EL CONTROL CONSTITUCIONAL COMO MECANISMO DE DEFENSA DE LA

SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL

Introducción

Perú es un país que se ha caracterizado por la poca duración de sus textos constitucionales

desde los inicios de vida republicana, lo cual se ve reflejado en la cantidad Constituciones a lo

largo de su historia. Son el total once las Constituciones que han existido a lo largo del devenir

político y jurídico en la historia peruana, siendo la de 1993 la que está vigente en la actualidad.

Este número de Constituciones nos hace reflexionar acerca de nuestra propia cultura

constitucional ya que sustituir una carta fundamental por otra supone inestabilidad e

inseguridad. Ciertamente esto se debió, en parte, a que las constituciones políticas de años atrás

sirvieron como marco político en lugar de uno jurídico, considerando más importante las leyes

dadas por el poder legislativo y las normas con rango de ley del ejecutivo que lo contenido en

el propio texto constitucional. Todo esto cambió a lo largo de los últimos años en donde la

Constitución Política pasó de ser un simple referente “político” a ser una “norma jurídica” en

sí misma, esto es, que su observancia, cumplimiento y respeto es vital para un Estado

Constitucional de Derecho[2] . Es así que lo dispuesto por la Constitución empezó a jugar un

rol determinante en el control político y jurídico de la Nación.

El presente artículo tiene como objetivo brindar una aproximación a los diversos controles de

constitucionalidad contenidos en el vigente texto constitucional peruano. En esta ocasión, nos

centraremos en el control relativo a la defensa del principio de supremacía constitucional

respecto de las demás normas que conforman el sistema jurídico peruano. A manera de

sinopsis, abordaremos lo referido a los sistemas de control de constitucionalidad existentes.

Luego, explicaremos los sistemas de control contenidos en la Constitución Política peruana.

Por último, tocaremos un tipo de control no muy usado pero que constituye una herramienta

de control más nos que ofrece el sistema jurídico peruano.

II. Sistemas-modelo de control de la constitucionalidad

Podemos señalar que existen, a nivel mundial, dos grandes sistema de control constitucional,

entre ellos: el europeo o de Justicia Constitucional concentrada, generalizado a partir de la

constitución austríaca de 1920 y de la obra de Hans Kelsen, en el que un órgano autónomo

especializado y constitucionalmente designado para ello tiene la potestad de revisar la

constitucionalidad de las normas legales y los actos de poder, estableciendo al respecto,

declaraciones generales ERGA OMNES de plenos efectos derogatorios. El segundo sistema es

el americano o de control difuso (también denominado de la Judicial Review), permite que sea

el mismo órgano jurisdiccional ordinario el que desarrolle la función de control de la

constitucionalidad inaplicando una norma que contraviene la constitución para el caso en

concreto, manteniendo la norma en cuestión en el ordenamiento.[3]

Podemos observar que el primer sistema nos ofrece un control más efectivo a efectos que la

norma cuestionada puede ser retirada del ordenamiento jurídico previa pronunciación del

órgano colegiado respectivo, teniendo efectos generales. En cambio, el segundo sistema nos

ofrece una forma de control distinta ya que cabe la posibilidad de inaplicarse una norma de

inferior nivel alegándose su inconstitucionalidad para el caso en concreto, es decir, en la causa

vista por el juez y sólo para ella, siendo los efectos vinculantes sólo para las partes

Es así que el ordenamiento jurídico peruano en materia de control constitucional nos ofrece un

sistema dual o mixto debido a que ambas formas han sido recogidas. En materia de control

concentrado tenemos al Tribunal Constitucional que es un órgano colegiado reconocido

constitucionalmente, encargado de analizar la constitucionalidad de las diversas normas

CURSO: DERECHO CONSTITUCIONAL GENERAL

TEMA: El control constitucional como mecanismo de defensa de la supremacía
constitucional
Página 2
legales. Por otro lado, tenemos también al control difuso el cual es ejercido tanto por los

órganos judiciales como los administrativos.[4]

