Potestades Administrativas

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CAPÍTULO 2
750 A. Consideraciones generales 755
B. Potestad reglamentaria 800
C. Potestad de auto organización 850
D. Potestad tributaria 860
E. Potestades de investigación y recuperatoria 865
F. Potestad planificadora 885
G. Potestad expropiatoria 890
H. Potestad recaudatoria 905
I. Potestad sancionadora 915
J. Otras potestades 1065
751 Las potestades administrativas son poderes jurídicos reconocidos

abstracta y expresamente por el ordenamiento, que atribuyen a la
Administración titular de los mismos una habilitación para desarrollar
actuaciones ejecutivas concretas, productoras de efectos actuales o
potenciales sobre la esfera de los administrados, en un ámbito más o
menos determinado, tendentes a la satisfacción del interés general.
Son, en definitiva, títulos de intervención que han de desarrollarse o
ejecutarse para los fines específicamente previstos por el ordenamiento
al concederlos (TS 9-6-16, EDJ 82302 ), so pena de que los actos o
disposiciones que surgen de su ejercicio incurran en vicio de desviación
de poder.
La regulación general del régimen jurídico del sector público y del
procedimiento administrativo común se contiene actualmente en la L
39/2015 , reguladora del procedimiento administrativo común de las
Administraciones públicas (LPAC ), y en la L 40/2015 , del régimen
jurídico del sector público (LRJSP ). Suponen la derogación y sustitución,
fundamentalmente, de la L 30/1992 , de la L 11/2007 , de la
LOFAGE y de la L 28/2006 , además de otras disposiciones legales y
reglamentarias. La entrada en vigor de la mayor parte del contenido de las
nuevas leyes tuvo lugar el 3-10-2016 , si bien es cierto que, en algunos
extremos concretos (en otros, la vigencia fue inmediata), su entrada en
vigor se demora hasta el 3-10-2017 o el 2-10-2020, como sucede con
determinadas normas en materia de Administración electrónica (LPAC
disp.final 7ª redacc RDL 11/2018). Por ello se harán, solo donde sea
https://acceso.qmemento.com/presentarFragmentoMemento.do?nref=7dbdbbae&prod... 20/08/2019
preciso, las referencias al régimen anterior que se mantenga vigente o

que, por motivos excepcionales, se considere necesario o conveniente
efectuar.
A. Consideraciones generales
755 El ejercicio de potestades administrativas siempre se encuentra

condicionado por el respeto al principio de legalidad . La potestad es una
expresión de supremacía administrativa por razón del interés general (TS
20-3-95 , EDJ 846 ); por ello, no puede identificarse con el privilegio o
derogación subjetiva singular del ordenamiento común que no tiene
justificación en una finalidad objetiva superior (TS 26-3-86 , EDJ
15370 ). No existe potestad administrativa sin habilitación previa por el
ordenamiento jurídico. Por tanto, toda acción administrativa, para que sea
válida, ha de basarse en la debida y previa habilitación normativa.
El ordenamiento jurídico atribuye a la Administración potestades y, a su
vez, la habilita para actuar, incluso cuando la actividad no sea, en sentido
propio, manifestación del ejercicio de una potestad específica. De ahí que
se distinga entre potestades administrativas y derechos subjetivos de la
Administración, que son ambas especies del género poder jurídico (TS
20-12-94 , EDJ 9853 ).
Tampoco cabe confundir las potestades administrativas con los
mecanismos privilegiados o exorbitantes que se atribuyen por el
ordenamiento a las Administraciones titulares de aquellas para su
ejercicio; esto es, con las prerrogativas funcionales (TCo 206/1993 ),
de las que se sirven aquellas para actuar efectivamente las potestades
(p.e. la autotutela declarativa y ejecutiva). No obstante, en algunos casos,
la diferencia entre potestad y prerrogativa es muy tenue.
1. Características
760 Las potestades administrativas presentan los siguientes caracteres:

a) Necesaria previsión normativa. La potestad normativa no existe sin
regulación previa, por razón del principio de legalidad, salvo que
entendiéramos que pueden existir potestades implícitas (reconocidas por
ejemplo, respecto de los entes locales, en TS 29-9-03, EDJ 108350 ).
b) Generalidad y abstracción. La potestad administrativa no tiene origen
en una relación jurídica concreta, sino que procede directamente del
ordenamiento jurídico. Asimismo, no consiste en una pretensión
particular, sino en la posibilidad abstracta de desarrollar actuaciones
gubernativas productoras de efectos jurídicos.
c) Ausencia, al menos inicial, de una posición concreta de sujeto
obligado a su cumplimiento, semejante a la de las relaciones obligatorias
civiles.
d) Vinculación plena al interés público o, si se quiere, al «giro público» de
la Administración.
e) Obligatoriedad de ejercicio. Las potestades administrativas son de

ejercicio imperativo para la Administración titular de las mismas que no
solo puede, sino que debe ejercerlas, en tanto no concurra prescripción o
caducidad del plazo para hacerlas efectivas en un caso concreto. Esto ha
de entenderse sin perjuicio de que se hayan sucedido intentos anteriores
de ejercicio de la potestad que, por las razones que sean, hayan sido
anulados en sede de revisión administrativa o judicial.
Precisiones
Se pueden señalar potestades administrativas específicas cuya cobertura está en la

Ley; no obstante, la exigencia de ajuste estricto a la Ley (Constart.9.1 y 103.1 )
debe matizarse. Así, es posible que el legislador deje de regular minuciosamente
determinada materia, o bien que la propia Ley permita que la Administración, por vía
reglamentaria, complete la acción del legislativo, siempre que ello no suponga una
innovación respecto de la Ley (TS 20-12-94 , EDJ 9853 ). Es decir, la habilitación
no siempre ha de ser legal, sino que puede intervenir en ella la potestad
reglamentaria (nº 800 ).
761 f) Carácter indisponible e irrenunciable . Las exigencias del interés

público que justifican la potestad administrativa implican que su actuación
no puede encontrar límite en los convenios que la Administración haya
concluido con los administrados. Por ello, no resulta admisible la
disposición de la potestad administrativa por vía contractual (TS 19-11-
91, EDJ 10965 , en relación con la potestad innovativa en los contratos
administrativos). Por ejemplo, en materia de potestad de planeamiento, a
través de convenios urbanísticos, sin perjuicio de las consecuencias que
en otro terreno -responsabilidad por incumplimiento, responsabilidad
patrimonial- pueda desencadenar el apartamiento de dichos convenios
(TS 30-4-90 , EDJ 4549 ; 13-7-90 , EDJ 7593 ; 20-12-91 , EDJ
11017 ; 13-2-92, EDJ 1316 ).
g) Intransmisibilidad . La Administración pública titular de la potestad no
puede enajenar o transmitir la misma, sin perjuicio de poder emplear
técnicas de alteración del ejercicio de la competencia para ejercerla (nº
1140 ). De acuerdo con ello, no resulta técnicamente posible que
sujetos de Derecho privado actúen las potestades administrativas o
incluso, participen en su ejercicio como mandatarios o delegados de la
Administración titular, al menos en cuanto pueda suponer desarrollar
funciones o actuaciones de «poder público». No obstante, encontramos
algunos ejemplos en contra:
• En Canarias existe la entidad Gestión Recaudatoria de Canarias,
Sociedad Anónima -GRECASA- (L Canarias 4/2001 disp.adic.2ª ; D
Canarias 27/2002 ), lo que supone el ejercicio -o la participación en el
ejercicio- de potestades administrativas por sociedades mercantiles
sujetas a Derecho privado, aun con capital íntegramente público. Son muy
frecuentes en las comunidades autónomas y entidades locales entidades
de esta especie.
• Algo semejante sucede en Castilla-La Mancha, donde se prevé que la
recaudación de los costes de urbanización sea asumida y gestionada por
el agente urbanizador cuando la urbanización se realice por gestión

indirecta. Es decir, tramitación -o participación en ella- de apremio
administrativo por aquel (DLeg Castilla-La Mancha 1/2010 art.53.2 ).
• También se reconocen facultades de gestión tributaria y recaudatoria a
sujetos privados en relación con distintos gravámenes en concreto, como
los conocidos cánones de saneamiento de aguas, que recauda e ingresa
el suministrador del agua pero que paga, en última instancia, el
consumidor. Por ejemplo, DLeg Baleares 1/2016 art.6 y 11 s.
h) Territorialidad . Como consecuencia de su vinculación al ejercicio del
poder público y su carácter de policía, las potestades administrativas solo
se pueden ejercer en el territorio propio de la Administración titular
(nacional, autonómica o local), a partir de hechos jurídicos producidos en
tal territorio o sobre sujetos vinculados o con cierta conexión al mismo.
Esto debe entenderse sin perjuicio de que sean ejecutables los actos
derivados de la potestad ejercida fuera de dicho ámbito territorial, por
medio de la colaboración de otras Administraciones públicas. En todo
caso, el ejercicio de potestades administrativas fuera del territorio
nacional no es posible, a salvo de su ejercicio en misiones diplomáticas,
aeronaves o naves españolas.
762 i) Carácter fiduciario, en la medida en que no hay identidad necesaria

entre el titular de la potestad -siempre una Administración pública- y el
beneficiario último de las consecuencias de su ejercicio, que puede ser un
particular (García de Enterría).
j) Inmodificabilidad por parte de la Administración pública titular. Para
alterar los términos de la potestad administrativa no basta la voluntad de
los sujetos implicados en su ejercicio, sino que es necesaria la alteración
normativa previa y genérica.
k) No sujeción a transacción, ya en su contenido abstracto ya en las
consecuencias de su actuación en casos concretos. Por ello, las
potestades administrativas no pueden someterse a arbitraje, mediación u
otros mecanismos heterocompositivos semejantes, salvo previsión legal
concreta respecto de sectores específicos (LPAC art.112.2 ).
l) Objetividad, en el sentido de que la potestad no se ejerce para
satisfacer una finalidad o intención subjetiva del titular del órgano que la
actúa, sino el fin público al que atiende (TS 19-5-90).
m) Posibilidad de ejercicio reiterado mientras esté abierto el plazo de
prescripción, en su caso, al que se sujete su actuación, no obstante los
intentos previos inválidos de aplicación de la potestad de que se trate,
incluso la sancionadora, como prevé expresamente el D Castilla y León
22/2004 art.358.6 .
Como excepción se ha formulado, en el ámbito de la potestad tributaria,
la denominada «teoría del tiro único» según la cual el derecho a liquidar o
comprobar valores por parte de la Administración tributaria solo puede
ejercerse una vez; por lo que, si la Administración no prueba el valor
comprobado o no liquida correctamente, se extingue su derecho a tal
liquidación o comprobación (TSJ C.Valenciana 6-4-95; 5-1-96, EDJ

52404 ).
n) Carácter no ilimitado, especialmente las potestades de policía (TSJ
Burgos 22-4-04, EDJ 23954 ).
ñ) No sujeción , como regla, a imposición. En relación con las potestades
relativas a la ordenación territorial y el urbanismo (TS 31-1-05, EDJ
40684 ).
763
Precisiones
1) Todo lo anterior ha de entenderse salvo en el caso de la potestad sancionadora

en el ámbito tributario , cuyo ejercicio se haya abortado por
caducidad procedimental, pues en tal caso no puede incoarse otro procedimiento
posterior por los mismos hechos (LGT art.211.4 ).
2) En la LGT se recoge expresamente en diversos supuestos la posible reiteración
del ejercicio de la potestad (LGTart.130.b , 133.1.d , 139.1.b ).
3) Al respecto del ejercicio reiterado de la potestad, el Tribunal Supremo ha
considerado, en contra de lo anterior, que la anulación de un acto administrativo
no significa en absoluto que decaiga o se extinga el derecho de la Administración
tributaria a retrotraer actuaciones y volver a actuar, pues los actos administrativos
faltos de motivación o viciados, son anulables (TS 29-12-98, EDJ 36374 ; 7-10-00,
EDJ 34022 ; 3-5-11, EDJ 79187 ). Sin embargo, la Administración no solo esta
facultada para dictar uno nuevo en sustitución del anulado, sino que está obligada a
ello, en defensa del interés público y de los derechos de la Hacienda pública (en el
mismo sentido ver TSJ La Rioja auto 16-10-00). No obstante, lo anterior debe
modularse por fuerza de los principios de buena fe y equidad, pues la reiteración de
anulaciones hasta que la Administración acierte no puede decirse que sea lo más
compatible con la tutela judicial efectiva -Const art.24 - (TS 27-12-99, EDJ
49540 ; TEAR La Rioja 28-9-00; TEAC 10-4-02).
En este mismo sentido, respecto de un acuerdo de derivación de responsabilidad
anulado, ver TEAC 13-6-07 .
De acuerdo con ello, se permite reposición de las actuaciones inspectoras más de
una vez para subsanar errores distintos, debiendo realizarlas la misma dependencia
cuando el inspeccionado no se opuso a su competencia de la actuante (TS 3-5-11,
EDJ 79187 ).
Por último, se ha declarado como doctrina legal que la estimación del recurso
contencioso-administrativo frente a una liquidación tributaria por razón de una
infracción de carácter formal, o incluso de carácter material, siempre que la
estimación no descanse en la declaración de inexistencia o extinción sobrevenida de
la obligación tributaria liquidada, no impide que la Administración dicte una nueva
liquidación en los términos legalmente procedentes, salvo que haya prescrito su
derecho a hacerlo, sin perjuicio de la debida subsanación de la correspondiente
infracción, de acuerdo con lo resuelto por la propia sentencia (TS 19-11-12, EDJ
270133 ). Sobre el alcance y la evolución de la tesis del tiro único resulta muy
significativo el voto particular de la sentencia TS 27-3-17, EDJ 27097 . La doctrina
del tiro único no es aplicable en materia de contratación administrativa (AN 5-3-18,
EDJ 39744 , respecto de la revisión de oficio del acto de adjudicación del
contrato).
764 4) El contenido de las potestades administrativas no es ilimitado. Su actuación se ha

de regir siempre por el principio de proporcionalidad -RSCL art.6 ; LBRL
art.84.2 - de forma que se contemplen los distintos intereses en juego, siempre
que tengan relevancia bastante para merecer protección jurídica (TS 30-1-87 , EDJ
743 ).
5) Es esencial al correcto ejercicio de las potestades administrativas su canalización
mediante el correspondiente procedimiento administrativo (nº 1380 ), pues este
es el camino que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la
Administración (TCo 227/1988 ). El procedimiento administrativo es garantía

tanto de los derechos individuales como de orden de la Administración y de justicia y
acierto de sus resoluciones. Los trámites procedimentales han de ser entendidos
como garantía para los administrados , para propiciar el acierto en las decisiones y
como protección frente al ejercicio precipitado o desmedido de la potestad
administrativa (TS 30-11-93, EDJ 10896). El exceso en el ejercicio de la misma
equivale a su ausencia, desde el prisma de la validez del acto producido (TS 16-11-
98 , EDJ 21764 ).
6) En el actuar de las potestades no queda excluida, necesariamente, la
consideración de la oportunidad (TS 16-5-90 , EDJ 5146 ), aunque normalmente,
sea un condicionante meramente accesorio. Influye intensamente en el ejercicio de
la potestad reglamentaria (TS 23-5-95).
7) El sujeto afectado por el ejercicio de la potestad administrativa puede ser otra
Administración pública que se encuentre en una determinada situación de sujeción
respecto de la actuante (TS 26-7-02, EDJ 34327 ), lo que supone modular en
ciertos aspectos la ejecución forzosa de los actos en los que se concreta aquella (nº
1816 ).
8) Los caracteres de irrenunciabilidad e intransmisibilidad no son incompatibles,
en principio, con el fenómeno de la externalización parcial de ciertos procedimientos
(nº 3740 ).
2. Titularidad
770 La titularidad de las potestades administrativas no corresponde

necesariamente a una sola Administración pública, sino que en ocasiones
existen titularidades compartidas de una misma potestad, normalmente,
en casos de confluencia de intereses de diverso alcance en el ejercicio de
la misma. Así, por ejemplo, la potestad de planeamiento urbanístico, cuya
titularidad se comparte entre los ayuntamientos y las comunidades
autónomas -y el Estado, en el caso de Ceuta y Melilla-, dada la relevancia
supramunicipal de los intereses implicados (TS 25-4-91 , EDJ 4289 ; 13-
2-92, EDJ 1316 ; TSJ Granada 28-2-00, EDJ 16008 ).
Consecuencias principales de lo anterior son las siguientes:
• La existencia de procedimientos bifásicos en la producción de los
actos o disposiciones de que se trate, con una fase ante cada
Administración pública cotitular de la potestad.
• La posible concurrencia de litisconsorcio pasivo necesario en los
procesos en los que se impugnen actos o disposiciones así aprobados.
• En caso de responsabilidad patrimonial, la imputabilidad a ambas
Administraciones de los perjuicios causados en el ejercicio de la potestad,
incluso solidariamente (LRJSP art.33 ).
3. Clasificación
775 Las potestades administrativas pueden clasificarse atendiendo a

diferentes criterios:
• Según su grado de sujeción a la norma o de predeterminación por la
misma, en potestades regladas (nº 777 ) y discrecionales (nº 779 ).
• A partir de su incidencia sobre situaciones jurídicas preexistentes, se

diferencia entre potestades innovativas y conservativas (nº 787 ).
• En función del tipo de relación jurídico-administrativa en la que se
encuentran los sujetos afectados por el ejercicio de las potestades, se
distingue entre potestades de supremacía general y de supremacía
especial -García de Enterría- (nº 789 ).
• Atendiendo a la incidencia restrictiva o limitadora o a la ausencia de tal
incidencia sobre la esfera jurídica o patrimonial de los administrados, se
distingue entre potestades que limitan derechos subjetivos o intereses
legítimos y potestades que no limitan los mismos (nº 791 ).
777 Potestades regladas

Son potestades regladas aquellas en las que el margen de decisión entre
opciones posibles, admitidas jurídicamente, es inexistente, de forma que
el órgano competente ha de aplicar la única opción aceptable en Derecho,
previa interpretación, en su caso, de la norma de cobertura del ejercicio
de la potestad, aun cuando esta contenga conceptos jurídicos
indeterminados -p.e. el interés público, la diligencia del buen padre de
familia- (TSJ Madrid 4-4-02, EDJ 47180 ). Precisamente, es
característica del ejercicio de las potestades regladas la existencia de tales
conceptos que, por su propia esencia, no pueden contener un mayor
grado de precisión, dejando así un margen de apreciación al intérprete.
Precisiones
Este margen de decisión se ha tratado doctrinal y jurisprudencialmente de reducir al

mínimo por medio de la «técnica de las tres zonas de la verdad», que diferencia en
todo concepto jurídico indeterminado:
- una zona de certidumbre positiva, que determina sin duda lo que entra en el
concepto;
- otra de certidumbre negativa, que excluye sin duda ciertos contenidos; y
- la zona de incertidumbre, a la que se restringe el margen de apreciación.
779 Potestades discrecionales

Son potestades discrecionales las que permiten al órgano competente la
elección entre diversas opciones, todas admisibles en lo jurídico, siempre
que no se incurra en arbitrariedad y en el bien entendido de que el
ejercicio de la discrecionalidad administrativa ha de ir dirigido al
cumplimiento del fin perseguido en la norma en que aquella se
fundamenta (TS 7-5-92, EDJ 4410).
Ejemplo
Al respecto del otorgamiento y denegación de licencias de armas, se confiere a la

Administración competente una potestad discrecional en aras de la defensa de
interés general e incluso del mismo solicitante, sometida al control jurisdiccional (TS
4-5-90 , EDJ 4703 ; 19-6-92, EDJ 6569 ; 15-1-96 , EDJ 191 ). Dicha potestad
no se reduce a un mero control formal o de legalidad del acto, sino que alcanza a los
hechos, datos y circunstancias que impidan a una determinada persona poseer un
arma (TS 12-4-95 , EDJ 2155 ). La potestad ha de usarse en el sentido de
comprobar la adecuación entre los hechos determinantes y la decisión tomada (TS

29-2-80 , EDJ 12323 ; 8-3-93, EDJ 2265 ).
780 Control jurisdiccional de la discrecionalidad

La revisión jurisdiccional de los actos discrecionales es perfectamente
posible (TS 20-2-98 , EDJ 1158 ). La Administración está condicionada
en todo caso por la norma general imperativa del cumplimiento de sus
fines , al servicio del bien común y del ordenamiento jurídico. Por tal
causa, el enjuiciamiento de actos discrecionales no puede detenerse en
cuestiones relativas a la competencia y procedimiento sino que ha de
adentrarse en el fondo, penetrando en la forma de ejercitarse la
discrecionalidad, a través del control de los hechos sobre los que se
mueve, así como también sobre su uso proporcional y racional (TS 20-5-
80; 16-7-84; 13-6-88 , EDJ 5096 ). En definitiva, discrecionalidad no es
arbitrariedad (TS 8-5-98, EDJ 4113 ). Esta implica actuación caprichosa
(TS 15-12-98 , EDJ 34304 ), irracional (TS 27-5-03, EDJ 35201 ) e
injustificada (TS 23-6-03, EDJ 50243 ).
En todo caso, la revisión jurisdiccional es de legalidad, no puede fundarse
en consideraciones de otro orden, ya sean de carácter técnico, económico
o social (TS 20-2-98, EDJ 519 ).
781 El contraste jurisdiccional del ejercicio de estas potestades, además de

sus elementos reglados, debe emplear todas o alguna de las siguientes
técnicas (TS 19-6-96 , EDJ 5978 ; 6-2-98, EDJ 493 ):
a) Control a través de los hechos determinantes , es decir, de los
presupuestos objetivos legalmente exigibles para que pueda realizarse
por la Administración la consecuencia jurídica contemplada en la norma
(TS 15-6-84; TSJ Extremadura 2-6-98 , EDJ 17975 ). Estos son tal como
la realidad los exterioriza, sin que la Administración pueda alterarlos,
aunque tenga facultades discrecionales para su valoración. De esta forma,
la decisión discrecional debe guardar coherencia lógica con los hechos,
de suerte que cuando se aprecie una discordancia de la solución elegida
con la realidad que constituye su presupuesto, se han de entender
sobrepasados los límites de la discrecionalidad (TS 16-6-89 , EDJ 6137 ).
b) Enjuiciamiento a través de los principios generales del Derecho (TS
22-12-90 , EDJ 11917 ; 11-2-91; 20-1-92, EDJ 339 ; 15-3-93, EDJ
2570 ). Esto es aplicable incluso a la potestad reglamentaria (nº 800 ),
pues, entre los límites materiales del reglamento, figura no solo la Ley,
sino también los principios generales del Derecho, que tienen prioridad
sobre cualquier disposición administrativa; afirmándose como primero de
esos principios el de congruencia o armonía del ordenamiento jurídico
(CEst Dict 30-9-82).
c) Control a través de la técnica de la desviación de poder . Se produce
dicha desviación en el caso de ejercicio de potestades administrativas
para fines distintos de los establecidos por el ordenamiento jurídico al
reconocerlas (LPAC art.48 ); sean esos fines públicos y legales o
particulares e ilegales (TS 11-11-93, EDJ 10146 ; 14-7-95 , EDJ
4348 ). Tradicionalmente, se ha discutido que pueda tener lugar con

ocasión del ejercicio de la potestad reglamentaria, siendo más propia del
ámbito del acto administrativo; sin embargo, la jurisprudencia ha admitido
reiteradamente dicha posibilidad (TS 28-10-95 , EDJ 6381 ; 10-6-97,
EDJ 4575 ; TSJ La Rioja 27-2-97).
La carga de la prueba de que existe desviación de poder corresponde a
quien la alega, sin que pueda basarse en meras presunciones (TS 5-5-87;
3-4-92, EDJ 3234 ; 10-5-95 , EDJ 3777 ). Es decir, alegada la
desviación de poder esta ha de poderse objetivar y ha de probarse con
toda certeza que la Administración se apartó de la legalidad. No valen al
efecto meras presunciones ni espaciosas interpretaciones del hacer
administrativo (TS 3-6-63; 27-12-85; 20-12-94 , EDJ 9853 ; 26-12-01,
EDJ 54691 ). No obstante, no se exige una prueba plena, completa,
directa e inequívoca, dado que la propia naturaleza de este vicio hace
sumamente difícil la existencia de una prueba de tal entidad (TS 11-7-06,
EDJ 109924 ; JCA núm 1 Logroño 31-3-08).
782
Precisiones
1) El vicio de desviación de poder consiste en la discordancia entre el

ordenamiento jurídico y la actividad administrativa (TSJ Granada 29-9-08, EDJ
255323 ), en el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los
fijados en el ordenamiento jurídico (LJCA art.70 ; LPAC art.48.1 ; Const
art.106.1 en relación con Const art.103 ). Precisa, para poder ser apreciado, que
quien lo invoque alegue los supuestos de hecho en que se funde y los pruebe
cumplidamente, no pudiendo fundarse en meras presunciones ni en suspicacias o
amplias interpretaciones del acto de autoridad y de la oculta intención que lo
determine, siendo presupuesto indispensable para que se dé que el acto esté
ajustado a la legalidad extrínseca, pero sin responder su motivación interna al
sentido teleológico de la actividad administrativa, dirigida a la promoción del interés
público e ineludibles principios de igualdad. La prueba que requiere la desviación de
poder es una prueba rigurosa y requiere que se objetive por la prueba practicada y
aportada por el recurrente el ejercicio desviado de potestades administrativas (TS
29-9-11, EDJ 229787 ; 17-3-97, EDJ 2010 ).
La carga de la prueba del vicio de desviación de poder recae sobre la parte que lo
alega, que ha de aportar una mínima prueba de su concurrencia (TS 25-5-99, EDJ
10511 ; TSJ Madrid 21-1-05, EDJ 41894 ), que generalmente se exige sea
contundente (TSJ Castilla-La Mancha 6-2-07, EDJ 36242 ), sin que pueda
formularse su invocación como «verdad apodíctica» carente de sustento probatorio
(TS 30-6-11, EDJ 140319 ), basada en meras presunciones, en suspicacias y
ociosas interpretaciones del acto de la autoridad y de la oculta intención que lo
determina. Dada la dificultad de acreditar motivaciones internas, la más reciente
doctrina no requiere su acreditación con carácter pleno, más sí con la suficiente
entidad para crear en el tribunal una razonable convicción de que aun cuando la
Administración se ha acomodado externamente en su actuación a la legalidad
formal, sin embargo el fin perseguido por los actos impugnados es ajeno al interés
público (TSJ Sevilla 23-1-09, EDJ 14020 ). Se requiere para poder apreciar la
desviación de poder que exista una prueba suficiente, aunque sea indirecta,
mediante la aportación de datos y hechos o elementos de comprobación capaces de
crear, mediante un juicio comparativo entre el interés público contemplado en la
norma y el fin perseguido por la actuación impugnada, la razonable convicción de
que se ha producido la invocada desviación de poder (TS 17-7-18, EDJ 522599 ).
783 2) Se ha entendido que no concurre desviación de poder:
- en un supuesto de baja del padrón del recurrente que se ordenó con fundamento
en la ausencia de residencia habitual del actor en el municipio (TSJ Valladolid 26-9-
05, EDJ 211837 );
- en caso de ejercicio de la potestad de deslinde, respecto de unos terrenos que han
sido incluidos en el dominio público marítimo-terrestre por aquel pues, reúnen las
características para su inclusión en el demanio, con independencia de cuales sean las
causas por las que dichos terrenos han pasado a formar parte del demanio y en las
que no procede entrar, de modo que la potestad de deslindar no se ha realizado de
forma arbitraria ni con fines distintos de los previstos en el ordenamiento jurídico,
sino a su amparo y con su cobertura (AN 18-7-07, EDJ 108466 );
- en un procedimiento de contratación, en el que el órgano de contratación ejerce
sus facultades selectivas conforme a criterios de razonabilidad e igualdad de
condiciones, rechazando una oferta técnicamente inadecuada para la adjudicación
de una línea de transporte público, con la debida motivación (TSJ Madrid 21-1-05,
EDJ 41894 );
- en supuestos de planteamientos inverosímiles, como que se alegue que se ha
tramitado un instrumento de ejecución para desarrollar urbanísticamente un extenso
sector, destinado en su mayor parte a la construcción de viviendas de promoción
pública, con la espuria finalidad de apropiarse de unos derechos de explotación de
aguas, que, además, cuando se aprobó el instrumento recurrido ni siquiera contaban
con anotación a favor de la recurrente en el catálogo de aguas privadas (TS 30-6-11,
EDJ 140319 );
- en el procedimiento de habilitación de catedráticos de universidad, cuyos
principios se han respetado, pues el funcionamiento de las distintas comisiones,
juzgadora y de reclamaciones, demuestra el correcto funcionamiento del sistema
normativamente establecido para el desarrollo del proceso selectivo, sin que exista
el mínimo atisbo de que en ninguno de los dos casos de haya pretendido otra
finalidad que el estricto cumplimiento de las normas de la convocatoria (AN 11-10-
07, EDJ 177734 );
- en la exigencia de una medida correctiva por la Administración al objeto de la
evacuación reglamentaria de humos, pues no persigue un fin distinto al previsto en
el ordenamiento jurídico, sino simplemente la defensa del medio ambiente (TSJ
Madrid 24-2-05, EDJ 41866 );
- en la disminución del complemento específico que la recurrente debía percibir,
pues dicha circunstancia fue debida a una reestructuración de funciones en la
organización de la corporación local (TSJ Galicia 5-10-05, EDJ 198994 );
- en la adjudicación de un concurso para el arrendamiento de una plaza de toros,
basada en criterios objetivos, razonables y ponderados (TSJ C.Valenciana 14-9-05,
EDJ 210887 );
- en la aplicación práctica de la discrecionalidad técnica por un tribunal calificador
(TSJ Extremadura 11-7-06, EDJ 279605 ).
784 3) En cambio, se ha estimado que concurre desviación de poder cuando:

- se emplean en el ámbito de un procedimiento ambiental potestades públicas
ajenas para hacer cumplir un contrato, dictándose una resolución por la que se
ordena la clausura de una actividad de taller mecánico y lavado de automóvil, por
carecer de licencia de actividad y funcionamiento, con finalidad diversa a la propia
de aquellas (TSJ Madrid 17-4-08, EDJ 381574 );
- se utiliza un procedimiento selectivo, cualquiera que sea, para consolidar una
relación laboral claudicante, al margen de toda posibilidad de ser seleccionado para
quien no ostenta esa relación laboral; es una actuación que no ampara el
ordenamiento jurídico por buscarse un fin espurio al previsto por la norma que
habilita la potestad (TSJ Burgos 8-4-05, EDJ 41243 );
- se aplica la potestad sancionadora o disciplinaria para limitar el ejercicio del
derecho de libertad sindical del sancionado (TSJ Castilla-La Mancha 23-4-08, EDJ
119153 );
- se convoca un concurso establecido con el propósito preconcebido de nombrar a
una determinada persona (TCo 67/1989 ; TS 7-10-71) o de favorecerla (TS 9-6-
92, EDJ 6014 ), convirtiendo el concurso en una mera formalidad dirigida a
seleccionar a un concreto candidato y no al de mayores méritos, resaltándose en ese
juicio crítico de razonabilidad que el candidato electo había obtenido la máxima

puntuación y el resto no había puntuado (TS 22-5-95, EDJ 2816 );
- se emplea el procedimiento de declaración de fincas manifiestamente mejorables
(L 34/1979 ) de forma inadecuada, con finalidad indirecta para expropiar la finca
con independencia de sus circunstancias de explotación (TS 2-2-90, EDJ 988 );
- se aprueba una modificación de plan urbanístico, que fue articulada sobre la base
de un litigio, y no de una necesidad pública, para justificar espuriamente una
expropiación (TSJ Cataluña 9-11-07, EDJ 329230 ); o con el propósito exclusivo
de legalizar o regularizar edificaciones ilegalmente construidas (TS 24-3-09, EDJ
32255 ; TSJ Navarra 10-12-12, EDJ 372004 ).
- se acuerda una medida de suspensión de licencias de obras e instalación de bases
de telefonía móvil en todo el término municipal, no con el objeto de estudiar la
modificación del planeamiento urbanístico, sino con otro diverso, en orden a
afectaciones de las emisiones o semejantes (TSJ Madrid 7-3-06, EDJ 435988 ).
4) Es incompatible considerar ajustada a derecho la actuación administrativa
impugnada, con la presencia de desviación de poder.
5) Aunque el ámbito natural del ejercicio desviado de potestades administrativas es
el de las discrecionales, puede darse también el caso de las potestades regladas (p.e.
la sancionadora), con la peculiaridad de que en estas hipótesis es más difícil detectar
y aislar el vicio (TS 8-11-78 , EDJ 5733 ; AN 23-5-01 , EDJ 98959 ).
Se ha considerado ocasionalmente que no es tan claro que los actos reglados sean
absolutamente inmunes a la aplicación de la institución de la desviación de poder. La
demostración de que la Administración se abstiene de dictar el acto reglado y de que
lo adopta precisamente en el momento y por la razón de un fin desviado puede
llevar a la anulación del mismo (TSJ Castilla-La Mancha 23-4-08, EDJ 119153 ; TS
24-10-59).
785 Discrecionalidad técnica

La denominada discrecionalidad técnica impide la sustitución del criterio
de la Administración por otro distinto, basado en la opinión subjetiva del
recurrente, cuando, en una materia atribuida a la competencia de aquella,
no se demuestra la existencia de defecto que vicie el acto administrativo
y con ello la presunción de legalidad que le es inherente. Esta presunción
es iuris tantum y, por ende, susceptible de ser destruida mediante la
argumentación y la prueba destinadas a crear la convicción de la
antijuricidad de la actuación administrativa (AN 23-7-18, EDJ 547508 ).
No cabe sustitución en el ejercicio de la actuación administrativa
especializada por parte de un órgano jurisdiccional. Lo contrario sería
peligroso e ilegal (TS 17-12-86 , EDJ 8408 ; TSJ Madrid 11-1-99 , EDJ
81019 ). Especialmente, se niega la facultad de los órganos
jurisdiccionales para sustituir la calificación de los órganos de selección o
tribunales de oposiciones, salvo conculcación de norma, en
procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva (nº 7660 s. ),
pues los tribunales de oposición gozan de aquella facultad discrecional y
técnica, dificilísima de suplir, dada la especialización que le es propia, por
un organismo jurisdiccional (TS 28-5-79, EDJ 5152 ).
Al respecto hay que tener en cuenta las siguientes observaciones:
a) La discrecionalidad técnica de los órganos de la Administración tiene
lugar en los casos en que aplican criterios resultantes de los concretos
conocimientos especializados, requeridos por la naturaleza de la
actividad desplegada por el órgano administrativo; criterios que escapan
al control jurídico. Por ejemplo, análisis organoléptico de vinos por
expertos catadores de los consejos reguladores de denominaciones de

origen (TS 16-4-02, EDJ 15253 ).
b) La modulación o limitación al principio de plenitud de control
jurisdiccional solo se justifica en la presunción de certeza o razonabilidad
de la actuación administrativa, apoyada en la especialización y la
imparcialidad de los órganos establecidos para realizar la calificación
(presunción que admite prueba en contrario).
786 c) La presunción es destruible si se acredita la infracción o el

desconocimiento del proceder razonable que se presume en el órgano
calificador, bien por desviación de poder, arbitrariedad o ausencia de
toda posible justificación del criterio adoptado o por patente error en el
mismo (TCo 353/1993 ; TS 5-11-90 , EDJ 10041 ; 5-7-93, EDJ 6658).
d) El juicio técnico puede invalidarse en la medida en que no se encuadre
en el marco legal vigente (TSJ Cataluña 15-6-99 , EDJ 80921 ).
e) La facultad de los órganos judiciales de intervenir en las decisiones de
las comisiones o tribunales calificadores es plena cuando se han infringido
o inaplicado normas en las que todos los elementos son reglados (p.e.
procedimiento o regulación de titulaciones, de modo que valoradas estas
expresamente en el baremo aplicable, solo quienes las ostenten conforme
a su régimen específico puedan recibir la puntuación correspondiente a
las mismas). Caso distinto es el de aquellas partes del baremo en la que
los méritos no tienen una referencia normativa estricta, sino que su grado
de valoración se encomienda al órgano calificador dentro de unos límites
prefijados. Es aquí donde la discrecionalidad técnica despliega toda su
eficacia.
Precisiones
Es aplicable esta figura en relación con la selección de empresas que son invitadas a
participar en un procedimiento negociado de contratación (nº 6918 ). Asimismo,
por causa de esta discrecionalidad no pueden estimarse recursos en materia de
contratación en los que el recurrente reclama la incorporación al pliego de
prescripciones técnicas de un contrato de suministros de determinados productos
como objeto del mismo (TACRC Resol 225/2011, en relación con los productos
remanufacturados; TACRC Resol 1042/2015, respecto a contratos de suministro de
medicamentos y productos sanitarios). También en relación con esta figura en el
ámbito de actuación del órgano de contratación (TACRC Resol 33/2012 ). Ver nº
8937 , en lo referente a la valoración basada en criterios estrictamente técnicos.
La contratación del sector público es terreno abonado para la discrecionalidad
técnica, que se manifiesta, por ejemplo, en la definición de las condiciones de
solvencia de los licitadores, en la selección de los criterios de adjudicación del
contrato, en la configuración de las prestaciones que conforman el objeto
contractual, la valoración de las ofertas en aquellas cuestiones sujetas a juicios de
valor, etc.
787 Potestades innovativas y conservativas

Las primeras implican el poder de alterar la situación jurídica o de hecho
anterior al ejercicio de la potestad, tanto en el plano fáctico como en el
jurídico (situaciones jurídicas, relaciones jurídicas, titularidades, negocios

jurídicos).
Las segundas pretenden precisamente lo contrario: conservar o mantener
la situación jurídica o de hecho existente en un momento dado.
789 Potestades generales y especiales

Las potestades generales o de supremacía general inciden sobre sujetos
sometidos a situaciones de sujeción general o administrados simples, es
decir, personas físicas o jurídicas cuya dependencia de la Administración
pública no se basa en títulos de especial intensidad, sino en la genérica
sumisión resultante de la nacionalidad, residencia o estancia un territorio
determinado. Por ejemplo, la potestad sancionadora.
Las potestades especiales o de supremacía especial afectan a situaciones
de sumisión intensa a partir de títulos específicos, no concurrentes en la
generalidad de los administrados (funcionarios, reclusos, concesionarios,
etc.). Por ejemplo, la potestad disciplinaria.
791 Potestades limitativas y no limitativas

Es nota común a la potestad administrativa el efecto, real o potencial, de
restricción de derechos de los particulares, aunque no es un elemento
natural de aquella.
En cualquier caso, algunas potestades restringen o afectan, por necesidad,
los citados derechos; otras, solo eventualmente y, en todo caso, en una
medida menor.
Como ejemplos de las primeras tenemos las potestades sancionadora y
expropiatoria. Son ejemplo de las segundas, la potestad de auto
organización y la de deslinde de inmuebles propios.
Precisiones
1) Se emplea también el concepto de potestades de intervención, por las que ha de

entenderse las tendentes a restringir la esfera jurídica de los particulares, de
afectarla en sentido negativo, bien mediante disposiciones normativas de índole
reglamentaria, bien mediante actos administrativos, ajenos a toda relación
contractual o insertos en ella, como en las relaciones concesionales (CEst Dict
981/2002 ).
2) El ejercicio de una potestad puede afectar restrictivamente, también, a la esfera
jurídica de otra Administración pública, como por ejemplo la expropiación forzosa
de bienes patrimoniales de una Administración pública efectuada por otra
Administración de base territorial.
4. Potestad, competencia y función
795 No cabe confundir tres conceptos diferentes dentro del giro o tráfico
administrativo: potestad, competencia y función.
Las potestades administrativas responden al concepto ya expuesto, de
poderes jurídicos reconocidos abstracta y expresamente por el
ordenamiento, que atribuyen a su Administración titular una habilitación

para desarrollar actuaciones ejecutivas concretas, productoras de efectos
actuales o potenciales sobre la esfera de los administrados, en un ámbito
más menos determinado, con el fin de satisfacer el interés general.
La competencia (nº 1120 s. ), es la medida de la esfera de atribuciones
de cada Administración -competencia subjetiva o de la persona jurídico-
pública- o de cada órgano dentro de la misma -competencia orgánica-.
Incluso, de cada unidad administrativa (L 6/1997 art.5 y 7 ). Se
configura como requisito esencial de validez del acto administrativo (TS
22-3-83, EDJ 1859 ; 21-3-80, EDJ 15257 ), o de la correspondiente
disposición general en cuyo defecto aquel es inválido por vicio de
anulabilidad o por vicio de nulidad (LPAC art.47 y 48 ). De ejercicio
imperativo, es irrenunciable. Por definición, al ser suponer la concreción
de una previa potestad administrativa, solo puede ejercerse por
Administraciones en sentido estricto, a través de sus órganos o
unidades.
La función es un concepto mucho más amplio que los anteriores y no
responde a los mismos perfiles ni caracteres. De esta manera, mientras
que todo ejercicio de competencia implica potestad previa y entra en el
ámbito del desarrollo de funciones administrativas, no todo desarrollo de
estas funciones se traduce en aplicación de potestades, ejercicio de
competencia y producción de actos administrativos (o aprobación de
reglamentos).
Las funciones administrativas se pueden relacionar con el giro o tráfico
administrativo, pero entendido en sentido amplio. Como consecuencia de
lo cual, entidades que no respondan estrictamente a la condición de
Administración pública pueden desarrollar tales funciones, siempre que
dependan de una instancia administrativa y, efectivamente, se integren en
el sector público.
La realidad ofrece numerosos ejemplos de esta afirmación, tanto a través
de los denominados «medios propios instrumentales» (nº 562 s. ) como
de entidades de Derecho privado de capital público o controladas por una
Administración pública.
B. Potestad reglamentaria
800 Es la potestad de crear normas jurídicas de valor subordinado a la Ley (TS

24-7-00, EDJ 23607 ) en forma y bajo denominación de disposiciones
generales, a las que están vinculadas tanto los poderes públicos como los
ciudadanos (Const art.9.1 ), en virtud del principio de legalidad.
Está atribuida constitucionalmente al Gobierno del Estado (Const
art.97 ) y, de forma implícita, a las comunidades autónomas y a las
entidades locales (Const art.137 ), convirtiendo a estas instancias no
solo en sujetos pasivos del ordenamiento, sino en sujetos activos del
mismo. No tiene consideración de poder autónomo, sino que se sitúa
entre los poderes o potestades emanadas de la Constitución (CEst Dict

