Evaluación de las Medidas y Sanciones que se Ejecutan en

el Medio Libre del Sistema de Justicia Juvenil

INFORME FINAL

Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana

Instituto de Asuntos Públicos
Universidad de Chile

Santiago, 28 Abril de 2010

RESUMEN EJECUTIVO

En la última década el Estado de Chile dio inicio a un proceso de reforma al sistema

de justicia, buscando que éste modernice su funcionamiento e incorpore estándares
internacionales en materia de derechos humanos. Adicionalmente, se busca que el
funcionamiento judicial sea coherente con el desarrollo social, económico, político y
cultural experimentado por la sociedad chilena en las últimas dos décadas.

En esa perspectiva, desde el año 2000 el Gobierno de Chile ha impulsado una reforma
al sistema de justicia y protección de los derechos de niños, niñas y adolescentes, la
que contempla una serie de iniciativas legislativas, administrativas e institucionales a
fin de adecuar el sistema a la Convención Internacional de los Derechos del Niño.

En este contexto, en junio de 2007 entró en vigencia la Ley de Responsabilidad Penal

Adolescente (20.084), que establece un sistema especial de justicia penal para los
adolescentes imputables, mayores de 14 años y menores de 18 años (17 años 11
meses). Dicha ley implica un cambio del antiguo modelo tutelar, a un sistema que
considera a los adolescentes como sujetos de derechos y deberes, entendiéndolos
como responsables penalmente por los actos ilícitos que puedan cometer. Así, se
derogó el sistema de inimputabilidad absoluta para los menores de 16 años de edad y
de inimputabilidad relativa, condicionada al discernimiento para los adolescentes entre
16 y 18 años. La nueva legislación reconoce tres principios básicos:

- Establecimiento de las garantías del debido proceso para los adolescentes que
infrinjan la ley penal;
- La finalidad de sus penas es hacer efectiva la responsabilidad penal de los
adolescentes, en términos tales que la sanción forme parte de una intervención
socioeducativa amplia y orientada a la plena integración social;
- La utilización de las penas privativas de libertad como último recurso.

Con motivo de la entrada en vigencia de la Reforma Penal Adolescente en el país, la

Subsecretaría de Justicia ha estimado pertinente, la realización de una “Evaluación de
las Medidas y Sanciones que se ejecutan en el Medio Libre del Sistema de Justicia
Juvenil”, con el objeto de conocer si los programas implementados dan respuesta a los
objetivos planteados por la Ley Nº 20.084, así como las dificultades y aciertos en su
diseño e implementación.

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Es así como, en el mes de septiembre de 2009, el Centro de Estudios en Seguridad
Ciudadana, del Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile, se adjudicó la
licitación del proyecto “Evaluación de las Medidas y Sanciones que se ejecutan en el
Medio Libre del Sistema de Justicia Juvenil”, por parte de la Subsecretaria de Justicia
del Ministerio de Justicia. Cuya ejecución se inició el día 5 de octubre, contemplando
los siguientes objetivos:

OBJETIVOS DE LA CONSULTORÍA

Objetivo General
Evaluar el diseño, implementación y gestión de las Medidas (Medida Cautelar y
Salidas Alternativas) y Sanciones en Medio Libre (Libertad Asistida, Libertad Asistida
Especial, Servicios en Beneficios de la Comunidad y Reparatorios) del Sistema de
Justicia Juvenil, con el fin de conocer la idoneidad de los programas implementados en
relación a los objetivos planteados por la Ley Nº 20.084 de Responsabilidad Penal
Adolescente, así como las dificultades y aciertos en su implementación.

Objetivos específicos

a) Evaluar el diseño de los programas de sanciones en medio libre, la Medida

Cautelar Ambulatoria y los programas de salidas alternativas, explicitados en las
Orientaciones Técnicas respectivas, en relación a los objetivos y fines
establecidos en la Ley Nº 20.084 y su Reglamento, así como respecto a la
normativa internacional ratificada por el estado chileno en estas materias.

b) Evaluar procesos y resultados de los programas de sanciones en medio libre, la

Medida Cautelar Ambulatoria y los programas de salidas alternativas, en relación
a la calidad de la gestión, el cumplimiento de sus objetivos y el cumplimiento de
estándares legales (ley 20.084) y de derecho internacional; a fin de detectar
dificultades y aciertos en la implementación de los programas.

c) Evaluar la gestión económica o financiera de los programas de sanciones en

medio libre, Medida Cautelar Ambulatoria y los programas de salidas alternativas,
identificando los recursos ideales con los que se debiera contar para cumplir,
mínimamente, con los estándares exigidos legal y técnicamente para el buen
funcionamiento de los programas, y la actual brecha respecto a este ideal.

