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ENZYKLOPÄDIE DER

RECHTS· UND STAATSWISSENSCHAFT


BEGRÜNDET VON
F. VON LI S ZT UND W. KASKEL

HERAUSGEGEBEN VON
W. KUNKEL • H. PETERS • E. PREISER

ABTEILUNG STAATSWISSENSCHAFT

FINANZPOLITIK
VON

GÜNTER SCHMÖLDERS

SPRINGER-VERLAG
BERLIN HEIDELBERG GMBH 1955
FINANZPOLITIK

VON

DR. GÜNTER SCHMÖLDERS


o. PROFESSOR DER WIRTSCHAFTLICHEN STAATSWISSENSCHAFTEN
AN DER UNIVERSITÄT ZU KOLN

MIT 3 ABBILDUNGEN UND 23 TABELLEN

SPRINGER-VERLAG
BERLIN HEIDELBERG GMBH 1955
ISBN 978-3-662-27248-0 ISBN 978-3-662-28734-7 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-662-28734-7
ALLE RECHTE,
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COPYRIGHT 1955 BY SPRINGER-VERLAG BERLIN HEIDELBERG


URSPRUNGLICH ERSCHIENEN BEI SPRINGER-VERLAG OHG.
IN BERLIN, G0TTINGEN AND HEIDELBERG 1955
SOFI'COVER REPRINT OF THE HARDCOVER 1ST EDITION 1955
Vorwort.
In der Finanzwissenschaft fehlt bisher eine systematische Darstellung
der die finanzpolitischen Entscheidungen und Maßnahmen bestimmenden
Kräfte, ihrer politischen und psychologischen Grundlagen, Möglichkeiten
und Grenzen sowie ihrer Wirkungen auf Geld und Währung, Wirtschaft
und Gesellschaft, Volk und Staat. Der vorliegende Versuch, diese Lücke
zu schließen, geht von den institutionellen Grundlagen und treibenden
Kräften der finanzpolitischen Willensbildung aus, vom "vorparlamentari-
schen Raum" bis zum Haushaltsplan und zu seiner Kontrolle; über die
finanzpolitischen Wirkungsmöglichkeiten des Finanzausgleichs, der
öffentlichen Ausgaben und Einnahmen und der Schuldenpolitik führt
der Gedankengang zu dem Gipfelpunkt aller Finanzpolitik, der "Kunst
der Besteuerung", um schließlich über die Problematik der konjunktur-
politischen Fiskalmaßnahmen und der "Public Relations" der öffent-
lichen Hand in die jüngste Entwicklung der internationalen und supra-
nationalen Finanzpolitik einzumünden.
Um diesen geschlossenen Gedankengang nicht zu sprengen, konnten
viele bedeutsame Zusammenhänge, die von anderen Standpunkten und
in anderen Blickrichtungen bereits dargestellt worden sind, hier nur
am Rande gestreift und in ihrer Fragestellung angedeutet werden; aus
dem gleichen Grunde mußte die Auseinandersetzung mit der modernen
ökonomischen "Finanztheorie", der ein anderer Band dieser Enzyklopädie
gewiim.et ist, und den Lehren der "New Economics", die sich stärker
auf traditionelles Erkenntnisgut gerade der deutschen Finanzwissen-
schaft stützen kann, als ihren Vertretern bewußt zu sein pflegt, auf das
Notwendigste beschränkt bleiben.
Aufbau und Stoffabgrenzung der vorliegenden Darstellung ent-
stammen einer fast 25jährigen akademischen Lehrerfahrung, die an die
Weltoffenheit und Wirklichkeitsnähe der Wagnersehen und Schmoller-
sehen Schule anknüpfen konnte, und anderthalb Jahrzehnten praktischer
Mitarbeit an Grundsatzfragen der Preis-, Geld- und Finanzpolitik; ohne
VI Vorwort.

die erweiterten Arbeitsmöglichkeiten, die mir in unserem Kölner Finanz-


wissenschaftlichen Forschungsinstitut zur Verfügung standen, wären
freilich auch die bescheidenen Anfänge nicht zustande gekommen, die
ich hier vorlege. Es ist mir ein Bedürfnis, an dieser Stelle noch einmal
ausdrücklich meinen Kollegen und Mitarbeitern zu danken, vor allem
Frl. Dr. E. KLösGES, die mich bei der Ausarbeitung und Drucklegung
des Buches in unermüdlicher Hilfe unterstützt hat; auch dem Heraus-
geber der Reihe, Prof. Dr. E. PREISER, bin ich für manche wertvollen
Hinweise zu Dank verpflichtet.

Köln, den 25. Mai 1955. G. SOHMÖLDERS.


Inhaltsverzeichnis.
I. Einleitung. Seite
§ 1. Der Gegenstand der Finanzpolitik . . . . . 1
§· 2. Methoden einer "verstehenden Finanzwissenschaft". 5
II. Die Finanzgewalt.
§ 3. Ursprung und Wesen . . . . . . 12
§ 4. Die Finanzverfassung . . . . . . 19
§ 5. Träger der Finanzgewalt . . . . 25
§ 6. Die Finanzgewalt im Bundesstaat 32
§ 7. Der horizontale Finanzausgleich . 40
§ 8. Internationale und supranationale Finanzgewalten 44
m. Die linanzpolitischtl Willensbildung.
A. Planung und Kontrolle.
§ 9. Der Haushaltsplan als zahlenmäßiger Niederschlag des finanz.
politisch Gewollten . . . . . . . . . . . . . 48
§ 10. Form und Inhalt des Haushaltsplanes . . . . . 52
§ 11. Die Aufstellung des Voranschlages . . . . . . 61
§ 12. Parlamentarische Beratung und Verabschiedung 65
§ 13. Die Finanzgebarung und ihre Kontrolle . 69
B. Die treibenden Kräfte.
§ 14. Das Übergewicht der Exekutive . . . . . . . . . . 75
§ 15. Die Dynamik der parlamentarischen Beschlußfassung . 81
§ 16. Der vorparlamentarische Raum. 89
§ 17. Die öffentliche Meinung . . . . . . . . . . . . . . 96
C. Gefahren und Probleme.
§ 18. Hinter verschlossenen Türen. (Der Grundsatz der Öffentlichkeit.) 103
§ 19. Finanzpolitik und Volkswirtschaft . 113
§ 20. Die Verantwortung für die Währung . . . . . . . . . . . . 120
IV. Die Ausgabenpolitik.
A. Das "Gesetz" der wachsenden Staatstätigkeit.
§ 21. Der Tatbestand. . . . . . . . . 125
§ 22. Alte und neue Ausgabekategorien . . . . . . 130
§ 23. Die Ursachen der Entwicklung . . . . . . . . 135
B. Die volkswirtschaftlichen Wirkungen öffentlicher Aus-
gaben.
§ 24. Marktwirtschaft und Staatswirtschaft . . . . 140
§ 25. Subventionen und Interventionen . . . . . 150
§ 26. Die Vermögensbildung der öffentlichen Hand 155
C. Die Ausgaben als Mittel der Wirtschaftspolitik.
§ 27. Die Entwicklung zur "aktiven" Finanzpolitik 164
§ 28. Finanzpolitik und Vollbeschäftigung 168
§ 29. Der Wohlfahrtsstaat . . . . . • . . . . . 174
vm lnha.lteverzeichnis

V. Die Politik der Mittelbeschaftnng. Seite


A. Methoden der Einna.hmeerzielung.
§ 30. Einkünfte aus öffentlichen Erwerbsunternehmungen 181
§ 31. Die Pflege des öffentlichen Kredits . 185
§ 32. Gebühren, Beiträge und Steuern . . . . . . . . . 192
B. Die Kunst der Besteuerung.
§ 33. Grundsätze der Besteuerung . . . . . . . . . 199
§ 34. Das Gesetz der wachsenden Steuerwiderstände . 206
§ 35. Die Steuertechnik . . . . . . . . . . 214
C. Die Steuer als Instrument der Politik.
§ 36. Im Irrgarten der Steuerwirkungen . 220
§ 37. Nichtfiska.lische Steuerzwecke . . . . 232
§ 38. Steuersystem und Wirtschaftesystem . 240
VI. Finanzielle Stabßität als Maß und Ziel der Finanzpolitik.
A. Das Gleichgewicht im Staatshaushalt.
§ 39. Der jährliche Haushaltsausgleich - ein entthrontes Ideal ! . 252
§ 40. Grenzen des Staatskredite . . . . . . . . . . 256
§ 41. Die Lehre von der "Moneta.ry-Fisca.l Policy". . . 262
B. Finanzpolitik und Nationalhaushalt.
§ 42. Haushaltsplan, Finanzplan und Nationalbudget . 271
§ 43. Finanzpolitik und Zahlungsbilanz . . . . . . . . 277
C. Internationale und supranationale Finanzpolitik.
§ 44. Die "internationale Finanzpolitik" der USA . . . . • 283
§ 45. Ansitze und Probleme supranationaler Finanzpolitik 293
Namenverzeichnis. . 310
Sachverzeichnis . . . . . . . . . . • . . . . . . . . • . . 313
"Das eigentliche Studium der Menschheit
ist der Mensch."
(Goethe, Wahlverwandtschaften)

I. Einleitung.
§ 1. Der Gegenstand der Finanzpolitik.
In einer Zeit, die sich die Wiederbelebung einer WisseMchaft von
der Politik zur Aufgabe gestellt hat, deren stolze Ahnenreihe bis zu
Montesquieu und Bodin, Aristoteles und Plato hinaufreicht, darf die
Finanzwissenschaft· nicht abseits stehen; mit der Erweiterung des Auf-
gabenkreises, den die moderne Entwicklung des Staatslebens gerade
der Finanzgebarung der öffentlichen Körperschaften gebracht hat, wird
die Finanztheorie wieder zum Kernstück einer Lehre von der Politischen
Ökonomie, wie sie es in der Glanzzeit der Kameralistik gerade im deut-
schen Sprachgebiet schon einmal gewesen ist. Finanzpolitik oder an-
gewandte (praktische) Finanzwissenschaft ist nach GERLOFF1 die Lehre
von den öffentlich-finanzwirtschaftliehen Zielsetzungen sowohl mit Bezug
auf die Darstellung und Begründung solcher Ziele als auch hinsichtlich
der zu ihrer Verwirklichung dienenden Mittel, deren Zweckmäßigkeit
und Ausrichtung; sie ist als solche "ebenso Mittel des politischen Er-
kennens wie Wegweiser politischen Handelns".
Der Gegenstand, mit dem die Finanzpolitik sich beschäftigt, ist
durch den Bereich der öffentlichen Finanzwirtschaft vorgezeichnet, aber
nicht mit hinreichender Genauigkeit abgegrenzt. Einerseits greifen die
Hoheitsakte, deren sich die öffentliche Hand zur Erreichung ihrer
finanzpolitischen Ziele bedient, weit über das im engeren Sinne "wirt-
schaftliche" Handeln ihrer Organe hinaus; es genügt, an die nicht-
fiskalischen Aufgaben der Steuerpolitik zu erinnern, um diesen Tat-
bestand zu veranschaulichen 2 • Zum anderen erfordert das Stoffgebiet
d(lr Finanzpolitik, das sich auf die im engeren Sinne "finanzwissen-
schaftliche" Fragestellung beschränkt, eine Abgrenzung zwischen Finanz-
1 GERLOFF, W.: Grundlegung der Finanzwissenschaft. In: Handbuch der
Finanzwissenschaft, 2. Aufl., S. 16ff. Tübingen 1952.
• "Die Finanzwissenschaft, als selbständiger und bedeutsamer Teil der Staats-
wissenschaft, hat eigentlich eine doppelte Voraussetzung. Sie gehört im allgemeinen
dem Leben der Persönlichkeit als eine wichtige Bestätigung desselben an; im
besonderen aber bildet sie ein selbständiges Gebiet der größten Erscheinung des
persönlichen Lebens, des Staats." STEIN, LORENZ v.: Lehrbuch der Finanzwissen-
schaft, S. 3. Leipzig 1860.
Schmöldera, Finanzpolitik. 1
2 Einleitung.

und Geldpolitik, wie sie sich im Erfahrungsobjekt der staatlichen Finanz-


gebarung nur ausnahmsweise verwirklicht; im Embryonalstadium der
Staatsfinanz sind ebenso wie in den Spätformen staatskapitalistischer
Planwirtschaft Geld- und Finanzhoheit in der gleichen Hand vereinigt
und dienen abwechselnd oder nebeneinander der Erreichung der gleichen
Ziele. Eine effektive Trennung der Finanz- von der Währungshoheit
gelingt, vorübergehend und mehr oder weniger unvollkommen, nur in
der liberalen Epoche der modernen Staaten; die wissenschaftliche
Betrachtung kann dennoch auf diese Trennung nicht verzichten, wenn
sie nicht der Verwischung wesentlicher sachlicher Unterschiede zwischen
der Wirkungsweise der einen und der anderen Gruppe von Maßnahmen
Vorschub leisten will.
So darf man vielleicht sagen, daß die Finanzpolitik eher als eine
Art Strukturpolitik, die Geldpolitik dagegen als Konjunkturpolitik die
Wirtschaft beeinflussen können, da beispielsweise das Steuersystem
kaum, wohl aber der Zinssatz kurzfristig abgeändert werden kann, ohne
dielangfristigen Planungen der Wirtschaft zu gefährden; auch passiv istdie
öffentliche Finanzwirtschaft, die sich hier und da ungestraft ein vorüber-
gehendes Defizit gegebenenfalls durchaus leisten kann, stärker langfristig
als kurzfristig von der allgemeinen Wirtschaftsentwicklung abhängig.
Finanzpolitik ist demnach einerseits mehr als nur Wirtschaftspolitik
mit fiskalischen Mitteln, andererseits jedoch nur ein Teilgebiet jener
"indirekten" Ordnung und Lenkung, deren sich die Politik des modernen
Staates neben oder an Stelle von "direkten" Geboten und Verboten zu
bedienen pflegt; dies um so mehr, als neben der größenordnungsmäßig
stetig wachsenden Bedeutung des Anteils der öffentlichen Hand am
Volkseinkommen auch ein regelrechter Wesenswandel der öffentlichen
Wirtschaft und ihres Verhältnisses zur Volkswirtschaft zu beobachten
ist. Durch die immer weiter getriebene gegenseitige Durchdringung von
Wirtschaft und Finanzwirtschaft ist die öffentliche Wirtschaft zur
"Organisationswirtschaft" der Volkswirtschaft geworden 1 , ein Vorgang;
der mit dem herkömmlichen Bild einer dualistischen Wirtschaftsordnung 2
nicht mehr hinreichend anschaulich zu deuten ist; die Symbiose von
Staatswirtschaft und Volkswirtschaft hat neue Formen der WirtBchaft
und der Wirtschaftslenkung, zugleich aber auch neue Probleme der
Willensbildung und Staatsordnung entstehen lassen.
Eine Arbeitsbeschaffungs- oder Vollbeschäftigungspolitik beispiels-
weise, die ihre volkswirtschaftlichen Wirkungen nicht nur in der Um-
lenkung von vorhandener oder stilliegender Kaufkraft in Richtung ihrer
1 TAUTSCHER, A.: Die öffentlichen Unternehmen und ihre wirtschaftspolitischen
Aufgaben. Z. f. d. ges. Staatswissenschaft, Bd. 109 (1953) H. 3, S. 398.
1 RITSCHL, HANs: Theoretische Volkswirtschaftslehre, Bd. I, Grundlagen und

Ordnungen der Volkswirtschaft. Tübingen 1947.


Der Gegenstand der Finanzpolitik. 3

besseren Verwendung, sondern darüber hinaus in der Schaffung zusätz-


licher Nachfrage mit monetären Mitteln anstrebt, gehört insoweit nicht
mehr in den Rahmen der Finanz-, sondern der Geldpolitik oder jener
Kombination von beiden, die als "monetary-fiscal policy" die jüngste
Modeströmung der Konjunkturpolitik darstellt; ihre volkswirtschaft-
liche Problematik ist die der Währungs- und Konjunkturpolitik, mag
auch die Technik des Staatsdefizits zu ihren Methoden gehören. Anders
ausgedrückt, hat es die Finanzpolitik im wesentlichen mit solchen Fiskal-
maßnahmen zu tun, die den Geldwert als unverändert voraussetzen;
so wenig sie darauf verzichten kann, die Folgen einer Defizitfinanzierung
oder einer staatlichen Geldhortung für Währung und Geldwert auf-
merksam zu verfolgen, so wenig wird sie Anspruch darauf erheben
dürfen, die mit geld- und kreditpolitischen Maßnahmen angesteuerten
Ziele mit ihren finanzwirtschaftliehen Maßstäben zu messen oder aus
ihrem Blickwinkel zu erklären.
Der Gegenstand der Finanzpolitik ist damit klar abgegrenzt; er
bestimmt sich nach den finanzwirtschaftliehen Zielsetzungen und den
Folgen fiskalischen Handelns. Tritt die öffentliche Finanzwirtschaft
bewußt oderunvermerkt in den Dienst anderer, beispielsweise konjunk-
turpolitischer oder währungspolitischer Ziele, so muß Erfolg oder Miß-
erfolg ihrer Maßnahmen insoweit an diesen Zielsetzungen, nicht an
denen der Finanzpolitik als solcher gemessen werden. Aus dieser Be-
schränkung ihres Anspruchs erwächst der Finanzpolitik auf der anderen
Seite zugleich das Recht und die Pflicht, die verantwortlichen Organe
unermüdlich an die Eigengesetzlichkeit der finanzwirtschaftliehen
Institutionen und Prozesse zu erinnern 1, die im Überschwang der
modernistischen fiskalischen Experimentierkunst nur zu leicht in Ver-
gessenheit zu geraten pflegt; die öffentliche Finanzwirtschaft lebt aus
ihrem eigenen Wesen und unterliegt ihren eigenen Gesetzen, nicht denen
des Marktes schlechthin oder gar denen einer Marktmechanik, wie sie
von der monetären Konjunkturlehre so gern in die Volkswirtschaft
hineininterpretiert wird. Diese Eigenständigkeit und Eigendynamik
der öffentlichen Finanzwirtschaft bestimmt auch den Rahmen, in dem
die Anwendung finanzpolitischer Mittel zur Abkürzung oder Umkehrung
konjunktureller Depressionslagen praktisch durchführbar und finanz-
wirtschaftlich zu rechtfertigen ist 2 •
Das schließt nicht aus, daß der Gegenstand und die Aufgabenstellung
der Finanzpolitik sich mit den neuen und erweiterten Zielsetzungen der
1 ANDREAE, C. A.: Soziologie der finanzpolitischen Willensbildung. In: Actes
du XVI. Congres de l'Institut International de Sociologie.
1 SCHMÖLDERS, G.: Zur Problematik der finanzpolitischen Konjunkturtherapie,
Beiträge zur Geld- und Finanztheorie, WILHELM GERLOFF zum siebzigsten Geburts-
tag, herausgeg. von F. NEUMARK und H. SAUERMANN, S. 109. Tübingen 1951.
I*
4 Einleitung.

modernen Staatswirtschaft ebenfalls gewandelt haben; schon vor zwei


Jahrzehnten hat F. K. MANN 1 die Staatswirtschaft unserer Zeit in dem
allmählichen Übergang vom früheren "Anteilsystem" des steuerheischen-
den Staates zu einem "Kontrollsystem" gesehen, in dem sich Finanz-
politik und Wirtschaftspolitik gegenseitig durchdringen. H. LAUFEN-
BURGER2 hat dieselbe Entwicklung im Auge, wenn er den alten "Etat
gendarme" mit dem "Etat providence" konfrontiert und die Ver-
schmelzung beider zu einem "Etat faustien" schildert, der über die
Naturgesetze der Ökonomie hinausgewachsen zu sein scheint und alle
Organisationsformen und Unternehmungen, alle Märkte und Produk-
tionsfaktoren, die Kapitalbildung und den Zahlungsverkehr in einer
neuartigen Synthese mit Elementen staatswirtschaftlicher Planung und
wirtschaftspolitischer Lenkung zu mischen bestrebt ist. Diese Ent-
wicklung zum "faustischen Staatshaushalt" spiegelt sich in Art und
Umfang der öffentlichen Ausgaben ebenso wie in den Nationalbudgets
und Mehrjahresplänen, den Steuern und der Handhabung des öffent-
lichen Kredits; organisatorisch verbindet sie sich mit tiefgreifenden
strukturellen Umwandlungen der Unternehmungsformen und der
Kreditwirtschaft, mit Verstaatlichungen und Subventionen gewaltigen
Ausmaßes und mit währungs- und devisentechnischen Manipulationen,
die die klare Scheidung zwischen Geld- und Finanzpolitik nicht selten
zu verwischen drohen.
Um so weniger kann sich die Finanzwissenschaft von ihrer Aufgabe
dispensieren, die Ursachen und Folgen, die Ziele und Mittel sowie die
Möglichkeiten und Grenzen dieser neuen Aufgabenstellung klar zu
unterscheiden und Kategorien und Begriffe zu entwickeln, die eine
verbesserte Einsicht in diese Zusammenhänge ermöglichen, um sich sine
ira et studio um die Erkenntnis der treibenden Kräfte, der Institutionen
und Maßnahmen, Erfolge und Mißerfolge sowie ihrer Ursachen zu
bemühen 3 • Finanzgewalt und Finanzverfassung, die finanzpolitische
Willensbildung und ihr Niederschlag im Budget, Ausgabengebarung
und Mittelbeschaffung von der Kunst der Besteuerung bis zur Hand-
habung des öffentlichen Kredits sind die wichtigsten Gegenstände einer
angewandten Theorie der Finanzpolitik; das Verhältnis von Finanz-
und Währungspolitik, die ökonomischen und psychologischen Grenzen
der Besteuerung, die volkswirtschaftlichen Wirkungen der Finanzpolitik
und die institutionellen Faktoren, die sie bedingen und von denen sie
1 MANN, F. K.: Die Staatswirtschaft unserer Zeit. Jena 1929.
8 LAUFENBURGER, HENRY: Finances comparees, 2. Aufl. Paris 1952.
8 "Gerade im Hinblick auf die gesteigerte volkswirtschaftliche Bedeutung des
Staatshaushalts in der Gegenwart ist es notwendig, die Problematik der politischen
Willensbildung in die Analyse einzubeziehen und sie nicht als ,Datum' in die Voraus-
setzungen zu schieben", betont H. SULTAN (Finanzwissenschaft und Soziologie,
Handbuch der Finanzwissenschaft, 2. Aufl., Bd. I, S. 81, Tübingen 1953).
Methoden einer "verstehenden Finanzwissenschaft". 5

bedingt ist, treten als gesondert und heute besonders bedeutsam ge-
wordene Aspekte hinzu. Nicht zuletzt muß endlich die moderne Finanz-
politik in ihren internationalen Zusammenhängen gesehen werden; die
neuartige Finanzsolidarität der westlichen Länder, vom Pacht-Leih-
System über den Marshallplan bis zur Atlantischen Verteidigungs-
gemeinschaft, eröffnet Ausblicke auf die Probleme einer europäischen
Integration, einer allmählichen Koordinierung der Steuersysteme und
einer Herausbildung gemeinsamer finanzpolitischer Grundsätze im Sinne
der inneren und äußeren finanziellen Stabilität, die der Finanzwissen-
schaft neue wichtige Ansatzpunkte vermitteln. Gegenstand und Auf-
gabenstellung der Finanzpolitik gewinnen damit gerade unter den
gewandelten Verhältnissen der Gegenwart und Zukunft erhöhte Be-
deutung; ohne Kenntnis und Verständnis der finanziellen Zusammen-
hänge bleibt die Zeitgeschichte dem forschenden Auge verschlossen.

§ 2. Methoden einer "verstehenden Finanzwissenschaft".


"Die ältere finanzwissenschaftliche Forschung hat vielfach der
Sammlung von Tatsachenmaterial mehr Gewicht als seiner Analyse
beigelegt, während die neuere, wobei vornehmlich an gewisse radikale
Vertreter der functional finance gedacht ist, den Zusammenhang mit
der Tatsachenwelt nicht selten zu verlieren scheint. Hier den Ausgleich
zu schaffen, ist die Aufgabe, vor der die Finanzwissenschaft steht;
dazu aber bedarf ihre Arbeit einer methodologischen Besinnung." Mit
diesen Worten kennzeichnet GERLOFF 1 die Bedeutung der Methoden-
lehre als der Wegweiserirr jeder Forschungsarbeit; Induktion und
Deduktion, deskriptive Tatsachenbeobachtung und analytische For-
schung, historische und abstrakte Methode müssen zusammenwirken,
um die Tendenzen und Regelmäßigkeiten aus der Fülle der Einzel-
ereignisse herauszuheben und sie als Erscheinungen gesetzmäßigen
Charakters oder kurz als "finanzwirtschaftliche Gesetze" verständlich
zu machen.
Die Eigenart dieser "Naturgesetze", wie sie schon OHR. J. KRAus 2
genannt hat, ist in der Finanzwissenschaft deutlicher als in der Wirt-
schaftstheorie durch das menschliche Element bestimmt, durch den
Umstand, daß Aufbau und Vollzug der Finanzwirtschaft Menschenwerk
sind; wie alles Wirtschaften menschliches Handeln, so ist das Wirt-
schaften im öffentlichen Bereich sogar in erhöhtem Maße von den
Motivationen der dahinterstehenden Gruppen und der ausführenden
Funktionäre bedingt. Infolgedessen hat die Finanzwissenschaft den Kon-
takt mit dem Menschlich-Allzumenschlichen, den die Wirtschaftstheorie
heute vielfach in so beklagenswertem Maße vermissen läßt, niemals
1 GERLOFF, W.: Grundlegung der Finanzwissenschaft, a. a. 0., S. 34f.
s Zit. bei GERLOFF, a. a. 0., S. 35.
6 Einleitung.

verloren; geht es ihr doch nicht um ein bloßes Tatsachenwissen,


sondern um "ein Verstehen staatsfinanzwirtschaftliehen Lebens, um
die Sicht der Zusammenhänge", wie TEBHATJ.E 1 es formuliert hat.
Dieser "verstehenden" Analyse und Erforschung sind die Erscheinungen,
mit denen es die Finanzpolitik zu tun hat, in der Tat auch leichter
zugänglich als die gesamtwirtschaftlichen Vorgänge auf anonymen
Märkten, die Preisbildung oder die Güterproduktion und -Verteilung;
der Zwang zu rationaler Rechtfertigung finanzpolitischer Maßnahmen,
das Zustandekommen der finanzpolitischen Willensbildung, sei es im
Rampenlicht der parlamentarischen Öffentlichkeit, im Geheimkabinett
der Exekutive oder in der Kulisse der Interessentenverbände, endlich
die menschlichen Kräfte, Schwächen und Unzulänglichkeiten in der
Finanz- und Steuerpraxis lassen die Anwendung psychologischer Maß-
stäbe, die ein tieferes Verständnis der hier hervortretenden Erscheinungen
überhaupt erst ermöglicht, nicht nur als unbedingt notwendig, sondern
auch in besonderem Maße als lohnend erscheinen 11• Es gilt also, einen
Schritt weiter in den Hintergrund des Geschehens einzudringen, als
dies bisher im Rahmen der Wirtschaftswissenschaft üblich war; es
genügt nicht mehr, "das Verhalten der Menschen grundsätzlich oder
auch nur vorwiegend nach dem Schema der rationalen und utilitaristi-
schen Zweckhandlung zu beschreiben" 3 , sondern es geht darum, die
ganze Vielfalt der Motivationen des finanzwirtschaftliehen HandeJns.
wenigstens in einem ersten großen Überblick ins Auge zu fassen.
Diese "verstehende Finanzwissenschaft" oder Finanzpsychologie ver-
mag jedenfalls einen Fehler von vornherein zu vermeiden, dem die
Nationalökonomie moderner Prägung mehr und mehr ausgesetzt zu
sein scheint und der als eine Art von "eklektischem Psychologismus"
bezeichnet werden muß. Noch ALFRED MABsHALL sah die National-
ökonomie, die der "psychologischen Schule" des Hedonismus ihre bis
heute am stärksten nachwirkenden Antriebe verdankt, als Teilgebiet
der Psychologie, genauer als denjenigen Zweig der Psychologie an, der
es mit den in Geld und Geldeswert ausgedrückten Handlungen der
Menschen zu tun hat; seit J. M. KEYNES ist an die Stelle dieser breit-
angelegten Grundkonzeption ein punktueller, eklektischer Psychologis-
mus getreten, der aus dem großen zusammenhängenden Kräftespiel
von Lebensangst und Lebenslust, introvertierten und extravertierten
Individuen, Gruppen und Massen, dem Bewußtsein und dem, was man
1 TERHALLE, F.: Die Finanzwirtschaft des Staates und der Gemeinden, S. 27.
Berlin 1948.
1 SCHliiiÖLDEBS, G.: Fina.nzpsychologie, Finanz-Archiv, N. F. Bd. 13 (1951)

H. 1, S.l-36.
8 GEHLEN, ARNoLD: Probleme einer soziologischen Handlungslehre. In: Sozio-
logie und Leben, Die soziologische Dimen'Jion der Fachwissenschaften, herausgeg.
von C.ABL BBINXMANN, S. 30. Tübingen 1952.
Methoden einer "verstehenden Finanzwissenschaft". 7

als "Unterbewußtsein" oder "Unbewußtes" bei deneinzelnen "Rational"-


oder "Primitivpersonen" bezeichnet hat, willkürlich einzelne ökonomisch
relevante Teilmotivationen wie "Liquiditätsvorliebe" und "Spartrieb"
einerseits, "Investitionslust" und "Neigung zum Konsum" andererseits
aussondert, sie unversehens verabsolutiert, quantüiziert und mit ihnen
"rechnet", als seien es selbständige Größen, eigenständige Daten oder
allgemeine Motive, neben denen andere konstante Haltungs- oder variable
Stimmungsfaktoren der wirtschaftlich handelnden Menschen, die sich
vielleicht weniger glatt in das vorbereitete Schema einfügen lassen, an
Bedeutung zurückzutreten hätten.
Vor diesem Eklektizismus der psychologischen Einsicht ist die
"Finanzpsychologie" dadurch bewahrt, daß sie es nicht mit irgend-
welchen Beziehungen zwischen den Menschen und der Güterwelt oder
"makroökonomischen" Vorgängen in der Produktions- und Konsum-
sphäre als solchen zu tun hat, sondern im wesentlichen nur mit dem
Verhalten zu Geld und Geldeswert, zwischen Menschen diesseits und
jenseits des Zahltisches, deren Motivationen und Handlungen mehr
oder weniger aus seelischen Grundhaltungen, endothymen Gefühlen
oder Primitivreaktionen heraus verständlich und erklärbar sind. Kom-
plexe wie Neid, Geiz oder Habgier, Ehrgeiz, Machtstreben und Geltungs-
sucht, Trägheit, Verantwortungsscheu und Pedanterie, Disziplin, Ehr-
gefühl und Sozialempfinden u. a. m. sind allgemeingültigere und zu-
gleich anschaulichere Erklärungsgründe für menschliches Handeln als
Hilfskonstruktionen wie die "Grenzneigung zum Konsum" oder die
KEYNESsche "Liquiditätsvorliebe", mit denen sich die ökonomische
Theorie heute abmüht; das Verharren der theoretischen National-
ökonomie auf einem primitiven Hedonismus, den die moderne Tiefen-
psychologie längst weit hinter sich gelassen hat, wirkt um so befremd-
licher, als die Psychologie ihrerseits bereits dazu übergegangen ist,
einige der auffälligsten menschlichen Verhaltensweisen im Wirtschafts-
leben näher zu analysieren und faute de mieux in ihre Kategorien ein-
zuordnen, da die Wirtschaftswissenschaft ihr keine geeigneten Begriffe
dafür zur Verfügung stellen konnte 1 •
So demonstriert FREUD seine Charakterologie an dem Verhalten der
Menschen gegenüber dem Gelde, das entweder eine durch Früherlebnisse
bestimmte Festlegung auf "Gier" oder "Geiz" oder auch eine Ambi-
valenz, d. h. einFehlen dieser Festlegungseinkann; die Weiterentwicklung
1 "The economist Iooks hopefully into the eyes of the psychologist, but the
latter is apt to return a stony and uncomprehending stare and to talk of other
things, such as the inadequate psychological basis of modern economic theory.
Thus the economist is thrown back, until more effective help is forthcoming from
the psychologist, upon his own slender resources." DALTON, H.: Principles of
Public Finance, 7. Aufl., S. 107. London 1948.
8 Einleitung.

der Tiefenpsychologie hat neben der anfänglich ganz einseitig in den


Vordergrund gerückten Sexualsphäre die zentrale Bedeutung der Angst
(Panik), des Geltungsstrebans und zahlreicher anderer Regungen der
"Primitivperson" erkennen lassen, die das Verhalten der Menschen,
nicht selten trotz besserer Einsicht ihrer "ratio", ganz beherrschend
bestimmen 1• Die moderne Charakterologie stellt die aus dem "endo-
thymen Grund" entspringenden "Strebungen" geradezu in Gegensatz
zu den "Willensäußerungen", die auf rationalen Prozessen beruhen 2 ;
auch den rationalen Willenshandlungen liegen nach MAcDoUGALL not-
wendigerweise stets irgendwelche "propensities" zugrunde, die in der
Triebsphäre wurzeln 3 • J. H. ScHULTZ will nachgewiesen haben, daß
die Mehrzahl der Magen- und Darmkrankheiten speziell auf "finanziellen
Ärger" zurückzuführen sei 4 ; zum mindesten sind die materiellen Interessen
und "Belange", in erster Linie also die wirtschaftlichen, der stärkste
Faktor für Emotionen und Affekte, die keineswegs von rationalen
Erwägungen allein oder auch nur vorwiegend gesteuert werden 5.
Man muß sich das wohl so vorstellen, daß grundlegende individuelle
Erlebnisse zu gewissen festen Vorstellungen führen, die bedeutsame
Wirkungen auslösen können. Beim einzelnen sind es überwiegend
frühkindliche Erlebnisse der Beziehung zur Mutter; daher die Meinung,
daß vor allem die sexuelle Sphäre den Bereich der Störungen abgibt 8 •
Gegen die Zeit vor dem ersten Weltkrieg, aus der die Theorie FREuns
stammt, hat sich das Bild jedoch inzwischen insofern verschoben, als
die Hauptantriebe nicht mehr durch sexuelle Inhalte, sondern durch
Angst-Inhalte in Gang gesetzt werden. Die Vorstellungen, die auf Ängste
zurückzuführen sind, haben nun aber, weit mehr als sexuelle Vorstellun-
gen, die Fähigkeit, ansteckend auf die Masse zu wirken. Es gibt nur
wenige sexuelle "Ansteckungen" auf große Massen, wie etwa den Hexen-
wahn; der Begriff der Panik hingegen ist uralt und in jeder Epoche zu
belegen. Das wirtschaftliche Handeln, als Massenerscheinung betrach-
tet, ist weit mehr von diesen (ansteckenden) Angstgefühlen beherrscht,
als gemeinhin angenommen wird 7 •
1 MlTsCHERLICH, A.: Odipus u. Kaspar Hauser. Tiefenpsychologische Probleme

der Gegenwart. Der Monat, Bd. 3 (1950) Oktoberheft.


8 LERSCH, A.: Der Aufbau des Charakters, S. 247ff. Leipzig 1942.
8 MAcDouGALL, W.: Charakter und Lebensführung, S. 74ff. Berlin 1946.
' ScHULTZ, J. H.: Die seelische Krankenbehandlung. Jena 1930.
6 HOLZSCHUHER, v.: Praktische Psychologie. Die Primitivperson im Menschen,

S. 279. Seebruck am Chiemsee 1949.


6 C. G. JUNG erweitert diese allzu enge Vorstellung bereits mit seinem sehr

viel allgemeineren Begriff der ,.Libido", die er als ,.psychische Energie" definiert,
als "die Intensität des psychischen Vorgangs" (JUNG, C. G.: Wandlungen und
Symbole der Libido, S. 119, 1912).
7· Vgl. KuSKE, B.: Die Begriffe Angst und Abenteuer in der deutschen Wirt-

sehaft des Mittelalters. Z. f. handelswissensch. Forschung (1949) H. 11.


Methoden einer "verstehenden Finanzwissenschaft". 9

Ein weiteres Motiv menschlichen Handelns, das viele wirtschaftliche


Vorgänge erklären hilft, ist der Geltungstrieb. Der Geltungstrieb hat
nach dem ersten Weltkrieg weitgehend als Regulator der Allgemein-
Angst gewirkt. Er hat eher als der Sexualtrieb die Fähigkeit, in die
Massen hineinzuwirken und dort ausgebreitet zu werden, eine Wirkung,
die beispielsweise vom Nationalsozialismus mit Erfolg ausgenutzt wurde;
heute fehlt, wie noch darzulegen sein wird, die psychologisch fundierte
Einfühlung in Massenvorstellungen der Wirtschafts- und Finanzpolitik
in vielen Beziehungen vollkommen 1•
Eine vertiefte psychologische Betrachtungsweise ist jedoch gerade
in der Finanzwissenschaft, wie erwähnt, sowohl notwendig als auch
besonders lohnend. Steht doch der öffentliche Sektor der Volkswirt-
schaft, der heute ein Drittel bis zur Hälfte des Volkseinkommens auf
Grund von parlamentarischen Haushaltsplänen und Kollektivbeschlüssen
und -entscheidungen aller Art verwaltet, seinem inneren Wesen nach
in krassem Widerspruch zu der natürlichen Veranlagung der Individuen 2 ;
ihre Leistungen für den Staat, in aller Regel Zwangsabgaben und Steuern,
dienen als öffentliche Mittel einem gemeinwirtschaftliehen Bedarf, der
nicht aus natürlichen Triebregungen der Individuen, sondern aus der
"Staatsraison" und der Ratio der im Haushaltsplan konkretisierten
politischen Willensbildung herrührt, die ihrerseits gewisse massen-
psychologische Züge nicht verleugnen kann. Es leuchtet ein, welch
eminente Bedeutung die Beachtung oder Nichtbeachtung psychologischer
Erkenntnisse beider Forschungsgebiete, der Einzel- wie der Massen-
psychologie, für den Erfolg oder Mißerfolg des finanzwirtschaftliehen
Handeins besitzt; das Organisationsprinzip der öffentlichen Haushalt-
wirtschaft ist dem der Wettbewerbswirtschaft, die in dem eigenen
Erwerbs- und Geltungsstreben der wirtschaftlichen Individuen ihr bestes
Hilfs-und Heilmittel erblickt, diametral entgegengesetzt, und die öffent-
liche Finanzwirtschaft steht daher unausgesetzt vor der Gefahr, in
ihren Planungen und Maßnahmen in elementaren Gegensatz zu der
menschlichen Natur zu geraten, deren Lebensgesetze sie zu mißachten
gezwungen ist. In dieser Eigenart der öffentlichen Finanzwirtschaft
im Gegensatz zur marktwirtschaftlich organisierten Volkswirtschaft liegt
die unabdingbare Notwendigkeit einer umfassenden "finanzpsychologi-
schen" Besinnung beschlossen.
Die öffentliche Finanzwirtschaft charakterisiert sich als echte "Plan-
wirtschaft"; das Zustandekommen des Haushaltsplanes vollzieht sich
1 ScHMÖLDERS, G.: Ökonomische Verhaltensforschung, in ORDO, Jahrbuch für
die Ordnung von Wirtschaft und Gesellschaft, Bd. V. 1953.
2 HOLTGREWE, K. G.: Der Steuerwiderstand. Das Verhalten der Steuerpflichtigen
in1 Lichte der modernen Psychologie. Finanzwissenschaftliche Forschungsarbeiten.
Berlin 1954.
10 Einleitung.

in rationalen oder zum mindesten nachträglich "rationalisierten" Ent-


scheidungen einzelner oder - vorzugsweise in der Demokratie - von
Gruppen oder Gremien, die in ungleichem Maße von massenpsycho-
logischen Einflüssen beherrscht werden. Auch die öffentlichen Aus-
gaben setzen marktfremde interventionistische Eingriffe in Gang, die
organisierten odernichtorganisierten Gruppenegoismen entgegenkommen;
dagegen muß die Besteuerung versuchen, die Individuen zu einem
Verhalten zu veranlassen, das mit ihren ureigenen Interessen und Trieben
in diametralem Gegensatz steht. Diese gewiß etwas zugespitzte Charak-
terisierung der öffentlichen Finanzwirtschaft kann dazu dienen, die
wichtigsten Problemkreise zu bestimmen, die der Finanzpsychologie
aufgegeben sind; es handelt sich um die einzel- bzw. massenpsycho-
logischen Vorgänge anläßtich
a) der finanzpolitischen Willensbildung (Feststellung und Vollzug des
Haushaltsplanes, Ausgabengebarung),
b) der Besteuerung (Steuerbelastung und Steuerwiderstand, Steuer-
überwälzung),
c) der Kreditinanspruchnahme seitens der öffentlichen Hand und
der dadurch ausgelösten Geld- und Währungsprobleme.
In jedem dieser Bereiche vermag die Heranziehung der Psychologie
eine wesentliche Bereicherung der Erkenntnis und des Verständnisses
für die oft recht verwickelten Erscheinungen des finanzwirtschaftliehen
Lebens zu bieten; bedient sich doch die Politik stets ganz verschiedener
Mittel, neben den äußeren Mitteln der Gewalt und des Druckes oder
der Drohung stets auch der Mittel des Geistes, der Verständigung und
der inneren Gewinnung des Partners. Dabei treten mannigfach "Pro-
bleme des Vertrauens, der Toleranz, des Taktes und der Propaganda"
auf und fordern ihre Lösungl.
Zum Aufgabengebiet einer psychologisch orientierten Forschung auf
dem Gebiet der Finanzpolitik, der es darum geht, menschliche Gedanken
in die Wirklichkeit des individuellen und kollektiven Handeins zu
übertragen, gehört auch die Beobachtung der Institutionen, ihrer Struk-
tur und Dynamik mit allen sich daraus ergebenden Auswirkungen. Das
Wirken der Parlamente, ihrer Fraktionen und Ausschüsse, der Interessen-
vertretungen und Verbände, der Verwaltung und des Beamtentums,
sowie alle Vorstellungen und Wertmaßstäbe von der Tradition bis zu
den Begriffen von Angemessenheit und Gerechtigkeit sind stärkstens
institutionalisiert; bei ihrer Beobachtung, der Erkenntnis ihrer Wirkungs-
weise und ihres Einsatzes zu politischen Zwecken sind alle die ver-
schiedenen "Rollen" von Bedeutung, die den einzelnen Funktions-
trägern im Rahmen ihrer Institutionen zugewiesen sind. Erst die
1 WENZL, ALoYS: Psychologie und Takt in der Politik, Bespr. in Perspektiven,
Ztschr. d. Studentenschaft d. Universität zu Köln, Bd. 2 (1953) Nr. 6.
Methoden einer "verstehenden Finanzwissenschaft". 11

Kenntnis dieser "Rollen" erlaubt es, in den vieHältigen Motivationen


und Triebkräften der mannigfaltigen Handlungsweisen gewisse Gesetz-
mäßigkeiten aufzuspüren und Normen der möglichen oder wahrschein-
lichen Verhaltensweisen aufzustellen, um zu einer Diagnose und Prognose
des wirtschaftlichen Geschehens, in unserem Zusammenhang insbeson-
dere der finanzpolitischen Vorgänge, zu gelangen; an die Stelle der
Modellfigur eines homo oeconomicus muß die Erforschung der Wirklich-
keit, der lebendigen Menschen mit ihren charakteristischen Verhaltens-
weisen, Motiven und Aktionen, treten.
Die traditionelle Finanzwirtschaftslehre befaßt sich nur mit den
äußeren Vorgängen, deren tiefere Triebkräfte erst mit Hilfe einer "Ver-
haltensforschung" einbezogen werden können, die nichts mit dem engen
sog. Behaviorismus zu tun hat, sondern die Gesamtheit der anthropo-
logischen Wissenschaften zur Auskunft über die Antriebe des finanziell
relevanten menschlichen Verhaltens heranziehen muß; die Finanzpolitik
als die Kunst des Möglichen im zersetzenden Kall\pf der Interessen
und Wünsche bedarf lebensnaher Maßstäbe und Erkenntnisse. Eine
solche Methode mag zugunsten ihrer Wirklichkeitsnähe vielleicht manches
an (scheinbarer) Exaktheit verlieren; aber abgesehen davon, daß die
naive Wissenschaftsgläubigkeit des neunzehnten Jahrhunderts heute
einer nur allzu begründeten Skepsis gerade gegenüber den Disziplinen
Platz gemacht hat, die sich der Exaktheit ihrer Methoden in besonderem
Maße zu rühmen pflegten!, ist es geradezu das "Kennzeichen des Ge-
bildeten, daß er nicht mehr Genauigkeit erwartet, als der Gegenstand
erlaubt" (Aristoteles).
1 "Statistik allein führt zu keinem tieferen Eindringen in das Wesen des Men-
schen." Allgemeinbildung in einem freien Volk, hera.usgeg. von J. B. CONANT,
Ha.rva.rd Committee, Deutsche Ausgabe, S. 81. Stuttga.rt 1949.
"Iniqua nunquam regna perpetuo
manent."
(Seneca, Medea)

ll. Die Finanzgewalt.


§ 3. Ursprung und Wesen.
Über die Entstehung der öffentlichen Finanzwirtschaft verdanken
wir W. GERLOFF und der von ihm augewandten ethnographischen
Methode grundlegende neue Erkenntnisse 1 • Danach sind die Abgaben,
dieses Wort in einem ganz weiten und allgemeinen Sinne verstanden,
ihrer Entstehung nach offenbar älter als Geschenk und Tausch 2 ; sie
sind so alt wie menschliches Zusammenleben überhaupt 3 , zumal das
Gruppenbewußtsein älter ist als das Individualbewußtsein 4 • In der
einfachsten Form der politischen Gruppe sind "Hergaben" für den
Häuptlings- und Stammeshaushalt ungeachtet ihrer unbedingten Not-
wendigkeit noch mehr oder weniger wirklich oder anscheinend freiwillige
Gaben oder Geschenke.5 ; jede höher entwickelte politische Gruppe beruht
dagegen bereits auf herrschaftlicher Schichtung, zumal stets "nur jene
weltliche und geistliche Gewalt respektiert wird, die Opfer fordert" 6 •
Die Finanzgewalt als das Recht des Staates, von seinen Bürgern
Abgaben zu erheben, ist somit gleichzeitig Bedingung und notwendige
Folge seiner Existenz; die Finanzgewalt ist Urbestandteil der Staats-
hoheit. Diese kulturgeschichtlich-soziologische Betrachtungsweise er-
gänzt und erweitert die staatsrechtlich-staatsphilosophische These, die
von Aristoteles bis zur Gegenwart im Staat mehr sieht als einen Vertrag
der Staatsbürger zu gemeinsamen Zwecken; daraus, daß "die Existenz
und Tätigkeit des Staates die absolute Voraussetzung für jeden seiner
Angehörigen in jeder Beziehung bildet, ergibt sich, daß andererseits
der einzelne dem Staate wieder bedingungslos die absolut notwendigen
Mittel seiner wirtschaftlichen Existenz mit seinem eigenen Vermögen
darbieten muß, wenn und insoweit diese Mittel selbst die Bedingung
der Existenz und Erhaltung des Staates bilden" 7 • LORENZ VON STEIN
1 GERLOFF, '\>V.: Die Entstehung der öffentlichen Finanzwirtschaft. In: Die
öffentliche Finanzwirtschaft, Bd. I, S. 9-63. Frankfurt a. M. 1948.
2 GERLOFF, W.: a. a. 0., S. 59.

