos
los cambios culturales que se logran a partir de la apropiación del proyecto y su
posterior réplica.
Imaginemos que si logramos que la gente participe, hay una elección, cambia el
gobierno y, si no hubo una apropiación de quienes permanecen en la institución,
rápidamente todo puede modificarse. Sin embargo, si tenemos como aliados a los
vecinos y a los trabajadores, vamos produciendo un proceso de transformación de la
sociedad imprescindible.
La administración pública no debe ir aplicando mecánicamente las propuestas sino que
es útil para la sociedad en tanto tome decisiones políticas correctas y estas son tales si
son inclusivas, si involucran al conjunto, no cuando son tomadas en una oficina y no
hay manera de llevarlas al campo. Nosotros podemos imaginarnos una magnífica
guardería comunitaria, por ejemplo, pero si tenemos a los niños y el local y no llegan
los recursos para que funcione, dejará de existir.
La gestión en el ámbito público lo que hace es tratar de encontrar en un mismo espacio
los distintos intereses. Porque en una sociedad conviven intereses distintos. La gestión
pública debe aceptar la legitimidad de los conflictos, que es inevitable que se planteen
cuando uno está en el territorio. No van a ser los mismos los intereses de los
comerciantes que los de los vecinos que son vendedores ambulantes, por ejemplo. O los
de los habitantes de la periferia y los del centro. O los de los trabajadores organizados
del municipio y los del vecino. Por lo tanto, o ponemos arriba de la mesa todos esos
diversos intereses y tratamos de llegar a proyectos de acuerdo, o no vamos a poder estar
gobernando para el conjunto de la ciudad. Por eso decimos que la eficiencia va de la
mano con la equidad y constituye un antídoto contra las presiones de los intereses
corporativos.
Importa mucho también la transparencia en la gestión. Importa mucho que todos los
intereses se puedan expresar y llegar a acuerdos generales con los vecinos, los
empresarios o los gremios y luego, que lo que llevemos adelante sea producto de esa
planificación conjunta de la ciudad.
El objetivo político principal que nos planteamos con esto es la utilización óptima de los
recursos, porque ese es el imperativo ético y político que nos hemos impuesto y que
tiene que tener un gobierno progresista. Debemos utilizar de la mejor forma los recursos
porque, de lo contrario, estaríamos haciendo un mal manejo de fondos que no son del
gobierno sino de la ciudadanía. Los gobiernos tienen recursos porque los vecinos
aportan. Por lo tanto, tenemos la obligación de gestionarlos de la manera más correcta,
tratando de representar los intereses del colectivo.
Todavía nos quedan un montón de desafíos. Uno de ellos es profesionalizar e involucrar
a los cargos directivos no políticos con los objetivos del gobierno para asegurar la
continuidad. Lograr un enlace entre la gestión, la política y la implementación. Como
ejemplo, tenemos el rol de los nuevos directores. En cada una de las dieciocho zonas