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Para el cumplimiento de estos objetivos el estudio desarrolló la siguiente propuesta
metodológica:

METODOLOGÍA DE LA CONSULTORÍA

Enfoque metodológico y criterios de evaluación

Para definir los criterios de evaluación del estudio, el primer paso realizado fue la
revisión de instrumentos normativos nacionales e internacionales, así como las
orientaciones técnicas elaboradas por SENAME donde se describe el diseño de estos
programas. En segundo lugar se realizaron algunas entrevistas a actores claves del
sistema penal juvenil. En base al análisis de esta información se generó una matriz de
dimensiones y variables (ver en capitulo 2), y se efectuó la evaluación de diseño de los
programas asociados a las medidas y sanciones en medio libre, lo que dio lugar al
primer informe de este estudio. Los principales instrumentos revisados fueron:

- Ley 20.084 y reglamentos que define;

- Orientaciones Técnicas de SENAME por tipo de programa;
- Convención Internacional de los Derechos del Niño (CIDN);
- Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para la administración de justicia de
menores (Beijing).

Las principales dimensiones y variables analizadas pueden agruparse en torno a tres

grandes ámbitos de evaluación: Evaluación de diseño; Evaluación de procesos y
resultados; y Evaluación económica de los programas.

 Evaluación del diseño de los programas:

 Aspectos técnicos de la definición del programa: Caracterización general,
objetivos, sujeto de atención y otros; descripción y análisis de la coherencia
metodológica, aspectos metodológicos que lo distinguen de otros programas.
 Aspectos normativos: análisis del diseño normativo (ley 20.084) en función de
instrumentos internacionales, coherencia entre diseño normativo y los objetivos
del sistema, finalidad político criminal de las medidas y sanciones.

 Evaluación de procesos y resultados de los programas: Entre estos se analizaron

6 aspectos técnicos y de gestión, y por último aspectos normativos.

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 Objetivos y Perfil de usuario
 Metodología de intervención: Enfoques, componentes, diagnóstico y diseño PII,
proceso de egreso, actividades, innovación.
 Motivación y satisfacción de usuarios
 Planificación y gestión de recursos: planificación de actividades, gestión de redes,
recursos financieros, recursos humanos.
 Sistemas de registro y evaluación del programa
 Estándares de legales y de derechos: Consideración del joven como sujeto de
derechos, difusión y respeto por normas nacionales e internacionales.
 Aspectos normativos de la implementación: Orientación político-criminal, vínculo
entre los programas y el sistema judicial; y problemas relacionados con el marco
normativo (duplicidad de medidas y sanciones; falta de especialización)

 Evaluación económica de los programas:

 Licitación de los programas y sus exigencias según cada uno
 Financiamiento de los programas: subvenciones, definiciones de costos por
categorías de gasto
 Costos de los programas: comparación entre sistema medio libre y medio cerrado,
gasto promedio por adolescente, simulaciones de costos por tipo de programa,
estimación de costo-efectividad.

Tamaño muestra y selección muestral

De un total de 194 programas funcionando a lo largo del país a mediados de 2009, se

seleccionaron 33 programas, procedentes de 19 instituciones distintas. De acuerdo a
los siguientes criterios de selección:

1. Capitales regionales con mayor oferta de programas y cobertura (V, VIII y RM;
2. Capitales regionales de dos regiones extremas (II y X región);
3. Dentro de cada región se seleccionaron ciudades con mayor tamaño poblacional;
4. Dentro de cada ciudad se seleccionaron instituciones con mayor relevancia a nivel
regional y nacional, y con un mayor número de plazas de atención;
5. Adicionalmente, se intencionó la selección de un porcentaje menor de instituciones
más pequeñas para asegurar diversidad al interior de la muestra.

En base a estos criterios la muestra seleccionada es la siguiente:

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 MUESTRA DE PROGRAMAS EVALUADOS