III. Control concentrado

El texto constitucional peruano establece en su artículo 201 que el Tribunal Constitucional es

el órgano de control de control de la constitución[5], siendo considerado -en la práctica- como

el máximo intérprete de la misma debido a la intensa labor que viene desarrollando en la

actualidad dirimiendo controversias en las cuales estén en juegos derechos fundamentales o

pronunciándose sobre la constitucionalidad de normas legales de inferior rango como leyes

ordinarias, decretos legislativos, decretos, reglamentos, entre otros.[6]

Es así que su labor se ve precisada en el artículo siguiente donde se contempla que resuelve en

instancia única la acción de inconstitucionalidad, función que nos importa en el presente

caso[7]. Debido a que la acción de inconstitucionalidad implica cuestionar seriamente la

constitucionalidad de una norma legal y su consecuente retiro del ordenamiento jurídico, la

facultad para iniciar la mencionada acción está limitada por la propia Constitución, es decir,

sólo podrán hacerlo los facultados por la Carta misma[8]. El Tribunal no actúa de oficio a

manera de vigilante de la constitucionalidad, sólo actúa cuando los órganos y sujetos

expresamente indicados en el artículo 203 de la Constitución inician un proceso ante este

órgano colegiado.

El Tribunal Constitucional emite una sentencia, la cual no tiene efectos retroactivos, lo cual

supone que los efectos generados por la norma son válidos en el período de tiempo que estuvo

vigente, desde su publicación hasta la sentencia que declara su inconstitucionalidad. Dicha

sentencia es publicada en el Diario Oficial de la nación (en este caso el diario El Peruano),

haciendo que la norma quede sin efecto al día siguiente de la publicación. La excepción a la

CURSO: DERECHO CONSTITUCIONAL GENERAL

TEMA: El control constitucional como mecanismo de defensa de la supremacía
constitucional
Página 3
irretroactividad de las sentencias del Tribunal Constitucional es lo referido a la materia

tributaria. Según lo dispuesto por el artículo 74 de la Carta fundamental[9], no surten efectos

las normas tributarias dictadas en violación de lo que establece dicho artículo. De esta manera,

de acuerdo al artículo 81 del Código Procesal Constitucional: “cuando se declare la

inconstitucionalidad de normas tributarias por violación del Artículo 74 de la Constitución, el

Tribunal debe determinar de manera expresa en la sentencia los efectos de su decisión en el

tiempo. Asimismo, resuelve lo pertinente respecto de las situaciones jurídicas producidas

mientras estuvo en vigencia”. Es así que en materia tributaria, de declararse la

inconstitucionalidad de una norma, la retroactividad surge como una posibilidad.

De acuerdo a lo expresado, podemos concluir que el control concentrado está reconocido y

regulado por la misma Constitución Política del Perú. Adicionalmente, en el año 2004 se dictó

una ley que significó una codificación a las normas destinadas a iniciar procesos ante el

Tribunal Constitucional. La Ley 28237 o Código Procesal Constitucional contiene todo lo

referente al aspecto procesal (competencia, legitimidad, prescripción, etc.) de la justicia

constitucional concentrada en materia de garantías constitucionales, tanto las referidas a la

defensa de los derechos fundamentales como a la defensa del principio de supremacía

constitucional.

IV. Control difuso

El texto constitucional peruano reconoce en su artículo 138 la segunda forma de control

constitucional, donde se señala que: “En todo proceso, de existir incompatibilidad entre una

norma constitucional y una norma legal, los jueces prefieren la primera. Igualmente, prefieren

la norma legal sobre toda otra norma de rango inferior”.

CURSO: DERECHO CONSTITUCIONAL GENERAL

TEMA: El control constitucional como mecanismo de defensa de la supremacía
constitucional
Página 4
A diferencia del anterior sistema, este nos ofrece más acceso a la justicia constitucional debido

a que un ciudadano no estaría limitado por el artículo 203 de la Constitución. En este sentido,

si un particular inicia un proceso judicial y considera que una norma contraviene lo dispuesto

en la constitución, podrá solicitar que se inaplique la norma. De igual forma, el juez puede

optar por inaplicarla sin la solicitud de alguna de las partes, lo cual quiere decir que el control

difuso en sede judicial es a pedido de parte o de oficio.

