Diritto Amministrativo II Alba María Benítez Cruceira

Los recursos administrativos Sarah Scheerlinck Alonso

LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

1. INTRODUCCIÓN
En primer lugar, es interesante destacar la importancia del derecho administrativo
en el ordenamiento jurídico español. El Art. 103.1 de la Constitución Española afirma
lo siguiente: “1. La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales
y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización,
desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. “. Por
tanto, se deduce que, la Administración es una institución servicial o vicarial abocada al
fin del servicio a los intereses generales, sin ningún tipo de interés propio.

El artículo 149.1.18.ª de la Constitución Española atribuye al Estado , la

capacidad para regular el medio administrativo común, sin menoscabo de las
singularidades derivadas de la organización singular de las Comunidades Autónomas, así
como el procedimiento de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas.

2. CARACTERÍSTICAS GENERALES DE LOS RECURSOS

ADMINISTRATIVOS

Los ciudadanos españoles tenemos una serie de derechos que se encuentran

protegidos en la Constitución Española. Los recursos administrativos son una forma de
protección de los intereses de los particulares, cuando la Administración Pública es
inactiva o nuestras pretensiones no son satisfechas.

Por tanto, éstos, son utilizados por los sujetos que han visto afectadas sus
pretensiones (Artículo 31 de la LRJCA), y que, solicitan, ante la Administración
Pública, una revisión sobre la resolución por la que se han visto afectados. Están sujetos
a plazos y formalidades legales, previstas en las leyes. La interposición de los mismos
puede venir dada por inactividad de la Administración Pública (artículo 32 de la
LRJCA)

Su interposición se inicia por un procedimiento administrativo de segundo

grado, en el que la propia administración autora del acto impugnado (o excepcionalmente
otra) en ejercicio de funciones de control, revisa la legalidad del acto objeto de
impugnación.

Diferentes leyes son las que se utilizan en Derecho Administrativo, siendo las más
importantes La Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, La Ley del Gobierno,
La Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa y la Ley de Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

En detalle, explicamos las siguientes:

- La Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-

administrativa, donde encontramos el Recurso contencioso-

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administrativo, (en adelante LRJCA) establece en su Artículo 1, que los

Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo, se encargarán de
resolver los asuntos de las Administraciones Públicas (la Administración
General del Estado, Comunidades Autónomas, las Administraciones locales y
Entidades de Derecho Público dependientes o vinculadas a las anteriores)
relativos al Derecho Administrativo.

- La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo

Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPAC), donde
podemos encontrar el Recurso de Alzada y el de reposición, establece en el
Artículo 1, que la misma, versa fundamentalmente sobre “los requisitos de
validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento
administrativo común a todas las Administraciones Públicas (…)”

3. TIPOS DE RECURSOS ADMINISTRATIVOS

 Recursos administrativos: que se interponen ante la Administración Pública,
regulados, generalmente, por la Ley de Procedimiento Administrativo Común de
las Administraciones Públicas (LPAC, Ley 39/2015, de 1 de octubre).
Hay dos tipos de recursos administrativos ordinarios, para la impugnación
de actos no firmes: Recurso de alzada y Recurso de reposición, que se explicarán
más adelante.
 Recursos judiciales: aquí encontramos en concreto, el recurso contencioso-
administrativo, regulado en la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa (LJCA). Se interponen ante jueces y tribunales de la
jurisdicción contencioso-administrativa. Se utilizan diferentes procedimientos:
ordinario y especiales (como la protección de los derechos) (114 y siguientes
LJCA, 53.2 CE)
 Recursos ante el TC: se interponen ante el Tribunal Constitucional español.
Destaca el recurso de amparo, y otros previstos en la LO 2/1979 de 3 de octubre
del Tribunal Constitucional (LOTC)

4. LAS PARTES:
1. La Administración autora del acto impugnado.
2. Recurrente: persona que, mediante el recurso, insta de la Administración la
revisión del acto administrativo (“interesado”)
3. Otros supuestos:
a. Tercero interesado: debe ser llamado al procedimiento para defender la
legalidad del acto y tenerlo como.
b. Conflicto entre Administraciones: “en los litigios entre Administraciones
Públicas no cabrá interponer recurso en vía administrativa” –art. 44.1
LRJCA.