45913/1984).
Precisiones
1) El ejercicio de esta potestad por las Administraciones públicas se somete a los

principios siguientes, que deben quedar suficientemente justificados en toda
iniciativa normativa (LPAC art.129 ):
• Necesidad y eficacia: la iniciativa normativa debe estar justificada por una razón
de interés general, basarse en una identificación clara de los fines perseguidos y ser
el instrumento más adecuado para garantizar su consecución.
• Proporcionalidad: la iniciativa que se proponga debe contener la regulación
imprescindible para atender la necesidad a cubrir con la norma, tras constatar que no
existen otras medidas menos restrictivas de derechos, o que impongan menos
obligaciones a los destinatarios.
• Seguridad jurídica: la iniciativa normativa se ejercerá de manera coherente con el
resto del ordenamiento para generar un marco normativo estable y predecible,
integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y, en
consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y empresas.
• Transparencia: se debe posibilitar el acceso sencillo, universal y actualizado a la
normativa en vigor y los documentos propios de su proceso de elaboración, definir
claramente los objetivos de las iniciativas normativas y su justificación y posibilitar
que los potenciales destinatarios tengan una participación activa en la elaboración
de las normas (en ese sentido LPAC art.133 ).
• Eficiencia: la iniciativa normativa debe evitar cargas administrativas innecesarias o
accesorias y racionalizar, en su aplicación, la gestión de los recursos públicos.
• Sostenibilidad: cuando la iniciativa normativa afecte a los gastos o ingresos
públicos presentes o futuros, se deben cuantificar y valorar sus repercusiones y
efectos, y supeditarse al cumplimiento de los principios de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera.
Las Administraciones públicas deben revisar periódicamente su normativa vigente
para adaptarla a los principios de buena regulación y para comprobar la medida en
que las normas en vigor han conseguido los objetivos previstos y si estaba
justificado y correctamente cuantificado el coste y las cargas impuestas en ellas. El
resultado de la evaluación se debe plasmar en un informe que se hará público, con el
detalle, periodicidad y por el órgano que determine la normativa reguladora de la
Administración correspondiente (LPAC art.130 ).
Anualmente, las Administraciones públicas deben hacer público un plan normativo
con las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su
aprobación en el año siguiente (LPAC art.132 ).
2) Los principios de buena regulación se reconocen en la LPAC de una manera
análoga pero no exactamente coincidente con el tenor previo de la L 2/2011 ,
norma en la que indiscutiblemente se basa pero que en cierta manera modifica. En
particular, se eliminan de la norma los principios de accesibilidad y simplicidad,
mientras que se refuerzan las exigencias del principio de seguridad jurídica.
3) Hay que tener muy en cuenta la sentencia del Tribunal Constitucional que ha
afectado a las normas reguladoras de la potestad reglamentaria y de la iniciativa
legislativa contenidas en la LPAC del siguiente modo (TCo 55/2018 ):
• Se declara inconstitucional y nulo la LPAC art.129.4 pfo.3º , sólo en cuanto a los
incisos “o Consejo de Gobierno respectivo” y “o de las consejerías de Gobierno”, lo
que significa que la norma sólo resulta de aplicación al Estado.
• Se declaran contrarios al orden constitucional de competencias la LPAC art.129
(salvo LPAC art.129.4 pfo.2º y 3º ) y LPAC art.130 , 132 y 133 , de modo
que no son aplicables a las iniciativas legislativas de las comunidades autónomas.
• Se declaran contrarios al orden constitucional de competencias la LPAC art.132
y 133 (salvo el primer inciso del apartado 1 y el primer párrafo del apartado 4), de
modo que no son aplicables a las comunidades autónomas.
802 Órganos con potestad reglamentaria
(LPAC art.128 )
El ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de la

nación, a los órganos de gobierno de las comunidades autónomas y a los
órganos de gobierno locales.
La potestad de aprobar reglamentos puede ser originaria o derivada.
• La potestad originaria corresponde al Gobierno de la nación, a los
órganos ejecutivos superiores de las comunidades autónomas y al de la
comunidad foral de Navarra.
También son titulares de potestad reglamentaria originaria las
diputaciones forales de los territorios históricos del País Vasco, potestad
que ejercen mediante decretos forales.
• La potestad derivada está subordinada a la anterior y se atribuye a los
órganos inferiores a los indicados, fundamentalmente, a los ministros
(LRJSP art.61.a ; L 50/1997 art.4.1.b ) y a los consejeros (de acuerdo
con la regulación autonómica correspondiente).
Dicha atribución (más o menos concreta o genérica) ha de ser expresa, ya
por vía de Ley o de disposición reglamentaria originaria, en caso de
reglamentos jurídicos. Puede entenderse implícita en caso de reglamentos
administrativos (TCo 13/1988 ; TS 16-12-86 , EDJ 8354 ; 8-6-90 ,
EDJ 6074 ; 17-2-98, EDJ 1382 ; 15-4-98, EDJ 2486 ; CEst Dict
535/1992; 55737/1991).
Las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley serán
conferidas, con carácter general, al Gobierno o Consejo de Gobierno
respectivo, y que la atribución directa a los titulares de los departamentos
ministeriales o de las consejerías del Gobierno, o a otros órganos
dependientes o subordinados de ellos, tendrá carácter excepcional y
deberá justificarse en la ley habilitante (LPAC art.129.4 ).
El Tribunal Constitucional ha declarado inconstitucional y nulo este
precepto en lo que se refiere a los órganos de las comunidades
autónomas, por lo que sólo resulta de aplicación a la Administración
General del Estado (TCo 55/2018 ).
Las leyes podrán habilitar directamente a autoridades independientes u
otros organismos que tengan atribuida esta potestad para aprobar normas
en desarrollo o aplicación de las mismas, cuando la naturaleza de la
materia así lo exija (LPAC art.129.4 ). Esta norma no ha sido objeto de
reproche ante el Tribunal Constitucional.
Los diputados de las diputaciones forales de los territorios históricos del
País Vasco gozan de potestad derivada, actuada mediante órdenes
forales.
La potestad de las entidades locales también ocupa una posición
particular, siempre subordinada a la Ley estatal o autonómica.
En el ámbito de los organismos públicos, sujetos en parte a Derecho
público y en parte a Derecho privado, el ejercicio de la potestad
reglamentaria debe limitarse a los aspectos jurídico-públicos (CCLR Dict
3/1998 ).
804
Precisiones
1) Es importante diferenciar los decretos y las órdenes forales de las diputaciones

forales del País Vasco , que tienen carácter provincial, de los producidos en Navarra,
cuya dimensión es equivalente a la autonómica.
A diferencia de los decretos y órdenes forales, la naturaleza de las normas forales de
los territorios históricos, emanadas de las respectivas juntas generales, es compleja.
Puede considerarse materialmente legislativa (especialmente, en sede fiscal).
Se ha tratado de explicar la naturaleza de las normas forales considerándolas como
disposiciones materialmente legislativas o como reglamentos autónomos, derivados
directamente del Estatuto de autonomía que define las competencias exclusivas de
los territorios históricos y establece una especie de reserva reglamentaria a favor de
estos (LO 3/1979 art.37.3 y 25 ). La singularización de tales normas ha tenido
reflejo, incluso, en la legislación estatal (LJCA disp.adic.1ª ; LRJSP disp.adic.1ª ).
Pero la aceptación de la referida categoría normativa tiene dos importantes
objeciones:
• De una parte, supondría contradecir principios básicos del sistema de fuentes
establecido en la Constitución, puesto que en nuestro ordenamiento no existe
reserva reglamentaria (TCo 5/1982 ; 203/2013 ).
• De otra y sobre todo, resultaría contraria a la jurisprudencia del Tribunal Superior
de Justicia del País Vasco que ha afirmado la efectividad del principio de legalidad; o,
en otros términos, la subordinación de las normas forales a las leyes (TSJ País Vasco
3-6-05, EDJ 142572 ).
El decreto foral es la forma de expresión de la voluntad colegiada de la diputación
foral cuando se trata de disposiciones generales, mientras que la norma foral emana
de las juntas generales respectivas, siendo aquel de rango subordinado a esta (TSJ
País Vasco 16-11-09, EDJ 373189 ); al tiempo que la orden foral emana de cada
diputado, con rango inferior al decreto foral (nº 10090 , nº 10207 y nº
10295 ).
2) Especie particular de la potestad reglamentaria es la de reglamentar
orgánicamente instituciones, poderes u órganos a través de los denominados
«reglamentos orgánicos », potestad que tiene siempre carácter interno. También la
de producir las denominadas «normas tecnológicas», que son disposiciones de
carácter técnico (p.e. normas tecnológicas de la edificación; reglamentaciones
técnico-sanitarias), que se suelen aprobar por orden ministerial, al precisar de un
procedimiento expeditivo y un criterio técnico específico (CEst Dict 535/1992;
511/1992; 1684/1991).
3) Son también reglamentos y, por ello, tienen fuerza normativa, los pliegos de
cláusulas administrativas generales que rigen contratos de las Administraciones y
entidades públicas (CEst Dict 2216/1995 ; 2701/1995 ; LCSP art.144 ). No así
los pliegos de cláusulas administrativas particulares.
4) Es nulo el reglamento dictado sin respetar el principio de competencia, que
regula las relaciones entre el ordenamiento estatal y los autonómicos (CCLR Dict
10/1998 ).
806 Elementos esenciales del reglamento

Los elementos esenciales de todo reglamento son los siguientes (CEst
Dict 44426/1982):
- legalidad y sumisión a los principios generales del Derecho (CC
art.1.4 );
- congruencia; y
- adecuación de los medios a los fines, de manera que no se impongan
sobre los administrados más requisitos o exigencias de las estrictamente
precisas para desarrollar la actuación reglamentada (especialmente en lo

relativo a reglamentos jurídicos).
Pese a ello, la potestad reglamentaria goza de un amplio grado de
discrecionalidad (TS 23-11-87 , EDJ 16007 ), y puede verse afectada en
gran medida por criterios de oportunidad y conveniencia.
Precisiones
1) La potestad reglamentaria está subordinada a los principios de constitucionalidad,

legalidad y jerarquía normativa. La técnica normativa empleada en ella ha de estar al
servicio de la seguridad jurídica que puede verse afectada, como consecuencia de la
técnica elegida, por la quiebra o debilitamiento de (CEst Memoria 1990; CCPA Dict
54/2007 ):
– la certeza que obliga a proporcionar al administrado la suficiente claridad y
precisión en el desarrollo de la norma legal;
– la autovinculación de la Administración, que proscribe tanto el arbitrismo como la
mera versatilidad en la determinación del sentido de la ley de cuyo desarrollo se
trata;
– la estabilidad, que ha de permitir al administrado una razonable previsión de la
conducta que deba observar y de los efectos que de ella se sigan.
2) A este respecto recomendamos la consulta del Memento Técnica Normativa.
808 Exclusiones
No son reglamentos, en el sentido expuesto, los siguientes:
a) Los reglamentos de las Cámaras (Cortes Generales, Congreso, Senado)
y de los parlamentos autonómicos. Constituyen una fuente especial de
Derecho parlamentario equiparable, aunque distinta de ella, a la Ley
(Const art.161 ; LOTC art.27 ).
b) Los reglamentos comunitarios (de la Unión Europea), dictados por el
Consejo, por la Comisión o por el Consejo y el Parlamento Europeo
conjuntamente. Son fuente específica de Derecho Comunitario
-derivado- que se imponen al ordenamiento interno, en caso de colisión.
c) Las instrucciones de servicio y circulares -LRJSP art.6 y alguna
norma autonómica, p.e. L Baleares 3/2003 art.21 ; L Cataluña 13/2008
art.39.4 y 13/2008 art.39.4 -, que son verdaderos actos
administrativos (TCo 47/1990 ; CEst Dict 42171/1979). Mediante las
mismas, los órganos administrativos superiores pueden dirigir las
actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes, organizar
internamente el servicio o imponer criterios de aplicación o interpretación
administrativa de disposiciones y normas. Distintas de tales circulares son
las procedentes del Banco de España , de la Agencia Española de
Protección de Datos (LO 3/2018 art.55 ) y de otros órganos u
organismos de la Administración económica (p.e. CNMV), cuya fuerza
reglamentaria y normativa es clara (TS 17-12-97 , EDJ 10741 ; 16-11-
99, EDJ 39982 ; TSJ Navarra 18-7-02 , EDJ 50495 ). Las circulares ni
son reglamentos ni obligan a terceros, salvo que se trate de sujetos
sometidos a relaciones de sujeción especial (TS 9-4-92, EDJ 3502 ; TSJ
Baleares 26-6-01 , EDJ 98839 ).
d) Los proyectos o planes de obras , o los proyectos de urbanización,

que carecen de contenido normativo (TS 17-3-98 , EDJ 2135 ). Ver al
respecto nº 3035 Memento Urbanismo 2019.
e) Las normas aprobadas por las corporaciones de base privada que
constituyen la Administración corporativa, en ejercicio de la potestad
autonormativa, en caso de que se reconozca expresamente por la Ley
(TSJ País Vasco 9-6-97; TSJ La Rioja 17-11-00 , EDJ 34580 ), que solo
de manera relativa pueden equipararse a la potestad reglamentaria.
f) Las relaciones de puestos de trabajo son los instrumentos básicos a
través de los cuales las Administraciones públicas ordenan el personal de
acuerdo con las necesidades de los servicios y expresión de los requisitos
exigidos para su desempeño (TS 30-3-93, EDJ 3182; 8-5-98, EDJ 7400 ;
TSJ Murcia 7-6-00, EDJ 26533 ) describiendo los caracteres esenciales
de cada puesto (AN 15-10-05; 20-12-05, EDJ 319447 ).
Tradicionalmente se han considerado actos plúrimos (TS 16-10-87 , EDJ
7413 ; 12-7-88 , EDJ 16909 ), aunque en algún momento han llegado
a ser asimiladas a las disposiciones generales, con contenido normativo
(TS 14-12-90 , EDJ 11501 ; 11-3-94, EDJ 2231 ; 25-4-95 , EDJ
3290 ; 3-5-01, EDJ 9303 ; 9-10-01, EDJ 34053 ; TSJ Murcia 20-1-
01 , EDJ 32645 ; TSJ Castilla-La Mancha 20-9-02, EDJ 57332 ).
Últimamente, sin embargo, la tendencia vuelve a decantarse hacia la
consideración de las relaciones de puestos de trabajo como actos
administrativos, tanto en lo sustantivo como en el tratamiento procesal,
destacando la falta de la nota de generalidad y demás caracteres propios
de las disposiciones reglamentarias; concretamente, la capacidad de
innovación del ordenamiento y su abstracción (TS 19-6-06, EDJ 89396 ;
4-7-06, Rec 3422/01 ; 4-7-12, Rec 1984/10 ; 10-7-13, Rec
2598/12 ; 5-2-14, Rec 2986/12 ).
g) En principio, los planes de objetivos, programas y directrices
gubernamentales, no son disposiciones reglamentarias, siquiera de
carácter orgánico, ni normas jurídicas objetivas, sino meros instrumentos
o enunciaciones de bases y medios para lograr determinados fines y
políticas públicas (TSJ País Vasco 6-10-08, EDJ 229641 , sobre el plan
de gestión del quebrantahuesos en Araba).
h) No son admisibles reglamentos en materia civil , bien sea porque el
Derecho civil constituye un sector no administrativizado, bien por la
doctrina de la existencia de reserva de Ley implícita en materia de
propiedad y libertad, salvo delegación legislativa expresa en favor del
reglamento. Muestra de lo anterior es la doctrina del Tribunal Supremo,
conforme a la cual, en el recurso de casación civil, no puede invocarse
como norma infringida una disposición reglamentaria (CCLR Dict
9/1996 ).
i) Los pliegos de cláusulas administrativas y de prescripciones técnicas
particulares aplicados en la contratación administrativa. Sí tienen carácter
reglamentario los pliegos generales -LCSP art.121 -.
810
Precisiones
1) Las instrucciones y órdenes de servicio se distinguen por las siguientes notas

características:
• No están sujetas a publicación, sin perjuicio de que, cuando una disposición
específica así lo establezca o se estime conveniente por razón de los destinatarios o
de los efectos que puedan producirse, se publiquen en el periódico oficial que
corresponda.
• Carecen de fuerza normativa, basándose en la jerarquía superior del órgano que
las dicta y en su potestad de dirección (CEst Dict 44201/1982). Por ello, solo
vinculan a los inferiores de aquel, nunca a otros órganos o unidades o a terceros.
• El incumplimiento de las instrucciones u órdenes de servicio no afecta por sí solo
a la validez de los actos dictados por los órganos administrativos, sin perjuicio de la
responsabilidad disciplinaria en que se pueda incurrir.
• Solo excepcionalmente pueden ser manifestación de la potestad reglamentaria.
• En algunos casos, contienen reglamentaciones encubiertas (TS 24-4-98, EDJ
2782 ). En tales supuestos, son normalmente declaradas nulas de pleno derecho
por omisión total y absoluta del procedimiento de elaboración de las disposiciones
administrativas de carácter general.
• No se someten al procedimiento específico de aprobación de disposiciones
generales (TS 26-5-62).
• Su tratamiento procesal, a efectos de recurso, es el propio de los actos
administrativos, no el de las disposiciones reglamentarias.
2) Sobre el valor normativo de las circulares de la Comisión del Mercado de las
Telecomunicaciones , se ha sostenido que la facultad de dictarlas viene conferida
por el propio legislador a la Comisión y que limitan su alcance normativo a los
operadores en el mercado de las telecomunicaciones en virtud de un título
administrativo, la autorización o licencia reglamentada que les faculta para ello,
determinando las condiciones en que pueden realizar su actividad. Se trata de una
actividad reglamentada en la que los operadores actúan sometidos a una normativa
previamente establecida.
La posibilidad de esta reglamentación, que rige las relaciones «interprivadas» de los
operadores, y de un organismo encargado de hacerla cumplir estaba ya prevista en la
Dir 88/301/CEE -considerandos 9 y 18- conforme a la cual «el control de las
especificaciones y de las normas de autorización no podrá ser confiado a ninguno de
los operadores competidores en el mercado de terminales, visto el evidente
conflicto de intereses...».
Por otra parte, de la Dir 97/51/CE se induce el principio de separación entre el
ente regulador y los operadores. Establece que «de conformidad con el principio de
separación de funciones de reglamentación y de explotación, los Estados miembros
deben garantizar la independencia de la autoridad o autoridades nacionales de
reglamentación con el fin de asegurar la imparcialidad de sus
decisiones» (Exp.Motivos considerando 9).
La facultad normativa trae su origen no en una habilitación reglamentaria, sino en la
especial sujeción en que se encuentran los operadores, derivada de la propia Ley.
Con ello es claro que las facultades normativas, expresadas mediante circulares, no
son confundibles con las facultades reglamentarias que puedan derivar de una
habilitación a la Comisión del Gobierno o del ministro correspondiente, para dictar
reglamentos posibilidad esta última que, es independiente de las potestades
normativas que corresponden a la Comisión por atribución legal.
El fundamento de una y otra facultad normativa es distinto, pues mientras la
normación mediante circulares tiene su fundamento en la especial situación de
sujeción en que se coloca la empresa autorizada para realizar la actividad autorizada,
en el caso del ejercicio de potestades reglamentarias el poder de normación arranca
de la potestad general reglamentaria que corresponde originariamente al Gobierno y
a los ministros previa habilitación.
Así entendida la cuestión, no es precisa la habilitación reglamentaria a favor de la

Comisión (que es suplida por la decisión legal) ni estas facultades normativas
ejercidas a través de circulares, que rigen relaciones inter privatos, interfieren las
potestad reglamentaria que la Constitución reserva originariamente al Gobierno (AN
31-3-06, EDJ 50595 ; 23-10-01, Rec 1774/99; 12-12-03, EDJ 214439 ; 11-4-
03, EDJ 248354 ).
812 Relación entre el reglamento y la ley

La relación entre el reglamento y la ley parte del principio de
ordinamentalidad de aquel respecto de esta, diferenciando entre la norma
básica de las cuestiones fundamentales, que siempre corresponden a la
ley, y las normas secundarias, necesarias para la puesta en práctica de la
ley, que corresponden al reglamento.
El reglamento, como complemento de la ley, puede explicitar reglas que
en la ley estén simplemente anunciadas o aclarar preceptos de la ley que
sean imprecisos. Puede también comprender las reglas precisas que
permitan la correcta práctica de la ley (TS 11-6-91 , EDJ 6170 ; 10-7-
92, EDJ 7699 ).
No puede, en cambio, contener mandatos nuevos respecto de la ley, así
como tampoco establecer excepciones al régimen legal sin habilitación
normativa específica, ni definir los derechos subjetivos ni los deberes y
requisitos necesarios para ser titulares de aquellos derechos (TS 20-5-92,
EDJ 4988 ; 23-10-92, EDJ 10373 ).
El reglamento no puede tampoco entrar a regular materias reservadas a la
ley, so pena de nulidad (Const art.9.3 ; CC art.1.2 ; LPAC art.47.2 ).
Esto es lo que se conoce como reserva de ley, que puede ser material o
formal (nº 927 ). Cualquiera de ellas excluye, en principio, la regulación
reglamentaria:
- la primera por imperativo de la Constitución;
- la segunda por aplicación del principio de jerarquía normativa.
No obstante, ello no impide la colaboración del reglamento en aspectos
reservados, siempre con respeto al contenido de la ley. Tampoco impide,
respecto de los supuestos de reserva formal, la deslegalización o
degradación legislativa (nº 813 ).
Los reglamentos y disposiciones administrativas -dos denominaciones del
mismo concepto- no pueden vulnerar la Constitución o las leyes ni regular
aquellas materias que la Constitución o los estatutos de autonomía
reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las asambleas
legislativas de las comunidades autónomas. Sin perjuicio de su función de
desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no pueden tipificar
delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o
sanciones, así como tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o
prestaciones personales o patrimoniales de carácter público (LPAC
art.128.2 ).
Es posible, siempre que se produzca por una norma con rango suficiente,
la degradación de rango de una norma legal, que pasa a ser
reglamentaria -p.e. Ley del contrato de trabajo, en virtud de RDLeg
1/1995 -. De la misma manera, se permite la elevación de rango de una

norma reglamentaria, que pasa a ser legal -p.e. L Cataluña 17/1987 ,
que elevó el rango de ciertos reglamentos anteriores- (TCo 273/2000 ),
lo cual es siempre posible, por ausencia de reserva reglamentaria en
nuestro Derecho (TCo 5/1981 ; 18/1982 ; 73/2000 ).
Precisiones
1) No es misión del reglamento hacer declaraciones sobre el sistema de fuentes,

por ser una materia propia de la ley (CEst Dict 52041/1988).
2) En cuestiones civiles y mercantiles, el reglamento solo puede intervenir con
previa habilitación específica, no meramente genérica. Igualmente la precisan los
reglamentos que regulen sectores imponiendo gravámenes a terceros.
3) Por medio de la potestad reglamentaria no cabe alterar de hecho la regulación de
las relaciones jurídicas establecida por norma legal (CEst Dict 45130/1983).
4) El reglamento no es el intérprete de la ley (CEst Dict 54079/1989).
5) Las disposiciones reglamentarias pueden contener normas básicas, en sentido
constitucional (CEst Dict 51227/1987).
6) No cabe regular por reglamento una profesión titulada, materia reservada
constitucionalmente a la ley -Const art.36 - (CEst Dict 46880/1984).
813 Deslegalización
Respecto de la deslegalización hay que reseñar lo siguiente:
• Es una técnica excepcional que debe aplicarse con extrema cautela,
incluso imponiendo condiciones o modalidades que impidan una
deslegalización en blanco (CEst Dict 43682/1981).
• Constituye una transferencia indefinida de competencia al Gobierno,
hasta su agotamiento o revocación, a diferencia de la delegación
legislativa (Constart.82 a 85 ), que se agota en su cumplimiento.
• No se presume, debe ser expresa e inequívoca.
• No es posible deslegalizar en aspectos sometidos a reserva material de
ley (TCo 83/1984 ).
• No es posible deslegalizar una materia a través de real decreto ley para
someterla a regulación reglamentaria futura (TCo 31-5-81).
• La regulación de las relaciones jurídicas procesales no es
deslegalizable. Asimismo no es posible crear, mediante la deslegalización,
«enclaves reglamentarios» en la ley (CEst Dict 51265/1987).
• No es posible acogerse, tras la vigencia de la Constitución, a
deslegalizaciones preconstitucionales para regular materias reservadas
constitucionalmente a la ley (CEst Dict 46947/1984).
815 Relación entre el reglamento y los actos administrativos

Las categorías de reglamento (o disposición general) y de acto
administrativo son radicalmente opuestas. Los reglamentos son ajenos al
régimen jurídico de los actos y resoluciones administrativos, sin perjuicio
de que, en algunos aspectos, este pueda extenderse a los mismos.
La distinción entre ambas categorías se expone a continuación, tomando
como criterios diferenciadores su contenido material (nº 816 ) y el
tratamiento procesal (nº 823 ) que reciben unos y otros.
816 Contenido material

En el plano material cabe destacar las siguientes diferencias entre
reglamento y acto administrativo.
a) Los reglamentos participan de la abstracción y generalidad propias de
toda norma jurídica, en cuanto se dirigen a una pluralidad indeterminada
de sujetos de derecho y regulan pluralidad (a veces multitud) de
situaciones jurídicas.
b) En cuanto disposiciones generales, los reglamentos gozan de carácter
estable , al integrar el ordenamiento, y tienen vocación de permanencia, a
diferencia de los actos administrativos, que pueden agotarse con su
ejecución. Es principio comúnmente admitido el de la vigencia indefinida
de las disposiciones generales, salvo que se disponga expresamente lo
contrario. En algunos ámbitos (instrumentos de ordenación) dicha
vigencia indefinida se proclama en la mayoría de las leyes vigentes
(estatales o autonómicas).
Precisiones
1) Las disposiciones son instrumentos ordenadores y ordinamentales,

caracterizados por la generación de normas susceptibles de aplicación posterior o
futura (TCo 147/1998 ), frente a los actos administrativos que son actos
ordenados basados en la consunción (TS 10-3-93, EDJ 2383 ; 25-4-94, EDJ
3669 ; 16-2-98, EDJ 1083 ; 9-3-98 , EDJ 61280 ).
2) Es criterio asentado en la doctrina y en la jurisprudencia, para la distinción entre
el acto y la norma, el que se centra en la consideración de si el acto de que se trate
innova o no el ordenamiento jurídico, integrándose en él, con carácter general y
abstracto, y siendo susceptible de ulteriores y sucesivas aplicaciones; o si se trata de
un acto ordenado que no innova el ordenamiento, sino que es un acto aplicativo del
mismo, en cuya aplicación se agota la eficacia del acto (TS 21-1-16, EDJ 10281 ).
817 c) El deber de motivar (derivado de LPAC art.35 ) es predicable, cuando

concurre, de los actos administrativos, no de las disposiciones generales
(TS 13-6-97, EDJ 5670 ), salvo en materia de planeamiento urbanístico
y territorial -a través de la memoria- o cuando lo exija alguna disposición
aplicable. No obstante, aunque no motivación en sentido estricto, la
justificación de la disposición general se exige a lo largo del
procedimiento de aprobación; especialmente, a través de las memorias e
informes (L 50/1997 art.24 ; RD 1083/2009 ).
d) Los reglamentos no precisan de notificación individualizada para ser
eficaces, sino que son objeto de publicación (LPAC art.40 ; TS 16-4-98,
EDJ 2689 ) en periódicos oficiales, quedando sujetos a vacatio legis (CC
art.2.1 ). Sin embargo, de forma excepcional, algunas disposiciones
generales de carácter sectorial deben ser notificadas individualmente -p.e.
en el ámbito urbanístico, los planes parciales relativos a urbanizaciones de
iniciativa particular (RD 2159/1978 art.139.4 ; TS 19-12-95 , EDJ
7506 )-.
Precisiones
Las ordenanzas locales y el planeamiento urbanístico (las normas urbanísticas

contenidas en los planes) son supuestos especiales de publicación y vacatio legis,
pues se publican en el correspondiente boletín oficial de la provincia y no entran en
vigor hasta que no se haya publicado completamente su texto y haya transcurrido el
plazo de 15 días hábiles. Esta regla tiene aplicabilidad general (LBRLart.65.2 y
70.2 ; ROF art.196 ). Ver al respecto nº 5182 s. Memento Urbanismo 2019.
818 e) Los reglamentos pueden ser modificados, derogados y sustituidos

libremente, sin perjuicio, en su caso, de las oportunas indemnizaciones,
mientras que los actos administrativos -de revocación limitada- solo
admiten alteración en determinados supuestos (CEst Dict 47169/1984).
f) La ilegalidad del reglamento, tanto por vicio sustantivo como formal,
siempre entraña vicio de nulidad de pleno derecho, al suponer lesión del
principio de jerarquía normativa -Const art.9.3 ; CC art.1.2 ; LPAC
art.47.2 -, mientras que el acto administrativo se somete a la regla
general de anulabilidad, salvo que concurra uno de los vicios previstos en
LPAC art.47.1 (CEst Dict 47169/1984; DGSJE Dict 8-3-95).
En relación con los vicios formales, la especial importancia del respeto al
procedimiento en la elaboración de disposiciones generales, intensificada
respecto de los actos, determina la nulidad radical de aquellas por el
concurso de los mismos (TS 1-12-86 , EDJ 7847 ).
g) Los reglamentos vinculan a la Administración en la producción de
actos administrativos y a los particulares, como afectados por el
reglamento de que se trate (TS 3-1-79 , EDJ 5006 ; 30-11-93, EDJ
10890 ).
El efecto vinculante de las disposiciones generales solo cede (a lo sumo y
excepcionalmente):
• En casos de fuerza mayor. Así, por ejemplo, en el ámbito de la
ordenación territorial de Aragón se establece que en caso de desastres
naturales o situaciones de emergencia, pueden llevarse a cabo las
actuaciones que sean precisas para remediar tales situaciones de
necesidad, sin necesidad de sujetarse a las previsiones contenidas en los
instrumentos de ordenación territorial (L Aragón 11/1992 disp.adic.8ª ).
• En supuestos expresamente previstos por la legislación. Por ejemplo,
la normativa urbanística, en caso de obras y usos provisionales en suelo
en situación rural que pueda pasar a situación de urbanizado -es decir,
urbanizable incluido en ámbitos de próxima o potencial urbanización-
(LS/15 art.13.2.d ; LS/76 art.58.2 ; TS 24-6-94 , EDJ 2882 ).
819 h) Los reglamentos no admiten dispensa (reservas de dispensación ),

pues están sujetos a la regla de inderogabilidad singular . Se establece
además que las resoluciones administrativas de carácter particular no
pueden vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general,
aunque aquellas tengan igual o superior rango a estas (LPAC art.37.1 ; L
50/1997 art.23.4 ). En el ámbito urbanístico, se declaran nulas las
reservas de dispensación, que se contengan en los planes u ordenanzas,
así como las que, con independencia de ellos, se concedan (LS/76
art.57.3 ; LS/92 art.134.2 nulo por TCo 61/1997 ).
Como normativa autonómica en la materia destacan: DLeg Aragón

2/2001 art.53.2 ; L Asturias 8/1991 art.20 ; L Baleares 5/1984
art.42 ; L Canarias 14/1990 art.41 ; L Cantabria 5/2018 art.47 ; L
Castilla y León 3/2001 art.73 ; L Extremadura 1/2002 art.88.2 ; L
Galicia 1/1983 art.40 ; L La Rioja 4/2005 art.31 ; LF Navarra 15/2004
art.50 derog LF Navarra 11/2019; L País Vasco 7/1981 art.66 ; NF
Araba 52/1992 art.105.2 ; NF Gipuzkoa 6/2005 art.73 ; L
C.Valenciana 5/1983 art.48 .
i) La competencia para la aprobación de las disposiciones generales no
puede ser objeto de delegación interorgánica . Se prohíbe con alcance
absoluto la delegación de la competencia para adoptar disposiciones de
carácter general (LRJSP art.9.2.b ). No sucede lo mismo en relación con
la delegación intersubjetiva. Así, en el ámbito urbanístico se aplica con
profusión en relación con la aprobación del planeamiento (nº 4490 s.
Memento Urbanismo 2019).
Precisiones
En relación con el planeamiento urbanístico, es discutible si la prohibición de

delegación interorgánica debe extenderse solo a la aprobación definitiva de los
planes, o si también afecta a las aprobaciones inicial y provisional. En nuestra
opinión, debe hacerse una interpretación que tenga en cuenta la excepcionalidad de
la delegación, como técnica de alteración del principio según el cual la competencia
se ejerce siempre por el órgano que la tenga atribuida como propia (LRJSP
art.8.1 ). Según este criterio, no cabría la delegación competencial en ningún caso.
820 j) El contenido de los reglamentos y, dentro de ellos, las

determinaciones de los instrumentos de ordenación urbanística y, en su
caso, territorial ha de fijarse siempre por la Administración competente,
de forma que no es posible su fijación en sentencia por parte del órgano
judicial que conoce de un recurso contencioso-administrativo directo
contra una disposición general. Así, en contra de lo que sucede en
relación con los actos administrativos, el fallo estimatorio del recurso se
ha de limitar a la declaración de invalidez, sin ninguna otra declaración o
pronunciamiento (TS 8-6-98, EDJ 4688 ).
Tampoco puede compelerse judicialmente a la Administración pública a
la aprobación de un reglamento, dada fundamentalmente, la ligazón de la
potestad reglamentaria con la función política del Gobierno (TS 26-2-93,
EDJ 1868 ; 16-1-98, EDJ 416 ).
k) Las disposiciones administrativas de carácter general procedentes de
la Administración General del Estado, no solo aquellas cuya aplicación
pueda suponer un aumento de gasto o una disminución de los ingresos
públicos, deben incluir entre los antecedentes y estudios previos una
memoria del análisis de impacto normativo en la que se pongan de
manifiesto, debidamente evaluados, cuantos datos resulten precisos para
conocer las posibles repercusiones presupuestarias de su ejecución (L
50/1997 art.26 ; L 74/1980 art.30.3 en relación con L 44/1981
disp.adic.10ª ). El contenido de la memoria se regula por RD
1083/2009 (nº 5429 ), y existe además una Guía Metodológica

aprobada por el Consejo de Ministros.
821 l) Las disposiciones generales no son susceptibles de recurso

administrativo de alzada o equivalente, sino que su impugnación
jurisdiccional ha de ser siempre inmediata. Tampoco son susceptibles de
recurso potestativo de reposición (LPAC art.123 ). En general, se
establece que contra las disposiciones administrativas de carácter general
no cabe recurso en vía administrativa (LPAC art.112.3 ).
En cambio, los actos de aplicación de los reglamentos sí son susceptibles
de recurso administrativo -y así se exige para su posterior impugnación en
sede judicial-, salvo que agoten la vía administrativa por la jerarquía del
órgano que los dicte -caso en el que se admite recurso potestativo de
reposición-, por disponerlo así una norma o por ser el recurrente una
entidad pública, en cuyo caso, nunca cabe recurso administrativo (LJCA
art.44 ). En tales casos, si el recurso se funda únicamente en la
ilegalidad del reglamento, cabe interponerlo directamente ante el órgano
que dictó dicha disposición (LPAC art.112.3 ).
Precisiones
En alguna ocasión se ha distinguido, en el ámbito del planeamiento urbanístico, a

efectos de recurso administrativo entre el acuerdo de aprobación definitiva del plan,
que tiene un aspecto de acto administrativo (el acuerdo en sí adoptado por el órgano
competente, con sus requisitos de procedimiento, de cuórum, etc.), y la disposición
de carácter general en sí misma (el propio plan se aprueba), considerando
procedente la interposición de recurso administrativo contra el primero y en los
limitados aspectos de forma relativos al mismo, e improcedente en cuanto al resto
de elementos del plan (TS 19-12-07, EDJ 342707 ;21-7-10, EDJ 153262 ). Hay
que entender, aun aceptando esta línea, que:
– será de aplicación en aquellos casos en los que la legislación urbanística
correspondiente establezca recurso administrativo preceptivo contra los acuerdos
de los órganos competentes para la aprobación definitiva del planeamiento;
– en su caso, si el órgano indicado tiene superior jerárquico, aun en defecto de
regla expresa del tenor indicado (al margen del recurso potestativo de reposición);
– o se extenderá a los aspectos formales de las fases de procedimiento anteriores al
concreto acuerdo de aprobación definitiva.
Los acuerdos por los que se deniega o suspende o se declara la caducidad de la
aprobación definitiva de un plan urbanístico sí son susceptibles de recurso
administrativo.
822 m) Las disposiciones generales y, en cuanto tales, los reglamentos

quedan sometidos en su procedimiento de aprobación, que es especial, a
los trámites de audiencia y de información pública, que se tienen que
sustanciar de acuerdo con las normas legales aplicables (LPAC art.113 ),
so pena de invalidez (nº 2790 ). No así, necesariamente, los actos
administrativos.
n) El reglamento desempeña, en definitiva, una función legitimadora de
la actuación de la Administración, por cuanto, en numerosas ocasiones, la
previa aprobación de aquel es imprescindible para la producción de actos
administrativos. En caso contrario, estos podrían estar viciados de nulidad

por falta total y absoluta del procedimiento establecido (TS 15-6-87).
ñ) Las disposiciones reglamentarias derogadas pueden ser tomadas en
consideración como elemento o instrumento de interpretación de la
normativa vigente (TS 4-2-10; 16-6-10; TSJ País Vasco 31-3-06, EDJ
75151 ).
Precisiones
No obstante, cuando el impugnante es una Administración pública, puede deducirse,

potestativamente, el requerimiento de derogación o anulación previo al recurso
contencioso (LJCA art.44 ). Igualmente, las disposiciones generales se someten a
los procedimientos de revisión de oficio por vicio de nulidad (LJCA art.102 ; TS 20-
3-03 , EDJ 9270 ). Ver nº 9850 s. , en lo que respecta a procedimientos de
revisión de oficio.
823 Tratamiento procesal

Con respecto al procedimiento, pueden citarse las siguientes diferencias
entre los reglamentos y los actos administrativos.
a) La impugnación jurisdiccional de los reglamentos, en cuanto
disposiciones generales, se radica siempre ante el orden jurisdiccional
contencioso-administrativo (nº 10085 s. ), sin perjuicio de que
prejudicialmente puedan valorarse cuestiones relativas a los mismos, a los
solos efectos del proceso pendiente ante ellos, por tribunales de otros
órdenes (LOPJ art.10 ).
b) La competencia objetiva (clase o tipo de órgano judicial) para conocer
de recursos contencioso-administrativos contra disposiciones generales
corresponde siempre a órganos colegiados: salas de lo contencioso-
administrativo del Tribunal Supremo, de la Audiencia Nacional o del
tribunal superior de justicia de la comunidad autónoma donde radique el
órgano que apruebe la disposición. Carecen de competencia al respecto
los juzgados de lo contencioso y los juzgados centrales de lo contencioso
(LJCA art.8 , 10 , 12 y 13 ; TS auto 14-9-06, EDJ 308150 ).
c) La legitimación activa es igual a la exigida para la impugnación de
actos administrativos. Sin embargo, la legitimación es pública en
determinados ámbitos muy significativos.
Precisiones
1) Ejemplo de legitimación pública es la que se exige, por ejemplo, para demandar

ante los órganos administrativos y judiciales la observancia de la legislación
urbanística, así como los planes, programas, proyectos, normas y ordenanzas. En
estos casos rige la acción popular (LS/15 art.5.f y 62 ; LS/76 art.235 ; LJCA
art.19.1.h ), lo que supone que cualquier ciudadano puede impugnar el plan o
instrumento una vez publicado.
Ahora bien, el reconocimiento de la acción pública en ciertos ámbitos no altera los
mecanismos de funcionamiento de la acción de nulidad administrativa (LPAC
art.106 ). Respecto de esta se sostiene generalmente por la jurisprudencia (TS
5-11-10, EDJ 241799 ; 25-5-10, EDJ 133520 ; 28-12-06, EDJ 364898 ; 16-
11-06, EDJ 319208 ; 12-7-06, EDJ 105658 ) que solo puede ejercerse por los
particulares o administrados respecto de los actos administrativos, no así respecto
de las disposiciones generales o reglamentarias, sin perjuicio de la impugnación de
estas en sede contencioso-administrativa, directa o indirecta o de su inaplicación en

otros órdenes jurisdiccionales (LOPJ art.6.1 ). De aceptarse esta tesis (que a pesar
de su generalización actual nos parece discutible -nº 9915 -), se aplicará
igualmente en aquellos sectores en los que se reconoce la acción pública,
limitándose esta en el cauce de LPAC art.106 - a los actos administrativos. Lo que
en el ámbito urbanístico, por ejemplo, dejará fuera de este cauce los planes de
ordenación.
2) El hecho de que se reconozca legitimación a los particulares para impugnar los
reglamentos no implica que exista acción pública, salvo en materias específicas,
como el urbanismo. Es preciso, por tanto, interés legítimo (TS 8-7-92 , EDJ 7541 ;
17-7-98, EDJ 14267 ) que se derive directa o indirectamente de la norma, que sea
actual, no futuro (pues en otro caso la mera invocación de que en el futuro un sujeto
puede encontrarse afectado por la norma convertiría el interés en acción pública) y
que sea personal y concreto (TS 14-3-97, EDJ 1968 ). Al tiempo, no cabe
identificar el interés con cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la
reparación que se pretende a través del recurso (TCo 92/1991 ; 195/1992 ; TS
9-7-93, EDJ 6903; TSJ Murcia 7-6-00, EDJ 26533 ).
824 d) Cuando se trate de impugnar disposiciones en cuya aprobación

participan dos Administraciones diversas (p.e. la local y la autonómica en
la aprobación de los planes generales municipales de ordenación urbana),
la legitimación pasiva corresponde a ambas como partes principales, sin
que ninguna tenga simplemente la condición de coadyuvante o parte
accesoria (TS 20-3-90 , EDJ 3094 ; 10-4-90 , EDJ 4018 ). Ha de
tenerse en cuenta que en la norma procedimental (LJCA) no se recoge
expresamente la figura del coadyuvante, aunque de algunos de sus
preceptos se pueda inferir su existencia.
e) El procedimiento siempre es el ordinario (LJCA art.43 a 77 ). Su
cuantía es indeterminada (LJCA art.42.2 ) por lo que siempre cabe
recurso de casación por razón de la misma, aunque limitadamente. Es
siempre preferente en la tramitación y resolución, salvo excepción
motivada (LJCA art.66 ). Ver nº 11178 , relativo a los procesos con
tramitación preferente.
f) En lo que se refiere a la postulación, para impugnar reglamentos,
siempre es preceptivo conferir la representación procesal a procurador
colegiado, en virtud de poder bastante, y la dirección técnica a letrado
igualmente colegiado, en la medida en que se actúa ante órganos
colegiados (LJCA art.23.2 ). Para recurrir actos administrativos, cuyo
enjuiciamiento corresponda a órganos judiciales unipersonales, solo es
preciso el concurso de procurador en caso de recurso ordinario de
apelación. En primera o única instancia basta con actuar mediante letrado
con poder bastante al efecto.
g) Los reglamentos son susceptibles de recurso contencioso-
administrativo, con procedimiento siempre en única instancia, que puede
ser:
- directo: contra el reglamento; o
- indirecto: contra los actos de aplicación del mismo o disposiciones de
desarrollo (nº 10747 s. ).
Ver al respecto: TCo 51/2004 ; TS 22-10-86 , EDJ 6628 ; 2-12-96 ,
EDJ 52231 ; 18-7-97 , EDJ 6524 .
No cabe oponer en el recurso jurisdiccional la excepción de acto

consentido y firme en relación con la disposición general de que se trate
(TS 13-4-94, EDJ 3228 ; 29-7-94, EDJ 6266 ).
825 h) A efecto de recurso de casación, en el régimen derivado de la LO