3 GERLOFF, W.: a. a. 0., S. 48.


' GERLOFF, W.: a. a. 0., S. 23.
5 GERLOFF, W.: a. a. 0., S. 58.
8 GERLOFF, W.: a. a. 0., S. 61.
7 STEIN, LORENZ v.: Lehrbuch der Finanzwissenschaft, a. a. 0., S. 16ff.
Ursprung und Wesen. 13

nennt dieses Prinzip das "des absoluten wirtschaftlichen Rechts des


Staates", eines Rechts, das als Ausfluß der Staatshoheit höher steht
als die bloße Zweckvereinbarung der RoussEAUschen Vertragstheorie,
die über EMIL SAx' "Steuerwertlehre" bis zur heutigen italienischen
Finanzwissenschaft die Finanzgewalt zu einem bloßen Monopol, die
Steuern zu einseitig festgesetzten Monopolpreisen degradiert, die die
jeweils regierte an die regierende Klasse bezahlen muß 1 ; Steuern und
Abgaben sind weit älter als alle Geldwirtschaft und gehören einer viel
urtümlicheren Schicht der sozialen Beziehungen an als diese.
Die Finanzgewalt ist somit in der Staatsgewalt als solcher begründet;
sie ist unabdingbare Grundlage jeder öffentlichen Finanzwirtschaft,
wenn auch wohl nicht ihr alleiniges Wesensmerkmal in dem Sinne,
daß die zwangsweise Alleignung von Mitteln als das wesentlichste
Kriterium der Finanzwirtschaft überhaupt angesehen werden könnte,
wie dies neuerdings behauptet worden ist 2 • Will man das Wesen der
Finanzgewalt erkennen, so bedarf es dazu vielmehr vor allem einer
Untersuchung über das Verhältnis von Finanz- und Währungshoheit,
das im Laufe der Geschichte manche charakteristischen Wandlungen
durchgemacht hat; neben dem Hoheitsrecht der Münzprägung und der
normativen Regelung des Münzwesens steht immer wieder der Wunsch
der Fürsten und Stände, aus der Münze, den Münzverschlechterungen
und dem Münzbetrug eine Einnahmequelle zu machen. Dieses wechsel-
volle Verhältnis zwischen Finanzpolitik und Währungspolitik ist stets
zugleich ein Spiegelbild der Beziehungen zwischen Politik und Wirt-
schaft im allgemeinen gewesen 3 • Seit wir in der Geschichte des Wirt-
schaftslebens von Geld und Geldzeichen sprechen, lange Zeit vor dem
Beginn der eigentlichen "Geldwirtschaft", dient die Münze gleicher-
maßen als Tausch- und als Zahlungsmittel, erfüllt sie nebeneinander
die Aufgaben des neutralen Mittlers im Austausch von Waren und
Diensten und die der Leistungseinheit bei den obrigkeitlichen Zwangs-
abgaben, die zur Deckung des fürstlich-höfischen oder fiskalischen
Bedarfs erhoben werden. Schon im frühesten Stadium hat die Staats-
gewalt die Münzprägung ausgeübt, die sie sich bald als ihr ausschließ-
liches Recht vorbehielt, und nicht mit Unrecht hat man das öffentliche
Ordnungsinteresse an richtig und gleichmäßig ausgeprägten Münzen
mit dem an einem geordneten Maß- und Gewichtssystem verglichen;
die Wahrnehmung, daß auch unter ihrem ursprünglichen Feingehalt
1 DE VITI DE MARco, A.: Grundlehrender Finanzwirtschaft, S. 9. Tübingen 1932.
2 So ITo-HANYA, der die "economy of compulsory acquisition" als "basic idea
of fiscal science" gewertet wissen will. (The Annals of the Hitotsubashi Academy,
Bd. 111, No. 2, S. 264, 1953.)
8 Vgl. ScHMÖLDERS, G.: Das Verhältnis von Währungspolitik und Finanzpolitik

in Geschichte und Gegenwart, Beitrag zu dem Sammelwerk "Deutsche Geldpolitik"


Berlin 1941. Schriften der Akademie für Deutsches Recht.
14 Die Fina.nzgewalt.

ausgeprägte Münzen sich noch als gangbar erweisen, so daß das Münz-
regal stets auch eine fiskalische Ausnutzung gestattet, hat andererseits
bei dieser Monopolisierung der Münzprägung in den Händen des Staates
sicherlich von Anbeginn mitgespielt.
Rechtlich findet diese Monopolisierung der Münzprägung ihren
frühesten Niederschlag in den Regalien, wie sie in der auf dem Ronkali-
schen Reichstag 1158 erlassenen Constitutio Kaiser Friedrichs I. Barba-
rossa "Quae sint regalia" überliefert sind. Obgleich die in der Constitutio
aufgeführten Rechte später von den Glossatoren in das langobardische
Lehnsrecht aufgenommen wurden und so als Bestandteil des Corpus
juris i. w. S. nach Deutschland gelangten, sind sie unbestritten germani-
schen, nicht römischen Ursprungs; es handelt sich dabei um die alten
kaiserlichen Vorrechte, die die lombardischen Städte in Zeiten der
Schwäche des Reichs an sich gebracht hatten und die Barbarossa jetzt
wiederherzustellen und zu festigen trachtete 1 •
Neben "Vectigalia" und "Monetae" sind darin "Argentaria" und
"Thesauri" aufgeführt; währungs- und finanzpolitische Rechte stehen
also anscheinend gleichberechtigt nebeneinander. In der im Rahmen
des langobardischen Lehnsrechts ausgebildeten Regalienlehre wird jedoch
von Anbeginn zwischen regalia majora und minora unterschieden,
zwischen den eigentlichen Majestätsrechten und den Monopolen, die
nur oder vorwiegend der Stärkung der Staatskasse dienen (regalia fisci),
wie das Bergregal und das Recht des Kaisers auf gefundene Schätze.
Die "vectigalia" sind Regalien fiskalischer Natur, soweit sie Einkünfte
aus schon bestehenden Steuern umfassen; wenn es sich aber um das -
übrigens sehr umstrittene - Recht handelt, neue Steuern einzuführen
oder bestehende zu erhöhen, oder um das Recht, Steuern als Einnahme-
quellen zu verleihen, so erscheint dies als regale majus.
Die Einstufung des "jus cudendi monetam" unter die Majestäts-
rechte oder die fiskalischen Regalien bestimmt sich weitgehend von
dem Blickpunkt, unter dem die Münzprägung gesehen wird; betrachtet
man den Münzgewinn, so erscheint das Münzregal unter fiskalischen
Gesichtspunkten, denkt man aber mehr an die Ordnung des Geldwesens,
so ist sein Platz unter den Bestandteilen - wenn auch nicht den wesent-
lichen Bestandteilen- der Majestät zu suchen. Wenn SECKENDORFFS
"Teutscher Fürstenstaat", das erste deutschsprachige Werk, das sich
mit den Regalien beschäftigt, das Münzregal neben Berg- und Zollregal
zu den "nutzbaren" Rechten zählt, so nicht im Hinblick auf die Ein-
künfte daraus, sondern vor allem auf die allgemeinen Ordnungen dieser
Gegenstände, die für ihn das Wesen der Regale ausmachen; bei sqlchen
Ordnungen in weltlichen Sachen sei "insgemein gedacht, daß dadurch
1 WoLRAD-WAITz, H.: Die Entwicklung des Begriffs der Regalien. Fra.nk-
furt 1939.
Ursprung und Wesen. 15

Gerechtigkeit, Friede und Aufnehmen oder Wohlfahrt des Landes und


der Leute gesucht werde"I.
Das Verhältnis von Währungspolitik und Finanzpolitik in der mittel-
alterlichen Rechtsvorstellung gipfelt demnach in der mehr oder weniger
deutlichen Empfindung, daß dem obrigkeitlichen Eingreifen des Fürsten
auf dem Gebiet des Geldwesens, also der Ordnung der Währungs-
verhältnisse im Interesse der Wohlfahrt des Landes, der unbedingte
Vorrang vor der bequemen Ausbeutung des Münzregals in fiskalischer
Absicht gebühre. Dafür spricht auch die entschiedene Verurteilung der
häufigen Münzverschlechterungen, für die ÜRESMIUS' Traktat über die
Geldabwertung 2 ein besonders temperamentvolles Zeugnis schon aus
der Mitte des 14. Jahrhunderts darbietet. Das Geldwesen sei, so schreibt
er, eine Angelegenheit der Gemeinschaft (communitatis), und der Fürst
dürfe sich nicht hinterlistig einen Grund zur willkürlichen Veränderung
des Münzverhältnisses erdichten oder die Benennung der Münze ver-
fälschen: "Quam igitur sit iniquum, quam detestabile, et praecipue in
principe sub eodem signo pondus minuere quis sufficeret explicare."
ÜRESMIUS geht in seiner Verurteilung der Geldabwertung so weit, daß
er es für unvereinbar mit der Ehre des Königs erklärt, sich durch Geld-
abwertung finanzielle Mittel zu beschaffen; die Tyrannei aber, in die
das Königtum mit der Anwendung so verächtlicher Mittel umschlage,
könne niemals dauernden Bestand haben.
Vor dieser offenen und mutigen Verurteilung fiskalischen Mißbrauchs
des Münzregals nimmt sich die währungspolitische Wirklichkeit mit
ihren zahlreichen Münzverschlechterungen, von denen kein Staatswesen
verschont blieb und die häufig unmittelbar aus gewinnsüchtigen Motiven
der Münzherren weltlichen und geistlichen Standes hervorgingen, be-
sonders trübe aus; den hohen Idealen der mittelalterlichen Rechts-
wissenschaft und Wirtschaftslehre steht eine Handhabung der Währungs-
politik gegenüber, die das Verantwortungsbewußtsein für die Wohlfahrt
des Landes nur zu leicht hinter dem Wunsche bequemer Geldbeschaffung
zurückstellte. Diese Verquickung von Fiskalismus und Geldordnung,
die im 17. Jahrhundert der Zeit der Kipper und Wipper ihren Namen
gab, steht auch an der Wiege des modernen Notenbankwesens, das
dazu bestimmt schien, die Versorgung des Wirtschaftsverkehrs mit
Zahlungsmitteln von dem Einfluß des "fiscus rapax" zu befreien. Die
Bank von England, nach der schwedischen Reichsbank die älteste der
modernen Zentralnotenbanken der Welt, entstand ursprünglich als
Finanzierungsgesellschaft für den Krieg Willleims von Oranien gegen
1 SECKENDORFF, VErr LuDWIG v.: Teutscher Fürstenstaat, 5. Auf!., S. 193.
Frankfurt u. Leipzig 1687.
• ÜRESMIUs, NIK.: Traktat über Geldabwertungen (De mutatione monetarum:
Tractatus), herausgeg. von EnG. ScHoRER, S. 56. Jena 1937.
16 Die FinanzgewaJt.

Frankreich. Der "Tonnage Act" von 1694, durch den die Bankgeschaffen
wurde, bezweckte die Aufbringung von Mitteln für die königliche Kriegs-
kasse; unter den verschiedenen Wegen, die zu diesem Ziel eingeschlagen
wurden, befand sich auch die Privilegierung einer Gläubigergruppe
namens "the Governor and Company of the Bank of England", die gegen
Hergabe einer Staatsanleihe von 1,2 Mill. :E zu 8% Zinsen und 4000 :E
jährlich Provision zur Deckung der Verwaltungskosten das Recht zum
Betriebe von Bankgeschäften mit Einschluß der Befugnis erhielt, bis zum
Betrage des Schuldkapitals Banknoten auszugeben.
Von hier aus bis zur Notenbankautonomie des 19. Jahrhunderts
war es noch ein weiter Weg. Das englische Bankgesetz von 1697 er-
neuerte und erweiterte zwar gegen einen neuen Kredit das Privileg der
Banknotenausgabe der Bank von England, beseitigte das herrschende
Nebeneinander von Staatspapiergeld und Banknoten aber keineswegs; bis
1825 waren in England die sog. Exchequer billsals selbständige Geld-
form in Umlauf. Die Einlösung dieser Noten überließ der Staat jedoch
in der Regel - abgesehen von der Annahme bei Steuerzahlungen -
der Bank, die auf diese Weise mehr und mehr in die Rolle des zentralen
Währungsinstituts hineinwuchs; vielleicht lag dieser Regelung auch,
wie DonWELL meint, zum mindesten unbewußt der Gedanke zugrunde,
für die Einlösbarkeit der Geldzeichen liebereine erfahrene und zuverlässige
Bank als ein Departement der Regierung verantwortlich zu machen 1 .
Mit dieser Entwicklung beginnt die Verselbständigung der Währungs-
gegenüber der staatlichen Finanzpolitik, gipfelnd in dem Banknoten-
monopol der autonomen Zentralnotenbanken in der zweiten Hälfte des
19. Jahrhunderts. Die Versorgung der Volkswirtschaft mit den zum
Güter- und Leistungsaustausch erforderlichen Zahlungsmitteln bleibt
nunmehr eigenen, weitgehend selbständigen Währungsinstanzen über-
lassen, die von dem Finanzbedarf des Staates mehr und mehr abgeriegelt
und mit besonderen Sicherheiten gegen jeden Versuch einer fiskalischen
Ausnutzung der staatlichen Währungshoheit ausgestattet werden. Das
Staatspapiergeld, diskreditiert durch den Zusammenbruch der französi-
schen Assignatenwirtschaft, macht mehr und mehr den durch strenge
Deckungsbestimmungen in ihrer Umlaufmenge begrenzten Noten selb-
ständiger Zentralbanken Platz; nur in Notzeiten greift der Fiskus hier
und dort noch einmal auf die eigene Papiergeldausgabe als das bequemste
Mittel besonders der Kriegsfinanzierung zurück, das in der Finanz-
wissenschaft allgemein als das bedenklichste und gleichwohl, nach Aus-
weis aller modernen Finanzgeschichte, unter Umständen im Drange der
Not als unausweichliches Mittel 2 zur Deckung des Finanzbedarfs gilt.
1 DonwELL, DAVID WILLIAM: Treasuries a.nd Central Ba.nks especially in Eng-

land a.nd the United States. London 1934.


1 WAGNEB, AD.: Finanzwissenschaft, 3. Aufi., 1. Teil, S. 130ff. Leipzig 1883,
Ursprung und Wesen. 17

Gegenüber den Gegnern der Notenbankzentralisation hob ADOLPH


WAGNER nachdrücklich hervor, daß die Stützung durch eine leistungs-
fähige, gut verwaltete Zentralbank gegebenenfalls im hohen politischen
und volkswirtschaftlichen Interesse liegt, da finanzielle Katastrophen
mit Hilfe einer derartigen Bank leichter überwunden werden könnten
und das Geldwesen dabei eher noch relativ intakt bleibe oder doch
leichter wiederherzustellen sei, wie dies die englische Finanz- und
Bankgeschichte von 1797ff., die Österreichische von 1848ff. und die
französische von 1870ff. erkennen lasse; der Zug der Zeit ging jedoch
dahin, die Beziehung zwischen Finanz- und Währungspolitik möglichst
restlos zu lösen und die Notenbank gegenüber den Regierungen weit-
gehend selbständig zu machen.
Diese Verselbständigung der Währungspolitik gegenüber den Staats-
finanzen prägt sich am kennzeichnendsten in den immer enger gefaßten
Bestimmungen der Notenbankgesetze über die Kreditgewährung an
staatliche Stellen aus; die "Bank der Banken" soll jedem wirtschaft-
lichen Unternehmen eher als dem Staat zur Verfügung stehen, um jede
Verquickung des Geldumlaufs mit dem öffentlichen Finanzbedarf aus-
zuschließen. Mit der Goldwährung, die die Notenausgabe von dem
unbestechlichen, keiner willkürlichen Beeinflussung zugänglichen Maß-
stab der Golddeckung abhängig machte, war dieses System auf dem
Gipfel seiner Vollendung angelangt; die Banknoten, deren jederzeitige
Einlösung in Gold sichergestellt war, konnten unbedenklich zum gesetz-
lichen Zahlungsmittel neben den Kurantmünzen erklärt und mit festem
Zwangskurs ausgestattet werden. Dem wirtschaftlichen Verkehr stand
damit ein System von Zahlungsmitteln zur Verfügung, das in seiner
Wertbeständigkeit, der durch das FULLARTONsche Notenrückströmungs-
prinzip gewährleisteten Anpassungsfähigkeit an den jeweiligen Geld-
bedarf und seiner Sicherheit vor fiskalischem Mißbrauch der Geld-
schöpfung nicht mehr übertroffen werden konnte. Hand in Hand mit
dieser Entwicklung ging die Zurückdrängung der öffentlichen Finanz-
wirtschaft, die noch im Merkantilismus weitgehend mit der damaligen
"Volkswirtschaft" identisch gewesen war, auf die Rolle des in Währungs-
fragen unbeteiligten Dritten, äußerstenfalls eines unter vielen Kredit-
nehmern und eines gleichberechtigten Teilnehmers an dem bis zur
Vollendung entwickelten Geldsystem.
Die Weltwirtschaftskrise von 1930/31 brachte auch auf diesem
Gebiet einen Umschwung, wie er krasser kaum gedacht werden konnte;
zugleich zeigte sich deutlich, in welchem Maße unter der Oberfläche
des Goldwährungssystems fiskalische und staatlich-politische Einflüsse
im Geldwesen schon seit langem wirksam gewesen waren. Der Angel-
punkt dieser Einflüsse waren die Kriegsschulden und die Reparations-
ansprüche des Versalier Diktates und ihre Rückwirkung auf die
Schmölders, Finanzpolitik. 2
18 Die Finanzgewalt.

Zahlungsbilanz- und Devisensituation der Schuldner- und Gläubiger-


länder; die "geborgte Deckung" der Nachkriegswährungen, die sog.
Golddevisen-Währung, beruhte im Kern auf dem Funktionieren eines
Zahlungsbilanzmechanismus, der in den einseitigen Verpflichtungen der
europäischen Länder gegenüber der USA den Keim des unvermeidlichen
Verfalls in sich trug. Der Zusammenbruch der Weltwirtschaft ent-
thronte mit dem Glauben an die Goldwährungsautomatik auch die
Idee der binnenwirtschaftlichen Notenbankautonomie, ja das Idol eines
vollkommen "neutralen Geldes" überhaupt. An die Stelle der auf
stabile Wechselkurse ausgerichteten Währungspolitik trat überall die
staatliche Manipulation der Zahlungsbilanz mit dem Streben nach
binnenwirtschaftlicher Konjunkturstabilisierung, die mit einer dauernden
Stabilität der Wechselkurse nicht vereinbar ist. In den vom Golde
entblößten Schuldnerländern Europas kam es zur Einführung der
Devisenzwangswirtschaft; die Gläubigerländer suchten sich durch Herab-
setzung der Goldparität ihrer Währung und die Einrichtung von Wäh-
rungsausgleichsfonds zu helfen, deren Dotierung in der Regel aus dem
Buchgewinn erfolgte, den die Notenbank bei der Neubewertung ihres
Goldbestandes in abgewerteter Währung ausweisen konnte.
War damit die "äußere" Währungspolitik in allen Ländern mehr
oder weniger der staatlichen Wirtschafts- und Finanzpolitik unter-
geordnet worden, die sich die Gestaltung der Zahlungsbilanz nicht mehr
von einer anonymen Goldwährungsautomatik aus der Hand nehmen
lassen wollte, so galt das gleiche in noch höherem Grade für die innere
Währungspolitik; die mechanische Bremse der Notenausgabe, die in
den Deckungsvorschriften lag, wurde überall, wo sie einer konjunktur-
politisch notwendigen Kreditausweitung hemmend im Wege stand, aus-
geschaltet und durch eine staatliche Geldmengenregulierung ersetzt,
die die Zahlungsmittelversorgung primär in den Dienst der inneren
Wirtschaftspolitik stellt. Mit dem Maße, in dem diese Wirtschafts-
politik sich der öffentlichen Aufträge und staatlichen Subventionen
bediente, um die heimische Wirtschaft zu stärken und bis zur Höchst-
leistung der Kriegsvorbereitung und Kriegsführung zu entfalten, war
die Währungspolitik damit zugleich wieder gänzlich in den Dienst der
öffentlichen Finanzwirtschaft getreten.
Der Versuch einer reinlichen Scheidung zwischen Finanz- und
Währungspolitik scheitert nach alledem in Kriegs- und Krisenzeiten
regelmäßig an den politischen Erfordernissen des Tages; Finanzgewalt,
und Währungshoheit sind zu nahe verwandt, als daß sie auch über
schwere Zeiten hinweg dauernd getrennt gehalten werden könnten.
Zudem besteht ein enges Wechselwirkungsverhältnis zwischen den Fol-
gen, die sich volkswirtschaftlich aus beiden ergeben; Geldwertschwan-
kungen berühren auch den Staatshaushalt, und die Reaktionen der
Die Finanzverfassung. 19

Wirtschaft auf Maßnahmen der Geld- und Währungspolitik beeinflussen


über die wirtschaftliche Aktivität auch die Steuereinnahmen und den
Markt für die Staatsanleihen. Auf der anderen Seite beeinflussen die
Maßnahmen der Finanzpolitik die Währung unmittelbar und mittelbar
in mannigfacher Weise; selbst wenn man von den monetären Folgen
einer fortgesetzten Defizitfinanzierung absieht, so führt doch jede Ein-
nahmebeschaffung auf dem Steuerwege je nach der Art der Steuern
und ihrer Wirkungen zu Veränderungen der Preise und des Preis-
niveaus, der sog. Umlaufsgeschwindigkeit des Geldes und der Nachfrage
nach Krediten. Diese Wechselwirkungen zwischen Finanz- und Wäh-
rungspolitik, die sich aus dem zwiespältigen Wesen der Finanzgewalt
in der modernen Volkswirtschaft ergeben, gehören unabdingbar in
den Rahmen einer wissenschaftlichen Betrachtung, die sich mit der
Finanzpolitik beschäftigt!.

§ 4:. Die Finanzverfassung.


Gehört die Finanzgewalt als integrierender Bestandteil der Staats-
gewalt unwandelbar zum Wesen des Staates, so wandelt sich ihr Umfang
und die Art ihrer Ausübung mit der Staatsform und mit dem Grade,
in dem die öffentliche Hand die Finanzkraft ihrer Staatsbürger in
Anspruch nimmt. Der "Nachtwächterstaat" LA.ssALLEs, der sich darauf
beschränkt, den Staatsbürgern ein gewisses Mindestmaß an Schutz und
äußerer Sicherheit zu gewährleisten, begnügt sich mit einer minimalen
Inanspruchnahme der volkswirtschaftlichen Leistungskräfte für öffent-
liche Zwecke, während der Wohlfahrtsstaat moderner Prägung, der die
Umschichtung und Neuverteilung der Einkommen in sein Programm
aufgenommen hat, seine Finanzgewalt unter Umständen bis an die Grenze
des politisch Möglichen ausweitet. In Kriegszeiten verwischen sich
auch die Unterschiede zwischen den Staatsformen; die Methoden und
Formen der Kriegszwangswirtschaft und der Kriegsfinanzierung waren
in den westlichen Demokratien kaum weniger drakonisch als in der
Diktatur, die auch im Frieden keine großen Rücksichten auf persön-
liche Freiheit und Eigentum zu nehmen pflegt. In normalen Zeiten
pflegt jedoch jede Überspannung des Bogens behördlicher Reglementie-
rung und Zwangswirtschaft Widerstände und Reaktionen auszulösen,
die in letzter Konsequenz den Bestand der Rechts- und Staatsordnung
in Frage stellen, so daß die Regierungen sich letztlich in ihrem eigenen
Interesse veranlaßt sehen, zu gesunden Grundsätzen einer von der öffent-
lichen Meinung gebilligten rechtsstaatliehen Ordnung zurückzukehren.
Der moderne Rechtsstaat beruht auf dem Grundsatz der Anerkennung
gewisser Grundrechte seiner Bürger, zu denen die persönliche Freiheit
1 Vgl. unten§§ 20,39-41.
2*
20 Die Finanzgewalt.

und damit, neben anderen Persönlichkeitsrechten, das Recht zum Eigen-


tumserwarb und -besitz gehörtl; um diese Rechte zu gewährleisten,
unterwirft der Staat die Ausübung seiner Staatsgewalt bestimmten
verfassungsrechtlich garantierten Beschränkungen und organisatori-
schen Normen, die am anschaulichsten in der sog. Gewaltenteilung
zum Ausdruck kommen.
Der Verfassungsstaat der Neuzeit 2 pflegt die Bindungen und Schran-
ken, die er dem politischen und staatlichen Handeln seiner Organe
auferlegt, in einer geschriebenen oder ungeschriebenen Verfassung zu
verankern, die eine Art höheres, überzeitliches Recht verkörpert. C. J.
FruEDRICH vergleicht die Verfassung mit den Regeln eines Spieles, die
das "fair play" gewährleisten; sie soll ein System wirksamer Beschrän-
kungen für das Handeln der Regierung schaffen und dadurch die Willkür,
zu der jede Art von Machtausübung nur zu leicht auszuarten vermag,
"in möglichst engen Grenzen halten" 3 •
Ähnliche Verfassungsnormen, wie sie die Staatsverfassung für die
Gewaltenverteilung im Staate und für die Ausübung der Staatsgewalt
vorsieht, muß der Verfassungsstaat der Neuzeit konsequenterweise auch
für die Finanzgewalt akzeptieren, soll nicht gerade auf diesem besonders
schlüpfrigen Gebiet der Willkür Tür und Tor geöffnet werden. Nicht
nur ist von jeher das Steuerrecht im positiven Verfassungsrecht der
modernen Staaten verankert'; auch die Haushaltsgrundsätze, die Mono-
pole und Regalien, die erwerbswirtschaftliche Betätigung der öfientlichen
Hand, das Schuldenwesen und die Währungsordnung sind Gegenstände,
die verfassungsrechtlicher Normensetzung zugänglich sind und bedürfen.
Das eigenartige Phänomen, daß die Finanzgewalt keineswegs als
vierte zu den im Staatsrecht seit MoNTESQUIEU unterschiedenen drei
Gewalten hinzutritt, sondern ihrerseits mit ihrer eigenen Gesetzgebung,
Rechtsprechung und Verwaltung alle drei durchdringt und verbindet,
kennzeichnet G. WACKE anschaulich als die "Finanzfunktion" des
modernen Staates; er macht dabei auf die "sehr auffällige Tatsache"
aufmerksam, daß diese Finanzfunktion den Verfassunggebern bei der
1 SoRMÖLDERS, G.: Eigentum und Wirtschaftsordnung. Vortrag auf der
Jubiläumstagung des Zentralverbandes der Haus- und Grundbesitzer in München.
Düsseldorf 1954.
1 FmEDRICH, C. J.: Der Verfassungsstaat der Neuzeit, Enzyklopädie der Rechts-
und Staatswissenschaft, Abt. Staatswissenschaft, S. 26H. Berlin-Göttingen-Heidel-
berg 1953.
8 FRIEDRICH, C. J.: a. a. 0., S. 130ff.
'Beispielsweise war im Schweizer Kanton Appenzell die Verfassung lange Zeit
die einzige Grundlage jeglicher Abgabenerhebung; auch heute noch sind in elf
Kantonen die leitenden Grundsätze des Steuerwesens in der Verfassung nieder-
gelegt, und Bestimmungen über die subjektive Steuerpflicht, die Steuerhöhe und
die Progression finden sich auch in den Verfassungen der übrigen Kantone. Vgl.
WAOXE, G.: Gesetzmäßigkeit und Gleichmäßigkeit. Steuer u. Wirtschaft (i947) Sp. 24:.
Die Finanzverlassung. 21

Gestaltung der genannten drei staatlichen Grundfunktionen deutliche


Abweichungen vom allgemeinen Bild aufzwängt, so daß man Hinsofern
unleugbar der Finanzfunktion einen staatsrechtlichen Eigenwert zu-
erkennen (muß), der eine bisher kaum genügend erkannte verfassungs-
rechtliche Bedeutung besitzt" 1 • Demgemäß ist es nur konsequent,
wenn heute über die im Abschnitt X des Bonner Grundgesetzes nieder-
gelegten finanzpolitischen Einzelbestimmungen hinaus die Schaffung
einer eigenen HFinanzverfassung" gefordert wird, deren Rechtssätze
sich aus dem Bereich des Hüberpositiven Rechts", der beherrschenden
Rechtsschicht ergeben, die vor und unabhängig von allen positiven
Normierungen gilt, so daß sie Haus der Kraft ihrer materiellrechtlichen
Richtigkeit unmittelbare Geltung beanspruchen können" 2• Eine der-
artige Finanzverfassung, die alle wesentlichen finanzwirtschaftliehen
Funktionen verbindlich zueinanderordnet, ist nach STRICKRODT heute
fast in allen modernen Staaten auch materiell-rechtlich bereits vor-
handen; ein wirksamer Schutz kann dieser Finanzordnung jedoch erst
zuteil werden, wenn sie kodifiziert und mit ihren wesentlichen Prinzipien
in den Grundrechten verankert sowie durch organisatorische und
institutionelle Sicherungen garantiert wird, wie etwa durch die Er-
richtung einer von unmittelbaren Regierungsbefehlen unabhängigen
Notenbankleitung s.
Andererseits sind die Grundrechte der politischen Verfassung gleich-
zeitig Richtlinien und Grenzen der geschriebenen oder ungeschriebenen
Finanzverfassung; das in allen demokratischen Staaten anerkannte
absolute Recht des Menschen auf Freiheit und Eigentum sichert den
Staatsbürger auch gegen fiskalische Ansprüche des Hoheitsträgers, die
diese Grundrechte beeinträchtigen. Ein Staat beispielsweise, der durch
Verwaltungswillkür und Steuerschikanen die privaten Besitzdisposi-
tionen ausschaltet oder lähmt, könnte in dieser Betrachtungsweise inso-
weit nicht mehr als Rechtsstaat gelten; in der Tat sind unter diesem
Gesichtspunkt konfiskatorische Steuersätze, die das Eigentumsrecht
einschränken, gelegentlich offen als verfassungswidrig angesprochen
worden 4 • Ihren praktischen Niederschlag findet diese Anschauung in den
1 WAOKE, GERHA.RD: Das Finanzwesen der Bundesrepublik, S. 14. Tübingen
1950. An anderer Stelle nennt W. den ganzen Abschnitt X des Bonner Grund-
gesetzes einen "Katalog von Verfassungsausnahmen" gegenüber den voran-
gegangenen Bestimmungen der allgemeinen Bundesverfassung (S. 76).
• STBIOKRODT, G.: Finanzverfassungsrecht - Idee und Gestaltungsmöglich-
keiten. Der Betriebs-Berater, Bd. 8 (1953) H. 28, S. 807.
a STBICKRODT, GEORG: Wirtschaftsgerechte Finanzordnung unter Verfassungs-
garantie. In: Unternehmer und Staa.tspolitik, H. 7, Schriftenreihe Der Selb-
ständige Unternehmer, S. 55. Bonn 1953.
'GEIGER, WILLI: Verfassungsrechtliche Forderungen zur Gestaltung der Wirt·
schaft! Vortrag auf der XV. Arbeitstagung der Arbeitsgemeinschaft selbständiger
Unternehmer am 3. 12. 1953 in Bad Godesberg.
22 Die Finanzgewalt.

jüngsten Bestrebungen in den USA, die Bundeseinkommensteuer durch


einen Verfassungszusatz auf den Höchstsatz von 25% zu begrenzen 1 •
Die Finanzverfassung soll darüber hinaus "wirtschaftsgerecht" 2 sein,
d. h. der anerkannten oder angestrebten Wirtschaftsordnung nicht wider-
sprechen und sie, trotz des andersartigen Charakters der Staatsfinanz-
wirtschaft, nicht stören. Den materiellen Inhalt dieser Grundrechte
faßt STRICKRODT in den folgenden Hauptforderungen zusammen 8 :
"1. Die Währungsgerechtigkeit im Wirtschafts- und Rechtsleben
steht unter dem Schutz der Verfassung.
2. Die Besteuerung findet ihre materielle und verfahrensmäßige
Grenze an der eigenen Verantwortung des wirtschaftenden Bürgers
und seines Unternehmens für ihren unmittelbaren Beitrag zur Ent-
wicklung einer sozial gerichteten Marktwirtschaft.
3. Gesetze und Regierungsmaßnahmen, durch die in den Besitz-
ständen und den Lasten der Bürger oder ihrer Unternehmen wesentliche
Veränderungen verursacht werden sollen oder können, sind in diesen
ihren Wirkungen vor ihrem Inkrafttreten von der Regierung darzu-
legen und sachgemäß zu erläutern."
Die Notwendigkeit einer derartigen Finanzordnung mit Verfassungs-
kraft ergibt sich heute daraus, daß es nicht mehr allein auf die Gewähr-
leistung gewisser Grundrechte gegenüber der Machtfülle des Staats-
wesens als solcher, sondern vor allem auch gegenüber den wechselnden
Stimmungen und Strömungen im Parlament bzw. in den dieses beherr-
schenden "plebiscitären Parteien" ankommt; auch die Macht der Büro-
kratie hat im Zusammenhang mit der wachsenden Kompliziertheit der
Verwaltungsmaschinerie und der Vielzahl der ihr überlassenen Er-
messensentscheidungen überdimensional zugenommen, so daß der
Gedanke des Rechtsstaates auf die Dauer nur zu verwirklichen ist,
wenn auch dem behördlichen Ermessen feste Bindungen auferlegt und
enge Grenzen gezogen werden. Diese Notwendigkeit tritt heute um so
anschaulicher hervor, als die Wirtschaftskreise sich aus naheliegenden
Gründen in aller Regel damit begnügen, sich um gelegentliche Steuer-
erleichterungen zu bemühen, wodurch auf der anderen Seite die Vor-
machtstellung der öffentlichen Hand praktisch diskussionslos aner-
kannt wird'.
Ansatzpunkte zu einer derartigen Finanzverfassung besitzt das
deutsche Rechtsleben bereits in der Abgabenordnung, die zahlreiche
Grundbegriffe und Grundsätze des Steuerrechts enthält und das Be-
1 BLmt:, WALTER J., u. K.u.vEN fuBBY jr.: The Uneasy Case for Progressive
Taxation, S. lff. Chicago 1953.
1 STRICKBODT, GEOBG: Wirtschaftsgerechte Finanzordnung, a. a. 0., S. 52.
8 STRICKBODT, GEOBG: Finanzverfassungsrecht, a. a. 0., S. 808.
'STRICKBODT, GEOBG: Wirtschaftsgerechte Finanzordnung, a. a. 0., S. 49.
Die Fina.nzverfa.ssung. 23

steuerungsverfahren im allgemeinen, die Aufgaben der Finanzbehörden,


den Steueranspruch sowie die Rechtsmittel gegen die Besteuerung und das
Steuerstrafrecht regelt; sie ist nicht mit Unrecht als das deutsche,, Steuer-
grundgesetz" bezeichnet worden, das freilich der Ergänzung und Stützung
durch Verfassungsnormen bedarf. Gerade wenn, wie WACKE ausführt,
die Eigenart der "Finanzfunktion" dem Verfassungsgeber bei der
Gestaltung von Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung "deut-
liche Abweichungen vom allgemeinen Bilde aufzwängt", bedarf es auf
diesem Gebiete gewisser überzeitlicher Normen mit Verfassungsstrenge;
die Tatsache, daß in jüngster Zeit gewichtige verfassungsrechtliche
Bedenken gerade auf dem Gebiet des Finanz- und Steuerrechts geltend
gemacht worden sind, z. B. gegen die Rückwirkung belastender Be-
stimmungen des Steuerrechts, gegen Anleihe- und Investitionshilfe-
maßnahmen und gegen die Art und Weise der Handhabung des behörd-
lichen Ermessens überhaupt, läßt die Schaffung einer Finanzverfassung-
vordringlich erscheinen, die sich freilich ihrem Wesen nach auf gewisse
elementare Grundzüge beschränken sollte, ohne der eigentlichen materi-
ellen Gesetzgebung mit der Regelung von Einzelheiten vorzugreifen 1 •
Die Bedeutung einer starken und nach Möglichkeit auch kodifizierten
Finanzverfassung ergibt sich mit besonderer Dringlichkeit in der heutigen
Zeit, wo manche finanzpolitischen Maßnahmen weit über den engen
Rahmen der nationalen Wirtschaft hinausgreifen und als erste Ansatz-
punkte einer überstaatlichen Finanzpolitik zur Geltung gelangen; wird
ein derartiges "internationales Finanz- und Wirtschaftssystem in immer
konkreterer Weise entwickelt und durch Staatsverträge und überstaat-
liche Institutionen verwirklicht, dann kann die innerstaatliche Finanz-
ordnung nicht länger dem Zufall von Arrangements zwischen Regierung
und Parlament, Notenbankleitung und privater Wirtschaft überlassen
werden" 2 • Es ist andererseits auch kein Zweifel, daß die politische
Schwäche einer Regierung nirgends so deutlich zum Ausdruck kommt
wie in ihrem Finanzgebaren. In Frankreich wurden von 1950-1953
allein sieben Regierungskrisen dadurch verursacht, daß das Parlament
seine Zustimmung zu einer verschärften Besteuerung und zu einer
Senkung der Ausgaben immer wieder verweigerte, obgleich diese Maß-
nahmen zur Stabilisierung der aus den Fugen geratenen Finanzlage
unumgänglich waren; es ist kaum ein Zufall, daß das Wort von der
"furchtbaren Rache, die die Entwicklung an denjenigen Regierungen
nimmt, die die Finanzwissenschaft vernachlässigt haben oder sich der-
selben widersetzen", von einem Franzosen stammt 8 •
1 Vgl. die weitgehende Einzelregelung in der Eidgenössischen Finanzverfassung.
1 STRICKRODT, G.: Finanzverfassungsrecht, a. a. 0., S. 809.
3 LERoY-BEAULIEU: Zit. bei JENS JESSEN, Deutsche Finanzwirtschaft, 2. Aufl.,
S. 14. Harnburg 1944.
24 Die Finanzgewalt.

Auf der anderen Seite hat die Entwicklung der letzten Jahrzehnte
in Deutschland gezeigt, daß eine gute Finanzwirtschaft manche politi-
schen Krisen überdauern und sogar die Grundlage für politische Neu-
konstruktionen abgeben kann; für das Steuerrecht insbesondere ist der
kühne Satz geprägt worden "Vedassungsrecht vergeht - Steuerrecht
besteht" 1• Die wirtschaftliche und politische Normalisierung und Stabili-
sierung nach dem ersten Weltkrieg wurde durch die 1919 und 1920
vollzogene Neugestaltung des Finanzwesens wesentlich erleichtert und
gefördert. Die damals in der Reichsabgabenordnung und den Neu-
fassungen aller wichtigen Steuergesetze niedergelegte rechtstaatliche
Ausgestaltung der Finanzgewalt behielt auch das Dritte Reich trotz
seiner völlig andersartigen diktatorischen und absolutistischen Struktur
bis zum zweiten Weltkriege im wesentlichen bei; sogar nach dem
Zusammenbruch von 1945 "dauerte es kaum einige Wochen, bis die
Finanzverwaltung wieder arbeitete, und das Steuerzahlen ging weiter,
obwohl die politische Situation noch völlig ungeklärt war" 2 •
Im Bundesstaat wird unter Finanzverfassung häufig in erster Linie
die Teilung der Finanzgewalt zwischen dem Zentralstaat und seinen
Gliedstaaten bis herunter zu den Gemeinden verstanden. Der Gesetz-
entwurf, den die Bundesregierung dem Bundestag unter dem 12. März
1954 zur Ausführung der ihr durch Artikel 107 des Grundgesetzes
aufgegebenen Aufteilung der Steuern zwischen Bund und Ländern
vorgelegt hat 8 , nennt sich "Entwurf eines Gesetzes zur Änderung und
Ergänzung der Finanzverfassung (Finanzverfassungsgesetz)"; auch die
Diskussion um den sog. vertikalen Finanzausgleich wird schon darum
in erster Linie unter diesem Schlagwort geführt, weil das Grundgesetz
der Deutschen Bundesrepublik die Gewährleistung der finanzpolitischen
Autonomie der Länder durch die eingehende Behandlung des Finanz-
ausgleichs zum Rang des Verfassungsrechtes erhoben hat'. Demgegen-
über ist festzuhalten, daß der Finanzausgleich zwischen Bund und
Ländern, so wichtig seine Regelung gerade auch unter staatspolitischen
Gesichtspunkten ist, nur ein Teilgebiet der umfassenden Finanzver-
fassung darstellt, in der die Finanzgewalt hinsichtlich ihres Umfanges
und ilirer Träger, aber auch hinsichtlich ihrer rechtsstaatliehen Schran-
ken und staatspolitischen Grenzen näher umschrieben wird; gerade das
Finanzwesen bedad im neuzeitlichen Vedassungsstaat fester ver-
fassungsrechtlicher Grundlagen und Ordnungen.
1 Büm.ER, 0.: Finanzgewalt im Wandel der Verfassungen. Festschrift für
RICHARD THOliiA zum 75. Geburtstag. Tübingen 1949.
2 BÜHLEB, a. a. 0.
8 Vorlage der Bundesregierung vom 12. 3. 1954.
' NoLTENIUS, J. D.: Gesundung der Finanzverfassung der Deutschen Bundes-
republik. Bremen 1953.
Träger der Finanzgewalt. 25

§ 5. Träger der Finanzgewalt.


Träger der Finanzgewalt sind diejenigen Organe der Staatsgewalt,
die dazu berufen sind, die verfassungsmäßigen und gesetzlichen Grund-
lagen der finanzpolitischen Maßnahmen zu schaffen. Im modernen
Rechtsstaat obliegt diese Aufgabe in erster Linie der verfassunggebenden
Versammlung und dem Parlament. Zu den Trägern der Finanzgewalt
gehören jedoch neben der Legislative auch die beiden anderen tragenden
Säulen der Staatsgewalt, nämlich Exekutive und Jurisdiktion.
Das der Staatsform der Demokratie im besonderen Maße inne-
wohnende, nur zu berechtigte Mißtrauen gegen die Macht an sich und
gegen die Gewalt jeder Regierung, auch der des Volkes und der Vielen,
hat seinen Niederschlag in dem Grundsatz der Gewaltenteilung gefunden,
dem auch die Finanzgewalt als Teil der Staatsgewalt unterliegt. Ebenso
wie diese ist die Finanzgewalt in die gesetzgebende, die ausführende
und die "richterliche", besser: die prüfende Gewalt geteilt. Ausführende
Gewalt ist vor allen Dingen die Finanzverwaltung, oft im Benehmen
und in Übereinstimmung mit anderen Ressorts; gesetzgebende Gewalt
ist das Parlament mit seinen Ausschüssen und Organen. Dabei ist
allerdings zu beachten, daß die meisten Finanzvorlagen, wie dies an-
gesichts der besonderen Schwierigkeit der Materie nicht anders sein
kann, aus der Exekutive stammen und damit ihren Stempel tragen;
die Veränderungen, die die Legislative an ihnen vornimmt, sind infolge-
dessen materiell oft von zweitrangiger Bedeutung (vgl. unten § 14).
Die richterliche oder prüfende Gewalt liegt bei der Finanzgerichtsbarkeit,
die die richtige Anwendung der Steuergesetze, und beim Rechnungshof,
der die materielle und formelle Ordnung der Finanzgebarung in Ein-
nahmen und Ausgaben kontrolliert.
Im Bundesstaat finden sich die drei "Gewalten" häufig auf mehreren,
wenn nicht auf allen Stufen des Staatsaufbaus wieder, also regelmäßig
mindestens auf zwei, oft auf drei Ebenen (Bund, Länder, Gemeinden).
In der Westdeutschen Bundesrepublik beispielsweise besteht das Bundes-
parlament (Bundestag und Bundesrat), eine unvollständige Bundes-
finanzverwaltung und ein Bundesrechnungshof; auf der Länderebene
treten die Landtage, in manchen Ländern auch zweite Kammern, die
Landesfinanzverwaltungen und Landesrechnungshöfe hinzu. Die richter-
liche Gewalt, also die Normenkontrolle, obliegt den Finanzgerichten,
soweit sich Streitigkeiten zwischen Steuerpflichtigen und Fiskus ergeben;
soweit es sich um die Einhaltung des Haushaltsplanes, der dazu er-
gangenen Gesetze und der Reichshaushaltsordnung handelt, ist der
Rechnungshof zur Normenkontrolle berufen 1 •
1 Näheres bei PEUCKER, HERBERT: Grundfragen neuzeitlicher Finanzkontrolle.
Göttingen 1952.
26 Die Firumzgewa.lt.