55
instalamos una oficina que desarrolla las tareas operativas y de tipo administrativo y
profesional. Estas oficinas funcionan doce horas al día y son muy complejas, porque el
director tiene que entender en cuestiones de tipo operativo (como la recolección de
residuos o el barrido), hasta aquellas otras relacionadas con el urbanismo. Por lo tanto,
tiene a su cargo profesionales arquitectos o asistentes sociales y también
administrativos. Ese rol en el municipio de Montevideo no existía, no habíamos tenido
hasta el momento una oficina polifacética: cada una de las que atendía desde la
intendencia central estaba especializada, mientras que estas tienen distintas áreas
temáticas a atender.
Por lo tanto, trabajamos en la descripción de un nuevo rol para ese director de ese
servicio complejo, lo capacitamos para eso y luego formaron parte de un concurso; los
que ganaron pasaron a desempeñarse como directores de los servicios comunales y
zonales y ellos son los que tienen que coordinar en forma permanente con el órgano de
gobierno político: la Junta Local. En ella, el presidente y el secretario sí son designados
por el señor intendente y son los que establecen los grandes lineamientos políticos. Pero
quienes los tienen que ejecutar en las zonas, son los directores de los servicios.
El otro desafío es cómo continuar incorporando al ciudadano y a la ciudadana de
Montevideo en este proceso no sólo de toma de decisiones sino también de mejora de la
gestión. Porque la otra cosa de la que nos fuimos dando cuenta con el correr del tiempo
es que la participación sin mejora en la gestión no es posible. Es necesario
retroalimentar una y otra. Porque, una vez que se toman decisiones en las que se
acuerda el modelo que vamos a llevar adelante y el programa al cual nos
comprometimos en ese año, debemos lograr aplicarlos.
Para eso, debemos ir también haciendo procesos de mejora en el que se involucren los
funcionarios, los cargos de gobierno político y también los vecinos.
Otro reto es pasar de lo sectorial a lo territorial. En el territorio ocurren todas las
situaciones. Uno, como vecino, vive en un barrio y allí hay que resolver las cuestiones
de salud, trabajo, educación, limpieza, saneamiento, etc. Cuando éramos gobernados por
municipios de carácter centralista, las cosas se decidían desde las oficinas municipales y
entonces podía ocurrir que, en una calle, se estuviera haciendo el saneamiento y, por no
haber coordinación, meses antes se hubiese hecho el pavimento nuevo. No tiene sentido
que un pavimento recién terminado sea roto para hacer una obra de saneamiento. O que
cuando terminamos con la obra de vialidad llegue la de alumbrado y venga a picar todo
para poner las columnas.
Por lo tanto, o bien logramos coordinar las acciones en el territorio o no actuamos en
forma eficaz en cuanto a los recursos.
Otro de los desafíos tiene que ver con transversalizar todas las políticas públicas.
Nosotros tenemos dos escalas de gobierno: la nacional y la departamental. El nacional
es un gobierno de carácter central y, a partir de este período, lo que estamos haciendo es
tratar de generar espacios de discusión en las zonas, en los que se puedan debatir tanto
las políticas municipales como las nacionales.
Algunos ejemplos de eso tienen que ver con el debate educativo que estamos llevando
adelante en este momento. Si bien es una competencia de carácter nacional, se está
discutiendo desde lo local para recoger las opiniones de todos los actores involucrados:
no sólo los profesionales vinculados a la educación sino también los usuarios, de
manera tal de recoger esa información y llevarla al debate nacional.

56
SOBRE LOS EXPOSITORES

1.- Eduardo Mario Reese:

Arquitecto (FADU / UNLP) / Especialista en Planificación Urbana y Regional (FADU /

UBA).

- 1993/Actual.: Corresponsable técnico de los Planes de Desarrollo Territorial de las

ciudades de Córdoba (Córdoba), Río Cuarto (Córdoba), Sunchales (Santa Fe), Venado
Tuerto (Santa Fe), Bahía Blanca (Buenos Aires), Campana (Buenos Aires), Junín
(Buenos Aires), Esquel (Chubut), General Roca (Río Negro), Avellaneda (Buenos
Aires), Zárate (Buenos Aires), San Patricio del Chañar (Neuquén), Tandil (Buenos
Aires), Río Grande (Tierra del Fuego), Chascomús (Buenos Aires), Trevelín (Chubut),
Puerto Pirámides (Chubut) y San Fernando (Buenos Aires).
Asesoría de los Planes de Desarrollo de las ciudades de Rafaela (Santa Fe), Paraná
(Entre Ríos), Santiago del Estero (Santiago del Estero), Trenque Lauquen (Buenos
Aires) y Comodoro Rivadavia (Chubut), de la Provincia de Catamarca y del Área
Metropolitana de Mendoza. Director del Plan de Ordenamiento Territorial de la Cuenca
Matanza Riachuelo.