7/2015 , no se diferencia entre recurso directo e indirecto. En todo
caso, el recurso contra una sentencia dictada por una sala de tribunal
superior de justicia es un recurso de casación limitado, por cuanto ha de
fundarse necesariamente en la infracción de un precepto constitucional
(LOPJ art.5.4 ) o de norma jurídica estatal o comunitaria europea que
haya sido alegada en el proceso o considerada en el fallo. En caso de que
el motivo de casación consista en la infracción de normas autonómicas no
cabe recurso de casación ante el Tribunal Supremo, sino ante la sala del
tribunal superior de justicia prevista en LJCA art.86.3 , y siempre, en
ambos casos, concurriendo interés casacional.
El recurso indirecto, no puede fundarse en vicios o defectos
procedimentales, en la medida en que estos no producen, en general,
nulidad radical de la disposición aplicada por el acto recurrido (TS 11-3-
89 , EDJ 2772 ; 17-11-93, EDJ 10400 ; TSJ Cataluña 13-10-98, EDJ
32654 ). Tales vicios son solo alegables en el recurso directo contra el
reglamento.
Precisiones
A efecto de recurso de casación, en el régimen derivado de la LO 7/2015 no se

diferencia entre recurso directo e indirecto. En el régimen precedente, siempre cabe
recurso de casación, en caso de recurso directo, de cuantía indeterminada (LJCA
art.42.2 ).
No cabe recurso de casación en recursos contenciosos indirectos, en atención al
criterio sobre la disposición aplicada -es decir, por el mero hecho de ser indirectos-.
Sin embargo, sí se da contra la sentencia que resuelva estimatoria o
desestimatoriamente una cuestión de ilegalidad (LJCA art.86.3 ), siempre que la
disposición general discutida provenga del Estado. Si tiene otra procedencia, es
preciso que haya infringido Derecho estatal o comunitario europeo y así se haya
considerado en el fallo, de modo determinante.
826 i) Es regla general que no cabe invocar -en recurso directo-, como causa
de invalidez de las disposiciones generales, un defecto o vicio en el
procedimiento de elaboración que no perjudique el concreto interés de la
parte que lo invoca, salvo que constituya una causa de nulidad
contemplada en LPAC art.47.1 (TS 16-2-00, EDJ 1014 ). Sin embargo,
es dudoso que esta regla sea aplicable a los planes e instrumentos de
ordenación, dada la implicación plena del interés general en el campo
urbanístico y la legitimación pública existente al respecto.
j) Los reglamentos están sujetos a la denominada «cuestión de
ilegalidad» (nº 11475 s. ); no así los actos administrativos.
Esta cuestión consiste en un trasunto de la cuestión de
inconstitucionalidad (LOTCart.35 a 37 ). Cuando un juez de lo
contencioso-administrativo, o un tribunal de dicho orden, dicte en un
recurso indirecto una sentencia estimatoria, por considerar ilegal la
disposición aplicada, ha de plantear necesariamente (por medio de auto)

cuestión de ilegalidad en el plazo de 5 días hábiles desde la firmeza de la
sentencia ante el tribunal competente para conocer del recurso directo
contra el instrumento o disposición.
En todo caso, la sentencia que resuelva el procedimiento especial de
cuestión de ilegalidad no afecta a la situación jurídica concreta del recurso
inicial.
En caso de que el órgano competente para conocer de un recurso
indirecto lo fuera también para conocer del recurso directo, la misma
sentencia ha de declarar la invalidez del precepto o preceptos de la
disposición o instrumento.
Por su parte, cuando la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Supremo conozca en cualquier grado de un recurso indirecto,
contra un acto de aplicación de un reglamento, ha de declarar nulo el
precepto o preceptos de este contrarios a la Ley, sin necesidad de
plantear cuestión de ilegalidad (LJCA art.27.3 ).
k) Los reglamentos han de ser inaplicados por cualquier juez o tribunal de
cualquier orden jurisdiccional en caso de que resulten contrarios a la
Constitución o a la Ley (LOPJ art.6 ; TS 23-7-96, EDJ 6639 ; TSJ La
Rioja 10-4-00, EDJ 15742 ).
827 l) Los reglamentos están sujetos a la regla iura novit curia. En

consecuencia:
- deben ser objeto de aplicación de oficio, en defecto incluso de
invocación por las partes en un proceso jurisdiccional;
- el órgano judicial puede apartarse de lo argumentado por las partes en
relación a una disposición general, con base en la libertad dialéctica en el
planteamiento de la tesis (TS 14-6-77; 28-4-88);
- quedan, a su vez, excluidos de prueba, conforme al principio de que
solo son objeto de la misma los hechos y no el Derecho; solo las
disposiciones generales de Derecho extranjero tienen que ser probadas
ante los tribunales españoles, siempre que se suscite la cuestión en un
proceso civil.
Precisiones
El principio iura novit curia no rige en casación, pues no es misión del órgano judicial
en el seno de este recurso extraordinario, la investigación y búsqueda de la
disposición aplicable, sino el juicio casacional sobre la resolución recurrida (TS 28-1-
95 , EDJ 50 ; 29-11-97 , EDJ 9823 ; 21-3-00, EDJ 3037 ).
828 m) Dada la naturaleza normativa del reglamento, en caso de impugnación

jurisdiccional y solicitud de suspensión, no es probable que se obtenga en
pieza separada o incidente cautelar una resolución judicial de suspensión
cautelar de la efectividad del reglamento recurrido. En cualquier caso, la
inaplicación del precepto o preceptos solo puede solicitarse en el escrito
de interposición del recurso o su demanda (LJCA art.129.2 ).
n) La ausencia de una disposición general sobre materia determinada, no
puede ser objeto de un recurso contra la inactividad de la
Administración (LJCA art.29 ). Solo cabe dicho recurso cuando de una

disposición de carácter general que no exija actos ulteriores de aplicación
o de un acto, convenio o contrato administrativos, se derive directamente
una obligación para la Administración de realizar una prestación o
actividad material en favor de una o varias personas concretas, lo cual es
ajeno al genérico deber de aprobación de los reglamentos.
ñ) La formulación y términos del reglamento son privativos del órgano
administrativo competente, sin que una sentencia estimatoria de un
recurso deducido contra el reglamento pueda imponer el contenido
concreto y redacción futuras del precepto o preceptos anulados (LJCA
art.71.2 ).
o) La no impugnación directa de las disposiciones administrativas por un
interesado no debe vedar la impugnación indirecta por medio de los
actos de aplicación, fundada en ser aquellas contrarias a Derecho (LJCA
art.26.2 ).
Precisiones
El Tribunal Supremo viene aplicando rígidamente, cuando de instrumentos

urbanísticos se trata, la doctrina de los propios actos, partiendo de la existencia de
un trámite preceptivo de información pública en el procedimiento de aprobación en
el que los afectados pueden alegar lo que les convenga. De esta forma, quien,
pudiendo haber actuado a tiempo contra el instrumento, no lo hizo no puede,
después, actuar en su contra (TS 11-2-87 , EDJ 1134 ; 2-11-93, EDJ 9790 ). Esta
doctrina ha de revisarse a la luz de LPAC art.83.3 , precepto según el cual la
incomparecencia en el trámite de información pública no impide a los interesados
interponer recurso contra la resolución que ponga fin al procedimiento.
829 p) Tiene particular importancia en el tratamiento procesal de los

reglamentos, el principio de unidad de doctrina. En efecto, en los
recursos jurisdiccionales de impugnación de aquellos, es relativamente
frecuente la aplicación del citado principio, dada la proliferación de
pleitos, sustancialmente iguales, contra el mismo reglamento,
especialmente en el ámbito urbanístico (nº 2450 ).
q) La sentencia estimatoria dictada en un recurso contra un reglamento
produce efectos para todas las personas afectadas. Una vez firme, tiene
efectos generales desde el día en que se publique el fallo y los preceptos
o apartados anulados, en el mismo periódico oficial en que se publicó la
disposición anulada (LJCA art.72 ). La anulación del reglamento tiene
como consecuencia la terminación de otros procesos semejantes o
iguales, por haberse producido satisfacción de la pretensión y por
desaparecer el presupuesto procesal que implica la disposición recurrida
(TS 15-9-89 , EDJ 8023 ; 24-7-91, EDJ 8277 ; 12-11-91, EDJ
10709 ; 17-12-91, EDJ 11990 ; 1-6-92, EDJ 5614 ; 23-2-93, EDJ
1720). Esto supone la generalidad de efectos de las sentencias
estimatorias de recursos contra disposiciones generales.
Sin embargo, este efecto expansivo no se extiende al reconocimiento de
situaciones jurídicas individualizadas de quienes no fueron parte en el
proceso (TS 4-3-95 , EDJ 3013 ; 29-2-96, EDJ 1377 ). En tales casos,
la Administración debe adoptar las medidas adecuadas para dar lugar a la

efectiva extensión del efecto de la sentencia (TS 4-12-81, EDJ 6671 ).
830 r) Es posible la analogía en la aplicación de los reglamentos. Procede la

aplicación analógica de las normas cuando estas no contemplen un
supuesto determinado, pero regulen otro semejante entre los que se
aprecie identidad de razón (CC art.4.1 ). Se excluye la analogía en las
normas excepcionales, temporales y penales . Tampoco procede para
instrumentos de planeamiento urbanístico o territorial. En estos casos, la
exclusión de la analogía no se debe tanto a que los instrumentos de
ordenación sean normas excepcionales, cuanto a que su ligazón
fundamental a un espacio físico o geográfico impide su extensión a otro,
por falta de identidad de razón.
s) Las normas reglamentarias son susceptibles de recurso de amparo
ante el Tribunal Constitucional, previo agotamiento de la vía judicial
ordinaria, siempre que lesionen el contenido esencial de los derechos
reconocidos en Constart.14 a 29 (Const art.161 ; LOTCart.41 a 47 ).
Quedan, sin embargo, fuera del enjuiciamiento constitucional en procesos
de inconstitucionalidad, salvo el recurso planteado por el Gobierno
contra disposiciones adoptadas por los órganos de las comunidades
autónomas -Const art.161.2 - (CEst Dict 42376/1979).
Tanto los actos administrativos como los reglamentos pueden ser
impugnados en conflicto constitucional de competencias.
832 Clases de reglamentos

Tradicionalmente se distinguen, las siguientes categorías de reglamentos
(TS 18-3-93, EDJ 2723 ):
a) Reglamentos ejecutivos o de desarrollo de normas legales, que
desarrollan la legislación (nº 835 ).
b) Reglamentos independientes , cuyo contenido se delimita
negativamente, en la medida en que no pueden regular y configurar
derechos ni sus contenidos, ni afectar directamente a situaciones jurídicas
adquiridas (TS 10-3-82; 12-11-86 , EDJ 7256 ). Son ajenos al desarrollo
de la legislación superior y no presuponen su existencia (CCLR Dict
17/1998 ). Estos reglamentos quedan, en todo caso, proscritos cuando
puedan afectar a derechos subjetivos o posiciones jurídicas de los
ciudadanos (CCLR Dict 9/1996 ). Su ámbito natural es el estrictamente
organizativo (TS 25-6-90), identificándose en ocasiones con la potestad
de auto organización (TS 7-2-89 , EDJ 16496 ; 16-4-99, EDJ 9253 ;
27-2-97, EDJ 1331 ; 28-1-97, EDJ 301 ; TSJ País Vasco 28-9-00 , EDJ
1693 ; TSJ Canarias 2-9-05 , EDJ 248058 ).
Precisiones
En alguna ocasión, se ha sostenido por la jurisprudencia que los reglamentos

independientes exigen habilitación previa para el ejercicio de la potestad
reglamentaria mediante ley formal, incluso en los campos tradicionalmente
denominados como «domésticos», sin que la existencia de relaciones de sujeción

especial atenúe lo anterior respecto de la reglamentación de tales relaciones (TS 26-
2-82). La competencia para aprobar estos reglamentos es propia del Gobierno, no
de los ministros (TS 15-4-98, EDJ 2486 ), sin perjuicio de la habilitación a y el
desarrollo por los ministros.
834 c) Reglamentos autónomos , con sujeción a la ley y cierta dependencia

de la misma, pero sin desarrollar y ejecutar sus preceptos. Suelen ser
producto de la técnica de la remisión normativa, que se produce en caso
de que una norma jurídica de rango determinado (normalmente legal)
reenvíe de plano a una disposición futura (normalmente inferior en
jerarquía), de forma que sea esta la que haya de contener la regulación
completa de cierta materia, sector o realidad.
Es el caso del planeamiento urbanístico (DGSJE Dict 27-6-97).
d) Reglamentos de necesidad, que responden a circunstancias
excepcionales y transitorias. No tienen carácter estable, es decir, su
vigencia no es indefinida.
e) Por su formulación, algunos sectores doctrinales sostienen la
existencia de reglamentos tácitos o implícitos (frente a los reglamentos
expresos), en caso de reglamentaciones tácitamente admitidas por la
comunidad jurídica.
No cabe confundir esta figura con la de los reglamentos presuntos, que
no tienen cabida por ser de concepción imposible. Estos últimos no deben
confundirse con ciertas disposiciones generales cuyo acto de aprobación
es o puede ser presunto, por aplicación de la técnica del silencio
administrativo.
f) Por su contenido, se distingue entre:
• Reglamentos jurídicos, cuyo objeto se refiere a las relaciones entre la
Administración y los administrados. Dependen estrechamente de la Ley,
de forma que las disposiciones reglamentarias no pueden incidir en
derechos y deberes de los particulares sino de acuerdo con y con apoyo
en lo establecido por normas con rango de Ley.
• Reglamentos administrativos u organizativos. Tienen por objeto
relaciones internas de la Administración que los dicta. No dependen tan
estrictamente de la Ley. No inciden en aspectos relativos a derechos o
deberes de terceros, pero pueden alcanzar en su regulación a las
relaciones con los administrados, en la medida en que sea
instrumentalmente necesario para integrarlos en la organización
administrativa (respecto de administrados cualificados), aunque sin
afectar a los aspectos básicos de los derechos y obligaciones de los
mismos (TS 15-4-98, EDJ 2486 ).
835 Particularidades de los reglamentos ejecutivos

Los reglamentos ejecutivos son, como hemos dicho, aquellos que se
dictan en desarrollo de una norma de rango legal, completando y
particularizando su regulación (TS 10-5-89, EDJ 4888), de forma que
están directa y concretamente ligados a aquella, desenvolviéndola (TCo
18/1982 ).
La conjunción de la Ley y su reglamento ejecutivo crea un sistema

unitario que no puede ser alterado sustancialmente sin previa habilitación
legal (CEst Dict 1640/1998 ). La disposición de desarrollo no puede
establecer criterios que no se funden directamente en la Ley habilitante
(TSJ Cataluña 20-3-00, EDJ 19358 ).
Para la aprobación de los reglamentos ejecutivos se requiere informe del
Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico equivalente, frente a
la de los independientes, autónomos, los derivados de la potestad
doméstica de la Administración en su ámbito organizativo interno o
funcional y los de necesidad, que no precisan tal dictamen. Tampoco las
modificaciones no sustanciales de los ejecutivos ya informados antes de
su aprobación (TS 23-3-04, EDJ 260157 ; 9-2-04, EDJ 263126 ; 5-6-
01, EDJ 31609 ; 26-10-99, EDJ 38639 ; 15-10-97 , EDJ 8224 ; 30-
11-96, EDJ 9767 ).
El tipo de reglamento empleado (real decreto, orden ministerial, decreto,
etc.) no es disponible. Las normas que desarrollen directa e
inmediatamente la Ley han de ser necesariamente reales decretos o, en el
de desarrollo de leyes autonómicas, decretos (CEst Dict 46013/1984).
La potestad reglamentaria en ejecución de una Ley se ve afectada en caso
de que esta haya sido impugnada en un proceso de inconstitucionalidad
ante el Tribunal Constitucional:
• La potestad se suspende si el recurso se interpone por el Gobierno
contra una Ley autonómica con petición de suspensión de aplicación,
mientras dure esta.
• En cambio, no se suspende, cuando el recurso se interpone por el
Gobierno sin petición de suspensión o se deduce por otros sujetos
legitimados, o bien cuando se trate de una cuestión de
inconstitucionalidad (CEst Dict 49270/1986; 43973/1982).
Lo mismo sucede, dependiendo de la suspensión judicial, respecto de la
potestad reglamentaria derivada, en caso de que el real decreto o
decreto habilitante esté recurrido en sede contencioso-administrativa.
La declaración de inconstitucionalidad de una Ley desarrollada por un
reglamento ejecutivo no exige -aunque sí aconseja- la reforma del
reglamento, que se entiende modificado por efecto de la sentencia de
inconstitucionalidad (CEst Dict 43961/1982).
836
Precisiones
1) La construcción de la figura en estudio, parte de la LO 3/1980 art.22.3 y sus

preceptos precedentes.
2) No todo reglamento que contenga una regulación sustantiva de una disciplina
es, por ello, ejecutivo (CEst Dict 50372/1987).
3) Es discutible si el ejercicio de la potestad reglamentaria de ejecución de Ley ha de
someterse, imperativamente -so pena de caducidad- al plazo establecido
expresamente por la Ley que se pretende desarrollar, en caso de que se fije. Pueden
señalarse dos vertientes doctrinales:
• El ejercicio extemporáneo no implica caducidad de la potestad, a diferencia de lo
que sucede con la delegación legislativa (TS 27-3-98, EDJ 2554 ; CEst Dict
53169/1989; 49373/1986; 43252/1981; DGSJE Dict 8-3-95).
• La potestad caduca en las materias reservadas a Ley, no en las cuestiones

independientes o autónomas o en las que hayan sido objeto de deslegalización
específica (CEst Dict 44494/1982).
En todo caso, una vez cumplido el plazo mediante la aprobación en tiempo de la
disposición, cabe complementarla posteriormente (CEst Dict 44838/1982).
4) Cuanto más detallada sea una Ley, menos margen queda al desarrollo
reglamentario (CEst Dict 44132/1982).
5) En relación con la concepción estricta o amplia del concepto de reglamento
ejecutivo, ver TS 22-4-74.
6) En la elaboración de esta clase de reglamento puede optarse por una de las dos
técnicas siguientes:
– incorporar al mismo únicamente las disposiciones que desarrollan el texto legal; o
– aplicar el modelo de texto único, incluyendo en la disposición reglamentaria tanto
el texto de la Ley desarrollada como los contenidos reglamentarios que la ejecutan.
La segunda posibilidad facilita la comprensión del texto resultante, que resulta ser
único; pero exige transcribir con literalidad el contenido de los preceptos legales
correspondientes, sin alteración alguna y con identificación precisa, citándose
expresamente qué parte de cada precepto reglamentario corresponde a la
transcripción del legal. Incluso es precisa la separación entre preceptos legales y
reglamentarios para evitar dudas de rango y naturaleza, lo que se logra indicando
entre paréntesis el número del precepto legal que incorpora el reglamentario (CEst
Dict 2603/2003 ; CCPA Dict 54/2007 ; 1/2006 ).
7) Los reglamentos, especialmente los ejecutivos, tienen que ser completos,
sencillos y de fácil manejo (CEst Dict 43451/1981).
• Lo primero, para permitir el examen de la totalidad de la regulación vigente de la
materia en un solo texto.
• Lo segundo es esencial hasta el punto ser prácticamente su única justificación en
un sistema sometido al principio de legalidad, pues de lo que se trata es de traducir
los preceptos escuetos de la ley, para descender al detalle, eliminar dudas y colmar
lagunas; todo ello para facilitar el entendimiento de los destinatarios que no son solo
operadores jurídicos, sino administrados.
• Lo tercero, se facilita con un índice, sistemática rigurosa y evitación en lo posible
de remisiones entre preceptos del reglamento, de la ley desarrollada o externas.
En relación con las remisiones, su uso no debe ser abusivo dado que, si bien pueden
permitir la más adecuada comprensión de los preceptos, la profusión de las mismas
puede dificultar o impedir la normal intelección de la norma; además el abuso de su
empleo puede generar discordancias al introducirse alteraciones en los preceptos de
la ley desarrollada o en la ley externa a la que se reenvía en reformas sucesivas (CEst
Dict 3373/1998 ). De ahí la conveniencia, en cuanto a remisiones externas se
refiere, de emplear expresiones genéricas como «normativa reguladora del
procedimiento administrativo» o «legislación sobre ordenación territorial y
urbanística».
838 Ordenanzas locales

Constituyen la fuente específica expresiva de la autonomía local (Const
art.137 ). En general, se equiparan a disposiciones reglamentarias en
cuanto a su ubicación en el sistema de fuentes (TS 27-3-85). La
ordenanza local es un reglamento de desarrollo de la Ley, sometido al
principio de ordinamentalidad respecto de la misma (TS 22-7-92, EDJ
8240 ), con naturaleza eminentemente normativa (TS 5-6-98, EDJ
8091 ). Tradicionalmente se ha afirmado su carácter subsidiario con
respecto a la legislación (estatal o autonómica, general o sectorial), en
cuanto a la propia competencia normativa y al ámbito de actuación de la
misma, así como por la necesidad de habilitación superior (expresa o
implícita, genérica o específica). En la práctica son muy frecuentes las

atribuciones genéricas del poder de ordenanza. No obstante, la
habilitación ha de ser explícita en ámbitos sometidos a reserva de Ley,
formal o material (TS 15-11-83 , EDJ 5986 ).
La ordenanza municipal no puede ser fuente primaria de un
ordenamiento sancionador , ni aun en el ámbito de las relaciones de
sujeción especial, sino que precisa previa regulación en la Ley, a la que
debe ajustarse por mandato de los principios de legalidad y de tipicidad
(LRJSP art.25 y 27 ; TS 6-11-95 , EDJ 6153 ; 29-5-98, EDJ 6598 ).
Así, en el ámbito de la seguridad ciudadana, las ordenanzas locales
pueden especificar los tipos de infracciones cuya competencia
sancionadora se atribuye a los alcaldes, dentro de los límites impuestos
por LRJSP art.27.3 (LO 4/2015 art.41 ).
Su aprobación se produce por el pleno de la corporación, con sujeción a
ciertas reglas procedimentales (LBRL art.49 ). Sin embargo, en ocasiones
la jurisprudencia ha sostenido que no rige para ellas el principio iura novit
curia (TS 10-11-86 , EDJ 7135 ; 5-2-98, EDJ 2418 ).
Precisiones
La relación entre las ordenanzas municipales y el planeamiento urbanístico se

estudia en nº 31 Memento Urbanismo 2019.
839 Diferencia con los bandos municipales

Las ordenanzas no son identificables con los bandos municipales (LBRL
art.84 ; RSCL art.7 ). Ambos son medios a través de los cuales las
corporaciones locales pueden intervenir la actividad de los ciudadanos.
Tienen además en común que son exponentes de la potestad normativa
de los órganos de la Administración local. No obstante, ofrecen evidentes
diferencias en cuanto al procedimiento de su elaboración y posterior
aprobación así como en lo que respecta a su alcance normativo.
Se diferencian principalmente en los siguientes aspectos (TSJ Madrid 25-
2-99 , EDJ 81015 ):
a) Los bandos tienen como finalidad exhortar a los ciudadanos a la
observancia de las obligaciones y deberes establecidos en las leyes y en
las ordenanzas y reglamentos municipales, actualizar sus mandatos
cuando se produzcan las situaciones que contemplen, recordar el
contenido preciso de dichas obligaciones y los plazos establecidos para su
cumplimiento, así como efectuar convocatorias populares con motivo de
acontecimientos ciudadanos o, en su caso, hacer frente a situaciones
catastróficas o extraordinarias (D Aragón 347/2002 art.134 ).
b) Los bandos no son, en sentido estricto, disposiciones generales ni
normas reglamentarias (TSJ Navarra 13-6-94, EDJ 14310 ).
c) El bando es competencia del alcalde , aunque dicha atribución es
delegable. La ordenanza es competencia del ayuntamiento pleno, sin ser
delegable ni a en junta de gobierno local ni en el alcalde (LBRLart.22.1 y
23.2.b ).
d) Las ordenanzas deben ser elaboradas conforme a un procedimiento de

elaboración establecido (LBRL art.49 ), precisando aprobación inicial por
el pleno, posterior información pública, audiencia a los interesados y
aprobación definitiva.
e) Los bandos no pueden intervenir en la tipificación de infracciones y
sanciones (TS 23-10-02, EDJ 44093 ).
f) El bando tiene un limitado carácter normativo, pues se reserva para
cuestiones de índole menor, siendo en ocasiones un mero recordatorio al
vecindario del cumplimiento de determinadas disposiciones legales o
reglamentarias, una vía de fijación de fechas y lugares en que se llevarán a
cabo concretas actuaciones o prestaciones o un medio de actualización
de mandatos contenidos en las Leyes, cuando se producen las situaciones
que estas contemplan.
Cuando no nos encontramos ante una situación eventual o una medida de
concreción de una norma general o de mero carácter coyuntural, sino en
presencia de una regulación general, esa potestad normativa debe
canalizarse a través de una ordenanza.
g) No pueden adoptarse indistintamente cualquiera de esas dos figuras,
ya que habrá que atenerse al sentido o finalidad de las mismas en
relación con la materia a regular.
h) El bando no puede tener finalidad recaudatoria, pues excede de su
alcance normativo (TS 28-12-77; 30-10-84; 13-7-87 , EDJ 5659 ).
i) Los bandos pueden ser ordinarios y extraordinarios. Son ordinarios
aquellos que atienden a situaciones de normalidad. Son extraordinarios
aquellos que se dictan en los casos de catástrofe o infortunio públicos o
grave riesgo y mientras persista la situación, adoptando las medidas
necesarias y adecuadas para garantizar la integridad de las personas y de
los bienes residenciados en el término municipal (p.e. D Aragón 347/2002
art.136 ; L País Vasco 2/2016 disp.adic.1ª.1.d ).
Precisiones
En Aragón no se permite la delegación para la aprobación de los bandos, salvo en

supuestos de sustitución o suplencia (D Aragón 347/2002 art.135 ).
841 Planes territoriales y urbanísticos

Se compone el planeamiento por aquellos instrumentos de carácter
normativo que tienen por objeto especificar, con mayor o menor detalle
y concreción, en función de su tipo, cuáles son los usos y destinos a los
que deben destinarse imperativamente las distintas fincas que conforman
los polígonos o unidades en los que se divida una porción dada de
superficie.
Es el medio del que se sirve la Ley para llevar a la práctica una
distribución de espacios, edificación y destinos del suelo de la forma más
aproximada posible a un modelo ideal perfecto.
El planeamiento es la pieza esencial del proceso de racionalización global
del territorio , de manera que establece el diseño espacial futuro de las
actividades residencial, industrial, productiva, de servicios y cualesquiera

otras que albergan incidencia territorial. Con el plan se define el marco
físico elegido para el desarrollo de la convivencia, prefigurando qué
transformaciones se van a producir en la realidad de hecho, de la que no
puede desentenderse, so pena de convertirse en un «dibujo muerto» (TS
22-9-86 , EDJ 5633 ; 16-2-87 , EDJ 1252 ; 26-10-98, EDJ 28533 ;
7-11-98, EDJ 28665 ).
A su vez, el planeamiento desempeña una función legitimadora de la
transformación de la realidad física, de tal forma que la aprobación del
instrumento preciso al efecto es imprescindible para el desarrollo de la
urbanización, mediante unidades de ejecución, de actuación o polígonos
(LS/76 art.114 s. ; LS/92 art.142 s. afectados por TCo 61/1997 ;
TSJ La Rioja 8-1-97).
Precisiones
Puede encontrarse un estudio más amplio sobre esta materia en el nº 840 s.

Memento Urbanismo 2019.
842 Carácter normativo

Con carácter general cabe sostener la naturaleza normativa de los
instrumentos de planeamiento (TCo 102/1995 ; TS 25-6-86 , EDJ
4432 ; 23-11-99, EDJ 45162 ; 14-1-00, EDJ 729 ). En ese sentido,
se integran en el sistema de fuentes del Derecho urbanístico, como
fuente específica y privativa del mismo, y se equiparan jerárquicamente a
las disposiciones reglamentarias (TCo 203/2013 ). No son, en definitiva,
actos administrativos, con la excepción de los proyectos de delimitación
de suelo urbano , que se suelen calificar por la jurisprudencia como actos
administrativos generales. Los catálogos tampoco son instrumentos de
ordenación, sino complementos de los mismos, y tienen carácter de acto
administrativo (TSJ Navarra 30-11-00 , EDJ 113395 ).
En cualquier caso, no todos los instrumentos responden exactamente al
mismo carácter (TS 9-11-70):
• Los planes de ordenación territorial participan más del carácter de
directrices generales orientadoras que vinculan a los instrumentos
inferiores pero que carecen de aplicabilidad inmediata.
• Por el contrario, los instrumentos urbanísticos responden en general al
tipo de norma reguladora directamente aplicable e invocable (González
Pérez).
• Otros instrumentos no tienen carácter normativo, como los proyectos
de delimitación de suelo urbano o los proyectos de urbanización (que
sin ser instrumentos de planeamiento, en ocasiones se califican como
tales por disposiciones vigentes).
• La relación existente entre los diferentes instrumentos de
planeamiento es de jerarquía normativa (TS 11-3-95 , EDJ 2157 ; 17-
10-95 , EDJ 6940 ), lo que determina que, declarada la nulidad total o
parcial de un instrumento de ordenación, devengan nulos los derivados
de aquel (TS 30-3-98, EDJ 2461 ).
843 Clasificación
Dentro del planeamiento cabe establecer las siguientes clasificaciones
fundamentales:
a) Según el tipo de fin perseguido puede distinguirse entre planeamiento
territorial y urbanístico.
• El planeamiento territorial tiene por finalidad la ordenación, no
estrictamente urbanística, del territorio y ámbito supramunicipal.
• El planeamiento urbanístico pretende la ordenación urbanística
esencialmente municipal. Dentro del mismo se distingue, a su vez:
- el planeamiento general, que ordena integralmente y con distinto
alcance, según los tipos de suelo, el término del municipio afectado; y
- el planeamiento de desarrollo, que tiene por misión la realización
efectiva del modelo previsto en la planificación general.
b) Según su carácter en relación con la ordenación, se diferencia entre
planes originarios y derivados.
• Los planes originarios son aquellos que ordenan el espacio físico
ejercitando una opción básica y estructural que será completada por otros
instrumentos (los instrumentos generales son originarios).
• Los planes derivados son los que derivativamente desarrollan un
modelo de estructura orgánica del territorio establecido en los planes
originarios. Por lo común, el planeamiento de desarrollo tiene este
carácter.
c) Por la obligatoriedad de su existencia podemos distinguir entre planes
de aprobación necesaria y potestativa.
• Los planes necesarios han de tramitarse y aprobarse imperativamente
por la Administración urbanística competente en virtud de mandato legal
(p.e. ciertos planes municipales o ciertos planes especiales como el de
protección del patrimonio histórico artístico).
• Los planes potestativos son aquellos cuya tramitación y aprobación
depende del criterio de oportunidad y conveniencia apreciado por el
órgano competente.
Precisiones
Si bien los instrumentos de desarrollo son derivados respecto de los generales, no

por ello pueden considerarse como acto de aplicación a los efectos de impugnar
aquellos sobre la base de vicios de estos, mediante recurso indirecto, dado entre
otros aspectos, su carácter de norma jurídica, no de acto administrativo (TSJ
C.Valenciana 17-12-04, EDJ 252519 ). No obstante, podría admitirse la
impugnación indirecta del plan general con ocasión del recurso contra el acto de
aprobación del derivado (TSJ C.Valenciana 4-11-04, EDJ 217850 ).
844 d) Según el carácter genérico o específico del fin pretendido por el plan,
se diferencia entre planeamiento de finalidad general y de finalidad
específica.
• El planeamiento de finalidad general tiene por objeto la regulación de
un espacio físico dado, sea desde el plano de la ordenación territorial o
desde la perspectiva urbanística (p.e. planes directores territoriales de
coordinación; directrices territoriales de las comunidades autónomas, plan

general de ordenación, plan parcial, etc.).
• El planeamiento de finalidad específica o concreta tiene como fin la
consecución de un objetivo concreto ajeno en sentido estricto a la
ordenación genérica del territorio (p.e. planes especiales).
e) Según la iniciativa en la formulación y tramitación se distingue entre:
• Planeamiento cuya iniciativa se ejerce por la Administración
urbanística competente, en el cual la decisión de formular y tramitar el
instrumento de que se trate corresponde a la instancia administrativa
designada normativamente para ello.
• Planeamiento de iniciativa particular, en cuyo caso la iniciación del
procedimiento tendente a la aprobación corresponde a una entidad
pública no competente o a una persona física o jurídica privada (LS/15
art.8.1 ; LS/92 art.104.3 ).
f) Atendiendo a la estabilidad del instrumento, se puede diferenciar entre
planes o instrumentos con vocación de permanencia y aquellos con
vocación de provisionalidad.
• Son planes con vocación de permanencia los que están llamados a
regir indefinidamente por la normativa en vigor.
• Son instrumentos con vocación de provisionalidad aquellos que, no
obstante su vigencia indefinida en general, tienen carácter esencialmente
provisional. Se trata fundamentalmente de normas subsidiarias y
complementarias de planeamiento para casos de suspensión de
planeamiento.
C. Potestad de auto organización

(LRJSP art.5 )
850 Es el derecho de la Administración a organizar, por su propia voluntad

unilateral, los servicios a su cargo , en la forma que estime más
conveniente a los intereses públicos. Comprende la configuración y
ordenación de los órganos de mayor jerarquía , la distribución de los
órganos menores, su ordenación y coordinación, así como la asignación
de competencias a estos órganos.
No obstante, esta potestad no supone que la atribución de competencias
pueda invadir esferas jurídicas de determinados individuos o colectivos en
contra de lo dispuesto en la Ley. Así, por vía de atribución de
competencias no se puede privar de derechos a los particulares ni
contravenir las leyes, no siendo válida a estos efectos una invocación
general de la potestad de auto organización (TS 30-6-93, EDJ 6479 ).
La potestad de auto organización se extiende tanto a la creación de
órganos y organismos necesarios, así como a la de aquellos voluntarios o
no necesarios, siempre que se considere que estos órganos van a
coadyuvar a la consecución de intereses públicos (TSJ Extremadura 23-3-
00 , EDJ 113272 ). Ver nº 64 , sobre la relación de la personalidad
jurídica de la Administración con la potestad autorganizatoria.
Precisiones
1) Al amparo de la competencia estatal sobre bases del régimen jurídico de las

Administraciones públicas, el Estado puede establecer principios y reglas básicas
sobre aspectos organizativos y de funcionamiento todas ellas, lo que implica que la
potestad autoorganizatoria autonómica no tiene carácter exclusivo (TCo
91/2017 ; 141/2014 ; 130/2013 ).
2) Tradicionalmente, se ha configurado esta potestad como ampliamente
discrecional . Esta doctrina, sin embargo, ha sido revisada, en la medida en que la
organización administrativa puede afectar decisivamente a terceros, en el sentido de
afirmar que la indudable discrecionalidad que caracteriza la potestad de auto
organización no significa en absoluto exención del control jurisdiccional (TS 10-10-
87 , EDJ 7249 ; TSJ Galicia 19-6-02 , EDJ 126216 ). Se le reconoce cierta
discrecionalidad, no siendo su ejercicio absolutamente libre sino reglado en algunos
aspectos (TS 28-5-08, EDJ 82861 ; TSJ Las Palmas 12-6-12, EDJ 355031 ).
Por otra parte, se ha precisado que la estructuración orgánica de la Administración
pública, especialmente en períodos de transformación y modificación, debe
inspirarse en los principios de coordinación y especialización funcional (CEst Dict
44469/1982).
852 Función pública

Quedan dentro de la potestad de auto organización las relaciones
profesionales de servicios retribuidos, que unen a los funcionarios
públicos con la Administración (TS 14-7-11, EDJ 226682 ; TSJ Sta. Cruz
de Tenerife 10-11-98, EDJ 68917 ; TSJ Las Palmas 26-1-10, EDJ
68519 ; TSJ Extremadura 14-7-11, EDJ 190397 ).
En lo relativo a las relaciones estatutarias en el seno de la Administración,
el funcionario no puede oponer más que los derechos que por
consolidación hayan alcanzado la cualidad de adquiridos, limitados
jurisprudencialmente a los de orden económico o al contenido de la
función a realizar. En este sentido, solo pueden oponerse los derechos
adquiridos a título individual, de un funcionario en concreto, no de un
cuerpo o colectivo funcionarial (TS 28-3-84).
En suma, la facultad organizativa de la Administración pública comprende
la regulación de los servicios de la forma que estime más conveniente,
sin trabas derivadas del mantenimiento de formas de organización o de
situaciones que pretenda superar e incluyendo la potestad de clasificar las
escalas, cuerpos, relaciones de puestos de trabajo, etc., en atención a las
funciones encomendadas (TS 13-4-88 , EDJ 2986 ).
La forma u organización precedente de la Administración de que se trate
no supone un límite de esta potestad (TS 10-10-87 , EDJ 7249 ), pues:
- no toda reforma supone necesariamente menoscabo de los derechos
adquiridos por los funcionarios, ya que las normas orgánicas y las
condiciones en que han de prestar sus servicios no son inalterables;
- la reorganización de servicios y de su estructura orgánica no supone ir
en contra del principio de los propios actos, cuando atienda a
consideraciones de orden económico o, simplemente, a los resultados de
la experiencia.
La regulación y ordenación del protocolo y precedencia de autoridades

quedan incluidas también dentro del ámbito de la potestad de auto
organización.
854 Administraciones autonómicas

En el ámbito autonómico, a efectos del reparto de competencias
constitucionales entre el Estado y las comunidades autónomas, la
potestad de auto organización, identificada con la competencia de libre
organización propia , se considera exclusiva de estas, en la medida en
que se circunscriba exclusivamente a creación, modificación y supresión
de órganos o unidades administrativos o entidades integrantes de las
mismas (TCo 227/1988 ; 13/1988 ; 165/1986 ). El Estado debe, por
tanto, abstenerse de cualquier ingerencia al respecto. Sin embargo, fuera
de dichas materias, el Estado puede producir principios y reglas básicas
sobre aspectos organizativos aplicables a todas las Administraciones
públicas, incluso en lo referente a organización interna y funcionamiento
(TCo 50/1999 ; 76/1983 ). No obstante, las bases estatales son
menos penetrantes en aspectos organizativos en los que no se afecta
directamente la actividad externa de la Administración, que en
cuestiones en las que se da esta afectación, en las que el nivel de
penetración de las bases puede ser mayor.
Precisiones
En relación con los órganos tasadores o valorativos regulados y creados por algunas
comunidades (jurados territoriales de expropiación o semejantes), la creación de
estos órganos es una manifestación de la potestad de auto organización autonómica
que no puede ubicarse en sede de competencia constitucional estatal sobre
legislación expropiatoria, sino en régimen jurídico de las Administraciones públicas,
encajando en las competencias autonómicas de desarrollo de las bases estatales
sobre órganos colegiados -LRJSP art.15 s. - (TCo 251/2006 ; 313/2006 ;
314/2006 ; 315/2006 ; 364/2006 ).
856 Administración local

En el campo de la Administración local, es una manifestación singular de
la potestad estudiada la de auto organización complementaria que
corresponde a los propios municipios, singularizada respecto de la
potestad reglamentaria local.
Comprende el establecimiento y regulación de la organización y de las
relaciones en el ámbito interno, funcionalmente requeridas para el
desenvolvimiento de la actividad cuya gestión autónoma se encomienda a
la entidad local, dentro del marco que diseñan los principios de
competencia, reserva de ley, legalidad y jerarquía normativa que articulan
el carácter plural y complejo de nuestro ordenamiento (TS 11-5-98, EDJ
4709 ).
En este sentido, se establece un modelo organizativo común y uniforme
para las entidades municipales, a partir del cual, y con pleno respeto al
mismo, las propias entidades locales pueden dotarse de una organización
complementaria en virtud de los correspondientes reglamentos orgánicos

(TS 11-5-98, EDJ 4709 ; 8-2-99, EDJ 1249 ).
Esto supone que los reglamentos locales gozan de la primacía derivada
de la competencia que la Ley atribuye a las entidades locales, al margen
de la específica jerarquía normativa. Pero la autonomía de las entidades
locales , que lleva consigo un poder de auto organización (TS 21-9-98,
EDJ 22225 ; TSJ Madrid 16-7-04 , EDJ 250003 ) y de ejercicio de las
potestades administrativas según opciones políticas propias (TS 24-9-97,
EDJ 5951 ; 26-9-97, EDJ 6236 ) no puede ignorar la primacía de las
leyes estatales sobre los reglamentos aprobados por los entes locales (TS
20-5-92, EDJ 4988 ; 15-6-92, EDJ 6383 ; 30-4-93, EDJ 4046 ; 12-
11-97, EDJ 8741 ). Los reglamentos orgánicos se someten también a la
normativa autonómica de régimen local (TCo 214/1989 ), con cuyo
contenido se rellenan sus lagunas (TS 16-1-90 , EDJ 247 ).
D. Potestad tributaria
860 La potestad tributaria o poder fiscal consiste en el poder atribuido por el

ordenamiento (Const art.31 , 142 , 152 ) a las Administraciones
públicas para establecer y exigir tributos -en el sentido de prestaciones
patrimoniales obligatorias- a los administrados, en los términos
configurados por la Ley.
Como todas las potestades, debe ejercerse para la satisfacción de los
intereses generales, apoyada en el canon de proporcionalidad,
razonabilidad e, incluso, de oportunidad, lo que conduce a determinar el
ejercicio mismo, su momento y el alcance cuantitativo de la misma (TS
16-5-90 , EDJ 5146 ).
Se establece por el ordenamiento jurídico una reserva de Ley en relación
con esta potestad. El principio de legalidad tributaria exige norma con
rango de ley para la determinación de los elementos esenciales de todo
tributo -establecimiento del tributo, configuración de los elementos
esenciales del mismo, establecimiento de exenciones y de bonificaciones
tributarias (TS 19-9-86; 16-10-95 , EDJ 5717 ). Sin embargo, este
principio no tiene carácter absoluto (TCo 6/1983 ; 179/1985 ;
19/1987 ; 221/1992 ; 185/1995 ; TS 13-2-99, EDJ 2215 ). Así, en
su dimensión «vertical», la reserva admite la colaboración reglamentaria
y, en su dimensión «horizontal», no se extiende a todo lo relativo a la
materia tributaria.
861 En los sistemas tributarios forales de los territorios históricos del País
Vasco, la reserva de Ley se satisface por medio de normas forales
(emanadas de las juntas generales de cada Territorio) o por decretos
forales normativos (legislación delegada), normas por medio de las cuales
se regulan los tributos concertados de normativa autónoma, en aplicación
para cada provincia del sistema de concierto económico.
En el caso de Navarra, la regulación de los tributos forales -en aplicación

del convenio- se ha de verificar por Ley foral.
Se integra en la potestad tributaria la actuación de la Administración
tributaria en España por aplicación de la normativa reguladora de
asistencia mutua entre Estados miembros de la Unión Europea o por
aplicación de convenios para evitar doble imposición o de otros
convenios internacionales. Se entiende por tal el conjunto de acciones de
asistencia, colaboración, cooperación y otras de naturaleza análoga que el
Estado Español preste, reciba o desarrolle con la Unión Europea y otras
entidades internacionales o supranacionales y con otros Estados en virtud
de la normativa reguladora de la asistencia mutua en el seno de la Unión o
en el marco de los convenios internacionales. Puede comprender
actuaciones sobre los obligados tributarios. A efectos competenciales
tiene consideración de relaciones internacionales (Const 149.1.3ª ).
Corresponden a la AEAT las competencias de aplicación de los tributos
derivadas la normativa indicada, incluso en sede de tributos autonómicos
-cedidos en su gestión y propios- y de la entidades locales (LGTart.1 y
5.3 ).
E. Potestades de investigación y recuperatoria

(L 33/2003art.45 a 48 , 55 a 60 ; RD 1373/2009 art.54 a 60 y 68 ; LBRL art.82.a ; RBEL art.71 )
865 Estas potestades se refieren a la situación posesoria y dominical de los

bienes muebles e inmuebles que integran o pueden integrar el patrimonio
de cada Administración. La potestad de investigación permite a la
Administración investigar la situación de los bienes y derechos que se
presuman patrimoniales, a fin de determinar, cuando no le conste, la
propiedad pública sobre ellos, sin prejuzgar ni decidir definitivamente
sobre la titularidad, naturaleza y posesión, decisión propia de la
jurisdicción civil (TS 6-3-92, EDJ 2178 ; 9-5-97, EDJ 3603 ; TSJ Sevilla
21-1-03, EDJ 56490 ).
Por medio de la potestad recuperatoria, las Administraciones públicas
pueden recuperar la posesión de los bienes de dominio público o
patrimoniales (posesión contra la que no se admiten interdictos), siempre
que se respeten determinadas condiciones, cuyo cumplimiento legitima
esta modalidad de actuación administrativa.
De esta forma, se permite a la Administración restablecer por sí misma la
situación posesoria preexistente, poniendo fin a la perturbación
cometida por terceros, mediante la utilización de todos los medios
compulsorios legalmente admitidos; especialmente, compulsión sobre las
personas. Se trata, en esencia, de una potestad de autotutela de
naturaleza privilegiada y estrictamente posesoria.
Estas facultades se reconocen, exclusivamente, a las Administraciones
públicas de base territorial, no a las entidades institucionales. A salvo de
disposición legal específica, la recuperación de los bienes de estas se ha
de efectuar por la Administración pública de la que dependan y a cuya
tutela se sometan, tanto en caso de que se trate de bienes propios de la

entidad no territorial como en caso de bienes adscritos a la misma por la
Administración pública tutelar.
Precisiones
1) La posibilidad de recuperar la posesión de los bienes demaniales y patrimoniales

supone una derogación «subjetiva» de lo dispuesto en el Derecho civil sobre la
recuperación de la posesión (CC art.441 ).
2) Ver nº 1727 , sobre las excepciones a la ejecución forzosa de actos
administrativos.
3) Sobre estas potestades han de tenerse en cuenta, también, las normas sectoriales
vigentes en relación con los distintos bienes de dominio público -p.e. en materia de
costas (L 22/1988 art.10 ; RD 876/2014art.14 a 16 ) o respecto de montes
públicos (L 43/2003 art.20 y 21 ).
867 Particularidades del ejercicio de la potestad recuperatoria

Pueden señalarse los siguientes rasgos o características del ejercicio de
esta potestad:
a) Su ejercicio constituye un deber por parte de la Administración pública
titular, tanto en la conservación de los bienes como en la recuperación de
los mismos, si son usurpados (TS 12-2-86 , EDJ 1222 ; 31-5-00, EDJ
19911 ; TSJ Asturias 15-3-00, EDJ 7729 ). No tiene carácter
discrecional (TSJ Granada 2-2-09, EDJ 75414 ; 3-1-11, EDJ 112184 ;
TSJ Málaga 27-4-15, EDJ 154652 ).
b) La potestad recuperatoria implica la posibilidad de recuperar de oficio
la posesión de los bienes patrimoniales dentro del plazo de un año desde
su desapoderamiento (CC art.460.1º ) y, si se trata de bienes
demaniales, en cualquier tiempo (TS 3-6-80 , EDJ 14958 ; 15-6-82; 31-
10-85; CEst Dict 14-12-49).
En caso de que el acto de desapoderamiento contra el que puede y debe
ejercerse esta potestad sea constitutivo, además, de una infracción
administrativa -normalmente urbanística-, los plazos de prescripción de
esta no afectan al ejercicio de aquella (TSJ Asturias 20-9-02).
Si la actuación de ocupación irregular estuviera amparada en licencia
urbanística, la Administración local concedente de la misma no puede
ejercer el «interdicto propio» sin previa revisión de oficio y declaración de
invalidez o declaración de lesividad y autoimpugnación posterior en sede
judicial con sentencia estimatoria. Es decir, es precisa la previa
invalidación del título legitimador de la ocupación. En cambio, si la
Administración titular del bien invadido es otra, no es necesario lo
anterior, al no ser de aplicación en tal caso la doctrina de los actos
propios.
c) Es presupuesto de su ejercicio que el bien objeto de la recuperación
esté previamente identificado y que haya venido siendo poseído, de
hecho, por la Administración. Si se trata de un bien demanial, la posesión
se tiene que haber producido en circunstancias tales que resulte
acreditado su previo uso público, esto es, su afectación real al concreto
destino que justifica la inclusión de dicho bien en el dominio público (TS
22-11-89 , EDJ 10439 ; 5-11-90 , EDJ 10039 ; 4-1-91; 2-12-99 , EDJ