Die Gesetzgebung liegt in den modernen Demokratien regelmäßig


bei der Volksvertretung, dem Parlament. "Seit man sichdarangewöhnt
hatte, Wahlen als die eigentliche Grundlage der rechtmäßigen Autorität
und damit der Eignung zur Repräsentation zu betrachten, war diese
zentrale Stellung der Parlamente nur zu natürlich. Daß man die Gesetz-
gebung als Menschenwerk, Gesetze nicht als Ausfluß der göttlichen
Vernunft oder uralten Brauchs ansah, sondern als von Menschen ge-
schaffene Regeln, trug zur Stärkung der Parlamente bei; denn ihre
öffentlichen Beratungen waren im besonderen Maße für den Prozeß
der Gesetzgebung geeignet!." Wie sich Staatsform und Finanzverfassung
wechselseitig bedingen und ·beeinflussen, tritt in den Beziehungen
zwischen der Steuerleistung des Staatsbürgers und seinen politischen
Rechten, insbesondere dem Wahlrecht, anschaulich hervor. In England,
dessen parlamentarische Tradition recht eigentlich mit der Durchsatzung
des Steuerbewilligungsrechtes begonnen hatte, läßt sich die enge Ver-
bindung zwischen Steuerleistung und Wahlrecht besonders klar beob-
achten. Noch nach der Wahlrechtsreform von 1832 waren vier Fünftel
der erwachsenen Männer, vor allem die gesamte Arbeiterschaft, vom
Wahlrecht ausgeschlossen; wahlberechtigt waren nur diejenigen, die
mindestens zehn Pfund Sterling jährlich an Miete bezahlten. Dem lag
die Vorstellung zugrunde, daß in der Miete, die an den "Landlord"
bezahlt wurde, ein Teil der diesem auferlegten Steuerlast, insbesondere
der sog. Armensteuer (poor rates) enthalten sei; der Gedanke, das Wahl-
recht auch den nicht an der Aufbringung der Armenlasten beteiligten
Volkskreisen oder womöglich gar den Unterstützungsempfängern selbst
zu gewähren, erschien der damaligen öffentlichen Meinung absurd 2 • Erst
unter DisRAELI sowie später unter GLADSTONE wurde das Wahlrecht
wenigstens allen Haushaltungsvorständen ohne Rücksicht auf ihre wirt-
schaftliche Lage zugebilligt; von 900000 (1832) el'höhte sich damit die
Zahl der Wahlberechtigten auf annähernd 5 Millionen.
Auch Preußen gewährte seinen Bürgern von 1849 bis zum Ende
des ersten Weltkrieges politische Rechte nur nach Maßgabe ihrer Steuer-
leistung (Dreiklassenwahlrecht) 3 • Im indirekten Wahlverfahren wählten
die Urwähler die Wahlmänner und diese die Abgeordneten. In jeder
Gemeinde wurden die Urwähler nach der Höhe ihrer Zahlung an
"direkten Staatssteuern" in drei Klassen geteilt, die jeweils ein Drittel
der Gesamtsumme der Steuern enthielt. Die Höchstbesteuerten hatten
danach in ihrer Klasse die geringste Zahl der Wähler und dadurch das
1 Fru:EDRICH, C. J.: Der Verfassungsstaat der Neuzeit, a. a. 0., S. 342.
1 REINERS, LUDWIG: Roman der Staatskunst. München 1951.
8 Quellen zum Staatsrecht der Neuzeit, Bd. 1: Deutsches Verfassungsrecht
im Zeitalter des Konstitutionalismus (1806-1918), S. 223ff. Tübingen 1949.- Poli-
tischesHandwörterbuch, herausgeg. vonPAUL HESSE, Bd. 2, S. 927f. Leipzig 1923.
Träger der Finanzgewalt. 27

größte Stimmengewicht. Im Jahre 1908 z. B. gehörten im Durchschnitt


in jedem Urwahlbezirk 10 Urwähler der I., 37 der II. und 217 der III. Ab-
teilung an. Lag diesem Wahlrecht noch die Vorstellung zugrunde, daß
zwischen der Bereitstellung von Mitteln für Staatszwecke und der
Einflußnahme auf das politische Geschehen eine gewisse Parallelität
bestehen sollte, so setzte sich im Laufe der Zeit doch die Notwendigkeit
durch, allen Staatsbürgern unabhängig von ihrem finanziellen Beitrag
gleiche politische Rechte zu gewähren; hatte schon BISMARCK erklärt,
ein widersinnigeres, elenderes Wahlsystem könne nicht gedacht werdenl,
so verkündete die Osterbotschaft des Kaisers 1917 die Aufhebung des
Dreiklassenwahlrechts.
Die Ausübung der Finanzgewalt durch das Parlament manifestiert
sich vor allem in seinen Beschlüssen über den Haushaltsplan und die
Steuergesetze; demgemäß wird der Haushaltsplan regelmäßig in die Form
eines Gesetzes gekleidet, durch dessen Verabschiedung die Finanzpolitik
des Landes bis in Einzelheiten hinein bindend für ein Jahr im voraus
festgelegt wird. Folgerichtigerscheinen in Großbritannien auch die Steuer-
gesetze noch heute in der Form jährlicher "Finanzgesetze", ein Residuum
aus der alten englischen Budgetpraxis, die einen festen und einen jähr-
lich neu zu bewilligenden Teil des ordentlichen Haushalts unterschied.
In den kontinentalen Demokratien sind die Steuergesetze heute meist
"endgültige", wenn auch in ihrem Inhalt häufig wechselnde Normen;
in vielen Fällen bewilligt die Legislative jedoch auch gegenwärtig gewisse
Steuern nur auf ein Jahr oder in anderer zeitlicher Begrenzung, so daß
vor dem Ablauf der gesetzten Frist eine erneute Beratung und Beschluß-
fassung erforderlich wird 2 •
Träger der zweiten" Gewalt", der Exekutive, ist die Finanzverwaltung,
deren Aufgabenbereich heute infolge der weitreichenden Einflüsse und
Wechselwirkungen der Finanzpolitik auf alle Lebensbereiche stark er-
weitert worden ist. Durch die Reichsfinanzreform von 1919/20 war im
Weimarer Staat neben der alten Zollverwaltung eine eigene Reichsfinanz-
verwaltung mit Landesfinanzämtern (Oberfinanzdirektionen) und ört-
lichen Finanzämtern geschaffen worden, die nach dem Übergang der
Staatshoheit auf die einzelnen Länder diesen zur Verfügung standen;
die Westdeutsche Bundesrepublik hat die frühere Reichsfinanzverwaltung
nicht wiederhergestellt, sondern eine komplizierte eigene Gewalten- und
Zuständigkeitsverteilung zwischen Bund und Ländern geschaffen, auf
die noch zurückzukommen sein wird. Das Bundesfinanzministerium
besitzt infolgedessen heute keinen vollständigen eigenen Behördenunter-
bau mehr; der Aufbau der Finanzverwaltung ist vielmehr, entsprechend
Sitzung des Reichstages des Norddeutschen Bundesam 18. 3. 1867.
1

So z. B. bei den Bundessteuern in der Schweiz, bei den schwedischen


2
Kommunalsteuern und bei allen Sondersteuern für Kriegs- oder Krisenzeiten.
28 Die Finanzgewalt.

dem föderalistischen Staatsaufbau der Bundesrepublik, zweistufig. Die


oberste Spitze der Finanzverwaltung bildet der Bundesfinanzminister
neben den Länderfinanzministern, unter deren Leitung die Finanz-
verwaltung praktisch steht; dem Bundesfinanzminister untersteht un-
mittelbar nur die Bundesfinanzverwaltung, die sich im wesentlichen aus
der Zollverwaltung und den bundeseigenen Verwaltungsstellen zusammen-
setzt, die bei den Oberfinanzdirektionen als Mittelinstanz fungieren. Deren
Leiter, die Oberfinanzpräsidenten, sind gleichzeitig Bundes- und Landes-
beamte; in den ihnen unterstellten Behörden arbeiten Bundes- und
Landesbeamte nebeneinander. Unterbehörden der Länderfinanzverwal-
tungen sind die Finanzämter, die andererseits auch wiederum Bundes-
angelegenheiten als Auftragsangelegenheit bearbeiten 1• "Wenn dieser
organisierte Wirrwarr in den rund drei Jahren seines Besteheus trotzdem
einigermaßenfunktioniert hat, so ist das der Geschicklichkeit der Bundes-
gesetzgebung und des Bundesfinanzministers, der voreiner wohlmeinenden
Verbiegung der Verfassung nicht zurückschreckte, sowie der Einsicht der
Landesfinanzminister und vor allem der traditionellen Gesinnung der
Finanzbeamtenschaft zu danken. Im übrigenhat dieaufgespaltene Finanz-
verwaltungsich in aller Stille, insbesonderedurch erweiterte Mitwirkungs-
rechte des Bundesfinanzministers bei der Verwaltung der Einkommen-
und Körperschaftsteuer durch die Länder, in der Verwaltungsmethode
und der Gesinnung wieder mehr einer einheitlichen Verwaltungsorgani-
sation angenähert 2 ."
In den letzten drei Jahrzehnten hat sich in den modernen Staaten
insofern eine gewisse Verwischung der Gewaltenteilung herausgebildet,
als der Verwaltung durch die zunehmende Komplizierung der Materie
gerade auf dem Gebiet der Finanzpolitik ein immer größerer Tätigkeits-
bereich zugewachsen ist, ohne daß ihre Vollmachten verfassungsrecht-
lich oder überhaupt ausdrücklich entsprechend erweitert worden wären.
Durchführungsbestimmungen, Richtlinien und sonstige Verwaltungs-
anordnungen werden mit praktisch kaum anfechtbarer rechtlicher Gel-
tung statt von der Legislative meist ohne jede öffentliche Beratung
und Diskussion unmittelbar von der Exekutive erlassen; der Inhalt
dieser Anordnungen geht häufig über eine bloße Gesetzesauslegung weit
hinaus, zumal es sich regelmäßig um Bestimmungen handelt, die materiell
für die Steuerbemessung von entscheidender Bedeutung sind, wie z. B.
die Festlegung von Riebtsätzen aller Art, Bestimmungen über die bei
der Gewinnermittlung abzugsfähigen oder nicht abzugsfähigen Auf-
wendungen und dergleichen mehr. Auch durch die Veranlagung und die
1 Der Aufbau der Finanzverwaltung ist im Finanzverwaltungsgesetz vom
6. 9. 1950, BGBl. 50, S. 448, geregelt.
1 HETTLAGE, K. M.: Die Neuordnung der deutschen Fi.nanzverfassung. Finanz-
Archiv, N. F. Bd. 14 (1953) H. 3, S. 464.
Träger der Fina.nzgewa.lt. 29

steuerlichen Buch- und Betriebsprüfungen können im Einzelfall im


Rahmen des behördlichen Ermessens materiell wirksame Entscheidungen
herbeigeführt werden, deren Billigung durch die Legislative zum min-
desten zweifelhaft sein kann; selbst wenn dem Steuerpflichtigen dagegen
gewisse Rechtsmittel zur Verfügung stehen, vermag doch die Praxis
der Verwaltung in Auslegung und Anwendung der Gesetze Art und Maß
der Besteuerung weitgehend zu bestimmen, ohne daß der Gesetzgeber
oder die Öffentlichkeit in diesem Stadium noch die Möglichkeit einer
Einflußnahme besitzen.
Ist somit die Exekutive in praxi immer mehr zum eigentlichen Träger
der öffentlichen Gewalt geworden, so hat sie sich auch in der Technik
der Gesetzgebung weiter in den Vordergrund geschoben; das Recht der
sog. Gesetzesinitiative steht zwar nach wie vor, wenigstens auf dem
Kontinent, grundsätzlich auch dem Parlament zu, liegt aber tatsächlich
heute weitgehend bei der Regierung 1 •
Der Rechtsprechung als einem der maßgebenden Träger der Finanz-
gewalt kommt in erster Linie bewahrende und auslegende Funktion zu.
Ist das Werk der Verfassung und der Gesetzgebung vollendet und die
Verwaltung in Tätigkeit, so gehört es zu den Aufgaben der Recht-
sprechung, darüber zu wachen, daß die festgelegten Regeln für das
erwähnte "fair play" auch eingehalten werden. Das bedeutet zunächst
und vor allem, daß die Rechtsprechung befugt und berufen sein muß,
in strittigen Fällen alle Maßnahmen der Legislative und der Exekutive
auf ihre Verfassungs- und Gesetzmäßigkeit zu prüfen. Besonders in
letzter Zeit sind in Deutschland verfassungsrechtliche Bedenken gerade
auch auf dem Gebiet der Steuergesetzgebung erhoben worden, "vor
allem gegen die Rückwirkung belastender Vorschriften, darüber hinaus
auch gegen die Ausdehnung von Ermessensentscheidungen, überhaupt
gegen eine allzu freie Handhabung des behördlichen Ermessens sowie
gegen Verwaltungsvorschriften und -praktiken mancherlei Art" 2 • Da-
neben geht es um die Nachprüfung der Gesetzesauslegung und der
Ermessensentscheidungen der Verwaltung sowie um die Vertiefung und
Weiterbildung der Gesetzesnormen als solcher, die den wechselnden
Umständen und Strukturwandlungen des Wirtschafts- und Soziallebens
augepaßt werden müssen.
Um diese Aufgaben durchführen zu können, muß die Rechtsprechung
grundsätzlich sowohl von der Legislative als auch von der Exekutive
unabhängig sein; sind es doch nicht zuletzt deren Maßnahmen und Ent-
schlüsse, die der Kontrolle der Rechtsprechung unterworfen werden
1 STRICKBODT, G.: Finanzordnung der Länder im Rahmen der Verfassung, S. 5.
Bra.unschweig-Berlin-Ha.mburg-Kiel 1951.
a STRICKBODT, G.: Finanzverfassungsrecht - Idee und Gestaltungsmöglich-
keiten, a.. a. 0., S. 805.
30 Die Finanzgewalt.

sollen. "Es besteht noch keine Freiheit, wenn die richterliche Gewalt
nicht von der gesetzgebenden und vollziehenden Gewalt getrennt ist"
(MoNTESQUIEU). Richterlich nachprüfbare Schranken der Ermessens-
freiheit gelten infolgedessen überhaupt erst als Beginn des "Verfassungs-
staates". Die Entwicklung einer besonderen Verwaltungsgerichtsbarkeit
im Finanzwesen nimmt den ordentlichen Gerichten Zuständigkeiten,
stellt auf der anderen Seite aber zweifellos "einen Schritt auf dem Wege
zur Konzentration der Gewalten" 1 dar, da die Richter zwar auch hier
unabhängig sind, neben ihrem Richteramt teilweise aber noch selbst
Verwaltungsaufgaben durchführen und da die Verwaltungsgerichte haus-
haltsmäßignicht dem Justiz-, sondern dem Finanzministerium unterstellt
sind. Der Grundsatz des Verwaltungsrechts, "daß keine Verwaltungs-
maßnahme, die irgend jemandem eine Last auferlegt, ohne gesetzliche
Ermächtigung ergriffen werden kann", bedeutet für die Besteuerung im
besonderen, daß auch auf diesem heiß umstrittenen Rechtsgebiet "die
,Willkür' in den allerengsten Grenzen gehalten" 2 und so der Persönlich-
keits- und Eigentumsschutz der Verfassung praktisch verwirklicht wird.
Die Besonderheit der Finanzgerichtsbarkeit gegenüber der sonstigen
Rechtsprechung liegt ja gerade darin, daß im Rechtsstreit regelmäßig
auch der Staat selbst in seiner Eigenschaft als Fiskus, d. h. als Träger
von Vermögensrechten oder als Inhaber der Steuerhoheit, eine der
streitenden Parteien ist; die Finanzgerichte haben keineswegs einseitig
die Belange des Fiskus zu wahren, sondern auch die Rechte und Inter-
essen der Pflichtigen zu schützen oder sollten dies wenigstens tun 3 •
Die Finanzrechtsprechung ist dabei, wie jede Rechtsprechung, nicht
nur an den Wortlaut der geltenden Gesetze gebunden, sondern sie
berücksichtigt neben dem Willen des Gesetzgebers auch das Rechts-
gefühl des Volkes und die darin verwurzelte Wertordnung. Recht-
sprechung und Gesetzesauslegung sind daher oft die Grundlage späterer
Gesetze, ein Vorgang, der das Rechtsleben vor einer Erstarrung in toten
Paragraphen bewahrt. Als "richtiges Recht" gilt dabei häufig zunächst
etwas, was "geltendes Recht" erst noch werden soll: "Da ein Plebiszit
nicht möglich und ein Gesetzgebungsakt als rechtsbegründendes Faktum
nicht unbedingt notwendig ist, wird eine Erforschung der Überzeugungen
in freier Erörterung, nicht nur auf dem wissenschaftlichen Niveau,
1 Fm:EDRICH,C. J.: Der Verfassungsstaat der Neuzeit, a.. a.. 0., S. 129.
1 Fm:EDRICH,C. J.: Der Verfassungsstaat der Neuzeit, a. a. 0., S. 130.
8 "Es genügt nicht, daß die Weisungsfreiheit und Unabhängigkeit der Richter
vom Gesetz lediglich vorgeschrieben wird. Von Organen einer unabhängigen
richterlichen Gewalt .•• kann nur gesprochen werden, wenn die zur Rechtsprechung
berufenen Behörden grundsätzlich mit Richtern besetzt werden, die .•. den Organen
der Verwaltung (Regierung) und Gesetzgebung gegenüber auch perBÖr/},ich un-
abhängig sind." [HARTUNG, ORR, Dr. jur.: Die Stellung der Steuergerichte zur
Finanzverwaltung. Der Betriebs-Berater (1954) H. 7, S. 203.]
Träger der Finanzgewalt. 31

sondern auf dem Forum der sog. öffentlichen Meinung in der Fach-
und Tagespresse sowie auf Tagungen von Organisationen erforderlichi."
In der Westdeutschen Bundesrepublik ist die Finanzgerichtsbarkeit
nach Art. 108 des Bonner Grundgesetzes der Regelung durch ein ein-
faches Bundesgesetz überlassen worden, das auch bestimmen soll, ob
die Finanzgerichte Landesbehörden bleiben oder Bundesbehörden werden
sollen. Diese in der Verfassung vorgesehene bundeseinheitliche Regelung
ist bisher noch nicht erfolgt; die Finanzgerichte sind (außer in der briti-
schen Zone) den Oberfinanzdirektionen angeschlossen und werden zur
Zeit nach früheren deutschen und alliierten Gesetzen auf Landesebene
sowohl für Länder- wie auch für Bundes- und Gemeindesteuern im
Berufungs- und Beschwerdeverfahren gegen Maßnahmen der Finanz-
behörden tätig. Gegen die Entscheidungen der Finanzgerichte kann
beim obersten Gericht in Finanzsachen, dem Bundesfinanzhof2, Rechts-
beschwerde eingelegt werden. Der Bundesfinanzhof hat seinen Sitz in
München wie der frühere Reichsfinanzhof, dessen Nachfolger er ist;
seine Mitglieder sind unabhängige Richter und werden vom Bundes-
präsidenten auf Lebenszeit ernannt 3 • Das Verfahren der Finanzgerichte
und des Bundesfinanzhofes ist in der Abgabenordnung geregelt.
Die Haushaltskontrolle 4 wird von selbständigen Prüfungsbehörden
durchgeführt, die ebenfalls richterliche Unabhängigkeit besitzen. Auf
der Landesebene sind es die Landesrechnungskammern oder Rechnungs-
höfe, die in Schleswig-Holstein, Rheinland-Pfalz, Südbaden und Würt-
temberg-Hohenzollern auch für die Prüfung der Finanzgebarung der
Gemeinden zuständig sind. Für den Bund wurde der Bundesrechnungs-
hof 5 errichtet, eine nur dem Gesetz unterworfene Oberste Bundesbehörde,
die die "gesamte Haushalts- und Wirtschaftsführung der Bundesorgane
und Bundesverwaltungen" überwacht und "mit Zustimmung der nach
Landesrecht zuständigen Stellen Prüfungsaufgaben auch für Länder und
juristische Personen des öffentlichen Rechts auf deren Antrag über-
nehmen" 6 kann.
Neben diesen durch die Verfassung bestimmten Trägern der Finanz-
gewalt haben sich im Verlauf der politischen und gesellschaftlichen
Entwicklung insbesondere der letzten 80 Jahre quasistaatliche "inter-
mediäre Finanzgewalten" 7 in immer größerem Umfang herausgebildet,
1 STRICKRODT, G.: Finanzverfassungsrecht - Idee und Gestaltungsmöglich-
keiten, a. a. 0., S. 809.
2 Gesetz über den Bundesfinanzhof vom 29. 6. 1950 BGBl. 50, Nr. 28, S. 257.

a Vgl. hierzu auch § 13.


' Hierzu vgl. unten § 13.
5 Vgl. hierzu auch § 13.
6 Gesetz über Errichtung und Aufgaben des Bundesrechnungshofes vom
27. 11. 1950, BGBl. 1950, Nr. 49.
7 HERRMANN, WALTHER: Intermediäre Finanzgewalten. Jena 1936.
32 Die Finanzgewalt.

die, ohne selbst Träger von Hoheitsrechten im eigentlichen Sinne zu


sein, Aufgaben des Gemeininteresses übernehmen und zu diesem Zweck
mehr oder weniger steuerähnliche Abgaben einfordern. "Unter Hilfe-
fiskus oder intermediärer Finanzgewalt wird aber begriffen jede mit
dem Recht der zwangsweisen Umlage ausgestattete Körperschaft, die
sich der Befriedigung öffentlichen Bedarfes widmet ... auch, wenn ein
frei gewachsenes Gebilde dem Staat die Anerkennung als intermediäre
Finanzgewalt abzwingt!." Als hilfefiskalisches Gebilde (Hilfsfiskus) sind
danach z. B. die Träger der Sozialversicherung (Unfall-, Invaliden-,
Angestellten-, Knappschafts-, Arbeitslosenversicherung), der "Stände-
fiskus" (Industrie- und Handels-, Handwerks-, Landwirtschafts-, Ärzte-
kammern usw. und sonstige Berufsvertretungen) sowie der sog. "Kirchen-
fiskus" anzusehen, der sich heute immer mehr unter die Fittiche des
"Staatsfiskus" begibt; die Kirchensteuern werden zum großen Teil
bereits durch die Finanzämter eingezogen. Die Gewerkschaften sind,
soweit die Zugehörigkeit zu den Gewerkschaften mehr oder weniger
offener oder verdeckter Zwang für den Arbeitnehmer geworden ist, eben-
falls auf dem Wege, eine Art "Hilfsfiskus" mit dem Recht zur Erhebung
von Zwangsbeiträgen zu werden. Inwieweit die Investitionshilfe und
die Sondervermögen des Bundes als bilisfiskalische Gebilde anzusehen
sind, ist schwer zu entscheiden; die Abgrenzung zwischen "Fiskus" und
"Hilfsfiskus" ist deshalb schwierig und nie völlig eindeutig durchzu-
führen, weil ihr die jeweils historisch und soziologisch bedingte Auf-
fassung von den "eigentlichen" Staatsaufgaben zugrunde liegt. Es läßt
sich allerdings im Zuge der ständig wachsenden Ausdehnung der Staats-
tätigkeit 2 die Tendenz feststellen, ursprünglich private, z. B. karitative
Betätigungen immer mehr als öffentliche Aufgaben anzusehen (z. B.
staatliche Garantien für die Sozialversicherung oder deren Einbau in
den Staatshaushalt).

§ 6. Die Finanzgewalt im Bundesstaat.


Wie die Finanzgewalt Bestandteil der Staatsgewalt ist, so sind Aufbau
und Gliederung des Finanzwesens Inhalt und Ausdruck des Staatsauf-
baus; nirgends tritt der bundesstaatliche Charakter, beispielsweise der
Schweizerischen Eidgenossenschaft, klarer hervor als in der eHersüchtig
von den Kantonen verteidigten eigenen Steuerhoheit. Auch in den Ver-
einigten Staaten besitzen die 49 Einzelstaaten heute noch das Recht,
ihre Staatsangehörigen uneingeschränkt "direkt" und "indirekt" zu be-
steuern; materiell tritt allerdings die einzelstaatliche Steuerbelastung
hinter der durch die Kriegs- und Rüstungsausgaben gewaltig an-
geschwollenen Bundessteuerlast seit langem mehr und mehr zurück, eine
1 HERRIIU.NN, W ALTHER: Intermediäre Finanzgewalten, a. a. 0., S. 4/5.
• Vgl. hierzu §§ 21-23.
Die Finanzgewalt im Bundesstaat. 33

in allen Bundesstaaten wiederkehrende Erscheinung, für die J. PoPITZ


die Bezeichnung "Gesetz der Anziehungskraft des größeren Etats"
geprägt hatl.
In jedem Bundesstaat, der nicht nur dem Namen nach föderalistisch
aufgebaut, wie etwa die straff zentralistisch geführte "Union der Sozia-
listischen Sowjetrepubliken", sondern dem es mit der Bewahrung tradi-
tioneller Eigenstaatlichkeit seiner Glieder ernst ist, erhebt sich das
Problem einer finanzpolitischen "Gewaltenteilung" zwischen der Zentrale
und ihren Gliedstaaten, zwischen Bund und Ländern oder zwischen Eid-
genossenschaft und Kantonen 2 • Das Deutsche Reich von 1871 war ein
Bundesstaat mit sehr ausgeprägten Rechts- und Souveränitätsvorbehal-
ten der Bundesfürsten und -staaten; nur in zähem Kampf mit Reichstag
und Bundesrat gelang es BISMARCK, dem Reich Schritt für Schritt die
durch seine wachsenden Aufgaben immer notwendiger werdende finan-
zielle Unabhängigkeit zu erringen. Das Weimarer Reich stand dagegen
von Anfang an im Zeichen der finanziellen Stärkung der Zentrale auf
Kosten der Gliedstaaten; war das Kaiserreich ursprünglich neben den
Einnahmen aus Zöllen und Verbrauchsteuern auf die wenig zuverlässigen,
oft verspätet oder gar nicht hereinkommenden "Matrikularbeiträge" der
Bundesstaaten angewiesen, so wurden nunmehr die Länder vollständig
Kostgänger des Reiches, dessen Steuergesetze verfassungsrechtlichen Vor-
rang vor denen der Länder genossen. Die damit begonnene zentralisti-
sche Entwicklung wurde im Hitlerstaat folgerichtig bis zum Ende fort-
geführt; mit der Hauszinssteuer fiel 1942 die letzte eigene Steuer der
Länder, deren verbriefte Rechte auf bestimmte Anteile an den sog.
großen "Überweisungssteuern" (Einkommen-, Körperschaft-, Umsatz-
steuer usw.) schon vorher weitgehend ausgehöhlt worden waren.
So ist es nicht verwunderlich, daß der Neuaufbau des deutschen
Staatsgefüges nach dem Zusammenbruch von 1945 in stärkstem Maße
von dem Bestreben geprägt war, dem föderalistischen Prinzip wieder
Geltung zu verschaffen und dieses Prinzip gerade in der Finanzver-
fassung besonders zu verankern. Der umfangreiche Abschnitt X des
Bonner Grundgesetzes - der einzige Abschnitt, der einem bestimmten
Einzelgebiet der Staatstätigkeit gewidmet ist- regelt Gesetzgebung,
Verwaltung und Rechtsprechung auf dem Gebiet des Finanzwesens in
vielfältiger Abweichung von den Bestimmungen, die für die sonstigen
Gebiete der Staatstätigkeit gelten, und mit einer Ausführlichkeit, die
die Frage hat aufkommen lassen, ob derartige Einzelheiten überhaupt
in die Verfassungsurkunde gehören, die doch nur Grundsätze für die
Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung aufstellen, nicht aber
materielles Recht in Einzelfragen schaffen soll.
1 Vgl. § 21.
2 GERLOFF, WILHELM: Die Finanzgewalt im Bundesstaat. Frankfurt 1948.
Schmölders, Finanzpolitik. 3
34 Die Fina.nzgewa.lt.

"Schwer zu vereinigende Dinge" versucht das Grundgesetz in diesem


Abschnitt zusammenfassend zu gestalten; Bund und Länder sind nach
Art. 109 in ihrer Haushaltswirtschaft selbständig und voneinander unab-
hängig, obwohl sie doch letzten Endes auf die Wirtschafts- und Steuer-
kraft des gleichen Staats- und Wirtschaftsraumes angewiesen sind.
Sowohl der Bund als auch die Länder "sollen jeder mit eigenen Mitteln
ihre Aufgaben erfüllen, ohne daß jedoch dadurch die aus sozialpolitischen
und wirtschaftspolitischen Gründen erforderliche Einheit der Finanz-
politik gefährdet und ein Gefälle zwischen steuerstarken und steuer-
schwachen Ländern geschaffen wird 1". Dabei ist die Aufgabenverteilung
zwischen Bund und Ländern "weniger im Hinblick auf die damit ver-
bundenen Lasten und die Leistungsfähigkeit der Länder, als vielmehr
aus einer bestimmten politischen Grundentscheidung über den bundes-
staatlichen Aufbau erfolgt. Diese politische Grundentscheidung be-
stimmt die Aufgaben und Funktionen und damit weithin die Finanz-
verfassung des Ganzen und seiner Teile 2."
Im Bundesstaat steht diese Aufgabentrennung ex definitione unter
dem Grundsatz der Subsidiarität, nach dem alle Aufgaben, die nicht
ausdrücklich dem Oberverband oder dem jeweils höheren Selbstver-
waltungsträger zugewiesen sind, von den Unterverbänden und letztlich
von den gemeindlichen Selbstverwaltungskörperschaften wahrgenommen
werden 8 • Dementsprechend obliegt die Ausübung der Staatsgewalt nach
Art. 30 des Bonner Grundgesetzes grundsätzlich den Ländern, soweit
nicht das Grundgesetz selbst ausdrücklich eine andere Aufgabenver-
teilung anordnet oder zuläßt; die Aufgaben des Bundes werden in einem
Katalog ausdrücklich aufgezählt, so daß alle anderen Staatsaufgaben
nach dem Grundsatz der Subsidiarität den Ländern oder Gemeinden
zufallen. Bundeseigene Verwaltungen mit eigenem Verwaltungsunterbau
sieht das Grundgesetz nur für die auswärtige Politik, die Bundesfinanzen,
die Bundeseisenbahn, die Bundespost, die Bundeswasserstraßen und die
Schiliahrt sowie für die Bundesstraßen vor, ferner für den Bundesgrenz-
schutz und für gewisse Zentralstellen für das polizeiliche Auskunfts-
und Nachrichtenwesen zur Sammlung von Unterlagen für Zwecke des
Verfassungsschutzes und der Kriminalpolizei. Darüber hinaus hat der
Bund das Recht, Verwaltungen einzurichten, insoweit gewisse Gegen-
stände durch seine "ausschließliche Gesetzgebung" geregelt werden,
1 ScHMID, KAm.: Die politische und staatsrechtliche Ordnung der Bundes-

republik Deutschland. Öffentl. Verwaltung (1949) S. 201, 206.


2 HETTLAGE, K. M.: Die Neuordnung der deutschen FinanzverfaBBung. Finanz-

Archiv, N. F., Bd. 14, H. 3, S. 44lf.


8 In den Vereinigten Staaten wird dieses Prinzip auf ABRA.HA.!l LINCOLN zurück-
geführt, der damit eine "natürliche" Aufgabentrennung zwischen Bund und Län-
dern zu begründen versuchte: "Let the nation take hold of the larger works, and
the states the smaller ones."
Die Fina.nzgewa.lt im Bundesstaat. 35

deren Umfang Art. 73 im einzelnen bestimmt. Den Ländern verbleiben


demgegenüber alle anderen, vor allem die traditionellen Staatsaufgaben
auf dem Gebiet der öffentlichen Ordnung, der Kulturpflege u. a. m.,
soweit sie nicht wiederum nach dem Subsidiaritätsgrundsatz zu den
Selbstverwaltungsaufgaben der Gemeinden gehören, wie Gesundheits-
und Wohnungswesen, Schule, Polizei, Wohlfahrts- und Jugendpflege.
Dieser föderalistische Aufbau der Westdeutschen Bundesrepublik
prägt sich außer in der Aufgabenverteilung, die ja zugleich weithin die
Zuordnung der Ausgaben bedeutet, auch in der Aufteilung der Ein-
nahmen, insbesondere der Steuern, zwischen dem Bund einerseits, den
Ländern und ihren Gemeinden andererseits, unverkennbar aus. In den
jahrzehntelangen Kämpfen um die verfassungsrechtliche Regelung auf
diesem Kerngebiet des "Finanzausgleichs" haben sich die verschieden-
sten Gestaltungsmöglichkeiten abgelöst, miteinander vermischt und
gegenseitig überlagert; die herkömmliche Einteilung unterscheidet das
"Trennsystem", bei dem die Einnahmenquellen und Ausgabenbereiche
der vor- und nachgeordneten Gebietskörperschaften gänzlich unabhängig
nebeneinander stehen, von dem "Mischsystem", bei dem jede der beiden
Gewalten neben eigenen Steuern und allein zu bewältigenden Aufgaben
auch an gemeinsam auszuschöpfenden Einnahmequellen beteiligt und
zur Mitwirkung an gemeinsamen Aufgaben verpflichtet ist. Bei dem
Trennsystem, das sich in reiner Form regelmäßig nur in jungen Bundes-
staaten im Anfang ihrer Entwicklung findet, lassen sich wiederum zwei
verschiedene Formen unterscheiden; entweder besitzensowohl die Zentral-
gewalt wie die einzelnen Gliedstaaten das Recht, alle Besteuerungs-
objekte und Bemessungsgrundlagen nach eigenem Belieben frei zu
wählen, oder den einzelnen Finanzgewalten sind bestimmte Steuer-
quellen oder Steuerarten ausschließlich vorbehalten. Die erste Form des
Finanzausgleichs wird deshalb zum Unterschied von diesem zweiten
eigentlichen Trennsystem besser als "Konkurrenzsystem" bezeichnet,
das allerdings heute nur noch in den USA verwirklicht ist, wo z. B.
neben der Bundeseinkommensteuer auch die Einzelstaaten und zum Teil
die Gemeinden von dem gleichen Einkommen eigene Einkommensteuern
auf Grund besonderer Veranlagung und nach individuellen Tarifen
erheben 1• Auch in der Schweiz bestehen neben der Eidgenössischen
"Wehrsteuer", einer Einkommensteuer mit ergänzender Vermögensteuer,
1 Das "Govemors Conference Committee on IntergovemmentaJ Relations" hat
festgestellt, daß im Jahre 1950 nicht weniger als 70 v. H. der Bundessteuerein-
nahmen aus solchen Steuern stammten, die gleichzeitig auch von den Einzel-
staaten erhoben wurden. Dieses ,.Konkurrenzsystem" gilt vielfach als beste Lösung
des Fina.nzausgleichsproblems, da. es die Finanzverantwortung der nachgeordneten
Gebietskörperschaften klarer hervortreten lasse als die Notlösung der Bundes-
zuschüsse. Vgl. STUDENSXI, PAUL: Alternatives to Gra.nts-in-a.id, Vortrag auf dem
Jahreskongreß des Tax Institute in Princeton, 3. 12. 1953.
3*
36 Die Finanzgewalt.

in den meisten Kantonen eigene Einkommen- und Vermögensteuern.


Eine .Art Trennsystem war theoretisch von 1949-1951 in der Deutschen
Bundesrepublik verwirklicht, wobei der Zentralgewalt alle Zölle und die
meisten Verbrauchssteuern, den Ländern die sog. direkten Steuern vor-
behalten waren; der zunehmende Finanz bedarf des Bundes führte jedoch
in der Praxis alsbald zur Inanspruchnahme dieser Steuern auch von
seiten des Bundes.
Sobald die Aufgaben und damit die Ausgaben der verschiedenen
Verwaltungen stärker zunehmen, kommt es zu einer Konkurrenz des
Zentralstaates mit den Gliedstaaten und ihren Gemeinden um die Steuer-
quellen der Volkswirtschaft, aus denen sie alle letztlich schöpfen, so daß
die Entwicklung fast zwangsläufig zu dem einen oder anderen Misch-
system führt, bei dem Staatsaufgaben und -einnahmen der einzelnen
Körperschaften nicht mehr streng voneinander getrennt sind. Dabei
kann wiederum das ,,Zuschlags''system von dem ,,Überweisungs''system
unterschieden werden. Beim Zuschlagssystem hat eine (durchweg die
untergeordnete) Gebietskörperschaft zwar nicht das Recht, eigene
Steuern zu erheben, doch kann sie den gleichen Steuergegenstand durch
Zuschläge zu den Steuern der anderen Körperschaft, meist der Zentral-
gewalt, besteuern. Beim Überweisungssystem haben entweder die Einzel-
staaten das Recht zur Erhebung von Abgaben, aus deren Aufkommen
sie der Zentralgewalt mehr oder weniger freiwillig gewisse Anteile ab-
treten, oder der Bund hat die Steuerhoheit, während die nachgeordneten
Körperschaften auf Zu- oder Überweisungen angewiesen sind 1 • Zwischen
diesen verschiedenen Systemen bildet die Praxis der Finanzpolitik dann
wiederum mannigfache Mischformen heraus, die nicht selten die klare
Linie vermissen lassen, zumal parlamentarische Kompromisse, partikula-
ristische Vorbehalte und enge Finanzegoismen der beteiligten Partner
dabei Pate zu stehen pflegen; wie alle Politik die Kunst des Möglichen,
so ist alle Finanzpolitik in besonderem Maße die Kunst, die einander
widerstrebenden Kräfte der staatlichen Willensbildung auf einen gemein-
samen Nenner zu bringen.
Das Grundgesetz bedient sich hierzu einer Aufteilung der Steuern
nach der Gesetzgebungs- und Verwaltungshoheit auf der einen, dem
Aufkommen ("Ertragshoheit") auf der anderen Seite. Der ausschließ-
lichen Gesetzgebungshoheit des Bundes unterliegen nur die Zölle und
Finanzmonopole sowie die einmaligen Vermögensabgaben (Lastenaus-
gleich); "konkurrierende" Gesetzgebung besitzt der Bund darüber hinaus
auf dem Gebiet der Verbrauchs- und Verkehrssteuern mit Ausnahme
1 Nipht weniger als 48 v. H. ihrer Einnahmen bezogen die Einzelstaaten der

USA 1935 aus Zuweisungen der Bundesregierung; ist dieser Anteil auch inzwischen
stark zurückgegangen, so muß doch auch heute noch der Bund jährlich rd. 3 Mrd.
Dollar an Finanzzuweisungen aufwenden.
Die Finanzgewalt im Bundesstaat. 37

der "Steuern mit örtlich bedingtem Wirkungskreis", insbesondere der


Grunderwerbssteuer, der Wertzuwachssteuer und der Feuerschutzsteuer,
ferner auf dem Gebiet der Steuern vom Einkommen, Vermögen, von
Erbschaften und Schenkungen und der Realsteuern (mit Ausnahme der
Festsetzung der Hebesätze), soweit er diese Steuern ganz oder zum Teil
zur Deckung der Bundesausgaben in Anspruch nimmt. Solange und
-soweit der Bund von seinem Gesetzgebungsrecht keinen Gebrauch macht,
verbleibt auf diesen Gebieten die Befugnis zur Gesetzgebung den Ländern;
der Bund hat das Gesetzgebungsrecht nur, soweit ein Bedürfnis nach
bundesgesetzlicher Regelung besteht, etwa weil es sich um Angelegen-
heiten handelt, die durch die Gesetzgebung einzelner Länder nicht wirk-
sam geregelt werden können oder wenn ihre Regelung durch ein Landes-
gesetz die Interessen anderer Länder oder der Gesamtheit beeinträchtigen
könnte. Endlich ist die Bundesgesetzgebung zuständig, wenn der Ge-
sichtspunkt der Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit, ins-
besondere der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse, eine über das
Gebiet eines Landes hinausgreifende Regelung erfordert. De facto hat
der Bund heute die gesamte Gesetzgebungshoheit über alle Steuern
außer denen mit "örtlich bedingtem Wirkungskreis"; es hat sich bald
herausgestellt, daß die einheitliche Regelung aller wichtigeren Steuer-
gesetze von überragender Bedeutung für die Rechts- und Wirtschafts-
einheit ist.
Abweichend von der Gesetzgebungshoheit umfaßt die Verwaltungs-
hoheit des Bundes nur die Zölle, Finanzmonopole, die Umsatzsteuer und
die Verbrauchsteuern, während die Einkommen- und Körperschaftsteuer
sowie die laufenden Vermögenssteuern von den Ländern, die sog. Real-
steuern (Grundsteuer, Gewerbesteuer) von den Gemeinden verwaltet
werden. Wiederum in Einzelheiten abweichend ist die sog. Ertragshoheit,
die Verteilung des Aufkommens, geregelt; dem Bund stehen danach
grundsätzlich die Erträge seiner "eigenen" Steuern zu (Zölle, Finanz-
monopole, Umsatzsteuer und Verbrauchsteuern mit Ausnahme der Bier-
steuer), er kann aber darüber hinaus dasAufkommen aus der Einkommen-
und Körperschaftsteuer zu einem Teil in Anspruch nehmen, soweit seine
eigenen Einkünfte nicht ausreichen. Die bisherige Entwicklung hat
gezeigt, daß die Bundesfinanzen dieser Ergänzung aus dem Aufkommen
der eigentlich den Ländern vorbehaltenen Steuern unbedingt bedürfen;
die Inanspruchnahme der Einkommen- und Körperschaftsteuer durch
denBundhat sich seit 1951 inrascherFolge von 27v.H. über 32v.H.
bis auf 37 und 38 v.H. gesteigert. Der Versuch, den Finanzausgleich
zwischen Bund und Ländern im Sinne eines "Trennsystems" zu regeln,
darf damit im wesentlichen als gescheitert angesehen werden, so daß die
Gesetzgebung vor der Aufgabe steht, das in der Zwischenzeit entstandene
unsystematische "Mischsystem" auf dauerhaftere Grundlagen zu stellen.
38 Die Finanzgewalt.

Im Rahmen der Neuordnung des Finanzausgleichs auf Grund von


Art. 107 des Grundgesetzes hat die Bundesregierung dem Bundestag
am 12. 3. 1954 eine Neufassung des Art. 106 des Grundgesetzes vor-
geschlagen, der sich mit der Aufteilung der Steuererträge zwischen Bund
und Ländern befaßt. Danach wird zwischen "ausschließlichen Bundes-
steuern", "ausschließlichen Landessteuern" und den "gemeinschaftlichen
Steuern" (nämlich der Einkommen- und Körperschaftsteuer) unter-
schieden; zu den bisherigen Bundessteuern soll eine sog. Ergänzungs-
abgabe zur Einkommen- und Körperschaftsteuer hinzutreten, die dazu
dienen soll, "anderweitig nichtauszugleichende Bedarfsspitzen im Bundes-
haushalt zu decken, den gesetzgebenden Körperschaften des Bundes in
begrenztem Rahmen eine elastische, der jeweiligen Konjunkturlage und
dem jeweiligen Haushaltsbedarf angepaßte Finanzpolitik zu ermöglichen
und das Steuerverteilungssystem im Verhältnis zwischen Bund und
Ländern dadurch zu festigen, daß die Notwendigkeit einer Revision der
Steuerbeteiligungsquoten auf solche Mehrbelastungen des Bundes be-
schränkt wird, die nicht aus dieser beweglichen Steuerreserve gedeckt
werden können" 1 • Dafür soll das Beteiligungsverhältnis von Bund und
Ländern am Aufkommen der Einkommen- und Körperschaftsteuer mit
40: 60 festgesetzt und nur noch geändert werden, wenn die Finanzen
von Bund und Ländern sich unterschiedlich entwickeln und wenn in
der Haushaltswirtschaft eines der beiden Partner "ein so erheblicher
Fehlbetrag entsteht oder entstehen wird, daß eine entsprechende
Berichtigung des Beteiligungsverhältnisses ... auch bei billiger Berück-
sichtigung der Deckungsbedürfnisse des anderen Teils geboten ist" 2 •
In zusammenfassender Betrachtung stellt sich die Gewaltenteilung
zwischen Bund und Ländern auf finanzpolitischem Gebiet durchaus als
föderalistisch dar; allerdings macht sich je länger je mehr die oben
erwähnte "Anziehungskraft des größeren Etats" 3 in dem Sinne bemerk-
bar, daß die neuen und meist finanziell besonders bedeutsamen Ausgaben
des Staates zur Zentralgewalt hin tendieren, die für ihre Erfüllung ent-
sprechend erweiterter Finanzmittel bedarf'. Der Anteil der Bundesaus-
gaben am Gesamtbetrag der öffentlichen Haushaltsausgaben hat sich
beispielsweise in den USA zwischen 1915 und 1940 von 27 v.H. auf
49 v.H. erhöht; in der Westdeutschen Bundesrepublik ist es Art. 120
des Grundgesetzes, der die gleiche Entwicklung eingeleitet hat, indem
1Begründung (Vorlage der Bundesregierung vom 12. 3. 1954) Ziffer 105.
1Entwurf eines Gesetzes zur Änderung und Ergänzung der Finanzverfassung
(Finanzverfassungsgesetz) § 1 (Art. 106o des Grundgesetzes).
8 Vgl. § 21.

' Darüber, daß in aller Regel "der Gesamtstaat in erheblich größerem Umfang
an der Zunahme der Staatsaufgaben teilhat, alsdie Gliedstaat.en"vgl. GERLOFF, W.:
Die Finanzgewalt im Bundesstaat, a. a. 0., S. 28; Begründung der Vorlage der
Bundesregierung vom 12. 3. 1954, S. 44f.
Die Finanzgewalt im Bundesstaat. 39

er nämlich dem Bund die Aufwendungen für Besatzungskosten und die


sonstigen inneren und äußeren Kriegsfolgelasten nach näherer Be-
stimmung eines Bundesgesetzes und die Zuschüsse zu den Lasten der
Sozialversicherung mit Einschluß der Arbeitslosenversicherung und der
Arbeitslosenfürsorge überträgt.
In diesen Aufgaben, die bereits annähernd 80 v.H. des Bundeshaus-
halts in Anspruch nehmen, tritt so recht die Dynamik der öffentlichen
Finanzwirtschaft mit ihren wechselnden und wachsenden Verpflichtungen
zutage; eine wesentlich statische, auf Dauer berechnete Aufteilung der
Steuerquellen und Gesetzgebungszuständigkeiten kann dieser Dynamik
niemals gerecht werden. Hier die rechte Mitte zwischen Bindung und
Freiheit, zwischen rechtsstaatlicher Ordnung und der notwendigen
Ermessensvollmacht für die Exekutive zu finden, gehört zu den ständig
wiederkehrenden, niemals endgültig "erledigten" Aufgaben der Staats-
kunst!.
Das anschaulichste Gegenbeispiel zu dem föderalistisch orientierten
Aufbau der Staatsgewalt in der Westdeutschen Bundesrepublik ist die
stärkstens zentralistisch aufgebaute Finanzgewalt in der sowjetischen
Zone Deutschlands, in der die ehemaligen Länder und Provinzen nur
noch als Verwaltungsbezirke ohne Eigenstaatlichkeit fungieren 2 • Mit
der Finanzreform von 1950/51 wurden in der Deutschen Demokratischen
Republik die bisher selbständigen Haushalte der öffentlichen Körper-
schaften zu einem einheitlichen Staatshaushalt zusammengefaßt, der nicht
nur die Einnahmen und Ausgaben der Republik sowie ihrer Länder
und Kreise umfaßt, sondern auch den Zuschußbedarf bzw. Überschuß
der Gemeinden, der Anstalten und Körperschaften des öffentlichen
Rechts und der Sozialversicherung sowie Gewinne oder Verluste und
Investitionen der volkseigenen Industrie. Damit liegt hier, obwohl die
Gemeinden noch das Recht zur Erhebung eigener Steuern haben, mit
der Aufstellung eines gemeinsamen Haushalts als Teil des allgemeinen
Volkswirtschaftsplanes die Finanzgewalt praktisch ausschließlich in den
Händen der Zentralgewalt.
1 "Man sollte nicht versuchen, den natürlichen und immerwährenden finanz-
politischen Interessenkampf zwischen Bund und Ländern um die Deckungsmittel
bundesgesetzlich zu umhegen. Das führt nur zur rechtsbegrifflichen Bemäntelung
politischer Interessen und zu einer weiteren politischen und sachlichen Belastung
des Bundesverfassungsgerichts. Es würde das Bund-Länder-Verhältnis, das in
erster Linie ein politisches ist, weiter verfassungsrechtlich verhärten und eher zu
weiteren Rechtskonflikten als zu einem politisch ausgewogenen Bundesfrieden
führen. Außerdem widerstrebt die Finanzpolitik ihrem Wesen nach einer hand-
festen rechtlichen Funktionsordnung." HETTLAGE, K. M., im Deutschen Ver-
waltungsblatt, 1953.
2 HENDRIX, W.: Die Finanzwirtschaft der Ostzone, Finanzwissenschaftliches
Forschungsinstitut, Köln, März 1954.
40 Die Finanzgewa.lt.

§ 7. Der horizontale Finanzausgleich.