- 1997/Actual.: Docente Titular de Gestión Urbana II y Taller III del Instituto del
Conurbano, Universidad Nacional de General Sarmiento.
Docente de las Maestrías en Gestión Ambiental del Desarrollo Urbano en las Facultades
de Arquitectura, Urbanismo y Diseño de las Universidades Nacionales de Mar del Plata
y de Córdoba.
Docente de la Maestría en Desarrollo y Gestión Habitacional en la Facultad de
Arquitectura, Urbanismo y Diseño de la Universidad Nacional de Córdoba.
Docente de la Maestría en Ciencias del Territorio - Facultad de Arquitectura,
Urbanismo y Diseño de la Universidad Nacional de La Plata.
Docente del Lincoln Institute of Land Policy (Cambrigde, Boston, EUA).

- 2002/2003: Subsecretario de Políticas Socioeconómicas del Ministerio de Desarrollo

Humano y Trabajo del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires.

- 1996/1997: Consejero del Consejo de Planeamiento Urbano de la Ciudad de Buenos

Aires a cargo de la elaboración del prediagnóstico del Plan Urbano Ambiental.

- 1999/2004: Corresponsable del diseño curricular y coordinador de la Carrera de

Especialización “El Proyecto Urbano”. Dirección Académica: Dr. Jordi Borja y Arq.
Berardo Dujovne. Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la Universidad
Nacional de Buenos Aires.

- 1995/1996: Consultor Senior A del Programa de Inversiones para el Desarrollo

Regional. Banco Interamericano de Desarrollo - Dirección Nacional de Programación
Sectorial y Regional (Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos de la
Nación).

- 1992/1993: Consultor Senior A del Programa de Desarrollo Institucional e Inversiones

Sociales Municipales. Proyecto ARG 85/010. Programa de Naciones Unidas para el

57
Desarrollo - Banco Interamericano de Desarrollo - Secretaría de Vivienda y Calidad
Ambiental.

- 1991/1992: Coordinador General del Proyecto "Programa de Desarrollo Urbano de la

Ciudad de Buenos Aires. Implementación de Unidades de Gestión Urbana" - Proyecto
ARG 90/004 - Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - Secretaría de
Planeamiento y Medio Ambiente (MCBA).

- 1990/1991: Consultor Senior B del Programa Global de Desarrollo Urbano (PGDU).

Proyecto ARG 85/010. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - Banco
Interamericano de Desarrollo - Secretaría de Vivienda y Ordenamiento Ambiental.

- 1983/1990: Secretario de Planeamiento de la Municipalidad de Avellaneda (Buenos

Aires). Coordinador del Plan General de Ordenamiento Urbano de Avellaneda.

2.- Iria Charão

Asesora especial de Gabinete de la Intendencia de São Leopoldo (Porto Alegre, Brasil).

Coordinadora del Foro de Gobierno de Asesorías de Relaciones con la Comunidad.
Acompañante de relación entre intendencias e intendentes y entidades municipalistas
como la Federación de Municipios de Rio Grande do Sul y la Asociación Gaúcha
Municipalista.

- 2003/2005: Asesora Especial del ministro en el Ministerio de las Ciudades. Secretaria

ejecutiva del Consejo Nacional de las Ciudades. Coordinadora Nacional de las
Conferencias de las Ciudades realizadas en 3,457 municipios brasileños.

- 1999/2002: Coordinadora del Gabinete de Relaciones Comunitarias del Estado de Rio

Grande do Sul. Coordinadora del proceso de participación popular en el Presupuesto
Participativo del Estado de Rio Grande do Sul, realizado durante cuatro años en los 497
municipios. Coordinación junto al Gabinete de Presupuesto Participativo y Finanzas del
Consejo Estadual de Presupuesto Participativo.

-1998: Candidata a diputada estadual.

- 1997/1998: Jefa de Gabinete en la Secretaría Municipal de Salud del municipio de

Porto Alegre. Actuación junto al Consejo Municipal de Salud.

- 1996: Jefa de Gabinete en el municipio de Porto Alegre.

- 1992/1995: Presidenta Municipal del Partido dos Trabalhadores de Porto Alegre.