El control difuso en sede judicial tiene su propio procedimiento debido a que las sentencias

expedidas por los jueces pueden ser elevadas en consulta para su respectiva observación ante

la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema para que se pronuncie sobre el tema. Todo

esto se encuentra contenido en la Ley Orgánica del Poder Judicial.[10]

Adicionalmente al control difuso en sede judicial, podría hablarse de control difuso en sede

administrativa de acuerdo a lo que dispuso el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída

en el expediente No 3741-2004-AA/TC, que constituye un precedente de observancia

obligatoria. En esta sentencia, el Tribunal constitucional establece que si bien es cierto que la

Administración Pública está sometida al principio de legalidad, ésta tiene la facultad y el deber

de preferir la Constitución e inaplicar una disposición infraconstitucional que la vulnera

manifiestamente. En este sentido, el ejercicio del control administrativo difuso se realiza a

pedido de parte y de oficio cuando se trate de la aplicación de una disposición que vaya en

contra de la interpretación que de ella haya realizado el propio Tribunal Constitucional.[11]

El argumento ofrecido por el Tribunal Constitucional para sustentar la aplicación del control

difuso en sede administrativa (Tribunales administrativos u órganos colegiados que dirimen

controversias) se basa en la redacción del artículo 138 del texto constitucional. Dado que no

existe una prohibición explícita ni otra norma que disponga lo contrario, es razonable reconocer

CURSO: DERECHO CONSTITUCIONAL GENERAL

TEMA: El control constitucional como mecanismo de defensa de la supremacía
constitucional
Página 5
esta facultad a la Administración Pública cuando ejerce función jurisdiccional dentro de su

propio ámbito. Dicha interpretación contribuye también a que el Tribunal Constitucional pueda

también hacer uso del control difuso cuando resuelve en última instancia procesos

constitucionales (Hábeas Corpus, amparo, entre otros).[12]

Podemos concluir que el control difuso en el Perú, al igual que el control concentrado, está

reconocido en la Constitución Política. Dado que su reconocimiento no establece prohibición

alguna, el Tribunal Constitucional, como máximo intérprete de la Constitución, estableció en

el año 2006 que la Administración Pública tiene el deber de observar y cumplir lo dispuesto en

la Carta Magna. De esta forma, se reconoce también la aplicación del control difuso en sede

administrativa.

V. Control legislativo

Este tipo de control de la constitucionalidad es distinto a los comentados anteriormente.

Ciertamente, este tipo constituye más un procedimiento o formalismo vinculado a la dación de

normas legales que a un tipo diseñado específicamente para analizar la constitucionalidad de

una norma.

Este procedimiento de control está recogido en los artículos 90 y 91 del Reglamento del

Congreso de la República donde se contemplan procedimientos de control sobre la legislación

delegada (cuando se trata de decretos legislativos) y sobre decretos de urgencia

respectivamente.

Como bien sabemos, los decretos legislativos son una forma distinta de dictarse normas con

rango de ley. Lo característico de esta forma es que el propio Congreso de la República dicta

una ley autoritativa en donde establece un marco de delegación de facultades para el Poder

Ejecutivo. Es con dichas facultades determinadas por ley, que el Ejecutivo puede dictar normas

CURSO: DERECHO CONSTITUCIONAL GENERAL

TEMA: El control constitucional como mecanismo de defensa de la supremacía
constitucional
Página 6
con fuerza de ley sobre materias que competen exclusivamente al Congreso de la República.

De igual forma, la constitución reconoce en su artículo 118 inciso 19 que es facultad del

Presidente de la República el dictar medidas extraordinarias, mediante Decretos de Urgencia

(los cuales tienen fuerza de ley), en materia económica y financiera cuando así lo requiera el

interés nacional.

Ambas formas de dictar normas están subordinadas a que se dé cuenta al Congreso de la

República para su evaluación. Una vez realizado el informe por parte del Ejecutivo, éste es

evaluado por la Comisión de Constitución y Reglamento, la cual emitirá un dictamen o un

informe al pleno sobre la constitucionalidad de los mencionados decretos, sugiriendo su

derogación o modificación por el Congreso de la República.

Ciertamente, y a manera de comentario adicional, este tipo de control procedimental no es del

todo efectivo debido -en gran parte- al sistema de gobierno peruano y al parlamento mismo.