5. EL OBJETO DEL RECURSO ADMINISTRATIVO

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El objeto de los recursos, tanto en vía contencioso-administrativa o en vía

administrativa, versa en el tipo de actuación admistrativa que se impugna. Es el objeto,
el que marca el tipo de recurso que va a ser utilizado, y, por ende, la ley de aplicación.
Para conocer el mismo, hay que tener en cuenta:
- En vía admistrativa, pueden impugnarse los actos definitivos o resoluciones (Art.
112.1 LPAC), con una declaración de voluntad. Es decir, son impugnables,
aquellas que decidan sobre el fondo del asunto, determinen la imposibilidad de
continuar el procedimiento o produzcan perjuicio a derechos e intereses legítimos.
Si el acto agota vía administrativa, se interpone recurso de reposición, de lo
contrario, cabe interponer alzada.
o Un acto agota la vía administrativa (art. 114.1 LPAC), cuando se dicta
por un órgano cuyas decisiones no están sometidas a revisión mediante
recurso ante otro órgano jerárquicamente superior. Por el contrario, un acto
no agota la vía administrativa cuando se dicta por un órgano cuyas
decisiones están sometidas a revisión vía de recurso ante otro órgano
administrativo jerárquicamente superior.
- En vía contencioso-administrativa, son más amplios los objetos de impugnación
debido a las propias competencias que se atribuyen a la jurisdicción contencioso-
administrativa – básicamente la actuación de las Administraciones públicas.
Dentro de este apartado, también se consideran los actos de gobierno o la
protección de los derechos fundamentales de la CE.

Por otro lado, existen actos inimpugnables, actuaciones contra las que no cabe
interponer recurso administrativo, regulados con carácter general en la LPAC:

- Disposiciones generales o reglamentos: no recurribles en vía administrativa

según lo dispuesto en el artículo 112.3 LPAC.
- Procedimientos para cuya regulación la LPAC remite a legislación específica
especial, como son los procedimientos en materia tributaria, actos de
seguridad social y desempleo, corporaciones de derecho público, recursos en
materia de contratación, recursos especiales contra la actividad administrativa
en los “sectores regulados”.
- Recursos que una Administración Pública pretenda interponer contra los actos
de otra (Recursos interadministrativos)
- Actos de trámite en el procedimiento de adjudicación de contratos
administrativo.
- Actos privados de la administración.

6. TIPOS DE RECURSOS.

6.1 RECURSO DE ALZADA

El recurso de alzada tiene como objeto, las resoluciones y actos a los que se refiere

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el artículo 112.1 LPAC, cuando no pongan fin a la vía administrativa. Es un recurso en

vía administrativa mediante el que los ciudadanos pueden recurrir las decisiones de la
Administración Pública, permitiendo que el acto administrativo recurrido sea revisado
por el superior jerárquico del órgano que lo dictó. Por tanto, tiene por objeto la
impugnación de actos administrativos (resoluciones) que no agoten la vía
administrativa y los actos fundamentados en un vicio que cause su anulabilidad o
nulidad de pleno derecho. Este recurso, lleva aparejada la pretensión de indemnización
por los daños y prejuicios producidos.

Otra característica propia del recurso de alzada es su efecto preclusivo en vía

administrativa, es decir, que el recurrente no podrá variar su “petium” en el paso de la vía
administrativa a la judicial.

En cuanto al procedimiento a seguir, el plazo de interposición (Art. 122 LPAC)

del recurso de alzada será de un mes desde la notificación contra las resoluciones
expresas y si el acto no es expreso, en cualquier momento a partir del día siguiente a
aquel en que, de acuerdo con su normativa específica se produzcan los efectos del silencio
administrativo.

La legitimación para interponer recurso de alzada, viene recogida en el artículo

4.1 de la LPAC: Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:
a) “Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales
o colectivos”.
El órgano competente para resolver dicho recurso será el superior jerárquico del
que dictó el acto impugnado (Art. 121.1 LPAC), por ello el calificativo de “alzada”,
siendo el plazo máximo para resolver de 3 meses, debiendo entenderse desestimado si
se produce silencio administrativo (Art. 122.1 LPAC) salvo en caso de “doble silencio”.

Por último, hay que tener en cuenta que cuando el recurso se interponga por vía
indirecta (contra el acto aplicación de un reglamento viciado de nulidad) el recurso
extraordinariamente podrá dirigirse contra la autoridad que dictó el reglamento (Art.
121.2 LPAC) para que lo resuelva, conocido este como recurso per saltum, y cuando se
trate de actos dictados por una administración instrumental, sus estatutos pueden prever
la impugnabilidad de sus actos ante la administración de la que dependen, conocido este
como recurso de alzada impropio.

6.2 RECURSO POTESTATIVO DE REPOSICIÓN:

El recurso de reposición es un recurso en vía administrativa de carácter

potestativo, que se interpone frente a actos administrativos cuando ponen fin a la vía
administrativa, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 116.1 LPAC.