Región Instituciones Programas

II 2 5
V 3 8
VIII 5 7
X 2 5
RM 4 8
Total 16 33

MUESTRA DE PROGRAMAS EVALUADOS, POR TIPO DE PROGRAMA, INSTITUCIÓN A LA QUE

PERTENECE Y PLAZAS DISPONIBLES
Región Tipo programa Institución Plazas
SBC Corporación Servicio Paz y Justicia (SERPAJ) 35
PSA Corporación SERPAJ 39
II PLA Asociación Cristiana de Jóvenes (ACJ), Antofagasta 10
PLE ACJ Antofagasta 29
MCA ACJ Antofagasta 28
PLE Congregación Terciarios Capuchinos 37
PLA Congregación Terciarios Capuchinos 12
MCA Congregación Terciarios Capuchinos 23
PLE ACJ Valparaíso 55
V
SBC ACJ Valparaíso 45
PLA ACJ Valparaíso 18
PSA ACJ Valparaíso 35
PSA Centro Promoción Comunitaria Galerna 45
SBC Corporación de Defensa del Niño (CODENI) 40
PLA Corporación de Desarrollo San Pedro 17
PLE Corp. Apoyo a la Niñez y Juventud en Riesgo Social Llequén 54
VIII PLE Congregación Terciarios Capuchinos 55
PLA Congregación Terciarios Capuchinos 18
MCA Congregación Terciarios Capuchinos 47
PSA Fundación Tierra de Esperanza 102
SBC CODENI 60
PSA CODENI 110
X MCA Fundación Juan XXIII 56
PLE Fundación Juan XXIII 35
PLA Fundación Juan XXIII 21
SBC ACJ SANTIAGO 120
PLE ACJ-SANTIAGO 369
PLE Corp. Oportunidad y Acción (OPCION) 101
PSA Corp. Oportunidad y Acción (OPCION) 158
RM
PLA Fundación para la Defensa Ecológica del Menor (DEM) 63
MCA Fundación DEM 115
PLA PROMESI 119
MCA PROMESI 308

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Técnicas de recolección de información

A lo largo de la evaluación se aplicaron diversos instrumentos de recolección de

información cualitativos y cuantitativos. Estos instrumentos se adjuntan en los anexos.

 Pautas de entrevistas semi-estructuradas dirigidas a: i) Directores, jefes

técnicos o profesionales de otro tipo; ii) Delegados, mediadores u operadores;
iii) Jueces, fiscales y defensores; iv) Supervisores de SENAME

 Pauta guía para focus group dirigido a adolescentes usuarios de los programas

 Encuesta de satisfacción dirigida a adolescentes usuarios de los programas

 Pautas de recolección de información secundaria: ficha de caracterización y

datos financieros, pauta de observación de infraestructura y equipamiento

INSTRUMENTOS APLICADOS
Entrevistas Director 21
Jefe técnico 10
Delegado 39
Profesionales 15
Actores claves 14
Total 99
Focus Group Jóvenes (usuarios vigentes) 10
Encuestas Jóvenes (usuarios vigentes) 175
Instrumentos de Ficha caracterización 22
información secundaria Ficha Infraestructura 33

Muestra aplicación encuesta de satisfacción (usuarios vigentes)

Programa N %
Libertad Asistida 52 29,7
Libertad Asistida Especial 32 18,3
Servicio Beneficio Comunidad 17 9,7
Medida cautelar 30 17,1
Salida alternativa 37 21,1
Más de un programa 7 4,0
Total 175 100,0

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Análisis de la información y productos

La información recopilada se transcribió y digitalizó, para luego ser sistematizada en

torno a las medidas y sanciones evaluadas, posteriormente esto fue analizado
basándose en los criterios de evaluación antes definidos. Esto dio lugar a dos informes
parciales y a un Informe Final de evaluación, en el cual se abordan:

1. La evaluación del diseño normativo y técnico de los programas, incluyendo la

revisión de la Ley 20.084, su reglamento, la normativa internacional y las orientaciones
técnicas de los programas;

2. La evaluación de procesos y resultados en la implementación de los programas,

contemplando desde aspectos normativos hasta aspectos técnicos y de gestión para
el efectivo cumplimiento de sus objetivos;

3. La evaluación económica de los programas, considerando modo de financiamiento y

costos actuales, y estimaciones de costos para una situación ideal de ejecución;

4. A partir de esta análisis se obtuvieron una serie de conclusiones y recomendaciones

que tiene como finalidad contribuir con el mejoramiento de las políticas públicas en
este ámbito, estas se presentan en el último capitulo del informe.

PRINCIPALES CONCLUSIONES

Aspectos Jurídicos

El Mensaje con que el Ejecutivo envió la ley 20.084 a tramitación legislativa pretendía
claramente construir un sistema equilibrado, eficiente y que cautelara adecuadamente
los derechos y garantías de los jóvenes, junto con brindar protección a las víctimas. En
alguna medida, la tramitación del proyecto alteró este equilibrio al ampliar el espectro
de conductas punibles y aumentar la severidad de las sanciones. No obstante, el
análisis realizado a partir de la información estadística disponible, muestra que en la
práctica se está privilegiando la imposición de penas no privativas de libertad por
sobre las privativas. Lo que acentúa la importancia de este estudio.

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En la evaluación de la implementación de los programas se perciben, además, claras
diferencias entre las perspectivas con que los diversos actores enfrentan el sistema de
sanciones, particularmente en relación con la orientación político criminal de éste.

Para los actores del sistema judicial el objetivo principal de las medidas y sanciones es
la responsabilización y el control que puedan ejercer sobre los adolescentes, siendo la
gravedad del delito y la reincidencia delictiva los factores determinantes en la elección
de éstas. Mientras que el objetivo de reinserción social ocupa un lugar secundario.