Finanzausgleichsprobleme ergeben sich nicht nur im Bundesstaat, in
dem eine regelrechte Aufteilung der Finanzgewalt zwischen der Zentrale
und den Gliedstaaten (Ländern, Kantonen usw.) stattfindet, sondern
"vertikal" auch im Einheitsstaat zwischen dem Staat und den Ge-
meinden, "horizontal" daneben stets zwischen den einzelnen Gebiets-
körperschaften der gleichen Ebene, die je nach ihrer Größe, Bevölkerung
und Wirtschaftsstruktur in ganz ungleichem Maße mit Finanzkraft aus-
gestattet sind. Solange zwischen ihnen keinerlei Finanzausgleich statt-
findet, läßt sich die vom Standpunkt der Rechts- und Wirtschaftseinheit
des ganzen Landes höchst unerwünschte Entstehung von "Steueroasen"
nicht vermeiden, denen andererseits die sog. "Steuersteppen" gegen-
übertreten; finanzstarke Länder oder Gemeinden brauchen die Steuer-
schraube nicht in gleichem Maße anzuziehen, wie dies die finanziell
ungenügend ausgestatteten Gebietskörperschaften zur Deckung ihres
unabdingbar erforderlichen Finanzbedarfs tun müssen, so daß die vor-
handenen natürlichen Unterschiede die Tendenz in sich tragen, sich
durch Abwanderungen und Zuwanderungen aus steuerlichen Motiven
womöglich noch immer weiter zu vergrößern. Von jeher sind daher
Bestrebungen zu beobachten, eine Art horizontalen Finanzausgleichs
(früher meist als "Lastenausgleich" bezeichnet) durch eine gewisse
Heranziehung der finanzstärkeren für den Bedarf der schwächeren
Gebietskörperschaften zuwege zu bringen; es leuchtet ein, daß diese
Regelung "von oben", d. h. in der Gesetzgebung des Staates bzw. des
Zentralstaates getroffen werden muß, soll sie auf Bestand und Erfolg
rechnen können.
Die Notwendigkeit eines derartigen ,horizontalen Finanzausgleichs',
"in der heutigen finanzwirtschaftliehen Praxis wohl das schwierigste
Problem des gesamten Finanzausgleichs" 1, wird in der Bundesrepublik
Deutschland noch dadurch akzentuiert, daß die einzelnen Gebiets-
körperschaften nicht das Recht haben, die Steuersätze der eigenen
Einnahmequellen beliebig zu erhöhen oder zu ermäßigen, um ihre Ein-
nahmen den notwendigen Ausgaben anzupassen; die Hebesätze der
Gemeindesteuern z. B. werden zwar in jedem Jahr in der Haushalts-
satzung festgelegt, bedürfen aber, sobald sie über bestimmte Grenzen
hinausgehen, der Zustimmung der Gemeindeaufsichtsbehörde. Die Macht-
vollkommenheit der Länder bezüglich der ihnen zufließenden Steuern
ist noch enger eingeschränkt, da dem Bunde auch die konkurrierende
Gesetzgebung über diese Steuern zusteht und die Sätze der größeren
Ländersteuern praktisch vollständig durch Bundesgesetze festgelegt sind;
1 SCHAB.oWSKY, JoACHIM: Der Finanzausgleich im Deutschen Reich 1871-1913
und in der Bundesrepublik Deutschland 1949-1952. Ein kritischer Vergleich.
Erlangen 1953.
Der horizontale Finanzausgleich. 41

lediglich auf dem indirekten Wege über die Zustimmungspflicht des


Bundesrates besitzen die Länder einen gewissen Einfluß auf die Ge-
staltung der ihnen zufließenden Steuern.
Die besondere Problematik eines horizontalen Finanzausgleichs auf
freiwilliger Grundlage, wie er in den ersten Jahren nach dem Zusammen-
bruch von 1945 in Deutschland versucht worden ist, liegt klar zutage;
die Zumutung an die besser situierten Länder, den schwächeren Gliedern
des Bundes von ihrem Reichtum etwas abzugeben, stößt auf um so
erbitterteren Widerstand, als auch für noch so hohe Einnahmen immer
noch Verwendungszwecke gefunden zu werden pflegen. An die bundes-
staatliche Solidarität und den Altruismus der "reichen" Länder allzu-
große Ansprüche zu stellen, empfiehlt sich um so weniger, als sich selbst
bei einmaligen Hilfen auf der Seite des Empfängers leicht eine Tendenz
herausbildet, die freiwillig gewährte Hilfe als Rechtsanspruch und Dauer-
zustand anzusehen, ein psychologischer Tatbestand, der aus den einzel-
menschlichen Beziehungen nur zu bekannt ist und der auch den gut-
willigen Geber von einer Hilfeleistung, selbst wenn sie ihm an und für
sich erforderlich erscheint, leicht abzuschrecken pflegt.
Erfahrungen auf diesem Gebiete liegen aus der unmittelbaren Ver-
gangenheit in beschämend reicher Zahl vor. Den Hansestädten Harnburg
und Bremen floß von 1946---1949, also vor dem Inkrafttreten des Bonner
Grundgesetzes, ein großer Teil der Zolleinnahmen und der Verbrauch-
steuern zu (Tabaksteuer), während ihre Ausgaben beispielsweise für die
Aufnahme von Flüchtlingen im Vergleich mit anderen Gebieten nur
gering waren. Nur unter den größten Schwierigkeiten gelang damals
ein gewisser, sehr bescheidener "Lastenausgleich" zwischen den finanz-
kräftigen Hansestädten und den sie umgebenden Notstandsgebieten;
auch gegenwärtig liegt der allmählich unter sanftem Druck seitens des
Bundes neu zu vereinbarende horizontale Steuerkraft- und Lasten-
ausgleich zwischen den Ländern noch sehr im argen.
Nicht zuletzt auf diese Erfahrungen sind die Bestrebungen zurück-
zuführen, durch eine staatliche Neugliederung und "Raumordnung" die
Ländergrenzen so zu ändern, daß dabei wenigstens hinsichtlich ihrer
Finanzausstattung einigermaßen gleichartige Gebilde zustande kommen;
die Schaffung des Südweststaates Baden-Württemberg ist vielleicht als
erstes Beispiel für die Möglichkeit, freilich zugleich auch für diepolitischen
und psychologischen Schwierigkeiten einer derartigen staatlichen Neu-
gliederung anzusehen.
Auch eine straffe und zweckmäßige Neuregelung des sog. "verti-
kalen" Finanzausgleichs kann dazu beitragen, die Unterschiede in der
Finanzkraft und dem Ausgabenbedarf zwischen den einzelnen Gebiets-
körperschaften auszugleichen; dadurch, daß mit dem Inkrafttreten des
Grundgesetzes Aufgaben, die bisher den Ländern im unterschiedlichen
.42 Die Fina.nzgewa.lt•

Ausmaß überlassen waren, auf den Bund übernommen wurden, ergab


sich auch horizontal bereits ein gewisser Finanzausgleich insofern, als
"die bisher besser gestellten Länder erheblich mehr Einnahmen als Aus-
gaben an den Bund abzutreten hatten, bei den finanzschwachen Ländern
aber das Umgekehrte, eine finanzielle Entlastung, eintrat" 1•
Die Größenordnungen, um die es sich bei den Finanzkraftunter-
schieden der Länder gegenwärtig handelt, sind in einem Gutachten von
Prof. BETTLAGE über die Neuordnung der deutschen Finanzverfassung
zusammenfassend dargestellt 2 • Für das Jahr 1952 ergaben sich danach
je Kopf der Bevölkerung folgende Reinausgaben und Reineinnahmen
der einzelnen Länder:
Tahelle 1.
Ausgaben Einnahmen
in DM in DM

Berlin .• 650,15 673,66


Harnburg 648,15 671,18
Bremen . 589,05 602,44
Bayern . . . . . 268,62 291,06
Schleswig-Holstein . 261,82 283,46
Baden-Württemberg 252,75 281,08
Nordrhein-Westfalen 245,12 276,89
Hessen . . . . . . 243,88 258,87
Niedersachsen . . . 226,23 236,84
Rheinland-Pfalz . . 188,46 217,37

Die großen Unterschiede, die hinsichtlich der Finanzkraft zwischen


Stadt und Land und zwischen den industriell und den agrarisch orien-
tierten Ländern bestehen, kommen in dieser Übersicht klar zum Aus-
druck. Abgesehen von Berlin, dessen Zuschußbedarf in jeder Beziehung
einen Sonderfall darstellt, bewirkte der horizontale Finanzausgleich,
gerechnet in DM je" Kopf der Einwohner, folgende Umschichtungen:
Tahelle 2.
Zahlende Länder Empfangende Länder

Harnburg . 27,78 Schleswig-Holstein 43,51


Nordrhein-Westfalen 6,99 Rheinland-Pfalz 7,41
Baden-Württemberg 5,47 Niedersachsen . . 6,32
Hessen . . . . . . 3,41 Bayern . . . . . 0,94
Bremen . . . . . . 1,53

Mit Ausnahme des Ausgleichs zwischen Harnburg und Schleswig-


Holstein, das nicht nur die höchsten Sozialausgaben je Kopf der Be-
völkerung, sondern auch die größte Kinderzahl je 1000 Einwohner
1ScHAROWSKY, Jo.A.CHIM: Der Finanzausgleich •.• , a. a. 0., S. 113.
2HETTLAGE, K. M.: Die Neuordnung der deutschen Finanzverfassung, a. a. 0.,
s. 472.
Der horizontale Finanzausgleich.

aufweist, ist, wie die Zahlen zeigen, der horizontale Finanzausgleich gegen-
wärtig nur ein Tropfen auf den heißen Stein. Die Aufgabe der Neu-
ordnung des Finanzausgleichs auf Grund von Art. 107 des Grundgesetzes
umfaßt daher auch den horizontalen Finanzausgleich; der Entwurf eines
Gesetzes über den Finanzausgleich unter den Ländern (Länderfinanz-
ausgleichgesetz), den die Bundesregierung dem Bundestag unter dem
12. 3. 1954 zugeleitet hat, sieht Ausgleichsbeiträge der finanzstärkeren
und Ausgleichszuweisungen an die finanzschwächeren Länder vor, die
auf Grund des Verhältnisses zwischen Steuerkraft und Ausgabenbedarf
in einem komplizierten Verfahren jährlich neu errechnet werden sollen.
Danach soll bei der Ermittlung der sog. "Steuerkraftmeßzahl" nicht
nur das eigene Steueraufkommen und das (halbierte) Aufkommen der
Gemeinden aus Grund- und Gewerbesteuern berücksichtigt werden,
sondern darüber hinaus die Bevölkerung der Gemeinden, ferner die
absolute Höhe des Grundsteueraufkommens, gegebenenfalls etwaige
Ungleichheiten, die sich aus einer unterschiedlichen Einheitsbewertung
des Grundbesitzes im Bundesgebiet ergeben, sowie die Sonderbelastungen
der Seehafenstädte Harnburg und Bremen und die "übermäßige Be-
lastung" des Landes Schleswig-Holstein; der Ausgabenbedarf anderer-
seits findet seinen Niederschlag in einer sog. Ausgleichsmeßzahl, die die
Bevölkerungsdichte und die dadurch bewirkte pregressive Steigerung
des Ausgabenbedarfs berücksichtigt. Die Ausgleichszuweisungen der
ausgleichsberechtigten Länder werden dann mit gestaffelten Hundert-
sätzen von den Beträgen errechnet, um die ihre "Steuerkraftmeßzahl"
hinter 95 v. H. ihrer "Ausgleichsmeßzahl" zurückbleibt; ebenso werden
die Ausgleichsbeiträge der ausgleichspflichtigenLänder in einem Hundert-
satz der Beträge errechnet, um die ihre Steuerkraftmeßzahl ihre Aus-
gleichsmeßzahl übersteigtl.
Auch dieser Ausgleichsplan der Bundesregierung beschränkt allerdings
die von den ausgleichspflichtigen Ländern aufzubringende und den aus-
gleichsberechtigten Ländern zuzuweisende Ausgleichsmasse auf rund
5 v.H. des Gesamtbetrages der Landessteuereinnahmen; die Unter-
schiede in der Steuerkraft unter den Ländern (ohne Hansestädte) werden
jedoch dadurch etwa auf die Hälfte reduziert 2 •
Auf der Gemeindeebene ist der horizontale Finanzausgleich zwar in
ungleichem Maße, aber im allgemeinen bereits mit weit größerem Erfolg
verwirklicht als zwischen den Ländern. Schon im Weimarer Reich
waren in die sog. "Überweisungssteuern" seit 1925 und 1930 bestimmte
Ausgleichsmaßstäbe eingebaut, die die natürlichen Steuerkraftunter-
schiede, wie sie sich aus dem örtlichen und regionalen Wirtschafts- und
1 Vorlage der Bundesregierung vom 12. 3. 1954, S. 9 (§ 8 des Gesetzentwurfs
eines Länderfinanzausgleichsgesetzes).
s Begründung (ebendort) S. 97.
44 Die Fina.nzgewalt.

Sozialgefüge ergaben, wenigstens in beschränktem Umfang zum Aus-


gleich bringen sollten. Durch das grundlegende Finanzausgleichsgutachten
von J. PoPITZ gewann der Gedanke, den übergemeindlichen Steuer-
kraft- und Lastenausgleich an derartigen Finanzbedarfsmaßstäben aus-
zurichten1, bald erweiterte Anwendung; die sog. Schlüsselzuweisungen,
die heute in vielen Gemeinden unter den Haushaltseinnahmen eine
beträchtliche Rolle spielen, werden auf Länderebene aus allgemeinen
Steuermitteln gespeist und nach objektiven Bedarfsmaßstäben (Flücht-
lingszahl, Anteil der unselbständig Arbeitenden an der Wohnbevölkerung
und dergleichen) an die Gemeinden ausgekehrt. Die Ausschöpfung der
eigenen Steuerquellen der Gemeinden ist aber, obwohl die Festsetzung
der Hebesätze den Gemeinden überlassen ist, Voraussetzung für die
Beteiligung an den Schlüsselzuweisungen. Als weiteres Instrument eines
zwischengemeindlichen Steuerkraft- und Lastenausgleichs sind die Zer-
legung des Gewerbesteueraufkommens nach Betriebs- und Arbeiterwohn-
sitzgem,einden sowiediemannigfachen Sonderlastenausgleichsmaßnahmen
für Schul-, Polizei- und Wohlfahrtsaufwendungen der Gemeinden zu
erwähnen, die zurgrundsätzlichen Neugestaltung des horizontalen Lasten-
ausgleichs wichtige Erkenntnisse und Erfahrungen beitragen können.

§ 8. Intemationale und supranationale Finanzgewalten.


Das Auftreten intemationaler und supranationaler Finanzgewalten,
die sich bereits anschicken, der nationalen Finanz- und Steuerhoheit
ihre Entscheidungsvollmacht in manchen grundsätzlichen Fragen aus
der Hand zu nehmen, ist in kaum einem Lande so dramatisch sichtbar
geworden wie in den deutschen Besatzungszonen nach 1945. Nicht nur
wurde und wird die sowjetische Zone in raschem Tempo einem dem
Empfinden des westlichen Menschen fremden Zwangs- und Kollektiv-
regime eingegliedert, das von der Verstaatlichung der Betriebe bis zur
Einbeziehung der persönlichen Arbeitskraft und Arbeitsleistung des
einzelnen Menschen in die Produktions- und Volkswirtschaftspläne des
Kreml reicht; auch in den Westzonen, wo die Staatsgewalt und Finanz-
hoheit mit der Gründung der Bundesrepublik wieder in deutsche Hände
übergegangen sind, haben die Besatzungsmächte in grundsätzlichen
Fragen der Währungs- und Finanzpolitik immer noch ein gewichtiges
Wort mitzusprechen, während gleichzeitig eine auf völkerrechtlichen
Verträgen beruhende internationale "Finanzsolidarität" heranwächst,
die dazu bestimmt scheint, das Erbe der Kriegsfinanzwirtschaft des
Besatzungsregimes der ersten Nachkriegsjahre zu übernehmen.
Die Erkenntnis, daß die schweren Erschütterungen der Weltwirt-
schaft durch die Krise von 1930/32 mit ihren weitreichenden politischen
1 PoPITz, J OHANNES: Der Finanzausgleich und seine Bedeutung für die Finanz-
lage des Reichs, der Länder und Gemeinden. Berlin 1930.
Internationale und supra.nationale Finanzgewalten. 45

Folgen nicht zum geringsten Teil auf die verhängnisvolle Rolle der
Reparations- und Kriegsschuldenlasten in den Zwischenkriegsjahren
zurückzuführen waren, veranlaßte die Vereinigten Staaten schon vor
ihrem Kriegseintritt, die den Alliierten zugesagte Rüstungs- und Material-
hilfe diesmal im Gegensatz zum ersten Weltkrieg im wesentlichen kosten-
los zu gewähren. Die verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Dar-
bringung derartiger "Geschenke" an fremde Länder wurden an Hand
eines fast vergessenen Gesetzes aus dem Jahre 1892 überwunden, auf
Grund dessen amerikanisches Rüstungsmaterial "verpachtet" werden
durfte, soweit es nicht für öffentliche Zwecke benötigt wurde. Als
CHURCHILL nach Dünkirchen und der Kapitulation Frankreichs an Präsi-
dent RoosEVELT mit der dringenden Bitte um Material- und Waffenhilfe
herantrat, begann die größte einseitige Finanztransaktion der Geschichte
in Gestalt der Pacht- und Leihabkommen, auf Grund deren die Ver-
einigten Staaten nach den abschließenden Berechnungen insgesamt an
35 Länder Material im Werte von über 48,5 Mrd. Dollar geliefert haben,
in erster Linie an Großbritannien (31 Mrd.), an die Sowjetunion (11 Mrd.)
und an Frankreich (3 Mrd.). Nach dem Zusammenbruch Deutschlands
und Japans trat an die Stelle der Pacht- und Leihhilfe eine Anzahl
Hilfsaktionen für die Bevölkerung der europäischen Länder, die be-
sonders unter den Kriegsfolgen zu leiden hatten, wie die UNRRA-Hilfe,
die CARE-Aktion, die Hilfeleistungen der Besatzungstruppen, die Für-
sorge für die Vertriebenen (IRO) und vieles andere mehr; der erste
Versuch, die finanziellen Beziehungen zwischen den Siegermächten
wieder auf die Grundlage normaler kommerzieller Transaktionen zurück-
zuführen, war die Großbritannien von den USA und Kanada gewährte
Wiederaufbauanleihe von 3,75 Mrd. Dollar, die allerdings schon im
Sommer 1947 für Einfuhren von Lebensmitteln und Nachholbedarf fast
aufgebraucht war.
In diesen Zeitpunkt fällt die grundlegende Rede, die General GEORGE
C. MARsHALL am 5. 6. 1947 vor den Studenten der Harvard-Universität
hielt, um darin das Programm der wirtschaftlichen und finanziellen
Europahilfe zu entwickeln, die seitdem zum Kern der "Internationalen
Finanzwirtschaft der USA" geworden ist (vgl. unten § 44); gleichzeitig
reiften die Früchte der während des Krieges begonnenen Politik einer
auf völkerrechtlichen Verträgen beruhenden Währungssolidarität der
44 Nationen, die am 22. 7. 1944 in Bretton Woods die Schlußakte über
die Schaffung des Weltwährungsfonds und der Weltbank unterzeichnet
hatten. Als europäisches Gegenstück kam es am 19. 9. 1950 zur Schaf-
fung der Europäischen Zahlungsgemeinschaft (EZU), an der auch die
Westdeutsche Bundesrepublik als gleichberechtigter Partner teilnimmt;
die mit Hilfe dieser Organisation, freilich nur unter den einmaligen
Umständen der Koreakonjunktur, überraschend schnell gelungene
46 Die Finanzgewalt.

Überwindung der deutschen Zahlungsbilanzkrise im Herbst 1950 zeigte


der deutschen Öffentlichkeit erstmalig das Wirken einer internationalen
und supranationalen Finanzgewalt, die die Erhöhung der Körperschaft.
steuervon 50 auf 60 v.H. und der Umsatzsteuer von 3 auf 4 v.H. ohne
viel Federlesens in Parlament und Regierung durchzusetzen verstand.
Die damit erstmalig sichtbar in Erscheinung getretene übergeordnete
Finanzgewalt der zu solidarischem Währungs- und Zahlungsbilanzaus-
gleich vereinigten europäischen Länder hat ihr Programm seitdem in
einer Reihe von finanz- und währungspolitischen Leitideen konkretisiert,
deren wichtigste der Grundsatz der internen finanziellen Stabilität der
beteiligten Länder istl. Nach Art. 7 des Vertrages über die europäische
Wirtschaftshilfe (OEEC) wird "jedes der vertragschließenden Länder
. . . diejenigen Maßnahmen ergreifen, die in seiner Macht liegen, um
die Stabilität seiner Währung und seiner inneren Finanzlage, gesunde
Wechselkurse und das allgemeine Vertrauen in seinem Währungssystem
herzustellen oder zu erhalten - unter gebührender Berücksichtigung
der Notwendigkeit, einen hohen bleibenden Stand von Handel und
Beschäftigung zu erreichen und die Gefahren der Inflation zu vermeiden
oder ihnen entgegenzuwirken". So widerspruchsvolle Ziele sich in diesem
Programm vereinigt finden, so manifestiert sich doch in seiner Annahme
als völkerrechtlich verbindlichem Vertragstext der Wille der beteiligten
Regierungen, ihre Finanz- und Währungspolitik in Zukunft einer inter-
nationalen und supranationalen Führung insoweit unterzuordnen, als
sie an den Vorteilen der wesentlich unter amerikanischer Initiative
geschaffenen europäischen Gemeinschaft teilhaben wollen; nach dem
Ende der Marshallhilfe traten mit dem Programm der atlantischen und
europäischen Verteidigungspakte andere Probleme und Lösungen an die
Stelle dieser Vereinbarungen, deren Grundgedanke im Sinne einer über-
geordneten Finanz- und Wirtschaftsolidaritä t jedoch im wesentlichen
beibehalten werden dürfte.
Eine erste konkrete supranationale Finanzgewalt ist auf einem Teil-
gebiet durch den Vertrag über die Europäische Gemeinschaft für Kohle
und Stahl (Montan-Union) geschaffen worden. Die an der Gemeinschaft
beteiligten Länder, neben Deutschland und Frankreich die Niederlande,
Belgien, Luxemburg und Italien, haben auf diesem Teilgebiet zugunsten
der Gemeinschaft auf ihre nationale Souveränität verzichtet; zu den der
Gemeinschaft eingeräumten Rechten gehört auch die Erhebung einer
"Umlage" von der Produktion der beteiligten Industrien, die I v. H. des
durchschnittlichen Produktionswertes nicht überschreiten darf. Be-
merkenswert an dieser ersten supranationalen Finanzgewalt ist der
Verzicht auf den in den Verfassungen der beteiligten Länder enthaltenen
1 ScHMÖLDERB, G.: Finanzielle Stabilität. Vortrag auf der 4. Kreditpolitischen

Tagung in Köln am 20. 5. 1954. Sonderdruck der Z. f. d. ges. Kreditwesen, Mai 1954.
Internationale und supranationale Fina.nzgewalten. 47

Grundsatz der Gewaltenteilung; der Haushaltsplan der Montan-Union


wird ohne Mitwirkung des Plenums des Montan-Parlaments von einem
Ausschuß aufgestellt und beschlossen, dem lediglich die Präsidenten der
Hohen Behörde, der gemeinsamen Versammlung, des Gerichtshofes und
des Ministerrates angehören. "Die Festsetzung des allgemeinen Haus-
haltsvoranschlages bedeutet für die Hohe Behörde Ermächtigung und
Verpflichtung, den Betrag der entsprechenden Einnahmen gemäß Art. 49
zu erheben. Die Hohe Behörde stellt die für die Arbeit jedes der Organe
vorgesehenen Mittel dem zuständigen Präsidenten zur Verfügung, der
Verpflichtungen zu Zahlungen eingehen oder veranlassen oder Zahlungen
leisten kann" (Art. 78).
Über Umfang und Wirkungsweise dieser neuartigen internationalen
und supranationalen Finanzgewalten wird in anderem Zusammenhang
(§ 45) noch zu berichten sein; an dieser Stelle war nur ergänzend auf
diese jüngste Entwicklung der Finanzgewalt in den europäischen Ländern
hinzuweisen 1 •
1 Vgl. auch: Westeuropäische Finanzwirtschaft, Ansätze und Probleme einer
überstaatlichen Finanzpolitik. Finanzwissenschaftliche Forschungsarbeiten. Köln
1953.
"Humanas actiones non ridere,
non lugere, neque detestari,
sed intelligere."
(Splnoza, Tractatus polltlcus)

m. Die finanzpolitische Willensbildung.


A. Planung und Kontrolle.
§ 9. Der Haushaltsplan als zahlenmäßiger Niederschlag
des finanzpolitisch Gewollten.
Der Haushaltsplan, auch als Budget oder Etat bezeichnet, ist recht
eigentlich das Zentrum der öffentlichen Finanzwirtschaft, deren Ziele
und Pläne, Größenordnungen und Grenzen darin ihren zahlenmäßigen
Ausdruck und Niederschlag finden; als "Hauptbuch des Staates" ver-
anschlagt er alljährlich das "zu Zahlen geronnene Schicksal der Nation,
das es zu gestalten gilt" 1 •
Die öffentliche Finanzwirtschaft ist ihrem Wesen nach Planwirt-
schaft; im Gegensatz zur privatunternehmerischen, betrieblichen Einzel-
wirtschaft, die täglich wechselnde Entschlüsse und Entscheidungen je
nach den wechselvollen Erfordernissen der Märkte und Preise treffen
muß, beruht die öffentliche Einnahmen- und Ausgabengebarung bis zur
letzten Amtskasse des Gemeindeoberhauptes hinunter auf einem festen,
in Zahlen gefaßten Programm, dessen genaue Einhaltung jedem der
beteiligten Ressortbeamten ausdrücklich zur Amtspflicht gemacht ist.
Dieses Programm, das sowohl die Einnahmen als auch die Ausgaben
der öffentlichen Körperschaften umfaßt, stellt seinem Wesen nach einen
Voranschlag, eine Schätzung und einen Vergleich der künftigen Ein-
nahmen und Ausgaben dar; es besteht in einer genauen Einzelaufstellung
aller voraussahbaren Ausgaben und Einnahmen, die in ihrer Gesamt-
summe aufeinander abgestimmt und miteinander ins Gleichgewicht
gebracht (balanciert) werden. Der Haushaltsplan ist aber nichtsdesto-
weniger keine "Bilanz" im kaufmännischen Sinn, auch nicht eine Art
Staatsvermögensrechnung (Übersicht über Vermögen und Schulden)
oder Abrechnung über Vergangenes; er ist auch keine unverbindliche
Durchschnittsschätzung der voraussichtlichen Einnahmen und Ausgaben
1 HEINIG, Dr. h. c. KURT: Das Budget, Bd. I-111. Tübingen 1949/51. Ders.:
Hausha.ltfibel, Schriftenreihe des Bundes der Steuerzahler, H. 1, S. 12. Bad Wöris-
hofen 1953.
Der Haushaltsplan als zahlenmäßiger Niederschlag des finanzpolitisch Gewollten. 49

für mehrere Jahre (Finanzplan). Der Haushaltsplan ist vielmehr, wie


sein Name sagt, ein fester, verbindlicher Plan, ein Programm oder "Soll"
der Finanzgebarung für ein Jahr, das darum auch gelegentlich als Soll-
budget oder Solletat bezeichnet und erst im Zuge seiner Durchführung
zum "Istbudget" wird 1 •
Das Wort "Budget", das sowohl englisch als auch französisch für
den Haushaltsplan gebraucht wird, geht auf die englische parlamentari-
sche Haushaltstradition zurück. "Ursprünglich stammt ,budget' von
einem gallischen Wort, das , Sack' bedeutet, latinisiert ,bulga', Leder-
tasche; später wurde im alten Französisch daraus ,bougette'; von diesem
Wort ist das englische geholt . . . Der englische Chancellor of the Exche-
quer - der Finanzminister - entnimmt noch heute alljährlich einem
solchen ledernen ,budget' die bis zu diesem Augenblick geheimgehaltenen
Vorschläge über die notwendigen Steuern, er verbindet das mit einer
zahlenmäßigen Darlegung der Staatsfinanzen: er ,öffnet das Budget' 2 ."
Der Haushaltsplan (das Budget) einer Einzelwirtschaft, bei der
Planung und Ausführung in einer Hand vereinigt sind, kann jederzeit
nach dem Willen seines Schöpfers geändert werden; das Budget der
öffentlichen Finanzwirtschaft dagegen hat nicht nur "die Bedeutung
einer Orientierung über das, was wahrscheinlich vor sich gehen wird,
wie sich die Wirtschaftsführung voraussichtlich gestalten wird, sondern
darüber hinaus eine für die Wirtschaftsführung richtunggebende Be-
deutung, und auch das nicht etwa bloß als unverbindliche Richtschnur,
sondern sie hat überdies den Charakter strenger Verbindlichkeit" 3 • Die
Form des Haushaltsplanes ist deshalb heute in den meisten Ländern
die eines Gesetzes; in Frankreich besitzt das Budgetgesetz nicht nur
eine formale, sondern auch materielle Bedeutung, so daß Steuern erst
erhoben und Ausgaben erst geleistet werden dürfen, wenn das Budget-
gesetz in Kraft getreten ist 4 •
Da es fast keine staatliche Maßnahme gibt, die nicht Aufwendungen
irgendeiner Art und Größe mit sich bringt, und andererseits der dadurch
entstehende Finanzbedarf jeweils auch entsprechende Deckungsmittel
1 HEINIG, KuRT: a. a. 0., Bd. I, S. 12.
2 HEINIG versteht unter Budget nicht nur den Voranschlag oder Plan, sondern
"die in einem Zahlenkörper für ein Jahr zusammengefaßten Staatsfinanzen, und
zu diesen gehören die einzelnen Stadien der Vorbereitung ebenso wie die der Ab-
rechnung; sie alle sind das Budget in seinen einzelnen Phasen" .... Was ein "Bud-
get" im funktionellen Sinne ist, wird völlig klar, wenn man es nicht nur als gegen-
übergestellte Ausgaben und Einnahmen, sondern plastisch auffaßt; als zwei Zahlen-
stauwerke, dieeine Zeitperiode-inder Regelein Jahr- beginnen und abschließen"
(a. a. 0., Bd. I, S. 14f.).
3 AMONN, ALFRED: Grundsätze der Finanzwissenschaft, I. Teil, S. 83. Bern
1947.
4 J:EzE, GASTON: Allgemeine Theorie des Budgets, Deutsche Ausgabe von FRITZ

NEUMARK, S. 35. Tübingen 1927.


Schmölders, Finanzpolitik. 4
50 Die finanzpolitische Willensbildung.

erfordert, die in Steuern, Gebühren und Beiträgen oder in Kreditmitteln


und dergleichen gesucht werden müssen, ist das nüchterne Zahlenwerk
des Haushaltsplans ein getreues Spiegelbild des gesamten politischen
Programms der Regierung; die parlamentarische Beratung des Budgets
ist infolgedessen zugleich alljährlich eine Art politischer Generaldebatte,
bei der von der Außenpolitik (Haushaltsplan des Auswärtigen Amtes)
über die Innen-, Wirtschafts-, Kultur- und Sozialpolitik bis zur eigent-
lichen Finanzpolitik hin (Einnahmeseite des Planes) alle Verwaltungs-
zweige mit ihren Ausgaben und Einnahmen Revue passieren. Dabei
wird die Bewilligung des Programms für das kommende Jahr in der
Regel mit einer Kritik des in der Vergangenheit auf den einzelnen
Tätigkeitsgebieten Geleisteten verbunden, so daß die Haushaltsdebatte
sich meist zugleich zu einer regelrechten Abrechnung der Volksver-
tretung mit der Regierung über ihre gesamte Politik ausweitet; mit der
Verabschiedung und dem Irrkrafttreten des Haushaltsplanes ist anderer-
seits für die neue Haushaltperiode das gesamte politische Programm
in seinen Grundzügen, seine Finanzierung sogar bis in die Einzelheiten
hinein festgelegt. In dem Zustandekommen des Haushaltsplanes und
dem Kräftespiel der ihn beeinflussenden Faktoren haben wir infolge-
dessen die gesamte politische, insbesondere aber die finanzpolitische
Willensbildung der Nation wie in einem Brennspiegel vor Augen; in
ihnen "fangen sich die finanziellen, wirtschaftlichen und sozialen Ge-
schehnisse durch politisch gewollte Zahlen und Beschlüsse" 1 .
Es ist daher nur konsequent, wenn der "zentrale Haushaltsplan"
in planwirtschaftlich ausgerichteten Staatsgebilden wie der Deutschen
Demokratischen Republik und den Ostblockstaaten zum Kernstück des
Volkswirtschaftsplanes und zum Niederschlag nicht nur der Sollzahlen
der Finanzpolitik, sondern der gesamten Wirtschaft und Wirtschafts-
politik wird; in der Zentralverwaltungswirtschaft erscheint der Staats-
haushalt als Mittelpunkt des sog. "Volkswirtschaftsplanes" mit seinen
Produktionsauflagen, Anbau- und Leistungsplänen.
Die große Bedeutung, die dem Haushaltsplan als dem zahlenmäßigen
Niederschlag des finanzpolitischen und darüber hinaus des gesamt-
politischen Programms des Staates und der übrigen öffentlichen Körper-
schaften nach alledem zukommt, läßt es auf den ersten Blick verwunder-
lich erscheinen, daß Haushaltspläne im heutigen Sinne noch eine ver-
hältnismäßig junge Institution sind. Durch den steigenden Anteil der
öffentlichen Hand am Volkseinkommen, weiterhin aber auch durch die
zunehmende Zentralisierung des politischen und wirtschaftlichen Ge-
schehens unter gleichzeitiger "Demokratisierung" der staatlichen Willens-
bildung erlangte der Haushaltsplan als fixiertes politisches Programm
1 WEICHMANN, HERBERT, u. WAWBCZECK, CuRT: Neuordnung der öffentlichen
Haushalte, S. V. Harnburg 1952.
Der Haushaltsplan als zahlenmäßiger Niederschlag des finanzpolitisch Gewollten. 51

der Regierung erst im 20. Jahrhundert seine volle Bedeutung; NEu-


MARK stellt fest, "daß eine Fülle von staatsrechtlichen, ökonomisch-
finanziellen und politischen Voraussetzungen gegeben sein mußte, um
eine budgetmäßige Staatshaushaltswirtschaft technisch möglich, wirt-
schafts- und finanzpolitisch rationell sowie politisch notwendig er-
scheinen zu lassen" 1 •
Geschichtlich ist der Haushaltsplan in drei großen Etappen jeweils
in engem Zusammenhang mit dem parlamentarischen System entstanden.
Die erste dieser Etappen ist durch das Steuerbewilligungsrecht der
Volksvertretung gekennzeichnet; in England gelang es dem Parlament
mit der "Petition of Rights" im Jahre 1628, jede direkte Besteuerung
für ungesetzlich zu erklären, zu der die Volksvertretung nicht ausdrück-
lich ihre Zustimmung gegeben hatte; allerdings dauerte es noch zwei
volle Menschenalter, bis 1688 die "Bill of Rights" nicht nur die direkte
Besteuerung, sondern jede staatliche Gelderhebung schlechthin ein-
schließlich der Zölle von der Zustimmung des Parlaments abhängig
machte. Ähnliche Grundsätze setzten sich in Frankreich erst ein Jahr-
hundert später, nämlich mit der Großen Revolution von 1789 durch.
In der zweiten Etappe kam es, in zeitlichem Nebeneinander, zum
Mitbestimmungsrecht des Parlaments nicht nur bei der Erhebung, sondern
auch bei der Verwendung der aus Steuermitteln stammenden Gelder
für öffentliche Zwecke. Schon 1665 hatte das Parlament dem König
Karl II., der die Bewilligung umfangreicher Geldmittel für den Krieg
gegen Holland forderte, die sog. "Appropriationsklausel" abgerungen,
nach der öffentliche Einnahmen stets nur für eben den Zweck verwendet
werden dürfen, für den sie bewilligt sind; auch diesen Sieg des Parla-
ments, die Kontrolle der öffentlichen Ausgaben, brachte in Frankreich
erst die Verfassung von 1791.
Als dritte Etappe der Entstehung des Haushaltsplanes läßt sich die
Zusammenfassung dieser beiden Bewilligungen zu einer meist jährlichen
Beratung und Festsetzung aller Einnahmen und Ausgaben durch das
Parlament kennzeichnen. Wiederum ist es England, wo sich noch im
17. Jahrhundert eine Teilung zwischen den jährlich neu zu bewilligen-
den und den traditionellen, über längere Zeit gleichbleibenden Ausgaben
und Einnahmen herausbildete, wobei insbesondere die Teezölle, später
auch die Einkommensteuer zu den jährlich neu zu bewilligenden Ein-
künften gehörten. "Die alle Ausgaben und Einnahmen balancierende
jährliche Beratung, die entsprechende Verwaltungsorganisation und das
einheitliche Budget sind die Krönung jener Entwicklung. Aus histori-
schen und innerpolitischen Gründen bildete sich die Budgetjährlichkeit
in den großen Staaten, insbesondere in England, Frankreich, Deutsoh-
l NEUMARK, FRITZ: Theorie und Praxis der Budgetgestaltung. In: Handbuch
der Finanzwissenschaft, 2. Aufl., Bd. I, S. 554. Tübingen 1952.
4*
52 Die finanzpolitische Willensbildung.

land, den Vereinigten Staaten von Nordamerika, aber auch in den


traditionsreichen Ländern, wie z. B. den Niederlanden, Schweden, der
Schweiz usw. auf nationaleigentümlichen Wegen. Die Jährlichkeit des
Budgets wurde ebensooft erreicht wie verlassen, erobert wie verloren,
zerschlagen wie aufgebaut!."
Ungeachtet dieser engen Zusammenhänge zwischen der Entstehung
und Entwicklung der Institution des jährlichen Haushaltsplanes und
der parlamentarischen Staatsform und Praxis gehört die parlamentari-
sche Beratung und Beschlußfassung über den Haushaltsplan nicht not-
wendig zu seinem Wesen und Bestand; ein moderner Staat ist zwar
ohne Parlament, aber nicht ohne Haushaltsplan denkbar, und BrsMARCK
hat beispielsweise von 1862-1866 in Preußen auf Grund eines Budgets
regiert, das ihm vom Landtag alljährlichen bloc verweigert wurde. Auch
der Hitlerstaat hat Jahr für Jahr Haushaltspläne aufgestellt, wenn auch
nicht veröffentlicht, und danach die Verwaltung geführt; eine plan-
mäßige Staatshaushaltsführung "wird heute ohne Rücksicht auf die
Verschiedenheit von Wirtschaftsordnung und politischem Regime ganz
allgemein als unerläßlich angesehen und praktisch angewendet" 2 • Dabei
führt die Bedeutung des Finanzwesens im modernen Staat ganz von
selbst dazu, daß an der Aufstellung und Beratung des Haushaltsplanes
alle berufenen Organe der Staatsgewalt mitwirken, während gleichzeitig
von den aktiv und passiv Beteiligten, von den großen Interessenten-
organisationen ebenso wie von den Steuerzahlern, unablässig nach
Möglichkeiten und Wegen Ausschau gehalten wird, auch ihre Wünsche
und Gesichtspunkte im Zuge des Zustandekoromens des Haushalts-
planes und bei seiner Durchführung zur Geltung zu bringen; der Weg
des Haushaltsplanes durch die verschiedenen Instanzen der Staats-
gewalt bietet daher hervorragendes Anschauungsmaterial zum Studium
der politischen Willensbildung im allgemeinen und der finanzpolitischen
Willensbildung im besonderen.

§ 10. Form und Inhalt des Haushaltsplanes.


Mit wenigen Sätzen umschreiben Grundgesetz (Art. 110-112) und
Haushaltsordnung (RHO) Form und Inhalt des Haushaltsplanes; hinter
diesen Sätzen, die nicht selten wie Binsenwahrheiten anmuten, verbirgt
sich das Erfahrungswissen vieler Länder und Zeiten um die Unvoll-
kommenheiten der öffentlichen Finanzgebarung, deren wissenschaftliche
Kritik ihren Niederschlag in den sog. Haushaltsgrundsätzen gefunden
hat. Diese Grundsätze sind "begrifflich formulierte Erkenntnisse von
Weltgeltung" 3 ; sie haben in den meisten Staaten einen Niederschlag
1 HEINIG: a. a. 0., Bd. II, S. 34.
2 NEUM.ARK, Fru:Tz: Theorie und Praxis der Budgetgestaltung, a. a. 0., S. 555.
3 HEINIG, K.: Das Budget, a. a. 0., Bd. I, S. 15.
Form und Inhalt des Haushaltsplanes. 53

in der gesetzlichen Regelung des Haushaltswesens gefunden und sind


insoweit ein wichtiges Mittel, die aus der Natur der Sache resultierenden
Mängel der finanzpolitischen Willensbildung nach Möglichkeit zu korri-
gieren und durch institutionelle Schranken ein Mindestmaß an Rationali-
tät der politischen Entscheidungen zu sichern.
"Alle Einnahmen und Ausgaben des Bundes müssen für jedes
Rechnungsjahr veranschlagt und in den Haushaltsplan eingesetzt wer-
den" (Grundgesetz Art. llO, Abs. 1). Der Grundsatz der Vollständigkeit
des Haushaltsplanes will verhindern, daß der Haushaltsplan dadurch,
daß notwendig werdende Ausgaben verschwiegen oder Einnahmeposten
"vergessen" werden, nur auf dem Papier als ausgeglichen erscheint
(papierenes Gleichgewicht) oder daß umgekehrt "schwarze Kassen" ent-
stehen, die unkontrollierte und womöglich das Licht der Öffentlichkeit
scheuende Finanzmanipulationen öffentlicher Stellen ermöglichen könn-
ten. Vollständig ist der Haushaltsplan nach § 9 der Reichshaushalts-
ordnung erst dann, wenn auch alle Beiträge Dritter zu den vorgesehenen
Ausgaben, alle Einnahmen aus Sondervermögen und Ausgaben für diese
sowie die Einnahmen undAusgaben von Anstalten darin enthalten sind, die
vom Bund allein oder mit Hilfe von Zuschüssen Dritter zu unterhalten
sind, sofern diese Anstalten nicht juristische Persönlichkeit besitzen t.
Zur Vollständigkeit gehört ferner das Bruttoprinzip, nach dem
"weder Ausgaben von Einnahmen vorweg abgezogen noch Einnahmen
auf Ausgaben vorweg angerechnet" werden dürfen (§ 69 RHO); in
diesem Prinzip kommt die Verschiedenartigkeit der Betrachtungsweise
im staatlichen und im privatwirtschaftliehen Bereich am stärksten zum
Ausdruck. "Für die Veranschlagung im Haushaltsplan ist die Erfassung
aller Vorgänge wichtig, um das die Einnahme- oder Ausgabeseite be-
rührende administrative Vorfeld völlig zu überschauen und zu kon-
trollieren, nicht dagegen die bloße Ermittlung des nach Abzug des
Aufwands entstehenden wirtschaftlichen Ergebnisses. Die Privatwirt-
schaft kann sich demgegenüber bei ihrem Voranschlags- und Abrech-
nungsverfahren auf die Ermittlung des wirtschaftlichen Gesamtergeb-
nisses beschränken. Würde die Staatswirtschaft uneingeschränkt die
Netto-, also Ertragsveranschlagung zulassen, entbehrte die HaushaUs-
führungder Übersicht über Art und Umfang der Maßnahmen zur Erzielung
dieses Ergebnisses. Mehr-Einnahmen gegenüber dem vorweg abgezogenen
Einnahmesoll würden mit Sicherheit zu einer Erhöhung des Aufwands,
also zu einer weniger wirtschaftlichen Verwaltungsweise führen 2 ."
1 "Sachlich in keiner Weise zu rechtfertigen war es z. B., wenn die Entwürfe
der Haushaltspläne 1924/26 die zu erwartenden Reingewinne aus der Münzprägung
nur partial bzw. überhaupt nicht in Einnahme stellten." - NEUMARK, FRITZ:
Der Reichshaushaltsplan, S. 155. Jena 1929.
2 VIALON, FRIEDRICH KARL: Haushaltsrecht, S. 139. Berlin u. Frankfurt 1953.
54 Die finanzpolitische Willensbildung.

