UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ

CURSO DE DIREITO

PROVA DE DIREITO ADMINISTRATIVO I

1ª Avaliação/2010

Aluna: Hélida Cássia da Costa Sodré

Belém/PA
2010
 PRIMEIRA QUESTÃO

O Presidente da República, alegando urgência, editou a seguinte Medida Provisória:

Medida Provisória nº 8.903, de 25/05/2009

Dispõe sobre o incentivo à educação na região da Amazônia através do
PROUNI.
Art. 1°. Esta Medida Provisória dispõe sobre o incentivo à educação nos estados
que integram a região Amazônia.
Art. 2º. O incentivo será realizado mediante desconto de imposto de renda por
parte das empresas privadas e será canalizado ao PROUNI.
Art. 3º. Os alunos formados através do PROUNI serão aproveitados nas empresas
estatais
....
....
Art. 5°. Ficam criados dois órgãos de atuação regional:
I – a empresa pública denominada Companhia de Desenvolvimento e
Proteção Ambiental – CODEPA, com personalidade jurídica de direito público,
com sede no estado do Pará, tendo como finalidade a comercialização econômica
do açaí, adquirido, com exclusividade contratual, junto aos produtores que atuam
no ramo, desde que cadastrados nas Secretarias Estaduais de Meio Ambiente dos
estados da região Norte;
II - a sociedade de economia mista denominada de Rio da Amazônia S/A –
RASA, com personalidade de direito privado, que tem como objetivo explorar o
transporte aquaviário entre os portos da Região Amazônia, mediante concessão
outorgada pelos Estados do Norte, organizados sob a forma de consórcio público,
para que possa fazer o transporte do açaí para a sede da empresa CODEPA.
...
Art. 6º. Os empregos da referidas empresas poderão ser providos sem a
obrigatoriedade de concurso público, vez que exploram atividade econômica,
assim como as mesmas, com exclusividade, gozarão de incentivos fiscais não
extensivos às empresas privadas.

Posteriormente, o Presidente da República expediu um Decreto determinando que a

RASA, através de sua Assembléia Geral, criasse uma empresa subsidiária com a finalidade de
explorar atividade econômica, mediante a aquisição, industrialização e comercialização de toda a
matéria prima adquirida pela CODEPA.
Assim foi constituída a empresa MATÉRIAS PRIMAS E CIA LTDA – MAPRIMAS,
definida como sociedade de economia mista subsidiária, porque o seu capital foi constituído da
seguinte forma: União Federal com 10% das ações; a RASA com 51%; o Estado do Pará com 14%;
o Município de Belém com 10% e CODEPA com 15%.
No mesmo Decreto, à luz do poder normativo e regulamentar da Administração Pública,
o Presidente da República considerou a atividade da CODEPA como de relevante interesse coletivo
e, consequentemente, como serviço público.
Desta feita, além dos incentivos fiscais repassados pelo Governo Federal à CODEPA, a
subsidiária MAPRIMAS recebeu, ainda, isenções tributárias e fiscais especiais e diferenciadas das
demais empresas privadas, com a justificativa de que a atividade econômica por ela realizada, assim
como pelas demais entidades estatais, tem caráter de serviço público, face o relevante interesse
público que lhe foi atribuído.
Você é advogad@ da Federação das Indústrias e da Associação Comercial do Estado do
Pará que solicitaram análise e parecer sobre a matéria acima apresentada. De forma fundamentada,
com doutrina e jurisprudência, ressalte no parecer o que segue:

a) Pode uma Medida Provisória criar entidades da Administração Pública? A CODEPA e a

RASA foram correta e devidamente criadas?(art 37, XIX e XX)

Segundo preceitua o art. 62 da Constituição Federal, Em caso de relevância e urgência, o

Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las
de imediato ao Congresso Nacional, sendo que, nos termos do § 3º do mesmo artigo, estas perderão
eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogável, nos
termos do § 7º, uma vez por igual período, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto
legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes.
Do exposto, considerando que as entidades da administração indireta ou são criadas ou
tem sua criação autorizada por lei, é possível inferir que uma Medida Provisória, vez que esta
possui força de lei, pode criá-las, devendo, contudo, observar necessariamente a existência dos
requisitos da relevância e urgência como obriga a Carta magna.
Neste sentido, entendo que a CODEPA e a RASA não foram devidamente criadas, vez
que não restou configurado no caso concreto a relevância e a urgência capazes de autorizar o poder
executivo a adotar a medida Provisória nº 8.903, de 25/05/2009. Ademais, mesmo que assim fosse
possível a criação, a Medida Provisória em questão teria o feito de forma incorreta, vez que o seu
art. 5º classificou-as como órgão, quando na realidade, são entidades da Administração Pública
Indireta, eis que dotadas de personalidade jurídica como, inclusive, reconhece os incisos I e II do
mesmo artigo.

b) Empresa pública e sociedade de economia mista são órgãos? Qual a diferença entre órgão
e entidade?
Empresa pública e sociedade de economia mista não são órgãos, mas sim entidades, uma
vez que são dotadas de personalidade jurídica.
Segundo a definição positivada no art. 1º, § 2º, II da lei 9.784/99, “órgão é a unidade de
atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta”
enquanto que Entidade “é a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica”.
Como bem apontou Celso Antônio Bandeira de Mello os “Órgãos são unidades abstratas
que sintetizam os vários círculos de atribuição do Estado. Por se tratar, tal como o próprio Estado,
de entidades reais, porém abstratas (seres de razão), não tem vontade nem ação, no sentido de vida
psíquica ou anímica próprias, que, estas, só os seres biológicos podem possuí-las. De fato, os órgãos
não passam de simples repartições de atribuições, e nada mais”
Hely Lopes Meirelles define acertadamente órgão como sendo “centros de competência
instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada
á pessoa jurídica a que pertence”
A partir destes dois conceituados autores, podemos entender que o órgão público resulta
de uma desconcentração, e suas atuações são atribuídas á União uma vez eu o mesmo, ao contrário
das entidades, não possui personalidade jurídica, patrimônio próprio e capacidade para representar
em juízo a pessoa jurídica que integram.

c) A CODEPA, a RASA e a MAPRIMAS integram a estrutura administrativa do Estado e

constituem Administração Descentralizada? A expressão Administração Indireta tem o
mesmo sentido de Administração Descentralizada?

Inicialmente é imperioso esclarecer que o Estado realiza suas funções administrativas por
meio de órgãos, agentes e pessoas jurídicas e, na ocorrência deste último caso restará configurada a
chamada descentralização administrativa.
A descentralização pressupõe duas pessoas jurídicas distintas e, segundo a doutrina, pode ser
efetivada de duas formas: outorga e delegação.
A descentralização será efetivada por meio de outorga quando o Estado criar uma entidade
da Administração Indireta (autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e
fundações públicas) e a ela transferir, mediante previsão em lei, a titularidade de determinado
serviço público.
Por sua vez, haverá delegação quando o Estado transferir, por contrato ou ato unilateral,
unicamente a execução do serviço, para que o ente delegado o preste ao público em seu próprio
nome e por sua conta e risco, sob fiscalização do Estado, o que não implica a transferência da
titularidade do serviço à pessoa delegada, mas apenas a concessão, a permissão ou a autorização
temporária para a execução do serviço.
Fixada estas premissas, temos que a CODEPA, empresas públicas, bem como sociedade de
economia mista RASA e a sua subsidiária MAPRIMAS, em tese, integram a estrutura
administrativa do Estado e são exemplos de descentralização administrativa, posto que são
entidades da Administração Indireta.
 Contudo, o termo Administração Indireta e descentralização não tem necessariamente o
mesmo sentido, vez que esta última quando ocorre sob a forma de outorga pressupõe a existência de
outras pessoas jurídicas que não as entidades que compõe o mencionado tipo de administração.

d) Os fins da CODEPA estão corretos?