Los operadores de los programas asumen que su función es dar cumplimiento a lo

resuelto por el sistema judicial y proporcionar al respecto. Si bien le dan más
importancia al objetivo de integración y al carácter socioeducativo de la intervención, el
propósito de la reinserción sigue estando relegado a un segundo plano.

Por otro lado, la información recopilada revela que los vínculos entre los programas y
el sistema judicial son adecuados, ajustándose al cumplimiento de los estándares
formales fijados en la normativa, aunque se observan déficits tanto en la cantidad
como en la calidad de la información que comparten. Así, durante la fase del juicio, los
actores del sistema judicial critican la falta de estandarización de los informes, reportes
y planes de intervención (PII). Sin embargo, no se observan iniciativas para mejorar el
intercambio de información y el dialogo. Los operadores de los programas, por su
parte, reclaman los cortos plazos impuestos por los tribunales para el envío de los
planes de intervención y la falta de atención a sus conocimientos sobre los casos.

Otro aspecto que se evidencia como deficitario es la falta de especialización de los

actores del sistema judicial (fiscales, jueces y defensores). Si bien se reconoce que
estos han sido capacitados, especialmente los defensores, existe consenso en que la
mayor parte de los casos son atendidos por fiscales y jueces no especializados. Esto
ocurre debido a que la organización del sistema privilegia la cobertura de los casos por
parte de los recursos humanos disponibles, más que la destinación de personal
especializado cuando ello es requerido.

La última falencia importante detectada, en este ámbito, es la existencia de duplicidad

de medidas o sanciones por parte de un mismo adolescente. Materia que carece de
una regulación específica en la ley 20.084, por lo que debiera sujetarse a las normas
generales que se encuentran en el sistema de adultos.

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Los operadores de los programas perciben que la duplicidad puede implicar una sobre
intervención sobre los adolescentes, especialmente cuando se trata de sanciones que
trabajan con PII. Ello puede afectar el cumplimiento de al menos una de las medidas o
sanciones, debido a las dificultades de coordinación entre los equipos, la duplicidad de
planes y actividades, y a dificultades de movilización y tiempo de los jóvenes. Los
actores del sistema judicial, en cambio, no perciben mayormente las consecuencias de
la existencia de dos medidas o sanciones en paralelo.

No obstante, más allá de la preocupación o falta de ella que genera este hecho en los
actores del sistema, lo importante de destacar es que hasta el minuto ninguna de las
instituciones involucradas ha propuesto mecanismos para solucionarlo (necesarias de
incorporar al marco normativo), tomando sólo medidas contingentes a cada caso.

Aspectos Técnicos y de Gestión

Sobre objetivos y perfil del usuario

Las Orientaciones Técnicas muestran una amplia heterogeneidad en el formato, sin

embargo, ello no implica una especificidad en los contenidos entre programas.
Independientemente de los objetivos que persiga cada medida o sanción, se ha
observado un interés por ajustar los contenidos a los componentes de intervención
que provienen del Modelo Socioeducativo de SENAME.

Se observa que las OT son poco específicas en relación a los distintos objetivos que
persiguen los programas, lo que coincidentemente se evidencia en el discurso de los
operadores del sistema. Estos expresan, además, una confusión respecto de las
finalidades e incluso de los contenidos de la intervención. Por estas razones, ni en los
documentos técnicos, ni en la voz de los actores se expresan claramente las ventajas
específicas que podrían tener una medida o sanción respecto de otra, impidiendo
hacer distinciones que orienten la selección de la medida más útil para cada caso.

Por otra parte, se evidencia en las entrevistas que el perfil de los imputados y
sancionados en estos programas es bastante heterogéneo, a excepción de quienes
son objeto de las MCA. Sin embargo, el diseño de las medidas no se adecue a esta
heterogeneidad lo que implica una gran dificultad para los equipos y revela la falta de
especialización del sistema para atender a esta población.

10
Sobre metodología de la intervención

En las Orientaciones Técnicas, así como en las entrevistas, se evidenció una

inconsistencia en las guías teóricas y metodológicas de los programas. Esto debido a
que se incluyen variadas teorías y enfoques que, en algunas ocasiones, obedecen a
paradigmas opuestos.

Adicionalmente se observa que la definición de los componentes socioeducativos se

ajusta según las necesidades de la intervención, y no como debiese ser (a la inversa).
De esta manera, el modelo propuesto por SENAME no cumple con la función de
entregar una verdadera orientación para la intervención, ya que ésta depende del
criterio y experiencia de los profesionales que ejecutan cada programa.

Se constatan algunas diferencias entre el modo en que se ejecutan las intervenciones

entre una institución y otra, aunque se trate de una misma medida, lo que depende de
los énfasis teórico-metodológicos que éstas tengan, las capacidades instaladas y la
experiencia de los equipos. Así, aunque la ley y las OT establecen ciertos límites, no
existe una explicitación respecto de cuáles son, por ejemplo, los flujos de procesos, los
contenidos de éstos, los documentos que deben emanar de cada proceso, o cuáles
son los sistemas de registro y de evaluación.

