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UNIDAD VIII:

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. FINANZAS PÚBLICAS

1. Principios generales. Incompatibilidad e inhabilidad. Legislación

vigente. Carrera administrativa.
2. Presupuesto. Economía. Recursos.
3. Imposición: Nación, Provincias, Municipios. Poderes fiscales de las
Provincias. Disciplina Fiscal.
4. Expropiación.
5. Desarrollo económico social. Planificación. Servicios públicos.

ADMINISTRACION PUBLICA - ECONOMIA Y FINANZAS

I.- ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Administración desde un punto de vista objetivo, es una actividad

concreta dirigida a través de una acción positiva, gracias la realización
de los fines de seguridad, progreso y bienestar de la comunidad. Por
ello puede haber administración en la actividad de los tres órganos del
Poder del Estado. Desde un punto de vista subjetivo, implica un
conjunto de entes al que el ordenamiento jurídico le atribuye la función
de administrar.

La función administrativa es la actividad concreta desarrollada por el

estado para la obtención de sus fines.

Dice Xifra Heras, que la actividad teleológica del Estado discurre por
tres vías:

1. La intervención: policial, defensa del orden y seguridad pública,

2. El fomento: promover y estimular la actividad de los particulares,
3. El servicio público: prestación del Estado para satisfacer
necesidades públicas.

La función pública constituye la actividad específica del órgano

Ejecutivo, ejerciendo en cierta proporción la actividad legislativa y
jurisdiccional, en mérito a cláusulas constitucionales expresas o
implícitas. Pero la función administrativa no está sólo a cargo del Poder
Ejecutivo, sino que también, en cierta medida, es realizada por los
otros poderes, y esto porque el principio de la división de poderes no
es absoluta, ni la división tan tajante.
Por eso los autores como Jellinek Otto Mayer, Laband, adoptan el
criterio residual: función Administrativa es toda actividad que realizan
los órganos del Estado (Ejecutivo Legislativo y Judicial) excluidos los
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hechos y actos materialmente gubernativos, legislativos y

jurisdiccionales.

Esta teoría residual está consagrada históricamente; la justicia y la

legislación se van independizando paulatinamente, arrancando al
Monarca competencias que antes le eran propias, y lo que queda en
poder de él, constituye como remanente la función administrativa.

También la Constitución Nacional consagra esta teoría. Reservando

competencias exclusivas al Poder Judicial (art. 116 y sgtes.) y al Poder
Legislativo (art. 75 y sgtes.) y permitiendo el ejercicio de la actividad
remanente a todos los órganos.

Por ello esta función puede ser ejercida por cualquier órgano. ej.: el
órgano Legislativo ejerce función administrativa en el juicio político,
que es la actividad administrativa que pone fin a la relación de empleo
público, en virtud de un procedimiento constitucional. Igualmente, los
actos que realizan en cuanto a su propia organización: Funcionamiento
de imprenta, biblioteca, nombramiento o remoción de empleados , etc.

Esto último también ocurre en el Poder Judicial. A su vez, el Poder

Judicial, la jurisdicción voluntaria, o no contenciosa, no es una función
jurisdiccional, sino administrativa, para la tutela de un interés público,
ej: nombramiento de tutores, declaración de ausencia por presunción
de fallecimiento, etc.

Marienhoff clasifica la función administrativa en:

1. Activa, a la actividad decisoria, resolutiva de la administración ;
2. De control, a la que tiene por objeto verificar la legalidad
administrativa, la legitimidad, oportunidad y conveniencia;
3. La función administrativa consultiva: a la desarrollada por el
órgano que a través de dictámenes, opiniones e informes,
asesoran a los órganos que ejercen la administración activa,
facilitándole elementos de juicio para la formación de la voluntad
administrativa, función administrativa
4. Jurisdiccional: ej: aplicación de sanciones administrativas o la
resolución de un recurso administrativo.

Dromi, en cambio, dice que la función administrativa es una sola, no

es ni activa, ni consultiva, ni de cualquier otro tipo.
1. Los órganos de la administración, en razón de su competencia,
pueden ser activos: directivos, presidentes, ministros.
2. Pueden ser consultivos: consejo de estado, asesoría de control,
tribunal de cuentas, contaduría general de la Nación.