42528 ).
869 d) Tratándose de bien demanial, el uso público debe haber sido

obstaculizado por la persona contra la que se dirige la potestad
recuperatoria (TS 3-12-86; 2-6-87 , EDJ 4370 ; 16-6-98 , EDJ
16540 ). Sin embargo no es preciso el previo deslinde del bien para
actuar esta potestad (TS 22-12-00, EDJ 48189 ; 27-5-02, EDJ
18788 ).
e) Se trata de una actuación posesoria de carácter administrativo , no
judicial, cuya protección se refiere al derecho posesorio correspondiente
a la realidad que se afirma existente en un bien de dominio público o
patrimonial. Constituye una acción interdictal o cuasi interdictal
-«interdicto proprio »- (TSJ Castilla-La Mancha 14-3-05, EDJ 24221 ;
TSJ Valladolid 19-5-14, EDJ 102039 ) actuada directamente por la
propia autoridad de la Administración pública y que requiere en su
ejercicio, aunque se trate de una usurpación reciente, que se acredite la
patente y manifiesta condición de los bienes objeto de dicha acción, así
como que la posesión de los particulares resulta indebida de forma
indubitada e indiscutible.
f) La prueba de la efectiva posesión pública debe ser proporcionada al
tiempo, mayor o menor, transcurrido desde el despojo -para evitar que se
haga ilusorio el ejercicio de interdicto propio-, pero debe igualmente
valorarse de forma comparativa con las pruebas, en su caso, aportadas
por el particular que alegue derechos posesorios al respecto (TS 14-10-
98, EDJ 27809 ).
g) Es precisa prueba del dominio por parte de la Administración pública,
bastando acreditar el uso público del bien -en caso de que sea demanial-,
así como que este uso ha sido obstaculizado por la persona contra la que
se ejerce la actuación recuperatoria (TSJ Asturias 31-5-06, EDJ
249323 ; 18-7-08, EDJ 207361 ; TSJ Las Palmas 25-9-09, EDJ
346747 ; TSJ Granada 20-1-14, EDJ 41821 ). En ocasiones, la
jurisprudencia ha exigido prueba plena y acabada de tales extremos (TS
24-9-82 , EDJ 5378 ; 3-5-85; 7-11-85 , EDJ 5715 ; 30-12-86 , EDJ
8754 ); en otros supuestos, solo se exige prueba, sin precisar el grado de
convicción de la misma (TS 13-7-83; 12-4-94, EDJ 3170 ) y sin exigir
exhaustividad (TS 16-12-85; 30-6-86 , EDJ 4567 ).
871 h) La potestad administrativa examinada tiene carácter puramente

posesorio, es decir, por una parte, contempla situaciones de hecho al
margen de la titularidad dominical y, por otra, tiende a recuperar tal
posesión dejando imprejuzgado el problema de la titularidad, a decidir por
la jurisdicción civil (TS 23-1-90 , EDJ 482 ; TSJ Burgos 8-6-01 , EDJ
98858 ).
i) La recuperación administrativa de la posesión pública de un bien es
materia sometida al Derecho administrativo y, por tanto, al orden
contencioso-administrativo, sin que a ello afecte la afirmación
jurisprudencial de que este orden es incompetente para resolver y

determinar si un bien es de dominio público o de propiedad privada (TS
30-5-61; 20-10-80 , EDJ 14844 ).
j) La potestad recuperatoria no puede actuarse en caso de que existan
dudas sobre la naturaleza o titularidad del bien o imprecisión o vaguedad
en cuanto al ámbito físico, pues en tal caso se convertiría en un acto de
definición de propiedad para el que la Administración pública no tiene
competencia, al ser privativo de la jurisdicción ordinaria (TS 12-4-84; 10-
6-88), sin perjuicio de que en tales casos sí proceda la investigación de la
titularidad y extensión del inmueble.
Debe concurrir una absoluta identidad entre lo poseído por la
Administración de que se trate y lo usurpado por el particular, siendo
preciso previo deslinde en otro caso (TS 26-1-84 , EDJ 494 ; JCA
Logroño 18-3-09).
k) En el ámbito de la Administración local, corresponde al pleno de la
corporación el ejercicio de la acción administrativa de recuperación. Su
ejercicio por decreto de alcaldía es nulo de pleno derecho, por falta
absoluta de competencia (TS 10-5-00, EDJ 12264 ).
l) En regímenes de concejo abierto, es competente la asamblea o junta
vecinal (TS 18-11-02, EDJ 58628 ).
m) Si para recuperar la posesión de un bien propio, la Administración
actuante ha de entrar en un domicilio, debe solicitar autorización judicial
(nº 1855 s. ). Por ejemplo, en caso de inmueble patrimonial en el que un
particular ha constituido su domicilio.
873 Potestad de investigación y consecuencias catastro-registrales

Las resoluciones o actos dictados por el órgano competente en el
ejercicio de esta potestad son, técnicamente, administrativos; y
responden a sus caracteres (nº 1110 s. ). Sin embargo presentan ciertas
particularidades -como algunos otros tipos de actos- que atenúan o
modulan su régimen.
De ciertos actos, producidos por una Administración en el seno de su
competencia, se derivan o pueden derivarse consecuencias, las cuales -o
algunas de ellas- tienen que ser ejecutadas o aplicadas por otra en el
ejercicio de la suya, siendo esta sustantiva o no de mera ejecución formal
de aquellos.
En tales supuestos, la fuerza ejecutiva de los actos y resoluciones
administrativos queda frenada o depende de su encaje en la actuación
material de la segunda de las Administraciones indicadas.
Es ejemplo característico de ello el supuesto siguiente: acuerdo de una
entidad local (o comunidad autónoma), en desarrollo de su potestad de
investigación patrimonial, por el que se declara la titularidad
municipal/autonómica de cierto inmueble, requiriéndose a la gerencia
catastral correspondiente (órgano estatal) la práctica de asiento en el
catastro y la rectificación del mismo, en su caso.
Frente a dicha resolución, la gerencia no ha de actuar automáticamente

según lo requerido, sino -por el contrario y si hay terceros afectados-
incoar un expediente de subsanación de discrepancias (RDL 1/2004
art.18.1 ), con comunicación a los interesados y plazo de alegaciones. En
caso de oposición, no se procederá a la alteración catastral que se
derivaría de la resolución municipal, al existir un conflicto de titularidades
cuya resolución no es competencia de la gerencia, sino que ha de
ventilarse en un proceso civil.
Lo contrario supondría dejación de la propia competencia y lesión del
ordenamiento jurídico. Con tal actuación no se desconoce o ignora el
régimen del acto municipal, sino que se atempera al ordenamiento en su
conjunto. Además, tratándose de una resolución de expediente de
investigación, siempre cabe el planteamiento de acciones civiles de
titularidad a los terceros afectados.
Efectivamente, los órganos competentes en la gestión catastral carecen
de competencia para resolver cuestiones de titularidad civil, debiendo las
discrepancias sustantivas sobre dominio inmobiliario -y demás derechos
reales, en su caso- resolverse por el órgano judicial competente.
Paralelamente, las decisiones o actos administrativos resultantes de
expedientes de investigación siendo técnicamente tales y por ello
ejecutivos, ven limitada su ejecutividad en dos aspectos:
- uno, el derivado del ejercicio de las competencias en materia de
Catastro (y aun Registro de la Propiedad); y otro,
- el resultante de la circunstancia de que, en ellos, han de diferenciarse
dos planos o vertientes: la administrativa y la civil. Y a esta última no
puede extenderse la ejecutividad en caso de conflicto con tercero.
875 De este modo, ante una resolución o acuerdo administrativo resultante

de un procedimiento de investigación patrimonial, pueden darse dos
situaciones en relación con su acceso al Catastro o al Registro de la
Propiedad:
1. Ausencia de contradicción con los asientos existentes. En tal caso, se
atenderá al título administrativo sobre propiedad.
2. Contradicción con los asientos ya practicados . En esta hipótesis no
puede atenderse al contenido del acto administrativo, sino -en el caso del
Catastro- abrir un procedimiento de subsanación de discrepancias, a
resultas del cual, en defecto de acuerdo, remitir a los contradictores a la
jurisdicción civil. Cuando del Registro de la Propiedad se trate, no
practicará el registrador el asiento de inscripción en defecto de una
sentencia civil firme que declare la titularidad controvertida y ordene la
rectificación registral, dado que los asientos del Registro están bajo la
salvaguarda de los tribunales (LH art.1 ).
En definitiva, no se puede extender la ejecutividad de los actos
administrativos resolutorios de expedientes de investigación a las
consecuencias civiles de los mismos, dirimibles de manera plena -o
plenaria- únicamente por los órganos judiciales del orden jurisdiccional
civil. Por ello, debiendo los órganos competentes para la gestión catastral
ejercer su competencia con sujeción al principio de sumisión a la

jurisdicción civil en sede de conflicto de titularidad dominical, no puede
la ejecutividad de un acto de otra Administración recaído en uno de
aquellos expedientes, condicionar el ejercicio de tal competencia,
resultando además que su fuerza ejecutiva no se extiende al plano civil, ya
que la potestad administrativa de investigación se extiende a la
tramitación de expedientes indagatorios y a su conclusión, pero no a la
generación de títulos civiles de propiedad, y, de acuerdo con ello, la
potestad recuperatoria, derivada de aquella, tiene un alcance meramente
relativo a la posesión como hecho (ius possessionis) no como derecho (ius
possidendi).
877 Reglas específicas para la Administración General del Estado.

Investigación
(RD 1373/2009art.54 a 60 )
En relación con la Administración General del Estado y sus organismos

públicos, se dispone lo siguiente respecto del procedimiento de
investigación.
a) Competencia e incoación. La competencia para incoar y resolver el
procedimiento corresponde al Director General del Patrimonio del
Estado, y cuando se trate de bienes presuntamente pertenecientes al
patrimonio de los organismos públicos dependientes de la Administración
General del Estado o vinculados a ella, a sus presidentes o directores. La
instrucción, a la delegación de Economía y Hacienda de la provincia
donde radique el bien o derecho.
La acción investigadora se inicia de oficio, por acuerdo del órgano
competente, por propia iniciativa o como consecuencia de la denuncia de
particulares o de la comunicación de otros órganos o de otras
Administraciones públicas, en virtud del principio de cooperación (nº 130
s. ).
La denuncia de particular debe aportar información bastante para
identificar el bien o derecho correspondiente, y si se tratara de un bien
inmueble vacante, además indicios relevantes sobre su situación de
carencia de dueño. No se consideran denuncia y no darán lugar premio,
las comunicaciones de particulares sobre bienes y derechos de titularidad
pública cuya protección o defensa no exija el ejercicio de la acción
investigadora.
La Dirección General del Patrimonio del Estado ha de resolver sobre la
admisión de la denuncia y consiguiente inicio de un procedimiento de
investigación, pudiendo acordarse su inadmisión cuando no cumpla los
requisitos señalados, cuando carezca manifiestamente de fundamento, o
cuando exista alguna circunstancia que implique el conocimiento por la
Administración General del Estado del derecho que le asiste respecto del
objeto de la denuncia.
El acuerdo de iniciación del procedimiento de investigación debe incluir
las características que permitan identificar el bien o derecho investigado.
Se publicará imperativa y gratuitamente en el BOE y, si se estima

oportuno, en el de la provincia o en el de la comunidad autónoma, o en
otros medios de difusión. Una copia de la publicación se expondrá
durante 15 días en el tablón de edictos del ayuntamiento donde radique
el bien o derecho.
879 b) Instrucción. En un mes contado desde el día siguiente al de finalización

del plazo de exposición en el tablón de edictos del ayuntamiento, los
afectados por el expediente pueden alegar por escrito, aportar
documentos y proponer pruebas.
El órgano instructor puede, en cualquier momento, realizar cuantos actos
y comprobaciones resulten necesarios para el mejor ejercicio de la acción
investigadora, así como recabar de otros órganos administrativos y de
particulares datos e informes relevantes sobre la titularidad del bien o
derecho investigado.
Posteriormente se abre un período de prueba, pudiendo emplearse como
medios, entre otros, los documentos públicos, judiciales, notariales o
administrativos, el reconocimiento y dictamen pericial, o la declaración de
testigos.
Tras dicho período, se remite el expediente a la Abogacía del Estado o al
órgano de asesoramiento jurídico que corresponda para que, en 10 días
hábiles, informe acerca de la documentación aportada, o proponga la
práctica de diligencias adicionales; poniéndolo posteriormente de
manifiesto a los afectados o comparecidos, por plazo de 10 días hábiles.
Transcurridos 2 años desde la publicación en el BOE antes mencionada,
se archiva el expediente. Si se iniciara un nuevo procedimiento de
investigación sobre el mismo bien o derecho, se acordará la conservación
de los documentos y pruebas cuyo contenido no haya quedado
desvirtuado.
c) Resolución . Corresponde al órgano instructor elaborar informe
razonado sobre la instrucción desarrollada, y elevar al órgano competente
la propuesta de resolución oportuna, que se someterá a informe de la
Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado, o
del órgano al que corresponda el asesoramiento jurídico correspondiente.
La resolución decide sobre la pertenencia del bien o derecho a la
Administración General del Estado, o en su caso, a sus organismos
públicos, precisando si procede el derecho al premio.
Se procederá a la inscripción registral de los inmuebles o derechos reales
inmobiliarios.
881 Reglas específicas para la Administración General del Estado.

Recuperación
(RD 1373/2009 art.68 )
Se actúa de oficio por el órgano competente (delegado de Economía y

Hacienda del lugar de radicación o ubicación; director o presidente de
organismo público), en iguales términos que el procedimiento de
investigación. A estos efectos, el particular que presencie o tenga

conocimiento de la comisión de hechos atentatorios a la posesión sobre
bienes o derechos del patrimonio del Estado, puede denunciarlo
verbalmente o por escrito, sin quedar obligado a probar los hechos
denunciados.
Conocido el hecho de la usurpación, se dispondrán las medidas
necesarias para su comprobación y para la determinación de la fecha de
inicio. Comprobado el hecho denunciado, se acordará el inicio de la
recuperación posesoria, lo que se debe notificar al ocupante, con el fin de
que alegue lo que estime conveniente en el plazo de 10 días, o en plazo
inferior, señalado motivadamente.
Si el hecho conocido o denunciado reviste apariencia de delito o falta, el
órgano competente, previo dictamen de la Abogacía del Estado o del
órgano al que corresponda el asesoramiento jurídico, debe dar cuenta del
mismo al Ministerio Fiscal, sin perjuicio de adoptar por sí las medidas
adecuadas.
Vistas las alegaciones del ocupante, se le requerirá al desalojo. En caso de
no atender al requerimiento, cuando el bien usurpado fuera de dominio
público, o tuviera carácter patrimonial y no hubiera transcurrido el plazo
de un año, el órgano competente adoptará la correspondiente resolución,
que determinará la procedencia del desalojo y, en su caso, la adopción de
las medidas oportunas, solicitando en su caso, autorización judicial de
entrada (LJCA art.8 ; nº 1855 s. y nº 10395 s. ).
Para la imposición de multas coercitivas (nº 1830 s. ), si no constara una
tasación actualizada de los bienes ocupados, se podrá tomar como valor
de referencia el que conste en el Inventario General de Bienes y
Derechos del Estado o en los expedientes relacionados, o bien el valor
catastral, si fuera superior.
Cuando el bien usurpado tuviera carácter patrimonial y hubiera
transcurrido el plazo de un año, se completarán cuantos antecedentes y
datos se estimen oportunos, y se dará traslado de las actuaciones para el
ejercicio de las acciones judiciales oportunas.
F. Potestad planificadora
885 La potestad planificadora es una derivación específica de la reglamentaria.

Por tal se entiende la potestad administrativa conferida a los órganos
competentes para la aprobación del planeamiento de cualquier clase,
fundamentalmente el relativo a la ordenación del territorio y el
urbanismo, los recursos naturales, etc.
Se trata de una potestad especialmente intensa, en la medida en que
supone no solo la creación de normas jurídicas de validez general, sino
también la determinación y definición del contenido de los derechos
subjetivos patrimoniales inmobiliarios de los particulares y
administrados, señaladamente, del derecho de propiedad.
Esta potestad se configura como esencial y profundamente discrecional

(TS 21-9-93, EDJ 8132 ), lo que supone que la Administración goza de
casi total libertad para determinar la forma en que ha de quedar ordenado
el territorio y cuales sean los destinos de los inmuebles.
La titularidad de esta potestad corresponde siempre a las comunidades
autónomas y a las corporaciones locales. El Estado carece de título
competencia sobre la misma (TCo 61/1997 ), sin perjuicio de que pueda
planificar territorialmente, a través de diversos instrumentos (que no son
planeamiento territorial ni urbanístico), el ejercicio de sus competencias
sectoriales (p.e. carreteras o redes de comunicación) que inciden en el
planeamiento territorial y urbanístico (TCo 149/1991 ; 36/1994 ).
Por otro lado, el Estado tiene cierta competencia en relación con el
planeamiento urbanístico de las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla
(LS/15 disp.adic.3ª ).
886 La denominada «discrecionalidad técnica» del planificador no es

enjuiciable jurisdiccionalmente de modo pleno, de forma que la revisión
judicial se contrae al control de los elementos reglados, a la existencia de
un desacomodamiento legal o reglamentario, a la irracionalidad de la
solución adoptada, a una desviación de poder o a una arbitrariedad (TS
2-1-92, EDJ 16 ). No obstante, existen en el planeamiento aspectos
rigurosamente reglados (TSJ Galicia 11-5-04 , EDJ 128458 ).
La carga de la prueba de la irracionalidad de la opción del instrumento
corresponde a quien pretende su invalidación, como hecho constitutivo
de su pretensión. Rige, además, una presunción de legalidad del
planeamiento, para cuya destrucción se exige una clara actividad
probatoria que deje seriamente probado el desacierto, error o
irracionalidad de la Administración (TS 30-10-91, EDJ 10300 ; 16-2-93 ,
EDJ 1314 ; 19-7-94, EDJ 7102 ; 15-11-95 , EDJ 6853 ). Sobre
discrecionalidad técnica, ver nº 785 .
Precisiones
Reconoce expresamente el carácter de potestad pública del poder de elaborar y

aprobar el planeamiento urbanístico el D Castilla-La Mancha 248/2004 art.102.1
G. Potestad expropiatoria
(Const art.33 ; CC art.349 ; LEF ; REF )
890 El instituto de la expropiación forzosa consiste en el poder de privar,

singular y coactivamente, a los titulares de bienes o derechos de carácter
patrimonial, sean personas privadas o públicas o entes sin personalidad,
de dichos bienes, con la finalidad de satisfacción del interés público o
general, mediante la diversión de fin y siempre a través del procedimiento
establecido y mediante la correspondiente indemnización (no
necesariamente previa).
La expropiación se construye como una excepción motivada al principio

de respeto a la propiedad (CEst Dict 43212/1982). En sentido amplio,
identifica cualquier privación coactiva de derechos o bienes.
Desde el punto de vista de las titularidades a las que afecta, da lugar a un
negocio jurídico bilateral de tipo contractual, traslativo, oneroso,
conmutativo, causal y sometido al Derecho administrativo cuyas
consecuencias implican cambio de titularidad civil de bienes y derechos
que, en su caso, acceden al Registro de la Propiedad y demás registros
públicos, tanto jurídicos como administrativos.
La competencia normativa sobre la misma es exclusiva del Estado (Const
art.149.1.18ª ), sin perjuicio de normas complementarias que puedan
aprobar las comunidades autónomas, que, por otra parte, son muy
frecuentes.
Precisiones
Se exceptúan de la expropiabilidad, además de los bienes demaniales y extra

commercium, aquellos otros que por su estatuto gocen de inmunidad. En este
sentido, los locales de las organizaciones internacionales , cualquiera que sea su
propietario -así como sus archivos, su correspondencia oficial y, en general, todos los
documentos que le pertenezcan u obren en su poder y estén destinados a su uso
oficial-, sus medios de transporte, bienes y haberes en España no pueden ser objeto
de requisa, confiscación, expropiación o de cualquier otra medida coercitiva de
carácter ejecutivo, administrativo, judicial o legislativo. Igual tratamiento se da a los
locales asignados a conferencias o reuniones internacionales (LO 16/2015
art.21 , 34 y 44 ).
891 Un supuesto especial en el ejercicio de la potestad expropiatoria es la

denominada «expropiación legislativa» (p.e. la de RUMASA), que es
aquella que se efectúa por medio de Ley formal. Al respecto de la misma
puede señalarse lo siguiente (CEst Dict 45084/1983):
• Es perfectamente admisible en nuestro sistema porque no hay
materias excluidas del Poder legislativo y reservadas al ejecutivo.
• Supone que la potestad expropiatoria no es privativa de la
Administración pública (Const art.128.2 ).
• No se somete necesariamente al procedimiento expropiatorio. El
régimen establecido en estos casos es aplicable fundamentalmente a las
expropiaciones administrativas, no a las expropiaciones legislativas. En
ellas, la Ley de expropiación puede establecer un régimen especial para
un supuesto concreto.
• En todo caso, ha de abonarse al expropiado la justa indemnización
(Const art.33 ), pues, en otro caso, estaríamos ante confiscación.
• No debe confundirse esta figura, que lleva consigo una efectiva
privación de bienes o derechos, con la regulación legal más o menos
restrictiva de una materia, realidad o sector, que pueda restringir
derechos o intereses. Esta última no puede considerarse, en ningún caso,
expropiación legislativa.
Precisiones
La jurisprudencia constitucional (TCo 45/2018 ; 166/1986 ; 48/2005 ) señala

que:
• Las expropiaciones legislativas deben responder a una finalidad de utilidad
pública o interés social, garantizar la correspondiente indemnización y respetar la
garantía del procedimiento expropiatorio.
• Se constriñen a supuestos estrictamente excepcionales, a los que no cabe
responder mediante el sistema expropiatorio contenido en las leyes generales.
• Los actos legislativos expropiatorios solo son constitucionalmente admisibles si el
control jurisdiccional que admiten las normas con rango de ley es suficiente, en cada
caso, para brindar una tutela materialmente equivalente a la que puede dispensar
frente a un acto administrativo un órgano judicial de lo contenido.
• El canon de razonabilidad de toda ley singular radica en primer término en su
justificación objetiva, que en el caso de las expropiaciones legislativas singulares es
la concurrencia de una causa de utilidad pública o interés social que ha de legitimar
cualquier medida de naturaleza expropiatoria, debidamente exteriorizada como
causa constitucionalmente adecuada. En otro caso, será inconstitucional.
893 Figuras afines

En sentido estricto, es preciso diferenciar la expropiación de las siguientes
figuras con las que presenta cierta similitud.
a) La requisa (LEF art.120 ), que constituye una expropiación no formal
que se justifica en la existencia de un estado de necesidad (García de
Enterría). También ha sido definida como una expropiación sumarísima
(Fleiner) o como una expropiación del uso de una cosa determinada
(Garrido Falla).
Se diferencia de la expropiación, en sentido estricto, en la no sujeción a
procedimiento formal y a las habilitaciones legales previas, en virtud de la
situación de necesidad que la motiva (TS 25-4-97, EDJ 4989 ). Solo
puede tener lugar en situaciones excepcionales (LEFart.101 a 107 ; LO
4/1981 de estados de alarma, excepción y sitio; L 2/1985 de
protección civil).
Lleva aparejada indemnización, cuya fijación no corresponde, en
principio, a los jurados provinciales de expropiación u órganos
autonómicos equivalentes.
b) La transferencia coactiva, figura intermedia entre la expropiación, la
requisa y la venta (Duverger). Se diferencia de la expropiación por lo
siguiente (Villar Palasí):
• Solo recae sobre bienes fungibles.
• No es una privación singular, sino que, al afectar a un grupo
indeterminado de personas, es una medida general.
• Es susceptible de repetirse, incluso periódicamente.
• La indemnización se fija de modo unilateral por la Administración
pública, no en procedimiento contradictorio.
• No hay diversión de fin entre el uso dado por el propietario y por la
Administración pública adquirente.
• Mientras que en la expropiación solo se impone al expropiado la
obligación negativa de no oponerse a la ocupación, en la transferencia
coactiva se suele imponer además la obligación de entregar la cosa a la
Administración pública en las condiciones fijadas por esta.
Precisiones
1) La transferencia coactiva se diferencia de la requisa en los siguientes aspectos

(Guaita):
- en la ausencia de periodicidad en esta última;
- en el carácter automático de fijación de precios indemnizatorios en la transferencia,
a diferencia de la fijación concreta -y unilateral- por un órgano administrativo;
- la requisa puede no privar de la propiedad y recaer sobre inmuebles.
2) Ejemplo actual de transferencia coactiva es la entrega forzosa de vino y
productos derivados a destilación obligatoria que se produce en el sector
vitivinícola por aplicación de los art.27 s. Rgto CE/1493/1999 regulador de la
organización común del mercado del vino. Iguales o semejantes mecanismos existen
en otras normas comunitarias reguladoras de otras organizaciones comunes de
mercados. El Rgto CE/1463/1999 art.27 s. sigue en vigor en estos aspectos como
consecuencia de lo establecido sucesivamente por Rgto CE/479/2008art.16 s. y
128.3 ; Rgto CE/1234/2007 art.85 bis s. y Rgto CE/491/2009 art.3.2 . Este
último implanta una regulación general para todas las organizaciones comunes de
mercado de productos agrícolas.
895 c) La venta forzosa por incumplimiento del fin social de la propiedad

inmobiliaria (Const art.33 ), supuesto en que se puede imponer al titular
la enajenación del inmueble «socialmente inactivo». No hay en ella
expediente expropiatorio ni diversión de fin, sino activación de la
finalidad propia del bien mediante su venta a tercero.
d) La incautación, como medida accesoria a la comisión de ciertos ilícitos
penales, respecto de los bienes que hayan sido instrumentos del delito.
e) La ocupación temporal (LEF art.108 ), que supone la ocupación
transitoria de inmuebles para la realización de alguna de las actuaciones
previstas en el precepto citado. Es una expropiación temporal.
f) La denominada «expropiación virtual», entendida como todo supuesto
de privación imperativa y singular de derechos o intereses patrimoniales
al margen del procedimiento y requisitos establecidos en la legislación
expropiatoria, aunque con indemnización o compensación económica.
Como ejemplos de la misma pueden citarse el supuesto de revocación de
actos favorables por alteración del criterio estimativo -razones de
oportunidad- (RSCL art.16 ) o el rescate de concesiones administrativas.
g) La ocupación directa urbanística para ejecución de dotaciones
públicas . Esta figura reúne notas de la gestión urbanística y elementos
propios de la expropiación forzosa, configurándose realmente como
singular modalidad expropiatoria. Por ella se produce, respecto a terrenos
afectados por el planeamiento a dotaciones públicas que no hayan de ser
objeto de cesiones obligatorias y gratuitas, sin aprovechamiento lucrativo
para su propietario, la transmisión coactiva de la titularidad dominical de
los mismos a la Administración urbanística actuantes para adscribirlos a
los usos y servicios públicos que motivaron su afectación en el plan de
ordenación. La vinculación de destino que este dispuso se hace así
efectiva mediante una traslación dominical coactiva, y que se produce con
una doble singularidad:
- de una parte, la ocupación se realiza sin previo pago del justiprecio, al
igual que ocurre en la expropiación de urgencia (LEF art.52 );
- de otra, la compensación patrimonial no consiste en el abono de una

indemnización dineraria como equivalente económico del terreno
ocupado, sino en la adjudicación al propietario del aprovechamiento
urbanístico patrimonializado para que lo haga efectivo en una unidad de
ejecución con exceso de aprovechamiento real (TSJ Granada 25-6-01,
EDJ 34852 ).
Existe, por otra parte, evidente paralelismo entre el sistema de ocupación
directa y el de expropiación (nº 6388 s. Memento Urbanismo 2019).
897 h) El rescate de concesiones. Tiene naturaleza expropiatoria, de ahí que

el concesionario tenga derecho a ser indemnizado del valor material de
las obras, previa tasación pericial ejecutada conforme a las prescripciones
de la legislación aplicable. La suma que le corresponde ha de ser
equivalente al valor material de las obras de la concesión (CEst Dict
2127/1995 ).
i) El factum principis, en relación con los contratos de la Administración.
Con esta expresión se hace referencia a ciertas medidas administrativas
de carácter general que, aunque no modifiquen ni persigan modificar
directamente el objeto del contrato, inciden o repercuten
significativamente sobre el mismo, haciendo su ejecución más onerosa
para el contratista sin culpa por su parte.
Son requisitos para que concurra (CEst Dict 3-11-48 ; 50226/1987;
583/2001 ; 1075/2001 ; 399/2002 ; 3205/2003 ; Consejo de
Estado francés -Arrêt Aurran, 10-2-1943; Dict 22-3-05 ):
1) Presencia de un acto de autoridad (decisión administrativa) con
eficacia bastante para ser impuesto en la ejecución de los contratos. Debe
existir una relación directa de causalidad entre la disposición/actuación
general administrativa y la elevación de costes o pérdida absoluta del
equilibrio económico del contrato, pues el factum principis debe ser la
causa y no la ocasión de aumento. Por ello no opera cuando se trata de
disposiciones de carácter general y universal que solo de manera indirecta
generan el aumento de costes.
2) El perjuicio causado ha de ser especial. Se excluyen las medidas de
carácter absolutamente general cuyas consecuencias deben ser
consideradas como cargas públicas impuestas a la colectividad, dado que
librar de ellas al contratista sería tanto como privilegiarle respecto de los
demás agentes económicos privados.
El efecto natural y propio de este fenómeno es la compensación o
indemnización al contratista, por la mayor onerosidad que se le causa.
Quedan fuera de su ámbito las alteraciones de coste que puedan
acogerse bajo el principio de riesgo y ventura que se impone a aquel. La
aplicación de medidas compensatorias excepcionales exige que no pueda
corregirse la situación por medio del mecanismo de revisión de precios.
898
Precisiones
Un ejemplo de acto desencadenante de la aplicación de la doctrina del factum

principis es la autorización administrativa a los miembros de una cofradía de
pescadores para abastecerse de combustible mediante cisternas, que hace que se
desplomen los ingresos derivados del contrato de concesión de la construcción y
explotación de una estación de suministro de combustible en un puerto (TS 7-3-18,
EDJ 18498 , que confirma en sede casacional el criterio del TSJ C. Valenciana 8-7-
15, EDJ 167796 ).
899 Elementos
El sujeto activo de la expropiación es cualquier Administración de base
territorial (LRJSP art.2 ; TS 13-1-00 , EDJ 724 ; 21-6-05, EDJ
113866 ; 28-12-08 , EDJ 25589 ). No se reconoce esta potestad a las
personas jurídico públicas de base no territorial, sin perjuicio de que
puedan asumir la condición de beneficiarias de la expropiación. Tampoco
a las entidades o poderes públicos no administrativos. Sin embargo:
- es frecuente que la declaración de urgencia de expropiaciones
efectuadas por las entidades locales se atribuya competencialmente a las
comunidades autónomas (por vía estatutaria o legal);
- la expropiación efectuada por entidades locales menores puede verse
sometida a ratificación por parte del municipio del que dependen.
El sujeto pasivo e interesado en el procedimiento es el titular del bien o
derecho de que se trate.
En cuanto al objeto de la expropiación , puede serlo cualquier bien o
derecho. Los bienes o derechos de las Administraciones pueden ser
expropiados por otras, salvo que se trate de bienes demaniales (Const
art.132 ); en tal caso, se hace precisa la previa desafectación. Asimismo,
también son susceptibles de expropiación los bienes confesionales o
eclesiásticos, previa descalificación canónica o semejante, cuando se
trate de bienes destinados al culto (Acuerdo Asuntos Jurídicos Estado
Español-Santa Sede 3-1-1979 ).
El beneficiario de la expropiación es el sujeto que adquiere el objeto
expropiado. Puede coincidir o no con la Administración expropiante.
Puede determinarse por Ley (LEF art.2.3 ; LS/15 art.42 ).
901 Procedimiento
El procedimiento expropiatorio es la garantía esencial del expropiado (nº
5580 s. ). Dentro del mismo, se abre la pieza separada de justiprecio, en
la que se fija ejecutoriamente el importe de la indemnización
expropiatoria en favor de aquel.
Para que haya efectivo ejercicio de la potestad expropiatoria no es
preciso que se declare expresamente, sino que basta con que resulte clara
la finalidad de privación singular de un bien o derecho, de forma que la
actividad desarrollada choque frontalmente con la titularidad actual del
bien o derecho de que se trate (TS 9-3-99, EDJ 11210 ). Esto puede
producirse en relación con normas que alteren derechos patrimoniales
(p.e. D Baleares 4/1988 de declaración del espacio natural de la
Albufera de S'Apobla).
H. Potestad recaudatoria
(LGT art.160 s. ; LGP art.10 ; RDLeg 8/2015 art.28 s. ; RD 939/2005 art.1 ; RD 1415/2004 art.1 ; RD
1558/2012 )
905 La gestión recaudatoria consiste en el ejercicio de la función

administrativa conducente a la realización de los créditos tributarios y
demás de Derecho público. Nunca puede emplearse este mecanismo para
recaudar créditos de Derecho privado, para cuya realización la
Administración titular debe acudir a los medios judiciales comunes.
Excepción de esta regla es la recaudación de costas procesales a favor del
Estado y, por extensión, de otras Administraciones públicas (L 52/1997
art.14 ; LJCA art.139 ).
Está dividida en dos fases sucesivas: voluntaria y ejecutiva. Despliega sus
efectos en caso de falta de pago voluntario en la primera fase, dando
lugar al procedimiento administrativo de apremio (nº 1735 ), que se
configura como medio idóneo de ejecución forzosa en el campo tributario
y que es administrativo en todos sus trámites. El apremio sobre el
patrimonio del administrado es el medio de ejecución forzosa cuantitativa
y cualitativamente más relevante.
Hay que tener en cuenta además que la gestión recaudatoria puede
llevarse a efecto también por Administraciones corporativas (TCo
176/1993 ) y que, en muchos casos, estas o las entidades locales,
ceden el ejercicio efectivo de la misma a la Hacienda estatal o autonómica
respectiva, mediante convenio.
Precisiones
Es una potestad íntimamente ligada a la potestad tributaria y resulta prácticamente

inescindible de la prerrogativa funcional de la autotutela ejecutiva o ejecutoriedad.
De sus dos fases, la ejecutiva es la más interesante por lo que supone de mecanismo
exorbitante o derogación de normas comunes en la realización del derecho propio.
907 Alcance del procedimiento de apremio

Especial interés plantea la determinación del alcance del carácter
administrativo del procedimiento recaudatorio de apremio, en relación
con la aplicación por parte de los órganos de recaudación de normas de
Derecho privado para la realización de créditos públicos; especialmente
en el campo de la derivación de responsabilidad por deudas tributarias a
los administradores de sociedades, en general, de sociedades capitalistas.
Dicha derivación se puede acordar en caso de incumplimiento, por parte
de la sociedad, de obligaciones tributarias vencidas . Como regla general,
se debe acordar con carácter subsidiario, previa declaración de fallido
del deudor principal. No obstante, de forma excepcional, en caso de que
un precepto legal lo establezca expresamente, la responsabilidad puede
derivarse sin previa declaración de fallido, esto es, solidariamente (LGT
art.42 y 175 ). En estos supuestos se pueden adoptar tres posiciones:
1) Permitir, con carácter general, la aplicación de normativa de

Derecho privado por parte de los órganos administrativos 
competentes en el seno de los procedimientos administrativos de
apremio, sin más excepciones que las derivadas de modo directo y
explícito, de la normativa en vigor.
Según este criterio, el desenvolvimiento de la prerrogativa de
autotutela es pleno y puede tener lugar en todo caso, incluso con
apoyo en norma privada, de manera que solo en casos excepcionales,
previstos expresamente por la Ley, sea precisa la intervención
jurisdiccional por medio de un proceso civil terminado por sentencia en
la que se contenga una declaración que permita o impida la iniciación o
continuación del procedimiento, por ejemplo, en el supuesto de las
tercerías de dominio o de mejor derecho (TS 24-9-99, EDJ 36421 ;
TSJ Baleares 14-10-97; TSJ Burgos 10-12-99 , EDJ 80926 ; TSJ
Extremadura 25-1-00; TSJ La Rioja 3-5-01); o en relación con la
recaudación en el ámbito de la Seguridad Social (TS 31-3-10 , EDJ
45301 ).
909 2) Considerar que la citadas potestad y prerrogativa solo pueden

desenvolverse plenamente en cuanto su ejercicio esté acogido en
disposiciones jurídico públicas de carácter tributario (con rango de
Ley), en el supuesto del apremio fiscal, o reguladoras de la Seguridad
Social, en el del apremio para recaudación de cuotas de esta. En otro
caso, sería precisa la existencia de un fallo judicial que declare el
concurso del supuesto prevenido en la norma de carácter privado,
respecto del administrado contra el que se dirige aquella.
Conforme a este parecer intermedio, el desenvolvimiento de la
autotutela con apoyo en norma privada debe tener lugar
limitadamente, esto es con base en un título judicial civil (TS 18-6-02,
EDJ 25411 ; 21-7-03, EDJ 80898 ; 15-10-03, EDJ 147045 ; TEAC
16-12-98; 23-3-00).
3) La tercera posición impediría el desarrollo de la gestión recaudatoria
de recursos públicos en vía administrativa, en caso de que haya de
sostenerse en norma jurídico privada. En caso de que la Administración
titular de un crédito público impagado pretenda basarse en una
disposición legal de Derecho privado para su efectivo cobro, se
encontraría desprovista de prerrogativa alguna, debiendo acudir a los
mecanismos judiciales ordinarios.
Precisiones
En todo caso, son competentes los juzgados de lo mercantil para conocer de las
demandas de declaración de responsabilidad de administradores por las deudas
sociales, por incumplimiento de sus obligaciones (RDLeg 1/2010 art.367.1 ; AP
Madrid 24-11-08, EDJ 288480 ).
I. Potestad sancionadora

915 1. Principio de legalidad 925
2. Principio de irretroactividad 940
3. Principio de tipicidad 950
4. Principio de personalidad 955
5. Principio de culpabilidad 970
6. Principio de prescriptibilidad 985
7. Principio de supremacía del orden penal 1000
8. Principio de proporcionalidad 1010
9. Principio «non bis in idem» 1015
10. Presunción de inocencia 1025
11. Improcedencia de sanciones globales 1040
12. Garantía del procedimiento sancionador 1045
13. Otros principios de la potestad sancionadora 1055
916 La potestad sancionadora se centra en la constatación y represión de

actos y omisiones transgresores de la legalidad jurídico-administrativa.
Su fin es garantizar el efectivo cumplimiento del orden jurídico en vigor,
impidiendo la consolidación de situaciones contrarias al mismo e
imponiendo sanciones a los responsables de los ilícitos administrativos.
Los principios rectores de la potestad sancionadora (LRJSPart.25 a 31 ),
aplicables en el ámbito de todas las Administraciones públicas (TS 25-5-
98, EDJ 6101 ), son sustancialmente semejantes a los propios del orden
penal.
Sin embargo, la aplicación de los principios penales no es automática, sino
que se ha de producir con matices, tanto en un sentido material como
procedimental y procesal (TCo 2/1987 ; 29/1989 ). La proximidad de
ambos órdenes se produce hasta el punto que un mismo bien jurídico
puede ser protegido por técnicas administrativas o penales (TCo
2/1981 ; 18/1981 ), pero la aplicación de las garantías penales al
procedimiento administrativo solo es posible en la medida en que resulten
compatibles con su naturaleza (TCo 246/1991 ).
Las normas sobre principios de la potestad sancionadora son extensivas al
ejercicio por las Administraciones públicas de su potestad disciplinaria
respecto del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza
jurídica de la relación de empleo, pero no son aplicables al ejercicio por las
Administraciones públicas de la potestad sancionadora respecto de
quienes estén vinculados a ellas por relaciones reguladas por la legislación
de contratos del sector público o por la legislación patrimonial de las
Administraciones públicas (LRJSP art.25.2 y 3 ). Parece que, en estos
casos, la potestad sancionadora que ejerce la Administración se basa en la
aplicación de las penas convencionales pactadas en los oportunos
contratos, más que en el ejercicio del ius puniendi del Estado.
917
Precisiones
1) Sin ánimo de exhaustividad, son trasladables al procedimiento administrativo

sancionador numerosas garantías constitucionales (Const art.24 ), asociadas en
buena medida a los principios mencionados (TCo 54/2015 ; 117/2002 ):
- derecho a la defensa, que proscribe cualquier indefensión;
- derecho a la asistencia letrada, trasladable con ciertas condiciones;
- derecho a ser informado de la acusación, con la ineludible consecuencia de la
inalterabilidad de los hechos imputados;
- derecho a la presunción de inocencia, o de ausencia de responsabilidad
administrativa, que implica que la carga de la prueba de los hechos constitutivos de
la infracción recaiga sobre la Administración, con la prohibición de la utilización de
pruebas obtenidas con vulneración de derechos fundamentales;
- derecho a no declarar contra sí mismo; y
- el derecho a utilizar los medios de prueba adecuados para la defensa, del que se
deriva que vulnera el citado precepto la denegación inmotivada de medios de
prueba.
2) La jurisprudencia viene sosteniendo la teoría general del ilícito como
supraconcepto comprensivo tanto del penal como del administrativo, de forma que
la potestad sancionadora de la Administración ha de ejercitarse ajustándose a los
principios esenciales inspiradores del orden penal (TS 23-1-89 , EDJ 419 ; 12-3-
90; 9-4-96, EDJ 5164 ).
919 Distinción con figuras afines

Con carácter previo, se ha de diferenciar la potestad sancionadora de las
siguientes figuras e instituciones afines:
• La remoción de los efectos causados por la conducta infractora no
entra, en rigor, en el ámbito de la potestad sancionadora, sino en el de la
denominada «potestad reparatoria». En consecuencia, la reparación de los
efectos derivados de una infracción es compatible con la represión de la
infracción misma, sin lesión del principio non bis in idem (nº 1015 ). Ver
nº 12129 , relativo a resoluciones no recurribles.
• La legalización de situaciones fácticas irregulares derivadas de
infracciones (fundamentalmente urbanísticas). Su régimen jurídico, su
procedimiento y sus fines son distintos a los de la potestad sancionatoria,
siendo más próxima a la reparación y pudiendo considerarse incluso una
subespecie de la misma (TS 4-12-90 , EDJ 11105 ; TSJ Sevilla 1-3-01 ,
EDJ 99041 ).
• La protección de la legalidad urbanística mediante actuaciones
-órdenes de demolición, derribo, etc.- que persiguen restaurar la situación
anterior a la infracción (TS 28-4-00, EDJ 9061 ; 3-4-00, EDJ 5556 ).
• La potestad disciplinaria (nº 5070 s. ), entendida como aquella que se
ejerce sobre administrados sometidos a situaciones especiales de sujeción
(funcionarios, reclusos). Se fundamenta en la jerarquía, siendo el bien
jurídico protegido el cumplimiento por parte de los administrados
cualificados del régimen específico de deberes al que se someten. Es
compatible, también con la potestad sancionadora y, en su caso, con la
reparatoria.
• La imposición de multas coercitivas (nº 1830 ).
• El establecimiento de recargos , fundamentalmente en el ámbito
tributario, para estimular el cumplimiento temporáneo de las obligaciones
fiscales (TCo 216/2000 ; TS 16-9-91; 13-11-95 , EDJ 77 ). No

obstante, la naturaleza de aquellos se ha considerado mutable, según su
cuantía (TCo 171/1995 ; 198/1995 ; 141/1996 ), entendiendo que
alcanzan relevancia sancionadora cuando su importe llega al mínimo
fijado para las sanciones proporcionales por infracciones consistentes en
falta de ingreso (TSJ Sevilla 4-1-02 , EDJ 20818 ). Asimismo se afirma
que su función coercitiva, disuasoria o de estímulo, no los convierte en
sanciones en sentido propio, por lo que son accesorios de su obligación
principal y no independientes de esta (TS 20-11-12 Rec 1724/10 , en
sede concursal).
Precisiones
Los recargos tienen carácter sancionador en caso de cuantía excesiva (TCo