Motivación y satisfacción de usuarios

Los profesionales señalan que en algunos jóvenes existe una baja motivación para
participar en las actividades que forman parte de la ejecución de las medidas y
sanciones, especialmente entre aquellos más habituados al circuito SENAME. Esto es
razonable si se toma en cuenta que la medida o sanción está asociada al castigo (o
posible castigo) y que la intervención es coactiva, no supone voluntariedad.

Al margen de lo anterior, la mayor parte de los jóvenes se muestra satisfecho con lo

ofrecido por los programas y por los profesionales. En el caso de Libertad Asistida y
Libertad Asistida Especial, destaca el hecho de que los jóvenes son capaces de
identificar pequeños cambios en sus conductas luego de pasar por el programa.

11
Sobre planificación y gestión de recursos

En general, la cobertura de los programas del sistema de medidas y sanciones del

medio libre ha resultado insuficiente, exigiendo un aumento de la capacidad de
atención que se manifiesta en los aumentos de cobertura.

Un elemento relevante de planificación de la intervención lo constituye el Plan de

Intervención Individual (PII). De esta manera, los programas que deben ejecutar estos
planes se organizan en torno al cumplimiento de las funciones ligadas a este plan de
intervención, de diversas formas: reuniones de coordinación, reuniones técnicas y de
supervisión de casos. Sin embargo, tanto estos programas como los que no ejecutan
PII no poseen sistemas de planificación más amplios y estandarizados, que faciliten el
control interno y externo de la gestión de las instituciones ejecutoras.

La gestión de redes es percibida por los entrevistados como de gran importancia para
llevar a cabo su trabajo y dar cumplimiento al objetivo de integración social. En
algunos casos se ha creado un cargo destinado a concentrar esta gestión o se destina
la tarea exclusivamente al jefe técnico.

No obstante, existen dificultades en el acceso a los servicios, ya sea porque no existen

o porque no hay cupos suficientes para adolescentes infractores. Frente a lo cual los
programas han buscado respuesta por medio de acuerdos informales o de
contratación de profesionales adicionales. Sin embargo, en concordancia al espíritu de
la ley tanto SENAME como los programas deben invertir más esfuerzos en conseguir
ofertas externas más que ampliar las prestaciones internas en materias que no le son
propias, sino que forman parte de la obligación de los servicios públicos.

Sobre registro y evaluación

En las Orientaciones Técnicas no se entregan directrices para la definición de un

sistema de evaluación considerando, desde aspectos de proceso y seguimiento de la
ejecución de los programas, hasta resultados de la intervención en los adolescentes y
posible impacto de ésta en el tiempo. Debido a ello algunos programas han diseñado
sus propios mecanismos de evaluación, pero estos no son suficientes, ya que no
permiten hacer seguimientos y comparar avances de un caso o entre casos.

12
Sobre estándares de derecho

No se explicita en las OT, ni tampoco lo hacen los entrevistados, respecto de la

obligación de los programas de consultar a los adolescentes en diferentes etapas de la
ejecución de la sanción. Si bien se señala que los jóvenes toman conocimiento de las
acciones e incluso firman los acuerdos de intervención, es posible que éstos no
comprendan a cabalidad los contenidos de lo que están refrendando.

Si bien es cierto que los profesionales poseen conciencia de los derechos de los
adolescentes, esto no se manifiesta concretamente en las OT en principios de derecho
o en indicadores que midan el respeto de éstos. No se pudo comprobar la existencia
de mecanismos que garanticen la privacidad, dignidad y confidencialidad en las
materias referidas a los jóvenes; así como tampoco la existencia de instrumentos que
permita evaluar el cumplimiento de los estándares de derecho en los programas.

Aspectos Económicos

 El sistema de licitación de programas vigente parece en general adecuado y costo-

eficiente. Su desarrollo futuro depende de la implementación de sistemas de
supervisión y control con especial énfasis en el resultado de la intervención.

 El sistema de registro de SENAME (SENAINFO) es de difícil acceso e

interpretación. No existe información oficial y sistemática de la tasa de reingreso y
reincidencia. Si bien puede conocerse el gasto ejecutado por programa, no es fácil
estimar el costo por adolescente, ni el costo total por cada línea de atención o tipo
de programa, antecedentes fundamentales para la evaluación de cada programa y
constituye una debilidad del sistema.

 La modalidad de licitaciones para la atención de adolescentes genera costos

adicionales en dos ámbitos. El primero es que la sola licitación induce “costos de
transacción” por ser transitorias, hecho que produce incertidumbre en torno a la
continuidad del trabajo. El segundo es que, la naturaleza transitoria de los
proyectos, obliga a las instituciones colaboradoras a realizar una provisión por
despido, la cual representa una parte significativa en la nómina de sueldos.