Segundo o Prof. José dos Santos Carvalho Filho, as empresas públicas servem como “ verdadeiros
instrumentos de ação do Estado no papel de empresário”.
A CODEPA sendo classificada como empresa pública, pode possuir dois objetos, um que prestará
serviço de natureza econômica e outro que prestará serviços públicos, como a mesma foi criada para
a comercialização econômica do açaí podemos afirmar que a sua finalidade está correta.

e) Poderia a Assembléia Geral da RASA, com base na autorização do Presidente da

República, criar uma empresa subsidiária?

O Art 37, XX CF estabelece que a criação de subsidiárias das sociedades de economia

mista depende de autorização legislativa.
Não obstante admite-se também que a desnecessidade de autorização legislativa especícifa
se a lei que autorizou a criação da sociedade matriz previu a possibilidade desta criar subsidiárias,
consoante entendimento pacificado no C. STF:

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

LEI 9478/97. AUTORIZAÇÃO À PETROBRÁS PARA
CONSTITUIR SUBSIDIÁRIAS. OFENSA AOS ARTIGOS 2º E 37,
XIX E XX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INEXISTÊNCIA.
ALEGAÇÃO IMPROCEDENTE. 1. A Lei 9478/97 não autorizou a
instituição de empresa de economia mista, mas sim a criação de
subsidiárias distintas da sociedade-matriz, em consonância com o
inciso XX, e não com o XIX do artigo 37 da Constituição Federal. 2.
É dispensável a autorização legislativa para a criação de empresas
subsidiárias, desde que haja previsão para esse fim na própria lei
que instituiu a empresa de economia mista matriz, tendo em vista
que a lei criadora é a própria medida autorizadora. Ação direta de
inconstitucionalidade julgada improcedente. (grifo nosso).
(ADI 1649, Relator(a): Min. MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal Pleno,
julgado em 24/03/2004, DJ 28-05-2004 PP-00003 EMENT VOL-
02153-02 PP-00204)

Neste sentido, haja vista que a Medida Provisória não previu a criação de subsidiárias
pela RASA, não poderia o Presidente da República usurpar a competência legislativa e determinar a
criação de uma subsidiária através da expedição de decreto, uma vez que tal ato tem apenas efeitos
regulamentar ou de execução, sendo epedido com base no artigo 84, IV da CF, para possibiliatr a
fiel execução da lei, ou seja, cabe-lhe detalhar a a lei, sendo-lhe vedado ir contra a lei ou além dela,
como ocorreu no caso concreto.
Pelo exposto, podemos concluir que não poderia a Assembléia Geral da RASA criar uma
empresa subsidiária com base na autorização do Presidente da República, posto que esta não supre a
imperiosa necessidade de autorização legislativa.

f) Considerando a existência de Consórcio Público formado entre os estados da Região

Norte, a concessão para a execução dos serviços aquaviários à RASA foi correta?

Podemos afirmar que a concessão para a execução dos serviços aquaviários à RASA foi
correta, uma vez que pode um consórcio Publico expedir concessão, desde que especifique o objeto
da mesma, como foi feito No caso da RASA que prestará serviços aquaviários para a CODEPA.
Analisamos a conformidade do exposto na Lei 11.107 Art 2º § 3º “Os consórcios
públicos poderão outorgar concessão, permissão ou autorização de obras ou serviços públicos
mediante autorização prevista no contrato de consórcio público, que deverá indicar de forma
específica o objeto da concessão, permissão ou autorização e as condições a que deverá atender,
observada a legislação de normas gerais em vigor”

g) Pode a União Federal explorar atividade econômica e o Presidente da República a seu

critério indicar as hipóteses de relevante interesse público? No caso, a definição de
relevante interesse público implicaria, necessariamente, em considerar essa atividade
como serviço público? São hipóteses de poder normativo do Presidente da República?