276/2000 ; 93/2001 ); cuando cuantitativamente alcancen el valor de sanciones
(TS 22-9-11, EDJ 222491 ). Su compleja naturaleza ha llevado a considerar a los
créditos por sanciones pecuniarias, en caso de concurso del sancionado, como
subordinados (L 22/2003art.90 a 92 ), no obstante ciertas vacilaciones
jurisprudenciales anteriores a esta la reforma de la L 38/2011 .
921 • Los intereses de demora . En relación con la vía administrativa

tributaria (LGT art.26 ; TS 26-3-99, EDJ 5287 ; 28-5-99, EDJ
20053 ; 18-9-01, EDJ 34704 ; 10-1-03, EDJ 662 ), los intereses de
demora integran la responsabilidad civil derivada de la infracción, por lo
que solo se girarán en caso de que la sentencia condenatoria penal así lo
establezca, exigiéndose por el procedimiento de apremio administrativo
(por lo que se ejecutará toda la responsabilidad civil derivada del delito
una vez firme la sentencia penal), sin que la Administración tributaria
pueda liquidarlos en otro caso.
• La adopción de acuerdos que toman como causa una anterior sanción
y son efecto de la misma, sin implicar en sí mismos represión alguna, sino
que son consecuencia necesaria de aquella. Por ejemplo, la baja de un
interesado en el cuerpo facultativo de sanidad penitenciaria, como
consecuencia de sanción de separación del servicio en el cuerpo sanitario
de la seguridad social (TS 10-4-00 , EDJ 12073 ).
Precisiones
El pronunciamiento sobre reparación o responsabilidad civil contenido en el acto

sancionador, o anejo al mismo, se diferencia de este en lo siguiente:
- es inmediatamente ejecutivo en todo caso;
- su prescripción es autónoma -y de 5 años (CC art.1964 ), en defecto de otra regla
especial-;
- no tiene carácter personalísimo, por lo que se transmite mortis causa;
- los bienes gananciales (o comunes en otros regímenes económico-matrimoniales
forales equivalentes) responden de él (TS 25-9-99; en contra TS 31-3-04);
- puede establecerse en el seno de un procedimiento sancionador que termina sin
imposición de sanción, salvo caducidad procedimental;
- la ejecución del mismo, si bien se somete como regla al régimen general (LPAC
art.99 , con previo requerimiento al interesado, presenta en ciertos sectores reglas
específicas (p.e. carreteras: RD 1812/1994 art.117 y 118 -ejecución inmediata
de la reparación por el Estado y repercusión posterior sin requerimiento previo-);
- el perceptor final de su importe puede ser un tercero (aun privado), sin que aquel
se ingrese necesariamente en el Tesoro o presupuesto de la Administración
actuante.
923 • La caducidad de los títulos concesionales, la revocación de las

autorizaciones o la caducidad de las licencias (CEst Dict 2127/1995 ).
Aunque su denominación al uso («caducidad-sanción », en el caso de las
concesiones o en de las licencias urbanísticas; «revocación-sanción », en
el de las autorizaciones; sanciones rescisorias, en ambos casos), puede
resultar engañosa, no se trata de sanciones sino de la consecuencia del
incumplimiento por el concesionario o licenciatario de los términos de la
concesión o autorización (TS 20-10-90 , EDJ 9545 ; 29-6-92, EDJ
7011 ; 22-5-98, EDJ 4134 ). Por ello, no se someten a los imperativos
del principio de legalidad (TS 24-1-91 , EDJ 631 ), ni a la prohibición del
bis in idem cuando concurran con sanciones en sentido estricto.
• La imposición de «sanciones contractuales» o resarcimiento de daños
causados por incumplimientos del contratista en contratos de las
Administraciones públicas (TS 17-3-89 , EDJ 3127 ). Las penalidades
contractuales tienen la condición de pena convencional y no de sanción
administrativa (TSJ Málaga 17-3-08, EDJ 391151 ).
• La potestad administrativa revisora, en vía de recurso, de las
sanciones impuestas en el procedimiento sancionador (TSJ Burgos 9-10-
98 , EDJ 61227 ).
• La expropiación-sanción, figura que no tiene contenido propiamente
sancionador, por lo que no exige la previa tramitación de un expediente
sancionador. A pesar de su denominación, no estamos ante sanciones
sino ante instrumentos de acción pública para el cumplimiento de la
función social de la propiedad -Const art.33 - (TCo 319/1993 ; TS 23-
1-01 , EDJ 98935 ).
• La reclamación del importe de subvenciones en caso de
incumplimiento por parte del beneficiario del fin o requisitos impuestos
(TS 5-10-04, EDJ 143955 ). El reintegro no es una sanción
administrativa (TS 10-2-99, EDJ 1401 ).
• La derivación de responsabilidad tributaria (TEAC 30-5-07 , en
relación con declaración de responsabilidad solidaria a una sociedad por
colaborar en la ocultación de bienes del sujeto pasivo). Ver nº 7175 , en
materia de responsabilidad por la deuda tributaria.
• La exclusión de la prestación del servicio de gestión de la demanda de
interrumpibilidad en el marco del sector eléctrico como consecuencia del
incumplimiento de los requisitos y condiciones exigidos al prestador por
las normas reguladoras de dicho sistema, ni las demás penalizaciones
asociadas al referido incumplimiento (TS 21-4-16, EDJ 44997 ).
1. Principio de legalidad
(Constart.9.3 , 25.1 ; LRJSP art.25 ; LGT art.178 )
925 El principio de legalidad supone que nadie puede ser condenado o

sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse
no constituyan delito, falta o infracción administrativa de acuerdo con lo

establecido en una norma con rango de ley. Asimismo, la potestad
sancionadora de las Administraciones públicas puede ejercerse solo
cuando haya sido expresamente atribuida por una norma con dicho rango,
con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio.
Este principio está íntimamente ligado al principio de tipicidad (nº 950 )
y se traduce en (TCo 77/1983 ; 42/1987 ):
• Un derecho subjetivo fundamental (Const art.25 ) de carácter
público, sometido al régimen de máxima protección en el ordenamiento,
al quedar sujeto, en caso de violación, al control del recurso de amparo
ante el Tribunal Constitucional (nº 12400 ).
• En una garantía de doble especie, material y formal, relativa a la
exigencia y existencia de una norma de adecuado rango; esto es, la
necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en
una norma de rango legal, como consecuencia del carácter excepcional de
los poderes administrativos.
La garantía material, implica que la tipificación de la conducta en la norma
de rango suficiente debe efectuarse con precisión bastante, no de forma
genérica ni indeterminada. Esta garantía es exigible respecto de toda
norma tipificadora, sea anterior o posterior a la entrada en vigor de la
Constitución, y tiene alcance absoluto (TCo 83/1990 ).
La garantía formal se refiere al rango necesario de las normas
tipificadoras de las infracciones y reguladoras de las sanciones, por
cuanto se trata de una materia para la que rige reserva de ley (Const
art.25 ).
927 Reserva de ley

Se entiende por reserva de ley aquella que determina que ciertas materias
o sectores de actividad han de ser regulados, al menos en sus aspectos
centrales, esenciales o definitorios, por una norma con rango de ley.
928 Clases
En el seno de tal concepto, se distinguen dos clases de reserva:
a) Por una parte, la reserva material de ley, que se impone directamente
por la Constitución y en virtud de la cual, ciertos ámbitos han de regularse
por ley. Esta reserva imperativa no se encuentra dentro del poder de
disposición del legislador, que se ve necesariamente sometido a la misma.
Dentro de ella, se diferencian, a su vez, la reserva de ley orgánica (Const
art.81 ); y la reserva de ley ordinaria, que es la que rige para la
tipificación de infracciones y regulación de sanciones.
b) Por otra parte, la reserva formal que, a diferencia de la anterior, no se
establece directamente en la Constitución, sino que se deriva del
principio de congelación de rango (CC art.1.2 ; LPAC art.47.2 ),
conforme al cual:
- carece de validez toda disposición que contradiga otra de rango
superior; y
- son nulas las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución,

las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, así como
las que regulen materias reservadas a la ley.
Esta reserva formal impide que, una vez regulada una materia por ley,
dicha regulación sea innovada o alterada por disposición menor, a menos
que una norma con rango de ley lo autorice, mediante deslegalización (en
este sentido, CCLR Dict 9/2001 ).
929 Ley ordinaria

La reserva de ley es, además, de ley ordinaria, no orgánica (a diferencia de
lo que sucede en el ámbito penal, en el que la tipificación se debe hacer
por ley orgánica -Const art.17 -). A estos efectos, no es admisible el real
decreto ley (Const art.86 ), aunque sí el real decreto legislativo
(Constart.82 a 85 ), con las siguientes particularidades:
- si se trata de un texto articulado, la ley de bases debe haber
predeterminado los tipos suficientemente;
- si se trata de un texto refundido, los textos que se refundan, armonicen
y aclaren deben responder por sí mismos a las garantías en estudio.
Esta garantía formal no es aplicable con carácter absoluto; hay que
distinguir en función de la fecha de entrada en vigor de la norma
tipificadora, que, en todo caso, tiene que satisfacer las exigencias de la
garantía material:
• Si la norma es posterior a la Constitución (29-12-1978), se exige que
su rango sea legal.
• Si es anterior a la Constitución , no resulta aplicable dicha exigencia,
dado que no se puede aplicar retroactivamente el sistema de producción
formal normativa establecido por la Constitución, pues de otro modo, se
podría «vaciar» el ordenamiento jurídico. Sin embargo, en caso de reforma
de tales normas, si la modificación afecta, de forma relevante, a los tipos
sancionadores o a las sanciones, es exigible el rango legal.
Téngase en cuenta, además, que la garantía formal -en cuanto al rango de
la norma tipificadora- se entiende satisfecha por medio de normas
forales , emanadas de las Juntas Generales de Araba, Gipuzkoa y Bizkaia,
dentro de sus competencias (L País Vasco 23/1987); o por medio de
decretos forales normativos, aprobados por la respectiva diputación en
cumplimiento de delegación previa de las juntas (legislación delegada).
Aquellas y estas disposiciones tienen rango de ley o equivalen a la misma.
930 Otras posibilidades

La reserva de ley, no impide:
a) La intervención de normas reglamentarias (TCo 42/1987 ), siempre
con un papel subordinado a la ley, y limitado a la introducción de
especificaciones en los tipos y sanciones ya establecidas por una norma
con rango de ley (LRJSP art.27.3 ; L 50/1997 art.23 ), pues el alcance
de la reserva de ley no puede ser tan estricto en relación con la regulación
de las infracciones y sanciones administrativas como con referencia a los
tipos y sanciones penales en sentido estricto (TS 23-11-92, EDJ
11556 ), atenuándose más en el caso de la potestad disciplinaria (TS 29-

6-92, EDJ 7011 ) y, en general, respecto de administrados sometidos a
situaciones de sujeción especial (TCo 102/1988 ; 42/1987 ; TS 24-7-
00 , EDJ 23540 ).
Lo que se prohíbe es la aplicación de la técnica de la remisión normativa,
es decir, la remisión al reglamento que haga posible una regulación
independiente y no claramente subordinada a la ley, pero no la
colaboración reglamentaria en la normativa sancionadora (TCo 29-3-
90 ; 4-5-90 ; 2-11-92).
En todo caso, es precisa la adecuada cobertura legal de los tipos
desarrollados reglamentariamente (TS 19-5-87 , EDJ 3918 ). En este
sentido, las innovaciones básicas en materia de infracciones
administrativas, y responsabilidad derivada de las mismas, solo son
posibles con un detallado apoyo legal (CEst Dict 44659/1982 en relación
a la extensión por reglamento de la condición de infractor a personas
jurídicas). Es preciso un «mínimo delineamiento» legal de las conductas,
extensión y alcance de la responsabilidad (CEst Dict 51227/1987).
Dicha cobertura legal ha de existir en el momento en que se comete la
infracción, no antes, pudiendo ser además originaria o sobrevenida. De
esta forma, puede alcanzarse:
- por Ley posterior al reglamento en el que se establece el tipo (sin
suficiente apoyo legal en origen);
- por una Ley extraña al reglamento de desarrollo de otra Ley, en el que
se tipifica la conducta.
Es posible y muy frecuente, la actualización de la cuantía de las sanciones
pecuniarias, a través de norma reglamentaria, previa habilitación legal.
No cabe tipificar por medio de estatutos internos de un colegio
profesional o entidad corporativa; si por los estatutos generales de una
profesión, aprobados por real decreto o decreto autonómico, en su caso.
b) Los tipos en blanco. Se entiende por tales aquellos en los que la norma
tipificadora no agota la descripción de la conducta típica, sino que se ha
de integrar con elementos derivados de otras normas jurídicas de diverso
rango y, normalmente, sectoriales.
Esta figura es compatible con la garantía de reserva de ley, siempre que el
nivel de determinación del precepto que se ha de integrar, sea bastante
(TS 23-4-99, EDJ 7698 ; 19-5-99 , EDJ 17272 ; 11-4-03, EDJ 7155 ;
11-6-03 , EDJ 80811 ).
931 c) La tipificación y regulación de sanciones por medio de ordenanzas

locales, siempre con apoyo en ley previa (p.e. L 37/2003 art.29.2 , en
materia de ruido; o LO 4/2015 art.41 , respecto de la seguridad
ciudadana). La particular naturaleza y posición de estas, como expresión
natural de la capacidad normativa de las corporaciones locales, hace que
no sean identificables, sin más, a normas reglamentarias estatales o
autonómicas, aunque sí semejantes a ellas.
Pueden cumplir una función complementaria del mismo modo que los
reglamentos (TS 2-1-89 , EDJ 6 ), pero no pueden actuar
autónomamente. En este sentido, la normativa de La Rioja establece que

las ordenanzas locales pueden complementar y adaptar el sistema de
infracciones y sanciones establecido en las leyes sectoriales,
introduciendo las especificaciones o graduaciones que se consideren
convenientes, sin que, en ningún caso, supongan la configuración de
nuevas infracciones o sanciones, ni alteren su naturaleza o límites (L La
Rioja 1/2003 art.197.1 ).
d) La regulación de la prescripción aplicable a cada caso por medio de
norma reglamentaria, dado que se trata de una materia secundaria (TS
6-4-90 , EDJ 3904 ; 24-7-00 , EDJ 23540 ).
e) El empleo en las normas sancionadoras de conceptos jurídicos
indeterminados, que puede realizarse siempre que su concreción sea
razonablemente factible, en virtud de criterios lógicos, técnicos o de
experiencia, que permitan prever, con suficiente seguridad, la conducta
regulada (TCo 122/1987 ; 133/1987 ; 69/1989 ; 219/1989 ;
149/1991 ; CCCM Dict 1/2001 ).
f) El alcance diverso de la reserva de ley en relación con las situaciones
de sujeción especial, de forma que, en tales supuestos:
• Es aceptable una remisión de norma legal, carente de contenido
sancionador propio, en favor de disposición reglamentaria, lo que no sería
admisible en situaciones de sujeción general (TCo 2/1987 ; 69/1989 ;
234/1991 ). No obstante, la ausencia de tal remisión legal infringe la
Constitución (Const art.25 ), siendo rechazable la regulación
reglamentaria independiente posterior a la misma, incluso en situaciones
de sujeción especial (TCo 6/1994 ).
• La no publicación en el BOE o en el boletín correspondiente de la
norma tipificadora no lesiona, en el caso de estas situaciones, el
contenido de la reserva (TCo 219/1989 ).
932
Precisiones
1) No obstante, la relación de sujeción especial es una categoría imprecisa (TCo

61/1990 ) que engloba ciertas situaciones o relaciones administrativas respecto de
las que la Constitución o la Ley, de acuerdo con ella, han modulado los derechos de
los ciudadanos (TCo 132/2001 ). Por ello, con respecto a la situación y actividad
de los elaboradores y productores sometidos al control de las denominaciones de
origen del sector vitivinícola, no se aprecia fundamento constitucional alguno para
la limitación o modulación de sus derechos. En concreto, se considera contrario al
art.25 Const la tipificación reglamentaria de infracciones y sanciones, en la
medida en que al tiempo de la comisión de las primeras no exista una norma legal
que module el juego del principio de reserva de ley en este ámbito (TCo 50/2003 ;
52/2003 ).
En todo caso, las llamadas relaciones de sujeción especial no constituyen un ámbito
en el que los sujetos queden despojados de sus derechos fundamentales o en el que
la Administración pueda dictar normas sin habilitación legal previa. Estas relaciones
no se dan al margen del Derecho, sino dentro de él y por lo tanto también dentro de
ellas tienen vigencia los derechos fundamentales y tampoco respecto de ellas goza la
Administración de un poder normativo carente de habilitación legal, aunque esta
pueda otorgarse en términos que no serían aceptables sin el supuesto de esa
especial relación.
2) Como regla general, se puede tipificar como infracción administrativa la violación

de los preceptos de las mismas reguladoras de las zonas de establecimiento de
vehículos, sancionando aquella como tengan por conveniente, siempre en desarrollo
del Reglamento General de Circulación, y con respecto a los principios de
razonabilidad, proporcionalidad y congruencia. En general, la sanción será la de
multa, compatible con la retirada del vehículo del lugar de indebido estacionamiento
(TS 26-12-96 , EDJ 10322 ; 28-11-01, EDJ 64659 ; 23-1-02 , EDJ 10628 ; 29-
1-02, EDJ 1288 ; 15-7-02, EDJ 28652 ).
3) El poder de ordenanza implica la potestad sancionadora autónoma de las
corporaciones locales, sin necesario apoyo en ley previa, en contra de lo expuesto
anteriormente (CEst Dict 23-2-95).
4) En relación con las cuestiones de legalidad reglamentaria, ver TCo 193/2003 ;
16/2004 ; 25/2004 .
5) Con carácter general, LBRL art.140 y 141 opera en ciertas materias como
habilitación legal general para el juego de las ordenanzas en este ámbito (nº 952 ).
6) No se respeta el principio de legalidad en materia sancionadora en caso de que
una ley autonómica (L Castilla y León 8/2005 art.42 ) se remita en sede de dicha
potestad a la legislación básica del Estado y se imponga por parte de la
Administración autonómica actuante una sanción por aplicación de un precepto de
la ley estatal (L 24/2003 40.2.d) que no tiene carácter básico (TCo 90/2012 ;
109/2012 ).
934 Carácter reglado e interpretación restrictiva

El Derecho administrativo sancionador es una materia rigurosamente
reglada, aunque hayan de operar circunstancias que integran conceptos
jurídicos indeterminados (TS 5-12-89 , EDJ 10948 ).
El principio de legalidad es incompatible con cualquier resquicio de
discrecionalidad en la calificación de la infracción y en la graduación de la
sanción, pues la discrecionalidad implica una libertad para elegir entre
soluciones igualmente justas, es decir, jurídicamente indiferentes; lo que
es inconciliable con la potestad sancionadora, incluso en lo que se refiere
a la fijación de la cuantía de la sanción.
No obstante, en ocasiones la subsunción de una conducta puede
efectuarse en más de un tipo (por ejemplo, en materia de infracciones
tributarias). En tal caso, la norma de graduación que se aplique ha de ser
coherente con la subsunción previamente efectuada.
El principio de legalidad impone además una interpretación restrictiva
(CC art.4.2 ) de las normas que tipifican las conductas ilícitas y sus
sanciones, de tal modo que queda vedado a los órganos competentes en
el ejercicio de la potestad sancionadora proceder a una interpretación
ampliatoria de los supuestos tipificados como infracciones en la norma.
El aplicador de la norma sancionadora ha de ajustarse a los términos en
que el tipo está descrito, pues, de otra forma, se estaría actuando
arbitrariamente, e invadiendo claramente competencias que, en principio,
son de reserva legal (TS 25-1-89 , EDJ 518 ).
Asimismo, queda excluida radicalmente la analogía (LRJSP art.27.4 ; CC
art.4.2 ; TCo 196/1991 ; 182/1990 ).
936 Motivación
(TCo 111/2004 )
La sanción impuesta ha de tener fundamento adecuado en el tipo

infractor aplicado. Lo contrario, tanto en sede de interpretación
normativa como de motivación, lesiona Const art.25.1 .
La posibilidad de que se produzca una vulneración del citado precepto
constitucional como consecuencia de las pautas interpretativas
empleadas para la subsunción de la conducta en el tipo de infracción ha
sido expresamente por el Tribunal Constitucional (TCo 196/2002 ;
129/2003 ). La validez constitucional de la aplicación de las normas
sancionadoras depende tanto del respeto al tenor literal del enunciado
normativo, que marca en todo caso una zona de exclusión de
comportamientos, como de su previsibilidad (TCo 151/1997 ;
236/1997 ), hallándose en todo caso vinculadas por los principios de
legalidad y de seguridad jurídica, aquí en su vertiente subjetiva que lleva
consigo la evitación de resoluciones que impidan a los ciudadanos
programar sus comportamientos sin temor a posibles condenas por actos
no tipificados previamente (TCo 133/1987 ; 137/1997 ; 64/2001 ).
Concretamente, la previsibilidad de tales decisiones debe ser analizada
desde las pautas axiológicas que informan la Constitución, y conforme a
los modelos de argumentación aceptados por la comunidad jurídica (TCo
137/1997 ; 161/1997 ; 42/1999 ; 87/2001 ).
De este modo, no solo vulneran el principio de legalidad las resoluciones
sancionadoras que se sustentan en una subsunción de hechos ajena al
significado posible de los términos de la norma aplicada, sino que son
también constitucionalmente rechazables aquellas aplicaciones que, por
su soporte metodológico -una argumentación ilógica o indiscutiblemente
extravagante- o axiológico -una base valorativa ajena a los criterios que
informan la Constitución-, conducen a soluciones esencialmente opuestas
a la orientación material de la norma y, por ello, imprevisibles para sus
destinatarios.
A fin de aplicar este principio, debe partirse de la motivación explícita
contenida en las resoluciones sancionadoras, de forma que cabe apreciar
una vulneración del derecho a la legalidad sancionadora cuando se
constata una aplicación extensiva o analógica de la norma a partir de la
motivación de la correspondiente resolución, o cuando la ausencia de
fundamentación revela que se ha producido dicha extensión.
Precisiones
No solo vulneran el principio de legalidad las resoluciones sancionadoras que se

sustenten en una subsunción de los hechos ajena al significado posible de los
términos de la norma aplicada, sino que también son constitucionalmente
rechazables aquellas aplicaciones que por su soporte metodológico -una
argumentación ilógica o indiscutiblemente extravagante-, o axiológico -una base
valorativa ajena a los criterios que informan nuestro ordenamiento constitucional-,
conduzcan a soluciones esencialmente opuestas a la orientación material de la
norma y, por ello, imprevisibles para sus destinatarios (TCo 30/2013 ;
45/2013 ).
938 Competencia para el ejercicio de la potestad sancionadora

(LRJSP art.25.2 )
El principio de legalidad alcanza también a la competencia en el ejercicio

de la potestad sancionadora. El ejercicio de esta potestad corresponde a
los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida, por
disposición de rango legal o reglamentario.
Cabe la delegación de competencia para ejercer la potestad
sancionadora.
Precisiones
1) La competencia -orgánica- sancionadora puede desconcentrarse (nº 1295 s. )

en otros órganos de la misma Administración. También puede ser objeto de técnicas
intersubjetivas de alteración -descentralización, delegación intersubjetiva,
subrogación o sustitución funcional- (nº 1141 s. ), siempre con el preceptivo
amparo normativo, bien genérico (LBRL art.60 , respecto de la subrogación) o
específico. Es discutible, sin embargo, si cabe aplicar estas técnicas a favor de
entidades integrantes de la Administración corporativa -corporaciones de Derecho
público-, sin perjuicio de que estas sean titulares de potestad sancionadora en su
ámbito de actuación.
2) Respecto del municipio de Barcelona se prevé expresamente la posible
desconcentración de la competencia en materia de sanciones (L 1/2006 art.20.2 ).
2. Principio de irretroactividad
(Const art.9.3 ; LRJSP art.26 ; LGT art.178 )
940 Supone la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no

favorables y restrictivas de los derechos individuales, así como la
aplicación retroactiva de las favorables. La sucesión de normas y la
aplicación retroactiva únicamente puede jugar en beneficio del infractor.
Según este principio, solo resultan aplicables las disposiciones
sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que
constituyan infracción administrativa. No obstante, las disposiciones
sancionadoras producen efecto retroactivo en cuanto favorezcan al
presunto infractor. También, en sede de plazo de prescripción (TS 3-3-
11, EDJ 25953 ; nº 985 s. ).
Al contrario que el principio de legalidad, este principio no genera un
derecho subjetivo con categoría de derecho fundamental. Tampoco goza
de la protección del recurso de amparo, pues su encuadre en la
Constitución no permite tal posibilidad. Asimismo, no puede decirse que
la Constitución reconozca a los ciudadanos un derecho fundamental a la
aplicación retroactiva de una Ley penal más favorable que la
anteriormente vigente (Const art.25.1 ; TCo 8/1981 ).
No obstante, es posible entender que la infracción de este principio, por
su conexión con el derecho a la tutela judicial efectiva (Const art.24 )
dé lugar a la lesión de este, que sí es susceptible de recurso de amparo
(TCo 184/1992 ).
941 La aplicación de la retroactividad favorable no ha resultado pacífica

cuando la disposición invocada como más favorable no es la norma
sancionadora sino la disposición de regulación sustantiva infringida, en
supuestos de tipos sujetos a heterointegración normativa o tipos en
blanco.
En la actualidad, con carácter general la doctrina jurisprudencial admite la
retroactividad cuando lo que se modifica no es la ley sancionadora, sino
una norma que le sirve de complemento en el sentido de constituir el
supuesto de hecho al que se remite el tipo sancionador en blanco.
El complemento que proporciona la norma no sancionadora se considera
parte integrante del tipo, por lo que es indiferente que este se formule de
una vez, en la regla sancionadora, o en dos momentos y normas distintas.
La infracción se integra por el tipo completo, de forma que el tipo exigido
constitucionalmente solo existe cuando ha sido completado. Por ello, a
los efectos de la retroactividad de la ley más favorable, una vez que el
tipo existe, resulta intrascendente que la alteración o eliminación tenga
lugar por modificación de la norma sancionadora en blanco o por
modificación de la regla complementaria que viene a dar el último
contenido al tipo (TSJ Las Palmas 24-7-98 , EDJ 61357 ).
Precisiones
1) En este sentido, se ha admitido la retroactividad de norma más favorable en un

supuesto en el que la modificación no se introduce en la norma sancionadora que
prohíbe realizar más horas extraordinarias que las legalmente previstas, sino en la
norma sustantiva que señala el tope máximo permitido para su realización (TS 31-5-
88 , EDJ 4673 ).
Planteada la cuestión relativa a la aplicación retroactiva, como norma favorable, del
RDL 1/1986 , que suprimió los límites diario y mensual y solo mantiene el tope
anual de horas extraordinarias, que quedó fijado en 80 horas -siendo antes de 100
horas- (ET art.35.2 ), el Tribunal Supremo entendió que la modificación introducida
por dicha norma resulta más favorable para la empresa, ya que al suprimir el tope
mensual de horas extraordinarias, la empresa no puede ser sancionada mes a mes
(TS 16-1-90 , EDJ 239 ).
2) La retroactividad de la norma punitiva más favorable se aplica no solo a la
tipificación de la infracción y de la sanción, sino al plazo de prescripción si resulta
ser más favorable, atendido el carácter material de la regulación de la prescripción
en este ámbito (TS 3-3-11, EDJ 25953 ).
942 En cuanto al alcance temporal de la aplicación del principio, podría

considerarse que la retroactividad de la norma más favorable solo podría
aplicarse hasta el momento en que la resolución administrativa se hubiera
dictado o, en su caso, hubiera ganado firmeza (administrativa). No
obstante, se admite que pueda aplicarse la retroactividad in bonum, en el
supuesto de que, impugnado el acto sancionador ya dictado, mientras se
desenvuelve la vía administrativa de recurso o la revisión jurisdiccional ,
se produzca la entrada en vigor de la norma más beneficiosa (TSJ
Cantabria 27-4-01, EDJ 28792 ). De este modo la retroactividad no solo
alcanza a los hechos sobre los que todavía no ha recaído un
pronunciamiento administrativo (o cuando este no ha ganado firmeza
administrativa todavía), sino también cuando ya se ha dictado resolución
sancionadora y esta se encuentra en fase de impugnación administrativa

o jurisdiccional.
La LRJSP ha consagrado en sede legal esta interpretación al referirse no
solo al «presunto infractor» sino al «infractor», lo que, a nuestro juicio,
permite aplicar la retroactividad en todos aquellos casos en los que la
sanción administrativa no haya ganado firmeza plena y haya sido
completamente ejecutada (LRJSP art.26.2 ).
943
Precisiones
1) Son particularmente frecuentes los ejemplos de esta situación en el ámbito

sancionador administrativo-laboral. Pueden citarse los siguientes:
• Sanción impuesta a una empresa por contratar directamente a trabajadores sin
formular con carácter previo solicitud a la oficina de empleo, antes de la entrada en
vigor del RDL 18/1993 . Suprimido dicho requisito por tal real decreto ley y por L
10/1994 , el Tribunal que conoce del recurso anula la sanción al aplicar
retroactivamente dichas normas por resultar favorable para el infractor, en cuanto
que para las mismas los hechos determinantes de la sanción enjuiciada ya no son
constitutivos de infracción (TSJ Madrid 8-4-95; TSJ Murcia 9-10-96).
• Sanción impuesta a una empresa por utilizar los servicios de trabajadores
extranjeros nacionales de países miembros de la Unión Europea en 1991, sin haber
obtenido previamente el permiso de trabajo. Suprimida la exigencia de permiso de
trabajo respecto de los nacionales de Estados miembros por el RD 766/1992 , se
anula la sanción al aplicar retroactivamente la citada norma, que establece el
derecho de acceso de los referidos nacionales a cualquier actividad, tanto por cuenta
ajena como por cuenta propia, en las mismas condiciones que los españoles (TSJ
Madrid 30-1-97; TSJ Navarra 28-1-97, EDJ 21345 ).
• Sanción impuesta por modificación sustancial de condiciones de trabajo relativa
al horario de los trabajadores, con la aceptación de estos pero sin la conformidad de
los representantes legales de los trabajadores y sin autorización de la autoridad
laboral (como exigía RDLeg 1/1995 art.41 ). La modificación individual se supedita
a la notificación al trabajador afectado y a sus representantes legales, pudiendo
aquel recurrir en vía judicial si no está conforme, sin pedir ya la conformidad sindical
ni la aprobación de la autoridad laboral, por lo que al quedar destipificada la
conducta sancionada, procede aplicar retroactivamente la nueva regulación (TSJ
Málaga 4-9-98, EDJ 41348 ).
• Sanciones impuestas por incumplimiento de normas establecidas en convenio
colectivo en materia de disfrute de descanso semanal y festivos (TSJ Cantabria 27-
4-01, EDJ 28792 ) o en materia de jornada (TSJ Cataluña 20-7-01). Modificado
con posterioridad el respectivo convenio colectivo y eliminadas las limitaciones que
establecía sobre apertura de los establecimientos los sábados por la tarde o sobre las
horas de disponibilidad, se anulan amabas sanciones, teniendo en cuenta el principio
de retroactividad in bonum y la modificación operada en el convenio, que modifica el
contenido del precepto sancionador aplicado.
2) Derogado un precepto concreto de la normativa y sustituido por otro más
favorable, siendo ambos relativos a las infracciones, debe aplicarse retroactivamente
el precepto más favorable aunque no estuviera vigente en la fecha de comisión de
la infracción. Ahora bien, para que proceda esa aplicación es necesario que el nuevo
precepto no considere infracción la conducta antes calificada como tal o la sancione
de modo diferente.
En consecuencia, no procede la aplicación retroactiva de normas más favorables, por
cuanto que la nueva normativa que sustituye a la derogada sigue calificando como
infracción la conducta de que se trata y el ordenamiento jurídico establece
sanciones del mismo tipo y cuantía (TS 17-10-01, EDJ 51383 y 18-3-03, EDJ
7041 ).
Desde otra perspectiva se llega a la misma conclusión. En el ámbito penal se
establece que los hechos cometidos bajo la vigencia de una Ley temporal serán
juzgados conforme a ella, salvo que se disponga expresamente lo contrario (CP
art.2.2 ).
De este precepto puede extraerse el principio de que las leyes penales dictadas para
un plazo determinado y aquellas que por su naturaleza sean aplicables en función
de circunstancias temporales o excepcionales quedarían desvirtuadas en su eficacia
mediante la aplicación retroactiva de la norma posterior, ya que el cese en la
vigencia de las leyes temporales no supone necesariamente un cambio de criterio
sobre la idoneidad de las penas señaladas por las mismas para quienes infringieron
sobre su vigencia.
Estas consideraciones son especialmente relevantes en relación con la potestad
administrativa sancionadora , ya que en determinados sectores en que tiene lugar la
intervención administrativa, como el social o el económico, es frecuente que la
norma proyecte actuaciones para atender situaciones coyunturales que se espera
corregir o paliar con las medidas adoptadas, las cuales están llamadas a perder su
vigencia cuando desaparezcan aquellas situaciones, pero que requieren para su
eficacia del plus de garantía que comporta el régimen administrativo sancionador.
Cuando así ocurre, no son aplicables retroactivamente las normas posteriores que
vienen a sustituirlas.
3) El principio de retroactividad de la ley favorable también se aplica con ocasión de
las reformas normativas derivadas de la trasposición de la Directiva de Servicios (nº
3918 ).
944 Las infracciones continuadas son las que se dilatan en el tiempo y cubren
el período temporal de más de una norma. En este caso, el órgano
competente para sancionar ha de analizar la normativa vigente en cada
momento, dividiendo o separando los hechos o actos acaecidos y
consumados con anterioridad a la entrada en vigor de la norma
tipificadora posterior de los posteriores. Si los primeros no fueran
sancionables, se mantiene, no obstante, la plena potestad administrativa
para sancionar en los posteriores (TS 7-2-86 , EDJ 1092 ).
Finalmente, se plantea el problema de las normas tipificadoras
intermedias, que entran en vigor antes de la comisión de la infracción,
tipificando la misma, y son derogadas antes de la imposición de la sanción,
es decir, durante la tramitación del procedimiento. En tales casos, procede
la absolución por atipicidad.
Precisiones
En la específica materia urbanística se ha sostenido el carácter no retroactivo de la

reforma operada por la LS/76 y el Reglamento de Disciplina Urbanística (TS 23-12-
88 , EDJ 16872 ).
3. Principio de tipicidad
(Const art.25 ; LRJSP art.27 ; LGT art.178 )
950 Claramente entrelazado con el de legalidad (nº 925 ), el principio de

tipicidad supone la necesidad de predeterminación normativa de las
conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, mediante
preceptos jurídicos que permitan predecir, con suficiente grado de

certeza, las conductas que constituyen infracción y las sanciones
aplicables, así como las normas tipificadoras de las infracciones y
reguladoras de las sanciones que tengan rango legal (TCo 42/1987 ;
69/1989 ; 61/1990 ).
De esta forma, solo constituyen infracciones administrativas las
vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones
por una Ley previa y cierta, lo que se llama «tipicidad en la ley».
También cabe hablar de la «tipicidad en la aplicación de la ley», de modo
que la Administración solo puede dirigirse contra aquellas conductas que
efectivamente se correspondan con las definidas en la ley como
constitutivas del hecho típico, sin que sean admisibles las interpretaciones
laxas o extensivas de la ley tipificadora.
Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden introducir
especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones
establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o
sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla,
contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más
precisa determinación de las sanciones correspondientes. La colaboración
reglamentaria, incluso de ordenanzas locales con habilitación o amparo
legal puede ser un complemento indispensable en este campo (TCo
42/1987 ).
Queda vedado el empleo de tipos abiertos (TCo 105/1988 ), fórmulas
tipificadoras vagas, omnicomprensivas, que no dejan fuera del campo
sancionador acción u omisión alguna contraria a la Ley (TS 10-11-86 , EDJ
7144 ).
En la tarea tipificadora han de evitarse también cláusulas generales,
estándar o indeterminadas, que permitan al órgano sancionador actuar
con excesivo arbitrio y sin el prudente razonamiento (TCo 219/1989 ;
TSJ Las Palmas 13-1-05, EDJ 9492 ; 11-10-97, EDJ 9591 ).
Precisiones
1) No basta para satisfacer el principio de tipicidad la previsión de conductas por

mera circular del consejo regulador de una denominación de origen (TS 30-5-02,
EDJ 22956 ).
2) Se lesiona este principio en caso de que el precepto legal aplicado por la
Administración no acoja la conducta sancionada, sin que el órgano judicial revisor
pueda corregir a subsunción, considerando aplicado aquel que debió serlo por el
órgano administrativo, por prever la conducta infractora, y no lo fue (TCo
218/2005 ).
3) Es admisible que en determinadas materias especialmente complejas, como puede
ser la regulación del sector eléctrico, la tipicidad no obligue a la definición
exhaustiva de los ilícitos constitutivos de infracción, ya que es inviable una
descripción detallada de las numerosas infracciones que pueden cometerse con el
incumplimiento de requisitos técnicos (TS 16-7-18, EDJ 522552 ).
952 Tipificación en ordenanzas

(LBRL art.140 y 141 )
Los preceptos citados desempeñan la función de ley de cobertura para la

tipificación de infracciones y el establecimiento de sanciones por medio
de ordenanzas en determinadas materias. Esta habilitación se produce
siempre en defecto de normativa sectorial específica, para la adecuada
ordenación de las relaciones de convivencia del interés local y del uso de
sus servicios, equipamientos, infraestructuras y espacios públicos, por el
incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones contenidos en las
correspondientes ordenanzas.
Las infracciones de las ordenanzas locales se clasifican en muy graves,
graves y leves.
1. Son muy graves las infracciones que suponen:
• Una perturbación relevante de la convivencia que afecta de manera
grave, inmediata y directa a la tranquilidad o al ejercicio de derechos
legítimos de otras personas, al normal desarrollo de actividades de toda
clase conformes con la normativa aplicable o la salubridad u ornato
públicos, siempre que se trate de conductas no subsumibles en
infracciones en materia de seguridad ciudadana (actualmente reguladas
en LO 4/2015 art.30 s. ).
• El impedimento del uso de un servicio público o de un espacio público
por otra u otras personas con derecho a su utilización.
• El impedimento o la grave y relevante obstrucción al normal
funcionamiento de un servicio público.
• Los actos de deterioro grave y relevante de equipamientos,
infraestructuras, instalaciones o elementos de un servicio público.
• Los actos de deterioro grave y relevante de espacios públicos o de
cualquiera de sus instalaciones y elementos, sean muebles o inmuebles,
no derivados de alteraciones de la seguridad ciudadana.
2. Las demás infracciones se clasifican en graves y leves , atendiendo a la
intensidad de la perturbación ocasionada en la tranquilidad o en el
pacífico ejercicio de los derechos de otras personas o actividades, a la
salubridad u ornato públicos, en el uso de un servicio o de un espacio
público por parte de las personas con derecho a utilizarlos, en el normal
funcionamiento de un servicio público. También, atendiendo a la
intensidad de los daños ocasionados a los equipamientos,
infraestructuras, instalaciones o elementos de un servicio o de un espacio
público.
Salvo disposición legal distinta, las multas por infracción de las
ordenanzas locales deben respetar las siguientes cuantías:
- infracciones muy graves: hasta 3.000 euros;
- infracciones graves: hasta 1.500 euros;
- infracciones leves: 750 euros.
Precisiones
Por lo que se refiere a los municipios de Barcelona (L 1/2006 art.18 s. ) y Madrid

(L 22/2006 art.39 s. ), legalmente se determina la posible tipificación de
infracciones y sanciones en materia de tráfico por medio de ordenanza, que puede
extenderse igualmente a medidas cautelares.
Cuando los hechos descritos sean considerados graves y reiterados, sin perjuicio de
la imposición, en su caso, de la sanción que corresponda, podrá establecerse por tal
medio la inmovilización cautelar del vehículo o ciclomotor, y la intervención del
permiso o licencia de circulación del mismo, concediéndosele al titular del vehículo
un plazo de 5 días hábiles para que proceda a subsanar las deficiencias que motiven
perturbaciones electromagnéticas, ruidos, gases y otros contaminantes.
4. Principio de personalidad
(LRJSP art.28 ; LGT art.178 )
955 El concepto de autoría de la acción está íntimamente unido al principio de

culpabilidad (nº 970 ), de forma que la sanción solo se puede imponer
al autor de una conducta que sea típica, antijurídica y culpable, siempre
que sea, además, punible.
Esto supone la aplicación del principio del carácter personal de la pena o
sanción, conocido como principio de responsabilidad o principio de
personalidad de la pena, lo que tiene las siguientes consecuencias:
a) No cabe exigir a terceros el cumplimiento de las responsabilidades
derivadas de infracción y sanción, salvo cuando se trate de infracciones
tributarias o en materia de cuotas de Seguridad Social y se derive
responsabilidad a tercero en los términos establecidos legalmente (LGT
art.41 s. ; RDLeg 8/2015 art.37 s. ). Sobre procedimientos tributarios,
ver nº 7100 .
La derivación por deudas impagadas que se efectúe en sede
administrativa puede extenderse a las sanciones, aunque en ocasiones se
ha discutido tal posibilidad.
También puede preverse legalmente el carácter de responsable
subsidiario de un tercero respecto del importe de las sanciones
pecuniarias impuestas al infractor, previa derivación de responsabilidad.
Por ejemplo, en sede de tráfico y seguridad vial (RDLeg 6/2015 art.111
-por el procedimiento previsto en la LGT-).
b) La intransmisibilidad «mortis causa» de la responsabilidad derivada de
infracciones (p.e. LGT art.39.1.2 ). Es una cuestión discutible si la
responsabilidad se extingue por el fallecimiento del causante (TS 20-9-96,
EDJ 6788 ) o si, por el contrario, no se extingue por la muerte del autor
de la infracción, sino que es transmisible al patrimonio de los sucesores. Si
se acepta esta última posibilidad, la sanción podría hacerse efectiva, una
vez muerto el causante, contra y hasta donde alcance su caudal relicto.
Problema distinto a la transmisibilidad de la responsabilidad es el de la
comisión de infracciones por los sucesores con motivo de obligaciones
tributarias transmitidas por causa de muerte. Esto es, que fallecido el
causante, las obligaciones tributarias se transmitan a sus herederos y se
incumplan por estos. En tal caso, la infracción no se comete por el
difunto, sino por sus sucesores, y no se produce transmisión alguna de
responsabilidad. Por ejemplo, un obligado tributario por IRPF fallece el
2-2-2004; la obligación del causante de autoliquidar el impuesto
correspondiente a 2003 se transmite a sus herederos, que si la incumplen,

cometen infracción tributaria de «primera mano».
c) La imposibilidad de considerar a la unidad familiar como sujeto
infractor, en el ámbito de la tributación familiar en el Impuesto sobre la
Renta de las Personas Físicas (IRPF), así como de imponer sanciones
sobre otros miembros de la unidad que no hayan cometido la infracción
(TCo 146/1994 ; TEAR La Rioja 26-6-00). Ver, no obstante, lo que se
expone más adelante sobre solidaridad (nº 959 ).
956 d) Es problemática la sujeción o no sujeción de los bienes gananciales (o

comunes en otros regímenes económico-matrimoniales forales
equivalentes) a la responsabilidad derivada de la infracción cometida por
uno de los cónyuges. Puede sostenerse que el principio de personalidad
de la sanción no impide, en la ejecución de la responsabilidad patrimonial
de la sanción impuesta a uno de los cónyuges, proceder contra bienes
gananciales (TCo 36/2000 ; TEAR La Rioja 28-6-01). Pero si, por el
contrario, se entienden no sujetos estos (salvo que el otro cónyuge haya
intervenido en la infracción o sea declarado responsable por aplicación de
precepto legal), será de aplicación CC art.1373 ; es decir, una vez
embargado el bien o derecho ganancial, notificación inmediata al otro
cónyuge que puede solicitar la sustitución en la traba del bien objeto de
embargo por la cuota que sobre el patrimonio ganancial corresponda al
sancionado, con disolución de la sociedad conyugal.
En todo caso, sí responde el patrimonio ganancial de la reparación
impuesta con la sanción (TS 25-9-99; en contra TS 31-3-04), al igual que
se trasmite en caso de muerte.
e) El principio estudiado tampoco impide que, con la debida previsión
legal, se considere responsable de la conducta irregular no al autor
material, sino a un tercero , no como responsable solidario o subsidiario,
sino como único responsable. Es el caso de la conducta consistente en no
portar casco en motocicletas o vehículos que precisen uso de casco por el
acompañante, siendo responsable en este supuesto el conductor (RDLeg
6/2015 art.82.a ).
f) No obstante, como novedad respecto del régimen anterior, se dispone
que las leyes reguladoras de los distintos regímenes sancionadores
pueden tipificar como infracción el incumplimiento de la obligación de
prevenir la comisión de infracciones administrativas por quienes se
hallen sujetos a una relación de dependencia o vinculación, y que,
asimismo, pueden prever los supuestos en que determinadas personas
responderán del pago de las sanciones pecuniarias impuestas a quienes
de ellas dependan o estén vinculadas (LRJSP art.28.4 ).
957
Precisiones
1) Con respecto a la derivación de responsabilidad en el ámbito tributario, en la

actualidad, es claro que la responsabilidad no alcanza a las sanciones, salvo
excepción legalmente establecida (LGT art.41.3 y 4 ).
En los supuestos en que la responsabilidad alcance a las sanciones , cuando el

deudor principal hubiera tenido derecho a la reducción por conformidad prevista en
LGT art.188.1.b , la deuda derivada es el importe que proceda sin aplicar la
reducción correspondiente, en su caso, al deudor principal y se da trámite de
conformidad al responsable en la propuesta de declaración de responsabilidad. La
reducción obtenida por el responsable, en su caso, se le exige sin más trámite en el
caso de que presente cualquier recurso o reclamación frente al acuerdo de
declaración de responsabilidad, fundado en la procedencia de la derivación o en las
liquidaciones derivadas. A los responsables de la deuda tributaria les es de aplicación
la reducción prevista en LGT art.188.3 (25% adicional, en su caso, al 30% por
conformidad). Las reducciones expuestas no se aplican a los supuestos de
responsabilidad solidaria por el pago de deudas de la LGT art.42.2 (LGT
art.41.4 ).
2) Este principio impide sancionar a padres o tutores por las infracciones cometidas
por los menores sujetos a patria potestad o tutela, salvo cuando una Ley lo
establezca expresamente (DGSJE Dict 8-9-93; 9-12-99). No obstante, cuando se
impongan medidas de reparación del daño causado, sí les es exigible responsabilidad
(CC art.1903 ).
3) La Administración debe suspender el cobro de las sanciones liquidadas y
notificadas antes de la muerte del infractor; y no notificar las no comunicadas al
sobrevenir aquella. La deuda se declarará extinguida cuando conste el fallecimiento.
4) No vulnera el principio de personalidad de la sanción la multa que se impone al
cónyuge supérstite por ocultar rendimientos en su declaración presentada junto con
la del cónyuge fallecido (TEAR Valencia 30-4-96).
5) Las sanciones no se transmiten, ni siquiera aunque la sanción estuviera
determinada antes de la muerte del causante (AN 28-3-95).
6) El fallecimiento del administrador único de la entidad no excluye la
responsabilidad de esta (TSJ Cataluña 22-1-99 , EDJ 6800 ).
7) No puede sancionarse a título de autora de la infracción a la sociedad matriz de
aquélla que ha cometido el ilícito, ni siquiera al amparo de las especiales normas
sobre responsabilidad establecidas en materia de defensa de la competencia: en el
ámbito del Derecho de la competencia es clara la distinción entre autor material y
entre responsable de la actuación realizada por la filial. La extensión de la
responsabilidad de solidaridad presupone que la matriz no es el sujeto infractor de la
conducta y que este último está correctamente identificado (AN 22-12-17, EDJ
295564 ).
959 Solidaridad y subsidiariedad