13
 El remanente en el uso de la subvención, una vez descontados todos los ítems de
gasto comprometidos en la licitación, representa un porcentaje menor de la
subvención total. Dado los costos fijos envueltos en esta actividad, solo una
institución cooperadora que pueda distribuir dichos costos entre varios programas,
en forma simultánea, podrá competir con éxito y mantenerse en el mercado, es
poco probable que instituciones pequeñas puedan hacerlo. Los recursos aportados
por la subvención no permiten financiar el costo fijo asociado a la administración
central de los colaboradores.

PRINCIPALES PROPUESTAS

Aspectos Jurídicos

 Promover iniciativas de reforma legislativa para adecuar la suspensión condicional

del procedimiento a las particularidades de la justicia penal adolescente: ampliar
los ilícitos en los cuales puede ser admisible; plazos mínimos y máximo de
observación; contenido pecuniario de las condiciones, entre otros.

 Promover reformas que perfeccionen el diseño del sistema de sanciones

haciéndose cargo de las deficiencias que afectan la labor jurisdiccional. Por
ejemplo, debe propiciarse la aplicación de una pena más severa que la
amonestación cuando el adolescente no reconoce responsabilidad; abordarse la
ausencia de reglas que aseguren proporcionalidad entre la duración de la pena
fijada y las horas de servicios comunitarios que se imponen, entre otros.

 Entre los aspectos sustantivos se requiere una revisión de la pertinencia de la

pena de multa en el sistema penal adolescente, para que su regulación concilie el
objetivo responsabilizador y el carácter personalísimo de la responsabilidad penal.
Además de minimizar el efecto discriminador que posee este tipo de pena.

 Armonizar la regulación de los elementos de justicia restaurativa presentes en el

sistema: sanción de reparación del daño y salidas alternativas de acuerdos
reparatorios, con el fin de potenciar formas de reparación accesibles a los jóvenes.
 Incluir a nivel reglamentario disposiciones que faciliten el flujo comunicacional
entre los programas y los actores del sistema judicial. Una modalidad a explorar

14
 puede ser la que existe en el Reglamento en relación con las comisiones
interinstitucionales de supervisión de los centros privativos de libertad.

 Estudiar la inclusión en la ley 20.084 de mecanismos de unificación de sanciones,

donde se establezcan las situaciones en que se admite el cumplimiento simultáneo
y los casos en que ello sea imposible. En este último caso, la normativa debería
prever soluciones para casos en que las penas que deban cumplirse con
posterioridad a otras se extiendan hasta la adultez del condenado.
 Por último, la necesidad más relevante del sistema normativo dice relación con el
establecimiento de un circuito de justicia penal adolescente efectivamente
especializado. Para ello no sólo se requieren recursos financieros, materiales,
técnicos y humanos necesarios, sino que también de cambios en los sistemas de
distribución del trabajo y en las definiciones organizacionales.

Aspectos técnicos y de gestión

 Se requiere evaluar cuales son las sanciones y medidas que efectivamente se

están aplicando y cuáles expresan mejores resultados para considerar su
continuidad, la necesidad de modificarlas o definitivamente eliminarlas.

 Se sugiere modificar las Orientaciones Técnicas considerando las deficiencias

planteadas en este informe, con el fin de transformarlas en efectivas herramientas
para la práctica, pero además esto debe hacer procurando dar un sentido integral
al sistema de medidas y sanciones de medio libre.

 Es necesario definir un enfoque teórico y metodológico consistente que responda a

los requerimientos de los adolescentes, así como incorporar enfoques pertinentes
a las particularidades de cada programa y a la necesidad de diferenciar las
intervenciones según las características de los adolescentes.

 Es necesario establecer planificaciones acotadas, con objetivos coherentes entre

sí y con la finalidad del programa, al mismo tiempo que se contemplen indicadores
de logro (de casos y del programa) y medios para la verificación de los mismos.

 Es imprescindible diferenciar la oferta programática entre medidas y sanciones, y

entre sanciones (especialmente entre Salidas Alternativas, Libertad Asistida y

15
 Libertad Asistida Especial), con el fin de responder adecuadamente a los
propósitos para los cuales fueron creadas en el marco de la ley 20.084.

 Es relevante que tanto las Salidas Alternativas como los programas de Servicio en
Beneficio de la Comunidad potencien su vinculación con las redes territoriales, con
el fin de operar efectivamente como agentes propiciadores de la integración social
de los jóvenes.