Su carácter potestativo ofrece al particular la posibilidad de interponerlo o de

acudir directamente al recurso en vía judicial por la jurisdicción contencioso-

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administrativa, si bien una vez interpuesto es preceptivo esperar a su resolución (expresa

o presunta) para acudir a esta. (Art. 123 LPAC).

En cuanto al procedimiento de este recurso, el plazo de interposición establecido

se rige por las mismas reglas que el de alzada (un mes frente a actos expresos e
indefinido para presuntos, art. 124 LPAC), aunque transcurridos estos plazos puede estar
abierto aún el plazo para recurso contencioso-administrativo.

La competencia para resolver el recurso será de la misma autoridad que dictase

el acto impugnado, quedando sujeto a un plazo para dictar resolución expresa de un mes,
teniendo en cuenta que el silencio administrativo en este tipo de recurso tiene efectos
desestimatorios en todo caso. Contra la resolución de un recurso de reposición no cabe
interponerlo de nuevo.

La legitimación para interponer recurso de reposición viene recogida en el

artículo 4.1 de la LPAC: Se consideran interesados en el procedimiento
administrativo:
a) “Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses
legítimos individuales o colectivos”.

6.3 PROCEDIMIENTOS DE IMPUGNACIÓN SUSTITUTIVOS DE

LOS RECURSOS DE ALZADA Y REPOSICIÓN:

El artículo 112.2 LPAC prevé la posibilidad de sustituir los recursos de alzada y

reposición por otros procedimientos de fiscalización de la actividad administrativa, como
concretos instrumentos de impugnación o reclamación, así como mecanismos de
conciliación, mediación y arbitraje, y gran parte de la doctrina lo impulsa como remedio
para reducir la litigiosidad contencioso-administrativa. Sin embargo, no es alternativo al
control judicial, pues no impiden nunca la opción de acudir a los tribunales con
posterioridad.

Las materias susceptibles a este tipo de control se limitan a “supuestos o ámbitos

sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique”. La
LPAC dispone que la competencia para conocer estos procedimientos sustitutivos habrá
de confiarse a los órganos colegiados o comisiones específicas.

Las leyes sectoriales, estatales o autonómicas pueden establecer procedimientos

alternativos de recurso. Las entidades locales no tienen potestad legislativa, pero sus
Administraciones pueden establecer procedimientos de este tipo en el ejercicio de su
potestad de autoorganización utilizando las normas locales.

En cuanto a los recursos especiales, tendrá carácter preceptivo cuando sustituya

al recurso de alzada, carácter facultativo cuando sustituya al de reposición.

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La diferencia fundamental entre unos y otros está en que en los recursos

administrativos especiales, la AP resuelve sin contar con la voluntad del particular,
mientras que en la conciliación, la mediación y el arbitraje la solución del conflicto pasa
por un acuerdo entre las partes.

6.5 EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN:

Actos firmes en vía administrativa en que concurra alguna de las circunstancias que
enumera el art. 125.1 LPAC, dirigido especialmente contra los actos firmes en vía
administrativa, o contra los que no se haya interpuesto recurso en plazo, pero también
con carácter excepcional, pues solo podrá interponerse cuando se cumplan una serie de
circunstancias:

- Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los

propios documentos incorporados al expediente
- Que aparezcan o se aporten documentos de valor esencial para la resolución
del asunto que evidencien el error de la resolución recurrida
- Que en la resolución haya influido esencialmente documentos o testimonios
declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a la
resolución.
- Que la resolución se hubiera dictado como consecuencia de prevaricación,
cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y que se
haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme.

El plazo de interposición para este recurso dependerá de la causa por la que se

presenta (125.2 LPAC) o 4 años desde la notificación del acto o tres meses, a contar
desde que se tuviese conocimiento de los datos respectivos.

La competencia para resolver corresponderá al mismo órgano que dicto el acto

(Arts. 125.1 y 126.1 LPAC) con un dictamen preceptivo y no vinculante del Consejo de
Estado u órgano consultivo autonómico equivalente previo a la resolución.

El Art. 126.1 LPAC contempla la posibilidad de inadmitir a trámite el recurso

extraordinario de revisión, sin necesidad del dictamen pero mediante resolución
motivada, cuando su interposición no se funde en alguno de los motivos legales tasados
y cuando se hubiesen desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente
iguales. El plazo de resolución será así de 3 meses, siendo el silencio negativo (Art.
126.3 LPAC)

6.6 EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

A través de la jurisdicción contencioso-administrativa se controlan los actos de
la Administración y se determina si dichos actos son o no ajustados a las leyes y
conforme a Derecho. Y ello con fundamento en el artículo 106 de la Constitución
cuando dispone que “Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad

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de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la

justifican”.