(LRJSP art.28.3 ; LGT art.35.6 )
Cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposición

legal corresponda a varias personas conjuntamente, han de responder de
forma solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan y de las
sanciones que se impongan.
Asimismo, la responsabilidad derivada de la infracción puede extenderse a
aquellos que ocupan la denominada «posición de garante». De esta
forma, son responsables subsidiarios o solidarios por el incumplimiento de
las obligaciones, impuestas por la Ley, que conlleven el deber de prevenir
la infracción administrativa cometida por otros, las personas físicas y
jurídicas sobre las que recaiga tal deber, cuando así lo determinen
expresamente las leyes reguladoras de los distintos regímenes
sancionadores.
Pese a la solidaridad, es imperativo, de acuerdo con el principio de
personalidad, que exista individualización de la sanción para adaptarla a
la gravedad del hecho -criterio de prevención general- y a la personalidad
del autor -criterio de prevención especial- (TS 18-4-90 , EDJ 4194 ; 22-
4-92, EDJ 3899 ; 30-11-92, EDJ 11815 ; 8-11-94 , EDJ 9954 ).
En materia de tráfico, se establece que por los hechos cometidos por un
menor de 18 años responden solidariamente con él -en lo referente a la
sanción pecuniaria- sus padres, tutores, acogedores y guardadores legales
o de hecho por este orden, en razón al incumplimiento de la obligación
impuesta a los mismos que conlleva un deber de prevenir la infracción
administrativa que se impute a los menores (RDLeg 6/2015 art.82.b ).
Precisiones
Cuando no sea posible determinar el grado de participación de las distintas

personas que hayan intervenido en la realización de una infracción, la
responsabilidad será solidaria, sin perjuicio del derecho a repetir frente a los demás
participantes, por parte de aquel o aquellos que hayan hecho frente a las
responsabilidades (L 43/2003 ).
961 Personas físicas y jurídicas

(LRJSP art.28.1 )
Este principio de personalidad afecta tanto a las personas físicas como a

las jurídicas (TCo 246/1991 ). De hecho, en determinados campos, es
muy frecuente que el sujeto infractor sea una sociedad (p.e. en el ámbito
urbanístico).
En el Derecho administrativo sancionador no rige para los entes
colectivos el aforismo societas delinquere non potest -a diferencia de la
regla tradicional del Derecho penal, matizada actualmente pues se prevé
la responsabilidad penal de las personas jurídicas para ciertos tipos
específicos-, de tal forma que se admite sin límite la responsabilidad
directa de las personas morales por las infracciones en que incurran sus
agentes, esto es, las personas físicas que actúan como órganos directivos
(TS 29-5-91 , EDJ 5657 ). Ver nº 973 , respecto a la culpa de
organización.
Esta construcción, distinta de la imputabilidad de la autoría de la
infracción a la persona jurídica nace de la propia naturaleza de la ficción
jurídica a la que responden estos sujetos. Falta en ellos el elemento
volitivo en sentido estricto, pero no la capacidad de infringir normas a las
que están sometidos. La capacidad de infracción y la reprochabilidad
directa, deriva del bien jurídico protegido por la norma que se infringe y
de la necesidad de que dicha protección sea realmente eficaz (TS 30-11-
94 , EDJ 10896).
El principio estudiado no impide, en el caso de actuaciones de grupos
societarios, imputar a la sociedad matriz conductas de las entidades
filiales, al menos en ciertos ámbitos (p.e. competencia a escala
comunitaria o nacional), siempre que resulte clara la unidad económica de
aquellas, así como el control y la influencia de la primera en la actividad de
las segundas (L 16/1989 art.8 ). Tampoco impide aplicar la técnica de la
sucesión de empresa para exigir responsabilidad (TJUE 17-12-91, asunto

Einichem-Comisión; LGP art.82.1 ).
963 Las sanciones impuestas a sociedades y entidades disueltas se

transmiten a los sucesores de las mismas (LGT art.40.5 ), lo cual es
coherente con el criterio de la legislación española de imputación directa
de la sanción a la persona jurídica para evitar la creación de estas como
medio para lograr, abusivamente, la trasgresión del ordenamiento.
De acuerdo con esto, el concurso de causa de disolución (cualquiera de
las indicadas en el cuadro siguiente) y la disolución misma, así como en su
caso la liquidación, no extingue la responsabilidad derivada de la
imposición de la sanción.
Causas de disolución de sociedades
Tipo de sociedad Normativa aplicable
Civil CC art.1700
Anónima RDLeg 1/2010 art.362 , 363 y 366
Responsabilidad RDLeg 1/2010 art.362 , 363 y 366 ;

limitada RRMart.238 a 242
Comanditaria
CCom art.222 y 224
simple
Comanditaria por
RDLeg 1/2010 art.362 , 363 y 366
acciones
Nueva empresa RDLeg 1/2010 art.453
Anónima europea Rgto CE/2157/2001art.63 a 65
Asimismo, lo anterior es coherente con lo previsto en el Código de

Comercio, conforme al cual ningún socio podrá exigir la entrega del haber
que le corresponda en la división de la masa social, mientras no se hallen
extinguidas todas las deudas y obligaciones de la compañía, o no se haya
depositado su importe, si la entrega no se pudiera verificar de presente
(CCom art.235 ).
965 Cuando se trate de personas físicas , es preciso que estas tengan

capacidad para ser imputables, es decir, que no queden excluidos de la
responsabilidad por carecer de la capacidad necesaria (enajenación,
debilidad mental, etc.).
En relación con la edad , la posibilidad de que los menores de edad
respondan de infracciones administrativas depende de lo establecido en
la normativa específica aplicable a la materia de que se trate (DGSJE Dict
9-12-99). Por ello, a salvo de norma específica o de futura previsión
genérica, hay que entender existente laguna legal, de donde resulta la
imposibilidad de imponer sanciones a menores de 18 años , por hechos
cometidos desde el 13-1-2001 (entrada en vigor de LO 5/2000 ), y a
menores de 16 años por hechos cometidos antes de esa fecha

(interpretación conjunta de LO 5/2000 ; CP art.19 , disp.final 7ª ; CC
art.154 , 169 y 315 ). En materia de tráfico , la capacidad comienza
a los 14 años (DGSJE Dict 24-3-97), así como en materia de seguridad
ciudadana (LO 4/2015 art.30 ).
Respecto de menores no imputables, en tanto exista previsión normativa,
pueden adoptarse medidas no punitivas en relación con el autor de la
conducta reprochable, por parte del órgano competente.
5. Principio de culpabilidad
970 Toda responsabilidad derivada de la comisión de un ilícito ha de ser

imputable y reprochable a su autor.
Es exigible el concurso de, al menos, un principio de culpa (TS 29-5-91 ,
EDJ 5657 ). No cabe una responsabilidad objetiva, por el mero hecho de
una actuación ilícita (TCo 246/1991 ; TS 26-3-86 , EDJ 2260 ; TEAC
6-3-96; 23-6-92).
De esta forma, solo pueden ser sancionadas, por hechos constitutivos de
infracción administrativa, las personas físicas y jurídicas que resulten
responsables de los mismos a título de dolo o culpa.
La conducta debe ser reprochable, al menos, a título de negligencia, lo
que excluye que necesariamente deba concurrir como elemento subjetivo
de lo injusto el dolo -en cualquiera de sus grados-; basta con que se
presencie la falta de una debida y básica diligencia (TS 20-12-96), salvo
que el elemento intencional sea elemento subjetivo del tipo.
El sujeto sancionado ha de ser penalmente capaz o imputable . En otro
caso, no cabe exigir responsabilidad, por falta de culpa. En este sentido,
procede la aplicación analógica de las circunstancias eximentes
establecidas en la norma penal (CP art.20 ). Así, por ejemplo, la
enfermedad psíquica que impida tener conciencia exacta de los actos
propios, si queda acreditada, excluye la responsabilidad (TEAR La Rioja
29-11-00).
971
Precisiones
1) Pese al principio de responsabilidad subjetiva, en el sector de las infracciones

urbanísticas la jurisprudencia más reciente tiende hacia su objetivación, poniendo el
énfasis en la ilicitud del resultado:
• El sistema sancionador de la legislación especial urbanística responde, en puntos
esenciales, a reglas singulares (p.e. realización de obra fuera de licencia, encaminada
al aumento del espacio habitable bajo cubierta), en las que predomina la objetivación
completa del hecho. En estos casos, no se tiene en cuenta el elemento subjetivo de
la culpa, ni el del resultado, puesto que la frustración del fin del hecho, por
intervención administrativa, puede influir en la graduación de la multa, pero no en la
determinación de la base sobre la que la misma se calcula (TS 21-3-92, EDJ 2737 ).
• La causa de la objetivación de la responsabilidad deriva del carácter de las
obligaciones urbanísticas, que son conceptuadas como vinculadas a las cosas
(propter rem) no a las personas (TS 8-10-85). Por ello, la sanción por infracción
urbanística no se puede eludir sucediéndose un titular a otro (realizándola en fases
sucesivas), ya que la tangibilidad de la obra, su ostentación, es una denuncia
permanente de lo hecho a espaldas de lo prevenido en la ordenación urbanística del
sector.
2) Podría considerarse que, en el campo de la potestad sancionadora tributaria, las
infracciones simples -por incumplimiento de deberes formales- también tienden en
cierta medida a la objetivación. Sin embargo, debe concurrir en las conductas de
referencia el necesario elemento intencional.
3) Por otra parte, la simple negligencia en este campo (LGT art.77 ) se ha definido
no como un claro ánimo de defraudar, sino como un cierto desprecio o menoscabo
de la norma, una laxitud en la apreciación en los deberes impuestos por la misma
(TEAC 12-2-00).
4) La apreciación que sobre la culpabilidad efectúa el juzgador de instancia es una
cuestión de hecho no revisable en casación (TS 15-1-09, EDJ 48702 ; 29-6-02,
EDJ 28510 ) salvo en determinados supuestos concretos a los que se refiere la
jurisprudencia del Tribunal Supremo (TS 8-10-08, EDJ 190137 ; 9-2-05, EDJ
71588 ; 25-11-03, EDJ 187126 ); sin embargo, no sucede así en caso de falta de
motivación cuando se sanciona por simple negligencia, pues en tal caso lo que se
achaca a la sentencia recurrida es la ausencia de motivación necesaria de toda
sanción (TS 30-9-10, EDJ 219359 ).
5) La motivación suficiente de la resolución sancionadora se relaciona
directamente con el principio de culpabilidad y con el de presunción de inocencia -nº
1025 s. -, de forma que aquella ha de contener la fundamentación que permita
apreciar esta en la persona del infractor (TS 22-10-09, EDJ 321806 ; TCo Rec
427/05).
973 Culpa de organización

La peculiaridad expuesta en el nº 961 en el caso de que la conducta
infractora sea imputable a una entidad diversa a la persona física, lleva a
la doctrina (Brender, Lozano Cutanda) a matizar el principio de
culpabilidad respecto de la misma, en los términos siguientes (Nieto
Martín):
• No cabe sancionar a la persona jurídica si por parte de la misma se han
adoptado todas las medidas razonables para evitar la comisión de las
infracciones en un sector dado.
• El círculo de personas naturales que puede generar con sus actos
responsabilidad de la empresa no se limita a los directivos de la misma.
• Cualquier empleado o persona dependiente puede causar aquella si:
- actúa en el ámbito de sus funciones;
- trata de beneficiar los intereses de la organización con sus actos;
- media ratificación expresa o implícita o tolerancia de autoridad superior.
• Es discutible si es preciso el concurso, junto con la culpa de la persona
jurídica como tal, la de la persona física que actúa en su nombre.
975 Prueba
La existencia de culpa y, por ello, de responsabilidad, requiere prueba de
cargo suficiente, aportada por la Administración, en la que se acredite el
componente objetivo de la infracción -la comisión de la conducta- y su
elemento subjetivo -la culpabilidad del sancionado-, sin que este, por
tanto, tenga la carga de acreditar su falta de culpabilidad (TS 5-11-98,
EDJ 28649 ; TEAC 21-12-94). No se puede presumir conducta culposa

o dolosa en función de las circunstancias concurrentes, al menos de
manera automática (AN 2-11-94).
No obstante, en aquellos supuestos en los que la citada actividad
probatoria de cargo se ha llevado a cabo en la vía administrativa con la
aportación por la Administración de los suficientes elementos
probatorios, en la posterior vía judicial , que pueda tener lugar, ha de ser
el administrado quien, con la correspondiente actividad probatoria a su
instancia, tiene que desvirtuar los elementos probatorios que fueron
aportados al expediente administrativo, para destruir así la presunción de
legalidad derivada del acto administrativo sancionador impugnado (TS
23-11-92, EDJ 11552 ). Ver nº 1025 , sobre el principio de presunción
de inocencia.
Lo anterior debe compatibilizarse con el principio de facilidad en la
aportación de pruebas, regla conforme a la cual, de acuerdo con el
principio de buena fe, la parte a la que sea más sencillo o fácil probar un
hecho determinado, tiene la carga formal de acreditarlo y, por tanto, en
ella pesa la carga material o consecuencias negativas, en caso de falta de
prueba (TS 19-2-90 , EDJ 1697 ).
977 Exclusión de la culpabilidad

Del estudio de la jurisprudencia en la materia pueden deducirse las
siguientes causas o circunstancias que excluyen o pueden excluir la
culpabilidad:
• La interpretación razonable de la norma aplicable (TEAR La Rioja 31-
10-00; AN 29-1-94; TS 28-2-17, EDJ 12358 ) o la diferencia sostenible
de criterio (TS 8-5-87; 30-7-88 , EDJ 6843 ; 22-9-90 , EDJ 8532 ; 5-9-
91, EDJ 8421; TSJ Cantabria 19-10-99, EDJ 35522 ). Para valorar esta
razonabilidad ha de atenderse a las condiciones o circunstancias del
sujeto intérprete afectado y al grado de claridad de la disposición (TSJ
Asturias 11-5-01; TEAR La Rioja 24-6-02).
Especialmente, en materia tributaria, cuando dicha interpretación
razonable se acompaña de complitud y veracidad en las declaraciones
presentadas (TS 13-10-89; AN 16-9-99, EDJ 31868 ; DGIFT Circ 29-2-
1988 ).
Ahora bien, no puede imponerse sanción a un obligado tributario por
sus circunstancias subjetivas -aunque se trate de una persona jurídica,
tenga grandes medios económicos, reciba o pueda recibir un
asesoramiento competente y se dedique habitual o exclusivamente a la
actividad gravada por la norma incumplida- si la interpretación que ha
mantenido de la disposición controvertida, aunque sea errónea, puede
considerarse razonable (TS 30-9-10, EDJ 219359 ).
• La confusión normativa en ciertas materias, así como la complejidad
técnica que la normativa de aplicación pueda tener para personas legas en
la materia, circunstancias que pueden inducir a error en el administrado
(TCo 150/1990 ; TS 23-10-01; TSJ Galicia 21-12-92; TEAR La Rioja 30-

6-93).
979 • La vigencia de normas novedosas y sin precedentes (TSJ Extremadura

17-5-94), así como la ausencia de criterios jurisprudenciales sobre las
mismas (TEAR La Rioja 31-10-00).
• La existencia de resoluciones contradictorias sobre una materia (AN
13-5-93), salvo que se haya fijado doctrina por el Tribunal Supremo. No
obstante, si la fijación de doctrina por dicho Tribunal se produce poco
antes -p.e. unos meses- de realizarse la conducta que constituye el
elemento objetivo de la infracción, puede no apreciarse culpa (TS 12-9-
97 , EDJ 57457 en relación a TS 17-2-87 , EDJ 1311 ).
• El concurso de error de derecho (TS 7-7-97, EDJ 6666 ) o el error
aritmético o de hecho en operaciones complejas -p.e. liquidaciones
tributarias- (TSJ Cataluña 25-6-92).
• El concurso de estado de necesidad (TS 3-12-91, EDJ 11453 ) o de
fuerza mayor (TSJ Madrid 3-10-91; TSJ Cataluña 5-3-91).
• La existencia de precedentes administrativos que aplican el criterio
seguido por el interesado en su actuación (nº 2450 ).
• La proliferación de recursos contra la norma que resulte aplicable
(TEAC 14-4-93).
• La realización de conductas que pongan de manifiesto la buena fe del
presunto infractor, valoradas junto con las circunstancias del caso -p.e. en
el campo de infracciones tributarias, la llevanza de una contabilidad fiel
(TS 16-3-86; TEAR La Rioja 29-11-00); en caso de contratación irregular
de trabajadores extranjeros, los intentos repetidos previos del empresario
de contratar mano de obra regular (JCA Logroño 21-11-01)-.
Precisiones
La declaración en concurso (L 22/2003 ) del sujeto infractor no impide el inicio de

un procedimiento sancionador ni la imposición de sanción por la conducta
desarrollada, sin perjuicio de que, en caso de imponerse multa pecuniaria, tenga esta
un determinado tratamiento en cuanto crédito en el expediente concursal.
6. Principio de prescriptibilidad
985 El ejercicio de la potestad sancionadora está sujeto con carácter

fundamental, aunque la legalidad expresa no siempre lo indique, a un
plazo de prescripción (TS 15-9-89 , EDJ 8022 ), lo que constituye una
excepción a la regla general de validez de las actuaciones administrativas
realizadas fuera del tiempo establecido.
En general, la producción de un acto más allá del plazo previsto
legalmente es una mera irregularidad no invalidante (LPAC art.48.3 ),
salvo que sea esencial a dicho acto su producción dentro del plazo, cual
es el caso en materia de sanciones.
La fijación del plazo prescriptivo no está sometido a reserva de Ley, por

lo que basta una mera norma reglamentaria para fijarlo (TS 6-4-90 , EDJ
3904 ; 24-7-00 , EDJ 23540 ).
Hay que diferenciar entre prescripción de infracciones y prescripción de
sanciones.
Respecto de las sanciones, el plazo de prescripción comienza a contarse
desde el día siguiente a la firmeza de las mismas.
No obstante, el cómputo señalado es de aplicación supletoria, esto es,
cuando las normas reguladoras de cada ámbito sancionador no contengan
otros especiales, lo cual es muy frecuente.
Precisiones
1) El principio de prescriptibilidad constituye un equilibrio entre las exigencias de la

seguridad jurídica y las de justicia material, que ha de ceder a veces para permitir
un adecuado desenvolvimiento de las relaciones jurídicas (TCo 157/1990 ).
2) La naturaleza material de las normas sobre prescripción en el ámbito de lo
punitivo determina que la aplicación del principio de retroactividad de la norma
posterior más favorable se refiere no solo a la tipificación de la infracción y la
sanción sino también al nuevo plazo de prescripción si resulta ser inferior (TS 3-3-
11, EDJ 25953 ).
3) La prescripción de la acción para exigir la reparación del daño causado con la
infracción (de 5 años según CC art.1964 , en defecto de otra regla especial) y la de
su realización, una vez fijado, es autónoma de la de la infracción y su sanción.
987 Prescripción de las infracciones

(LRJSP art.30.1 y 2 )
Las infracciones prescriben según lo dispuesto en las leyes que las

establezcan. No obstante, si estas no fijan plazos de prescripción, se
aplican los siguientes, con carácter general:
- las infracciones muy graves prescriben a los 3 años;
- las graves a los 2 años; y
- las leves a los 6 meses.
El plazo de prescripción de las infracciones comienza a contarse desde el
día en que la potestad sancionadora puede ser ejercitada (CC art.1969 ),
esto es, desde el día en que se comete la infracción, que, normalmente,
coincide con la fecha de finalización de la actividad o con la del último
acto en que la infracción se consuma (en las infracciones continuadas).
Así, en caso de infracciones que consistan en conductas u operaciones
complejas de carácter continuado (semejantes al concurso real de
delitos), el comienzo del plazo prescriptivo ha de venir referido a los actos
finales y no a los iniciales (TS 23-12-88 , EDJ 16872 ).
Los plazos de prescripción no afectan a las infracciones imprescriptibles.
La imprescriptibilidad es propia de ámbitos en los que el interés público
en el mantenimiento de la legalidad es patente, fundamentalmente, en
materia de medio ambiente y ordenación territorial y urbanística
(infracciones que se cometan en los terrenos calificados como zonas
verdes, suelo no urbanizable protegido y espacios libres -LS/76 art.184
s. -).
Precisiones
1) La prescripción de la infracción solo puede tener lugar antes de la imposición de

la sanción , nunca posteriormente (TSJ La Rioja 11-1-01). Por tanto, en caso de que
contra el acto sancionador quepa recurso administrativo (recurso de alzada,
normalmente) y se haga uso del mismo, la dilación en la resolución del recurso no
puede producir prescripción de la infracción, sino efecto de silencio administrativo
negativo (LPAC art.21 y 24 ). La razón es que la vía de recurso no es una
prolongación del expediente administrativo sancionador, iniciado de oficio, sino un
procedimiento técnicamente distinto, iniciado a solicitud del interesado, conducente
a la revisión de los actos que pusieron fin al mismo (TS 27-5-92, EDJ 5390 ).
De acuerdo con ello, el límite para el ejercicio de la potestad sancionadora, y para la
prescripción de las infracciones, concluye con la resolución sancionadora y su
consiguiente notificación, sin poder extender la misma a la vía de recurso (TS 15-12-
04, EDJ 219418 ).
2) En caso de seguirse actuaciones penales a raíz de la infracción, que
posteriormente se archiven, abriendo la posibilidad de tramitarse el procedimiento
sancionador (que no cabe en otro caso, por aplicación del principio de supremacía
del orden penal), el plazo de prescripción solo comienza a computarse desde que la
Administración tiene conocimiento en forma del archivo de las actuaciones
procesales penales (TSJ La Rioja 27-4-00).
3) El interés público «cualificado» es incompatible con la prescripción (TS 19-5-92,
EDJ 4977 ). Sin embargo, las sanciones impuestas por infracciones
imprescriptibles, están sujetas en todo caso, a los correspondientes plazos de
prescripción.
988 Supuestos especiales

Pueden citarse los siguientes:
• En materia urbanística, la normativa estatal supletoria (LS/76
art.230 ; RDL 16/1981 art.9 ), establece un plazo de prescripción de 4
años, contados desde la fecha de la infracción o desde que el
procedimiento pudo incoarse. No obstante, la legislación de cada
comunidad autónoma establece distintos plazos de prescripción,
generalmente de 1 año para las infracciones leves y 4 años para las
graves. Ver al respecto nº 8657 Memento Urbanismo 2019.
• En el ámbito tributario, el plazo de prescripción de la acción para
imponer sanciones, es decir, el plazo de prescripción de las infracciones,
es de 4 años (LGT art.189.2 ).
• En la normativa sobre tráfico y seguridad vial se establecen los
siguientes plazos de prescripción (RDLeg 6/2015 art.112 ):
- 3 meses para las infracciones leves;
- 6 meses para las graves y muy graves.
• En el ámbito de la defensa de la competencia, se establecen plazos de
4, 2 y 1 año para infracciones muy graves, graves y leves,
respectivamente (L 15/2007 art.68 ).
• Limitación de pagos en efectivo: 5 años (L 7/2012 art.7.8 ).
989 Interrupción de la prescripción

La prescripción se interrumpe con la iniciación, con conocimiento del
interesado, del procedimiento sancionador, reiniciándose el plazo de
prescripción si el expediente sancionador se paraliza más de un mes, por
causa no imputable al presunto responsable.
Para la interrupción de la prescripción se requiere la notificación

adecuada de la actuación de que se trate, salvo que exista una reticente
resistencia del interesado a la recepción del acto de comunicación, que
determine una dilación indebida en el cumplimiento de la finalidad de la
norma y de los principios que pretenden garantizar el oportuno
conocimiento de la actuación administrativa (TS 27-6-97, EDJ 4442 ;
11-11-96 , EDJ 2828 ; 23-3-92, EDJ 2772 ; TSJ Navarra 13-4-99, EDJ
45287 ).
La prescripción no se interrumpe con:
• Las actuaciones previas al procedimiento sancionador, que se pueden
desarrollar para determinar con carácter preliminar si existen
circunstancias que justifiquen la iniciación del expediente. Estas
actuaciones no se integran en el expediente sancionador y no tienen
fuerza para interrumpir el curso de la prescripción (TS 5-10-92, EDJ
9658 ; 24-9-76).
• Las actuaciones carentes de objeto real, efectuadas con la única
finalidad de interrumpir el plazo prescriptivo (TS 30-6-89 , EDJ 6688 ).
990 Paralización del procedimiento

Mención especial merece la prescripción de la acción administrativa para
sancionar cuando el procedimiento sancionador, una vez iniciado, se
paraliza durante un lapso determinado de tiempo. Este supuesto de
prescripción se establece, con carácter específico, en diversos
procedimientos. Así, por ejemplo, en materia de tráfico, se prevé dicho
efecto cuando el procedimiento se paralice durante, al menos, 4 meses
(RDLeg 6/2015 art.112 ).
Al respecto, cabe hacer las siguientes observaciones:
• El plazo específico -en el ejemplo, de 4 meses- basta por sí solo para
producir la prescripción.
• La paralización lo es entre actuaciones, no entre notificaciones de las
mismas al interesado. Bien entendido que, si dicha regla alcanza validez
general, en todo caso supone que, producidos actos administrativos de
trámite dentro del procedimiento sancionador, que implican efecto
interruptor de la prescripción, dicha interrupción no precisa notificación
del acto al interesado, si no se trata de un acto que afecte autónoma y
directamente a sus derechos e intereses.
991 Particularidades en los ámbitos tributario y laboral

En lo que se refiere a las infracciones tributarias, es problemática la
determinación de las causas de interrupción de la prescripción de
aquellas.
Concretamente, la cuestión deriva de la separación entre un
procedimiento sancionador y otro tendente a la regularización de la
situación tributaria del sujeto pasivo (separación instaurada por la L
1/1998 ). Dada esta separación, surge duda acerca de si la incoación del
procedimiento de regularización de la situación tributaria del sujeto
pasivo interrumpe la prescripción de la infracción cometida o si esta solo
se produce por la incoación del procedimiento sancionador. No obstante,

desde el 1-7-2004, fecha de entrada en vigor de la LGT vigente, a pesar
de que expresamente se excluyen las sanciones de la deuda tributaria, y
de que puede renunciarse al carácter separado del procedimiento para su
imposición, todas las acciones administrativas conducentes a la
regularización de la situación tributaria del obligado, interrumpen la
prescripción de las infracciones cometidas, no solo la incoación del
expediente sancionador (LGT art.189.3 ).
Precisiones
En el ámbito de las infracciones y sanciones de orden social, se consagra también la

separación entre procedimientos de liquidación y sancionadores (RDLeg 5/2000
art.51 ; RD 928/1998 ), por lo que, en defecto de previsión legal específica en
contra, ha de sostenerse que solo la incoación del expediente sancionador
interrumpe la prescripción.
992 Modificación normativa de los plazos de prescripción

Es problema interesante la aplicabilidad retroactiva, en caso de
modificación legal, de los nuevos plazos de prescripción de infracciones.
Pueden presentarse dos situaciones:
1. En caso de que los plazos aumenten, no cabe sino aplicarlos a las
infracciones cometidas después de la entrada en vigor de la ley
modificadora (Const art.9.3 ).
2. En caso de que se reduzcan, el nuevo régimen resulta de aplicación a
las infracciones cometidas con posterioridad a la entrada en vigencia de la
nueva norma, así como a las infracciones cuyos plazos prescriptivos estén
todavía abiertos, no consumados. No se aplica a las infracciones cuyo
plazo de prescripción haya transcurrido y sobre las que haya recaído
sanción firme, aunque dicha sanción se haya impuesto una vez vencido el
lapso del nuevo plazo más breve (TEAC 11-2-99).
994 Prescripción de las sanciones

(LRJSP art.30.1 y 3 )
Se establecen los siguientes plazos generales de prescripción, que rigen

siempre que no se establezcan otros para procedimientos específicos:
- las sanciones impuestas por faltas muy graves prescriben a los 3 años;
- las impuestas por faltas graves, a los 2 años; y
- las impuestas por faltas leves al año.
El plazo de prescripción de las sanciones comienza a contarse desde el
día siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se
impone la sanción.
Se interrumpe la prescripción por la iniciación, con conocimiento del
interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el
plazo si este procedimiento se paraliza durante más de un mes, por causa
no imputable al infractor.
El plazo de prescripción de la sanción no comienza a correr hasta que la

sanción no es ejecutiva, es decir, hasta el momento en que el acto
sancionador gana firmeza en vía administrativa (LPAC art.90.3 ).
En caso de suspensión judicial (LJCA art.129 s. ) el plazo de
prescripción se interrumpe, pues en esta situación, la Administración no
puede desarrollar actuaciones materiales de ejecución.
En caso de que se interponga recurso de alzada o equivalente contra una
sanción administrativa y no recaiga resolución en plazo, la prescripción de
la sanción impuesta corre desde que se produzca, en su caso, el efecto de
silencio administrativo (negativo); es decir, desde la finalización del plazo
de resolución, ya que, a partir de ese momento, o bien es firme el acto
sancionador en vía administrativa (TSJ Castilla-La Mancha 16-7-92) o
bien, más correctamente, el incumplimiento del deber de resolver por la
Administración no puede perjudicar al interesado.
Precisiones
1) En materia de sanciones tributarias , hasta la entrada en vigor de la L 1/1998,

aquellas eran inmediatamente ejecutivas y ejecutorias, sin esperar a la firmeza en
sede administrativa (TS 7-4-97, EDJ 10445 ). La vigencia de dicha Ley produjo la
equiparación de estas sanciones a las comunes. De este modo y desde entonces, la
ejecución de las sanciones tributarias queda automáticamente suspendida sin
necesidad de aportar garantía, por la presentación en tiempo y forma del recurso o
reclamación administrativa que contra aquellas proceda y sin que puedan
ejecutarse hasta que sean firmes en vía administrativa (L 1/1998 art.35 ), lo que
supone que el inicio del plazo de prescripción de estas sanciones no puede
producirse hasta ese momento, siempre que se trate de sanciones impuestas tras la
entrada en vigor de dicha norma.
En la actualidad recoge esta regla la LGT art.212.3 , excluyendo además
expresamente el devengo de intereses por el lapso de tiempo que media entre la
notificación de la sanción y el fin del período voluntario abierto tras la notificación
de la resolución confirmatoria del acto administrativo.
2) De manera aislada, la Comunidad Valenciana fija el comienzo del plazo de
prescripción de las sanciones en el momento -día siguiente- de la notificación de la
resolución sancionadora, no en su firmeza (L C.Valenciana 16/2005 art.239.2 ).
Ello es técnicamente discutible, pues la sanción no será ejecutiva sin ser firme en vía
administrativa; y hasta ese momento no comenzará el plazo de prescripción, a
menos que se considere que la ejecutividad se activa al agotar la vía administrativa el
acto sancionador -aunque no sea firme por caber frente a él recurso potestativo de
reposición-, lo que determinaría el inicio del plazo prescriptivo en ese momento. De
esta manera, las sanciones no sometidas a alzada serían ejecutivas desde el día
siguiente a su notificación, momento inicial de su prescripción.
3) En el caso de sanciones sometidas a régimen especial que pudieran ser
ejecutivas aun antes de ser firmes, su plazo de prescripción arranca desde el día
siguiente a aquel en que sean ejecutables.
995 Supuestos especiales

Pueden citarse los siguientes:
• En materia urbanística, los plazos de prescripción de las sanciones, a
falta de normativa autonómica en la materia, son los establecidos con
carácter general. Las diferentes normas de las comunidades autónomas
establecen, en general, esos mismos plazos. Ver al respecto nº 8669
Memento Urbanismo 2019.
• En materia de tráfico y seguridad vial, el plazo de prescripción de las

sanciones consistentes en multa pecuniaria es de 4 años y, el de las
demás de 1 año (RDLeg 6/2015 art.112 ).
• En el ámbito de la defensa de la competencia, se fijan plazos de 4, 2 y
1 año para sanciones por infracciones muy graves, graves y leves,
respectivamente (L 15/2007 art.68 ).
Precisiones
1) En sede tributaria se aplican las normas generales sobre prescripción del derecho
al cobro de las deudas tributarias liquidadas o autoliquidadas: 4 años
(LGTart.190.2 y 66.b ).
2) En sede de tráfico, el plazo se computa desde que la sanción adquiere firmeza en
vía administrativa (como es regla común), a pesar de que se prevé que la
interposición de recurso de reposición potestativo no suspende la ejecutividad de la
sanción, que es ejecutiva desde que se dicta la resolución sancionadora, que siempre
agota la vía administrativa. En este ámbito, por tanto, el acto sancionador es
ejecutivo sin ser firme y se desvinculan los conceptos de firmeza que determina el
inicio del plazo de prescripción de la sanción impuesta y de ejecutividad.
3) Las sanciones impuestas por infracción del régimen de limitación de pagos en
efectivo prescriben a los 5 años (L 7/2012 art.7.9 ).
7. Principio de supremacía del orden penal

1000 Según este principio, no es posible, por aplicación de la prohibición de

sancionar dos veces la misma conducta, tramitar simultáneamente un
proceso penal y un procedimiento administrativo sancionador contra el
mismo sujeto y por los mismos hechos.
En caso de que se tramite el primero, se ha de paralizar el segundo. A su
vez, en caso de que, iniciada la tramitación del expediente sancionador
administrativo, el órgano instructor considere que los hechos investigados
pueden alcanzar relevancia penal, debe deducir «tanto de culpa» al
órgano jurisdiccional competente, absteniéndose de continuar el
procedimiento.
Solo cabe continuar o iniciar el procedimiento sancionador gubernativo
en la medida en que el proceso se archive mediante sobreseimiento o se
resuelva mediante sentencia absolutoria, aunque, en este último caso,
con vinculación para el órgano administrativo a los hechos declarados
probados por la resolución judicial (LRJSP art.31.1 -implícitamente-;
LGT art.178 , 180 y 251 ; RD 2063/2004art.32 y 33 ; RDLeg
6/2015 art.85 ; 5/2000 art.3 ; D Cataluña 287/2003 art.109 ; TCo
159/1985 ).
Precisiones
1) La deducción del «tanto de culpa» es un deber inexcusable para el órgano

administrativo actuante.
2) En algún supuesto se ha considerado preferente la actuación administrativa
sobre la vía penal atendido el criterio de la especialidad normativa.
3) La subordinación de la Administración, en el ejercicio de la potestad sancionadora

se constriñe a los hechos que se declaran probados en las resoluciones judiciales,
pero no se extiende a la aplicación del derecho sustantivo (AN 31-3-08, EDJ
26818 ).
4) En relación con la interdicción del bis in idem se acoge la doctrina de TCo
3/2003 (nº 1017 ).
1001 Particularidades en el ámbito deportivo

(L 19/2007 art.38 )
En sede de regímenes sancionador y disciplinario en el ámbito deportivo,

se matiza lo siguiente:
La incoación de un proceso penal no impide la iniciación, en su caso, de
procedimientos administrativo y disciplinario (federativo) por los mismos
hechos, pero no se dictará resolución en estos hasta tanto no haya
recaído sentencia o auto de sobreseimiento firmes en aquel.
En todo caso, la declaración de hechos probados contenida en la
resolución que pone término al proceso vincula a la resolución
administrativa, sin perjuicio de la distinta calificación jurídica que puedan
merecer en una u otra vía.
Solo podrá recaer sanción penal y administrativa y disciplinaria sobre los
mismos hechos cuando no haya identidad de fundamento jurídico.
Cuando a una misma persona y con identidad de hechos le resulten
simultáneamente de aplicación sanciones administrativas y disciplinarias
previstas en la L 19/2007 , es preferente el procedimiento
administrativo sancionador.
Cometido el hecho infractor en que pueda producirse concurrencia de
responsabilidades administrativa y disciplinaria, el órgano competente
para la instrucción de cada uno de los procedimientos viene obligado a
iniciarlo y a notificar la incoación del expediente al órgano recíproco,
administrativo o federativo, según el caso.
Cuando un órgano federativo reciba la notificación de incoación de un
expediente administrativo sancionador relativo a sujetos y hechos
idénticos a los que estén dando lugar a la tramitación de un expediente
disciplinario, debe suspender la tramitación del procedimiento,
notificándolo al órgano administrativo que tramite el procedimiento
administrativo sancionador. Si no existe identidad de sujetos, hechos o
fundamentos jurídicos podrá continuar la tramitación del procedimiento.
1002 Una vez terminado el expediente administrativo sancionador, el órgano

competente para resolverlo debe notificar el acuerdo resolutorio al
órgano disciplinario federativo que comunicó la suspensión del
procedimiento, quien ha de levantar la suspensión y adoptar uno de los
acuerdos siguientes (lo que incide en el principio non bis in idem -nº 1015
s. -):
a) La continuación del procedimiento disciplinario, cuando no exista
identidad de fundamentos jurídicos para la imposición de la sanción, o
cuando habiéndola, la sanción administrativa sea inferior a la que pueda
imponerse como consecuencia del procedimiento disciplinario.
b) El archivo de las actuaciones, cuando exista identidad de

fundamentos jurídicos y la sanción administrativa sea igual o superior a la
que pueda imponerse como consecuencia del procedimiento disciplinario.
En el caso de que el órgano disciplinario continúe el procedimiento
sancionador por existir identidad de fundamentos jurídicos pero ser la
infracción susceptible de una sanción superior a la administrativamente
impuesta, la resolución del expediente disciplinario debe reducir la
sanción aplicable en la cuantía o entidad que corresponda por aplicación
de la sanción administrativa previa, haciendo constar expresamente la
cuantía de la reducción en la resolución.
En el caso de que recaiga una resolución judicial que anule total o
parcialmente la sanción administrativa, el órgano que dictó esta última lo
ha de notificar al disciplinario federativo que le haya comunicado la
incoación del procedimiento, a fin de que el mismo proceda al archivo de
las actuaciones, salvo que no exista identidad de fundamentos jurídicos
entre la sanción administrativa anulada y la disciplinaria que pueda
imponerse, en cuyo caso se procederá conforme a lo expuesto en la letra
a) anterior.
Precisiones
Los acuerdos federativos enumerados en los tres párrafos anteriores se someten al

régimen de impugnación de la L 10/1990 art.73 s. (disciplina deportiva).
1003 Consecuencias en el procedimiento sancionador tributario

(RD 2063/2004 art.32 y 33 )
En sede de procedimiento sancionador tributario, el pase del tanto de

culpa por posible delito contra la Hacienda pública a la jurisdicción
competente o la remisión del expediente al Ministerio Fiscal produce las
siguientes consecuencias:
a) En caso de no haberse iniciado un procedimiento sancionador por los
mismos hechos, la Administración tributaria se abstendrá de iniciar el
mismo.
b) Si dicho procedimiento ya se ha iniciado, la Administración tributaria
se abstendrá de continuar su tramitación, entendiéndose concluido.
c) En caso de haberse impuesto sanción tributaria por los mismos
hechos, se suspenderá su ejecución.
Dichas consecuencias tienen lugar, cuando la Administración tributaria
tenga conocimiento de que se está desarrollando un proceso penal sobre
los mismos hechos.
Todo ello sin perjuicio de la posibilidad de iniciar un nuevo procedimiento
sancionador o, en su caso, de reanudar la ejecución de la sanción
administrativa previamente suspendida, en los casos en que no se hubiera
apreciado la existencia de delito, de acuerdo con los hechos que los
tribunales hubieran considerado probados.
La sentencia condenatoria impide la imposición de sanción
administrativa.
1004 Deber de denuncia, delitos instrumentales y supremacía penal