 Aunque las Orientaciones Técnicas destinan un gran esfuerzo para clarificar que la
finalidad de los programas de Medidas Cautelares Ambulatorias es el control y
vigilancia de los adolescentes, buscando garantizar la presunción de inocencia, la
mayoría realiza intervenciones que trasciende estos límites. Por eso, tanto en las
OT como en las bases de licitación, debe definirse más claramente que la labor de
los programas debe focalizarse en favorecer un debido proceso y vincular al joven
a las oportunidades existentes en las redes locales (externas al programa).

 Se sugiere fortalecer la capacitación de los equipos en el desarrollo de

metodologías específicas para propiciar la responsabilización y la integración
social de los adolescentes, en el contexto de una sanción penal. Además, revisar
el Modelo Socioeducativo de SENAME a fin de hacerlo consistente y capaz de
responder a las diversas características y necesidades de los adolescentes.

 Establecer principios orientadores transversales que contribuyan a garantizar el

respeto por los derechos de los adolescentes y que cuenten con indicadores para
medir su cumplimiento. Además, de incorporar en forma explícita el enfoque de
derecho dentro del marco teórico metodológico de los programas.

 Se requiere incluir en las Orientaciones Técnicas elementos que permitan orientar

acciones diferenciadas según edad, género, procedencia étnica o cultural y
económica, siendo capaces de responder a la heterogeneidad de los usuarios.

 Se requiere de un mayor esfuerzo por parte de SENAME para generar convenios

vinculantes, a nivel nacional y regional, y por parte de los programas por generar
interés publico/ privado para respaldar las intervenciones. Aspectos en los que sólo
podrá avanzarse en la medida que se demuestre la efectividad de los programas.

16
 Si bien es cierto que los equipos reconocen que cuentan con recursos materiales y
financieros adecuados para este tipo de intervención, la forma de entrega de estos
recursos no siempre es suficientemente expedita. Los procesos de licitación y los
flujos financieros variables generar un ambiente de inestabilidad laboral que impide
proyectar las planificaciones más allá del corto plazo. Por eso, se requieren formas
de financiamiento que otorguen mayor sustentabilidad a las instituciones.

 Es necesario diseñar políticas de capacitación, de incentivos al buen desempeño

profesional y de autocuidado, con el fin de mejorar las condiciones de trabajo de
los equipos, favorecer la estabilidad y la proyección de éstos en el área.

 Se sugiere generar sistemas de registro e instrumentos estandarizados de

evaluación y seguimiento que permitan dar cuenta de la calidad de la intervención
y del impacto de la misma. Estos sistemas deben estar incorporados en las bases
de licitación y deben formar parte de las funciones de los profesionales sin tener
que hacer uso de horas extras o de personal adicional para estas labores.

 Los coordinadores regionales y supervisores de SENAME debiesen ocupar un

papel más significativo en la supervisión de las acciones que son llevadas a cabo
por los programas, distinguiendo entre las funciones de control administrativo de
aquellas más vinculadas a los aspectos técnicos de la intervención.

Aspectos Económicos

 Se requiere fortalecer el registro de la información contable (gasto) tanto por

establecimiento de atención directa, como por tipo de programa, lo cual debiese
estar disponible en forma clara y oportuna. En esta misma línea, es imperativo que
SENAME disponga de un registro de tasa de reincidencia.

 A fin de no perder el capital humano acumulado en el proceso de ejecución de

cada proyecto, SENAME debería tener un registro de personas con experiencia, y
definir sistemas y criterios para la selección de personal de acuerdo a los cargos y
funciones requeridas.

17
 Las bases de licitación asumen que es el colaborador quien debe aportar con la
infraestructura, hecho que constituye un incentivo negativo a la incorporación de
operadores pequeños y a la buena gestión por parte de los grandes que se
perciben como imprescindibles. Una posible solución es que SENAME disponga
de locales propios de atención gestionados por operadores privados, separando la
gestión operativa de los requerimientos de infraestructura

 Las bases de licitación debiesen contener incentivos a favor de aquellas

instituciones que han mostrado mejores resultados en el cumplimiento de la
sanción y en la reinserción posterior, para lo cual se requiere de un sistema de
seguimiento de los adolescentes más preciso que el existente.

18
INTRODUCCIÓN

El 20 de noviembre de 1989, al cumplirse 20 años de la Declaración de los Derechos

del Niño, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó la Convención sobre
los Derechos del Niño, instrumento internacional que marcó el, hasta ahora, hito más
significativo en las relaciones de los niños con el mundo de los adultos. Entre sus
numerosos alcances, el más relevante dice relación con el cambio conceptual que
opera a partir de su aprobación, a través del cual los niños empiezan a ser
considerados sujetos de derechos, abandonándose la condición de meros objetos de
protección que pesaba sobre ellos hasta entonces.

La Convención sobre los Derechos del Niño se transforma rápidamente en el

instrumento internacional que ha sido ratificado por el mayor número de Estados en el
mundo y en el más breve plazo que registre la historia. A partir de su aprobación
comienza un nutrido proceso de renovación legislativa en materia de infancia y
adolescencia del que Chile no se encuentra ajeno.