Das Bruttoprinzip ist im Deutschen Reich erstmalig im Haushalts-


plan für das Jahr 1900 durchgeführt worden, in dem auch die Ein-
nahmen und Ausgaben der Reichspost- und -telegraphenverwaltung,
der Reichsdruckerei und der Reichseisenbahnen in voller Höhe ver-
anschlagt waren; dagegen blieb der Reichshaushaltsplan noch bis 1919
insofern Nettobudget, als infolge desFehlenseiner reichseigenen Steuer-
und Finanzverwaltung die Steuer- und Zolleinnahmen des Reichs stets
nur abzüglich der an die Einzelstaaten abzuführenden Vergütungen aus-
gewiesen wurden 1 • In den nicht veröffentlichten Haushaltsplänen des
Hitlerstaates wurden zeitweise ebenfalls die an die Länder abgezweigten
Anteile an den sog. Überweisungssteuern lediglich als "durchlaufende
Posten" behandelt, d. h. in die Haushaltssumme des Reiches nicht
mit eingerechnet, um die Steigerung des öffentlichen Bedarfs zu ver-
schleiern.
Auch im geltenden Haushaltsrecht wird das Bruttoprinzip nicht voll
durchgeführt; in den Bereichen, in denen an die Stelle der kameralisti-
schen Rechnungslegung die kaufmännische Buchführung getreten ist
und nach kaufmännischen Grundsätzen im Hinblick auf den Geldertrag
gewirtschaftet wird, bedarf es der vollständigen Einzelnachweisung aller
Einnahmen und Ausgaben natürlich nicht. Nach Art. llO, Abs. 4, des
Grundgesetzes braucht daher bei den kaufmännisch eingerichteten
Betrieben des Bundes nur das Endergebnis in den Haushaltsplan ein-
gestellt zu werden. Ebenso können nach § 69 Abs. 2 RHO die Kosten
einer Versteigerung, Vermessung und Abschätzung sowie gewisse Ge-
bühren, Steuern und Beurkundungskosten, auch ein gewisser Sach-
aufwand bei Verkäufen, vorweg von denEinnahmen abgezogen werden;
die Rechnung muß jedoch den vorgenommenen Abzug voll erkennen
lassen 2 •
Eine weitere Ausnahme von dem Grundsatz der Vollständigkeit ist
zwar nicht in einer gesetzlichen Bestimmung, wohl aber im Sach-
zusammenhang der öffentlichen Finanzwirtschaft begründet; der sog.
"versteckte öffentliche Bedarf" erscheint, obwohl es sich dabei jährlich
um Hunderte von Millionen handelt, in keinem öffentlichen Haushalts-
plan 3 • Darunter versteht die Finanzwissenschaft die Gesamtheit aller
derjenigen Leistungen, die die Staatsbürger auf Grund gesetzlicher
Bestimmungen oder Verwaltungsanordnungen für Zwecke der öffent-
lichen Hand unentgeltlich zu erbringen haben, vom Militär- und Arbeits-
dienst bis zu den "Ehrenämtern" als Schöffe und Geschworener, als
J:EzE, G.: Allgemeine Theorie des Budgets, a. a. 0., S. 223.
1

"Die Ausnahmen sind in der Praxis sehr umfangreich und bedeuten in ihrer
2

Gesamtheit eine Beeinträchtigung der vollen Übersichtlichkeit der öffentlichen


Finanzführung." VIALON, F.: a. a. 0., S. 139f.
a Vgl. auch S. 129f.
Form und Inhalt des Haushaltsplanes. 55

Amtsvormund oder Beisitzer und bis zu der unentgeltlich zu leistenden


Mitwirkung an der steuerlichen Veranlagung des eigenen Einkommens
und Vermögens sowie des Einkommens der Arbeiter und Angestellten
privater Unternehmungen. Im Zuge der modernen Entwicklung der
Steuertechnik wird ein immer größerer Teil der durch die Veranlagung,
Errechnung und Einziehung der Steuern entstehenden Verwaltungsarbeit
den Steuerpflichtigen selbst aufgebürdet; neben der Lohnsteuer ge-
hören die Kapitalertragsteuer, die Aufsichtsratsteuer und neuerdings
die Kirchensteuer zu den im Abzugsverfahren einzubehaltenden Steuern.
In dem Maße, in dem durch diese für die Finanzverwaltung als Ver-
einfachung wirkende Überbürdung von Verwaltungsarbeit Kosten "ein-
gespart", d. h. den Betrieben und Unternehmungen auferlegt werden,
die in den Haushaltsplänen der öffentlichen Hand nicht erscheinen,
liegt hier eine selten erkannte bedeutsame Ausnahme von dem Grundsatz
der Vollständigkeit des Haushaltsplanes vor.
"Der Haushaltsplan wird vor Beginn des Rechnungsjahres durch
Gesetz festgestellt. Er ist in Einnahme und Ausgabe auszugleichen"
(Grundgesetz Art. llO, Abs. 2). Gegen die damit verfassungsrechtlich
vorgeschriebene "Vorherigkeit" des Haushaltsplanes, d. h. seine recht-
zeitige Fertigstellung vor Beginn der Haushaltsperiode, wird häufig
verstoßen, obwohl es eigentlich geradezu zum Wesen jedes "Planes"
gehört, daß er zu dem Zeitpunkt, in dem mit seiner Ausführung begonnen
werden soll, fertig vorliegt. Nichtsdestoweniger gelingt die rechtzeitige
Fertigstellung des umfangreichen Zahlenwerks, insbesondere in Über-
gangs- und Krisenzeiten, nicht immer, so daß zeitweise ohne gültigen
Plan gewirtschaftet werden muß; aus Frankreich stammt für diesen
dort nicht selten vorkommenden Fall das "System der vorläufigen
Zwölfte!'', d. h. die Ermächtigung für die Verwaltung, bis auf weiteres
monatlich Ausgaben in Höhe von je einem Zwölftel des letztjährigen
oder des noch nicht endgültig verabschiedeten neuen Jahreshaushalts-
planes vorzunehmen.
In der Bundesrepublik Deutschland, deren drei erste Haushalts-
pläne nach Lage der Umstände ebenfalls nicht rechtzeitig vor Beginn
der Haushaltsperiode fertiggestellt und verabschiedet werden konnten,
gilt für diesen Fall eine generelle Ermächtigung für die Bundesregierung,
alle Ausgaben zu leisten, die nötig sind, um gesetzlich bestehende Ein-
richtungen zu erhalten und gesetzlich beschlossene Maßnahmen durch-
zuführen, die rechtlich begründeten Verpflichtungen des Bundes zu
erfüllen und solche Bauten, Beschaffungen oder sonstige Leistungen
fortzusetzen oder Beihilfen für diese Zwecke weiterzugewähren, für die
durch den Haushaltsplan eines Vorjahres bereits Beträge bewilligt
worden sind; soweit die auf besonderen Gesetzen beruhenden Einnahmen
aus Steuern, Abgaben und sonstigen Quellen sowie die Betriebsmittel-
56 Die finanzpolitische Willensbildung.

rückJage diese Ausgaben nicht decken, darf die Bundesregierung die


zur Aufrechterhaltung der Wirtschaftsführung erforderlichen Mittel bis
zur Höhe eines Viertels der Endsumme des abgelaufenen Haushalts-
planes im Wege des Kredits flüssig machen (Art. 111 GG).
Die Bedeutung der Vorschrift, daß der Haushaltsplan in Einnahme
und Ausgabe "auszugleichen" ist, scheint auf den ersten Blick etwas
zweifelhaft; diese Forderung kann sich theoretisch sowohl auf die bloße
Form als auch auf den materiellen Inhalt des Haushaltsplanes beziehen.
Ein lediglich formaler Ausgleich des Haushaltsplanes wäre es, wenn in
Einnahme und Ausgabe die gleiche Endsumme erschiene, ohne daß
dieser Ausgleich durch eine materielle Übereinstimmung der Einnahmen
und Ausgaben in ihrer wirklichen Höhe erzielt würde; rechnerisch
gelingt dies beispielsweise durch Einbeziehung fiktiver Größen, wie
etwaiger erhoffter oder geplanter Kredite oder Zuschüsse, auf der Ein-
nahmeseite1. Daß ein solcher lediglich formaler Ausgleich des Haus-
haltsplans nicht gemeint sein kann, geht aus dem Sinnzusammenhang
der Ausgleichsvorschrift mit Art. 112 des Grundgesetzes hervor, nach
dem Haushaltsüberschreitungen und außerplanmäßige Ausgaben der
Zustimmung des Finanzministers bedürfen, der seinerseits diese Zu-
stimmung nur im Falle eines unvorhergesehenen und unabweisbaren
Bedürfnisses erteilen darf; diese strenge Bindung der Finanzgebarung
an den Haushaltsplan wäre sinnlos, wenn durch die Aufnahme beliebiger,
nur in der Phantasie vorhandener Einnahmeposten auf der Einnahme-
seite der Eintritt des Genehmigungsfalles gegebenenfalls vermieden oder
zumindest weit hinausgeschoben werden könnte. Auch Art. 115, der
die Kreditaufnahme auf die Fälle eines außerordentlichen Bedarfs be-
schränkt und sie zudem in der Regel nur für Ausgaben "zu werbenden
Zwecken" und auf Grund ein~s Bundesgesetzes zuläßt, gehört in diesen
Zusammenhang; die Beschaffung von Geldmitteln im Wege der Kredit-
aufnahme gehört nicht zu den "ordentlichen" Einnahmen, auf die sich
die Vorschrift des Haushaltsausgleiches bezieht 2 •
Die Unterscheidung zwischen einem "ordentlichen" Haushalt in
diesem Sinne und einem "außerordentlichen", dessen Ausgabenbedarf
durch Einnahmen aus Anleihemitteln gedeckt wird, ist im Grundgesetz
selbst nicht erwähnt, wohl aber in § 3 der Reichshaushaltsordnung
noch ausdrücklich sanktioniert; der ordentliche Haushalt soll die "regel-
mäßigen" Einnahmen und die aus ihnen zu bestreitenden Ausgaben,
der außerordentliche dagegen die Einnahmen aus Anleihen und die aus
1 Der Gemeindevorstand einer dänischen Mittelstadt brachte den formalen

Ausgleich des Haushaltsplanes durch die Aufnahme eines Postens "Guthaben der
Stadt bei den Steuerzahlern" zuwege, der in der Höhe des Fehlbetrages angesetzt
wurde!
2 Vgl. auch § 39.
Form und Inhalt des Haushaltsplanes. 57

ihnen zu bestreitenden Ausgaben enthalten (vgl. S. 122f.). Diese Unter-


scheidung ist in der Finanzwissenschaft seit langem beanstandet worden 1 •
F. NEUMARK hat darauf aufmerksam gemacht, daß der Unterschied
zwischen dem ordentlichen und dem außerordentlichen Haushaltsplan
letztlich auf die Verschiedenheit der "psychologischen Einstellung zum
Problem der Deckung öffentlicher Ausgaben durch Anleihen" hinaus-
läuft; "im seihen Augenblick, wo die Qualifizierung einer Ausgabe als
,außerordentliche' automatisch ihre Einstellung in ein gesondertes
Extraordinarium nach sich zieht, das nicht aus Steuermitteln, sondern
üblicherweise mit Hilfe von Anleihen finanziert wird, sind die Ver-
waltungen an einer solchen Qualifizierung ihrer Anforderungen ungleich
stärker interessiert ... " 2 • Vollends da, wo ordentlicher und außer-
ordentlicher Haushalt getrennt voneinander geführt werden, so daß die
Gesamtsumme des Finanzbedarfs nicht ersichtlich wird, ist der Grund-
satz der Einheit des Haushaltsplanes entscheidend verletzt; die Budget-
geschichte Frankreichs zeigt die Folgen dieser "verwerflichen Praxis
der Zerstückelung des Gesamtbetrages zwecks Verheimlichung ihrer ge-
nauen Höhe" besonders deutlich 3 • Aber auch da, wo die Gliederung der Aus-
gaben in ordentliche und außerordentliche je nach der Art ihrer Deckung
im Rahmen eines geschlossenenGesamtplanes erfolgt, wie in Deutschland,
"wird die Zerreißung der Budgeteinheit den Blick von der Frage ablenken,
ob unabhängig von den geplanten Verwendungszwecken Anleiheopera-
tionen unter dem Gesichtswinkel ilirer gesamtwirtschaftlichen (konjunk-
turellen) Rückwirkungen aktuell erwünscht sind" oder nicht 4 •
Ein Zeichen, wie leicht sich in der Haushaltspraxis die Grenzen
verwischen, ist die neuerdings in Aufnahme gelangte Übung, Zuschüsse
vom ordentlichen an den außerordentlichen Haushalt zu leisten oder
umgekehrt; damit setzt sich das Prinzip der Einheit des Haushalts-
planes sogar gegen die Absicht der Budgetgestalter wieder durch.
Die Einbeziehung der "außerplanmäßigen" Ausgaben in das be-
sondere Zustimmungsverfahren des Art. 112, das für Haushaltsüber-
schreitungen vorgesehen ist, deutet auf einen weiteren Grundsatz über
Form und Inhalt des Haushaltsplanes hin, der als das Prinzip der
Spezialität bezeichnet zu werden pflegt 5 ; die Ausgabenermächtigung
1 "Die Abschaffung der Zerspaltung des Haushaltes in ein ordentliches und
außerordentliches Budget würde in Deutschland einen großen Fortschritt im Sinne
der Übersichtlichkeit und Klarheit bedeuten", schrieb W. LOTZ in einer rück-
blickenden Betrachtung "Die deutsche Staatsfinanzwirtschaft im Kriege", S. 7f.
Stuttgart 1917.
2 NEUMARK, F.: Der Reichshaushaltsplan, a. a. 0., S. 200.
3 J:EzE, G.: a. a. 0., S. 257.
4 NEUMARK, F.: Theorie und Praxis der Budgetgestaltung, a. a. 0., S. 580.
5 In der Budgetgeschichte wird dieses Prinzip auf die sog. Appropriations-

klausel von 1665 zurückgeführt, vgl. S. 51.


58 Die finanzpolitische Willensbildung.

gilt nur für die im Haushaltsplan genannten Zwecke, nur in der be-
willigten Höhe und nur für die Haushaltsperiode, innerhalb deren die
Verausgabung der Mittel durchgeführt sein muß, wenn die bewilligten
Mittel nicht verfallen sollen. Überplanmäßige Ausgaben, die in ihrer
Höhe über den Voranschlag hinausgehen, sind demnach ebenso unzu-
lässig wie außerplanmäßige, für die kein Ansatz im Plan enthalten
ist; "die bewilligten Beträge dürfen nur zu dem im Haushaltsplan
bezeichneten Zwecke, soweit und solange dieser fortdauert, und nur
innerhalb des Rechnungsjahres verwendet werden" (§ 30, Abs. 1 RHO).
Die sog. Virements, Übertragungen von zu einem bestimmten Zweck
bewilligten Mitteln auf einen anderen, vielleicht weniger reich dotierten
Haushaltstitel sind damit verboten; in Ausnahmefällen werden die
betreffenden Titel ausdrücklich als "gegenseitig deckungsfähig" erklärt
(§ 31 RHO). Auch dem Verfall nichtausgenutzter Ausgabenermächti-
gungen mit dem Ende der Haushaltsperiode kann dadurch vorgebeugt
werden, daß die Ausgabemittel ausdrücklich als "übertragbar" bezeichnet
werden; ohnehin werden die Bücher nach dem Ende des Rechnungs-
jahres (31. März) noch einige Wochen für Nachbuchungen offengehalten,
um nachträglich noch für das abgelaufene Jahr eingegangene oder ver-
ausgabte Beträge nach Möglichkeit in der für sie "zuständigen" Hans-
haltsperiode abzurechnen (Zuständigkeitsbudget), was bei einem streng
auf den Jahresschluß abgestellten "Kassenbudget" nicht möglich wäre.
Sofern sich allerdings im Verlaufe des Haushaltsjahres bereits heraus-
stellt, daß die bewilligten Deckungsmittel für die Durchführung der
geplanten Ausgaben nicht ausreichen, bedarf es der Aufstellung eines
Nachtragshaushaltsplanes, dessen politischer und parlamentarischer
Werdegang dem des eigentlichen Haushaltsplanes entspricht.
Dienen die Bestimmungen über die Spezialität der Haushaltsansätze
einer Erleichterung der Kontrolle über die Einhaltung des von der Legis-
lative beschlossenen Haushaltsplanes, so gehört das Verbot der Zweck-
bindung bestimmter Einnahmen für bestimmte Ausgabezwecke (Non-
Affektation) zu den materiellen Grundsätzen der Finanzwirtschaft als
solcher, die bereits bei der Aufstellung des Haushaltsplanes beachtet
werden sollen; um so häufiger sind allerdings auch die Ausnahmen und
Verstöße, die gerade hier begegnen. "Alle Einnahmen dienen als
Deckungsmittel für den gesamten Ausgabenbedarf des Reiches, soweit
nicht im Haushaltsplan oder in besonderen Gesetzen etwas anderes
vorgeschrieben ist" (§ 29 RHO); grundsätzlich sollen der Regierung
nicht die Hände gebunden sein, die aufkommenden Mittel im Rahmen
des Haushaltsplanes nach der Rangordnung der Dringlichkeit des Aus-
gabenbedarfs zu verwenden. Sobald einzelne Ausgabezwecke durch
Zuweisung einer besonderen Einnahmequelle gewissermaßen privilegiert
werden, während sich die anderen Aufgabengebiete der Staatstätigkeit
Form und Inhalt des Haushaltsplanes. 59

nach der Decke der sonstigen Einkünfte strecken müssen, ist die Gleich-
wertigkeit der Staatszwecke durchbrochen; auf der anderen Seite wird
die Verwaltung gegebenenfalls gezwungen, eine vielleicht wichtige Aus-
gabe zurückzustellen, bis die für sie zweckbestimmte Einnahme auf-
gekommen ist. "Diese Seite ist aber weniger wichtig als die Unzulässig-
keit solcher Bindungen zugunsten der Verwaltungen, die bestimmte Ein-
nahmen haben. Diese Verwaltungen würden im Falle der Zulässigkeit
solcher Zweckbindungen verlangen, daß die Einnahmen in erster Linie
zur Deckung ihres eigenen Ausgabebedarfs verwendet werden, wie dies
in den Jahren nach 1933 für die Rundfunkeinnahmen zugunsten von
Propagandaausgaben angestrebt worden ist. Das Verbot hat die weitere
Folge, daß auch eine kassenmäßige Sonderbehandlung der Einnahmen
durch die Verwaltung ausgeschlossen ist, was allerdings nicht bedeutet,
daß sie diese Barmittel nicht zur Deckung des ihr zugewiesenen Betriebs-
mittelbedarfs verwenden dürfte 1 ."
Jede Zuführung von Einnahmen, beispielsweise auch der sog. "Rück-
einnahmen", an bestimmte Ausgaben, ist, strenggenommen, bereits
ein Verstoß gegen den Grundsatz der Non-Affektation. Auch die Ver-
pfändung von Deckungsmitteln wäre hier zu nennen, wie sie beispiels-
weise zur Sicherung der deutschen Reparationszahlungen nach dem
ersten Weltkrieg im Rahmen des Dawesplanes durchgeführt wurde; die
Reichseinnahmen aus Zöllen und vier großen Verbrauchssteuern wurden
für die Reparationen verpfändet und die Einnahmen aus der Beförde-
rungssteuer mit 210 Mill. für Auslandszahlungen zweckgebunden. Eine
derartige Verpfändung von Deckungsmitteln für bestimmte Ausgaben
darf heute die Bundesregierung auch kurzfristig nicht ohne Ermächti-
gung durch den Haushaltsplan oder ein besonderes Gesetz vornehmen.
Eine Zweckbindung von Einnahmen erfolgt meist aus nichtfiskali-
schen Gründen. Die Einnahmen des Bundes aus der Prägung von
Scheidemünzen sind beispielsweise für Zwecke des Wohnungsbaus be-
stimmt, der Ertrag der Feuerschutzsteuer soll der Feuerverhütung
dienen und die Einnahmen aus der Kraftfahrzeugsteuer dem Straßen-
bau; das Notopfer Berlin wurde eigens zur finanziellen Unterstützung
der ehemaligen Reichshauptstadt eingeführt. Auch die Bildung von
Sondervermögen, wie beispielsweise derjenigen der Bundesbahn und
-post sowie des Ausgleichsfonds des Lastenausgleichsgesetzes, sind,
strenggenommen, Verstöße gegen den Grundsatz der Non-Affektation;
der besondere Zweck rechtfertigt die Abtrennung dieser Sonderver-
mögen vom Bundeshaushalt. Bei einem Überhandnehmen dieser Sonder-
vermögen ist jedoch ein Rückfall in die älteren Formen der "Fonds-
wirtschaft" zu befürchten, die mit der Anerkennung der Prinzipien der
1 VIALON, Fru:EDRICH K.ARL: Haushaltsrecht, a. a. 0., S. 72.
60 Die finanzpolitische Willensbildung.

fiskalischen Kasseneinheitl und der Einheit des Haushaltsplanes über-


wunden schien; in der Dotierung einzelner Sozialaufgaben, Subventions-
bereiche und "Sonderaufgaben" insbesondere in der Finanzgebarung
der Länder und Gemeinden scheint sich eine gewisse Wiederbelebung
dieser Fondswirtschaft anzubahnen.
Neben den in das geltende Haushaltsrecht übernommenen Grund-
sätzen der Haushaltsplanung hat die Finanzwissenschaft aus der Beob-
achtung der Unvollkommen-
heiten und Schwächen der
Haushaltspraxis noch eine
Anzahl weiterer Regeln und
Grundsätze 2 abgeleitet, zu
denen die der Wahrheit {GER-
LOFF), ferner der Klarheit und
Durchsichtigkeit der Gliede-
rung sowie der Genauigkeit der
Veranschlagung von Einnah-
men und Ausgaben gehört;
die Erfahrung hat gelehrt,
daß es der Genauigkeit der
Voranschläge zugute kommt,
wenn die Ausgabenansätze
1 Man versteht darunter die

rechnerische Zusammenfassung
aller Staatskassen und die recht-
liche Wirkung der Schuldbefreiung
bei Zahlung an eine dieser Kas-
sen, selbst wenn sie im gegebenen
Fall nicht die eigentlich "zustän-
dige" war.
2 LoTz nennt als "moderne
Abb.l.
Grundsätze der Budgettechnik"
die Öffentlichkeit, Vollständigkeit und Einheitlichkeit, Spezialisierung des Budgets
und die Genauigkeit der Budgetveranschlagung. !foLL führt fünf "Postulate des
Budgetwesens" auf, nämlich Öffentlichkeit, Einheitlichkeit und Vollständigkeit,
Spezialisierung, Genauigkeit, Klarheit und Durchsichtigkeit. GERLOFF nennt die
Grundsätze der Einheitlichkeit und Vollständigkeit, der Wahrheit und Öffent-
lichkeit. AMONN zählt die Forderungen nach Einheitlichkeit, Vollständigkeit,
Spezialisierung, Genauigkeit, Ausgeglichenheit und Öffentlichkeit auf. Die beson-
ders in Frankreich und Deutschland entwickelte Lehre von den Haushaltgrund-
sätzen bedient sich gelegentlich einer Gliederung der Grundsätze in "materielle"
und "formelle" oder in "statische" und "dynamische" Grundsätze, die allerdings
bisher nicht zu besonderen Erkenntnissen geführt hat. (Vgl. LoTz, W ALTHER:
Finanzwissenschaft, 2. Auf!., S. 102ff., Tübingen 1931; MoLL, BRUNO: Lehrbuch
der Finanzwissenschaft, S. 69ff., Berlin 1930; GERLOFF, WILHELM: Die öffentliche
Finanzwirtschaft, a. a. 0., S. 458ff.; AMONN, ALFRED: Grundsätze der Finanz-
wissenschaft, a. a. 0., S. 90ff.)
Die Aufstellung des Voranschlages. 61

eher etwas höher, die Einnahmen etwas bescheidener angesetzt werden,


als sie rein rechnerisch zu erwarten wären. Dagegen gehört der
Grundsatz der Oflentlichkeit nicht allein dem Haushaltbereich, son-
dern, wie schon der Name sagt, dem Gesamtbereich der öffentlichen
Finanzwirtschaft an; auf diesen Grundsatz ist daher im anderen Zu-
sammenhang noch ausführlich zurückzukommen (vgl. § 18).
Die formelle Gliederung des Haushaltsplanes wird durch das vor-
stehende Schaubild 1 (Seite 60) wiedergegeben.

§ 11. Die Aufstellung des Voranschlages.


Ist der Haushaltsplan, wie im vorhergehenden näher erläutert, der
zahlenmäßige Niederschlag des finanzpolitisch für die bevorstehende
Haushaltsperiode Gewollten und Geplanten, so erscheint das Verfahren
seiner Aufstellung nicht nur formal, sondern auch materiell von ent-
scheidendem Gewicht für die finanzpolitische Willensbildung, die in der
parlamentarischen Beratung des Entwurfs und seiner Verabschiedung
in Gesetzesform zwar noch Abänderungen und Ergänzungen erfährt,
deren ausschlaggebende Impulse jedoch gerade im Entwurfsstadium
des Planes am stärksten zur Geltung zu kommen pflegen. Die Frage,
bei welcher Instanz der Staatsgewalt die Budget"initiative" liegen, d. h.
welche Stelle zur Aufstellung des Entwurfs zuständig sein solle, hat daher
aus guten Gründen lange Zeit eine große Rolle in der Diskussion um
die Organisationsformen des modernen Verfassungsstaates gespielt; seit-
dem 1921 auch die Vereinigten Staaten zum alleinigen "Exekutiv-
budget" übergegangen sind, ist es überall die Regierung, nirgends mehr
die Volksvertretung, der die Aufstellung des Entwurfs obliegt. Zuständig
für die Ausarbeitung der Vorlage ist dabei in der Regel der Finanz-
minister, in den Vereinigten Staaten ein besonderer "Budgetdirektor",
gelegentlich auch ein eigener Plan- oder Budgetminister (ministre de
l'equilibre budgetaire) oder eine Plankommission; in Ländern mit leb-
haftem politischem Szenenwechsel fällt dabei dem Budgetminister als
dem "ruhenden Pol in den Erscheinungen Flucht" praktisch oft eine
Vormachtstellung in den Schoß 2 • Die Stellung des Finanzministers 3
im Kabinett ist andererseits häufig durch ein besonderes Vetorecht
gegen Beschlüsse von finanzieller Bedeutung oder durch die Befugnis
1 Entnommen aus HEINIG, K.: Haushaltsfibel, a. a. 0., S. 35.
2 "Theoretisch hat man das Vorrecht immer dem Minister der Finanzen zu-
gebilligt, praktisch ist aber der Budgetminister der wichtigere, denn er hat budge-
täre Kontrollrechte gegenüber der Verwaltung. In der französischen Finanzkrise
vom9. 6.1924bis23. 7.1926wurden12Finanzministerverbraucht." (HEINIG,K.:
Das Budget, a. a. 0., Bd. II, S. 250.)
3 Vgl. hierzu: Der Finanzminister, H. 32, Institut Finanzen und Steuern.

Bonn 1954.
62 Die finanzpolitische Willensbildung,

gestärkt, die Voranschläge der übrigen Ressorts selbständig abzuändern


oder zu kürzen; schon daraus geht die Bedeutung hervor, die der Auf-
stellung des Entwurfs des Haushaltsplanes zukommt, der ja in Ein-
nahmen und Ausgaben formell ausgeglichen sein muß (Art. 110, Abs. 2
Grundgesetz).
In der Bundesrepublik sind Bund und Länder in ihrer Hans-
haltswirtschaft selbständig und voneinander unabhängig (Art. 109);
auch die Gemeinden sind vorbehaltlich einer gewissen Aufsicht seitens
der Länder grundsätzlich für die Aufstellung ihrer Budgets selbst
verantwortlich.
Die Aufstellung des Bundeshaushalts ist im einzelnen in der Reichs-
haushaltsordnung (RHO) geregelt, die nach einem Gesetz vom 7. 6. 1950
für die Aufstellung und Ausführung des Etats wieder gilt; dadurch
bleiben, wie die Begründung des Gesetzes ausführt, "allgemein bekannte
und in jahrzehntelanger Erfahrung erprobte haushaltsrechtliche Grund-
sätze in Geltung, die auch mit den in Art. 110-115 GG verankerten
haushaltsrechtlichen Grundsätzen übereinstimmen" 1 • Die Länder kön-
nen nach dem vom Grundgesetz nicht außer Kraft gesetzten Gesetz
vom 17. 6. 1936 über die Vereinheitlichung des Haushaltswesens im
Reich und in den Ländern das bisherige Reichshaushaltsrecht ohne
weiteres als fortgeltend anwenden; Hessen hat darüber hinaus durch
Gesetz vom 4. 7. 1949 über die Hessische Staatshaushaltsordnung die
Vorschriften der RHO mit Ausnahme der Bestimmungen über den Rech-
nungshof ausdrücklich für anwendbar erklärt, so daß heute Aufstellung
und Durchführung des Budgets bei Bund und Ländern in gleicher
Weise gehandhabt werden.
Für die Aufstellung des Bundeshaushalts werden die Bedarfsanmel-
dungen der einzelnen Dienststellen zu Einzelplänen der Ministerien
zusammengefaßt und dem Bundesfinanzminister zugeleitet, der die
Ansätze prüft und mit den Vorjahrszahlen vergleicht. Haben alle Ressorts
ihre Voranschläge nach dem üblichen Muster eingereicht, so beginnt
die eigentliche koordinierende Arbeit im Bundesfinanzministerium. Die
Haushaltsabteilung faßt die Abschlußzahlen aller Einzelpläne zusammen
und stellt sie den geschätzten Einnahmen gegenüber, wobei sich regel-
mäßig erhebliche Ausgabenkürzungen als notwendig erweisen. In lang-
wierigen Verhandlungen mit den einzelnen Fachressorts wird nun ver-
sucht, zuerst zwischen den Sachbearbeitern von hüben und drüben,
weiterhin auf der Ebene der Abteilungsleiter und in den sog. Chef-
besprechungen der Staatssekretäre und Minister selbst die einzelnen
Positionen der Ausgabenseite den verfügbaren Mitteln anzupassen;

1 KLEE, F:RIEDRICH: Das Haushaltsrecht des Bundes und der Länder, S. 5.


München u. Berlin 1951.
Die Aufstellung des Voranschlages. 63

diese Verhandlungen erstrecken sich unter Umständen auf jede einzelne


Personalstelle, auf Bürobedarf, Heizung, Reisekosten und anderes mehr
und nehmen deshalb meist eine ziemliche Zeit in Anspruch.
Auf Grund dieser Vorbesprechungen innerhalb der Ressorts stellt
der Finanzminister den Entwurf des Budgets auf und legt ihn in einer
Kabinettssitzung zunächst der Regierung vor; die in den Verhandlungen
noch offen gebliebenen Fragen werden hier, notfalls durch Abstimmung,
entschieden. Dabei hat der Finanzminister im Interesse der Sache eine
überlegene Stellung, da er nur bei völliger Stimmeneinheit der an-
wesenden Kabinettsmitglieder und mit Zustimmung des Bundeskanzlers
überstimmt werden kann.
Der vom Kabinett gebilligte Entwurf geht nunmehr in Form einer
Gesetzesvorlage zunächst dem Bunde8rat zur Stellungnahme zu (erster
Durchgang). Hier erfährt der Voranschlag eine gründliche Prüfung
durch den Finanzausschuß, der sich aus den Finanzministern der Länder
und ihren Sachverständigen zusammensetzt; hier geht es besonders um
die Berücksichtigung der Länderinteressen, wie denn überhaupt bereits
beim Entwurf des Haushaltsplanes der Finanzausgleich, insbesondere
der vertikale Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, eine be-
sondere Rolle spielt. Daneben befassen sich auch die verschiedenen
Fachausschüsse des Bundesrats mit den sie interessierenden Haushalts-
positionen. Die Ergebnisse dieser Ausschußberatungen werden vom
Bundesrat zu einer einheitlichen Stellungnahme zusammengefaßt, die
mit dem Haushaltsvoranschlag wieder der Regierung zugeleitet wird;
diese nimmt zu den Bemerkungen des Bundesrats Stellung, ändert unter
Umständen ihren Voranschlag gemäß seinen Empfehlungen und reicht
ihn darauf mit den Bemerkungen des Bundesrats und ihrer eigenen
Stellungnahme dem Bundestag zur Beratung ein.
In den Ländern ist das Verfahren ähnlich; auf dem Dienstweg
werden die Bedarfsmeldungen von unten nach oben weitergegeben und
von den Länderfinanzministern zu einem Haushaltsvoranschlag zu-
sammengefaßt. In den Gemeinden, insbesondere den Großstädten,
werden Einzelpläne der Dezernate vom Stadtkämmerer zu einem Ent-
wurf zusammengefaßt, der zur Feststellung an den Oberstadtdirektor
geht; nach einer vom Gesetz vorgeschriebenen Frist der Offenlegung,
während der jeder Bürger der Stadt die Möglichkeit zur Einsichtnahme
und zur Kritik an dem Entwurf haben soll, gelangt der Entwurf zur
Beratung an die Stadtverordnetenversammlung.
In den USA wird der Voranschlag auf Grund vorbereitender Arbeiten
der Departments von dem unmittelbar dem Präsidenten der Vereinigten
Staaten unterstehenden Budgetamt (Bureau of the Budget) aufgestellt!,
1 SCHMIDT, LOTHAR: Organisation und Aufgaben des Budgetbureaus in den
Vereinigten Staaten, Manuskript zur Festschrift für Prof. Dr. EDUARD BRENNER.
64 Die finanzpolitische Willensbildung.

dem auch die Überprüfung der Verwaltung auf Leistung und Wirt-
schaftlichkeit und die Ausarbeitung von Reformvorschlägen, die
Koordinierung von Gesetzesvorlagen und die Verbesserung der
Bundesstatistik obliegt. Schon im Mai des vorhergehenden Jahres -
das Haushaltsjahr beginnt in den USA am 1. Juni- finden zwischen
den Referenten des Budgetamtes und den verschiedenen Ministerien
Besprechungen über die allgemeine Richtung der Regierungspolitik,
über die Wirtschaftsentwicklung, die voraussichtlichen Steuerein-
nahmen und die größeren Ausgabenprojekte statt, deren Ergebnis
nach Billigung durch den Präsidenten zur Grundlage des Entwurfs
gemacht wird. Nunmehr werden vom Budgetamt die sog. "Budget
Ceilings" (Höchstbeträge) für die einzelnen Verwaltungszweige fest-
gesetzt und den Bundesbehörden zugestellt, die anschließend in
Gemeinschaftsarbeit mit ihrem Budgetreferenten, einem eigenen Ver-
bindungsmann zum Budgetamt, den jede Abteilung besitzt, die
Voranschläge für ihre Dienststellen ausarbeiten, deren Überprüfung
meist Anlaß zu zahlreichen Rückfragen und Verhandlungen bietet.
Der vom Direktor des Budgetamtes genehmigte Voranschlag wird
dann mit entsprechenden Erläuterungen dem Präsidenten zugeleitet,
der auch seinerseits .Änderungen vornehmen kann, da nicht die
Regierung oder der Finanzminister, sondern der Präsident selbst
den Haushaltsplan zusammen mit dem Economic Report dem Kon-
greß vorlegt.
In ähnlicher Weise vollzieht sich die Vorbereitung und Aufstellung
der Haushaltspläne in allen modernen Demokratien; der Regierung
obliegt die Sammlung und Abstimmung der Bedarfsanmeldungen, die
ihr von den Ressorts zugeleitet werden, mit den zu erwartenden Ein-
nahmen. Diese Reihenfolge der Vorarbeiten für die Aufstellung des
Haushaltsplanes hat zu dem Mißverständnis Anlaß gegeben, als sei die
Ausgabenseite das Primäre der öffentlichen Finanzwirtschaft, die Ein-
nahmeseite dagegen sekundär, als hätten sich also im Staatshaushalt
die Einnahmen nach den Ausgaben, nicht die Ausgaben nach den Ein-
nahmen zu richten, wie im Privathaushalt. So wenig diese aus ober-
flächlicher Betrachtungsweise stammende Vorstellung als zutreffend
anerkannt werden kann, so notwendig erscheint es, auf das gerade in
der Beamtenmentalität und der Wesenseigenart der Bürokratie be-
gründete Beharrungsvermögen zu achten; so starke Hemmungen diese
Mentalität der Einstellung neuer Haushaltspositionen entgegenzustellen
pflegt, so leicht ist sie dazu geneigt, einmal aufgenommene unwillkürlich
als gegebene Größen zu akzeptieren. Auf diese psychologisch zu deuten-
den Zusammenhänge wird in anderem Zusammenhang noch zurück-
zukommen sein.
Parlamentarische Beratung und Verabschiedung des Haushaltsplanes. 65

§ 12. Parlamentarische Beratung und Verabschiedung


des Haushaltsplanes.
Der Haushaltsvoranschlag wird in parlamentarischen Staaten nach
seiner Aufstellung der Legislative zur Beratung und Beschlußfassung
vorgelegt; aus der sachlichen, durch Fachwissen bestimmten Atmosphäre
der Vorbereitung, aus dem Herrschaftsbereich der Bürokratie, gelangt
das Budget damit vor das politische Forum, auf die offene Szene der
finanzpolitischen Willensbildung in Stadt und Land.
Politisch bildet die Haushaltsdebatte im Parlament stets die große
Möglichkeit zur Kritik an der Regierung; über der politischen General-
debatte kommt dabei nicht selten die sachliche Haushaltsberatung zu
kurz. Auf die Spitze getrieben wird die politische Natur der Haushalts-
debatte, wenn die parlamentarische Verweigerung des Etats zum takti-
schen Mittel wird, die Regierung zum Rücktritt zu zwingen, wie dies
beispielsweise in Frankreich seit 1950 bisher nicht weniger als siebenmal
geschah. Die Budgetverweigerung sollte in parlamentarisch regierten
Staaten grundsätzlich besser nur als ultima ratio des innerpolitischen
Machtkampfes gelten; zu viel hängt für die Ordnung des staatlichen
Lebens und seiner materiellen Grundlagen von der Kontinuität der
öffentlichen Finanzgebarung ab, als daß sie leichtfertig um kurzfristiger
Parteiinteressen willen aufs Spiel gesetzt werden dürfte, zumal sie über
die Finanzierung der Regierungsgeschäfte hinaus längst mehr und mehr
Bedeutung für die Wirtschaftsentwicklung und Beschäftigungslage im
Lande gewonnen hat.
Die älteste Tradition auf dem Gebiet der parlamentarischen Willens-
bildung besitzt Großbritannien, dessen demokratische Einrichtungen
allmählich in idealer Weise mit den Erfordernissen fester finanzpoliti-
scher Führung in Einklang gebracht worden sind. Das Mittel, mit dessen
Hilfe die englische Staatsklugheit es versteht, den jedem Parlament
innewohnenden Drang zum unsachlichen Hineinregieren in die finanz-
politische Führung in Schach zu halten, ist eine ehrwürdige, in Jahr-
hunderten ausgebildete Tradition der äußeren Formen, insbesondere
der Einhaltung ganz genauer Zeitabschnitte bei der Beratung des Haus-
haltsplanes.
Nach einem formellen Austausch von Erklärungen zwischen Krone
und Parlament beginnen im Herbst jeden Jahres die sog. "Ausschüsse"
("Committee of Supply" für die Ausgaben, "Committee of Ways and
Means" für die Einnahmen), die aber in Wirklichkeit sämtliche Mit-
glieder des Unterhauses umfassen, ihre Arbeit; in der Diskussion im
"Ausschuß" besitzen die Abgeordneten eine etwas größere Redefreiheit
als im Plenum, wo die Zahl der Wortmeldungen für den einzelnen Ab-
geordneten enger begrenzt ist. Die Ausgabenvorschläge der einzelnen
Ressorts werden dem Parlament in vier umfangreichen Bänden zur
Schmölders, Finanzpolitik. 5
66 Die finanzpolitische Willensbildung.

Beratung vorgelegt und von den Ressortministern vertreten; jeder


Ressortetat ist in eine große Anzahl von Ausgabengruppen eingeteilt,
über die gesondert abgestimmt wird, oft bis herunter zu Einzelsummen
von nicht mehr als 10 f:. ·
Der tiefere Sinn dieser Zersplitterung ist es, dem Parlament formell
jede Einzelheit zu gänzlich freier Entscheidung zu unterbreiten, während
in Wirklichkeit der sachliche Zusammenhang der einzelnen Posten
häufig Bewilligungen präjudiziert und die Aufmerksamkeit von den
grundsätzlichen Fragen ablenkt. Noch dazu muß die ganze Beratung
der Ausgabenseite des Haushaltsplanes traditionell in 20 Sitzungen be-
endet sein, eine Zeitspanne, die in Ausnahmefällen um 3 Tage verlängert
werden kann; Voranschläge, über die bis zu einem bestimmten Stich-
tage nicht verhandelt worden ist, gelten als genehmigt.
In der Zwischenzeit beschäftigt sich der Finanzminister mit der
Vorbereitung seiner großen Haushaltsrede, in der die Einnahmevorschläge
und damit die neuen Steuern verkündet werden. Das Geheimnis der
Deckungsvorschläge und Steuersätze wird bis zum Augenblick der
Verkündigung strengstens gewahrt; seit PrTT gehören die Budgetreden
zu den großen Ereignissen des parlamentarischen Lebens. Auf Grund
alter Tradition findet an den Einnahmevorschlägen keine unmittelbare
Kritik statt; vielmehr wird zur Verhinderung spekulativer Ausnutzung
der Beratungen fast das gesamte Steuerprogramm unverzüglich zum
Gesetz erhoben, obgleich anschließend auch einige Diskussionstage für
die Beratungen des Einnahmeausschusses vorgesehen sind. Auch hier
gilt ein bestimmter Stichtag, an dem die Beratungen abgeschlossen sein
müssen; die letzten beiden Tage der Beratung sind der "En bloc"-
Billigung der bisher nicht beratenen Voranschläge vorbehalten.
Die Zustimmung des Oberhauses und der Krone zu den beschlossenen
beiden Gesetzen (dem Steuergesetz und dem Ausgabengesetz) ist wenig
mehr als eine F'ormalität; so gelingt es durch den unmerklichen Zwang
der Tradition und der genauen zeitlichen Festlegung des Beratungs-
ganges, das Parlament mit seinen vielfältig gespaltenen Interessen dem
im Haushaltsplan konzentrierten Willen der Regierung weitgehend
gefügig zu machen. Umgekehrt findet im Haushaltsplan auch der
Wille des Parlaments Ausdruck, der Handhabung der Regierungs-
geschäfte Zügel anzulegen; in den jüngeren und traditionsärmeren
parlamentarischen Demokratien gelingt es oft nicht in gleichem Maße
wie in England, die öffentliche Finanzwirtschaft von unsachlichen Ein-
flüssen des politischen "Kuhhandels" und der auf Stimmenfang abzielen-
den Ausgabenfreudigkeit der Parteien freizuhalten. (Vgl. auch S. 88f).
In der Bundesrepublik wird der Haushaltsplan nach seinem "ersten
Durchgang" durch den Bundesrat dem Bundestag zunächst zur ersten
Lesung vorgelegt, die regelmäßig noch nicht zu einer sachlichen Dis-
Parlamentarische Beratung und Verabschiedung des Haushaltsplanes. 67

kussion, sondern zur Überweisung der Vorlage an den Haushaltsausschuß


führt. Der Haushaltsausschuß des Bundestages, der nach dem Stärke-
verhältnis der Parteien zusammengesetzt ist und politisch deshalb das
Spiegelbild des Plenums darstellt, befaßt sich Position für Position
mit einer eingehenden Überprüfung des Haushaltsplanes. Die Stellung-
nahme des Haushaltsausschusses, die im Plenum durch den Bericht-
erstatter vorgetragen wird, leitet die zweite Lesung ein, die sachliche
Einzelberatung der Voranschläge durch das Plenum. Findet der Voran-
schlag in der vom Haushaltsausschuß vorgelegten Form keine Billigung
oder liegen noch Abänderungsanträge vor, so kommt es zur Rückver-
weisung an den Ausschuß zwecks nochmaliger Beratung; endlich wird
der Voranschlag dem Parlament zur dritten, der sog. politischen Lesung
vorgelegt, die Gelegenheit zur Generaldebatte über die Regierungspolitik
bietet und die mit der Abstimmung über die Vorlage endet.
Der Budgetvoranschlag hat nunmehr die Form gefunden, die dem
Willen der Mehrheit des Bundestages entspricht; er wird jetzt dem
Bundesrat zum "zweiten Durchgang" vorgelegt. Gegen den Beschluß
des Bundestages kann der Bundesrat den Vermittlungsausschuß an-
rufen, der aus je 10 Vertretern beider Häuser besteht. Im Vermittlungs-
ausschuß sind die Ländervertreter nicht an die Weisungen ihrer
Regierungen gebunden, eine Bestimmung, die die Sachlichkeit der
Beratungen und Entscheidungen fördern soll; nicht mehr das Interesse
der einzelnen Länder, sondern der Bundeshaushalt als solcher steht im
Mittelpunkt. Schlägt der Vermittlungsausschuß eine Änderung des vom
Parlament gebilligten Voranschlages vor, so wird eine nochmalige Be-
ratung und Beschlußfassung im Plenum des Bundestages erforderlich;
erst danach hat der Haushaltsplan seine endgültige Form gefunden.
Der Plan wird nunmehr nach Unterzeichnung durch den Bundes-
präsidenten unter Gegenzeichnung des Bundeskanzlers und des Bundes-
finanzministers als Gesetz im Bundesgesetzblatt veröffentlicht.
Den gesamten Weg eines Jahreshaushaltes zeigt das nachstehende
wiedergegebene Schaubild1 (S. 68, Abb. 2).
In ähnlicher Weise werden die Haushaltspläne der einzelnen Länder
in den Landtagen, in den Ländern mit Zweikammersystemen in beiden
Gremien beraten und beschlossen. Auch die Gemeindehaushaltspläne
werden, wählt man wieder das Beispiel einer Großstadt, zur ersten
Lesung in den Stadtverordnetenversammlungen vorgelegt und nach
einer allgemeinen Debatte an Ausschüsse überwiesen, denen die sach-
liche Prüfung der Einzelpläne obliegt. Über den Finanzausschuß gelangt
der Haushaltsvoranschlag zur zweiten und gleichzeitig letzten Lesung
erneut an die Stadtverordnetenversammlung zurück; nach seiner Be-
willigung bedarf er noch einer Prüfung durch die Aufsichtsbehörde
1 Entnommen aus HEINIG, KURT: Haushaltfibel, a. a. 0., S. 21.
5*
68 Die finanzpolitische Willensbildung.

(Regierungsprä sident), die die Hebesätze der Realsteuern sowie etwaige


Darlehen und Kassenkredite genehmigen muß, bevor die Unterzeichnung
und Veröffentlichun g des Haushaltsplane s erfolgen kann.
In den USA wird die Budgetvorlage des Präsidenten im "Appro-
priation Committee" des Repräsentanten hauses diskutiert, dessen Unter-
ausschüsse zur Erleichterung ihrer Arbeit von den Beamten der Bundes-

Exekutive Leqislative
(Regierung-Verwaltung) (Bundes/üg-lfousho/fsaussdluß)
Haushaltsentwurf Haushaltsvoranschlag

Haushaltsplanjahr
} (Vollzug des lfaushfi!h?s)

}""""''"
} 2. Na"'"'"
1. Vorfrist +
: Vollzug, Kontrolle
: Abrechnung
Bundesrclf Entlastung
1. Durchgang :?.Ourr:/Jgang
Abb.2.

verwaltung und anderen Sachverständig en Auskünfte zu den zur Dis-


kussion stehenden Punkten einholen und Vernehmungen durchführen.
Auf Grund der schriftlichen Berichte der Unterausschüss e wird die
Stellungnahme des Ausschusses dem Repräsentanten haus vorgelegt;
nebenher geht die Prüfung des Haushaltsplane s im Senat. Weichen
die Beurteilungen des Haushaltsvoran schlages durch beide Häuser von-
einander ab, so tagen, ähnlich dem deutschen Vermittlungsau sschuß, die
Ausschüsse des Repräsentanten hauses und des Senats gemeinsam, um
eine Entscheidung herbeizuführen. Nach Annahme durch beide Häuser
wird das Budget dem Präsidenten vorgelegt, der zwar nicht bezüglich
einzelner Positionen, wohl aber im Hinblick auf das gesamte Budget
ein Vetorecht hat, eine Praxis, die dem deutschen Verfahren bei Auf-
stellung des Budgets fremd ist; sie wird gelegentlich dazu mißbraucht,
daß Bestimmungen nichtfinanzielle n Inhalts, die sog. Riders (Reiter,
oder besser blinde Passagiere) in die Budgetvorlage Eingang finden,
um bei dieser Gelegenheit bei der en-bloc-Genehm igung des Budgets
durch den Präsidenten ebenfalls durchgesetzt zu werden.
Die Finanzgebarung und ihre Kontrolle. 69

§ 13. Die Finanzgebarung und ihre Kontrolle.


