Las IOARR: Algunos apuntes

desde la práctica
PUBLICADO EL 30 OCTUBRE, 2018 INEDIWP
Tanta corrupción descarada en nuestro país agobia e indigna. Cada uno debiera
involucrarse en la medida de su conciencia y ciudadanía, sin embargo, mientras
eso pasa, los que trabajamos para el Estado no podemos dejar de hacer nuestra
parte y ayudar a mejorarlo. La ejecución de los proyectos cae sostenidamente
desde hace dos años. Las IOARR son una alternativa pero no hay mayores
orientaciones por parte del ente rector y las entidades comenten errores flagrantes
por desconocimiento u omisión. La norma dice poco o muy poco… tal situación me
mueve a ofrecerles algunas ideas/pautas sustentadas en mis propias experiencias
de campo e invocar a mis entrañables amigos y colegas del MEF a elaborar y
publicar cuanto antes unos nuevos lineamientos.

1.- En primer lugar, para aprovechar el potencial de las IOARR se debe entender -
entender bien- lo que es una Unidad Productora (UP); es más, cada sector debiera
definir/normar clara y extensamente modelos de UP por cada servicio público de
su rectoría. Ello implica, sobre todo, definir las “partes” de dicha UP; partes que la
economía clásica llama “factores productivos” o lo que un contable podría
entender como “activo” (a propósito, una lectura obligatoria para las IOARR es la
Directiva N° 005-2016-EF/51.01 sobre Propiedad, Planta y Equipo de la
Contabilidad Pública). Entender los alcances y límites del servicio público que se
concreta a través de una UP así como conocer los activos conformantes de esta
UP, son los primeros pasos.

2.- Luego, no confundir las IOARR con las acciones de mantenimiento. Como
consultor, he visto a muchas entidades caer en esta confusión. Por ejemplo, si
sólo busco remodelar, extender, modificar y/o reparar instalaciones sanitarias o
eléctricas, esto no constituyen gasto de capital y, por lo tanto, no son IOARR (por
sí solos). El “por sí solos” es muy importante pues si estas mismas acciones
complementan una inversión principal hecha sobre una edificación, definitivamente
si pueden ser consideradas parte de una IOARR. Vistas así, las IOARR pueden
ayudar a corregir distorsiones atávicas de financiar con gasto corriente lo que por
naturaleza es gasto de capital (o sea, realizar un contrato de “servicio” cuando en
realidad correspondería un contrato de “obra”).
Hay mucho más que aclarar sobre Mantenimiento vs IOARR pero, por el
momento, lo dejo ahí.

3.- Inversiones de OPTIMIZACIÓN

Para comenzar, es incorrecto que la norma señale como optimización la
adquisición de terrenos. Es un error conceptual. El terreno es “un” factor
productivo, “un” activo mientras que la optimización siempre implica un análisis y
tal vez una intervención de “todos los activos”. Desde las épocas del SNIP
optimizábamos. Cuando uno formula un proyecto, llega un momento donde se
analiza la oferta existente, acto seguido se propone una optimización de la oferta.
Ésta optimización es la misma IOARR de optimización, por lo tanto, es integral, es
decir, se analiza toda la UP, no sólo el activo terreno. Adquirir un terreno, como
siempre lo propongo en mis clases, es más bien una ampliación marginal. Debiera
corregirse cuanto antes este error. Y, hablando de errores, no se les ocurra
adquirir terrenos mediante este IOARR para proyectos lineales (carreteras,
canales, redes de agua, etc.). La norma no lo prohíbe. Debiera. El riesgo es muy
alto.
Por otro lado, considera que la optimización tiene por objeto implementar mejoras
“marginales”, “pequeñas” como satisfacer un cambio menor en la demanda
(cobertura) o hacer más eficiente el funcionamiento de la UP (calidad). El tema es,
¿qué entender por “marginal” o “pequeño”?, ¿10% del valor contable de la UP?,
¿menor a 750UIT?… nuevamente, opino, el ente rector tendría que señalarlo para
evitar tanta discusión bizantina al respecto.
Hay mucho más que aclarar sobre Inversiones de Optimización pero, por el
momento, lo dejo ahí.