Pero Dromi, manifiesta que lo órganos activos no sólo dicen sino que
también controlan, los órganos de consulta no sólo asesoran, sino que
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deciden (ej. Dictámenes vinculantes) etc. No hay un órgano específico

para cada función, ni una función administrativa específica para cada
órgano.

También dice que la teoría de las potestades administrativas padece

de los mismos vicios que la clasificación anterior.
Se afirma que la administración pública cuenta con potestades para
desarrollar su actividad y lograr sus fines y que no se debe confundir
potestad con poder.

Marienhoff, dice que las potestades constituyen un reflejo del poder

pero no pueden confundirse con poder. En cambio Dromi opina que las
potestades no existen, que lo que existe es el poder del estado, que es
único y propio del orden estatal, que en su actuar jurídico utiliza vías y
procedimientos que el ordenamiento jurídico le autoriza: acto,
reglamento, etc.

También enumeran algunos caracteres de las potestades:

irrenunciables, imprescriptibles, inalienables. Pero el Poder también lo
es.

Los principios jurídicos que rigen la actividad administrativa

son los siguientes:
a. en cuanto a la organización administrativa: centralizada y
descentralizada.
b. en cuanto a la regulación normativa: actividad reglada y
discrecional.
c. en cuanto al control de la actividad administrativa: control
administrativo (revocación y control judicial (anulación).
d. en cuanto a la situación jurídica del administrador: protección
administrativa y protección judicial

La organización de la función administrativa comprende las potestades

o poderes de que están dotadas las instituciones administrativas; las
competencias para ejercer esos poderes; la Jerarquía o Autonomía,
según guarden los entes públicos relación de dependencia o
independencia dentro de la organización de la Administración Pública.

El régimen jurídico de la organización de la función administrativa está

integrada por dos sistemas organizativos: centralización y
descentralización, y por los presupuestos jurídicos de toda
organización: competencia y jerarquía.

Gordillo, define la competencia como “el conjunto de facultades que un

órgano puede legítimamente ejercer”. La competencia no puede existir
sin una regla de derecho que la regule; es improrrogable y
corresponde al órgano institución y no al órgano individuo, de manera
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que este último no puede disponer de ella, sino que debe limitarse a
su ejercicio, en los términos de la norma respectiva.

Marienhoff, dice que no se concibe una organización administrativa

donde todos los individuos tuviesen igual rango, lo cual impediría que
algunos dieran órdenes, y otros las cumpliesen. De allí la existencia de
órganos superiores y órganos inferiores vinculados por una relación de
supremacía y subordinación.

La centralización administrativa o administración directa se da cuando

el total de las competencias administrativas se concentran en los
órganos superiores de la administración, que guardan entre sí una
relación piramidal y convergen hacia un jerarca único que reúne toda
la autoridad. Estos órganos no están dotados de personalidad jurídica
propia independiente de la persona jurídica estatal. Guardan entre sí
una relación jerárquica entre diversos grados y niveles, pero siempre
respetando las instituciones que imparte el órgano superior: esta
relación de jerarquía le permite ejercitar al órgano superior el mando,
vigilancia, disciplina, revisión y solución de los conflictos de
competencia.

Este sistema se caracteriza también por la carencia de patrimonio

propio ya que funciona con los recursos generales de la
administración.

La descentralización administrativa significa la administración de las

competencias entre múltiples entidades administrativas independientes
del poder central, con personalidad jurídica propia, y un ámbito de
competencia territorial exclusiva. Los entes descentralizados, si bien
tienen personalidad jurídica propia, sus objetivos no son distintos de
los de la administración central, pues sus propios intereses son los del
Estado.

La descentralización administrativa presupone la descentralización

política. Los órganos del Estado que componen el sistema no están
vinculados por la relación jerárquica al gobierno central sino que
cumplen sus fines con independencia y autonomía dentro de su
especialidad.

