Dr.

António Salomão Chipanga, Assistente Universitário da Faculdade de Direito da UEM –

Disciplina de Ciência Política e Direito Constitucional, – Sumários da Aula

CIÊNCIA POLíTICA

TEMA: A ORGANIZAÇÃO DO PODER POLÍTICO DO ESTADO

INTRODUÇÃO

Na parte II, do programa da disciplina para o presente ano académico, puderam estudar a História
das ldeias Políticas.

Neste tema, certamente que, constataram que um dos primeiros objectos de reflexão teórica das
culturas antigas mais avançadas, refiro-me da Grécia, à China, foi sem sombra de dúvida, o poder
político.

A preocupação que os pensadores antigos tiveram sobre esta matéria só prova a sua inevitabilidade
como fenómeno político e que estamos perante um objecto que não é uma criação artificiosa do
Homem como certas correntes filosóficas e ideológicas nos pretendem incutir.
O Homem é um ser racional facto que o distinguem de outros animais e é eminentemente sociável,
capaz de planear a sua existência e de proceder a escolha do que lhe aprover.

Por outro lado, o Homem tem interesses egoístas que certamente não se conforma com os interesses
de outros seres semelhantes com quem coabita em sociedade.

A divergência de interesses e a escassez de recursos em número suficiente para a sua subsistência

obriga-o necessariamente a unir as suas forças a outros semelhantes formando com estes uma
comunidade capaz de enfrentar os desafios impostos ora pela natureza ora por outros semelhantes
mais fortes que ele.
Deste modo, o Homem passou a viver em sociedade.
A vida em comum gera naturalmente conflitos de interesses que para a sua racionalização exige a
instituição de um árbitro que impõe a vontade alheia no interesse geral.

O tal árbitro tem de possuir necessariamente uma força que se designa por Poder Político
que se define como seja a “possibilidade de eficazmente impor aos outros o respeito da própria
conduta ou de traçar a conduta alheia”1

1
Marcello Caetano, Manual de Ciência Política e Direito Constitucional, Tomo I, Reimp., Coimbra, 1996, pág.
5.

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Outros autores ainda como seja o Prof. Adriano Moreira2, escreve que poder político é “a capacidade
de obrigar os outros a certo comportamento” de modo a subordinar os interesses particulares ao
interesse geral.

ESTADO COMO PESSOA COLECTIVA PÚBLICA

A institucionalização do poder político numa comunidade transforma-a em comunidade política,

podendo esta ser simples: a título de exemplo as sociedade políticas arcaicas baseadas nos laços de
sangue, ou em laços tribais.

Hoje, as sociedades políticas mais complexas denominam-se Estado, cujos fins e funções vimos no
tema anterior.

O Estado, surge assim como uma pessoa colectiva pública que, no seio da comunidade política,
desempenha funções com vista a satisfazer o interesse comum.

Neste sentido, o Estado surge como um ente público autónomo que não se confunde com os
membros da comunidade a que se propõe servir nem com os funcionários e agentes que o servem
nem com outras entidades autónomas que integram a Administração pública, entidades infra-
estaduais nem com entidades supra-estaduais.

A posição que ora enunciamos não é pacífica.

Há autores que defendem a tese de que o Estado e a Sociedade Política identificam-se e neste
sentido, o Estado é tomado como um fenómeno humano permanente e universal. Quer dizer, não "há
distinção entre Estado e Sociedade, pois o Estado surge com o aparecimento do Homem.

Para estes autores toda a sociedade e Estado e todo o Estado é a Sociedade.

Para outros, o Estado é uma espécie (a mais importante, mas uma entre várias espécies) de
Sociedade Política.

Os autores que perfilham esta corrente defendem que há por um lado a Sociedade e há por outro
Estado que é a organização mais perfeita, moderna, complexa e extensiva da Sociedade ou
comunidade Política.

2
Ciência Política, Coimbra, 1995, página 72.

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Entendendo-se nesta perspectiva, comunidade política, como sendo o Povo-conjunto de cidadãos

residentes ou não no território do Estado. O povo identifica-se sempre com o conjunto dos homens,
sejam estes quais forem, que, em certo momento, estão sujeitos às leis do Estado e têm um laço
permanente com o poder político.

Nesta ordem, comunidade Política, abrange os destinatários permanentes da ordem jurídica estatal,
nomeadamente o Estado, indivíduos e instituições públicas e privadas.
Compreendido assim, podemos concluir que o Estado como pessoa colectiva não se confunde com
os governantes, isto é, os titulares dos cargos.