Tendo em vista o Art. 173 da Constituição Federal vigente, a exploração direta de

atividade econômica pela União Federal só será permitida quando for necessária atendendo a dois
requisitos, são eles: a segurança nacional ou o relevante interesse econômico.
De acordo com Hely Lopes Meirelles “serviço publico é todo aquele prestado pela
administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais,para satisfazer necessidades
essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniências do Estado.”.
 Partindo desse pressuposto a definição de relevante interesse público implicaria,
necessariamente, em considerar essa atividade como serviço público, se a mesma fosse exercida
pela administração ou para aqueles que a mesma delegou tão função, o que não pode ser feito a
simples critério do Presidente da República sem a observância dos requisitos legais para assim
proceder, vez que isto extrapola os limites do poder normativo do Chefe do Poder Executivo, o qual
consiste apenas em editar normas complementares à lei, para sua fiel execução.

h) Pode uma sociedade de economia mista ser subsidiária de outra sociedade de economia
mista?

As sociedades de economia mista podem criar subsidiária, passando a gerir uma nova
sociedade mista, sendo que o Estado controla diretamente a sociedade de economia mista e
indiretamente a sua subsidiária.A subsidiária tem o objetivo de se dedicar a um dos segmentos
específicos da entidade primária, sendo que esta ultima terá domínio sobre o capital volante e a
gestão das atividades da primeira.
Vale ressaltar que para a criação de empresa subsidiária faz-se também necessário a
autorização legislativa, Art 37 XX CF “depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação
de subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participação de
qualquer delas em empresa privada”

i) A subsidiária MAPRIMAS pode ser considerada como sociedade de economia mista e

integrante da Administração Indireta?

Haja vista que as Sociedades de Economia mista, por força do art. Segundo o art. 235 e
segs. da Lei nº 6.404/76 - Lei das Sociedades Anônimas, devem necessariamente adotar a forma de
sociedade anônima, com vistas a garantir transparência e visibilidade nos atos de direção e mando e
proteção dos acionistas minoritários, a subsidiária MAPRIMAS não pode ser assim considerada,
uma vez que fora instituída sob forma jurídica de Sociedade Ltda.
Além disto, some-se o fato de que o capital não foi distribuído de forma correta uma vez
que nas sociedades de Economia Mista há uma conjugação entre os recursos públicos e privados, e
na divisão observamos que apenas houve recurso da Administração Pública direta e indireta, sendo
que União Federal com 10% das ações; a RASA com 51%; o Estado do Pará com 14%; o
Município de Belém com 10% e CODEPA com 15%.

j) Poderia as estatais e a subsidiária gozar de benefícios tributários e fiscais nos termos

concedidos?
 Empresas públicas e sociedades de economia mista são empresas que integram a
Administração Pública para exploração de atividades econômicas em regime de concorrência com
os particulares. Sendo assim, consoante vedação expressa do § 2º do art. 173 da CF, tais entidades
não podem gozar de benefícios tributários e fiscais que não são estendidos as empresas privadas,
para que não haja uma concorrência desleal entre as mesmas.
No mais, vale ressaltar que o art. 173, §1º, II da CF, estas entidades devem sujeitar-se o
regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis,
comerciais, trabalhistas e tributários.

k) Poderia uma lei autorizar a dispensa de concurso público para uma empresa estatal
mesmo que o regime jurídico de seus servidores seja o da CLT?

Nenhuma lei poderá autorizar a dispensa de concurso público para uma empresa estatal
mesmo que o regime jurídico de seus servidores seja o da CLT, salvo quando for cargo em
comissão, pois o concurso é uma forma de se obeter eficiência e aperfeiçoamento do serviço
público, além de que o mesmo serve como forte instrumento para atender ao principio da isonomia,
por permitir que todos , que atendam aos requisitos, tenham a oportunidade de por meio dele chegar
a estes cargos ou empregos da Administração Publica.
“A Constituição de 1988 tornou obrigatória a aprovação prévia em concurso público para
o provimento de quaisquer cargos ou empregos na administração direta e indireta, inclusive para o
preenchimento de empregos nas empresas públicas e sociedade de economia mista” ( Marcelo
Alexandrino e Vicente Paulo, pág 177).
No art. 37, inciso II, da constituição, temos “ a investidura em cargo ou emprego público
depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com
a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as
nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração”.