El recurso contencioso-administrativo, es un recurso en vía jurisdiccional en el

que se resuelven las reclamaciones efectuadas por los ciudadanos o entidades frente a la
Administración del Estado, de las Comunidades Autónomas, de los Ayuntamientos y
demás organismos públicos, de acuerdo con lo expuesto en los artículos 1 y 2 LJCA.

El recurso contencioso-administrativo, cabe frente a actos administrativos,

cuando se ha agotado la vía administrativa. También cabe frente a la inactividad de la
Administración (art. 25.1 LJCA), y contra disposiciones administrativas y decretos
legislativos que excedan el límite de la delegación.

La legitimación para interponer recurso contencioso-administrativo, viene recogida

en el artículo 19.1 LJCA: “Están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-
administrativo: “Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés
legítimo” (entre otras)

- Prohibiciones del art. 20 LJCA: No pueden interponer recurso contencioso-

administrativo contra la actividad de una Administración pública: a) Los órganos
de la misma y los miembros de sus órganos colegiados, salvo autorización legal;
b) Los particulares cuando obren por delegación o como meros agentes o
mandatarios de ella. c) Las Entidades de Derecho público, respecto de actividad
de la Administración de la que dependan, salvo que tengan estatuto específico de
autonomía.

El plazo del recurso contencioso- administrativo es de: “2 meses contados a partir de

la notificación de la resolución que se impugna o de la notificación del acto que pone fin
a la vía administrativa, siempre que este acto sea expreso. En los casos de actos
presuntos, el plazo para interponer el recurso es de 6 meses contados a partir de que,
según la normativa de aplicación, se produzca el acto presunto”, de acuerdo con el
artículo 46.1 LJCA.

7. UNA COMPARATIVA: ESPAÑA E ITALIA.

Con respecto al sistema de recursos italiano, éstos normalmente consisten en la
impugnación de un acto administrativo. Podemos destacar:

7.1 El recurso jerárquico:

En el caso de actos administrativos no definitivos, la solicitud puede ser apelada
ante el órgano superior, por razones de legitimidad y mérito, por aquellos que tienen
interés en ella. [Art.1 Decreto del Presidente della Repubblica 24novembre 1971, n.
1199].

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Éste se debe de interponer ante el órgano que ha emitido el acto impugnado.

En el caso de que hubiera un error en la entrega, el órgano al que se le hubiera entregado
erróneamente podrá entregarlo a quien corresponda (órgano competente) [Art.2 Decreto
del Presidente della Repubblica 24novembre 1971, n. 1199].

Con respecto al recurrente, éste no está obligado a notificar el recurso a todos los
sujetos ya que el artículo 4 del Decreto del Presidente della Repubblica 24novembre
1971, n. 1199 establece que:
“El órgano de decisión, si el recurrente aún no lo ha hecho, comunica el recurso
a los demás sujetos directamente afectados e identificables sobre la base de la escritura
impugnada.”
El plazo para interponer este recurso es de 30 días.
7. 2- Recurso jerárquico impropio:

Está caracterizado porque no están dirigidos al órgano superior jerárquico del

órgano que lo interpone. En este caso, para poder interponer el recurso, el presupuesto de
hecho debe de estar recogido en una disposición legal.

7. 3.- Recurso de oposición:

El artículo 7 del Decreto del Presidente della Repubblica 24novembre 1971, n.
1199 establece que “En los casos previstos por la ley, el recurso de oposición se presenta
al órgano que emitió la escritura impugnada”.

También, el mismo artículo nos recalca que éste solo será admisible en los casos
previstos por una norma, mientras que para cualquier cosa que no esté expresamente
prevista por la ley se aplicarán las reglas pertinentes contenidas en el capítulo I del
Decreto del Presidente della Repubblica 24novembre 1971, n. 1199..

7. 4- Recurso extraordinario ante el presidente de la república:

El artículo 8 del Decreto del Presidente della Repubblica 24novembre 1971, n.
1199 establece que “En contra de los actos administrativos definitivos, se permite un
recurso extraordinario al Presidente de la República por razones de legitimidad por parte
de quienes tienen interés en él. Cuando el acto ha sido impugnado mediante una apelación
judicial, no se permite la apelación extraordinaria por parte del interesado.”

Con respecto al plazo de presentación es de 120 días, es decir, más amplio que el
del recurso jurisdiccional (por este motivo, éste recurso es muy utilizado en la práctica).
Obligatoriamente se debe de presentar ante el jefe de Estado.