La descentralización ofrece dos modalidades:

1. La descentralización territorial e
2. La Institucional.

La primera (La descentralización territorial): se trata de la

transferencia de competencias a organismos desintegrados del poder
central, que las ejercen dentro de un ámbito especial. Las formas más
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evolucionadas la constituyen los municipios, como entes locales

genuinos anteriores al Estado.

Esto plantea un problema político pues ha dado lugar a movimientos

de autonomismo político, regionalismo, municipalismo y
provincialización, como signo de nuevo federalismo.

En la descentralización institucional, no priva el interés localista,

sino que importa una función específica, de carácter técnico, con
independencia del poder central, y dotado de atribuciones, recursos
especiales y personalidad jurídica propia.

Existe otra forma de organización administrativa llamada

desconcentración. Este es un fenómeno jurídico administrativo
específico que resulta cuando el ordenamiento jurídico atribuye
competencias a un órgano inserto en la estructura jerarquizada. Se
transfieren competencias de los órganos superiores a los inferiores o
se disminuye la subordinación de éstos a aquéllos. Lo contrario es la
concentración. Sería el caso de la Dirección Nacional del Registro Civil,
del Servicio Forestal Nacional. Se trata de organizaciones que tienen
caracteres empresariales y que prestan un servicio determinado,
careciendo sin embargo de personalidad jurídica propia.

Hemos dicho que en cuento a la regulación normativa, la actividad

puede ser reglada
o discrecional.

Dice Gordillo, que las facultades de un órgano administrativo están

regladas, cuando un norma jurídica predetermina, concretamente, una
conducta que el administrados debe seguir. El orden jurídico establece
ante tal o cual situación de hecho, qué es lo que órgano debe hacer.

Las facultades del órgano son discrecionales cuando el ordenamiento

jurídico le otorga cierta libertad para elegir entre uno y otro curso de
acción, para hacer una u otra cosa, o hacerla de una u otra manera es
decir, cuando el derecho no le ha impuesto por anticipado el curso de
acción a seguir.

Dice Villegas Basavilbaso, que “ es la libertad que el orden jurídico da

a la administración para la elección oportuna y eficaz de los medios y
el momento de su actividad dentro de los fines de la ley”. Por
supuesto, tiene límites: la razonabilidad, la desviación de poder, la
buena fe y límites técnicos.

En cuanto al control de la actividad administrativa, éste puede ser

administrativo judicial. El órgano administrativo puede revisar el acto
en su legitimidad. Al contralor jurisdiccional le incumbe verificar si la
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administración ha desbordado los límites de su competencia

discrecional, pero no la oportunidad o conveniencia de los actos
dictados por el administrados, es decir que no se puede anular un acto
por considerarlo inoportuno o inconveniente, solo puede hacerlo
cuando lo estime ilegítimo. En el control administrativo, el
administrado puede extinguir el acto tanto por razones de ilegitimidad
como de inoportunidad.

Por último, el ordenamiento jurídico depara protección a los

administrados: administrativa y judicial.

II.- ECONOMÍA Y FINANZAS PÚBLICAS

El estado interviene participando en la actividad económica, en las

formas más diversas a través de la historia. Puede limitarse a proteger
el libre desenvolvimiento del orden económico y en ese caso actúa
como garantía y su instrumento es la policía.

Puede apoyar algunas iniciativas privadas socialmente significativas,

actuando como estímulo, a través de la subvención. Puede regular y
ordenar la economía y la acción, es la prestación, y sus instrumentos
son la empresa pública y los planes indicativos. Y puede por último,
absorber las relaciones económicas. Se trata de la sustitución de la
actividad privada e intervención donde se utilizan planes imperativos.

Podemos hablar entonces de la economía de conducción

descentralizada donde el Estado interviene en mayor o menor grado,
pero no tratando de sustituir la actividad privada. Y la economía de
conducción centralizada donde el Estado sustituye completamente la
competencia privada. El proceso económico se dirige en función de un
plan determinado, imperativo. Autoritario en un proceso de
concentración de la actividad económica en el Sector Público.

Nuestro país ha pasado por estas variantes a lo largo del tiempo.

El proceso reformado de nuestra Constitución provincial
sistemáticamente nos guía al sendero sobre el que debemos construir
nuestro camino.