O Estado é uma organização política permanente, enquanto que os titulares são os indivíduos que
transitoriamente desempenham as funções dirigentes dessa organização por mandato ou por
comissão de serviço.

O Estado não se confunde ainda com os funcionários. O Estado é uma pessoa colectiva de Direito
Público, com património próprio. Os funcionários são indivíduos que actuam ao serviço do Estado
mas que mantém a sua individualidade humana e jurídica.

Não se confunde o Estado com outras entidades públicas, isto é, não se confunde o Estado com as
regiões autónomas, ou autarquias locais nem sequer com os institutos públicos, Empresas públicas,
etc., apesar da mais intima conexão com tais instituições.

Todas constituem instituições distintas e cada qual com a sua personalidade jurídica, com o seu
património próprio, com os seus direitos e obrigações, com as suas atribuições e competências, com
as suas finanças, com seu pessoal, etc.

Não se confunde, também, com os cidadãos. A personalidade jurídica do Estado permite construir
como autênticas relações jurídicas as relações travadas entre o Estado e os cidadãos.

Nestas relações por vezes o Estado aparece como sujeito activo noutras como passivo, no
cumprimento de deveres.

ÓRGÃOS DO ESTADO
O poder Político instituído tem de ser exercido por uma vontade expressa.

A colectividade constituída em Sociedade Política actua como uma unidade: tem interesses
colectivos próprios e, para realizar os seus fins necessita de impor uma vontade. Procede, pois, como
uma pessoa jurídica e como já sabemos o Estado é uma pessoa colectiva.

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As pessoas colectivas para manifestarem a sua vontade carecem de uma organização, isto é, de uma
estrutura segundo uma diferenciação de funções na qual se distinguem abstractamente as missões ou
tarefas a desempenhar pelos indivíduos e se repartem concomitantemente os poderes e deveres que
pertencem a cada uma dessas tarefas.

Dentro da organização aparecem assim, certos elementos aos quais é reconhecido expressa ou
tacitamente autoridade para exprimir a vontade que por corresponder àquilo que convém aos
interesses da colectividade deve ser considerado proveniente da organização e produzir efeitos
relativamente à pessoa jurídica que ela forma.

O elemento ao qual se reconhece a autoridade de exprimir a vontade da colectividade, diz-se Órgão.

Em conformidade com o prof. Jorge Miranda, órgão do Estado é o centro autónomo

institucionalizado de emanação de uma vontade que lhe é atribuída, sejam quais forem a relevância,
o alcance, os efeitos (externos ou mesmo internos) que e1a_assuma.

Cada órgão diferencia-se dos demais, porquanto:

a) tem poderes jurídicos que recebe para os fins e funções cometidas;
b) estrutura-se em razão de tais poderes;
c) insere-se no plano dos princípios e do sistema constante da Constituição e do Governo;
d) subsiste por virtude da institucionalização que daí procede.

O órgão distingue-se do agente por seguinte:

a) o agente não forma, nem exprime a vontade colectiva;
b) o agente limita-se a colaborar na sua formação ou, o mais das vezes, a dar execução à
decisões que dele derivam sob a direcção e fiscalização do órgão;
c) quaisquer decisões do agente que, porventura de certa perspectiva, se configurem são
subordinadas ou de segundo grau, e necessariamente situam-se a nível não Constitucional;
d) o nexo entre o órgão e o agente é entre principal e acessório.

Os órgãos sendo elementos integrantes do Estado enquanto serem juridicamente constituidos a

figura-se possível encará-los como dinamizadores da vida jurídico-pública ou intervenientes de todo
o processo de prossecução dos fins do Estado.

Titular e Cargo

Titular
É a pessoa física ou conjunto de pessoas físicas que, em cada momento, encarnam a instituição
(órgão) e formam a vontade que há-de corresponder ao órgão.

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Resulta daqui que o(s) indivíduo(s) investido(s) numa função têm de distinguir entre aquilo que
constitui a sua esfera de acção pessoal e o que corresponde ao exercício da função pública.

O titular é assim um mero suporte do órgão e não o próprio órgão.

Cargo
Tratando-se de um órgão colegial tem a denominação de mandato. É a função do titular, "papel
institucionalizado" que lhe é distribuído, relação específica dele com o Estado, traduzida em
situações subjectivas, actuais e passivas.

O titular e o cargo são em si, elementos subjectivos dominados por factores pessoais, embora sejam
conformado objectivamente pelas normas de Direito Constitucional e de Direito Ordinário - que não
só inserem o titular no órgão mas também regulam a sua designação, a sua cessação e funções e
outras vicissitudes.