Mit der parlamentarischen Beratung und Verabschiedung des Haus-
haltsplanes, seiner Unterzeichnung und Verkündung ist das Finanz-
programm für das neue Haushaltsjahr grundsätzlich umrissen und
in seinen Größenordnungen fixiert. Den zeitlichen Budgetkreislauf
zeigt nebenstehendes Schaubild 1 •
Die finanzpolitische Willensbildung ruht jedoch auch während
des Ablaufs der Haushaltsperiode praktisch niemals. Weder verzichtet
das Parlament darauf, auch nach
Abschluß der Haushaltsberatungen
Gesetze zu beschließen, die finan-
zielle Bedeutung besitzen, noch be-
schränkt sich der "Vollzug" des
Haushaltsplanes durch die Regie-
rung darauf, die im Haushaltsplan
vorgesehenen Einnahmen und Aus-
gaben zu verwirklichen, wenn die
jeweils wechselnde Lage zusätzliche
Maßnahmen erfordert. Sobald sich
beispielsweise, sei es infolge einer
unvorhergesehenen Entwicklung der
Einnahmen oder der Notwendigkeit
über- oder außerplanmäßiger Ausga- Budgetarbeitsjahr 195'1-
ben, die Durchführung des Budgets Abb. s.
in der festgelegten Form als unmög-
lich erweist, kommt es zu erneuten willensbildenden Akten der Legis-
lative, indem Ergänzungshaushalte, Nachtragshaushalte oder außer-
ordentliche Haushalte in grundsätzlich dem gleichen Verfahren wie der
ursprüngliche Haushalt aufgestellt, beraten und beschlossen werden
müssen. Außerdem ist es jedoch schon wegen des langsamen Arbeitens
der Gesetzgebungsmaschine häufig notwendig, außerhalb des Rahmens
des Budgets und vor der Verabschiedung eines Nachtragshaushaltes
Maßnahmen von finanzieller Bedeutung in eigener Verantwortung der
Exekutive zu treffen, deren Genehmigung nachträglich durch die
gesetzgebenden Stellen herbeigeführt werden muß (Indemnitätserteilung).
Wird die Indemnität vom Parlament verweigert, so können theoretisch
die verantwortlichen Beamten zur Rechenschaft gezogen werden; aus
diesem Grunde setzt in allen Fällen, in denen sich Abweichungen vom
Haushaltsplan als notwendig erweisen, bereits innerhalb der Verwaltung
dadurch eine Art Selbstkontrolle ein, daß über- oder außerplanmäßige
Ausgaben der Genehmigung des Finanzministers bedürfen. Neben

1 Entnommen aus HEINIG, KuRT: Haushaltfibel, a. a. 0., S. 30.


70 Die finanzpolitische Willensbildung.

dieser Selbstkontrolle der Regierung hat auch die Legislative meist


das Recht, von der Regierung jederzeit Auskunft und Aufklärung
über ihre Finanzgebarung zu verlangen und Untersuchungsausschüsse
zur Aufklärung bestimmter Fragen oder Vorgänge einzusetzen; in den
USA steht dieses Recht dem Budgetdirektor zu.
Im übrigen entspricht es dem Grundsatz der Gewaltenteilung, daß
die Regierung den durch die Beschlüsse der Volksvertretung mani-
festierten Willen uneingeschränkt zu vollziehen hat. Die Erhebung der
gesetzlich festgelegten Steuern und Abgaben muß einheitlich und streng
gesetzmäßig erfolgen; die Verwaltung hat nur im Rahmen ihrer Er-
messensvollmachten freie Hand und bleibt dabei stets an Sinn und
Zweck der Maßnahmen gebunden. Auf der Ausgabenseite sind es vor
allem die Sozial- und Personalausgaben, bei denen der Exekutive
hinsichtlich der Ausführung des Haushaltsplanes kaum viel Spielraum
verbleibt, da hier bis ins einzelne gehende gesetzliche Bindungen, z. B.
durch Versorgungs- und Besoldungsgesetze, Tarifbestimmungen und
dergleichen, maßgebend sind.
Rechtlich stellen die Haushaltspositionen jedoch im allgemeinen keine
Verpflichtung, sondern lediglich eine Ermächtigung für die Verwaltung zu
einem bestimmten Handeln dar 1 ; im Rahmen dieser Ermächtigung trägt
die Exekutive die Verantwortung für ihre Entscheidungen. Jede Ver-
waltungsstelle muß sich vor jeder Ausgabe nicht nur darüber Rechen-
schaft geben, ob diese Position im Haushaltsplan enthalten ist, sondern
auch darüber, ob eine vorgeplante Ausgabe noch notwendig oder in dieser
Form notwendig ist. Dies ist insbesondere in den Fällen zu prüfen, in
denen die öffentliche Hand als Vertragspartner, z. B. als Auftraggeber
auftritt. "Im Einzelfall aber kann . . . nicht zweifelhaft sein, daß die
Regierung eine vorgesehene Maßnahme unterlassen darf, ja, daß sie zu
einer solchen Unterlassung verpflichtet ist, wenn der mit der finanziellen
Planung beabsichtigte Erfolg nicht eintreten kann oder die finanziellen
Verhältnisse des Bundes eine Änderung des Programms bedingen 2."
Die Grundsätze für die Ausführung des Haushaltsplanes sind in
§ 26 der Reichshaushaltsordnung (RHO) niedergelegt. Die Haushalts-
mittel sind wirtschaftlich und sparsam zu verwalten; sie dürfen bei
den einzelnen Zweckbestimmungen nur so weit und nicht eher in An-
spruch genommen werden, als es zur wirtschaftlichen und sparsamen
Führung der Verwaltung erforderlich ist, und die bewilligten Beiträge
dürfen nur zu dem im Haushaltsplane bezeichneten Zwecke, soweit und
solange dieser fortdauert, und nur innerhalb des Rechnungsjahres ver-
wendet werden (§ 30 RHO) 3 •
1 VIALON, FRIEDRICH KARL: Haushaltsrecht, ~~<· a. 0., S. 204ff.
2 VIALON, FRIEDRICH-KARL: Haushaltsrecht, a. a. 0., S. 204.
3 Grundsatz der Spezialität, vgl. S. 57ff.
Die Finanzgebarung und ihre Kontrolle. 71

Auf diese Grundsätze sind die technischen und organisatorischen


Einzelheiten für die Ausführung des Haushaltsplanes abgestimmt!.
Sobald der Haushaltsplan durch das Parlament festgestellt ist, erhalten
die Minister als Spitzen der Verwaltungen je einen beglaubigten Abdruck
des für sie maßgebenden Einzelplanes. Darüber hinaus teilt ihnen der
Finanzminister mit, in welcher Höhe Haushaltsmittel, die in einer
Zweckbestimmung für die gesamte Verwaltung zusammengeiaßt sind,
auf sie entfallen. Die Minister verteilen die Mittel, soweit sie nicht von
ihnen selbst bewirtschaftet werden, auf die nachgeordneten Behörden;
gleichzeitig werden ihre Kassen angewiesen, die Mittel zur Verfügung
zu stellen. Zu Beginn des Haushaltsjahres stellen die Bundesbehörden
nach Maßgabe der insgesamt zugewiesenen Mittel einen Plan auf, in
dem festgelegt wird, wie die Mittel bei den einzelnen Titeln des Haus-
haltsplanes zu bewirtschaften sind. Der Kontrolle der Bewirtschaftung
dient die Haushaltsüberwachungsliste, die entsprechend der Gliederung
des Haushaltsplanes geführt, monatlich aufgerechnet und mit der Kasse
abgestimmt wird. Alle nachgeordneten Behörden müssen regelmäßig
Aufstellungen über ihre Ausgaben einreichen, die dem Finanzministerium
bereits während der Haushaltperiode einen nach Verwaltungen zu-
sammengefaßten Überblick über die Durchführung des Budgets geben;
ebenso müssen über die Verwaltungseinnahmen Listen geführt werden.
Nur in großen Behörden sind besondere Beamten oder gar besondere
Abteilungenmit der Bewirtschaftungder lautHaushaltsplanzugewiesenen
Mittel betraut; diese Aufgabe obliegt bei kleineren Behörden dem Leiter
selbst. , ,Der Zähigkeit und dem Verhandlungsgeschick, der Geschmeidig-
keit und wirtschaftlichen Einsicht, der Erfahrung und der Phantasie
der Sachbearbeiter des Haushalts verdankt der Bundeshaushaltsplan
es nicht zuletzt, wenn er gut oder schlecht, erfolgreich oder nicht durch-
geführt werden konnte 2 .'' Entbehrliche Kassenmittel müssen nach der
Reichskassenordnung sofort auf das Bundeskonto bei der Bank deutscher
Länder abgeführt werden, nicht nur wegen der Zinsen, sondern ganz
generell zur Beschränkung des Betriebsmittelbestandes.
Die Durchführung des Haushaltsplanes bei Bund, Ländern und
Gemeinden findet ihren Niederschlag in der sog. Rechnung, die noch
heute, mit Ausnahme der Erwerbsunternehmungen der öffentlichen
Hand, nach den Methoden der Kameralistik 3 geführt wird. Dabei wird
jede Ausgabe und jede Einnahme zuerst "angewiesen" oder "ins Soll
1 Reichshaushaltsordnung (RHO), Wirtschaftsbestimmungen für die Reichs-

behörden (RWB), Reichskassenordnung (RKO).


2 VIALON, FRIEDRICH·KARL: Haushaltsrecht, a. a. 0., S. 212.
3 Vgl. hierzu HELD, GEORG; Theorie der Kameralrechnung, Wiesbaden 1951,

und WINKELMANN, HANS: Kameralistische und kaufmännische Rechnungslegung


in öffentlichen Verwaltungen und Betrieben. Berlin 1950.
72 Die finanzpolitische Willensbildung.

gestellt" und bei der Auszahlung bzw. Einzahlung im "Ist" verbucht;


die Differenz zwischen Soll und Ist ist der sog. "Rest", der entweder
Bestand, Schuld oder Forderung sein kann. Neben den Sachkonten
wird ein besonderes Kassenbuch geführt, das alle Einnahmen und
Ausgaben im Soll und Ist enthält; daneben gibt es Sach- oder Natural-
verzeichnisse für die verschiedensten Zwecke.
Unabhängig von dieser laufenden Verbuchung der Beträge bei
Anweisung und Zahlung wird in einer besonderen Rechnung die Ein-
haltung des Haushaltsplans mittels eines Vergleichs der tatsächlich
erfolgten Zahlungen mit den Planzahlen kontrolliert, um Haushalts-
ersparnisse oder -Überschreitungen auf den einzelnen Titeln sogleich
festzustellen.
In den USA weist das Budgetamt des Präsidenten den Bundes-
behörden die bewilligten Mittel vierteljährlich zu und prüft gleichzeitig
die Wirtschaftlichkeit ihrer Verwendung. Läßt sich eine öffentliche
Aufgabe mit geringeren Mitteln durchführen, als dafür vorgesehen sind,
so behält das Budgetamt die überflüssigen Mittel ein und stellt sie iD.
Reserve. Das Budgetamt hat also bei der Durchführung des Haushalts-
plans recht weitgehende Befugnisse, wie sie ähnlich in Deutschland
keiner Stelle zustehen; dies mag im Interesse einer sparsamen Wirt-
schaftsführung durchaus wünschenswert sein, bewirkt aber zweifellos
eine Schmälerung der gesetzgebenden und die Exekutive bindenden
Macht der Volksvertreter. In sachlicher Hinsicht ist jedoch eine Kon-
trolle durch eine der Exekutive fernstehende dritte Stelle regelmäßig
wirksamer als die Selbstkontrolle der Verwaltung oder eine lediglich
nachträgliche Rechnungsprüfung, wie sie in den meisten europäischen
Ländern üblich ist.
Die Kontrolle der Haushaltsgebarung beginnt im übrigen bereits
mit dem Vollzug des Budgets, die keine Nebenfunktion staatlicher
Finanzverwaltung, sondern dem Staatshaushalt immanent, gewisser-
maßen seine andere Seite ist; die "Kontrolle prüft nicht nur geschehene
Ausgaben und erfolgte Einnahmen zahlenmäßig und in den Büchern,
sie vergewissert sich auch, daß die beabsichtigten Ausgaben und die
erwarteten Einnahmen ursächlich und zweckmäßig erfüllt werden" 1.
Die Haushaltskontrolle ist grundsätzlich entweder "Rechnungs-
kontrolle" oder "Verwaltungskontrolle"; Rechnungskontrolle ist die
rechnerische (formelle) Prüfung der Belege, Kassen- und Rechnungs-
bücher, die sich gewissermaßen gegen die Buchhalter richtet, Verwaltungs-
kontrolle die sachliche Prüfung der "Planmäßigkeit", "Gesetzmäßigkeit",
"Zweckmäßigkeit" und "Wirtschaftlichkeit" der Haushaltsgebarung,
die sich gegen die verantwortlichen Behördenleiter richtet.
1 HEINIG, KURT: Haushaltskontrolle. In: Handbuch der Finanzwissenschaft,
2. Aufl., Bd. 1, S. 672. Tübingen 1952.
Die Finanzgebarung und ihre Kontrolle. 73

Nach dem Zeitpunkt der Kontrolle werden die vorherige Kontrolle


(Visa-Kontrolle wie in Frankreich, Belgien, Italien, USA), die mit-
schreitende und die nachträgliche Kontrolle (Deutsches Reich, Groß-
britannien usw.) unterschieden. Auch die nachträgliche Kontrolle kann,
wenn sie entsprechend gehandhabt wird, durchaus eine präventive
Wirkung entfalten; sie bearbeitet nur abgeschlossenes Material und
kann daher gründlicher sein, auch kann sie die Einnahmen mit um-
fassen, was beides der Visa-Kontrolle unmöglich ist.
In der Bundesrepublik gibt es eine Visa-Kontrolle nur in der Weise,
daß Anweisungen der Gegenzeichnung des Behördenvorstehers und der
Haushaltsabteilung bedürfen oder daß Kassenbelege zwei Unterschriften
tragen müssen. Die mitschreitende Kontrolle ist in Form von Haushalts-
überwachungslisten im System des Haushaltsvollzuges miteingebaut;
eine politische mitschreitende Prüfung kann gegebenenfalls auf Grund
des Rechts des Parlaments, jederzeit Auskünfte über die Finanzgebarung
einzuholen und unter Umständen Untersuchungsausschüsse einzusetzen,
durchgeführt werden.
Im demokratisch-parlamentarischen Staat hat sich im 19. und
20. Jahrhundert im Sinne der Gewaltenteilung immer mehr die Institution
selbständiger Rechnungsprüfungsbehörden herausgebildet, die jedoch
nicht überall gleiche Unabhängigkeit besitzen 1 • In der Schweiz z. B.
untersteht die Rechnungsprüfungsbehörde selbst, in Dänemark der
Leiter dieser Behörde der Exekutive; in Norwegen und Belgien sind
die Rechnungsprüfungsämter Organe des Parlaments und unterstehen
der Legislative; in England handelt der Exchequer als Beauftragter
des Parlaments und die Kontrollbehörde ist Organ des Parlaments,
während in Frankreich (Cour de Comptes) und in Deutschland die
Rechnungsprüfungsbehörden richterliche Unabhängigkeit besitzen. Im
Weimarer Reich war die Kontrollbehörde der Rechnungshof in Potsdam,
der aus der berühmten preußischen Oberrechenkammer hervorgegangen
war, "eine der Reichsregierung gegenüber selbständige, nur dem Gesetz
unterworfene oberste Reichsbehörde", die im Dritten Reich formell
aufrechterhalten, sachlich freilich auf ein Eingriffsrecht gegen untere
und mittlere Dienststellen beschränkt wurde.
In der Bundesrepublik obliegt die Prüfung heute dem Bundes-
rechnungshof2, in den Ländern den Landesrechnungshöfen oder -rech-
nungskammern. Nach der Reichshaushaltsordnung (§§ 87/88) erstreckt
sich die Prüfung durch den Bundesrechnungshof auf die gesamte Bundes-
haushaltsführung, auf die Ausführung des Bundeshaushaltsplans ein-
schließlich der über- und außerplanmäßigen Positionen und auf die
Rechnungen über das nicht in Geld bestehende Eigentum des Bundes,
1 HEINIG, KURT: Haushaltskontrolle, a. a. 0., S. 691.
B Errichtet durch Gesetz vom 27. ll. 1950.
74 Die finanzpolitische Willensbildung.

auf die Bücher und Rechnungsunterlagen der Bundesbetriebe, sowie


auf die Rechnungen von Anstalten, Stiftungen und anderen Vermögen,
die vom Bund oder durch Beamte allein verwaltet werden bzw.
wenn der Haushaltsplan die Prüfung vorschreibt.
Die Unternehmen des Bundes in der Form von juristischen Personen
des öffentlichen Rechts müssen in ihren Satzungen eine Prüfung durch
den Rechnungshof vorsehen, so daß auf Antrag dieser Unternehmen der
Rechnungshof auch hier tätig wird.
Regelmäßig sind die Rechnungsunterlagen durch die Verwaltung
auf ihre rechnerische, formelle und sachliche Richtigkeit hin vorzu-
prüfen, ehe die Unterlagen mit dem Bericht über das Ergebnis der
Vorprüfung dem Rechnungshof eingereicht werden. Die Prüfung des
Rechnungshofes erstreckt sich nicht nur auf die rechnerische und sach-
liche Richtigkeit, sondern auch auf die Wirtschaftlichkeit, d. h. darauf,
"ob nicht Einrichtungen unterhalten, Stellen aufrechterhalten oder in
sonstiger Weise Bundesmittel verausgabt worden sind, die ohne Gefähr-
dung des Verwaltungszwecks hätten eingeschränkt oder erspart werden
können" 1 • Die sich im Laufe der Prüfung ergebenden Beanstandungen
oder Unklarheiten werden als "Erinnerungen" der betreffenden Ver-
waltungsbehörde zur Beantwortung und Erledigung mitgeteilt. Der
Bundesrechnungshof hat dabei gegenüber den Obersten Bundesbehörden
ein Weisungsrecht, das sich allerdings nicht auf den Verwaltungsbereich
von Bundesrat und Bundestag bezieht, sowie ein Strafrecht, um Hand-
lungen oder Unterlassungen zu erzwingen.
Der Rechnungshof faßt nach Abschluß der Prüfung unter "selb-
ständiger und unbedingter Verantwortlichkeit" 2 das Ergebnis in Be-
merkungen, einem Bericht und einer Denkschrift zusammen a, deren
Inhalt vor allem die Übereinstimmung zwischen Haushalts- und Kassen-
rechnung, die Ordnungsmäßigkeit der Belege und die Haushalts-
abweichungen betrifft, insbesondere soweit sie von der Legislative noch
nicht genehmigt sind. Die Denkschrift wird über den Bundesfinanz-
minister dem Bundestag und Bundesrat mit dem Antrag auf Entlastung
vorgelegt; gleichzeitig wird von der Bundesregierung gegebenenfalls
Indemnität für etwaige noch nicht genehmigte Haushaltsüberschreitun-
gen nachgesucht. "Wird die Entlastung verweigert, bleibt die staats-
rechtliche Verantwortung der Bundesregierung für die zurückliegende

RHO § 96, Abs. I, Ziffer 4.


1

RHO § 107, Abs. I.


2
3 "Die Bemerkungen sind die Feststellungen zu den Details der Prüfung. Die

Denkschrift enthält die hauptsächlichsten Prüfwigsergebnisse, der Bericht deren


Auswertung für die Verwaltung und Gesetzgebung." VIALON, FRIEDRICH-KARL:
Haushaltsrecht, a. a. 0., S. 459.
Das Übergewicht der Exekutive. 75

Zeit in der Schwebe 1 ." Dadurch wird die normale Durchführung des
zur Zeit laufenden Haushaltsplanes zwar nicht berührt, doch kann die
Versagung der Entlastung zum Sturz der Regierung führen.
Die Rechnungsprüfung ist in den Ländern zwar verschieden, in den
Grundzügen jedoch ähnlich geregelt; die Rechnungslegung erfolgt ent-
weder durch die Regierung oder durch den Finanzminister. Die Landes-
rechnungshöfe oder -rechnungskammern besitzen richterliche Unab-
hängigkeit2, und nach der Prüfung erfolgt die Entlastung durch die
Legislative; nach der Verfassung von Schleswig-Holstein ist die Landes-
rechnungskammer auch mit der Überwachung der Gemeindehaushalte
betraut, deren Prüfung im übrigen in der Deutschen Gemeindeordnung
vom 30. I. 1935 geregelt ist.

B. Die treibenden Kräfte.


§ 14. Das Vbergewicht der Exekutive.
Das Wirklichkeitsbild der finanzpolitischen Willensbildung weicht
von der im vorstehenden dargestellten verfassungsrechtlichen Gewalten-
teilung und formalen Zuständigkeitsregelung für die Haushalts- und
Steuerinitiative in vielen Beziehungen sehr weit ab; eine "verstehende"
Finanzwissenschaft, die mehr sein will als ein Paragraphenkatalog des
Finanz- und Haushaltsrechts, kann sich nicht allein mit einer Betrach-
tung der äußeren Fassade begnügen, hinter der sich die wirklich ent-
scheidenden Vorgänge abspielen. Es gilt vielmehr, möglichst bis zu
den treibenden Kräften der finanzpolitischen Willensbildung vorzu-
dringen, unter denen hier der Einfluß der Exekutive sowie die besondere
Dynamik der parlamentarischen Beschlußfassung und der auf sie ein-
wirkenden Kräfte herausgegriffen werden sollen; viele der Mängel und
Klippen einer rationalen finanzpolitischen Willensbildung, wie sie sich im
Alltagsleben der Finanzwirtschaft beobachten lassen, sind nicht zuletzt
erst aus dem Kräftespiel dieser Faktoren zu erkennen und zu verstehen.
"In einem modernen Staat liegt die wirkliche Herrschaft, welche
sich ja weder in parlamentarischen Reden noch in Enunziationen von
Monarchen, sondern in der Handhabung der Verwaltung im Alltags-
leben auswirkt, notwendig und unvermeidlich in den Händen des
Beamtentums 3 ." Der Tatbestand, der dieser Erfahrung zugrunde liegt,
1 VIALON, FRIEDRICH-KARL: Haushaltsrecht, a. a. 0., S. 457.
2 Im Anschluß an die Zwangspensionierung des Präsidenten des Obersten
Rechnungshofes in München ist in der Öffentlichkeit lebhafte Beunruhigung über
die Bestrebungen einzelner Länder entstanden, die Rechnungsprüfungsbehörden,
ohne formal ihre Unabhängigkeit anzutasten, einer Dienstaufsicht der Landes-
regierung zu unterstellen.
3 WEBER, MAx: Parlament und Regierung im neugeordneten Deutschland.

Aus: Gesammelte politische Schriften, S. 129. München 1921.


76 Die finanzpolitische Willensbildung.

ist von der Soziologie als "rational vergesellschaftetes Gemeinschafts-


handeln eines Herrschaftsgebildes" erkannt und in seinem spezifischen
Typus als "Bürokratie" umschrieben worden 1 ; "jede Herrschaft äußert
sich und funktioniert als Verwaltung. Jede Verwaltung bedarf irgendwie
der Herrschaft, denn immer müssen zu ihrer Führung irgendwelche
Befehlsgewalten in irgend jemandes Hand gelegt sein", selbst da, wo
den Funktionären nur Vorbereitung und Ausführung der Beschlüsse
und die sog. "laufende Geschäftsführung" überlassen sind.
In diesem Zusammenhang hat MAx WEBER darauf aufmerksam
gemacht, daß die "Disziplin" im allgemeinen und ihr rationalstes Kind,
die Bürokratie im speziellen, etwas Sachliches und daher bereit ist, sich
in unbeirrter Sachlichkeit jeder Macht zur Verfügung zu stellen, welche
auf ihren Dienst reflektiert und sie zu schaffen weiß; die Gefahren,
die in dieser unheimlichen Anonymität und in der ihr wesenhaften
Amoralität jeder bürokratischen Apparatur für die politische Entwick-
lung im allgemeinen wie für die Bewahrung der rechtsstaatliehen Idee
im besonderen beschlossen liegen, sind in dem seelenlosen "Funktio-
nieren" der Staatsmaschine im Diktaturstaat deutlich sichtbar und seit-
dem in der Literatur vielfach zum Gegenstand ausführlicher Beschrei-
bung und phantasievoller Ausmalung gemacht worden 2 •
Die Tatsache, daß die Exekutive in den westlichen Demokratien
längst ein beträchtliches Übergewicht gegenüber den Parlamentenerlangt
hat, wird in allen Ländern mit gewisser Sorge beobachtet. Das englische
Unterhaus hat kürzlich mit ziemlichem Unbehagen festgestellt, daß die
Verwaltungsbürokratie annähernd das Zehnfache an materiellrechtlichen
Gesetzesbestimmungen und Anordnungen herausgibt wie das Parlament;
bezeichnend ist dabei, daß die Sprache, in der diese Anordnungen
ergehen, den meisten Parlamentsmitgliedern gar nicht mehr voll ver-
ständlich ist, da "die Manager ihren eigenen Privat-Jargon eingeführt"
haben 8 •
Im Bereich der finanzpolitischen Willensbildung ergibt sich das
Übergewicht der Exekutive ganz von selbst aus ·der zunehmenden
Kompliziertheit der Finanz- und Steuergesetzgebung, die in immer
1 WEBER, MAx: Wirtschaft und Gesellschaft, 3. Aufl., 2. Halbbd., S. 612.
8 SILONE, IGNAZIO: Die Schule der Diktatoren. Zürich-New York 1938. -
UTLEY, FREDA: The high cost of vengeance. Deutsche Ausgabe Hamburg 1950. -
ÜRWELL, GEORGE: Neunzehnhundertvierundachtzig. Zürich 1950.- GHEORGIU,
ÜONSTANTIN, V.: 25 Uhr. Stuttgart 1950.
8 MENDELSSOHN, PETER DE: Unbehagen in Westminster. Der Monat, Maiheft

(1953). HEDDY NEUMEISTER berichtet über die "Quälereien der behördlichen Bau-
vorschriften": "Wie viele von ihnen verdanken ihr Entstehen einfach der Tat-
sache, daß ein Amt, vielmehr eine unternehmende und die behördlichen und partei-
lichen Schalthebel geschickt bedienende ,Amtsperson' (oder eine, die es werden
will) ihre Befugnisse ausdehnt oder überhaupt erst erfindet?" (Wie eine Büro-
kratie entsteht, Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 18. 8. 1954.)
Das Übergewicht der Exekutive. 77

weitergreifendem Umfang der 4-uslegung, Erläuterung und Konkreti-


sierung bedarf, um überhaupt praktisch anwendbar zu sein. An die
Stelle der bloßen Ausführung des in den Gesetzen niedergelegten Willens
der Legislative tritt der Erlaß von umfangreichen Ausführungs- und
Durchführungsbestimmungen oft durchaus materiellrechtlichen Inhalts,
von Verordnungen, Direktiven, Richtlinien und Bescheiden, die von
der eigentlich dem Parlament vorbehaltenen Rechtschöpfung weder
sachlich abzugrenzen noch andererseits entbehrlich sind; ein gutes
Anschauungsbeispiel bieten die alljährlichen "Verwaltungsanordnungen"
der Finanzverwaltung zu den "Einkommensteuerrichtlinien", die ihrer-
seits die Durchführungsverordnungen und Ausführungsbestimmungen
zu den eigentlichen Steuergesetzen interpretieren und ergänzen, sowie
die im Rahmen des der Exekutive vorbehaltenen Ermessensspielraums
festgesetzten Pausch-, Richt- und Durchschnittssätze, Mindest- und
Höchstgrenzen, Nachweispflichten und sonstigen Voraussetzungen für
die Inanspruchnahme steuerlicher Erleichterungen und Vergünstigungen 1 •
Oft genug verblaßt das Gesetz gegenüber der konkreten und administra-
tiven Steuertechnik zu einem mehr oder weniger farblosen Hintergrund,
vor dem sich die Praxis der Besteuerung im Rahmen der mehr oder
weniger weitgespannten Ermessensvollmachten der Exekutive abspielt;
die Einführung der Buch- und Betriebsprüfungen der Reichsfinanz-
verwaltung wurde von dem Staatssekretär REINHARDT ausdrücklich mit
der Absicht motiviert, durch "schärferes Durchkämmen" der Steuer-
pflichtigen zu einer "vollständigeren Erfassung der Steuertatbestände"
und dadurch zu einer Aufkommenssteigerung ohne Erhöhung der Steuer-
sätze zu gelangen 2 • Vollends auf der Ausgabenseite der öffentlichen
Finanzwirtschaft verleiht erst die praktische Handhabung des Budget-
vollzuges den toten Zahlen des Haushaltsplanes Leben und Wirkung;
die Disposition über Gelder der öffentlichen Hand ist gleichbedeutend
mit einem entsprechenden Machtbereich der Bürokratie.
Der Einfluß der Exekutive macht sich indessen wohl am stärksten
bei der Aufstellung des Haushaltsplanes, also schon in dem frühesten
1 Ein besonders krasses Anschauungsbeispiel für das Überwuchern der Ver-
waltungsmaschinerie ist der Lastenausgleich und seine administrative Durch-
führung. § 302 des Lastenausgleichsgesetzes sieht die Bereitstellung von Mitteln für
bestimmte Geschädigte vor. Hierzu erließ das Bundesausgleichsamt eine Weisung
über die Ausbildungshilfe vom 24. 2. 1953 mit Anlage zur Weisung über die Ausbil-
dungshilfe vom 26. 3. 1953, eine Sonderanleitung zur Weisung über die Ausbildungs-
hilfe vom 5.5.1953, einen Runderlaß vom 5.5.1953 und eine ergänzende Weisung
über die Ausbildungshilfe für Lehr- und Anlernlinge vom 5. 5. 1953. Diese 7 Vor-
schriften des Bundesausgleichsamtes werden in jedem einzelnen Bundeslande ergänzt
durch laufende Ministerialentschließungen der einzelnen Landesausgleichsämter,
deren Zalll von der Entschlußfreudigkeit der einzelnen Landeshauptstädte abhängt.
a Vgl. ScHMÖLDERS, G.: Steuerpolitik und Wirtschaftsordnung. Finanz-Archiv
(1939) H. 2.
78 Die finanzpolitische Willensbildung.

Stadium der finanzpolitischen Willensbildung und jedenfalls weit vor


der parlamentarischen Beratung und Beschlußfassung geltend. Die
Verwaltung ist nach Zuständigkeiten und Amtsbereichen gegliedert; sie
funktioniert auf dem sog. Instanzenweg und ist durch das Ressortwesen
gekennzeichnet. Im Rahmen seiner Dienstpflicht ist jeder Beamte in
seiner Verantwortung daher auf seinen Dienstbereich beschränkt; es
liegt nur zu nahe, daß er die Zusammenhänge des Ganzen nicht über-
blickt und wo nicht im persönlichen, so doch in einem gewissen ressort-
partikularen Egoismus gerade seine Aufgabe für besonders wichtig
hält und entsprechend reichliche Mittel zu ihrer Durchführung anfordert.
"Solange es öffentliche Verwaltungen gibt, wird es Mittel und Wege
geben, einen Teil der öffentlichen Einnahmen für unwichtige und un-
nötige Zwecke auszugeben. Denn es liegt in der menschlichen Natur,
bei der Verwaltung fremder Gelder nicht die gleiche Sorgfalt und Zurück-
haltung walten zu lassen, wie bei der Verwaltung des eigenen Geldes 1 ."
Die Koordinierung der Haushaltsanforderungen, die es versuchen
muß, den Ressortegoismus und die Ausdehnungsbestrebungen der "Büro-
kratie" in Schranken zu halten, obliegt dem Finanzminister oder der
sonst dazu berufenen Instanz (Budgetamt) ; aber auch im späteren
Verlauf der Haushaltsperiode, beim "Vollzug" des Budgets in Gestalt
der laufenden Finanzgebarung, kommen die erwähnten Ressortegoismen
erneut zum Zuge. Einmal bewilligte Haushaltsmittel werden, geht es
auf das Ende des Haushaltsjahres zu, nicht selten übereilt und planlos
verausgabt, um nicht durch Einsparungen im Istbudget künftige
Kürzungen der Ausgabenansätze herauszufordern 2 ; ist ein Posten gar
im Haushaltsplan mit dem Vermerk "k. w." versehen ("künftig weg-
fallend"), so besteht doppelter Anlaß, seine Unentbehrlichkeit zum
mindesten noch für die jeweils nächste Haushaltsperiode zu dokumen-
tieren. Besonders in den neugeschaffenen Verwaltungszweigen und
Behörden macht sich diese Abkehr von der einst so berühmten alt-
preußischen Sparsamkeit bemerkbar; "im Gegensatz zu früheren Zeiten
besteht weniger die Gefahr der Knickerei und Knauserei wie die einer
Üppigkeit und Sorglosigkeit" 3 • Die Denkschrift der Spitzenverbände
der deutschen Wirtschaft zur großen Finanz- und Steuerreform ver-
1 DuNG ERN, v.: Die Finanzkontrolle im Staat und in den Gemeinden, S. 24.
1933.
2 Ein Beispiel hierfür war die "Milliardennacht" von 1952, in der die Be-

satzungsbehörden den nächtlich zusammengerufenen Vertretern der Bauwirtschaft


überstürzte Bauaufträge im Betrage von Hunderten von Millionen erteilten, um
noch vor dem Ablauf der Verausgabungsperiode über die fälligen Besatzungs-
kosten zu disponieren; die Aufträge wurden anschließend allerdings wieder zum
großen Teil annulliert.
3 TERHALLE, FRITZ: Die Finanzwirtschaft des Staates und der Gemeinden,
a. a. 0., S. 47.
Das Übergewicht der Exekutive. 79

zeichnet diese Beamtenmentalität ausdrücklich als einen der "ver-


fassungsrechtlich nicht vorgesehenen Faktoren", die am meisten zur
Ausdehnung des Finanzbedarfs beitragen 1 ; "das ständige Bestreben
nach Ausdehnung des Aufgabenbereiches ist jedem Kenner behördlicher
Entwicklung bekannt", und "ein Apparat arbeitet nach dem Gesetz
der Beharrung".
Der Vorwurf dieses etwas sorglosen Umgangs mit öffentlichen Mitteln
trifft in der Regel weniger die Finanzverwaltung selbst, die zum mindesten
in Deutschland von jeher den Ruhm für sich in Anspruch nehmen
konnte, die sparsamste Verwaltung zu sein, als die übrigen Ressorts;
um so näher liegt es, gerade den Finanzminister mit besonderen Voll-
machten gegenüber seinen Kollegen im Parlament auszustatten, um
ihm in seinem Kampf gegen Mißwirtschaft und Ressortpartikularismus
eine starke Stellung zu sichern. Diese Sonderstellung des Finanz-
ministers gehört zur Tradition des preußischen Staates, dessen Sparsam-
keit sprichwörtlich war; der Finanzminister besaß, wenn er sich im
Kabinett nicht durchsetzen konnte, unmittelbaren Zutritt beim König,
und es ist kein Fall bekannt, in dem der Herrscher seinen Finanz-
minister, wenn er von diesem Recht des "Immediatvortrages" Gebrauch
machte, nachträglich desavouiert hätte 2 • Nach§ 21 der geltenden Hans-
haltsordnung kann der Finanzminister in Fragen, die sein Ressort an-
gehen, niemals überstimmt werden, solange der Kanzler auf seiner Seite
steht; in § 128 RHO sind ihm weiterhin in einer Reihe von Fällen
besondere Vetorechte und selbständige Entscheidungsvollmachten ein-
geräumt. Diese starke Stellung des Finanzministers, wenn er gewisser-
maßen in seiner Eigenschaft als Sparkommissar auftritt, kommt auch
in der Geschäftsordnung der Bundesregierung zum Ausdruck; Beschlüsse
über Ausgaben und sonstige Fragen von finanzieller Bedeutung, z. B.
Steuersenkungen, bedürfen bei Widerspruch des Finanzministers einer
besonderen, qualifizierten Mehrheit, um wirksam zu werden 3 •
Diese Sonderstellung des Finanzministers 4 findet sich auch in den
meisten ausländischen Verfassungen. Der britische Schatzkanzler steht
an Einfluß auf die Politik der anderen Ressorts unmittelbar an zweiter
Stelle neben dem Ministerpräsidenten, zumal jedem Ministerium ein
vom Schatzamt abgeordneter Vertrauensmann für Personalfragen bei-
gegeben ist 5; auch in Frankreich erhielt der Finanzminister auf vielen
Gebieten der Gesetzgebung ein ausdrückliches Gegenzeichnungsrecht,
1 Grundlagen und Möglichkeiten einer organischen Finanz- und Steuerreform,
Institut Finanzen und Steuern, S. 17f. Bonn 1954.
2 Vgl. Grundlagen und Möglichkeiten einer organischen Finanz- und Steuer-

reform, a. a. 0., S. 17.


3 Geschäftsordnung der Bundesregierung vom 11. 5. 1951, § 26.
'Vgl. Der Finanzminister, H. 32, Institut Finanzen und Steuern, a. a. 0.
5 GREAVES, H. R. G.: Die britische Verfassung, S. 123. Frankfurt 1951.
80 Die finanzpolitische Willensbildung.

"so daß seine Machtposition stärker erschien und erscheint, als die des
englischen Chancellor of the Exchequer" 1 • Vollends in den Vereinigten
Staaten genießt das Budgetamt einen zwar nicht in der Verfassung
verankerten, aber in der Praxis um so größeren Einfluß auf die allgemeine
Gesetzgebung; das Tagespensum an Gesetzesausfertigungen, das Präsi-
dent ErsENHOWER zu erledigen hat, wird ihm von dem zuständigen
Referenten des Budgetamts vorgelegt, der auch die Übereinstimmung
des Gesetzentwurfs mit dem Wirtschaftsprogramm des Präsidenten vor-
prüft und entsprechende Vorschläge dazu ausarbeitet. So wenig der
Präsident an die von dieser Seite an ihn herangetragenen Vorschläge
gebunden ist, so ist es doch bezeichnend, wenn die Zusammenarbeit
des Regierungschefs mit dem gegenwärtigen Inhaber des genannten
Postens im Budgetamt, JoNES, das Schlagwort hat entstehen lassen:
"Jones proposes, Ike disposes" 2 •
Unter diesen Umständen ist es nur selbstverständlich, daß der Ein-
fluß der Exekutive auf dem Gebiet der Finanzpolitik in der Regel noch
weit kräftiger ausgeprägt ist als in den übrigen Zweigen der Staats-
tätigkeit. Die Machtvollkommenheit der Finanzbürokratie gegenüber
den anderen Ressorts, die sie an ihrem empfindlichsten Nerv zu treffen
vermag, ist kaum geringer als gegenüber den einzelnen Staatsbürgern,
deren materielle Existenzbedingungen sie weitgehend beeinflußt 3 ; es
ist wohl kein Zufall, daß in manchen Ländern dem Finanzminister der
Zugang zur Position des Ministerpräsidenten oder des Staatsoberhauptes
eher offensteht als jedem seiner Kollegen (PoiNOARE in Frankreich,
EINAUDI in Italien, SALAZAR in Portugal). Verbindet sich mit der Macht-
fülle des Amtes persönliche Autorität, Sachkenntnis und politisches
Geschick, so liegt, wie beispielsweise in der Bundesrepublik seit 1949,
die finanzpolitische Willensbildung zu einem beträchtlichen Teil in der
Hand des Finanzministers und seiner Beamten; die Gewaltenteilung
der Verfassung muß in solchen Fällen der politischen Dynamik und
dem "Sachzwang" der gegebenen Aufgabe weitgehend den Platz räumen.
1 HEINIG, K.: Das Budget, Bd. I, S. 244.
2 This is a Bureaucrat, by KATHABINE IIAMILL. In: Fortune, November
1953.
3 In der Haushaltsdebatte des Bundestags 1954 sprach der Vorsitzende des

Haushaltsausschusses, der Abgeordnete ScHÖTTLE, von der Entmachtung des Parla-


menta, das gerade beim Etat im Grunde nur noch "Ja" zu der Regierungsvorlage
sagen könne. Der ehemalige Bundesjustizminister DEHLER warnte vor der sich
aus dieser Machtvollkommenheit ergebenden Gefahr einer Vberhehlichkeit der
Regierung: "Man braucht sich nur der Tatsache bewußt zu werden, daß die "Pres-
sure Groups' nicht mehr in die ,Lobbies' des Parlaments gehen, sondern daß sie
die Klinken der Referententüren in den Ministerien putzen, um zu wissen, welche
Verschiebung der Machtfülle sich ergeben hat." Vgl. auch den Beitrag "Weiß
das Parlament das Budgetrecht zu nutzen?" in: Die Zeit, I. 4. 1954, der konkrete
Vorschläge enthält.
Die Dynamik der parlamentarischen Beschlußfassung. 81

§ 15. Die Dynamik der parlamentarischen Besehlu.ßfassung.


Kommt somit in der Haushalts. und Gesetzesinitiative ebenso wie
in der späteren Durchiührung der Gesetze das Übergewicht der Ver-
waltung in der Regel sehr nachdrücklich zur Geltung, so wird die end-
gültige Fassung. der Gesetze und ihr konkreter Inhalt stark durch die
besondere Dynamik derparlamentarischen Beschlußfassung mitbestimmt,
der jegliche Gesetzgebung in der modernen Demokratie unterliegt, die
sich aber gerade in der finanz- und steuerpolitischen Willensbildung
besonders charakteristisch ausprägt. So verschieden Art und Grad der
Mitwirkung parlamentarischer Gremien an der politischen Willensbildung
in den einzelnen Verfassungen geregelt sind, so ist doch die Eigenart
und besondere Dynamik der kollektiven Beschlußfassung allen demo-
kratischen Staats- und Regierungssystemen gemeinsam. In mehr oder
weniger gründlichen Beratungen größerer oder kleinerer Gruppen, Ver-
sammlungen oder Körperschaften müssen gemeinschaftliche BeschlüBBe
gefaßt werden, deren Zustandekommen von der einfachen oder qualifi-
zierten Mehrheit, wenn nicht von der einheitlichen Zustimmung aller
Anwesenden oder gar aller Stimmberechtigten abhängt. Angefangen
von der schweizerischen "Referendumsdemokratie", die konkrete Gesetz-
entwürfe unmittelbar ihrem "Souverän", nämlich der stimmberechtigten
männlichen Bevölkerung zur Entscheidung vorlegt, bis zur Delegation
der politischen Willensbildung an Parlament und Regierung auf viele
Jahre hinaus, wie sie sich im Verfassungsleben der großen westlichen
Demokratien herausgebildet hat, steht jedes Gemeinwesen vor der Auf-
gabe, in großen und kleinen Fragen des Gemeinschaftslebens aus einer
Vielzahl der Meinungen, Überzeugungen und Interessen zu sachlichen
und innerlich von der Mehrheit gebilligten Entscheidungen zu gelangen;
diese kollektive Willensbildung steht in allen Verfassungs- und Re-
gierungsformen im wesentlichen vor den gleichen Problemen.
Die Grundfrage, ob Kollektiventscheidungen überhaupt geeignet
sind, politische Probleme in staatsmännischer Weisheit oder wenigstens
im Sinn der praktischen Vernunft rational und zweckmäßig zu lösen,
ist oft bezweifelt oder schlechthin verneint worden:
"Jeder, sieht man ihn einzeln, ist leidlich klug und verständig;
sind sie in corpore, gleich wird euch ein Dummkopf daraus 1."
Die Massenpsychologie LE BoNs spricht von der "verdummenden
Wirkung" des Kollektivs, in dem die bewußte Persönlichkeit mit ihrer
Intelligenz, ihren Hemmungen und höheren Ansprüchen unterzugehen
pflegt: "Entscheidungen über allgemeine Fragen, die von einer Ver-
sammlung hervorragender, aber verschiedenartiger Leute getroffen wer-
den, sind solchen Entscheidungen, welche eine Versammlung von Dumm.
1 SCHILLER, FmEDRICH v.: Gedichte, m. Periode. In: Sämtliche Werke, Bd. I;
S. 346. Stuttgart 1873.
Sohmölders, Finanzpolitik. 6
82 Die finanzpolitische Willensbildung.

köpfen treffen würde, nicht merklich überlegen 1." LE BoN erklärt diese
Erscheinung mit der eigentümlichen "Kollektivseele", die sich in jeder
Masse bilde und die sich nur auf dem Niveau der niederen, also der
allen gemeinsamen Qualitäten stabilisieren könne; C. G. JUNG spricht
von den "primitiveren Archetypen", die in dieser Kollektivseele aktiviert
werden und die sich mehr durch Leidenschaftlichkeit und Willensstärke
als durch Intelligenz auszuzeichnen pflegen 2 • Das Gefühl der Sicherheit,
das sich in jeder Masse einstellt, verbindet sich mit einem Mangel an
Verantwortungsgefühl und der allgemeinen "enthemmenden" Wirkung
des In-der-Masse-Seins 3 ; die Grausamkeit einer entfesselten Masse er-
klärt sich daraus ebenso wie ihr Heldenmut, nicht zuletzt aber auch
ihre Anfälligkeit für platte Schlagworte und für den Appell an das Gefühl,
an die Triebregungen der tieferen Schichten der Persönlichkeit. "Alte
Erfahrung zeigt, daß in jeder größeren Versammlung der Appell an das
Gefühl weit mehr zündend ist, als nüchterne sachgemäße Belehrung.
Das ganze Geheimnis des Schlagwortes liegt darin, daß Gefühlsregungen
in Bewegung gesetzt werden, ohne daß dem einzelnen der Gedanken-
inhalt des Schlagwortes zum Bewußtsein kommt 4."
Diese Erkenntnisse der Massenpsychologie, die lange Zeit hindurch
als absolute Wahrheiten über die psychischen Funktionen nicht nur in
der eigentlichen "Masse", sondern analog auch in allen sonstigen Gruppen-
situationen galten, mußten zunächst als vernichtendes Urteil über jeg-
liche Form und Prozedur der demokratischen Willensbildung als solcher,
ja jeder kollektiven Beschlußfassung schlechthin erscheinen. "Behielte
LE BoN mit seinen Anschauungen recht, so würde das weitgehende
Konsequenzen für. eine demokratische Regierungsform haben. Veranlaßt
durch die ernste Bedeutung solcher Konsequenzen wurde eine große
Anzahl von Untersuchungen angestellt, in denen der Frage nach-
gegangen wurde, ob die Gruppensituation auf das Urteil einen günstigen
oder einen ungünstigen Einfluß ausübe; die Fragestellung wurde ferner
dahin erweitert, ob das Gruppenurteil, worunter das arithmetische
Mittel aller einzelnen Urteile verstanden wurde, besser sei als die Urteile
einzelner 5 ." In einer großen Anzahl experimenteller Untersuchungen
fand F. H. KNOWER 8 , daß zwar 85 v.H. seiner Versuchspersonen einer
1 LE BoN, G.: Psychologie der Massen. In: KRÖNERB Taschenausgabe, Bd. 99,
S. 16. Stuttgart 1950.
1 JUNG, C. G.: Psychologische Typen, 8. Aufl. Zürich 1950.
3 LE BoN, G.: Psychologie der Massen, a. a. 0.
'HELFRITZ, H.: Allgemeines Staatsrecht, 5. Aufl., S. 47. 1949.
5 Sonm, Dr. KRIPAL SINGH: Urteilsbildung im sozialen Kraftfeld, S. 14.
Göttingen 1953.
6 KNOWER, F. H.: Experimental studies of changes in attitudes. - A study
of the effect of oral argument on changes of attitudes. J. of Social Psychology,
Bd. 6 (1953) No. 3.
Die Dynamik der parlamentarischen Beschlußfassung. 83

Beeinflussung ihres Urteils durchaus zugänglich waren, daß dabei aber


sachliche und emotionale Argumente in gleichem Maße wirksam waren,
wobei sich die männlichen Personen stärker durch sachliche Argumente,
die weiblichen stärker durch emotionale beeinflussen ließen. Andere
Versuche führten SHERIF 1 zu ähnlichen Ergebnissen; in der Gruppen-
situation entstehen zwar andere, keineswegs aber unbedingt geringer-
wertige Urteile, zumal nach einer Feststellung von JENNESS 2 die intelli-
genzmäßig weniger begabten Individuen dazu neigen, ihr Urteil in der
Richtung derjenigen Mitglieder der Gruppe zu korrigieren, die die
besseren Voraussetzungen zu einer adäquaten Urteilsbildung mitbringen.
Hinzu kommt das Phänomen der Suggestion und der unter den einzelnen
Mitgliedern einer Gruppe höchst ungleich verteilten Suggestibilität; die
Wirkung überragender Persönlichkeiten, die außer mit sachlichen Argu-
menten auch mit ihrem Prestige die Meinungsbildung der Gruppe be-
einflussen und lenken können, erschöpft sich nicht in diesem oder
irgendeinem anderen "Einfluß", sondern ergibt sich als Resultante aller
nur denkbaren Ausstrahlungen von Mensch zu Mensch im allgemeinen
und von dem "Führer" zur Gruppe im besonderen.
Diese Untersuchungen lassen es angezeigt erscheinen, die Erkennt-
nisse der Massenpsychologie nur mit großen Einschränkungen auf den
Vorgang kollektiver Urteilsbildung in solchen Gremien anzuwenden,
die zu gemeinsamer Beratung und Beschlußfassung in demokratischen
Gemeinwesen berufen sind. Nur für die "primitive Masse" trifft es zu,
daß die Intelligenz des Kollektivs unter dem Durchschnitt derjenigen
ihrer Mitglieder liegt; "bei den gemeinsamen Entscheidungen einer
Menschengruppe gewinnt die Vernunft die Herrschaft über die Leiden-
schaft genau in dem Verhältnis, in dem es sich um erzogene und um
wenige Menschen handelt" 3 • Und: "Die Gruppenhandlungen werden
im Gegenteil wirkliche Willensakte, die einen Grad von Intelligenz und
Moral erreichen, der viel höher liegt als der des durchschnittlichen
Mitglieds der Gruppe. Das heißt, das Ganze erhebt sich über die Stufe
des Durchschnitts, und sogar, auf Grund der Steigerung, der Erregung
und der organisierten Zusammenarbeit bei der Beratung, über die Stufe
der höchststehenden Mitglieder 4." Diese fast schon als enthusiastisch
1 SHERIF, M.: A study of some Social Factors in Perception, Arch. of Psychology
(1935) No. 187. - Ders.: Group Influences upon the Formation of Norms and
Attitudes, Readings in Social Psychology. New York 1947.
2 J ENNESS, A.: The Role of Discussion in Changing Opinion Regarding a Matter
of Fact. J. of Abnormal a. Social Psychology, Bd. 27 (1932/33).
3 Lord RoBEBTS: Zit. nach LuDWIG REINEBS, Roman der Staatskunst, S. 251.
München 1951.
'MA.cDouGALL, WILLIAM: The Group-Mind, a sketch of the principles of
collective psychology, with some attempt to apply them to the interpretation of
nationallife and character, S. 55. Cambridge 1920.
6*
84 Die finanzpolitische Willensbildung.