- 1988/1992: Asesora de Relaciones Comunitarias en el Gabinete de Relaciones

Comunitarias del municipio de Porto Alegre. Coordinación para la implementación del
Presupuesto Participativo.

58
- 1983/1989: Secretaria General-Presidente del Partido dos Trabalhadores de la Zona
113/POA.

3.- Eleonora Bianchi Caserta

Especialización en Desarrollo Local. Edición 1998-99 -Centro Latinoamericano de

Economía Humana (CLAEH). Instructora en Planificación Estratégica para Consejos
Directivos de la FUCVAM.

- 1990/Actual.: Integrante del Poder Ejecutivo de la intendencia de Montevideo,

ocupando los siguientes cargos: Coordinadora Del Centro Comunal Zonal 11, cargo
políitico designado por el Intendente Municipal // Secretaria de la Junta Local 11, 1993-
1996 // Integrante del equipo asesor del Departamento de Descentralización, Unidad de
Coordinación, 1996-1999 // Directora de la División Región Este del Departamento de
Descentralización, Intendencia de Montevideo desde el año 2000 a la actualidad cargo
político designado por el Intendente en dos periodos consecutivos.

-1995/1999: Docente del Instituto de Estudios Municipales de la I.M.M. Coordinación

docente en talleres para Directores Municipales e integrantes de los C.C.Z. (autoridades
políticas, técnicas y administrativas.) en Planificación de Gestión, Resolución de
Problemas y Gestión de Calidad.

-1996: Instructora. Herramientas Administrativas de Planificación de la Gestión, mes de

noviembre. I.M.M. Sistemas de Calidad.

59
 BIBLIOGRAFÍA

Alternativa Latinoamericana (Documento). Buenos Aires, noviembre de 1997.

Bauman, Z. (2001). En Busca de la Política. Buenos Aires: FCE.

Bidart Campos, G. (1996) El Derecho (Jurisprudencia). T. 133.

Borja, J. y Castells, M. (1997). Local y Global. La gestión de las ciudades en la era de

la información. Madrid: Taurus.

Cafiero, A. (1989) Mensajes al Pueblo bonaerense. Buenos Aires: Imprenta Oficial.

Cassano, D. (1992) El rol del Municipio, la participación y los nuevos espacios sociales
en la institucionalidad provincial y local. Buenos Aires: Consejo Federal de
Inversiones.

Castro, F. La globalización de la fraternidad. Discurso pronunciado el 21-8-98 en

República Dominicana.

Corte Suprema De Justicia De La Nación (1996) El Derecho (Jurisprudencia). T. 133.

540 y ss.

García Delgado, D. (1998). Estado, Nación y globalización. Buenos Aires: Ariel.

Herrendorf, D. (1996). El Derecho (Jurisprudencia). T. 133. 536 y ss.

Hobsbawm, E. (1995). El Siglo XX. Barcelona: Crítica.

Huntington, S. (1997). El orden político en las sociedades en cambio. Buenos Aires:

Paidós.

Intendencia de Montevideo (1996). La vía montevideana de la planificación

estratégica. Montevideo.

Intendencia de Montevideo (1997). Plan de Ordenamiento Territorial. Montevideo.

I.U. (1995). Programa Marco elecciones autonómicas y municipales. Madrid.

I Conferencia Municipal de Izquierda Unida. 1997. Madrid.

Orçamento Participativo de Belo Horizonte. (1993/1996).

Orçamento Participativo de Betim: O contraste com Prácticas Anteriores. (1993/1996).

Orçamento Participativo de Porto Alegre. (1993/1996).

Partido Intransigente (1995). Jornadas Abiertas de Política Municipal. Buenos Aires.

60
P.S.O.E. (1997) Resoluciones del 34º Congreso Federal de Política Municipal. Madrid.

Tarso, G. y De Souza, U. (1998). Presupuesto Participativo. Buenos Aires: EUDEBA.

Ulanovsky Sack, D. (1999). Los desafíos del Nuevo Milenio. Buenos Aires: Aguilar.

61