4.- Inversiones de AMPLIACIÓN MARGINAL

La norma señala dos tipos de ampliación marginal. La ampliación marginal del tipo
1 (AM1) es un tema de calidad, no incrementa cobertura. Entonces, pregunta:
¿cómo mejoro calidad y no incremento cobertura? Bueno colegas, el caso más
evidente sería cuando se quiere completar la UP con un activo que debiera ser
parte de la UP pero que por alguna razón (mala formulación, incapacidad, falta de
presupuesto, etc.) no se ha ejecutado (el clásico ejemplo de hacerle el cerco
perimétrico a un colegio que está funcionando).
La ampliación marginal del tipo 2 (AM2) es, por concepto, un proyecto (¡pues
amplia cobertura!). Es un proyecto, sin duda, pero no se formula como tal, se
formula como IOARR. He ahí la gran excepción que el Invierte.pe nos regala,
claro, bajo ciertas condiciones (no más del 20% de la capacidad productora y que
se trate de un proyecto estandarizado por el sector).
Hay mucho más que aclarar sobre Inversiones de Ampliación Marginal pero, por el
momento, lo dejo ahí.

5.- Inversiones de REPOSICIÓN

Para comenzar, sólo se reponen bienes muebles (equipamiento, mobiliario,
vehículos, etc.) no infraestructura y menos se repone toda la UP. Es decir, el
puente que se “desplomó” no es reposición, es proyecto. El tema clave aquí es la
“vida útil”. Puede ser la estimada (la de diseño, la del número de unidades
producidas, etc.) o la efectiva (daño por accidente, por huaycos, por su propio uso,
etc.)
Opino que el primer tipo de vida útil es un tema perfectamente predecible, por lo
tanto, se debería analizar toda la UP y hacer un “informe de vida útil” de todos los
activos de una UP. Si bien la UF puede ser el principal impulsor de dicho informe,
corresponderá hacerlo a Patrimonio, Informática (de corresponder) e incluso
Contabilidad (insisto, revisen la Directiva de Propiedad, Planta y Equipo).
Un clásico error de la reposición es comprar tecnología obsoleta bajo la falsa (y
absurda) exigencia de comprar exactamente lo que se tenía originalmente. El
principio de las contrataciones públicas “vigencia tecnológica” debe primar (y el
sentido común, también) Además, una cosa es incrementar la capacidad
productora del activo y otra es incrementar la capacidad productora de la UP. Lo
que está prohibido en una IOARR de reposición es lo segundo.
Finalmente, si vas a reemplazar, lo lógico (y correcto) es dar de baja el activo a
reemplazar.
Hay mucho más que aclarar sobre Inversiones de Reposición pero, por el
momento, lo dejo ahí.

6.- Inversiones de REHABILITACIÓN

En mi experiencia, este IOARR es el que más discusiones y variables presenta.
Sin embargo, como mi propósito es aclarar, evitaré redactar todos los vericuetos
conceptuales que afloran al formular estos IOARR.
En principio, no se puede rehabilitar toda la UP; al igual que la reposición, la
rehabilitación es puntual para activos de la UP. Si tenemos activos que son tan
grandes que son prácticamente la UP (carreteras por ejemplo), opino, el sector
debe definir el límite entre lo que sería un IOARR de Rehabilitación de un Proyecto
de Recuperación (en la Reconstrucción con Cambios usamos el 50% del daño
para colegios por ejemplo).
Y hablando de daño, ese el el concepto clave aquí. Insisto, cada sector debiera
trabajar en este concepto para sistematizar límites entre lo que sería el
mantenimiento (gasto corriente), la rehabilitación (g. de capital del tipo IOARR) o la
recuperación (g. de capital del tipo Proyecto) y como ayuda, creo que el concepto
“aclarador” es el nivel de servicio.
Finalmente, dado que uno rehabilita activos para “… volverlos al estado o
estimación original”, NO corresponde usar un IOARR de rehabilitación para
intervenir el activos mal diseñados o que nunca cumplieron los estándares de
calidad. Es estos casos, corresponde formular un proyecto de inversión.

Autor: Anthony Moreno Reaño