SEGUNDA QUESTÃO:

Anastácio Asdrúbal é médico concursado da Fundação Nacional de Saúde – FNS. Após

denúncias de que estava praticando atos de improbidade administrativa, o Presidente da FNS,
sumariamente, baixou um decreto determinando a sua remoção para o posto localizado em
Pedreirinha, região rural do município de São Sebastião de Boa Vista, como forma adverti-lo em
face de sua conduta funcional irregular, decisão esta que resultou na perda de uma gratificação pelo
exercício de cargo comissionado na ordem de 100% sobre o vencimento base.
Inconformado com a referida decisão, o médico lhe procurou como advogad@ para
defender seus direitos e interesses.
Você aforou ação judicial visando à anulação da remoção, alegando que a personalidade
jurídica da FNS era de direito privado, nos termos do art. 4° do DL 200/67. A FNS, em contestação,
argumentou que a personalidade jurídica era de direito público, o que não foi aceito pelo Juiz do
feito que ao sentenciar o processo, julgou a ação procedente, decretando a revelia da FNS pelo fato
da contestação ter sido intempestiva porque apresentada no 20º dia da juntada do mandado de
citação em Cartório, assim como a penhora dos bens da fundação se fosse o caso.
De forma fundamentada, responda:
a) A luz da teoria dos atos administrativos, poderia o presidente da FNS baixar
decreto e determinar a remoção? Quais os direitos do médico e quais os
fundamentos que usaria na ação judicial para anular a remoção e recuperação
dos direitos do seu constituinte?
O presidente da FNS não poderia baixar decreto e determinar a remoção, uma vez que
compete privativamente ao Presidente da República baixar decretos, podendo apenas delegar esta
função como aponta o parágrafo único do Art.84 “ O Presidente da República poderá delegar as
atribuições mencionadas nos incisos VI, XII e XXV, primeira parte, aos Ministros de Estado, ao
Procurador-Geral da República ou ao Advogado-Geral da União, que observarão os limites traçados
nas respectivas delegações.”
Segundo a lei 8112, o médico teria direito ao vencimento ( art.40, CF), ou seja, a
retribuição pecuniária pelo exercício de cargo público, teria ainda direito a vantagens como
indenizações, gratificações e adicionais. As indenizações como ajuda de custo pois foi removido
para o posto localizado em Pedreirinha, região rural do município de São Sebastião de Boa Vista e
como afirma o Art. 53 CF “ a ajuda de custo destina-se a compensar as despesas de instalação do
servidor que, no interesse do serviço, passar a ter exercício em nova sede, com mudança de
domicílio em caráter permanente, vedado o duplo pagamento de indenização, a qualquer tempo, no
caso de o cônjuge ou companheiro que detenha também a condição de servidor, vier a ter exercício
na mesma sede;
 Um dos fundamentos em que iria me basear para formular a ação judicial, seria, como
vimos anteriormente, que não compete ao presidente desta entidade a função normativa de baixar
decretos,e sim apenas ao Presidente da Republica. Além disso, conforme o Art. 143 “a autoridade
que tiver ciência de irregularidade no serviço público é obrigada a promover a sua apuração
imediata, mediante sindicância ou processo administrativo disciplinar, assegurada ao acusado ampla
defesa.”, percebemos que isto não ocorreu, pois não foi feito processo administrativo disciplinar
para a apuração do caso.
Outro forte argumento seria de que em nenhum momento foi afirmado que as denúncias
tinham identificação e o endereço do denunciante, algo crucial para a apuração do caso.
Observamos o exposto no Art. 144 CF que diz “ as denuncias sobre irregularidades serão objeto de
apuração, desde que contenham a identificação e o endereço do denunciante e sejam formuladas por
escrito, confirmada a autenticidade.”
E conforme o Art. 151 que diz que o processo disciplinar é dividido em três fases, são
elas: instauração, com publicação do ato que constituir a comissão; inquérito administrativo, que
compreende instrução, defesa e relatório; e julgamento. Logo, antes de qualquer decisão arbitraria
do Presidente da FNS deveria ter desenvolvido estas três fases do processo.
b) Foi correta a decisão do juiz quanto à aplicação da revelia e da penhora dos bens
da fundação, considerando o regime jurídico das fundações governamentais?