zu bezeichnende Ausmalung der Vorzüge kollektiver Urteilsbildung


bezieht sich auf die politische Sphäre; "wir werden kaum fehlgehen,
wenn wir in dieser Schilderung eine Art Portrait des englischen Parlamen-
tarismus erblicken", schreibt REIWALD 1 • Daß sich die Beratungen
moderner parlamentarischer Gremien nicht mit den Maßstäben messen
lassen, die LE BoN aus den zügellosen Exzessen der revolutionären
Masse oder den Überschwänglichkeiten der ersten französischen National-
versammlung abstrahiert hat, unterliegt jedenfalls keinem Zweifel;
nichtsdestoweniger ist auf der anderen Seite jede kollektive Urteils-
bildung von einer ihr eigentümlichen Dynamik geprägt, auf die neben
gewissen sozialpsychologischen auch institutionelle Einflüsse wirken.
Diese Dynamik macht sich in Entscheidungen über Geld- und Finanz-
fragen besonders eindringlich bemerkbar; nicht ohne Grund waren in
der Weimarer Verfassung Finanz- und Steuervorlagen von der Beschluß-
fassung im Wege des Volksentscheids ausgeschlossen, um die auf diesen
Gebieten besonders naheliegende Gefahr demagogischer Umtriebe und
unsachlicher Entscheidungen nach Möglichkeit auszuschalten 2 •
Zu den Faktoren, die zu dieser Eigendynamik der parlamentarischen
Beschlußfassung beitragen, gehört natürlich in erster Linie die Größe
und Zusammensetzung des Parlaments selbst, das je nach dem gelten-
den Wahlsystem ein mehr oder weniger repräsentatives Abbild der
Gesamtbevölkerung darstellt. An der Wiege des modernen Parlamenta-
rismus stand das Recht der Stände, der Krone die Erhebung von Steuern
und Abgaben zu bewilligen; mit der Ausdehnung des Stimmrechts auf
weite Kreise der Nichtbesitzenden verlor die Steuerbewilligung allmäh-
lich jedoch mehr und mehr den Charakter eines eigenen Opfers der
Bewilligenden. Die parlamentarischen Beschlüsse über Staatsausgaben
und Steuern spiegeln statt dessen seit der zweiten Hälfte des 19. Jahr-
hunderts die Be- und Entlastungskämpfe der im Parlament vertretenen
Gruppen und Schichten wider; die Vertreter der Massenparteien folgen
der Parole, die Lasten mehr und mehr dem müßigen Reichtum aufzu-
bürden, die staatliche Fürsorge dagegen in immer breiterem Rahmen
den eigenen Anhängern zugute kommen zu lassen. Unvermerkt führt
dieser Prozeß, der mehr oder weniger ausgeprägt in allen Ländern zu
beobachten ist, zu einer Umkehrung der Rollen; statt die Regierungen
in ihrem finanziellen Ausdehnungsstreben zu zügeln, erliegt das Parla-
ment unter dem Einfluß seiner Mehrheitsparteien immer häufiger der
Versuchung, großzügige Sozialmaßnahmen und andere Ausgaben zu be-
schließen, für deren Deckung der Regierung die Sorge überlassen bleibt.
1 RElWALD, PAUL: Vom Geist der Massen. In: Handbuch der Massenpsycho-
logie, 3. Aufl., S. 178. Zürich 1948.
2 Über das Verhalten des Menschen zum Gelde vgl. ScHMÖLDERS, G.: Ökono-
mische Verhaltensforschung, a. a. 0., S. 237ff.
Die Dynamik der parlamentarischen Beschlußfassung. 85

Die Folge ist, daß die gewählte Regierung, die doch im Grunde nur das
ausführende Organ der Legislative sein soll, um das von der Volks-
vertretung aufgestellte Programm durchzuführen, sich gegen die Be-
willigungs- und Ausgabefreudigkeit ihrer eigenen Auftraggeber zur Wehr
setzen und versuchen muß, diese Eigendynamik der parlamentarischen
Beschlußfassung in Schranken zu halten; das Vetorecht der Bundes-
regierung gegen zusätzliche Ausgabenbeschlüsse nach Art. 113 des
Grundgesetzes ist das weithin sichtbare Zeichen dieses Rollentausches 1 •
In ähnlicher Weise helfen sich die Länder gegen die Ausgabefreudig-
keit ihrer Parlamente 2 • Die bayerische Verfassung sieht beispielsweise
eine erneute Beratung solcher Beschlüsse des Landtages, die die im
Entwurf eingesetzten Ausgaben erhöhen, auf Verlangen der Staats-
regierung vor; über Angelegenheiten, die Ausgaben verursachen, für
die im Haushaltsplan kein entsprechender Betrag vorgesehen ist, kann
der Landtag im übrigen nur beschließen, wenn er gleichzeitig für die
notwendige Deckung zu sorgen bereit ist. Auch in Harnburg besteht
ein Einspruchsrecht des Senats gegen ausgabenerhöhende Beschlüsse
der Bürgerschaft, die gegebenenfalls wiederholt werden müssen und
dann von einer qualifizierten Mehrheit abhängig sind; die Verfassung
Berlins und die der meisten anderen Länder der Bundesrepublik ent-
halten ebenfalls derartige Sicherheitsvorkehrungen gegen die parlamen-
tarische Bewilligungs- und Ausgabenfreudigkeit, die den erwähnten
Rollentausch zwischen Exekutive und Legislative anschaulich zutage
treten lassen.
Schon diese Erscheinung verrät mancherlei über die eigentümliche
Dynamik parlamentarischer Beschlüsse über Finanz- und Steuerfragen.
Offenbar ist es nicht damit getan, die Regierung aus der Mehrheit des
Parlaments zu bilden und in ihrem Sinne zu instruieren; die größere
Aktionsfähigkeit des kleineren Gremiums führt alsbald zu einer Ver-
lagerung der Gewichte. Darüber hinaus unterliegt die Willensbildung
der Parlamente charakteristischen Schwächen, von denen die Regierung
mit ihrem starken Rückhalt an der Bürokratie nicht angekränkelt ist;
dazu gehört in erster Linie der Mangel an Sachkunde, die in der kompli-
zierten Materie der Finanz- und Steuerpolitik besonders unentbehrlich
ist. Der einzelne Abgeordnete ist in verstärktem Maße in der Situation,
die die moderne Psychologie als Grundlage des allgemeinen Unsicher-
heitsgefühls erkannt hat; da "die Notwendigkeit, zu handeln, weiter-
reicht, als die Möglichkeit, zu erkennen" 3 , fühlt sich der Mensch unserer
heutigen Welt ständig vom Leben überfragt. "Man sieht dies leicht ein,
1 Näheres hierzu S. 121.
2 VIALoN, FRIEDRIOH K.AltL: Haushaltsrecht, a. a. 0., S. 91.
s GEHLEN, ARNOLD: Der Mensch, seine Natur und seine Stellung in der Welt,
S. 328. Bonn 1950.
86 Die finanzpolitische Willensbildung.

wenn man einmal ganz schlicht überlegt, zu einem wie geringen Bruch-
teil der an ihn herantretenden Fragen der moderne Mensch denn über-
haupt eine auf Erfahrung und eigenes Nachdenken fundierte Meinung
haben kann. Heute will man von ihm wissen, ob die Einheitsschule
besser sei als eine Aufsplitterung der Bildungswege; morgen, ob Plan-
wirtschaft leistungsfähiger als das freie Unternehmertum; übermorgen,
ob alle Menschen gleichwertig seien. Ein anderes Mal hat er darüber
zu befinden, ob die Anlehnung der Politik seines Landes an den Nach-
barn A oder B vorzuziehen sei, ob Butter oder Kanonen eine bessere
Zukunft garantieren, ob der Gebrauch antikonzeptioneller Mittel zu
befürworten sei usw. usw. 1."
Das bedrückende, aber ehrliche "Ich weiß nicht" auf jede solcher
Fragen würde die "Leichtfertigkeit" aller dennoch getroffenen Ent-
scheidungen in eine höchst unpraktische "Nie-Fertigkeit" verwandeln;
niemand kann sich im heutigen Leben ein Ausweichen in Lethargie
und Entschlußlosigkeit leisten. Die Folge ist, daß Entschlüsse und
Entscheidungen ständig ohne hinreichende Gewißheit von ihrer Richtig-
keit und Zweckmäßigkeit getroffen werden müssen; der Preis dafür
ist das weitverbreitete Unsicherheitsgefühl den Anforderungen des
Lebens gegenüber. Wenn diese "Überforderung" sich schon im beruf-
lichen und privaten Leben jedes einzelnen geltend macht, so in poten-
ziertem Maße im Parlament, dessen Mitglieder nicht nur die Notwendig-
keit und sachliche Zweckmäßigkeit jeder Vorlage beurteilen, sondern
auch für ihre Koordinierung mit der Gesamtheit aller übrigen politischen
und wirtschaftlichen Maßnahmen sorgen sollen. Sachkunde und Über-
blick des einzelnen Abgeordneten können dieser doppelten Aufgabe
schlechterdings nicht gewachsen sein. Infolgedessen hat sich das Schwer-
gewicht der parlamentarischen Arbeit längst in die verschiedenen Aus-
schüsse verlagert, in denen die Fachleute zu Worte kommen; nur zu
leicht wird hier der einzelne Abgeordnete das sachkundige Urteil des
Fachmanns als richtig anzuerkennen geneigt sein, selbst wenn es von
Interessen diktiert ist oder einer anderen Betrachtungsweise entstammt,
als sie dem Parlament ansteht.
Eine weitere Eigenart der modernen parlamentarischen Beschluß-
fassung ergibt sich daraus, daß nicht so sehr die einzelnen Abgeordneten
als vielmehr die Fraktionen, also die im Parlament vertretenen Parteien,
Träger der Entscheidungen sind. Ist auch der Abgeordnete "nur seinem
Gewissen unterworfen und an Aufträge nicht gebunden", so befreit ihn
doch die Zugehörigkeit zu einer parlamentarischen Gruppe von der Last
der Verantwortung für manche Beschlüsse, für die er sich nicht genügend
zuständig fühlt oder denen er nicht aus ganzem Herzen zustimmen
1 HOFST.!TTER, PETER R.: Die Psychologie der öffentlichen Meinung, S. 4.
Wien 1949.
Die Dynamik der parlamentarischen Beschlußfassung. 87

kann. Ganz von selbst bildet sich so eine gewisse Fraktionsdisziplin I


heraus, die eine Stimmabgabe entgegen der der eigenen Parteifreunde
verbietet oder doch zur seltenen Ausnahme werden läßt; in Kampf-
abstimmungen kommt es darüber hinaus zum "Fraktionszwang", der
Verpflichtung der Fraktionsmitglieder, an der Abstimmung unter allen
Umständen teilzunehmen und im Sinne des Fraktionsbeschlusses zu
stimmen 2 • Da die Fraktion ihre Stimmen nicht selten in die Waagschale
wirft, um im Wege eines Kompromisses möglicherweise auf ganz anderem
Gebiet liegende taktische oder politische Gegenleistungen zu erlangen,
sieht sich der einzelne Abgeordnete gelegentlich unter den Befürwortern
einer Maßnahme, die ihm persönlich keineswegs liegen mag; der herab-
setzende Ausdruck "Kuhhandel" für derartige interfraktionelle Ab-
machungen ändert nichts daran, daß es sich im Grunde dabei um eine
natürliche Folgeerscheinung aus der Eigenart der parlamentarischen
Willensbildung handelt. In finanz- und steuerpolitischen Fragen wirkt
andererseits ein solcher "Kuhhandel" für den Staatsbürger, um dessen
Geld es sich dabei handelt, nicht selten besonders abstoßend 3 ; viel von
dem Prestigeverlust der Parteien im Weimarer Staat, mit dem der
Aufstieg der Nationalsozialisten begann, kommt auf das Konto dieser
dem Wähler unverständlichen Eigenart der parlamentarischen Kom-
promißlösungen.
Endlich ist unter den Besonderheiten der parlamentarischen Be-
schlußfassung jene gewisse Vergröberung oder Schematisierung der
Fragestellung zu erwähnen, die die Zerlegung der Materie in einzelne,
zur Beratung vorgelegte Punkte und die Eigenart der Abstimmung mit
"ja" oder "nein" nur zu leicht mit sich bringt. Dieser Vorgang ist
bereits auf der untersten Stufe der politischen Willensbildung, bei den
Wahlen zum Parlament ebenso wie bei Volksabstimmungen anderer
Art, zu beobachten. Der Wähler kann sich nur entweder positiv oder
1 Im englischen Unterhaus sorgt ein besonderer Parteifunktionär, der sog.

"Einpeitscher", für die pünktliche Teilnahme der Fraktionsmitglieder an allen


wichtigen Abstimmungen und für ihre "richtige" Stimmabgabe.
2 "Wenn ein neuer Abgeordneter ins Unterhaus einzieht, unterschreibt er dem

,Einpeitscher' seiner Partei ein Formular ohne Datum: ,Ich erkläre, daß ich mein
Mandat niederlege'. Dieses Formular liegt dann im Tresor und kann jederzeit mit
einem Datum versehen werden, wenn die Fraktion oder die Partei mit ihm unzu-
frieden ist." (BERGSTRÄSSER, LunwiG: Die Problematik des deutschen Parlamen-
tarismus, Schriftenreihe der Hochschule für politische Wissenschaften, H. 7, S. 9.
München 1951.)
8 Darauf bezieht sich der berühmte Ausspruch des nachmaligen preußischen

Finanzministers v. HANSEMANN in der Sitzung des Vereinigten Landtags vom


8. 6. 1847 bei der Erörterung eines "Antrages auf Ausführung der preußischen
Ostbahn mittels Staatsschatzes": "In Geldsachen hört die Gemütlichkeit auf."
(Nach W. DÄBRITZ, DAVID HANSEMANN u. ADOLPH v. HANSEMANN, S. 17. Kre-
feld 1954.)
88 Die finanzpolitische Willensbildung.

negativ zu ganzen Parteien, Organisationen und sogar "Weltanschauun-


gen" äußern, ohne im einzelnen Abstriche oder Vorbehalte machen zu
können 1 ; ebenso liegt der Beratung im parlamentarischen Ausschuß in
der Regel nur eine einzige Vorlage zugrunde, an der zwar diese oder
jene Änderung vorgenommen, die aber in aller Regel nicht von Grund
aus um- oder neugestaltet werden kann. Vollends im Plenum wird zu
dem vom Ausschuß vorbereiteten Entwurf, gegebenemails auch zu den
eingehenden .Änderungsanträgen, letztlich nur mit ja oder nein ab-
gestimmt. Dadurch kommt es zwar stets zu einer mehr oder weniger
schematischen, routinemäßigen "Erledigung" der einzelnen Vorlagen
und Punkte; für ihre Koordinierung zu einer systematischen Gesamt-
konzeption, ja auch nur für ihre "Übereinstimmung mit der bisher ver-
folgten Linie der Politik ist aber keine Gewähr gegeben, ganz zu schweigen
von einer konsequenten und gleichmäßigen Weiterbildung des Staats-
und Wirtschaftsaufbaus im ganzen, zu dem häufig die eine oder andere
Teilmaßnahme in Widerspruch steht. Ein Beispiel ist die "punktuelle"
Behandlung des Besteuerungsproblems nach Steuergesetzen an Stelle
der Gesamtkonzeption eines in sich ausgewogenen Steuer"systems";
über einen Einkommensteuertarif abzustimmen, ohne gleichzeitig die
Steuersätze und Befreiungsvorschriften der Umsatzsteuer und sämtlicher
Verbrauchssteuern zu fixieren, dürfte eigentlich, rational betrachtet, eben-
sowenig zulässig sein, wie eine isolierte Beschlußfassung beispielsweise
über steuerliche Vergünstigungen für einzelne Gruppen von Wertpapieren,
die im Ergebnis zu "Diskriminierungen" führen 2 •
Die Staatsweisheit und parlamentarische Tradition der Engländer
hat es vermocht, die Schwächen der parlamentarischen Willensbildung
in Finanz- und Steuerfragen in idealer Weise mit den Erfordernissen
einer festen finanzpolitischen Führung in Einklang zu bringen. Das
Mittel, mit dessen Hilfe im englischen Unterhaus der jedem Parlament
innewohnendeDrang zu unsachlichen Entscheidungen, endlosenDehatten
um Kleinigkeiten und parteitaktischen Winkelzügen in Schach gehalten
wird, ist der rigoros zur Anwendung gebrachte Zeitdruck, unter dem
nach durch lange Tradition geheiligten ungeschriebenen Gesetzen die
Haushaltsberatungen stehen; zugleich wird jedes Divergieren zwischen
Ausschuß und Plenum dadurch ausgeschlossen, daß den beiden "Aus-
schüssen", die die Ausgaben und Einnahmen beraten ("Committee of
Supply" und "Committee ofWays andMeans"), sämtliche Mitglieder des
1 Den Endpunkt dieser Entwicklung bildet das Zweiparteiensystem, das die
vielerlei politischen Meinungsverschiedenheiten der Wähler gewissermaßen auf eine
einzige Alternative zusammenstreicht. Vgl. MA.clVER, R. M.: Regierung im Kräfte.
feldder Gesellschaft, S. 205. Frankfurt 1947.
1 ScmröLDERS, G.: Ist die Aktie steuerlich diskriminiert? Ein Beitrag zum

Konflikt zwischen formaler und wirtschaftlicher Betrachtungsweise im Steuerrecht,


Steuer und Wirtschaft, 31. Jg., Nr. 3, März 1954.
Der vorpa.rla.menta.risohe Raum. 89

Hauses angehören, so daß es sich dabei eigentlich um Plenarsitzungen


handelt, die lediglich hinsichtlich der den einzelnen Abgeordneten zu-
gebilligten Redezeit, Zahl der Wortmeldungen usw. etwas gelockert
sind (vgl. auch S. 65f.). So gelingt es durch den fast unmerklichen
Zwang der Tradition und der genauen zeitlichen Festlegung des Be-
ratungsganges, das Parlament mit seinen vielfältig gespaltenen Inter-
essen dem im Haushaltsplan konzentrierten Willen der Regierung weit-
gehend gefügig zu machen und viele der Schwächen auszugleichen, die
der parlamentarischen Beratung und Beschlußfassung über Finanz- und
Steuerfragen unvermeidlich anhaften.

§ 16. Der vorparlamentarische Raum.


Wie die im Verfassungsrecht vorgesehene Gewaltenteilung in der
politischen Wirklichkeit der modernen Demokratie einem fühlbaren
Übergewicht der Exekutive Platz gemacht hat, so hat die Legislative
auch nach der anderen Seite hin eine Machteinbuße erfahren, die vom
Gesetzgeber keineswegs vorausgesehen war. "Die Abgeordneten sind
an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen
unterworfen" heißt es im Art. 38 des Bonner Grundgesetzes; aber neben
dem Fraktionszwang und der "Fraktionsdisziplin", von der im vorher-
gehenden Abschnitt die Rede war, spiegeln die Abstimmungen im
Parlament unverkennbar alle jene Einflüsse wider, die von den Parteien,
den Berufs- und Standesvertretungen, den Verbänden und Gruppen
der Organisationen und einzelnen Interessenten in einem ununter-
brochenen Prozeß der offenen und geheimen Mitwirkung an der politi-
schen Willensbildung auf sie ausgeübt werden, ganz zu schweigen von
den vielerlei Stimmen in der eigenen Brust des Abgeordneten als Mit-
glied seiner Familie, seiner sozialen oder landsmannschaftliehen Gruppe,
seiner Kirche oder doch wenigstens seiner Generation. Die Gesamtheit
dieser schwer zu beschreibenden, vielfach im geheimen wirkenden und
nach Richtung und Stärke mannigfach wechselnden Einflüsse auf die
politischen Entscheidungen im Parlament wird mit einem anschaulichen
Bild als "außerparlamentarischer" oder "vorparlamentarischer Raum"
bezeichnet; zum Verständnis der treibenden Kräfte, die an dem Prozeß
der finanzpolitischen Willensbildung aktiv mitwirken, ist ein Blick auf
das geschäftige Treiben unerläßlich, das sich in diesem Raum entfaltet.
Im Vordergrund des vorparlamentarischen Raumes agieren die politi-
schen Parteien, die nach Art. 21 des Grundgesetzes "bei der politischen
Willensbildung des Volkes mitwirken", Die Organisation der öffent-
lichen Meinung in Parteien gilt heute allgemein als notwendiger Bestand-
teil jeder großräumigen Demokratie, die sich nicht mehr auf die tägliche
oder häufige Befragung ihrer einzelnen Staatsbürger stützen kann:
"Das Prinzip der Repräsentation mußte durch den Konflikt der Parteien
90 Die finanzpolitische Willensbildung.

belebt werden. Wenn bedeutende Parteien entstanden sind, ist in der


Tat aus einer Vordemokratischen Form der repräsentativen Regierung
eine wahrhaft demokratische geworden 1 ."
Mittels der Parteien formen sich die Staatsbürger zu politischen
Gruppen, die in den Wahlen und Volksabstimmungen einem einheit-
lichen Willen Ausdruck verleihen; die Parteien nominieren die Kandi-
daten für das Parlament und bestimmen nach Ablauf der Wahlperiode,
ob der Abgeordnete erneut zur Wahl aufgestellt wird oder nicht. Infolge-
dessen besitzt die "Parteimaschine", wie man den Apparat der Partei-
organisation mit ihrer eigenen Presse, ihren Ortsgruppen und Bezirks-
stellen, ihren Wahlfonds und Versammlungen häufig genannt hat, in
den meisten älteren Demokratien beträchtlichen Einfluß auf die Haltung
der einzelnen Abgeordneten und ihre Fraktionen im Parlament; bekannt
ist die mächtige "Tammany Hall", die Parteimaschine der Demokraten
der Stadt New York, die jahrzehntelang hinter den Kulissen der Kom-
munalverwaltung die eigentliche politische Macht in Händen hielt 2 •
Das Wesen der Parteien wird in der Tat eher in ihrem Kampf um
die politische Macht als in ihren sachlichen Zielen oder gar in ihren
proklamierten Programmen sichtbar; MA.x WEBER hat darauf aufmerk-
sam gemacht, daß "Zurücksetzungen in der Anteilnahme an den Ämtern"
von den Parteien regelmäßig schwerer empfunden werden als alle
Zuwiderhandlungen gegen ihre sachlichen Zieles. Die Partei ist stets
ein um Herrschaft kämpfendes Gebilde 4 ; es geht ihr nicht um die Sache,
sondern um ihren Anteil an der Macht, "zum mindesten um politischen
Einfluß auf die politische Willensbildung des Staates" 5• Besonders
sinnfällig kommt diese Dynamik der politischen Machtkämpfe im Zwei-
parteiensystem der Vereinigten Staaten zum Ausdruck, wo ursprünglich
der Sieg einer Partei sowohl in den Präsidentschaftswahlen wie in den
zahlreichen Wahlen und Abstimmungen der Kommunalpolitik nach dem
System "Dem Sieger die Beute" gleichbedeutend mit der Neubesetzung
fast sämtlicher Beamtenstellen bis herab zum letzten Briefträger war;
noch heute bietet in der Kommunalsphäre, wo das System der Stellen-
vergebung nach politischen Rücksichten noch weitgehend aufrecht-
erhalten geblieben ist, jeder Wahlsieg der jeweils erfolgreichen Partei
die große Chance, zugunsten ihrer Anhänger über die lukrativen Pfründen
1MA.olvER, R. M.: Regierung im Kräftefeld der Gesellschaft, a. a. 0., S. 200.
8BRYOE, JAMES: The American Commonwealth, Amerika als Staat und Gesell-
schaft. Deutsch von J. SINGER. Leipzig 1924.
3 WEBER, MA.x: Politik als Beruf. Wiederabgedruckt in: Civitas Gentium,

Schriften zur theoretischen Soziologie und Soziologie der Politik und Verfassung,
s. 158. Frankfurt 1947.
4 WEBER, MA.x: Wirtschaft und Gesellschaft, a. a. 0., S. 639.
5 KAUFMANN, ERioH: Grundtatsachen und Grundbegriffe der Demokratie. Schrif-
tenreihe der Hochschule für Politische Wissenschaften, München, H. 1 {1950) S. 17.
Der vorparlamentarische Raum. 91

und Futterkrippen fast aller Ressorts der Stadtverwaltung zu ver-


fügen, da mangels eines Verhältniswahlrechts auch ein Sieg mit geringer
Mehrheit der unterliegenden Partei jeden Anspruch auf Mitwirkung an
der Kommunalverwaltung nimmt. Ist auch dieses "Beutesystem" in der
Staats- und Bundesverwaltung inzwischen weitgehend durch das Prinzip
des Berufsbeamtenturns abgelöst worden, so ist doch damit der Einfluß
der "Parteimaschine" noch keineswegs beseitigt; auch in dem klassischen
Lande der parlamentarischen Demokratie, in Großbritannien, gelten
die Parteien als die eigentlichen Träger der politischen Macht!.
Daß es in Deutschland in den Intervallen seiner parlamentarischen
Demokratie im Grunde niemals zu einer derartigen Präponderanz der
politischen Parteien gekommen ist, beruht auf der Eigenart des Viel-
parteiensystems, wie es sich aus dem Verhältniswahlrecht herausbilden
mußte; die Parteien sind dadurch weit stärker gezwungen, sich in
Konkurrenz untereinander um die Gunst der Wähler zu bewerben, deren
Überzeugungen sie infolgedessen um so eifriger verfolgen und respek-
tieren müssen. "Kaiser und Reich", "Thron und Altar", "Schutz der
nationalen Arbeit", so und ähnlich lauteten dementsprechend im Kaiser-
reich die Wahlparolen der bürgerlichen Parteien; im Weimarer Staat
organisierten sich die konservativ und liberal gesonnenen Gruppen ganz
natürlich in Abwehr gegen die Sozialisierungs- und Kollektivierungs-
bestrebungen der übermächtig angeschwollenen Linksparteien, letztlich
also im Dienste an der Verteidigung des Privateigentums und der über-
kommenen Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung gegen die besitz- und
kapitalfeindlichen Strömungen der Novemberrevolution. Damit ver-
lagerte sich das Schwergewicht der politischen Willensbildung noch
mehr in die Berufs- und Standesorganisationen, die wirtschaftlichen
Interessengruppen und die großen Verbände; waren schon im Kaiser-
reich der "Bund der Landwirte", der spätere Reichslandbund, und der
sog. ,,Langnamenverein'' 2 neben den Gewerkschaften aller Schattierungen
maßgeblich an der politischen Willensbildung in Parlament und Re-
gierung beteiligt, so brachten in der Weimarer Republik sogar die
Namen mancher neuer Parteien diese Zusammenhänge unverhüllt zum
Ausdruck a; Parteipolitik und Interessenpolitik gingen vielfach ineinander
über, zumal der politische Kampf in den Jahren der Inflation, der
1 WEBER, M.Ax: Politik als Beruf, a. a. 0., S. 162. GREAVES, M. R. G.: Die
britische Verfassung, a. a. 0.
2 Verein zur Wahrung der gemeinsamen wirtschaftlichen Interessen in Rhein-

land und Westfalen, gegr. 1871.


a Wirtschaftspartei, Landbund, Aufwertungspartei, Bayerisoher Bauern-Bund
u. a.; viel Aufsehen erregten Bestrebungen zur Gründung einer Partei der Inhaber
von rotgestempelten Tausendmarkscheinen, denen man, da sie im besetzten Gebiet
ausgegeben worden waren, auf völkerrechtlichem Wege zu einer Aufwertung ver-
helfen wollte.
92 Die finanzpolitische Willensbildung.

Sozialisierungsexperimente und der besitz- und kapitalfeindlichen Steuer-


politik auf der einen, der außenpolitischen Machtlosigkeit auf der
anderen Seite mehr und mehr auf die Ebene des Ringens um materielle
Vorteile, um Habenwollen und Behaltenwollen absank.
Ganz von selbst tritt damit neben und hinter den politischen Par-
teien das Spiel der Interessengruppen und -verbände im vorparlamentari-
schen Raum in das Blickfeld der Betrachtung. Unterirdische Interessen-
einflüsse auf die Entscheidungen gemeinschaftlicher Fragen gibt es von
jeher; schon die römischen Senatoren hatten sich ihrer Klientel zu
erwehren, die "panem et circenses" von der Obrigkeit forderte. Die
politische Geltendmachung materieller Interessen, die an sich in der
Demokratie keineswegs zu beanstanden istl, neigt dazu, sich undurch-
sichtiger Mittel und verborgener Beziehungen zu bedienen, anstatt offen
an die Entscheidung der gesetzgebenden Instanzen zu appellieren; nur
in seltenen Fällen greift sie zu offenkundigen Druckmitteln wie dem
Generalstreik oder dem Bau von Barrikaden. Im Sommer 1952 ließ
der Schutzverband der französischen Weinbauern zahlreiche Durch~.
gangsstraßen durch regelrechte Barrikaden sperren, um dadurch die
Subventionswünsche seiner Mitglieder beim Parlament durchzusetzen;
auch in der Bundesrepublik Deutschland haben wir die organisierte
"Sternfahrt nachBonn", den "Schweigemarsch durch die StraßenBonns"
und den Druckerstreik als politisches Druckmittel bereits kennengelernt.
Die "unsichtbare Regierung" 2 der parlamentarischen Korridor-
gespräche, der nützlichen Beziehungen und unterirdischen Einflüsse
großer und mächtiger Interessengruppen auf Regierung und Parlament
ist besonders in den Vereinigten Staaten als politisches und soziologisches
Problem erkamit und erforscht worden. Die gleiche Erscheinung macht
sich jedoch von jeher in allen anderen parlamentarischen Demokratien
bemerkbar. Kennzeichnend dafür sind die in vielen Sprachen anzu-
treffenden Bezeichnungen für diesen Winkel des vorparlamentarischen
Raumes; die "Lobby" (Wandelhalle) in diesem Sinne heißt Korridor,
"Couloir" oder "Salle des pas perdus", "Third House" oder "Dritte
Kammer", ihre Akteure werden als "Pressure groups" oder Inter-
essentengruppen, als "Masseure" der Abgeordneten und der Regierungs-
beamten bezeichnet 3 • Wenn MmKo KossiTSCH die amerikanieehe Demo-
kratie geradezu als eine Arena egalitärer, emotional beschwingter Inter-
essentengruppen im Gedränge um die Schalthebel der Staatsmaschine
1 Ein Beispiel aus der Gegenwart ist der BHE, der sogar den Rang einer
eigenen Partei besitzt.
8 RooT, E.: The invisible govemment. Annals, Bd. 64 (1916). - MUNRO,
B. W. B.: The invisible govemment. New York 1928. - ÜDEGARD, PETER:
Pressure Politics. New York 1928. - CRAWFORD, K. G.: The Pressure Boys,
The Inside Story of Lobbying in America. New York 1939.
1 Näheres und reichhaltige Literatur bei HEINIG, K.: Das Budget, Bd. I, S. 273fi.
Der vorparlamentarische Raum. 93

bezeichnet!, so ist damit diese Einflußnahme der "Lobbies" auf Ge-


setzgebung und Verwaltung gemeint, die sich in persönlichen Fühlung-
nahmen, organisierten Brief- und Telegrammaktionen und auf tausend
anderen Wegen bis zur mehr oder weniger ungenierten politischen
Korruption vollzieht2.
Aus Paris berichtete der "Monat" vor kurzem; daß im Palais
Bourbon bisher eine einzige ernsthafte Debatte über den Krieg in
Indochina stattfand, wohingegen das gewichtige Problem der Sub-
ventionierung der in der Nationalversammlung gut vertretenen Zucker-
rübenproduzenten tagelange leidenschaftliche Diskussionen auslöste;
hinsichtlich der dabei zutage getretenen Neigungen der Volksvertreter
zur Geltendmachung materieller Interessen ihrer Wähler "kann mit
Fug und Recht angenommen werden, daß es sich dabei nicht um eine
ausschließlich französische Eigenschaft handelt" 3 •
Mag es auch stark übertrieben sein, wenn in einem Hattenheimer
Gespräch der "Wirtschaftspolitischen Gesellschaft von 1947" gesagt
wurde, das Parlament sei von den Ausschußsitzungen hinter ver-
schlossenen Türen und den Konferenzen machtpolitisch wirksamer
Interessentengruppen "in den Hintergrund gedrängt und mehr oder
weniger zum Akklamationsinstrument bereits vorher manipulierter Ab-
stimmungsergebnisse geworden" 4 , so muß es doch recht bedeutsam
erscheinen, wenn selbst die große Denkschrift der Spitzenorganisationen
zur Finanz- und Steuerreform davor warnt, die Einflußnahme der
Interessenvertretungen dieser modernen Feudalmächte bis zu einem
massiven Druck zu steigern, der sich in Drohungen oder offenen Gewalt-
maßnahmen äußert; "der Staatsbürger sieht das Ringen der bestimmen-
den Mächte, der politischen und verfassungsrechtlichen auf der einen,
der ,Feudalmächte' auf der anderen Seite. Er sieht die Gefahr, die
von der staatlichen Allmacht ausgeht, ihm bleiben aber auch die Ge-
fahren nicht verborgen, die eine Herrschaft der Feudalmächte mit sich
bringen würde. Er kann nur die Hoffnung hegen, daß sich auch hier
das System gegenseitiger Kontrolle und Beschränkung auswirkt, das
der wirtschaftlichen und politischen Vernunft den Sieg sichert. Er
kann zu diesem Sieg dadurch beitragen, daß er der Bestimmung des
öffentlichen Finanzbedarfs das Interesse entgegenbringt, das dieses
Problem verdient, und daß er zur Bildung der öffentlichen Meinung
1 KossiTSCH, MmKo: Politische Soziologie. In: Soziologische Forschung in
unserer Zeit. Ein Sammelwerk, LEOPOLD voN WIESE zum 75. Geburtstag, herausgeg.
von K. G. SPECHT. Köln u. Opladen 1951.
I ScHMÖLDERS, G.: Die politische Korruption in den Vereinigten Staaten,
Archiv f. augewandte Soziologie, Bd. IV (1932), H. 4.
8 Krise des Parlamentarismus. Der Monat, Juni 1953, S. 287.
'Öffentliche Meinungsbildung in Westdeutschland. Offene Welt H. 29 (1954)
s. 29.
94 Die finanzpolitische Willensbildung.

in einer bestimmten Richtung beiträgt, der sich auf die Dauer beide
Machtgruppen nicht entziehen können 1 .''
Daß Interessenteneinflüsse auf Regierung und Parlament gerade in
Steuer- und Finanzfragen kräftig zur Geltung kommen, liegt in der
Natur der Sache. "Rund 40 Monate westdeutschen Parlamentarismus
haben dargetan, daß insbesondere in Steuerfragen die Wirksamkeit der
Interessierten oder Betroffenen häufig größer war als jede noch so
sorgfältig durchdachte und auf ein allgemeines Wohl abgestellte Arbeit
des Finanzministers. Der ,vorparlamentarische Raum' hat nicht nur
an Breite, sondern auch an Kraft des Einflusses gewonnen; man denke
an die Versuche der Gewerkschaften, politische Entscheidungen mit den
Mitteln des Streiks zu erzwingen oder vorzubereiten 2 .'' Um bestimmte
Steuerpläne der Regierung abzubiegen, übernahm ein Gemeinschafts-
ausschuß der deutschen gewerblichen Wirtschaft, dessen Vorstand unter
anderem die Vorsitzenden des Deutschen Industrie- und Handelstages,
des Bundesverbandes der Deutschen Industrie, der Bundesvereinigung
der Arbeitgeberverbände, der Hauptgemeinschaft des Deutschen Einzel-
handels, des Gesamtverbandes des Deutschen Groß- und Außenhandels
und des Zentralverbandes des Deutschen Handwerks angehörten 3 , die
Ausarbeitung des Investitionshilfegesetzes zugunsten der Grundstoff-
industrien, dessen Entwurf über die Regierung dem Parlament zur
Beratungund Beschlußfassungvorgelegt wurde; der" vorparlamentarische
Raum" hat mit dieser selbständigen Gesetzesinitiative seinen endgültigen
Eintritt in die Arena der politischen Gewalten vollzogen und seinen Einfluß
anschaulich demonstriert. Neben den Verbänden und Berufsorganisationen
treten heute auch bereits die großen Unternehmungen und Konzerne als
selbständige Akteure hinter den Kulissen der politischen Bühne in Tätig-
keit; eine eigene "Verbindungsstelle" in Bonn zu unterhalten, der die
Pflege der Beziehungen des eigenen Hauses mit den Bundesbehörden
und den Parlamentariern obliegt, gehört beinahe schon zu den legitimen
Organisationserfordernissen des modernen Großunternehmens 4 •
Das Problem, wie die moderne Demokratie die Einflüsse, die aus
dem vorparlamentarischen Raum auf die politische Willensbildung ein-
wirken, in geordnete Bahnen lenken kann, ist bisher nur in den Ver-
einigten Staaten gesetzgeberisch aufgegriffen worden. In dem Reform-
1 Grundlagen und Möglichkeiten einer organischen Finanz- und Steuerreform,
a. a. 0., S. 19.
2 Krise des Parlamentarismus, a. a. 0., S. 29lff.
3 GAST-LADEMANN-MEINHOLD: Gesetz über die Investitionshilfe, H. 16, Schrü-

tenreihe des Deutschen Industrie- und Handelstages, April 1952.


'Nach BREITLING, R.: "Pressure Groups" in Bonn? (Wort und Wahrheit,
Januarh. 1954) wurden allein in Bonn, Beuel und Bad Godesberg Mitte 1952
Büros von mindestens 270 Organisationen gezählt: "seitdem Bonn Bundeshaupt-
stadt wurde, schießen ihre Verbindungsbüro dort wie Pilze aus dem Boden".
Der vorparlamentarische Raum. 95

gesetz von 1946 1 ist ein besonderer Abschnitt als "Federal Regulation
of Lobbying Act" enthalten (Section 301-311), in dem alle Personen,
die sich aus irgendeinem Grunde oder in irgend jemandes Auftrage
damit befassen, "to influence the passage or defeat of any legislation
by the Congress of the United Staates", einer Anmeldepflicht unter-
worfen werden; unter Androhung hoher Strafen sind diese Personen
gehalten, ihre Einnahmen aus derartigen Aufträgen, soweit sie 500 $,
und alle ihre Aufwendungen dafür, soweit sie im Einzelfalle 10 $ über-
schreiten, laufend zu melden und ihre Auftraggeber genau zu bezeichnen,
widrigenfalls ihnen unter anderem der "Ausschluß von jeglicher Mit-
arbeit bei der Gesetzgebungsarbeit" in Aussicht gestellt wird 2 • Die
ansrheinende Naivität dieser Gesetzgebung wird nur verständlich, wenn
man sie im Zusammenhang mit den jahrzehntelangen Bestrebungen der
englischen und amerikanischen Gesetzgebung sieht, der weitverbreiteten
politischen Korruption Herr zu werden; 1854 erging in England der
erste "Corrupt Practices Act", dem 1884 und mehrfach noch weitere
Gesetze auf diesem Gebiete folgten, in den USA beispielsweise 1925,
1940 und 1941. Zugrunde liegt diesen gesetzgeberischen Maßnahmen
das Prinzip, denjenigen, der sich im politischen Kampf unlauterer
Machenschaften bedient, dadurch ins Unrecht zu setzen, daß er formale
Anmeldepflichten und dergleichen außer acht läßt; wegen einer solchen
Ordnungswidrigkeit kann sodann Anklage erhoben oder ein parlamen-
tarischer Untersuchungsausschuß eingesetzt werden, ohne daß das
schwere Geschütz der Korruptionsbeschuldigung, über die sich im Unter-
suchungsverfahren ohnehin alsbald Näheres ergibt, gleich im Anfang
aufgefahren werden muß.
Mit der Tatsache, daß starke materielle Interessen an der finanz-
und steuerpolitischen Willensbildung mitwirken, hat sich der amerikani-
sche Staatsbürger inzwischen wahrscheinlich weithin abgefunden 3 ; die
1 Legislative Reorganization Act 1946.
2 Für das Jahr 1953 wurden 375 verschiedene Einzelpersonen und Organisatio-
nen mit Ausgaben in Höhe von über 4,5 Mill. Dollar gemeldet, darunter das "In-
stitute of Diaper Service" mit 5553$ und die "National Association of Electric
Companies" mit 547 789 $; die "American Faderation of Labor" gab 123 608 $,
die "American Medical Association" 106624 $ und die "American Legion", die
Organisation der Kriegsteilnehmer, 85 830 $ an.
3 "In all ages and countries, with amazingly few exceptions, the power of the

well-to-do has strongly influenced the course of public affairs. It must inevitably be
so and I am not sure that its being so is a matter for either regret or critizism ...
Democracy is the most expensive form of government known to man; its cost
increases as the square of the degree of direct popular participation in it . . . The
money power is no myth in American political life; it is an active, relentless, and
for the most part an invisible factor there. But a good deal of the popular anti-
pathy to it rests upon a myth - on the illusion that its activities are invariably
detrimental tothebest interests of the people as a whole." (MUNRo, W. B.: The
invisible Government, a. a. 0., S. 113ff.)
96 Die finanzpolitische Willensbildung.

sog. "pork-barrel-legislation" ("Speckverteilung") ist ein nie versagendes


Thema der Kritik an Parlament und Regierung. Auf der anderen Seite
zeigt die periodisch durch die immer wiederkehrenden Skandalaffären
aufgerüttelte öffentliche Meinung die Grenzen an, die derartigen Machen-
schaften durch die gesunde Reaktion des staatsbürgerlichen Rechts-
empfindens gezog~m sind; die öffentliche Meinung als letzte Instanz
der an der finanzpolitischen Willensbildung mitwirkenden Kräfte bedarf
daher abschließend noch besonderer Erwähnung.

§ 17. Die öffentliche Meinung.


Für die Beantwortung der Frage, ob und in welchem Grade die öffent-
liche Meinung zu den treibenden Kräften der finanzpolitischen Willens-
bildung zu rechnen ist und welche spezifischen Einflüsse von ihr aus-
gehen, bedarf es zunächst einer anschaulichen Vorstellung vom Wesen
und Wirken der öffentlichen Meinung und ihrer besonderen Bedeutung
in Fragen des Finanz- und Steuerwesens, deren Sachinhalte der über-
wiegenden Mehrheit der Bevölkerung in der Regel fremd, wenn nicht
gar einigermaßen verdächtig oder geradezu verhaßt zu sein pflegen.
Dabei kann davon ausgegangen werden, daß die öffentliche Meinung
eines Landes sich zwar aus einem recht vielstimmigen Chor unterschied-
licher Einzel- und Gruppenmeinungen zusammensetzt, daß sich aber
über diesen divergierenden Stimmen ein mehr oder weniger allgemeiner
Einklang vernehmen läßt, der sich als besondere oder doch überwiegende
öffentliche Meinung kennzeichnen läßt; es handelt sich "nicht um eine
Addition von Einzelmeinungen, sondern um eine Gesamtmeinung, die
sich im Gegenteil als Fluidum über die Einzelmeinungen legt" 1 •
Entstehung und Eigenart der öffentlichen Meinung sind von Soziologen
und Psychologen vielfach untersucht und näher erforscht worden. Die
Beobachtungen des Alltags und der experimentellen Psychologie haben
immer wieder gezeigt, daß in Fragen, auf die der einzelne Staatsbürger
im Grunde keine eigene Antwort weiß oder wissen kann, die verschie-
denen an sich möglichen Standpunkte keineswegs gleich häufig ver-
treten werden, sondern daß es dafür typische Antworten gibt, geprägte
Formeln, die weithin mehr oder weniger allgemeine Geltung gewinnen,
während andere ebensogut mögliche oder wahrscheinliche Stellung-
nahmen seltener oder kaum vorkommen. "Diesen Sachverhalt, der
damit statistisch faßbar geworden ist, bezeichnen wir als öffentliche
Meinung 11 ."