Como bien sabemos, son tres los sistemas de gobierno reconocidos en el Derecho Comparado:

el régimen presidencial, el parlamentario y el semipresidencial. Cada uno de ellos tiene sus

especiales características, encuentra su origen y funciona en determinadas realidades. En el

Perú, si bien rige un régimen presidencialista, este esta marcado de figuras propias de el

régimen parlamentarista, llegando a la conclusión que nuestro régimen es uno presidencial con

rasgos de parlamentarismo. A esto debemos añadir que nuestra la historia peruana enseña que

el caudillismo y el militarismo han marcado profundamente la cultura política peruana. En este

sentido, si bien existen instituciones como los ministros, el voto de confianza, voto de censura,

refrendo ministerial, etc., no es un control determinante al poder presidencial. Un ejemplo

sencillo de esto es el refrendo presidencial ya que la oposición de un ministro no significa que

CURSO: DERECHO CONSTITUCIONAL GENERAL

TEMA: El control constitucional como mecanismo de defensa de la supremacía
constitucional
Página 7
el presidente vea impedido su actuar pues puede destituir al ministro de turno y sustituirlo por

uno que comparta su visión política.[13]

En resumen, el presidente de la República –en el Perú- tiene mucho poder, sumado a esto, está

el hecho de ser líder político de su partido. Otro ejemplo sencillo que contribuye a esto es la

propia Constitución Política vigente, debido a que en su capítulo IV donde regula lo respectivo

al Poder Ejecutivo, desarrollado en su articulado lo referido “sólo” al Presidente de la

República.

Otro hecho importante es que en tiempos de elecciones, los partidos políticos buscan ganar

escaños a efectos de ser mayoría en el Congreso. Supongamos que el partido político del

Presidente elegido gana una gran cantidad de escaños, esto significará que el Presidente tendrá

un respaldo en el Congreso ya que sus colegas del partido apoyarán su visión política mediante

la delegación de facultades. Cabe la posibilidad que el panorama sea contradictorio y que el

partido no gane muchos escaños, de igual forma se buscará tener alianzas parlamentarias con

el objetivo de apoyar al Presidente.

Estadísticamente, se sabe que el Poder Ejecutivo es el que más legisla en el Perú, curiosamente

esto se da mediante Decretos Legislativos y Decretos de Urgencia. El monopolio legislativo

del Congreso ha dejado de ser tal, pasando a desempeñar una función de control en lugar de

una legislativa. Empero, teniendo en cuenta todo lo mencionado, no es posible hablar de un

control en todo el sentido de la palabra debido al enorme poder político que posee el Presidente

de la República. Hablar de control parlamentario o legislativo es utópico puesto que si se cuenta

con el apoyo de muchos congresistas, el mencionado control no prosperará. Sin embargo,

jurídicamente hablando, esto constituye una herramienta de control de la constitucionalidad

CURSO: DERECHO CONSTITUCIONAL GENERAL

TEMA: El control constitucional como mecanismo de defensa de la supremacía
constitucional
Página 8
más recogida en nuestro ordenamiento, es una salida más plasmada en nuestras normas.

Determinar su efectividad, depende en el fondo, de la situación política que viva el país.

VI. Conclusión

Podemos señalar que en materia de control constitucional el Perú el ordenamiento jurídico

peruano nos ofrece tres formas bien definidas, cada una con sus ventajas y desventajas pero

que, en definitiva, buscan defender la supremacía de la Constitución frente a posibles normas

que contravengan lo dispuesto por ella sea por la forma o por el fondo.

El ordenamiento peruano combina extraordinariamente los dos sistemas más importantes del

mundo occidental contemporáneo. Sumado a esto, se encuentra otra herramienta jurídica que

en el fondo es más un procedimiento regular y obligatorio que un sistema bien definido. De

igual forma cumple una función similar a los sistemas comprendidos en la Constitución.

En conclusión, podemos afirmar que el sistema de justicia constitucional o de control de la

constitucionalidad es uno de los más perfectos posibles. No obstante, esta afirmación se

circunscribe a nuestra realidad debido a que funciona y es efectivo en nuestra realidad jurídicA

CURSO: DERECHO CONSTITUCIONAL GENERAL

TEMA: El control constitucional como mecanismo de defensa de la supremacía
constitucional
Página 9