Con carácter general, cualquier persona que tenga constancia de la
comisión de un delito público, o de la existencia de indicios racionales
de ello, debe ponerlo en conocimiento de la autoridad judicial
competente o del Ministerio Fiscal. Este deber de denuncia afecta
igualmente -incluso, de manera específica- a los funcionarios públicos en
el ejercicio de sus funciones. Junto a él se sitúa y opera el estudiado
principio de supremacía del orden penal. Ambos operan en el seno del
procedimiento administrativo, ya sancionador, ya de comprobación o
investigación.
El juego de ambos principios puede ser problemático cuando, en el curso
de un expediente administrativo , se tiene conciencia por parte del titular
del órgano actuante -encargado de la tramitación e impulso del
procedimiento- de la posible comisión de una infracción penal
instrumental que probablemente sea medio necesario para la
perpetración de otro delito más grave. Puede suceder así en el supuesto
de actuaciones de inspección tributaria, en las que se detecta la
falsificación de facturas o de otros documentos mercantiles (CP
art.392 ) o de la contabilidad del obligado tributario (CP art.310 ) como
medio para la comisión de defraudaciones tributarias (CP art.305 ) o de
delitos de estafa (CP art.247 ).
En tales supuestos se plantea el interrogante de cuál ha de ser el curso de
actuación del órgano que tramita el procedimiento:
- ya la comunicación a la autoridad judicial o Ministerio Fiscal de la posible
comisión del delito -deducción del tanto de culpa- y paralización de
actuaciones, al menos hasta que se autorice su continuación por el
juzgado correspondiente;
- ya la continuación del trámite del expediente administrativo hasta que
se remitan a aquellos las actuaciones una vez se produzca la constancia
cierta de la posible comisión del delito más grave, respecto del que las
falsedades eran instrumentales.
Sin perjuicio de que sea posible lo primero -lo que se hará en caso de que
la falsedad no sea instrumental de otra infracción penal más grave,
comunicando al juzgado la continuación de las actuaciones
administrativas, en su caso, o solicitando la autorización para continuarlas,
evitando así posibles problemas de prescripción-, puede no denunciarse
aisladamente la infracción penal instrumental sin lesionar ni el deber de
denuncia ni el principio de supremacía penal, atendida la instrumentalidad
de su comisión, la mayor gravedad del delito «fin», así como, en su caso, el
principio de absorción (CP art.8 ), conforme al cual las infracciones
criminales meramente instrumentales respecto de un delito más grave
quedan absorbidas con la punición de este.
8. Principio de proporcionalidad
1010 Este principio impone la debida relación entre el ilícito cometido y la

sanción impuesta (TCo 55/1996 ; 161/1997 ).
Toda sanción debe determinarse en congruencia con la entidad de la
infracción cometida y según criterio de proporcionalidad, en relación con
las circunstancias objetivas del hecho. En consecuencia, el margen de
actuación que se otorga a la Administración en la imposición de
sanciones hace que dicha actuación se deba desarrollar ponderando, en
todo caso, las circunstancias concurrentes, al objeto de alcanzar la
necesaria y debida proporcionalidad entre los hechos imputados y la
responsabilidad exigida.
Son criterios legales de graduación, entre otros:
• El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad.
• La continuidad o persistencia en la conducta infractora.
• La naturaleza de los perjuicios causados.
• La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una
infracción de la misma naturaleza, cuando así haya sido declarado por
resolución firme -firmeza administrativa- (TS 11-3-03, EDJ 6727 ; 24-
10-00, EDJ 41977 ).
Puede resultar relevante, asimismo, la aplicación en este campo de la
regla de la «confianza legítima» del interesado en la actuación de la
Administración, por ejemplo, en materia de legalización de infracciones
urbanísticas, policía demanial, etc. (en este sentido TS 21-11-90 , EDJ
10581 ).
En todo caso, la enumeración legal de los criterios de graduación no es
taxativa y, en caso de no concurrir, no impiden la imposición de sanción
en el grado que el órgano competente tenga por conveniente, siempre
con la debida motivación.
Precisiones
1) La naturaleza del daño o perjuicio causado puede operar no solo como

agravante, sino como atenuante.
2) Reincidencia y reiteración no son sinónimos. Puede considerarse que esta tiene
lugar cuando al cometer una infracción, el sujeto autor ha sido previamente
castigado por comisión de una infracción de igual o mayor gravedad o de dos o más
de gravedad menor.
3) Por extensión de los criterios contenidos en CP art.66 s. , si concurren varias
circunstancias atenuantes o una muy cualificada -carácter que debe ser
expresamente justificado-, puede rebajarse la sanción por debajo del mínimo legal
(TSJ Castilla-La Mancha 26-4-01 , EDJ 29977 ).
1011 La LRJSP incorpora las siguientes reglas adicionales en materia de

proporcionalidad (LRJSP art.29.4, 5 y 6 ), que venían reconocidas
anteriormente en disposiciones reglamentarias (RD 1398/1993
derogado por la LPAC):
• Cuando lo justifique la debida adecuación entre la sanción que deba
aplicarse con la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y las
circunstancias concurrentes, el órgano competente para resolver podrá
imponer la sanción en el grado inferior.
• Cuando de la comisión de una infracción derive necesariamente la

comisión de otra u otras, se debe imponer únicamente la sanción
correspondiente a la infracción más grave cometida. Se trata de una
norma reguladora del concurso medial entre infracciones administrativas.
• Es sancionable, como infracción continuada, la realización de una
pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes
preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o
aprovechando idéntica ocasión.
Precisiones
Es posible la aplicación analógica, in bonam partem, en el seno del procedimiento

sancionador administrativo, del instituto penal del delito continuado (CP art.74.1 )
para apreciar la existencia de falta o infracción administrativa continuada (AN 26-
11-02, EDJ 118208 ).
1012 Además, ha de tenerse presente, compatibilizándolo con el principio de

proporcionalidad, que el establecimiento de sanciones pecuniarias debe
prever que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más
beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas
infringidas.
En principio, el juicio sobre la proporcionalidad de la sanción prevista por
la Ley es competencia del legislador, de forma que a los tribunales solo
corresponde aplicar aquella, sin valorar si la decisión legislativa es o no
adecuada o proporcionada (TCo 75/1986 ; TSJ La Rioja 21-10-93).
Sin embargo, dentro de esos límites, la apreciación de la proporción entre
gravedad de la infracción y la sanción impuesta no queda sustraída a la
fiscalización jurisdiccional . Así, en caso de recurso jurisdiccional, el
órgano judicial puede, no solo revisar la cualificación de la conducta
subsumible en el tipo legal, sino también adecuar la gravedad de la
sanción al hecho cometido (TS 30-10-90 , EDJ 9897 ; 29-4-91 , EDJ
4428 ; 5-5-93, EDJ 4223 ), e incluso reducir la sanción (TS 5-3-01,
EDJ 12017 ; 14-6-83; AN 15-6-05, EDJ 334506 ), siempre dentro de
los términos de la prohibición de reforma peyorativa.
Por otra parte, aunque el respeto de la proporcionalidad es un principio
constitucional (TCo 62/1982 ), no alcanza la categoría de derecho
fundamental, por lo que su lesión no abre la vía del recurso de amparo.
La justificación de la aplicación proporcional de la potestad sancionadora
está íntimamente ligada a la motivación de la resolución que impone la
sanción (LPAC art.35 ), de modo que a través de aquella se ha de
justificar cumplidamente el grado represivo del acto sancionador, a partir
de una conducta determinada. Sobre motivación, ver nº 2390 .
Téngase en cuenta, por último, que las sanciones administrativas, sean o
no de naturaleza pecuniaria, en ningún caso pueden implicar, directa o
subsidiariamente, privación de libertad (Const art.25 ; LRJSP
art.29.1 ), lo que no impide sanciones disciplinarias privativas de libertad
en el seno de las Fuerzas Armadas, la Guardia Civil y en el ámbito
penitenciario. Tampoco excluye la detención preventiva del interesado
como medida cautelar en procedimientos sancionadores preferentes de

extranjería (LO 4/2000 art.61.1.d ; RD 557/2011 art.237 , 258 ).
1013
Precisiones
1) En materia de tráfico y seguridad vial se discute con frecuencia la

proporcionalidad de la sanción (adicional a la multa pecuniaria) consistente en la
retirada temporal del permiso de conducción. Al respecto, los tribunales sostienen
dos tesis diversas:
• La retirada del permiso de conducción guarda una relación paralela con la multa,
de forma que es posible imponer aquella retirada sin necesidad de agotar el tramo
de multa pecuniaria que corresponda (TSJ País Vasco 4-5-01, EDJ 51960 ).
• La privación del permiso de conducción es necesariamente sucesiva a la multa. En
consecuencia, hay que agotar el tramo económico correspondiente para poder
imponer, además, dicha sanción.
Asimismo, se discute si la privación del permiso de conducir requiere constancia, en
el boletín de denuncia, de un peligro específico, adicional, que la justifique (a favor
TSJ La Rioja 27-4-00, EDJ 113299 ; en contra TSJ La Rioja 11-7-98). En ese
sentido, es razonable sostener que, en caso de que la infracción sea calificable como
grave, cabe imponer la sanción accesoria de retirada del permiso, justificando su
duración, superior a la mínima, en el concurso de circunstancias específicas de
riesgo, que consten en el boletín de denuncia (RDLeg 6/2015art.74 a 82 ). Si la
infracción es muy grave, la retirada del permiso va insita en la misma.
2) Se encuentra próxima a la proporcionalidad, aunque no es identificable con ella,
la posibilidad de solicitar y obtener la condonación total o parcial de sanciones
tributarias. Se prevé la condonación, sometida a reserva de Ley, sin regulación
específica en la LGT (LGT art.8.k , 59 , 75 y 190.1 ).
3) La aplicación de este principio permite e impone graduar la sanción, no anularla
totalmente (DGSJE Dict 4-4-02).
4) Como regla, impuesta una sanción dentro de los límites máximo y mínimo
legalmente establecidos, no se lesiona el principio estudiado (TSJ La Rioja 16-9-03).
Puede sostenerse también que el control judicial de la proporcionalidad se ciñe a la
correcta aplicación del grado legal de la sanción (mínimo, medio o máximo).
5) La conducta que constituye el tipo de la infracción no puede tomarse en cuenta
para graduar la sanción (AN 16-6-03, EDJ 248953 ).
6) Para que se lesione el principio estudiado, la desproporción en la sanción
impuesta ha de ser notoria o manifiesta (TS 3-11-81).
7) Trasluce al mismo la equidad, como factor -no exclusivo- de ponderación en la
aplicación de las normas (CC art.3.2 ).
9. Principio «non bis in idem»

1015 Según este principio, en su aplicación a la potestad sancionadora de la

Administración, no pueden sancionarse los hechos que hayan sido
sancionados penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie
identidad del sujeto, hecho y fundamento . Impone evitar la duplicidad
de sanciones por los mismos hechos (TCo 2/1981 ).
Este principio ha de entenderse implícitamente contemplado por nuestra
Constitución (Const art.25 ). Se configura como un derecho
fundamental del sancionado, protegido por recurso de amparo (TCo
3/1990 ; 177/1999 ) y está íntimamente vinculado a los principios de
legalidad y de tipicidad de las infracciones (nº 925 y nº 950 ).
Se establece que, cuando un órgano de la Unión Europea haya impuesto

una sanción por los mismos hechos, y siempre que no concurra la
identidad de sujeto y fundamento, el órgano competente para resolver
debe tenerla en cuenta a efectos de graduar la sanción que, en su caso,
deba imponer, pudiendo minorarla, sin perjuicio de declarar la comisión
de la infracción (LRJSP art.31.2 ).
Precisiones
En su vertiente procesal, este principio proscribe la dualidad de procedimientos o

procesos, en caso de concurrir la triple identidad expuesta, lo que supone que,
anulada una sanción por razón de fondo o por lesión de derecho fundamental, no
cabe incoar un nuevo procedimiento sancionador, aunque se halle abierto el plazo
de prescripción (TS 7-3-16, ).
1017 Supuestos de aplicación

La exclusión de duplicidad se produce en los siguientes supuestos:
• Entre sanciones penal y administrativa . Una vez impuesta una de ellas,
cualquiera que sea la primera en recaer, queda radicalmente excluida la
segunda; incluso en caso de que la sanción impuesta primero sea la
gubernativa (TS 7-4-99, EDJ 4923 ). Para evitar esta situación, el
principio de supremacía del orden penal (nº 1000 ) determina la
paralización del procedimiento administrativo sancionador y la remisión
de actuaciones a la jurisdicción criminal. Sin embargo, en caso de que no
se realice tal paralización y remisión, recayendo sanción administrativa,
queda excluida la sanción penal posterior.
No obstante, la anterior tesis se ha matizado por el Tribunal
Constitucional, que ha entendido -apartándose de su criterio anterior-,
que la previa sanción administrativa no debe excluir siempre la penal
posterior, sino que lo que se proscribe es la efectiva duplicación de
sanciones que constituya el exceso punitivo materialmente prohibido por
la Const art.25 . De esta forma no se excluye el doble «reproche
aflictivo», sino la reiteración sancionadora de los mismos hechos con el
mismo fundamento padecida por el mismo sujeto, lo que supone una
rectificación de la doctrina precedente, que entendía que la mera
declaración de la sanción infringe el derecho fundamental. En
consecuencia, en un supuesto de actuación administrativa irregular que
no suspende el procedimiento administrativo sancionador sobre el que
pendan diligencias penales, se ha considerado conforme a la Constitución
que la sentencia penal «descuente» de la pena la previa multa
administrativa y la duración de la retirada del carnet de conducir, pues no
ha tenido lugar efectiva duplicación de la sanción prohibida por la
Constitución (TCo 2/2003 ; en igual sentido, TCo 334/2005 ). Esta
doctrina se acoge legislativamente, por ejemplo, en L 19/2007 art.38.4 a
6 (nº 1001 ).
• Entre dos o más sanciones administrativas derivadas de
procedimientos distintos (TCo 94/1986 ; TSJ La Rioja 28-7-00).
• Entre dos o más sanciones gubernativas derivadas del mismo

procedimiento sancionador (TCo 154/1990 ), salvo que sean principal y
accesoria.
1018
Precisiones
La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea debe interpretarse en el

sentido de que no se opone a una normativa nacional en virtud de la cual puede
incoarse un proceso penal contra una persona por impago del IVA devengado en
los plazos legales, cuando ya se ha impuesto al mismo sujeto por los mismos hechos
una sanción administrativa irrevocable de carácter penal en el sentido del citado
artículo, siempre que dicha normativa (Carta de Derechos Fundamentales UE
art.50 ):
- persiga un objetivo de interés general que pueda justificar la referida acumulación
de procedimientos y sanciones, esto es, la lucha contra las infracciones en materia
de impuesto sobre el valor añadido, y esos procedimientos y sanciones tengan
finalidades complementarias;
- contenga normas que garanticen una coordinación que limite a lo estrictamente
necesario la carga adicional que esa acumulación de procedimientos supone para las
personas afectadas; y
- establezca normas que permitan garantizar que la gravedad del conjunto de las
sanciones impuestas se limite a lo estrictamente necesario con respecto a la
gravedad de la infracción de que se trate (TJUE 20-3-18, C 524/2015 ).
1019 Inaplicación
Sin embargo, no se produce duplicidad de sanciones en los siguientes
supuestos:
a) En casos en que unos mismos hechos lesionen diversos bienes
jurídicos protegidos por normas -sectoriales- diferentes (TS 17-5-99,
EDJ 10329 ; 19-4-99 , EDJ 18550 ). Cuando el ordenamiento jurídico
establece una dualidad de procedimientos en los que ha de producirse
un distinto enjuiciamiento y calificación del hecho, estos se desarrollan
con independencia, siempre que vengan fundados en la aplicación de
normativas diferentes (TS 21-2-84 , EDJ 1106 ).
Esta situación suele producirse en casos de administrados sometidos a
relaciones de sujeción especial, como, por ejemplo, sanciones
administrativas y disciplinarias, en caso de funcionarios públicos.
Para considerar justificada una doble sanción a un sujeto por los mismos
hechos han de concurrir las siguientes circunstancias (TCo 234/1991 ;
TS 30-5-00, EDJ 12524 ; TSJ Asturias 25-1-01, EDJ 10786 ):
• No basta la dualidad de normas, sino que es preciso que las mismas
contemplen el hecho desde la perspectiva de relaciones jurídicas
diferentes entre Administración pública y sancionado, protegiendo bienes
jurídicos distintos. Para que la dualidad de sanciones sea
constitucionalmente admisible es necesario, además de la dualidad, que la
normativa que la impone pueda justificarse porque contempla los mismos
hechos desde la perspectiva de un interés jurídicamente protegido que no
es el mismo que aquél que la primera sanción intenta salvaguardar (TS 11-
6-18, EDJ 513447 ).
• La existencia de una relación de sujeción especial no es suficiente, pues

en tales relaciones los sujetos no están privados de sus derechos
fundamentales. Es preciso que exista un interés protegido distinto y que
se respete el principio de proporcionalidad.
• Asimismo, la conducta del sujeto se ha de producir en cuanto sometido
a sujeción especial (p.e. funcionario en ejercicio de su cargo), no en su
condición de ciudadano, salvo que la conducta redunde negativamente en
su función.
b) Cuando los hechos sancionables son diferentes (TS 16-11-94 , EDJ
9073 ).
c) Cuando se produce la prescripción de los plazos administrativos para
sancionar, lo cual no impide la sanción penal.
d) Cuando las medidas tendentes a restaurar la legalidad infringida son
compatibles con la sanción que se imponga, pues carecen de carácter
sancionador. Estas medidas son netamente diferentes de las
sancionadoras, de forma que están desvinculadas entre sí, pudiendo ser
aplicadas de forma independiente sin vulnerar el principio non bis in idem
(TS 4-12-90 , EDJ 11105 ).
En relación con este supuesto, téngase en cuenta que las órdenes de
ejecución no son sanciones (TS 6-6-98, EDJ 10140 ). Tampoco es
sanción, y puede concurrir en su caso con ella, la caducidad de una
concesión o la revocación de una autorización, como títulos habilitantes
de una actuación o uso determinado (en este sentido L 22/1988
art.95.2 ; RD 849/1986 art.168 ).
e) Pueden ser compatibles las sanciones principales y accesorias (TCo
76/1990 ). En cambio, las medidas cautelares adoptadas antes de que
recaiga la resolución sancionadora (LPAC art.56 ) no están excluidas por
el principio en estudio.
1021
Precisiones
1) Los administrados se encuentran frente a la Administración pública en situación

de sujeción general (administrados simples), cuando no concurre un título
específico, sino el común, de sometimiento a aquella. Están en situación de sujeción
especial en caso de sumisión específica por virtud de título concreto no concurrente
en el común de los administrados -administrados cualificados, como por ejemplo, los
funcionarios públicos, los reclusos o los expendedores de productos estancados- (TS
21-6-00, EDJ 22780 ; 3-7-00, EDJ 22229 ).
Respecto de los penados: la relación que se produce entre la Administración
penitenciaria y las personas recluidas en un centro penitenciario es de sujeción
especial, de modo que el interno se integra en una institución preexistente que
proyecta su autoridad sobre quienes, al margen de su condición común de
ciudadanos y como consecuencia de la modificación de su status libertatis,
adquieren el estatuto específico de individuos sujetos a un poder público, que no es
el que, con carácter general, existe sobre el común de los ciudadanos (AP Madrid
14-12-04, EDJ 279252 ).
2) Se ha considerado lesionado el principio non bis in idem en un caso de imposición
a un funcionario de policía, por los mismos hechos, de una sanción penal por
cohecho y de una disciplinaria de separación del servicio (TS 12-6-98, EDJ 5596 ).
3) Las infracciones administrativas que engloban una pluralidad de actos entre los
que existe conexión de causa-efecto (p.e. parcelaciones ilegales), se sancionan con
una única penalidad, pues en caso contrario, su sanción por separado atentaría al
principio non bis in idem. Sobre estos tipos únicamente puede imponerse la sanción
asignada a la actuación que suponga el resultado final perseguido (TS 1-6-88 , EDJ
4722 ).
4) En supuestos de coautoría o concurso de varios sujetos responsables, la
imposición de sanción a cada uno no viola el principio analizado (TCo 129/2002 ).
5) En el ámbito de la regulación municipal de estacionamiento de vehículos, la
exigencia de un precio público o tasa no impide que el aparcamiento indebido en
zonas reguladas se considere como infracción administrativa, con la correspondiente
sanción (TS 15-7-86).
6) Es problemática la resolución de supuestos en los que se impone dos sanciones
conexas, una administrativa a una persona jurídica, y otra penal al administrador de
aquella. No se viola el non bis in idem en un supuesto de sanción administrativa a
sociedad por infracción de la legislación de infracciones y sanciones en el orden
social y sanción penal al administrador por delito de carácter laboral. En cambio el
Tribunal Constitucional entiende que se viola tal principio en un caso de sanción
administrativa por vertidos a una persona jurídica y sanción penal a su administrador
por delito medioambiental (TCo 177/1999 ; auto 357/2003 ).
7) La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha negado que se
viole el principio estudiado en caso de concurrencia de sanciones comunitaria y
nacional por una misma conducta en materia de competencia , puesto que el bien
jurídico protegido es diferente en ambos casos: la sanción del Derecho comunitario
reprime el daño generado a los objetivos de la Unión, mientras que la impuesta
aplicando el ordenamiento interno castiga los efectos negativos de la infracción en el
mercado interior o nacional (TJUE 13-2-69 ; L 16/1989 art.44.2 ). En tales
supuestos, se tramitan dos procedimientos distintos que han de coordinarse. Para
ello, el órgano interno competente podrá aplazar la resolución del procedimiento si
se acredita que está siguiendo un procedimiento por los mismos hechos ante
órganos comunitarios europeos, alzándose la suspensión cuando recaiga resolución
firme de estos (L 16/1989 art.44.1 ). Se establece así una especie de
prejudicialidad comunitaria.
8) La responsabilidad imputable a una entidad de crédito y a los cargos de
administración o dirección de la misma son independientes. La falta de incoación de
expediente sancionador o el archivo o sobreseimiento del incoado contra una
entidad de crédito no afecta necesariamente a la responsabilidad en que pueden
incurrir los cargos de administración o dirección de la misma, y viceversa. Puede
alcanzar igualmente a las personas físicas o jurídicas que posean una participación
significativa en la entidad y a aquellas que, teniendo nacionalidad española,
controlen una entidad de crédito de otro Estado miembro de la Unión Europea, así
como a aquellas sujetas a la obligación de notificación establecida en L 10/2014
art.17 . La responsabilidad también alcanza a quienes ostenten cargos de
administración o dirección en las entidades responsables (L 10/2014 art.89 s. ).
10. Presunción de inocencia

(Const art.24.2 ; LPAC art.53.2.b ; LGT art.178 )
1025 La presunción de inocencia (en rigor, de ausencia de responsabilidad

administrativa) goza de la condición y protección propia de un derecho
fundamental . Rige sin excepciones en el ordenamiento sancionador y ha
de ser respetada en la imposición de cualquier sanción, ya sea penal o
administrativa (TCo 13/1981 ), pues el ejercicio del derecho
sancionador, en sus diversas manifestaciones, está condicionado al juego
de la prueba y a un procedimiento contradictorio en el que puedan
defenderse las propias posiciones.
Conforme a este principio, no puede imponerse sanción alguna en razón

de la culpabilidad del imputado si no existe una actividad probatoria de
cargo, que, en la apreciación de las autoridades u órganos llamados a
resolver, destruya esa presunción (TCo auto 3-12-81).
En este sentido, comporta las siguientes consecuencias (TCo 76/1990 ;
109/1986 ):
- que la sanción ha de estar basada en actos o medios probatorios de
cargo o incriminadores de la conducta reprochada;
- que la carga de la prueba corresponde a quien acusa, sin que nadie esté
obligado a probar su propia inocencia; y
- que cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas,
libremente valorado por el órgano sancionador, debe traducirse en un
pronunciamiento absolutorio.
La presunción de inocencia implica el derecho de no autoinculpación,
que comprende el derecho a no aportar documentos que puedan inculpar
al interesado (TEDH 24-2-94). Incluso, se afirma el derecho del
interesado a mentir en el procedimiento sancionador (TCo 118/2004 ).
1026 La destrucción de la presunción de inocencia exige que la resolución

sancionadora contenga un denominado juicio de culpabilidad (Ruiz de
Palacios). Este juicio de culpabilidad debe contener la imputación
subjetiva, la tipificación y antijuridicidad, el grado de culpabilidad y la
sancionabilidad. Además, en caso de invocación de causa de exclusión de
culpabilidad, ha de justificarse su rechazo (TS 23-10-89).
La resolución que destruya la presunción de inocencia tiene que dictarse
efectivamente y contar con firma manuscrita del titular o de los titulares
del órgano sancionador, bajo pena de nulidad o inexistencia (TSJ La Rioja
22-5-00, EDJ 113296 ), sin perjuicio de que se admitan los actos
colectivos (LPAC art.36 ; RD 320/1994 art.13.2 ), respecto de los
cuales la doctrina de los tribunales superiores de justicia es contradictoria.
Son compatibles con la presunción de inocencia las medidas cautelares ,
acordadas en el procedimiento, o antes de su incoación, por el órgano
competente con el fin de asegurar la efectividad de la resolución que, en
su caso, recaiga (LPAC art.56 ). No obstante, si se consideran excesivas,
tendrían alcance punitivo en cuanto al exceso (TCo 66/1984 ;
108/1984 ). Asimismo, la fuerza ejecutiva de las sanciones no lesiona el
principio de presunción de inocencia (TS 23-2-84).
Precisiones
1) La alusión en la resolución sancionadora a la claridad de la norma o la no

concurrencia de alguno de los supuestos de exclusión de la responsabilidad (LGT
art.179.2 ) es insuficiente para satisfacer las exigencias de motivación de las
sanciones que derivan no solo de la Ley tributaria (en la actualidad de
LGTart.103.3 , 210.4 y 211.3 ; RD 2063/2004 art.24.1 ), sino también de
las garantías constitucionales, entre las que hay que destacar el principio de
presunción de inocencia, que no permite que la Administración tributaria razone la
existencia de culpabilidad por exclusión o mediante la afirmación de que la actuación
del obligado tributario es culpable porque no se aprecia la existencia de una
discrepancia interpretativa razonable -como ha sucedido en el caso enjuiciado- o la
concurrencia de cualquiera de las otras causas excluyentes de la responsabilidad de

las recogidas en LGT art.179.2 , entre otras razones, porque dicho precepto no
agota todas las hipótesis posibles de ausencia de culpabilidad (TS 22-9-11, EDJ
222491 ; 27-11-08, EDJ 305145 ; 6-6-08, EDJ 97539 ; 27-9-08, EDJ
185080 ).
2) En el ámbito de las sanciones de tráfico y seguridad vial, la mera negación del
hecho de la conducción por el sujeto identificado como presunto infractor no es
prueba bastante por sí sola y a los efectos de destruir la presunción de inocencia, de
la inveracidad de la identificación. Puede constituir un indicio relevante siempre que
la negación esté revestida de mayor credibilidad que la identificación realizada y así
se explicite por la Administración, posibilitando entonces que el procedimiento
sancionador se dirija contra el propietario del vehículo (TCo 197/1995 ;
29/2014 ; 117/2016 ).
1028 Funcionamiento
Sus pautas de funcionamiento de la presunción de inocencia en el ámbito
administrativo son las siguientes:
a) Los expedientes sancionadores incoados han de partir de y respetar la
presunción de no existencia de responsabilidad administrativa, mientras
no se pruebe lo contrario; lo que significa que la prueba de cargo ha de
ser aportada por la Administración.
Esto no supone que en este campo no rija la presunción de legalidad del
acto administrativo sancionador, sino que se contrae a desplazar sobre el
sancionado en vía administrativa la carga de accionar contra el acto
sancionador. Si no se recurre y deviene firme, deberá pasarse por él. En
caso de recurso, corresponde la prueba de cargo a la Administración
pública sancionadora (TCo 147/1997 ; TSJ La Rioja 13-7-00, EDJ
37856 ).
b) Los hechos declarados probados por resoluciones judiciales firmes del
orden penal vinculan a la Administración instructora de los expedientes
sancionadores (LPAC art.77.4 ).
1030 c) Se presume la certeza de los hechos constatados por funcionarios

públicos a quienes se reconozca la condición de autoridad y que se
formalicen con observancia de las disposiciones aplicables -documentos
públicos- (LPAC art.77.5 ; CC art.1216 ; LGT art.99.7 y 153 ;
RDLeg 5/2000 art.52 y 53 ; L 23/2015 art.23 ; RD 928/1998
art.15 ; RDLeg 6/2015 art.88 ). Sobre esta presunción, hay que
precisar lo siguiente:
• Ha de entenderse sin perjuicio de las pruebas que el expedientado
pueda aportar en defensa de sus derechos.
• No supone una inversión de la carga de la prueba, sino que los citados
documentos son un medio de prueba de cargo (TS 27-4-98, EDJ 2699 ;
14-9-98, EDJ 21273 ; TSJ La Rioja 10-5-00), medio que no es
incompatible con, ni excluyente de, otros medios de prueba, respecto de
los cuales no tiene valor preferente (JCA Logroño 22-11-00).
• Es perfectamente compatible con el derecho a la tutela judicial
efectiva (Const art.24 ).
• Solo se produce el efecto en caso de que los documentos estén
correctamente levantados, con las formalidades y requisitos legales; y
solo respecto de los aspectos fácticos directamente constatados por el

actuario o funcionario actuante (TS 28-9-95 , EDJ 5873 ; 5-10-93, EDJ
8734; 10-3-94, EDJ 2186 ). En otro caso, los documentos no pasan de
tener la fuerza de documento privado o de otro medio más de prueba.
• La valoración conjunta de la prueba puede arrojar resultado contrario
al contenido de tales documentos. El contenido de estos documentos no
es indiscutible, no excluye otros medios de prueba y no es de valor
superior o preferente a los mismos (TSJ La Rioja 27-9-00).
• Los informes oficiales no son documentos públicos y no gozan de
presunción de veracidad, con efecto de prueba de cargo, sino que
constituyen un material probatorio igual al resto del expediente, que se
incorpora al mismo y que como tal ha de valorado (TS 15-6-83; 28-9-87 ,
EDJ 6751 ). En relación con los informes de esta índole se dispone que,
cuando la prueba consista en la emisión de un informe de un órgano
administrativo, organismo público o entidad de Derecho público, se
entenderá que este tiene carácter preceptivo (LPAC art.77.6 ).
Precisiones
1) El hecho de que el denunciante no tenga en sentido estricto condición de

funcionario público o autoridad, no resta presunción de certeza a los hechos
constatados en sus denuncias, si aquel desempeña una función pública. Es el caso de
los guardas fluviales de las confederaciones hidrográficas o de los veedores de los
consejos reguladores de denominaciones de origen (TSJ La Rioja 20-11-00; 15-6-
01). La fuerza probatoria de las actas levantadas por veedores -documentos
públicos- no requiere de la presencia o conformidad del interesado y se extiende a
los cálculos matemáticos contrastables contenidos en las mismas (TS 21-11-02, EDJ
51388 ; 3-12-01, EDJ 64829 ; 12-12-01, EDJ 49497 ).
2) LPAC art.77.5 extiende la presunción de certeza expuesta en el apartado c)
anterior a todo procedimiento, no solo el tramitado para ejercer la potestad
sancionadora.
1032 d) En lo que se refiere a la práctica de la prueba , tanto de oficio como a

instancia de parte, para la determinación de los hechos y de las posibles
responsabilidades, el órgano instructor puede rechazar aquellos medios
probatorios que resulten impertinentes cuando, por su relación con los
hechos, no puedan alterar la resolución final a favor del presunto
responsable. El derecho a la prueba no es absoluto, sino relativo, no
extensible a que se practiquen aquellas pruebas impertinentes o no
influyentes en el resultado del proceso o del procedimiento (TCo
50/1982 ).
Para que la denegación de medios de prueba en vía administrativa pueda
conducir a la nulidad del expediente es necesario que se produzca una
situación de indefensión, lo que no se suele considerar que suceda en
caso de posibilidad de proceso jurisdiccional, en el que cabe proponer y
practicar la prueba conveniente (TS 13-11-89 , EDJ 10081 ). Para que la
denegación lesione el derecho a la defensa es precisa la pertinencia de la
prueba no practicada, su relevancia y, esencialmente, la causación de un
resultado de indefensión al proponente.
Corresponde al instructor del expediente discernir si las pruebas

propuestas son de utilidad para el esclarecimiento de los hechos (TS 4-3-
97, EDJ 1936 ; 9-5-98 , EDJ 1934 ). La Administración posee amplia
libertad para decidir sobre los hechos que se pretenden probar y si son
pertinentes o no los medios de prueba propuestos.
e) Las pruebas practicadas de oficio por la Administración deben ponerse
en conocimiento del presunto infractor en el curso del procedimiento,
pues lo contrario puede generar indefensión (JCA Logroño 9-11-00).
f) El material probatorio solo puede destruir la presunción de inocencia
cuando se haya aportado con las debidas garantías (TS 17-5-90 , EDJ
5198 ). En este sentido, los expedientes sancionadores remitidos a la
jurisdicción, con ocasión de recurso contencioso-administrativo, deben
ser originales o copias con cotejo de autenticidad, careciendo de valor en
otro caso (TSJ La Rioja 22-5-00, EDJ 113296 ).
1034 Prueba indiciaria

Es admisible la prueba indiciaria, también denominada indirecta o de
presunciones, siempre que no se base en meras conjeturas o juicios de
valor, como suficiente para destruir la presunción de inocencia (TS 25-5-
00, EDJ 19657 ; TSJ La Rioja 27-10-01, EDJ 58927 ).
La utilización de un sistema indirecto de prueba es, generalmente, la única
posibilidad cuando se trata de valorar y acreditar comportamientos
fraudulentos, en los que el componente subjetivo o intelectual (la
intención fraudatoria) es elemento definitivo para apreciar la existencia de
infracción.
Pueden señalarse las siguientes reglas de aplicación de este medio de
prueba (TCo 117/2000 ; 220/1998 ; 169/1986 ):
• Es precisa la existencia de un elemento o dato objetivo, que es el
constituido por el hecho base, que ha de estar suficientemente
acreditado.
• La operación que lleva al hecho-consecuencia es tanto más correcta
cuanto más llano y coherente sea el camino del hecho-base a la
conclusión. Se habla, en este sentido, del rechazo de la incoherencia, de
la irrazonabilidad, como límite tope de la admisibilidad de la presunción
como prueba. Se considera que no existe tal prueba si no se exterioriza,
razonándolo, el nexo causal, es decir, si aparece solo como una
apreciación en conciencia, pero inmotivada, por el órgano administrativo
o por el juzgador.
• Asimismo, para valorar el juego de la presunción, ha de tenerse en
cuenta la realidad imperante en el sector de que se trate (TS 11-4-95 ,
EDJ 2033 ).
• No se trata de que el órgano administrativo o judicial refleje en el acto
sancionador (o sentencia) los diversos momentos de su razonamiento
(TCo 174/1985 ).
• Tampoco el análisis de la motivación de la prueba puede recaer sobre

extensión, cuantificación argumental o calidad literaria (TCo auto
30/1988).
• No es admisible que se tenga por prueba de presunciones lo que no es
más que una mera sospecha o apariencia (TCo 16/1986 ; TS 18-11-96).
Precisiones
1) Compendia la doctrina más actualizada a este respecto, con cita del Tribunal
Europeo de Derechos Humanos y del Tribunal Constitucional, la sentencia del
Tribunal Supremo que proclama que la presunción de inocencia no se opone a que la
convicción judicial pueda formarse sobre la base de una prueba indiciaria , si bien
para que esta prueba pueda desvirtuar dicha presunción debe satisfacer las
siguientes exigencias constitucionales: los indicios han de estar plenamente
probados -no puede tratarse de meras sospechas- y se debe explicitar el
razonamiento en virtud del cual, partiendo de los indicios probados, se ha llegado a
la conclusión de que el investigado realizó la conducta infractora; pues, de otro
modo, ni la subsunción estaría fundada en derecho ni habría manera de determinar si
el producto deductivo es arbitrario, irracional o absurdo, es decir, si se ha vulnerado
el derecho a la presunción de inocencia al estimar que la actividad probatoria puede
entenderse de cargo.
En cuanto a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos a este
respecto, TEDH 25-9-92, caso PhanHoang vs Francia, § 33 ; 20-3-01, caso
Telfner vs Austria § 5 . En cuanto a la doctrina constitucional, TCo 135/2003 y
las que en ella se citan (TS 19-7-18, EDJ 526254 ).
2) La prueba en el marco del procedimiento administrativo se expone en el nº
4005 s.
1036 Duda razonable y fundada

De lo expuesto resulta que únicamente cabe castigar la conducta que de
forma clara y cierta se defina en el respectivo tipo infractor. El Derecho
administrativo sancionador, por asimilación al penal requiere la plena
demostración de los hechos base de la sanción impuesta, sin que baste la
probabilidad, verosimilitud o sospecha de que haya ocurrido, jugando en
caso contrario el principio pro sancionado como el pro reo en materia
penal (TS 12-11-90 , EDJ 10273 ; TSJ Sevilla 29-2-00, EDJ 15600 ).
Precisiones
En este sentido, se ha afirmado que no es suficiente constatar la contratación de

trabajadores con posterioridad a la convocatoria de una huelga, sino que es preciso
acreditar que la contratación tuvo por finalidad sustituir a los huelguistas con una
finalidad lesiva de evitar aquella y sus efectos, de modo que si la empresa aporta
abundante prueba de que tales contrataciones estaban previstas con antelación, se
repetían en años anteriores por coincidir con su periodo de máxima actividad y
tenían una duración muy superior a la de la huelga o se repetían tras ella, y la
Administración, lejos de analizar y depurar todos estos datos, se limita a despojarlos
de valor con carácter general, surge la duda razonable y fundada de que las
contrataciones se hicieran con el propósito de sustituir a los posibles trabajadores en
huelga, lo que en el ámbito sancionador ha de resolverse a favor del inculpado (TSJ
Sevilla 29-2-00, EDJ 15600 ).
11. Improcedencia de sanciones globales
1040 Es regla general que cada conducta constitutiva de infracción ha de ser

sancionada autónomamente, sin que sea posible -a salvo de previsión
legal específica- la imposición de sanciones globales o conjuntas por la
totalidad de hechos cometidos, sin perjuicio de la apreciación de
infracciones continuadas, cuando ello sea posible.
Así sucede, por ejemplo, en el ámbito tributario , en caso de que se
proceda a la comprobación de la situación fiscal de un sujeto pasivo,
relativa a varios ejercicios sucesivos (normalmente, todos los no
prescritos). En tal caso, las sanciones -multas proporcionales- impuestas
en el procedimiento o procedimientos sancionadores autónomos que se
inicien (LGT art.207 s. ; RD 2063/2004 art.25.3 ), se han de aplicar
tomando como base el resultado que arroje cada ejercicio, sin proceder a
computar todos ellos conjuntamente.
De igual modo, en caso de que la comprobación arroje saldo favorable al
sujeto pasivo en algún ejercicio, no se debe tomar en consideración para
reducir la base de cálculo de la sanción en los restantes.
1041
Ejemplo
Comprobación del IRPF en los ejercicios 2009, 2010, 2011, 2012.
Regularización 2009: a ingresar 10.000 euros.
Regularización 2011: a devolver 4.500 euros.
Sanciones procedentes: 3 sanciones, calculadas sobre 10.000, 10.250 y 1.250 euros

respectivamente.
No procede aplicar una sola sanción calculada sobre 21.500 euros (suma de las
correspondientes a los ejercicios 2009, 2010 y 2012) ni sobre 17.000 euros (suma
de las correspondientes a los ejercicios 2009, 2010 y 2012, descontando la
devolución de 2011).
12. Garantía del procedimiento sancionador

(LPAC art.63 ; LGT art.178 )
1045 El ejercicio de la potestad sancionadora requiere respeto al

procedimiento legal o reglamentariamente establecido, al que resultan
de aplicación, matizadamente, las garantías procesales derivadas del
principio de tutela judicial efectiva -Const art.24.2 - (TCo 194/2000 ).
En ningún caso se puede imponer una sanción sin que se haya tramitado
el necesario procedimiento. Cualquier sanción que se imponga sin la
existencia de un procedimiento sancionador, en el que se garantice la

audiencia al presunto infractor y la debida separación entre la fase de
instrucción y la fase de resolución, incurre en un vicio de nulidad de pleno
derecho (LPACart.47.1 y 63.1 ; TCo 145/1988 ).
Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora
deben establecer la debida separación de las fases instructora y
sancionadora, encomendándolas a órganos distintos (TS 30-6-97 , EDJ
2585 ). Esta separación entre órgano instructor y órgano sancionador
no es, en el campo administrativo, una exigencia constitucional (TCo
76/1990 ) y ha de entenderse de forma adecuada al ámbito
administrativo (TCo 7/1998 ; 56/1998 ).
En el orden penal , el principio atiende a la configuración, en muchas
ocasiones unipersonal, de los órganos judiciales y pretende, por tanto,
que no sea la misma persona o personas las que acusen y resuelvan. En el
ámbito administrativo , la traslación de tal principio requiere, para que
constituya una verdadera garantía, que el concepto de órgano no sea
asimilable a la de órgano administrativo meramente organizativo y
jerárquico, que recogen algunas normas. La capacidad de auto
organización de las Administraciones públicas debe traducirse, en el
ámbito sancionador, en una flexibilización al servicio de la objetividad.
En consecuencia, el concepto de órgano que ejerce (iniciando,
instruyendo o resolviendo) la potestad sancionadora resulta de la
atribución de tales competencias a las unidades administrativas que, en
el marco del procedimiento de ejercicio de la potestad sancionadora, se
constituyen en órganos, garantizándose que no concurran en los mismos
las funciones de instrucción y resolución.
A tales efectos, son órganos administrativos competentes para la
iniciación, instrucción y resolución de los procedimientos sancionadores,
las unidades administrativas a las que cada Administración atribuya tales
competencias, sin que puedan atribuirse al mismo órgano para las fases
de instrucción y resolución del procedimiento (LRJSP art.5 ).
1047 Tutela judicial efectiva

(Const art.24 )
El reconocimiento del derecho a la tutela judicial efectiva en el proceso

administrativo sancionador (no en otros procedimientos administrativos,
en los que tiene simplemente dimensión legal) supone que la violación de
tal derecho en el curso de un procedimiento sancionador, abre la vía del
proceso contencioso de protección de derechos fundamentales (LJCA
art.114 s. ) y del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional (TS
18-9-89 , EDJ 8070 ).
Igualmente supone que, en este tipo de procedimientos, cabe sostener
que no hay prácticamente distinción entre vicios de anulabilidad y de
nulidad de pleno derecho. En efecto, los primeros son los defectos
procedimentales generadores de indefensión (LPAC art.48 ). La
interdicción de la indefensión es parte del derecho a la tutela judicial
efectiva. Este derecho tiene relevancia constitucional en expedientes

sancionadores.
En consecuencia, se concluye que todo defecto generador de indefensión
es vicio de nulidad de pleno derecho, por lesión de derecho fundamental
(LPAC art.47.1.a ), siempre que la lesión lo sea del contenido esencial de
este derecho.
1049 Regulación del procedimiento sancionador

La regulación general del procedimiento sancionador se contiene en la
LPAC que deroga formalmente el antiguo Reglamento para el ejercicio de
la potestad sancionadora aprobado por RD 1398/1993 , de modo que
hay que entender que el procedimiento para el ejercicio de esta potestad
es el regulado en dicha Ley, que se va refiriendo a las especialidades
propias de este procedimiento al regular el procedimiento administrativo
común (p.e. LPAC art.55 , 63 , 64 , 85 , 89 , 90 ).
Precisiones
1) Independientemente de la regulación reglamentaria del procedimiento para el

ejercicio de la potestad sancionadora en sectores determinados (p.e. en el ámbito
tributario), hay que tener presente que, en general, pueden establecerse
especialidades procedimentales por vía reglamentaria referidas a los órganos
competentes, plazos propios por razón de la materia, formas de iniciación y
terminación, publicación e informes a recabar (LPAC art.1.2 ).
2) El Reglamento ha sido aplicable en defecto total o parcial de procedimientos
específicos previstos en las correspondientes normas (nº 1050 ), en los supuestos
siguientes:
• Por la Administración General del Estado, respecto de aquellas materias en que el
Estado tiene competencia exclusiva.
• Por la Administración de las comunidades autónomas, respecto de aquellas
materias en que el Estado tiene competencia normativa plena.
• Por las entidades que integran la Administración local, también respecto de
aquellas materias en que el Estado tiene competencia normativa plena.
• Asimismo, se aplica a los procedimientos sancionadores establecidos por
ordenanzas locales que tipifiquen infracciones y sanciones, respecto de aquellas
materias en que el Estado tenga competencia normativa plena, en lo no previsto por
tales ordenanzas.
3) El procedimiento sancionador se expone con detalle en los nº 4210 s.
1050 Supuestos de regulación estatal específica

Dentro de las disposiciones estatales, se prevé regulación específica de
procedimiento sancionador para las siguientes materias:
Materia Norma
LGT art.178 a 212 ;

Ámbito tributario
RD 2063/2004
Contrabando RD 1649/1998
Control de cambios RD 1392/1993
Monopolio de tabacos RD 1394/1993
Materia Norma
Función estadística pública RD 1572/1993
Tráfico y seguridad vial RD 320/1994
Intervinientes en mercados financieros, con

carácter supletorio de las disposiciones
autonómicas en la materia RD 2119/1993
Zonas de interés para la defensa nacional,

reclutamiento para el servicio militar
(actualmente sin aplicación) y seguridad social
de las fuerzas armadas RD 969/1994
Habilitados de clases pasivas RD 1729/1994
Transportes terrestres y marina civil RD 1772/1994
Telecomunicaciones RD 123/2017
RD 1364/2010 ; RD
Costas
268/1995
Infracciones de orden social (inspección de

trabajo y seguridad social) RD 928/1998
Por otro lado, se contienen disposiciones parciales, al respecto, entre

otros, en los siguientes ámbitos:
Materia Norma
RDLeg 1/2001 ; RD
Aguas
849/1986
L 16/1985art.75 a
Patrimonio histórico español
79
Ámbito del derecho de la competencia L 15/2007
L 30/1995 ; RDLeg
Materia de contratos de seguro
1/2002
L 22/2015 ; RD
Auditoría de cuentas
1517/2011
RD 1084/2015 ; L
Ámbito de la cinematografía y la videografía
55/2007 ; 7/2010
Incompatibilidades de altos cargos L 3/2015
LO 4/2000 ; RD
Extranjería
557/2011
L 37/2015 ; RD
Carreteras
1812/1994
Materia Norma
Transportes terrestres L 16/1987 ; RD
1211/1990
L 20-2-1942 art.53 ;
1/1970 art.46 s. ; D
Caza y pesca continental
6-4-1943 ;
506/1971
Pesca marítima L 3/2001 art.53 s.
Seguridad ciudadana LO 4/2015
Sector ferroviario L 38/2015 art.103 s.
Sector vitivinícola L 24/2003 art.33 s.
Protección de consumidores en materia

RD 1945/1983
agroalimentaria
L 10/1990 ; RD
Deporte
1591/1992
Limitación de pagos en efectivo L 7/2012 art.7
1051 Regulación autonómica

Las disposiciones autonómicas generales en la materia son
fundamentalmente las siguientes (algunas de mera remisión a la norma
estatal):
- D Aragón 28/2001 ;
- L Asturias 2/1995 art.35 ; D Asturias 21/1994 ;
- L Baleares 3/2003 art.50.3 , 67 y 68 ; D Baleares 14/1994 ;
- L Cantabria 5/2018 art.156 a 158 ;
- L Castilla-La Mancha 7/2013 art.4 ;
- D Castilla y León 189/1994 ;
- L Castilla-La Mancha 9/2006 art.1 ;
- D Cataluña 278/1993 ;
- L Cataluña 26/2010art.102 a 106 ;
- D Extremadura 9/1994 ;
- L La Rioja 4/2005art.58 a 64 ;
- D Madrid 245/2000 ;
- L Murcia 13/2015 art.284 y 293 ;
- LF Navarra 11/2019 art.4.g , 116 , 120 , 121 y disp.adic.2ª ;
- L País Vasco 2/1998 ; NF Araba 17/1993 .
Existen igualmente, algunas disposiciones -normalmente parciales- en
materias específicas, como, por ejemplo, en materia urbanística:
• L Andalucía 7/2002 art.196 ; D Andalucía 60/2010 art.66 ;
184/1995 (no derogado expresamente pero posiblemente inaplicable
por incompatibilidad con el precepto legal citado);
• L Baleares 12/2017 art.199 a 204 ;
• L Canarias 4/2017 art.406 ;