Vontade funcional e imputação

O fim individual leva, por princípio, às atitudes egoístas, ao passo que os fins sociais exigem a
colaboração espontânea ou imposta, daqueles a quem a sua realização possa aproveitar e o sacrifício
de conveniência particular ao bem comum do grupo.

No exercício de um cargo, não releva a vontade pessoal, ou seja, as suas conveniências como
indivíduo. A colectividade exige o sacrifício de interesses egoístas dos seus componentes.

É a vontade da colectividade que é conducente à realização dos fins sociais que lhe cabe manifestar e
não aquele que os seus interesses egoístas possam ditarem.

Assim, o indivíduo que seja titular de um cargo e cumprir o seu dever exprime uma vontade
funcional.

Portanto, no Estado são estabelecidos centros de formação da vontade colectiva e para estes centros
são conduzidos certos indivíduos para preencherem a função em concreto, para em nome do Estado
agirem.

Deste modo, a vontade que estas pessoas singulares ou colectivas formam - que é uma vontade
psicológica é tida como vontade da pessoa colectiva e qualquer acto que pratique, automaticamente
enquanto tal, é a vontade do Estado. A atribuição automática da responsabilidade pela manifestação
da vontade do ente pelo titular do órgão é a imputação.

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Entre o órgãos e o seu titular não há dualidade. Há unidade. É uma só pessoa, a pessoa colectiva, que
exerce o seu direito ou prossegue o seu interesse, mas mediante pessoas físicas que formam a
vontade do Estado.
Porém, na pessoa singular, suporte do órgão, nela acumulam-se duas qualidades a de pessoa como
particular e como cidadão, e a de titular do órgão. E, assim, em qualquer acção ou omissão haverá
que discernir se é um comportamento seu, no âmbito da sua vida e seus interesses, ou se é um
comportamento ao serviço da pessoa colectiva, isto é, se é um acto pessoal ou um acto funcional.

O Estado é plenamente capaz e exerce a sua capacidade pelos meios adequados, tais meios são os
órgãos.

A vontade psicológica dos titulares dos cargos converte-se em vontade do órgão através da norma
jurídica por virtude da qual o titular pratica o acto.
CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS DO ESTADO

Os órgãos do Estado podem-se classificar em órgãos:

a) estruturais - quando forem relativas à instituição e aos titulares dos cargos;
b) funcionais - quando for respeitante à competência;
c) estruturais-funcionais, quando se faz a conjugação de um e de outros.

As classificações estruturais, permitem contrapor:

i) órgãos singulares e órgãos colegiais.

São singulares, aqueles que têm por suporte um só individuo, exemplo: a coroa real ou o Presidente
da República.

São colegiais, aqueles que têm por suporte uma pluralidade de individuos e. g. Assembleia da
República, Conselho de Ministros, Conselho Constitucional.

ii) órgãos simples e órgãos complexos

São simples, aqueles que, sejam singulares ou colegiais, apenas formem uma vontade unitária, são
complexos, os órgãos, necessariamente colegiais e.g. a Assembleia da República e o Conselho de
Ministros, que para a formação da sua vontade desdobram-se ou multiplicam-se em dois ou mais
órgãos.

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A Assembleia da República desdobra-se em comissões de trabalho. O Conselho de Ministros em

Comissão Nacional de Salários e Preços, Conselho Nacional da Função Pública, Comissão
Interministerial, Comissão para Assuntos Economicos e Sociais, etc.

iii) Órgãos electivos e não electivos

São electivos, aqueles cujos titulares são eleitos para ocupar o cargo e.g. Deputados, Presidente da
República, Reitor da Universidade, Presidente do Conselho Municipal, Membro da Assembleia
Provincial ou Municipal, Membros do Conselho Constitucional, membros da Comissão Nacional de
Eleições, Provedor de Justiça, Membros do Conselho Nacional de Defesa e Segurança, membros do
Conselho Superior da Magistratura Judicial.

São órgãos não electivos, aqueles cujos titulares são por nomeação descricionária de quem é
competente e.g. Ministros, Vice-Ministros, Secretários de Estado, Secretários Permanentes,
Governadores Provinciais, Administradores de Distritos, Chefes de Postos Administrativos,
Presidentes de Localidades, Directores Nacionais, directores Porvinciais, etc..

iv) Órgãos representativos e não representativos

São representativos, aqueles em que a eleição constitui representação política dos eleitores. e.g.
Presidente da Assembleia da República, Membro da Assembleia Provincil e autarquias locais.