La promulgación de la ley 20.084, que establece un sistema de responsabilidad penal

especial para los adolescentes, que comenzó a regir en junio de 2007, marca el fin del
sistema punitivo tutelar que caracterizó las relaciones de la infancia con el resto de la
sociedad, para dar paso a la construcción de un esquema de relaciones en el que se
reconoce a los niños la titularidad de los derechos y garantías de que siempre gozó el
resto de las personas.

La construcción de este nuevo esquema implica un proceso de cambio cultural

profundo que, en materia penal, comienza a expresarse en el establecimiento de
reglas especiales de enjuiciamiento de los jóvenes, de un sistema de sanciones
diseñado para aplicarse a personas cuyo proceso de desarrollo se encuentra
incompleto, y de mecanismos de ejecución de esas sanciones que reconozcan y
valoren adecuadamente los impactos que la respuesta e intervención penal pueden
provocar en los adolescentes.

Como cualquier otro proceso de cambio, el nuevo modelo de justicia penal juvenil
requiere de procesos permanentes –o al menos periódicos- de monitoreo y evaluación,
que permitan la detección oportuna de sus fortalezas y deficiencias, para propiciar las
correcciones que lo perfeccionen y lo legitimen.

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Es, precisamente, esta certeza lo que motiva el encargo que el Estado de Chile, a
través del Ministerio de Justicia, hace a través de este estudio, destinado a evaluar el
funcionamiento de los dispositivos no privativos de libertad previstos en la ley 20.084,
que corresponden a aquellos que, según prescribe la normativa internacional, deben
ser de preferente aplicación en los adolescentes.

El desarrollo del estudio permitió analizar con detención los aspectos más relevantes
del diseño normativo y apreciar cómo impactan algunas de sus variables en la puesta
en práctica del sistema, al tiempo de recoger abundante información acerca de la
operatividad de los programas destinados a la ejecución y control de las sanciones y
medidas no privativas de libertad y la perspectiva con que se enfrentan a sus tareas
los operadores del modelo tanto en la fase de enjuiciamiento como en la etapa
posterior de cumplimiento de lo que allí se resuelva.

Junto con el detalle de la evaluación técnica de los programas, el estudio aporta

algunas conclusiones generales que cruzan transversalmente el funcionamiento del
sistema y sus diferentes dispositivos. Destaca, por ejemplo, la carencia de instancias
de coordinación y diálogo entre los operadores del sistema de ejecución y control de
las medidas y sanciones y los actores del sistema judicial, lo que provoca
desconocimiento de buena parte de las tareas, objetivos, procesos y logros de unos y
otros; buena parte de los problemas observados en la operatividad del modelo, como
las diferencias del enfoque político criminal con que los diversos actores asumen su
roles dentro del modelo o la imposición y ejecución simultánea de sanciones y
medidas sobre un mismo adolescente, encuentra su causa en esa falta de
coordinación y diálogo. No obstante, el estudio muestra que la mayor parte de los
problemas podrían evitarse o reducirse si el sistema concretara la más relevante de
sus aspiraciones, cual es, la especialización de los actores del sistema judicial.

A continuación se presentan los resultados encontrados en el estudio de evaluación de

medidas y sanciones que se ejecutan en el medio libre del sistema penal adolescente.
En su primer capitulo se entrega un análisis detallado del diseño de los programas
ejecutores de estas medidas y sanciones, en esta se analizan primero elementos
normativos y de ajuste de derecho del diseño de los programas en relación a la ley
20.084 y normativa internacional vinculada a niños y adolescentes, y a adolescentes
infractores de ley. En segundo lugar se analiza el diseño de los programas desde sus
orientaciones técnicas.

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El segundo capítulo se desarrolla una evaluación de procesos y resultados de los
programas vinculados a las medidas y sanciones que se ejecutan en medio libre, del
sistema penal juvenil. En la primera sección se ofrece una descripción detallada de la
metodología de la investigación, desde las dimensiones de evaluación, el
procedimiento del terreno, entre otros aspectos. En la segunda sección se aborda los
aspectos normativos de la ejecución de los programas. En la tercera sección se
evalúan los procesos y resultados de los programas: Medidas Cautelares, Salidas
Alternativas, Libertad Asistida y Asistida Especial, Servicio en Beneficio de la
Comunidad.

En el tercer capitulo se aborda la evaluación económica de los programas,

considerando proceso de licitación, costos y déficit, por cada tipo de programa. Por
último, en el capítulo cuarto se presentan las conclusiones y recomendaciones por
cada uno de los programas, considerando aspectos normativos y técnicos de la
implementación de estos.

Por último se incluyen los anexos referidos al proceso de levantamiento de

información.

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