• DLeg Castilla-La Mancha 1/2010 art.197 ;
• L Castilla y León 5/1999 art.117.5 ; D Castilla y León 22/2004
art.358 ;
• DLeg Cataluña 1/2010 art.222 ; D Cataluña 305/2006 art.270 y
271 ;
• L Galicia 2/2016 art.164 ; 143/2016 art.396.1 ;
• DFLeg Navarra 1/2017 art.224 ; DF Navarra 85/1995 art.77 ;
• L País Vasco 2/2006 art.241 s. ;
• L C.Valenciana 5/2014 art.256 .
13. Otros principios de la potestad sancionadora
1055 Hay otros principios que, a pesar de no hallarse enunciados como tales en
la norma administrativa, inspiran el ejercicio de la potestad sancionadora
de las Administraciones públicas. Son los siguientes:
• Principio de especialidad. Supone la aplicación del precepto específico
antes que el genérico (TS 23-12-88 , EDJ 16872 ). Está positivizado en
el Código Penal (CP art.8 ) y es plenamente aplicable al ámbito
administrativo sancionador. También se prevé en seno de la potestad
sancionadora en el campo de la seguridad ciudadana (LO 4/2015
art.31 ).
• Principio de seguridad jurídica (Const art.9.3 ; TCo 150/1990 ).
• Interdicción de la reforma peyorativa o reformatio in peius (LPAC
art.88 y 119 ). Esta es una modalidad de incongruencia procesal o
procedimental que se produce cuando se ocasiona un empeoramiento o
agravamiento de la situación jurídica en que ha quedado el recurrente,
que impugna una determinada resolución; el cual experimenta así el
efecto contrario al perseguido con el recurso, lo que supone introducir un
elemento disuasorio en el ejercicio del derecho a los recursos
establecidos por la Ley (TCo 141/2008 ; 88/2008 ; 203/2007 ;
238/2000 ; 143/1998 ; 279/1994 ; TS 18-11-10, EDJ 253960 ;
3-6-09, EDJ 134710 ). Para los expedientes sancionadores
urbanísticos está reconocido expresamente (TS 21-3-92, EDJ 2737 ).
• Principio in dubio pro reo (Const art.24.2 ).
• Principio de contradicción o principio acusatorio (Const art.24.2 ).
• La exigencia de motivación de la resolución sancionadora -nº 2390 -
(LPAC art.35 y 90 ).
• La interpretación de la norma de manera favorable al interesado, pues
las normas relativas al ejercicio de derechos -como el defensa- deben
interpretarse de manera menos rigurosa que las reguladoras de
obligaciones o deberes de los interesados (TEAR La Rioja 29-11-00).
• Prohibición de condonación, remisión o dispensa fuera de los
supuestos normativamente establecidos (ver, en materia tributaria, nº
2436 ).
1056
Precisiones
1) La condonación se aproxima, en el plano administrativo, al indulto penal (TS 25-

5-79), pero de un ámbito muy reducido en Derecho público sancionador, con la
excepción del ámbito tributario. Podría asimilarse igualmente al perdón del ofendido
previsto en sede penal, posible respecto de determinados delitos.
Ha de ser previa a la ejecución de la medida en que la sanción consiste o, al menos,
no posterior a su finalización, en aquellos supuestos en los que la sanción supone un
estado o situación. En tal caso, la extinción de las sanciones lleva consigo la
rehabilitación administrativa.
2) La condonación de sanciones prevista en la normativa tributaria es una figura
con antecedentes y tradición. Solo puede materializarse en virtud de ley que la
instituya (LGT art.75 , en relación con LGT art.190 ), determinando asimismo su
cuantía y requisitos. Desde la reforma tributaria de 1995 (L 25/1995 ) la
condonación ha quedado reducida a una referencia nominal en la Ley, sin desarrollo
y, por lo tanto, inaplicable a los efectos prácticos salvo previsión legal específica. Por
ejemplo, la relativa a ciertas sanciones impuestas a pensionistas por rendimientos
percibidos en el extranjero. (L 26/2014 disp.adic.1ª )
3) En relación con estas cuestiones, hay que tener presente los límites a que están
sujetos los derechos de la Hacienda pública estatal, pues se establece que tampoco
se concederán exenciones, condonaciones, rebajas ni moratorias en el pago de los
derechos a la Hacienda pública estatal, sino en los casos y formas que determinen
las leyes, sin perjuicio de lo establecido sobre derechos económicos de baja cuantía
(L 47/2003 art.7.2 y 16 ).
4) Hay ejemplos de condonación no tributaria en materia de viviendas de
protección oficial (D 2114/1968 art.167 ) y en materia de montes (D 485/1962
art.471.c ).
5) Las multas y sanciones penales y administrativas no son susceptibles de
deducción como gasto a los efectos de determinar la base imponible del tributo cuyo
hecho imponible es la medida económica durante un ejercicio fiscal del rendimiento
generado por la actividad del sujeto sancionado (LIS art.14.1.c ). Y dentro de ellas
han de incluirse las sanciones por infracciones en materia de disciplina deportiva
impuestas por las federaciones deportivas en su concepto de Administración
corporativa que ejercen, por delegación, funciones públicas de carácter
administrativo (TS 7-10-11, EDJ 263085 ).
1058 Prohibición de condonación, remisión o dispensa

(Comunicación Comisión 2006/C 268/11)
En relación con esta figura, hay que destacar su regulación en el Derecho

de la Unión Europea, en el ámbito de la competencia y prácticas
colusorias . Se contiene fundamentalmente en la Comunicación de la
Comisión relativa a la dispensa del pago de las multas y la reducción de
su importe en casos de cártel, regulando una forma especial de
condonación o dispensa de sanciones pecuniarias, así como, en su caso,
de reducción del monto de aquellas.
Su ámbito se refiere a los acuerdos secretos entre dos o más
competidores que tengan por objeto la fijación de precios, de cuotas de
producción o de venta, el reparto de mercados, incluidas las pujas
fraudulentas, o la restricción de las importaciones o las exportaciones;
todos ellos limitativos de la competencia natural entre las empresas, que
se sustraen a aquellas presiones que les impulsan a desarrollar sus
productos y a introducir métodos de fabricación más eficaces,
provocando además el encarecimiento de las materias primas, una

pérdida de competitividad y reducen las oportunidades de empleo.
Se considera que redunda en el interés de la Unión conceder un trato
favorable a las empresas que cooperen con ella en el descubrimiento de
la existencia de un cártel. Para los consumidores y los ciudadanos prima el
interés por que se descubran y prohíban los cárteles secretos sobre el
interés en que se multe a las empresas cuya colaboración haya permitido
a la Comisión detectar y prohibir tales prácticas. La colaboración de una
empresa en este campo tiene un valor intrínseco. De esta forma, una
contribución decisiva a la apertura de una investigación o a la
comprobación de una infracción puede justificar la concesión a la
empresa en cuestión de una dispensa del pago de la correspondiente
multa, con tal de que se cumplan ciertos requisitos adicionales.
Por otra parte, la cooperación de una o varias empresas puede justificar
una reducción del importe de la multa.
Precisiones
1) Estas disposiciones se incorporan al Derecho interno español por medio de la L

15/2007 art.65 y 66 y se desarrollan por RD 261/2008art.46 a 53 (nº 4657
s. ).
2) El programa de clemencia de la Comisión Nacional de los Mercados y de la
Competencia se contiene en la Comunicación 19-6-13 . En relación con los
programas de clemencia ha de atenderse igualmente a los conceptos recogidos en la
L 15/2007 disp.adic.4ª .
1059 Dispensa del pago de la multa

La Comisión dispensará a una empresa del pago de cualquier multa que
de otro modo haya podido imponérsele en alguno de los siguientes
supuestos.
a) Cuando la empresa sea la primera en aportar elementos de prueba que,
a juicio de la Comisión, le permitan efectuar una inspección
oportunamente orientada sobre el presunto cártel.
Es preciso que, en el momento de aportarse los datos, la Comisión no
disponga de elementos suficientes para adoptar una decisión de efectuar
una inspección en relación con el presunto cártel o acuerdo.
b) Cuando la empresa sea la primera en aportar elementos de prueba
que, a juicio de la Comisión, le permitan comprobar una infracción del
Tratado FUE art.101 en relación con un presunto cártel que afecte a la
Unión Europea.
Es preciso en este caso que se cumplan las condiciones cumulativas de
que la Comisión, en el momento de aportarse los elementos de prueba,
no disponga de elementos de prueba suficientes para establecer la
existencia de una infracción del mencionado Tratado FUE art.101 en
relación con el presunto cártel y de que no se haya concedido una
dispensa condicional de pago a ninguna empresa en virtud del supuesto
anterior en relación con el acuerdo.
Además de los requisitos enunciados, deben cumplirse las siguientes
condiciones cumulativas por la empresa:
• Cooperar plena, continua y diligentemente a lo largo de todo el

procedimiento administrativo de la Comisión y facilitar a esta todos los
elementos de prueba que obren en su poder o se hallen a su disposición,
relacionadas con la presunta infracción.
• Poner fin a su participación en la presunta infracción a más tardar en el
momento en que facilite los elementos de prueba.
• No haber adoptado medidas para obligar a otras empresas a participar
en la infracción.
1060 El procedimiento a seguir es el siguiente:

La empresa que desee solicitar la dispensa del pago de la multa deberá
ponerse en contacto con la dirección general con atribuciones en materia
de competencia de la Comisión.
Cuando quepa la posibilidad de obtener una dispensa de pago en relación
con una presunta infracción, la empresa podrá, con el fin de cumplir los
requisitos antes aludidos:
1. Facilitar de inmediato a la Comisión todos los elementos de prueba de
que disponga en el momento de la solicitud en relación con la presunta
infracción; o
2. Presentar inicialmente dichos elementos de prueba de manera
hipotética, en cuyo caso la empresa deberá facilitar una lista descriptiva
de los elementos de prueba que pretenda aportar en una fecha posterior
que deberá convenirse.
La dirección general antes mencionada remitirá un acuse de recibo por
escrito de la solicitud por la empresa de la dispensa de pago del importe
de la multa, confirmando la fecha en la que la empresa presentó los
elementos de prueba o la lista descriptiva.
Una vez que la Comisión haya recibido los elementos de prueba
facilitados por la empresa y haya comprobado que cumple los requisitos
establecidos, concederá por escrito a la empresa la dispensa condicional
del pago de las multas.
La Comisión no estimará otras solicitudes de dispensa de pago antes de
haberse pronunciado sobre una solicitud ya presentada en relación con la
misma presunta infracción.
Si, al término del procedimiento administrativo, la empresa ha cumplido
los requisitos expuestos, la Comisión la dispensará del pago de la multa
en la decisión correspondiente.
1061 Reducción del importe de la multa

Las empresas que no cumplan las condiciones expuestas en el nº 1059
podrán no obstante beneficiarse de una reducción del importe de la multa
que de otro modo les habría sido impuesta. Para ello, la empresa debe
facilitar a la Comisión elementos de prueba de la presunta infracción que
aporten un valor añadido significativo con respecto a los elementos de
prueba de que ya disponía la Comisión, así como poner fin a su
participación en la presunta infracción a más tardar en el momento en
que facilite los elementos de prueba.
En toda decisión adoptada al término del procedimiento administrativo, la

Comisión determinará:
• Si los elementos de prueba facilitados por una empresa en un
momento dado supusieron un valor añadido significativo con respecto a
las pruebas que ya obraban en poder de la Comisión en aquel momento;
• El nivel de reducción del que se beneficiará una empresa con respecto
al importe de la multa que de otro modo le habría sido impuesta, que
quedará establecido como se indica a continuación:
- la primera empresa que aporte pruebas con valor añadido: del 30 al
50%,
- la segunda empresa: del 20 al 30%,
- las siguientes: hasta el 20%.
Para fijar el porcentaje de reducción dentro de esos márgenes, la
Comisión tendrá en cuenta la fecha en que fueron comunicados los
elementos de prueba, así como el grado de valor añadido que hayan
comportado. Del mismo modo, la Comisión podrá tomar en consideración
la magnitud y la continuidad de la cooperación prestada por la empresa
a partir de la fecha de su aportación original.
Asimismo, cuando una empresa aporte elementos de prueba relacionados
con hechos de los cuales la Comisión no tenga conocimiento previo y que
repercutan directamente en la gravedad o duración del presunto cártel,
la Comisión no tomará tales datos en consideración al fijar el importe de
la multa que deba imponerse a la empresa que los haya aportado.
El procedimiento es el siguiente:
La empresa que desee acogerse al beneficio de una reducción del importe
de la multa deberá proporcionar a la Comisión elementos de prueba del
cártel en cuestión.
La empresa recibirá de la dirección general antes mencionada un acuse de
recibo en el que constará la fecha en que se presentaron los elementos
de prueba pertinentes. La Comisión no tomará en consideración los
elementos de prueba presentados por una empresa que solicite la
reducción del importe de una multa antes de haber adoptado una
posición sobre las solicitudes anteriores de dispensa condicional del
pago de la multa en relación con la misma presunta infracción.
La Comisión evaluará la posición final de cada una de las empresas que
hayan solicitado acogerse a la reducción del importe de la multa al
término del procedimiento administrativo en la decisión que se adopte.
1062 Reglas adicionales generales

1. Cuando, en cualquier fase del procedimiento administrativo, no se
cumpla alguno de los requisitos expuestos en los nº 1060 o nº 1061 ,
según proceda, la empresa podrá perder el beneficio del trato favorable
en ellas contemplado.
2. La concesión de una dispensa de pago o una reducción del importe de
la multa no exime a la empresa de las consecuencias civiles de su
participación en infracciones del Tratado FUE art.101 .
3. Toda declaración escrita dirigida a la Comisión en relación con la

Comunicación forma parte de sus expedientes. No podrá divulgarse ni
emplearse para fines diferentes de la aplicación del Tratado FUE
art.101 .
J. Otras potestades
1065 Además de las potestades expuestas, pueden citarse las siguientes.
1067 Dirección y coordinación

Es una potestad íntimamente ligada a la potestad planificadora. Consiste
en el poder, jurídicamente atribuido a una Administración pública, de
producir y aprobar directrices administrativas, de carácter generalmente
no imperativo sino orientativo, a las que deben -salvo justificación en
contra- someterse las actuaciones administrativas posteriormente
ejecutadas en un sector dado, al que se refiera la directriz de referencia.
Un campo muy fértil para el desarrollo de estas potestades es el de la
ordenación territorial.
Son también manifestaciones de directriz las circulares e instrucciones,
en el ámbito de la jerarquía administrativa.
1069 Policía general

(Const art.149.1.29ª ; LO 4/2015 ; LO 4/1981 ; L 2/1985 )
Por medio de esta potestad, las Administraciones públicas, cada una en el

ámbito de su competencia, desarrollan actividades de prevención
general en materia de orden público, seguridad ciudadana, seguridad de
personas y bienes, así como de represión y corrección de las
consecuencias de conductas contrarias a aquellos.
1071 Deslinde
(CC art.384 ; L 33/2003art.50 a 54 ; RD 1373/2009art.61 a 67 ; LBRL art.82.b ;
RBELart.52 a 69 )
En términos generales, el deslinde es el procedimiento administrativo o

judicial civil que pretende la determinación exacta y precisa de los
linderos de las fincas colindantes, sean estas titularidad de la
Administración (patrimoniales o de dominio público) o de los particulares.
En sentido administrativo, se entiende por tal (Mendoza Oliván) el acto
declarativo de la condición jurídica de propietario que una
Administración pública ostenta sobre sus bienes raíces, sean estos
demaniales o patrimoniales, mediante la unilateral fijación de su extensión
y límites respecto de las propiedades colindantes.
Se trata de un acto administrativo instrumental que ha de producirse a
través de un procedimiento específico. Es una potestad defensiva del
dominio público inmobiliario o de los bienes inmuebles patrimoniales,
mediante la delimitación de la posesión, de forma unilateral por la

Administración (TSJ Sevilla 24-11-98 , EDJ 61386 ). Su ejercicio es
imperativo e indisponible (TS 24-3-15, EDJ 42549 ; 2-6-16, EDJ
78183 ).
Precisiones
1) Tiene su razón fundamental de ser, respecto de los bienes inmuebles

patrimoniales, en aquellos casos en los que la delimitación de los linderos que
separan lo público de lo privado es compleja, por la eventual irregularidad de la línea
divisoria (costas, dominio público hidrológico). Sin embargo, en aquellos casos en
que la determinación sigue una línea geométrica estable (carreteras, ferrocarriles) la
práctica del deslinde no resulta tan relevante. De ahí que en la legislación de
carreteras o de ferrocarril no se regule procedimiento de deslinde de las franjas
demaniales, precisándose sin más (aunque con detalle) la forma de medición de las
mismas. No obstante, ello no quiere decir que no se puedan deslindar tales terrenos,
aplicándose analógicamente la normativa más adecuada (CC art.4.1 ).
2) La potestad de deslinde es, en sí misma, una potestad administrativa reglada (TS
8-7-15, EDJ 130427 ; AN 17-3-15, EDJ 59718 ; 19-6-15, EDJ 121480 ; TSJ
La Rioja 5-6-14, EDJ 140100 ) a través de la cual se materializa la extensión física
del dominio público, tratando de configurar sobre el terreno las pertenencias
demaniales con arreglo a su definición legal (AN 20-10-00, EDJ 113351 ).
1072 Caracteres
La potestad de deslinde presenta los siguientes rasgos característicos:
a) Para el ejercicio de las potestades administrativas sobre los bienes
demaniales o patrimoniales, en caso de que los límites de los mismos no
se definan con precisión, es requisito previo la recuperación posesoria de
los mismos (TS 20-2-85; 1-12-87 , EDJ 16003 ), con ejercicio, en su
caso, de la potestad sancionadora (TS 21-6-86; 22-11-96, EDJ 8455 ).
La potestad recuperatoria se expone en el nº 865 y la potestad
sancionatoria en el nº 915 .
b) El deslinde no afecta a la propiedad de los bienes , cuestión que debe
discutirse en el proceso civil oportuno, pues la cuestiones sustantivas
propias del derecho de dominio que afecten a los bienes demaniales o
patrimoniales no se discuten ante el orden jurisdiccional contencioso-
administrativo. Se desenvuelve exclusivamente en el plano de la fijación
de los linderos, desde el punto de vista de la posesión.
De esta forma, el deslinde no es una acción administrativa de declaración
dominical. La Administración no puede, con tal pretexto, hacer
declaraciones de propiedad sobre terrenos en los que particulares
ostenten derechos de propiedad y prueben posesión superior a un año, ya
que el deslinde solo sirve para la fijación precisa de la situación posesoria
entre las fincas deslindadas, quedando reservadas todas las cuestiones de
índole civil a la jurisdicción ordinaria (TSJ Extremadura 2-4-97).
Incluso se afirma -al menos respecto del demanio marítimo terrestre- que
el deslinde se ciñe a una cuestión de límites, sin que pueda suponer
tampoco una declaración de posesión (TS 5-11-67 , EDJ 2017 ; 10-11-
86 , EDJ 7120 ). Lo único que revela es la existencia de una actividad
delimitadora en el ámbito administrativo, pero no supone una secuencia
dominical e incluso posesoria indeclinable a favor de la Administración

pública titular (AN 2-11-00, EDJ 113348 ).
1073 c) Se ha sostenido que la potestad de deslinde nunca se puede convertir

en una acción reivindicatoria administrativa (TS 3-3-92, EDJ 2037 ;
7-2-96 , EDJ 572 ; 20-2-96 , EDJ 642 ), o en una reivindicación
simulada (TSJ Castilla-La Mancha 4-11-99, EDJ 44755 ).
El deslinde administrativo no puede desconocer la presunción de
legalidad que se deriva del principio de legitimación registral (LH
art.38 ) en favor de la propiedad inscrita en el Registro. Según este
principio, a todos los efectos legales, se presume que el dominio y los
demás derechos reales existen y pertenecen a su titular en la forma
determinada por el asiento respectivo, estableciendo de esta forma una
limitación a la facultad de deslinde de la Administración (TS 10-2-89 , EDJ
1385 ; 5-11-90 , EDJ 10039 ; 3-3-94 , EDJ 1336 ).
También es doctrina tradicional que, excepcionalmente, la inscripción
registral puede ceder frente al deslinde en las siguientes situaciones (TS
17-2-79 , EDJ 4917 ; 20-2-85):
- en caso de que el asiento no produzca efecto frente a tercero;
- en caso de que no se señalen con precisión los linderos de la finca;
- en caso de que no resulte clara la identificación de la misma.
En el resto de supuestos debería invalidarse previamente el asiento (LH
art.1.4 ), por medio de sentencia civil (TS 5-11-90 , EDJ 10039 ),
aunque también se ha permitido la destrucción de la presunción señalada,
en el expediente administrativo (TS 10-6-91 , EDJ 6112 ).
Incluso se ha considerado irrelevante que los bienes que hayan de
deslindarse estén inmatriculados (AN 17-11-00, EDJ 113353 , en
interpretación de L 22/1988art.3 a 5 ).
Realmente, es claro que los asientos registrales no pueden prevalecer
frente a la naturaleza de los bienes. La cuestión se ciñe a si es preciso
rectificar previamente los mismos, destruyendo la legitimación registral, o
si es innecesaria una acción civil en tal sentido, previa al acto de deslinde.
Más recientemente, se afirma que, con ciertos requisitos y excepciones, el
título administrativo de deslinde, como el de expropiación, tiene la
virtualidad y efecto legal de permitir la cancelación de las titularidades
registrales privadas y la consiguiente inscripción como bien demanial a
favor de una Administración pública, siempre que el procedimiento se
haya entendido con quienes constasen como titulares registrales de las
fincas afectadas, que lo son a todos los efectos legales, de conformidad
con el principio de legitimación de LH art.38 (DGRN Resol 14-4-17 ,
respecto de L 43/2003 art.18 y 21 ).
d) El procedimiento se inicia a instancia de la Administración titular del
bien inmueble o a petición del particular titular del colindante (CC
art.384 ). Para su incoación no es preciso que los bienes de la
Administración pública estén inmatriculados en el Registro de la
Propiedad, aunque debieran estarlo.
1074 e) Iniciado el expediente administrativo, no cabe iniciar procedimiento

judicial de deslinde (L 33/2003 art.50.2 , con carácter básico). De la
misma forma, una vez iniciado el procedimiento judicial, prevalece este
sobre aquel. Carece de sentido que, una vez iniciado el pleito sobre el
dominio de un bien en el orden jurisdiccional civil, único competente, con
el objeto de poner fin a la titularidad dominical discutida, pueda verse
paralizado por el ejercicio de un deslinde administrativo de efectos
limitados (TCJ 28-6-16, EDJ 105880 ).
f) Dado que supone una importante limitación, real o potencial, a los
derechos de los particulares, es requisito imprescindible que el deslinde
administrativo se efectúe previa comprobación de las características y
realidad del terreno.
g) La resolución judicial o administrativa es susceptible de inscripción en
el Registro de la Propiedad, aunque el bien sea de dominio público (RH
art.5 , 6 y 12 ).
La resolución administrativa debe incorporar una motivación suficiente
en la que los estudios y prescripciones técnicas constituyen un
presupuesto necesario para garantizar la validez de los actos de la
Administración (AN 10-12-99 , EDJ 80994 ).
h) Una vez practicado el acto de deslinde, va seguido de las siguientes
operaciones:
- apeo: determinación sobre el terreno de cuáles sean efectivamente las
fincas afectadas y cuáles sus linderos; y
- amojonamiento: señalización de los linderos.
i) El acto que aprueba el deslinde, al margen de cuestiones civiles, es un
acto definitivo susceptible de recurso . Todos los demás actos que
integran el expediente son actos de trámite que ni dan ni quitan derechos,
por lo que no son recurribles autónomamente. En particular, el acto de
autorización para realizar el deslinde constituye un acto de trámite en
cuanto que no resuelve el expediente de deslinde, ni decide de forma
definitiva ninguna cuestión, por lo que procede la inadmisión del recurso
contencioso-administrativo (TS 25-6-97, EDJ 6513 ; AN 22-5-98, EDJ
61309 ). Del mismo modo, los actos de toma de datos y apeos son
también irrecurribles (TSJ Murcia 21-11-96; 31-12-96).
j) Un deslinde posterior puede superponerse a uno previo contrario,
como consecuencia del ius variandi de la Administración en este campo (L
22/1988art.11 s. y disp.trans.1ª.3 y 4 ; AN 7-11-02 , EDJ 126279 ),
aun cuando no haya sido anterior declarado lesivo o dejado sin efecto por
otra vía (TS 24-2-16, EDJ 13077 ). Aquella puede redeslindar los
terrenos para comprobar si los deslindes anteriores, que son actos firmes,
incluyen todos los terrenos que deben formar parte del dominio público
(TS 13-3-15, EDJ 36579 ).
1075 Procedimiento
El procedimiento de deslinde tiene las siguientes reglas:
• La incoación del procedimiento para deslindar los bienes patrimoniales
de la Administración General del Estado se acordará por el Director
General del Patrimonio del Estado -o centro directivo competente, en su

caso-, y corresponderá al ministro del ramo de Hacienda -o Economía y
Hacienda, de acuerdo con la estructura ministerial (nº 280 )- la
resolución del mismo. La instrucción del procedimiento corresponde a los
delegados de Economía y Hacienda -o de Hacienda, por igual
consideración-.
En el caso de bienes demaniales de dicha Administración, la incoación del
procedimiento se acordará por el titular del departamento ministerial que
los tenga afectados o al que corresponda su gestión o administración.
Respecto de los bienes propios de los organismos públicos o adscritos a
los mismos, la competencia se ejercerá por sus presidentes o directores.
• El procedimiento que ha de seguirse para el ejercicio de la potestad de
deslinde se somete a las siguientes normas:
- Se iniciará de oficio, por iniciativa propia o a petición de los colindantes;
en este caso, serán a su costa los gastos generados, debiendo constar en
el expediente su conformidad expresa con ellos. Para el cobro de dichos
gastos podrá seguirse la vía de apremio.
- El acuerdo de iniciación del procedimiento se comunicará al Registro de
la Propiedad correspondiente, a fin de que, por medio de nota al margen
de la inscripción de dominio, se tome razón de su incoación.
• El inicio del procedimiento se publicará gratuitamente en el BOE y en
el tablón de edictos del ayuntamiento en cuyo término radique el
inmueble a deslindar, sin perjuicio de la posibilidad de utilizar
adicionalmente otros medios de difusión. Igualmente, el acuerdo de
iniciación se notificará a cuantas personas se conozca ostenten derechos
sobre las fincas colindantes que puedan verse afectadas por el deslinde.
• La resolución por la que se apruebe el deslinde se dictará previo
informe de la Abogacía del Estado o del órgano al que corresponda el
asesoramiento jurídico de las entidades públicas vinculadas a la
Administración General del Estado, y deberá notificarse a los afectados
por el procedimiento de deslinde y publicarse en la forma prevista en el
apartado anterior. Una vez el acuerdo resolutorio del deslinde sea firme, y
si resulta necesario, se procederá al amojonamiento, con la intervención
de los interesados que los soliciten, y se inscribirá en el Registro de la
Propiedad correspondiente.
• El plazo máximo para resolver el procedimiento de deslinde será de 18
meses, contados desde la fecha del acuerdo de iniciación. Transcurrido
este plazo sin haberse dictado y notificado la correspondiente resolución,
caducará el procedimiento y se acordará el archivo de las actuaciones.
• Si la finca deslindada estuviera inmatriculada en el Registro de la
Propiedad, se inscribirá igualmente el deslinde administrativo referente a
la misma, una vez que sea firme. En todo caso, la resolución aprobatoria
del deslinde será título suficiente para que la Administración proceda a la
inmatriculación de los bienes siempre que contengan los demás extremos
exigidos por LH art.206 .
• Los terrenos sobrantes de los deslindes de inmuebles demaniales
podrán desafectarse en la forma prevista en la L 33/2003 .
1077 Desahucio administrativo

(LBRL art.82.d )
El desahucio administrativo está prácticamente identificado con la

ejecución forzosa de los actos administrativos, como subespecie de la
misma (TSJ Málaga 27-2-01).
Permite el desahucio y el desalojo, por cualquier medio permitido en
Derecho, de los ocupantes de ciertos bienes inmuebles, al margen de
todo proceso jurisdiccional de desahucio (p.e. para los ayuntamientos,
en ciertos supuestos de ocupación de vivienda de protección oficial).
Puede ser manifestación del denominado «interdicto proprio» -nº 869 -,
cuando afecta a bienes demaniales o patrimoniales de la Administración
(TSJ Las Palmas 12-6-00 , EDJ 113406 ; TSJ Cataluña 20-9-00), no en
otro caso.
Exige ausencia o extinción previa de título posesorio (TS 14-3-95 , EDJ
1694 ). Aunque el ejercicio de las potestades recuperatoria y de
desahucio no presenta características diferentes en cuanto al
procedimiento a seguir, el rasgo identificador de la segunda es el
decaimiento o claudicación del título o circunstancias que legitimaban en
un principio la ocupación del bien de cuya posesión se trata.
El ejercicio de esta potestad no tiene alcance punitivo, por lo que no es
exigible para él el cumplimiento de las formalidades propias del
procedimiento sancionador (TS 21-6-00, EDJ 21946 ; TSJ Málaga 11-
5-15, EDJ 153193 ). Sin embargo, cuando implique entrada en
domicilio o, en su caso, lugar cuyo acceso dependa de la voluntad del
titular, precisa la previa obtención de autorización judicial en defecto de
consentimiento del afectado (TSJ Madrid 28-10-15, EDJ 226016 ).
Precisiones
Pueden destacarse las siguientes disposiciones que contienen normas reguladoras o

previsiones de aplicación del desahucio estudiado:
• Normativa estatal: L 33/2003art.58 a 60 ; LBRL art.82.d) ; RBELart.44.1.d) ,
120 a 135 ; L 22/1988 art.108 ; RDLeg 2/2011 art.103 ; RD 876/2014
art.218 ; OM 3-3-98.
• Normativa autonómica: L Andalucía 7/1999 art.40 , 41 , 63.1.d) y 68 s.;
13/2005, art.16 ; L Aragón 7/1999 art.173.1.d) ; DLeg Aragón 4/2013 art.81 ;
L Baleares 6/2001 art.15 ; D Baleares 127/2005 art.19 s. ; L Baleares 5/2018
art.78 ; L Canarias 6/2006art.109 a 111 ; 2/2003 art.68 ; D Canarias
133/1988art.300 a 303 ; L Cantabria 3/2006art.30 a 32 ; L Castilla y León
11/2006 art.33 ; D Castilla y León 250/1998 art.27 ; L Extremadura
2/2008art.39 a 41 ; L Galicia 5/1997 art.280.1.d) ; 5/2011 art.124 s. ; 6/2017
art.148 ; L La Rioja 5/2000 disp.adic.1ª.3.e ; 11/2005 art.45 y 46 ; L Madrid
16/1998 art.4.8 ; 1/2001 art.11 ; LF Navarra 6/1990 art.119 ; 14/2007
art.58 ; DLeg País Vasco 2/2007art.30 a 32 ; L País Vasco 3/2015 art.70 y
71 ; NF Araba 11/2019 art.14.1.d , 15 y 19 ; L C.Valenciana 14/2003
art.24 ; 2/2014 art.108 .
1079 Sin carácter de norma plena ni básica, pero de aplicación supletoria a las
comunidades autónomas, se establece que (L 33/2003 art.59 y 60 ):
a) Para el ejercicio de la potestad de desahucio será necesaria la previa

declaración de extinción o caducidad del título que otorgaba el derecho
de utilización de los bienes de dominio público (el carácter demanial se
impone por L 33/2003 art.58 , con carácter básico).
b) Esta declaración, así como los pronunciamientos que sean pertinentes
en relación con la liquidación de la correspondiente situación posesoria y
la determinación de la indemnización que, en su caso, sea procedente, se
efectuarán en vía administrativa, con audiencia del interesado.
c) La resolución que recaiga será inmediatamente ejecutiva, se notificará
al detentador y se le requerirá para que desocupe el bien, a cuyo fin se le
concederá un plazo no superior a 8 días (en principio naturales) para que
proceda a ello. Si el tenedor no atendiera el requerimiento, se procederá a
la ejecución forzosa (de acuerdo con LPAC art.99 s. ). Se podrá solicitar
para el lanzamiento el auxilio de las fuerzas y cuerpos de seguridad, o
imponer multas coercitivas de hasta el 5% del valor de los bienes
ocupados, reiteradas por períodos de 8 días hasta que se produzca el
desalojo. Los gastos que ocasione el desalojo serán a cargo del
detentador, pudiendo hacerse efectivo su importe por la vía de apremio.
d) La competencia para el desahucio corresponderá al ministro titular del
departamento o al presidente o director del organismo público que tenga
afectados o adscritos los bienes.
1081 Potestad de revisión

Esta potestad atribuye a las Administraciones públicas el poder de revisar
la legalidad de sus actos, de oficio o en virtud de recurso del interesado,
dejándolos, en su caso, sin efecto. Ver al respecto el nº 9850 s. sobre
recursos y procedimientos de revisión.
1083 Potestad disciplinaria

La potestad disciplinaria es la que se ejerce sobre administrados
sometidos a situaciones especiales de sujeción (AN 9-2-98), como son
los funcionarios o los reclusos.
Se fundamenta en la jerarquía y está encaminada a conseguir el
cumplimiento, por parte de los administrados cualificados, del régimen
específico de deberes al que se someten.
No es identificable con la potestad sancionadora (nº 915 ), aunque es
cercana a y compatible con ella.
Precisiones
1) La finalidad del régimen disciplinario aplicable a los funcionarios públicos no es la

protección corporativa, sino que es uno de los medios para conseguir que la
Administración sirva al interés general (TS 30-4-91 , EDJ 4491 ).
2) Los procedimientos disciplinarios se exponen en el nº 5070 s.
1085 Potestad innovativa
En el ámbito de los contratos administrativos , se prevén diversos

supuestos en que se otorga a la Administración pública la potestad de
modificar el contrato o de alterar el proyecto en que este se basa (LCSP
art.201 s. ). La nueva norma en materia de contratos públicos, a impulso
del Derecho comunitario y continuando con el rigor en la disciplina de
esta materia impuesto desde la L 2/2011, somete la modificación del
contrato a estrictos límites y requisitos de todo orden, tanto sustantivos
como procedimentales, convirtiendo esta potestad en verdaderamente
excepcional).
En síntesis, la LCSP distingue entre supuestos de modificación contractual
previstos de antemano en el contrato y supuestos no previstos, y
establece con todo rigor las condiciones bajo las que se puede proceder a
modificar el contenido del contrato en unos y otros supuestos.
Las normas generales aplicables a la potestad de modificación son las
siguientes (LCSP art.201 ):
• Solo puede obedecer a razones de interés público.
• Solo cabe en los distintos supuestos legalmente previstos . Al margen
de ellos, toda modificación del contrato tiene que dar lugar a la
resolución del mismo y a su ulterior licitación, que tendrá en cuenta la
necesidad de ejecutar las prestaciones contractuales en forma distinta a la
originalmente pactada.
• La modificación tiene que respetar el procedimiento previsto en LCSP
art.189 , con las peculiaridades de LCSP art.205 .
• El contrato modificado tiene que ser objeto de formalización y de
publicidad (conforme a LCSP art.151 , 205 y 63 ).
1086 La modificación del contrato en los supuestos previstos previamente en

la documentación contractual se somete a las siguientes reglas (LCSP
art.202 ):
a) En todo caso, la modificación no puede superar el 20% del precio inicial
del contrato, y están prohibidas las modificaciones que alteren la
naturaleza global del contrato (entendidas aquellas como las que suponen
alterar la calificación contractual, o sustituir las prestaciones objeto del
contrato por otras distintas), con independencia de su importe.
b) Las cláusulas en las que se prevea la modificación contractual deben
estar redactadas de forma clara, precisa e inequívoca, precisando con el
detalle suficiente su alcance, límites y naturaleza, las condiciones en que
podrá hacerse uso de la potestad de modificación por referencia a
circunstancias cuya concurrencia pueda verificarse de forma objetiva, y el
procedimiento que haya de seguirse para realizar la modificación.
c) La cláusula de modificación establecerá, por otro lado, que la
modificación no podrá suponer el establecimiento de nuevos precios
unitarios no previstos en el contrato.
d) Se exige un rigor extremo a la cláusula de modificación, que deberá
formularse de modo que en todo caso permita a los candidatos y
licitadores comprender su alcance exacto, e interpretarla de la misma
forma y, por otra parte, permitir al órgano de contratación comprobar
efectivamente el cumplimiento por parte de los licitadores de las

condiciones de aptitud exigidas, y valorar correctamente las ofertas
presentadas por estos.
Por otro lado, la modificación del contrato en supuestos no previstos se
ha de sujetar a las siguientes normas (LCSP art.203 ):
a) La modificación tiene que obedecer a alguno de los supuestos tasados
en la Ley, y además limitarse a introducir las variaciones estrictamente
indispensables para responder a la causa objetiva que la haga necesaria.
b) Los supuestos tasados en los que se puede modificar el contrato en
este supuesto son:
• Que resulte necesario añadir obras, suministros o servicios adicionales a
los inicialmente contratados, siempre y cuando se den los dos requisitos
siguientes: que no sea posible sustituir al contratista por razones
económicas o técnicas, y que la modificación del contrato implique una
alteración en su cuantía que no exceda, aislada o conjuntamente con
otras modificaciones, del 50% de su precio inicial.
• Que concurran circunstancias sobrevenidas e imprevisibles en el
momento en que tuvo lugar la licitación del contrato, siempre y cuando se
cumplan las tres condiciones siguientes: que la necesidad de la
modificación se derive de circunstancias que una Administración diligente
no hubiera podido prever; que la modificación no altere la naturaleza
global del contrato; y que la modificación del contrato implique una
alteración en su cuantía que no exceda, aislada o conjuntamente con
otras modificaciones, del 100% de su precio inicial.
• Que la modificación no sea sustancial, de acuerdo con los propios
criterios establecidos en la Ley (es sustancial, en términos generales, la
modificación del contrato cuando tenga como resultado un contrato de
naturaleza materialmente diferente al celebrado en un principio).
Las modificaciones son obligatorias para el contratista en los términos del
LCSP art.204 .
Esta estricta regulación obedece al Derecho comunitario, y en particular a
la jurisprudencia del Tribunal de Luxemburgo que impide la modificación
contractual sustancial , entendida como aquella que por su incidencia da
lugar a que el contrato modificado sea distinto del contrato adjudicado en
principio, esto es, a la constitución de un nuevo contrato entre las partes
del contrato original, por entender que una modificación de este calado
es equivalente a una nueva adjudicación contractual, efectuada al margen
de los procedimientos imperativos (es paradigmática en este sentido la
sentencia Succhi di Frutta, TJUE 29-4-04 ).
1087
Precisiones
1) El Derecho comunitario siempre ha considerado las modificaciones contractuales

con suma cautela, por el riesgo de vulneración de los principios esenciales de la
contratación pública (que son correlato de las libertades comunitarias esenciales)
que ella entraña: la jurisprudencia del TJUE fue muy clara en el sentido de limitar las
modificaciones a los aspectos no esenciales del contrato, por entender que la
modificación esencial supone la adjudicación directa de un contrato nuevo y
diferente (TJUE 29-4-04, EDJ 44180 , Succhi di Frutta), y esta tesis ha pasado (con
matices, entendiéndose por la doctrina que la regulación legal rebaja el rigor de la
jurisprudencia) al contenido de la Dir 2014/24/UE considerando 107 y art.72 .
2) El ejercicio de esta potestad genera, en su caso, deber de indemnizar el perjuicio
derivado del mismo al contratista (TS 13-12-85).
3) Al respecto de la potestad de modificación del contrato administrativo (ius
variandi), la doctrina clásica del Consejo de Estado se ha pronunciado de la siguiente
forma, anticipando las principales líneas de la regulación posterior:
• Es una verdadera potestad administrativa exorbitante (CEst Dict 54473/1990)
pero limitada, cuyo ejercicio debe estar respaldado por un interés público principal,
caro, patente e indubitado (CEst Dict 42179/1979 ; 48473/1986; 55586/1991).
• No es una atribución legal indiscriminada que permita la novación libre del
contenido de los pliegos que sirvieron de base a la licitación o del contenido del
contrato; solo puede emplearse con la aparición de nuevas circunstancias
materiales, no previstas antes de la perfección del contrato, que hagan
indispensable la modificación (CEst Dict 41914/1979 ).
• La Administración debe estar a las consecuencias de la modificación del contrato
(CEst Dict 42470/1979).
• No puede emplearse esta potestad respecto de un contrato que ya ha sido
incumplido (CEst Dict 42987/1980).
• Sobrepasa la potestad de innovación el establecimiento de un nuevo tipo de
relación, siendo su objeto la mera alteración del tipo existente (CEst Dict
44793/1982).
• El carácter limitativo de esta potestad tiene por objeto evitar la vulneración del
principio de concurrencia, quedando vedada la modificación arbitraria o a mera
voluntad de una de las partes (CEst Dict 50688/1987); así como garantizar el
principio de publicidad (CEst Dict 1021/1991).
• Se sujeta, igualmente, a los límites de forma establecidos legalmente, y debe ir
acompañada de una compensación económica al contratista, para mantener el
principio de equilibrio financiero (CEst Dict 53392/1991).
1089 Potestad de verificación de datos personales

(LO 3/2018 disp.adic.8ª )
En ocasiones se formulan solicitudes en las que el interesado declare

datos personales que obren en poder de las Administraciones públicas.
La potestad referida consiste en el poder del órgano destinatario de la
solicitud para efectuar, en el ejercicio de sus competencias, las
verificaciones necesarias para comprobar la exactitud de los datos, con
independencia del consentimiento del interesado, por atribución directa
de la Ley.

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Lefebvre Lefebvre - Bases de Datos Page 1 of 125

750 A. Consideraciones generales 755

B. Potestad reglamentaria 800

C. Potestad de auto organización 850

D. Potestad tributaria 860

E. Potestades de investigación y recuperatoria 865

F. Potestad planificadora 885

G. Potestad expropiatoria 890

H. Potestad recaudatoria 905

I. Potestad sancionadora 915

J. Otras potestades 1065

751 Las potestades administrativas son poderes jurídicos reconocidos

preciso, las referencias al régimen anterior que se mantenga vigente o

755 El ejercicio de potestades administrativas siempre se encuentra

760 Las potestades administrativas presentan los siguientes caracteres:

e) Obligatoriedad de ejercicio. Las potestades administrativas son de

Se pueden señalar potestades administrativas específicas cuya cobertura está en la

761 f) Carácter indisponible e irrenunciable . Las exigencias del interés

el agente urbanizador cuando la urbanización se realice por gestión

762 i) Carácter fiduciario, en la medida en que no hay identidad necesaria

liquidación o comprobación (TSJ C.Valenciana 6-4-95; 5-1-96, EDJ

1) Todo lo anterior ha de entenderse salvo en el caso de la potestad sancionadora

764 4) El contenido de las potestades administrativas no es ilimitado. Su actuación se ha

Administración (TCo 227/1988 ). El procedimiento administrativo es garantía

770 La titularidad de las potestades administrativas no corresponde

775 Las potestades administrativas pueden clasificarse atendiendo a

• A partir de su incidencia sobre situaciones jurídicas preexistentes, se

777 Potestades regladas

Este margen de decisión se ha tratado doctrinal y jurisprudencialmente de reducir al

779 Potestades discrecionales

Al respecto del otorgamiento y denegación de licencias de armas, se confiere a la

comprobar la adecuación entre los hechos determinantes y la decisión tomada (TS

780 Control jurisdiccional de la discrecionalidad

781 El contraste jurisdiccional del ejercicio de estas potestades, además de

4348 ). Tradicionalmente, se ha discutido que pueda tener lugar con

1) El vicio de desviación de poder consiste en la discordancia entre el

783 2) Se ha entendido que no concurre desviación de poder:

784 3) En cambio, se ha estimado que concurre desviación de poder cuando:

juicio crítico de razonabilidad que el candidato electo había obtenido la máxima

785 Discrecionalidad técnica

expertos catadores de los consejos reguladores de denominaciones de

786 c) La presunción es destruible si se acredita la infracción o el

787 Potestades innovativas y conservativas

jurídico (situaciones jurídicas, relaciones jurídicas, titularidades, negocios

789 Potestades generales y especiales

791 Potestades limitativas y no limitativas

1) Se emplea también el concepto de potestades de intervención, por las que ha de

4. Potestad, competencia y función

ordenamiento, que atribuyen a su Administración titular una habilitación

800 Es la potestad de crear normas jurídicas de valor subordinado a la Ley (TS

entre los poderes o potestades emanadas de la Constitución (CEst Dict

1) El ejercicio de esta potestad por las Administraciones públicas se somete a los

802 Órganos con potestad reglamentaria

El ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de la

1) Es importante diferenciar los decretos y las órdenes forales de las diputaciones

806 Elementos esenciales del reglamento

precisas para desarrollar la actuación reglamentada (especialmente en lo

1) La potestad reglamentaria está subordinada a los principios de constitucionalidad,

d) Los proyectos o planes de obras , o los proyectos de urbanización,

1) Las instrucciones y órdenes de servicio se distinguen por las siguientes notas

Así entendida la cuestión, no es precisa la habilitación reglamentaria a favor de la

812 Relación entre el reglamento y la ley

1/1995 -. De la misma manera, se permite la elevación de rango de una