Não, pois o regime jurídico das fundações governamentais que tem neste caso
personalidade jurídica de direito publico, possui os mesmos privilégios atribuídos aos bens públicos
em geral, logo seus bens também não podem ser penhorados como garantia para cumprimento das
obrigações adquiridas pela Administração junto a terceiros.
Observamos o exposto no seguinte trecho “À exceção dos créditos de natureza
alimentícia, os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, Estadual, ou Municipal, em virtude de
sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios
e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou pessoas nas dotações
orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim” (art. 100 da CF).
TJSP - Agravo de Instrumento: AG 990102702820 SP
Ementa
VOTO Nº: 16.
501 EMENTA: Agravo de Instrumento - Fase de execução -
Pedido de penhora "on line" indeferido - Possibilidade - Hipótese em
que a executada é pessoa jurídica de direito público Impossibilidade
 de penhora de ativos financeiros de bens públicos - Observância à
regra contida no artigo 655 do Código de Processo Civil - Decisão
mantida - Recurso improvido.

TERCEIRA QUESTÃO

O Ministério da Educação, além das Universidades Federais, de natureza

autárquica, instalou nos estados órgãos como as Delegacias Regionais. Que tipo de
administração, ambas realizam? Estabeleça a diferença entre uma e outra situação, inclusive
quanto à vinculação com o Poder Central.

As Universidades Federais realizam Administração Pública do tipo Indireta e são

classificadas como entidades autárquicas, enquanto que as Delegacias Regionais são órgãos da
Administração Pública Direta.
Várias são as diferenças entre uma e outra situação, a primeira delas diz respeito a
definição de órgão e a definição de entidade, como vimos em questões anteriores o órgão não é
dotado de personalidade jurídica, enquanto que as entidades são.
Os órgãos são classificados em simples e compostos, singulares e colegiados,
independentes autônomos, superiores e subalternos, enquanto que as entidades podem ser
autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedade de economia mista.
As Universidades Federais são entidades da Administrativas autônomas, criadas por lei
específica, possui patrimônio próprio, possuem capacidade de auto-administração,desenvolvem
atividades típicas da Administração Pública excluindo aquelas de natureza econômica e industrial,
tem suas causas processadas e julgadas pela justiça federal, respondem por danos que seus agentes
causam a terceiros, além de possuírem imunidade tributária e não- subordinação à entidade
instituidora.
Ementa
Processual Civil. Embargos de declaração. Matrícula em
universidade. Erro material. Legitimidade da Universidade Federal
Fluminense
I - A legitimidade para o feito é da Universidade Federal
Fluminense - UFF, Autarquia Federal com personalidade jurídica
e representação judicial próprias. Ademais, o mandamus foi
impetrado contra ato do Reitor da referida instituição, razão pela qual,
deve ser retificada a autuação do recurso de Apelação para que seja
 excluída a União Federal, passando a constar como apelante a
Universidade Federal Fluminense - UFF.
II - Embargos de declaração a que se dá provimento.

Nas autarquias, nesta caso nas Universidades Federais, apenas há mera vinculação ao
poder central a medida que inexiste subordinação da autarquia a entidade instituidora da mesma,
por não haver hierarquia. Nos órgãos públicos há subordinação entre este e o Poder Central, pois
sua atuação é sempre imputada a União.