São órgãos não representantivos, os órgãos não electivos e os órgãos electivos sem representação
política. e.g. Ministros, Conselho Constitucional, Juizes eleitos, Membros do Conselho
Constitucional, membros da Comissão Nacional de Eleições, Provedor de Justiça, Membros do
Conselho Nacional de Defesa e Segurança, membros do Conselho Superior da Magistratura Judicial.

v) Órgãos constitucionais e não constitucionais

São constitucionais, aqueles que a constituição cria e não podem, por conseguinte, serem extintos
ou eventualmente modificados por lei ordinária. e.g. os enumerados no artigo 133, 135, n.º 3, 141,
142, 256, 268, 275, 237, 50, todos da C.R.M. E não constitucionais, os restantes.

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As classificações funcionais, por seu turno, são as que contrapõem:

i) Órgãos deliberativos e órgãos consultivos

São deliberativos, aqueles que tomam decisões sob forma de deliberações. E.g. plenária da
Assembleia da República, plenário do Tribunal Supremo, plenário do Conselho Constitucional,
plenário da Comissão Nacional de Eleições. São consultivos, aqueles que desempenham uma
função de ponderação e reflexão, preparatória da decisão pelo órgão competente. Praticam actos
consultivos e emitem pareceres. e.g. Conselho de Estado e Comissão permanente da Assembleia da
República, Conselhos Consultivos e Coordenadores dos Ministérios.

ii) órgãos a se e órgãos auxiliares

Os primeiros, são aqueles que exercem competências originariamente atribuidas e os segundos, a

título consultivo ou deliberativo, coadjuvam outros de modo a habitá-los a decidir ou mesmo a
funcionar. e.g. Comissão Permanente da Assembleia da República.

iii) Órgãos de competência originária e órgãos de competência derivada

São da competência originária, aqueles cuja a competência possuem directamente provindo da

norma jurídica.

São da competência delegada ou atribuida por outro órgão, aqueles cuja competência possuem
por vontade de outro órgão que lhe confia.
iv) Órgãos legislativos, governativos, administrativos e jurisdicionais

Conforme as funções cometidas pelo Estado, são órgãos legislativos, aqueles que emanam normas
jurídicas com categoria de Lei, governativos, aqueles que praticam actos políticos de governação,
Administrativos aqueles que desempenham funções de regulamentação e de prestação de bens e
serviços e jurisdicionais, aqueles que se ocupam da aplicação do Direito.

v) Órgãos de decisão e órgãos de controlo, de fiscalização ou de garantia.

São órgãos de decisão, aqueles que exercem competências para a prática de actos finais com
projecção na vida política ou nas situações das pessoas.

São de controlo, fiscalização ou de garantia, aqueles que se ocupam da apreciação dos actos finais
sejam quais forem os resultados.

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CLASSIFICAÇÕES ESTRUTURAIS - FUNCIONAIS

i) órgãos externos e órgãos internos, sendo os primeiros órgãos complexos e os segundos com
mera competência interna.

ii) órgãos políticos e órgãos não políticos, consoante se desempenham funções por motivações e
critérios jurídicos, Administrativos Técnicos) ou, doutro ângulo, exercam exclusivamente ou
parcialmente, a função legislativa e a governativa.

iii. órgãos primários e órgãos vicários

Os primeiros têm competência em condições de normalidade institucional ou para períodos normais

de funcionamento e vicários os que têm competência de substituição. e.g. Presidente da Assembleia
da República quando substitue o Presidente da República, em casos de impedimento. art. 151
C.R.M.

iv) órgãos centrais e órgãos locais

São centrais, quando a sua competência abrange a totalidade do Estado e são locais, quando abrange
apenas parte do territorio do Estado.

BIBLIOGRAFIA

1. Jorge Miranda, Funções, órgãos e actos do Estado, Lisboa, 1990, página 39 e seguintes;
2. Marcello Caetano, Manual de Ciências Políticas e Direito Constitucional, Tomo I, Coimbra,
1996, página 178 e seguintes;
3. Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, Coimbra, 1992, Página 197 e
seguintes;
Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Tomo I, Preliminares, o Estado e os sistemas
constitucionais, Coimbra, 1996, página 43 e seguintes;
5. Vitalino Canas, Preliminares – do Estudo da Ciência Política, Macau, 1992, página 11 e seguintes.

Elaborado por:
Dr. António Salomão Chipanga, Prof. Assistente