1 GRABOWSKY, ADOLF: Die Politik, ihre Elemente und ihre Probleme, S. 228.
Zürich 1948.
1 HoFSTÄTTER, PBTEB R.: Die Psychologie der öffentlichen Meinung, a. a. 0.,
s. 26.
Die öffentliche Meinung. 97

Die Ursache dafür, daß derartige "vorgeprägte Formeln", Schlag-


worte und stereotype Urteile so bereitwillig aufgenommen zu werden
pflegen, erblickt die moderne Psychologie in der jedem Menschen inne-
wohnenden Scheu, vor sich selbst und vor anderen sein Nichtwissen
einzugestehen. Insbesondere die physiologische Psychologie hat nach-
gewiesen, daß das Unsicherheitserlebnis des "Ich weiß nicht" innere
Spannungen hervorruft, die sich nach der Anerkennung irgendeiner
Patentlösung sofort zu lösen oder doch sehr zu verringern pflegen;
FREEMAN hat experimentell gezeigt, daß die Körpermuskulatur bei der
Stellung einer Denkaufgabe -und noch stärker angesichts der Unfähig-
keit, sie zu lösen - in einen Zustand gesteigerter Spannung gerät, der
nach der Lösung- auch nach einer falschen- ganz erheblich absinktl.
HoFSTÄTTER spricht von der beklemmenden Unsicherheit des Gesamt-
wesens, einem Zustand der Ungewißheit, der von dem der Angst kaum
zu unterscheiden ist; wie die Flucht vor der Angst zu Kurzschluß-
handlungenund zu durchaus abartigen Verhaltensweisen führen kann,
so erklärt sich auch die "Flucht vor der Ungewißheit, der sich vor-
geprägte Formeln wie rettende Asyle anbieten" 2 • Dabei erfolgt die
Übernahme dieser "Formeln" keineswegs absichtlich oder auch nur
bewußt; man wiegt sich vielmehr durchaus in dem Gefühl, einen ganz
persönlichen Standpunkt zu beziehen. "Da die Übernahme einer ge-
prägten Formel dem Zwecke dient, uns das Erlebnis des spannungs-
vollen "Ich weiß nicht" zu ersparen, ist es nur konsequent, wenn
auch die Tatsache der Übernahme so weitgehend als möglich aus dem
Bewußtsein verbannt wird a."
Diese Aneignung von stereotypen, vorgeprägten Formeln oder fertigen
Urteilen, deren Herkunft alsbald vergessen oder doch aus dem Bewußt-
sein verdrängt zu werden pflegt, gilt in der Psychologie nicht etwa
als eine Art "Abschreiben" wie in der Schule, denn sie erfolgt nicht
aus klarer Überlegung oder gar mit betrügerischer Absicht. Dennoch
haftet ihr, wie dem Verhalten des beim Abschreiben ertappten Schülers,
"ein sonderbar gereizter Affekt an, so als ob der einer Behauptung
verliehene Nachdruck deren Richtigkeit oder auch nur deren Eigen-
ständigkeit zu erweisen vermöchte . . . In ihrer herausfordernden Selbst-
sicherheit spiegelt sich noch einmal die in unglücklicher Weise ratlose
Ausgangssituation des zu Entscheidungen aufgerufenen Erdenbürgers,
die er aus eigenem nicht treffen kann 4 ."
Diese psychologische Erklärung des Zustandekoromens einer herr-
schenden oder doch überwiegenden öffentlichen Meinung veranschaulicht
1 FR:m:m:MA.N, G. L.: Introduction to physiological psychology. 1934.
2 HoFSTÄTTEB: a. a.. 0., S. 3.
8 HOFSTÄTTEB: a.. a. 0., 8. 7f.
'HOFSTÄTTEB: a.. a. 0., S. 9.
Schmölders, Finanzpolitik. 7
98 Die finanzpolitische Willensbildung.

zugleich die besonderen Eigenschaften ihrer Inhalte, insbesondere die


Intoleranz und Affektbetontheit der unbewußt übernommenen stereo-
typen Urteile, Schlagworte und Stellungnahmen. Die aus solchen "vor-
geprägten Formeln" resultierende und solche ihrerseits immer erneut
produzierende öffentliche Meinung ist unkritisch, äußerst unbeständig
und stets zu vorschnellen Werturteilen bereit, die noch dazu höchst
subjektiv von den jeweiligen eigenen Wünschen oder Interessen be-
einflußt zu werden pflegen. Nichtsdestoweniger oder vielleicht gerade
darum ist die öffentliche Meinung andererseits für die Willensbildung
der politischen Instanzen von großer Bedeutung; nicht nur unterliegt
der einzelne Politiker, Abgeordnete oder Beamte selbst den gleichen
Einflüssen wie jeder andere Staatsbürger, der an dieser Meinungs-
bildung beteiligt ist, sondern ihre Berücksichtigung drängt sich im
demokratischen Staat schon im Hinblick auf die periodischen Wahlen
und Abstimmungen auf, in denen jeweils die Billigung oder Mißbilligung
des von den politischen Organen des Staates verfolgten Kurses zum
Ausdruck kommt. Es ergibt sich somit eine Art Wechselwirkungs-
verhältnis zwischen Politik und öffentlicher Meinung oder dem, was
die Politiker jeweils dafür halten; in diesem Wechselwirkungsverhältnis
tritt der große Einfluß der schwankenden Stimmungen und Gefühle,
Werturteile und Wünsche, Vorstellungen und Ideen zutage, aus denen
sich letztlich die öffentliche Meinung zusammensetzt und die sich in
Presse und Rundfunk, in Versammlungen und Kundgebungen, in Denk-
schriften und Eingaben aller Art Ausdruck und Einfluß zu verschaffen
vermag 1 •
Für die Frage nach dem Beitrag dieser öffentlichen Meinung zur
politischen Willensbildung, insbesondere in den Fragen des Finanz- und
Steuerwesens, kommt es im allgemeinen nicht so sehr auf die wechseln-
den Stellungnahmen zu bestimmten konkreten Tagesfragen als vielmehr

1 "Die modernen Parlamente sind in erster Linie Vertretungen der durch die
Mittel der Bureaukratie Beherrschten. Ein gewisses Minimum von innerer Zu-
stimmung mindestens der sozial gewichtigen Schichten der Beherrschten ist ja
Vorbedingung der Dauer einer jeden, auch der bestorganisierten Herrschaft. Die
Parlamente sind heute das Mittel, dies Minimum von Zustimmung äußerlich zu
manifestieren. Für gewisse Akte der öffentlichen Gewalten ist die Form der Ver-
einbarung durch Gesetz nach vorheriger Beratung mit dem Parlament obligatorisch,
und zu diesem gehört vor allem der Haushaltplan. Heute wie seit der Zeit der
Entstehung der Ständerechte ist die Verfügung über die Art der Geldbeschaffung
des Staates, das Budgetrecht, das entscheidende parlamentarische MachtmitteL
Solange freilich ein Parlament nur durch Verweigerung von Geldmitteln und
Ablehnung der Zustimmung zu Gesetzesvorschlägen oder durch unmaßgebliche
Anträge den Beschwerden der Bevölkerung gegenüber der Verwaltung Nachdruck
verleihen kann, ist es von positiver Anteilnahme an der politischen Leitung aus-
geschlossen. Es kann und wird nur ,negative' Politik treiben." (WEBER, MAx:
Parlament und Regierung im neugeordneten Deutschland, a. a. 0., S. 229.)
Die öffentliche Meinung. 99

auf die in der öffentlichen Meinung wirksamen Grundtendenzen an, die


ihre allgemeine Richtung bestimmen. GRA130WSKY spricht von einer
"Grundmeinung" des Volkes als einer Synthese seiner staatlichen und
nationalen Konstanten; "je öfter und unverkennbarer solche Grund-
meinung zutage tritt, um so mehr ist der Volkskörper wirkliches Volk"l.
Erscheint hier die öffentliche Meinung geradezu als konstituierendes
Element des Volkes und damit aller Politik, so rechnet man andererseits
auch bestimmte Meinungen über politische Tatbestände und Persönlich-
keiten, wie beispielsweise die wechselnden Urteile über die Premier-
minister in England, zu den bestimmenden Gestaltungskräften der
britischen Demokratie, über die freilich kein verfassungsrechtliches
Handbuch Auskunft erteilen kann; daß die öffentliche Meinung auch
hier höchst subjektiv und äußerst gefühlsmäßig reagiert, ergibt sich
schon daraus, daß sie oft gar nicht so sehr die wirkliche als vielmehr
die imaginäre Persönlichkeit des regierenden oder des zukünftigen
Premiers im Auge hatz.
Neben dieser affektbetonten Stellungnahme der öffentlichen Meinung
zu einzelnen politisch hervortretenden Persönlichkeiten ist für die
Finanz- und Steuerpolitik die Einstellung der Staatsbürger zum Staat
und zur nationalen Gemeinschaft als solcher von Bedeutung, also das
Staatsbewußtsein und die staatsbürgerliche Gesinnung, die von Volk zu
Volk, aber auch innerhalb desselben Staatsvolkes von Stamm zu Stamm
und innerhalb eines längeren Abschnittes seiner politischen Geschichte
von Zeitalter zu Zeitalter beträchtliche Unterschiede aufweisen kann;
die staatsbürgerliche Gesinnung bildet gewissermaßen einen der bleiben-
den Grundzüge der rasch wechselnden öffentlichen Meinung. Gerade
weil diese selbst zahlreichen äußeren Einflüssen unterliegt, nicht zuletzt
denen der sie formenden und ihr schmeichelnden Propaganda und der
ganzen Wirkungsbreite der Publizistik in allen ihren Formen3 , erscheint
es wichtig, über die Stimmen des Alltags hinaus bis zu den gestaltenden
Kräften der öffentlichen Meinung vorzudringen, um ein geschlossenes
Bild von den treibenden Kräften der finanzpolitischen Willensbildung
zu erhalten; Staatsbewußtsein und staatsbürgerliche Gesinnung gehören
zu den Grundkräften aller staatlichen Ordnung, mit denen die Finanz-
und Steuerpolitik in besonderem Maße rechnen muß.
In der politischen Realität ist es insbesondere die Bereitschaft der
Staatsbürger, sich einer übergeordneten Gemeinschaft einzufügen und
ihre Ziele als eigene Ziele anzuerkennen, an der Art und Maß ihrer
Staatsgesinnung abgelesen werden kann; im zwischenstaatlichen Ver-
1 GRABOWSKY, A.: Die Politik ... , a. a. 0., 8.293.
2 GBABOWSKY, A.: Die Politik .•• , a. a. 0., S. 225f.
8 PRoEBSTING, HELMUT: Meinungsforschung und Statistik, S. 115ff. Frank-
furt 1953.
7*
100 Die finanzpolitische Willensbildung.

gleich treten in dieser Beziehung sehr charakteristische Unterschiede


zutage. Die Aufnahme eines in den modernen Demokratien nahezu
gleichlautenden Katalogs von "Grundrechten" in die Verfassungen und
Gesetze darf nicht darüber hinwegtäuschen, daß die Völker ihrer Obrig-
keit mit einem höchst unterschiedlichen Maß an inneren Vorbehalten
gegenüberstehen; zwischen dem Individualismus der Franzosen und der
Staatsdisziplin der Engländer, ganz zu schweigen von den Preußen und
Slawen, sind unverkennbare Unterschiede zu beobachten, die sich in
Staatsform und Regierungssystem, in Verwaltung und Rechtsprechung,
letztlich in dem ganzen politischen "Klima" ihrer Länder nieder-
schlagen. Die Geschichte der Kriegswirtschaft, die in allen Ländern zu
ähnlichen Maßnahmen der Rationierung, Zuteilung und Bewirtschaftung
knapper Rohstoffe und Lebensmittel zwang, hat diese Unterschiede
sehr deutlich zutage treten lassen; die Autoritätsgläubigkeit der deut-
schen Bevölkerung, die erst mit dem berüchtigten "Speisekammer-
gesetz" der Besatzungsmacht an ihre Grenzen stieß, und die viel-
bewunderte Rationierungsdisziplin der Engländer kontrastierten an-
schaulich mit der unbekümmerten Freude der Italiener und Franzosen
am Schwarzhandel und dem geschäftigen Treiben dunkler Elemente in
den südosteuropäischen Schieberzentralen. Behördliche Kontrollen,
Reglementierungen und persönliche Einschränkungen aller Art lassen
sich die Völker erfahrungsgemäß in höchst ungleichem Grade gefallen;
die Bewirtschaftungsdisziplin ist eine anschauliche Ausdrucksform der
allgemeinen Staatsgesinnung.
Der Prüfstein dieses die öffentliche Meinung weithin bestimmenden
staatsbürgerlichen Bewußtseins ist die sog. "Steuermentalität", die für
den Erfolg der Besteuerung maßgebende Grundeinstellung des Staats-
bürgers zum Steueranspruch der öffentlichen Hand 1 •
Die "tax-mindedness" der Staatsbürger, die sich in den Steuer-
gesetzen ebenso wie in der Steuertechnik und -Verwaltung vielfältig
sichtbar niederzuschlagen pflegt, weist wiederum im Vergleich der
einzelnen Völker und Staaten untereinander charakteristische Unter-
schiede auf, die oft vorschnell als Unterschiede der "Steuermoral" miß-
deutet zu werden pflegen. Die romanischen Völker, von den Italienern
und Spaniern bis zu den Franzosen, Welschschweizern und wallonischen
Belgiern, bringen der Obrigkeit aller Stufen und Arten, insbesondere
aber den Steuerbehörden und -beamten, ein gewissermaßen angeborenes
Mißtrauen und eine traditionelle Skepsis entgegen, die von der in einer
Art "genossenschaftlicher" Staatsidee wurzelnden Steuerdisziplin der
Engländer und Skandinavier ebenso deutlich absticht wie von der
slawischen Unterwürfigkeit. Die Wörter impöt, imposta und impuesto
erwecken bei den Franzosen, Italienern und Spaniern die Vorstellung
1 Vgl. HOLTGREWE, K. G.: Der Steuerwiderstand, a. a. 0.
Die öffentliche Meinung. 101

des Auferlegens einer lästigen Bürde, zumal diese Wortstämme auch


außerhalb der Finanzterminologie in dieser Bedeutung leben; das eng-
lische "tax" und "duty", das deutsche "Abgabe" und "Steuer" oder
gar das skandinavische Wort "skat" (Schatz) erwecken dagegen Vor-
stellungen von Gebühren, Pflichten, Beisteuern oder einem Beitrag zu
dem gemeinsamen (Staats-)Schatz, die von einem weit höheren Maße
an Staatsbejahung geprägt sind. In den romanischen Sprachen sind die
Bezeichnungen für den Steuereintreiber wie maltötier, gabelou und
imposteur häufig geradezu zu Schimpfwörtern geworden; die "Wort-
blenderei" des Staates, der sich scheut, die Steuern bei ihrem Namen
zu nennen, und sie statt dessen unter Bezeichnungen wie "aide", "sub-
vention", "momentanie" oder "droit", als "Beitrag", "Notopfer" oder
"Gebühr" tarnt, kommt umgekehrt im englischen und skandinavischen
Sprachbereich kaum vorl.
Die in diesen sprachlichen Zusammenhängen zutage tretende Grund-
einstellung der öffentlichen Meinung zum Finanz- und Steuerwesen, die
Steuermentalität der Völker, gehört zu den wesentlichsten Ausdrucks-
formen der Staatsgesinnung und des staatsbürgerlichen Bewußtseins;
sie erklärt manche Unterschiede der Steuersysteme, der Steuertechnik
und des Besteuerungserfolges 2• Ein guter Indikator für Staatsgesinnung
und Steuermentalität ist beispielsweise die unterschiedliche Rolle der
veranlagten Einkommen&teuer, die ein gewisses Eindringen der Steuer-
behörde in die persönlichen Verhältnisse der Steuerpflichtigen mit sich
bringt; nicht ohne Grund hat sich diese Besteuerungsform, an die sich
1 ScHOLTEN, H.: Die Steuermentalität der Völker im Spiegel ihrer Sprache.
Finanzwissenschaftliche Forschungsarbeiten. Köln 1952.
1 In einer von führenden Persönlichkeiten des evangelischen und katholischen
öffentlichen Lebens anläßlich der "Kleinen Steuerreform" 1953 unterzeichneten
Denkschrift über "Steuerethos und Staa.tsgesinnung" heißt es unter anderem:
"Beschämende politische Geschehnisse der Vergangenheit, der wiederholte Wäh-
rungsverfall, aber auch die oft unerträgliche Höhe der Steuern und Abgaben haben
in vielen Bürgern die Meinung erweckt, als wäre der Staat nicht mehr der Hüter
des Rechts und Schützer des redlich erworbenen Eigentums. Daraus folgte bei
vielen ein Widerwille gegen alle Lasten, die der Staat seinen Bürgern auferlegte,
wiewohl von niemand bestritten wird, daß der größte Teil dieser Lasten in einem
politischen Erbe der Vergangenheit begründet ist, das wir heute wohl oder übel
zu tragen haben. Dieser Widerwille vieler unserer Mitbürger gegen die staatlichen
Forderungen wird aber nicht beseitigt, sondern nur erhöht, wenn ihm lediglich
staatlicher Zwang entgegengesetzt wird. Insbesondere vermochte der staatliche
Versuch, den Steuergesetzen zwangsweise Geltung zu verschaffen, nicht immer den
Unredlichen an seinen Gesetzwidrigkeiten zu hindem; häufig wurden dadurch
aber gerade diejenigen in schwere Bedrängnis gebracht, die die Sorgen des Gemein-
wohls zu ihren eigenen zu machen bereit sind. Würde diese Entwicklung weiter-
gehen, so müßte das sittliche Ansehen des Staates auf die Dauer schweren Schaden
leiden; denn dieses Ansehen ist begründet auf der göttlichen Bestimmung des
Staates, den Guten zu lohnen und den Bösen zu strafen."
102 Die finanzpolitische Willensbildung.

die Engländer bereits vor mehr als 100 Jahren zu gewöhnen vermochten,
in Frankreich erst sehr spät und verhältnismäßig unvollkommen durch-
setzen können.
Ein anderes Barometer der öffentlichen Meinung in ihrer Stellung
zur Obrigkeit und zum Steueranspruch des Staates ist die Handhabung
des sog. Bankgeheimnisses, das im Diktaturstaat nicht denkbar, in
manchen alten Demokratien des europäischen Westens jedoch noch
verhältnismäßig gut erhalten geblieben ist; das Recht der Kredit-
institute, jede Auskunfterteilung an Dritte- einschließlich des Finanz-
amtes- über die Vermögensverhältnisse ihrer Kunden zu verweigern,
ist in seinen verschiedenen Abstufungen ein besonders· guter Gradmesser
für die mehr oder weniger ausgeprägten inneren Vorbehalte der Staats-
bürger gegenüber der Finanz- und Steuerhoheit ihrer Obrigkeit!. In
der Bundesrepublik ist das Bankgeheimnis in einem gewissen Umfang
erst durch einen Erlaß der Verwaltung für Finanzen vom 2. 9. 1949
wiederhergestellt worden. In der Schweiz, in Frankreich und Belgien
besteht das Bankgeheimnis noch weitgehend auch gegenüber der Steuer-
behörde fort; in Norwegen, wo den sozialistischen Regierungen der
letzten 30 Jahre die nordgermanische Gefolgschaftstreue einer von jeher
staatsbejahenden Bevölkerung zugute kommt, werden umgekehrt die
Kreditinstitute zur Anzeige aller Vermögenswerte ihrer Einleger an-
gehalten, wobei auf Anordnung des zentralen Steueramtes alljährlich
die Kunden mit bestimmten Anfangsbuchstaben an die Reihe kommen 2 •
Es bedarf keiner großen Phantasie, um sich auszumalen, wie eine der-
artige Maßnahme, die in Norwegen seit langem hingenommen wird,
beispielsweise in Frankreich wirken würde, wo die Kreditwirtschaft
ohnehin unter dem ausgeprägten Hartungsbedürfnis großer Teile der
Bevölkerung leidet; ein derartiger Vorrang der öffentlichen Belange
gegenüber der Wahrung der privaten Sphäre des einzelnen paßt schlech-
terdings nicht in das staatsbürgerliche Bewußtsein der Romanen.
Ein besonderes Sprachrohr hat sich die öffentliche Meinung in
Finanz- und Steuerfragen in einer Reihe von Ländern in Gestalt der
Steuerzahlerorganisationen geschaffen, unpolitischer Vereinigungen von
Staatsbürgern gegen Mißwirtschaft mit öffentlichen Mitteln, deren Be-
strebungen vielfach weithin Widerhall gefunden habena. In den Ver-
einigten Staaten können die Forschungsstellen für rationelle Kommunal-
politik, wie sie in Gestalt der zahlreichen "Taxpayers' Associations",
1 SICHTERMANN, S.: Geschichte des Bankgeheimnisses, I. Teil. Frankfurt
1953.- SCHUBERT, WERNER: Das Bankgeheimnis. In: Blattai-Handbuch Rechts-
und Wirtschaftspraxis (Forkel-Kartei) Stuttgart, Lieferung 226 vom I. 6. 1954.
2 STANGEBY: Legislative Measures against tax fraud in Norwey. Bulletin for
International Fiscal Documentation, S. 260. Amsterdam 1954.
3 ScHMÖLDERS, G.: The Taxpayers' Movement in Europe, National Municipal
Review 1930.
Hinter verschlossenen Türen. (Der Grundsatz der Öffentlichkeit.) 103

"Bureaus of Municipal Research", "Civic Leagues" und dergleichen in


den meisten Städten bestehen, in diesen Jahren auf ein halbes Jahr-
hundert erfolgreicher Arbeit an der Formung und Vertretung der öffent-
lichen Meinung in Finanz- und Steuerfragen zurückblicken; seit über
30 Jahren sind auch für die Durchleuchtung und Kritik der Bundes-
und Staatshaushaltspläne entsprechende Vereinigungen am Werkel.
Besondere Bedeutung als beachtlicher Faktor der öffentlichen Meinung
hat die schwedische Steuerzahlerbewegung gewonnen, deren Arbeit in
erster Linie auf die Gewinnung der öffentlichen Meinung für die Ge-
danken der Verwaltungsreform, der Sparsamkeit mit öffentlichen Mitteln
und des Steuerabbaus gerichtet ist 2 ; wenn Kritik und öffentliche
Diskussion zu den Wesenselementen der Demokratie gehören, so kann
die schwedische Steuerzahlerbewegung mit ihrer reichen publizistischen
Wirksamkeit für sich in Anspruch nehmen, die Stimme der "gesunden
Vernunft" 3 in den Fragen der Finanz- und Steuerpolitik im Chor der
staatsbürgerlichen Meinungen nachdrücklich zur Geltung gebracht zu
haben4 • Seit einigen Jahren hat auch in der Bundesrepublik Deutsch-
land der "Bund der Steuerzahler" in ähnlichem Geist seine Arbeit auf-
genommen und sich durch maßvolle Polemik und sachgemäße Kritik
an der staatlichen und kommunalen Finanzpolitik Beachtung erworben;
auch in vielen anderen demokratischen Ländern hat sich die öffentliche
Meinung zur Finanz- und Steuerpolitik des Staates und der Gemeinde
Ausdruck in derartigen Organisationen geschaffen.

C. Gefahren und Probleme.


§ 18. Hinter verschlossenen Türen. (Der Grundsatz der Öffentlichkeit.)
Die finanzpolitische Willensbildung im demokratisch-parlamentari-
sch.en Staat und ihre treibenden Kräfte, die im vorstehenden kurz
skizziert wurden, lassen eine Anzahl Gefahren und Probleme erkennen,
die der Verwirklichung einer rational konzipierten und im Einklang mit
dem demokratischen Willen der Staatsbürger geführten Finanzpolitik
entgegenstehen. Das Übergewicht der Exekutive, das an die Stelle der
im Verfassungsrecht vorgesehenen Gewaltenteilung getreten ist, die
1 ScHMÖLDERS, G:: Steuerzahlerbewegung und Verwaltungsreform in den Ver-
einigten Staaten. Reichsverwaltungsblatt (1929) H. 47. - Ders.: Steuerzahler-
bewegung und Budgetreform in den Vereinigten Staaten. Wirtschaftsdienst (1929)
H. 42. - Ders.: Mitarbeit der Steuerzahler an Kommunalaufgaben in USA. Z. f.
Kommunalwirtschaft (1929) H. 22.
• ScHMÖLDERS, G.: Die Steuerzahlerbewegung in Schweden. Finanzwissen-
schaftliche Forschungsarbeiten. Köln 1950.
a Titel der Zeitschrift der schwedischen Steuerzahlerbewegung (Aufl. über
50000).
'Vgl. hierzu S. 112.
104 Die finanzpolitische Willensbildung.

eigenartige Dynamik der parlamentarischen Beratung und Beschluß-


fassung, der allgegenwärtige Einfluß der modernen "Feudalmächte" des
Wirtschafts- und Soziallebens, endlich aber auch die Mängel und
Schwächen der öffentlichen Meinungsbildung, die nur zu leicht demagogi-
achen Einflüssen erliegt, bergen Gefahren für die Demokratie in sich,
die auf dem einen oder anderen Wege überwunden werden müssen, soll
die Gestaltung der öffentlichen Finanzwirtschaft wirklich dem bewußten
Willen der Mehrheit der Staatsbürger entsprechen.
Die Ursachen und Erscheinungsformen dieser Gefahren und Probleme
der finanzpolitischen Willensbildung reichen von den verzeihlichen
menschlichen Schwächen der beteiligten Personen, der Steuerzahler wie
der Finanzbeamten, der Parlamentarier wie der Funktionäre in allen
Lagern, bis zum bewußten Mißbrauch der wirtschaftlichen und politi-
schen Macht und zur mehr oder weniger zynisch gehandhabten Korrup-
tion und persönlichen Bereicherung am Nationalvermögen; mit der
Erkenntnis von den Wurzeln und Quellen dieser unliebsamen Erschei-
nungen wächst zugleich die Wachsamkeit des staatsbürgerlichen Bewußt-
seins und die Fähigkeit, mit ihnen fertig zu werden. Auf diesem Gebiet
liegt die besondere Bedeutung des Grundsatzes der Olfentlichkeit der
Finanzwirtschaft, der fälschlich meist nur auf die Veröffentlichung des
Haushaltsplanes und die Bekanntgabe des Zahlenwerks der Staats-
vermögensrechnung angewandt zu werden pflegt; mit Recht hat der
Bundesfinanzminister in jeder seiner Haushaltsreden nicht nur das
Parlament, sondern die breite Öffentlichkeit angesprochen und wieder-
holt ausgeführt, daß die Bundesrepublik erst dadurch zu einer echten
und wahren Republik werde, daß der Gedanke der "res publica" in
allen Staatsbürgern lebt und von allen Staatsbürgern verstanden wird.
"Es wäre wohl besser, wenn von vornherein die öffentliche Finanzpolitik
mit einem Teil jener Anteilnahme wenigstens verfolgt und beurteilt
würde, die der einzelne seinem Steuerbescheid endlich widmet; denn
letzten Endes ist der Steuerbescheid der Ausfluß der gesamten Finanz-
politik des Staatesl."
Daß die Forderung nach Öffentlichkeit der "öffentlichen" Finanzen
sich nicht auf den Haushaltsplan beschränken kann, sondern die Gesamt-
heit der finanzpolitischen Vorgänge und Maßnahmen umfassen muß,
geht aus den bedenklichen Mißbräuchen hervor, die im Schatten der
Geheimhaltung und hinter den Kulissen der "Kabinettspolitik" zu
gedeihen pflegen. Ein sensationelles Beispiel für die Gefahren, die der
westlichen Demokratie insbesondere in Kriegszeiten, wenn die Kontrolle
der Öffentlichkeit ausgeschaltet ist, von der Vorherrschaft der Exekutiv-
bürokratie drohen, ist das langjährige Wirken eines im sowjetischen
1 Bundesfinanzminister SCRÄFFEB in seiner Haushaltsrede vor dem Bundestag
am 22. I. 1954.
Hinter verschlossenen Türen. (Der Grundsatz der Öffentlichkeit.) 105

Auftrag handelnden Agenten in hohen Stellungen der RoosEVELT·


Regierung. HARRY D. WmTE wurde nach dem Kriegseintritt der USA
von Minister MoRGENTRAU mit der selbständigen Wahrnehmung aller
außenpolitischen Belange des Schatzamtes betraut und entwarf in dieser
Eigenschaft den berüchtigten MoRGENTHAU-Plan, der in der Konferenz
von Quebec 1944 von Präsident RoosEVELT amtlich zur Richtlinie der
amerikanischen Besatzungspolitik in ihrer ersten Phase erklärt wurde.
Später arbeitete WHITE an der weiteren Ausgestaltung der 1944 in
Bretton Woods begonnenen internationalen Finanzpolitik der Vereinigten
Staaten, die bekanntlich in der Ablehnung des von J. M. KEYNES vor-
gelegten Planes einer Weltwährung zugunsten des (auch offiziell sog.)
"WmTE"-Planes gipfelte, nach dem der finanzielle Einfluß der am Welt-
währungsfonds beteiligten Länder nicht nach ihrem Außenhandels-
volumen (KEYNEs-Plan), sondern nach ihrem Besitz an Gold und
Devisen abgestuft werden sollte; wenn Sowjetrußland dem Abkommen
beigetreten wäre, so wäre damit die amerikanisch-russische Präponderanz
in der Weltwährungspolitik institutionell gesichert worden, zumal WHITE
einen amerikanischen Wiederaufbaukredit von 10 Mrd. Dollar an die
Sowjetunion und entsprechende Darlehen an Polen und andere Satelliten-
staaten in Vorschlag brachte. Erst 1948, nach seinem Rücktritt aus
der Direktion des W eltwährungsfonds, kam es zu einem ersten Verhör
des längst Verdächtigen; drei Tage später schied HARRY D. WHITE aus
dem Leben 1 •
Weniger sensationell, aber nicht minder bedenklich sind die Wir-
kungen der Geheimhaltung finanzieller Vorgänge und Maßnahmen im
engeren Sinne, die den Anlaß zu der Forderung nach Öffentlichkeit der
Finanzgebarung gegeben haben. Von dem Kardinal RIOHELlEU stammt
das Wort von den Finanzen als den "Nerven des Staates", die den
profanen Augen der Untertanen verborgen bleiben müßten; die Rech-
nungsbeamtendes persischen Schahs zur Zeit der Sassaniden bedienten
sich sogar einer Geheimschrift, um die Staatsfinanzen selbst vor den
Augen derer geheimzuhalten, die lesen und schreiben konnten 2 • Die
französische Revolution erzwang erstmalig die Offenlegung der Staats-
rechnungen, aus denen sich die verschwenderische Ausgabenwirtschaft
des Ancien Regime erkennen ließ 3 •
1 Näheres bei JONES, JESSE, 66 Billion Dollars, A Biography of the Recon-
struction Finance Co., New York 1950; vgl. ferner "The Plausible Mr. White",
in "Barrons" vom 30. ll. 1953, und H. v. BoRCH, Der Spion und die Geschichte,
Frankfurter Allgemeine Zeitung, November 1953.
2 HEINlG, K.: Das Budget, a. a. 0., Bd. I, S. 388.
3 "Ende November 1789 benachrichtigte der redliche, strenge und aufrichtig

fromme Jansenist Camus die Nationalversammlung, daß ein geheimes Verzeichnis


der höfischen Verschleuderungen der Staatsgelder existiere, das den Titel "das
rote Buch" führe. Auf seine Anregung beschloß die Nationalversammlung, es
106 Die finanzpolitische Willensbildung.

Öffentlichkeit der Finanzwirtschaft ist der große Prüfstein echter


Demokratie. Der letzte veröffentlichte Haushaltsplan des Dritten Rei-
ches war der von 1934/35; anschließend war man auf Schätzungen an-
gewiesen. Dagegen war die Budgetpublizität im Weimarer Staat vor-
bildlich; sowohl der Entwud des Haushaltsplans (als Reichstagsdruck-
sache) wie ein abgekürzter Überblick darüber waren für jedermann
solle die Liste sämtlicher Pensionäre des Hofes veröffentlicht und zu diesem Zweck
das rote Buch gedruckt werden. Dieser Beschluß jagte dem Finanzminister Necker,
der die Geheimnisse des roten Buches gar wohl kannte, einen gewaltigen Schrecken
ein, und er wußte seine Bedenken, so viel Schmähliches bekannt werden zu lassen,
auch dem Finanzausschuß der Nationalversammlung einzuflößen. Aber der un·
erbittliche Camus gab keine Ruhe, und zudem waren die Ausflüchte, die Bekannt.
gabe des geheimen Ausgabebuches zu unterlassen, gar zu dünn. Entblödete man
sich doch sogar nicht, mit der kläglichen Lüge vor die Nationalversammlung zu
treten, die Veröffentlichung des roten Buches sei fast eine Unmöglichkeit, da die
Druckkosten kaum weniger als 280000 Livres (!)betragen würden. Die Versamm-
lung beantwortet diese ungeheuerliche Dummheit damit, daß sie das Anerbieten
des Pariser Buchdruckers Baudoin, das Buch limsonst zu drucken, annahm.
Lange zog Necker die Sache hin, endlich fügte er sich aber einem bündigen
Votum der Nationalversammlung und händigte das rote Buch dem Pensions-
ausschuß aus, dessen Obmann Camus war. Die schlimmsten und häßlichsten
Mysterien, die der Einband von rotem Maroquin umschloß, sollten aber von der
Veröffentlichung ausgenommen bleiben; Ludwig XVI. hatte nämlich bei Aus-
lieferung des Bandes die Bedingung gestellt, daß der Inhalt derjenigen Blätter,
auf denen die geheimen Ausgaben seines Großvaters verzeichnet waren, nicht
bekannt werden sollten. Der Finanzausschuß ehrte diese einem Pompadour- und
Dubarry-Louis gegenüber übel angebrachte Enkelpietät und ließ daher die be-
treffenden Blätter mit einem Papierbande verkleben; aber die Lotterwirtschaft,
wie sie unter dem 16. Louis mit den Staatsgeldern getrieben wurde, reichte allein
schon aus, den revolutionären Stab über ein solches Königtum zu brechen. Die
öffentliche Entrüstung wurde wachgerufen durch die Entdeckung, wie, wofür und
an welche Leute die Staatsgelder so schamlos vergeudet wurden, auch unter und
von dem ,sparsamen' und ,gewissenhaften' Sechzehnten.
Da waren zuerst die beiden Brüder des Königs, der Graf von Provence und
der Graf von Artois. Diesen beiden Herren bezahlte der Staat jährlich für ihre
Prinzenschaft 8,24 Mill. Livres, eine für damals gewiß sehr anständige Apanage.
Allein sie genügte bei weitem nicht. Der liederliche Verschwender Artois hatte
nur während Calonnes Finanzministerschaft neben seinem regelmäßigen Ein-
kommen nicht weniger als 14,5 Mill. Livres außerordentlich aus der Staatskasse
bezogen, um die Schulden seines Lotter- und Lasterlebens zu bezahlen, was Calonne
dem König als notwendig vorgestellt hatte, um die Gemütsruhe des Prinzen zu
sichern'; die Gemütsruhe einer so hohen Person schien mit 14 Mill., die dem zer-
lumpten und hungernden Volke abgepreßt worden waren, nicht zu teuer erkauft.
Der ,philosophische' und ,nur seinen Studien lebende' Provence hatte sich be-
gnügt, innerhalb derselben Frist nicht mehr als 13,8 Mill. außerordentlich aus dem
Staatsschatz zu beziehen. Sehr teuer kam das französische Volk auch das Kind-
betten der Prinzessinnen zu stehen; für ihre Mühewaltung, den Duc de Berry zur
Welt gebracht zu haben, bezog die Gräfin d'Artois 24078 Livres und 7 Jahre
später abermals ,pour son accouchement' wiederum 24000; dazwischen hinein
auch 24078 Livres ,comme simple cadeau'." (SOHERB, JoH.ANNES: Menschliche
Tragikomödie, gesammelte Studien, Skizzen und Bilder, Leipzig 1937.)
Hinter verschlossenen Türen. (Der Grundelatz der Öffentlichkeit.) 107

käuflich, und der Reichshaushaltsplan erschien im Reichsgesetzblatt,


ebenso wie die Reichshaushaltsrechnung nebst ausführlicher Denkschrift
des Rechnungshofes im Druck erschien. Mit Ausnahme der Militäretats
bekennen sich die demokratischen Staaten heute zu gänzlicher Öffentlich-
keit; für den Gemeindehaushalt hatte auch das Dritte Reich weit-
gehende Veröffentlichung sogar ausdrücklich vorgeschrieben (Gemeinde-
ordnung).
Mißwirtschaft und Korruption treten regelmäßig Hand in Hand mit
der Geheimhaltung der öffentlichen Finanzen und mit jener "Kabinetts-
politik" in Erscheinung, die sich auch in demokratisch organisierten
Gemeinwesen je nach den gegebenen Vorbedingungen herausbilden
kann; die Idee des "Government of the people, by the people, for the
people" verwandelt sich in ihr diametrales Gegenteil, wenn die zwischen
dem Staatsvolk und seiner gewählten Regierung eingeschalteten Zwi-
schenglieder, wie Behörden, Parlamente, Parteien oder Verbände, zum
Selbstzweck werden und ihre eigene Hausmachtpolitik mit undurch-
sichtigen und häufig unlauteren Machenschaften betreiben. Unter "politi-
scher Korruption" versteht BROOKS 1 die vorsätzliche Vernachlässigung
oder Verletzung amtlicher Pflichten oder mißbräuchliche Anwendung
der Amtsgewalt zugunsten unmittelbarer oder mittelbarer eigener Vor-
teile der beteiligten Personen oder Gruppen. Im Gegensatz zu der
geschäftlichen und privaten "Schmiergelderwirtschaft" in Industrie und
Handel, im Verbandswesen und in der Presse ist die politische Korruption
insofern von erheblicher allgemeiner Bedeutung, als sie in der Regel
berechtigte Interessen der Gesamtheit der Staatsbürger verletzt, mit
öffentlichen, oft aus Steuerleistungen stammenden Geldern Mißwirt-
schaft treibt oder in anderer Weise öffentliche Machtpositionen im Dienst
eigennütziger Zwecke auszumünzen bestrebt ist. Von Erscheinungen
dieser Art ist kaum ein Land gänzlich frei geblieben, wenn sich auch
gerade in dieser Beziehung charakteristische Unterschiede beobachten
lassen; es genügt, das zaristische Rußland oder die Balkanländer mit
ihrem Bestechungsunwesen der vorbildlichen preußischen Verwaltung
der Vorkriegszeit gegenüberzustellen, um einen deutlichen Eindruck von
diesen Verschiedenheiten zu erhalten.
Beispiele aus den "Gründerjahren" und aus der kolonialpolitischen
Epoche des Deutschen Reiches bis zur Jahrhundertwende für derartige
"Finanzskandale" liegen in reicher Zahl vor 2 ; daß gerade eine so von
Geheimnis und Geheimhaltung umgebene Persönlichkeit wie die "Graue
Eminenz", der Geheimrat HoLSTEIN, sein Wissen um die Zusammen-
hänge der großen Politik zu mehr oder weniger erfolgreichen Börsen-
1 BROOKS, RoBERT C.: Corruption in American Politics and Life, S. 46ff. New
York 1910.
2 HEINIG, K.: Die Finanzskandale des Kaiserreichs. Berlin 1925.
108 Die finanzpolitische Willensbildung.

spekulationen ausgenutzt hat, ist erst ein Menschenalter nach seinem


Tode bekannt geworden 1 • In den Zwischenkriegsjahren waren es ins-
besondere die aus dem Ruhrkampf übriggebliebenen ~heimfonds, die
die öffentliche Hand immer wieder zu finanziellen Abenteuern verlockten,
wie beispielsweise zu der verlustreichen Beteiligung des Reichs an der
Phoebus-Filmgesellschaft und an der Emelka (Münchner Lichtspielkunst
A.G.). Im Bereich der kommunalen Finanzpolitik ist in diesem Zu-
sammenhang der Barmat-Skandal zu erwähnen; die geheimen Finanz-
transaktionen der Nationalsozialisten bilden ein unrühmliches Kapitel
der jüngsten politischen ~schichte.
In den Vereinigten Staaten, deren Behörden- und Beamtenmentalität
sich nicht auf dem Boden des erhöhten gesellschaftlichen Ansehens
bilden konnte, das die aus dem Lehnswesen entstandene Feudalaristo-
kratie in Deutschland besaß und das sich als bester Schutz gegen das
Eindringen eines ~istes der ~winnsucht in die Verwaltungsbürokratie
bewährte, trat die "Politik als ~schäft" von jeher in ganz anderen
Dimensionen zutage 2• Der "Teapot-Dome"-Skandal der Erdölmagnaten
DoHENY und SINCLAIR, die den amtierenden Innenminister FALL be-
stochen hatten, um billig in den Besitz staatlicher Ölfelder zu gelangen,
ist nur ein Beispiel für die politische Korruption, die sich in der Ära
der Prohibition, des bundesgesetzliehen .Alkoholverbots, zu grotesken
Ausmaßen steigerte; in Chicago besaß der organisierte Bandenschmuggel,
mit dem von dem romantischen Glanz einer sagenhaften Kriminalität
umwobenen Abenteurer .AL CAPONE an der Spitze, ein Jahrzehnt hin-
durch mittels eines großzügigen ~winnbeteiligungssystems maßgeben-
den Einfluß auf Polizei und Stadtverwaltung, und in anderen Groß-
städten war es zeitweise nicht viel anders 3 • Auch hier war es das Treib-
hausklima der ~heimhaltung, in diesem Falle sogar der Illegalität, in
der Mißwirtschaft und Korruption ihre buntesten Blüten trieben; mit
der Aufuebung des .Alkoholverbotes, das in der öffentlichen Meinung
keine Stütze mehr fand, war den ärgsten Mißständen auf diesem ~biet
der Boden entzogen'·
Die Frage, wie die Anteilnahme der Öffentlichkeit am politischen
Leben im allgemeinen und an der Finanzpolitik im besonderen ver-
stärkt und zu einem wirksamen Sicherungsfaktor gegen die ~fahren
von Mißwirtschaft und Korruption ausgestaltet werden könnte, hat die
1 L:mWINSOHN (Mo&us), RICHARD: Das Geld in der Politik. Berlin 1930.
1 SOHMÖLDERS, G.: Die politische Korruption in den Vereinigten Staaten und
ihre Bekämpfung in der Nachkriegszeit. Arch. f. angewandte Soziologie, Berlin
Bd. 4 (1932) H. 4, S. 258.
1 SOHMÖLDERB, G.: Die Prohibition in den Vereinigten Staaten, S. 204. Leipzig
1930.
'Vgl. aber die Schilderung der Zustände in der Stadt Atlantic City (New
Jersey) im Septemberheft·von Readers Digest. 1954.
Hinter verschlossenen Türen. (Der Grundsatz der Öffentlichkeit.) 109

Befürworter des demokratischen Staatsgedankens von jeher beschäftigt.


In kle4ten Verhältnissen, wo ein gewisses Nachbarschaftsgefühl noch
vorhanden oder doch leicht zu aktivieren ist, pflegt sich die staats-
bürgerliche Anteilnahme am öffentlichen Leben am besten zu ent-
wickeln und zu erhalten; nicht ohne tiefere Ursache geht in der Schweiz
die sog. "Referendums-Demokratie" Hand in Hand mit dem beharrlichen
Festhalten an einer weitgehenden Dezentralisation der politischen Willens-
bildung. "In den Kantonen ist die Demokratie, die hier zum Teil als
Versammlungsdemokratie ausgestaltet ist - es existieren unter den
25 Kantonen noch 5 Landsgemeindekantone - eingewurzelter und
funktionsfähiger als im Bund. Zahlreiche Einrichtungen mußten sich
erst in den Kantonen bewähren, bevor der Bundesstaat sie einführen
konnte . . . In den Kantonen und sogar in den Gemeinden müssen sodann
auch die Politiker und Staatsmänner ihre Sporen abverdienen und sich
eine Stellung verschaffen, die später im Bunde einer obersten Behörde
angehören wollen. Das ist auch eine beachtliche Seite des oft erwähnten
Aufbaus des Schweizerischen Staates ,von unten nach oben' 1."
Daß die schweizerische Referendums-Demokratie "kein Export-
artikel" ist, betont HuBER ausdrücklich; in der Schweiz wirkt diese
Einrichtung jedoch im großen ganzen sehr segensreich, und zwar gerade
auch hinsichtlich der Mitwirkung der breiten Masse an der finanz-
politischen Willensbildung. "In den Kantonen existiert neben dem
Gesetzesreferendum zumeist auch ein Verwaltungsreferendum in Gestalt
eines AU8gabenreferendums; einmalige oder wiederkehrende finanzielle
Ausgaben, die nicht schon in der Form eines Gesetzes durch das Volk
beschlossen wurden, müssen entweder immer oder wenn eine bestimmte
Zahl von Bürgern es durch Unterschriftensammlung verlangt, vor die
Volksabstimmung gebracht werden, sofern sie eine bestimmte Höhe
erreichen 2."
Mit dem parlamentarischen Regierungssystem ist das Referendum
"wahrscheinlich unvereinbar"; es eignet sich für einen Großstaat über-
haupt nicht 3 • Infolgedessen bedarf es hier für die Verwirklichung einer
echten inneren Anteilnahme der Öffentlichkeit am politischen Ge-
schehen anderer Organisationsformen. Mit Recht weist in diesem Zu-
sammenhang H. NAWIASKY auf die leider noch viel zu wenig entfaltete
staatsbürgerliche Funktion der politischen Parteien hin: "Durch das
Rivalisieren der Parteien wird das Interesse der Menschen wachgerufen,
auf die der Lösung harrenden Fragen gelenkt, die Probleme werden
ihnen nähergebracht. Der gegenseitige Wettkampf der verschiedenen
1 HUBER, H.: Die schweizerische Referendums-Demokratie. Neue Zürcher
Zeitung vom 8. 12. 1953.
• HUBER, H.: a. a. 0.
a HUBER, H.: a. a. 0.
110 Die finanzpolitische Willensbildung.

Richtungen schärft den Blick, eröffnet die Einsicht in die Vielheit der
möglichen Auffassungen, läßt Ansätze zu eigenem Urteilen aufkeimen
und bringt diese Keime zur Entfaltung 1 ." In diesem Zusammenhang
hebt NAWIASKY die positiven Seiten der vielverlästerten "Zerreißung
des Staatsvolkes in gegensätzliche, sich befehdende Gruppen" als "das
wichtigste Mittel zur Förderung der politischen Einsicht" hervor; gegen-
über dem Wirken der lnteressentenverbände, die "ihre Angelegenheiten
durch Interventionen in den einzelnen Büros- wennmöglich im stillen-
betreiben, so daß die Außenwelt davon wenig oder nichts erfährt", spielt
sich die Tätigkeit der politischen Parteien im allgemeinen in der Öffent-
lichkeit ab, und ihre Wirksamkeit "ist daher in der Regel leichter zu
verfolgen und zu kontrollieren, wiewohl der geheime Einfluß der In-
teressenverbände viel nachhaltiger und schwerwiegender sein kann" 2 •
Auf welchem Wege es gelingen könnte, die Anteilnahme der Staats-
bürger am politischen Leben im allgemeinen und an der finanzpolitischen
Willensbildung im besonderen nachhaltig zu aktivieren, kann an dieser
Stelle nicht im einzelnen untersucht und verfolgt werden; neben den
politischen Parteien, deren Fußfassen in der breiteren Öffentlichkeit
durch das Versagen der Parteien des Weimarer Staates und durch die
Diffamierung des Begriffs "Partei" durch die Hitler-Bewegung erschwert
wird, ist hier den zahlreichen unpolitischen und "überparteilichen"
Organisationen 3 , der Presse, dem Rundfunk und dem Film eine bedeut-
same Aufgabe gestellt.
Auf der anderen Seite erfordert die Verwirklichung eines so ver-
standenen Grundsatzes der Öffentlichkeit der Finanzpolitik allerdings
auch die Überwindung jener Publizitätsscheu, die die Verwaltungs-
bürokratie in den meisten Ländern heute noch beherrscht. Die (recht-
zeitige) Bekanntgabe und öffentliche Erläuterung der Haushaltspläne
in Bund, Ländern und Gemeinden ist nur ein sehr bescheidener erster
Schritt in dieser Richtung; selbst zu diesem Schritt lassen sich manche
Staaten, Länder und Stadtverwaltungen bis heute nur zögernd be-
wegen4. Die bloße Veröffentlichung, öffentliche Auslegung und presse-
1 NAWIABKY, H.: Staatsgesellschaftslehre (Allgemeine Staatslehre, II. Teil).
Einsiedeln 1954.
s NAWIABKY, H.: a. a. 0.
8 Eine 1953 erschienene Zusammenstellung, die keinen Anspruch auf Voll-
ständigkeit erhebt, verzeichnet über 250 Stellen, Vereinigungen und Gesellschaften,
die sich gegenwärtig in der Bundesrepublik mit staatsbürgerlicher und politischer
Erwachsenenbildung befassen. (JA.HN, H. E.: Vertrauen, Verantwortung, Mit-
arbeit. Oberlahnstein 1953.)
' "Überdies wurde und wird seit dem ersten Weltkrieg (1914-1918) und nach
dem zweiten Weltkrieg die Budgetlüge von manchen Großstaaten wieder so eifrig
gepflegt, daß man von einer neuen Blütezeit sprechen kann; manche kleineren
Staaten haben mitunter traditionell sich mit der korrigierten Budgetwahrheit
abgefunden." (HEINIG, K.: Das Budget, a. a. 0., Band II, S. 36.)
Hinter verschlossenen Türen. (Der Grundsatz der Öffentlichkeit.) lll

mäßige Verbreitung eines so komplizierten, umfangreichen und schwer-


verständlichen Rechnungswerkes, wie es ein moderner Haushaltsplan
nun einmal ist, kann die echte innere Anteilnahme der Staatsbürger
an den Problemen als solchen, die im Budget lediglich ihren zahlen-
mäßigen Niederschlag finden, nicht ersetzen. Mit Recht hat F. NEu-
MARK die Forderung nach Budgetpublizität dahin erweitert, "daß sämt-
liche Stadien der Haushaltführung sich dergestalt im Lichte der Öffent-
lichkeit abspielen, daß jedermann prinzipiell in der Lage ist, sich ein
zutreffendes Bild von der Finanzgebarung zu machen" 1• In seinem
früheren Werk hat er diese Forderungen dahin präzisiert, "daß erstens
Budgetentwurf, Budget (Budgetgesetz) und Nachweisungen über Vollzug
und Kontrolle des Budgets regelmäßig und in solcher Form veröffentlicht
werden, daß ein Einblick in die wirkliche Finanzlage möglich ist; daß
zweitens die Feststellung des Budgets, d. h. praktisch: die parlamentari-
sche Budgetberatung grundsätzlich in voller Öffentlichkeit erfolgt; und
daß drittens eine an irgendeinen der vorgenannten Gegenstände an-
knüpfende öffentliche Kritik möglich ist" 2 • Selbst diese erweiterte
Budgetpublizität kann jedoch ihr Ziel, die Aktivierung des allgemeinen
staatsbürgerlichen Interesses am Finanzgeschehen, solange nicht er-
reichen, als der Öffentlichkeit die Urteilsmaßstäbe fehlen, deren es zu
einer sachverständigen Kritik an den Zahlenansätzen des Haushaltsplanes
bedarf; die "Öffentlichkeit'( der öffentlichen Finanzen ist ein allgemeines
Anliegen der Demokratie, das in seiner Bedeutung weit über einen der
oben erwähnten "Haushaltsgrundsätze" hinausreicht.
Um die vielfach übertriebene Geheimhaltungssucht der Bundes-
behörden in den USA auf das sachlich gebotene Maß zurückzuführen,
hat Präsident EISENHOWER mit Wirkung vom 15. 12. 1953 eine Ein-
schränkung der während des Koreakrieges eingeführten Geheimhaltungs-
vorschriften angeordnet, die darin besteht, daß 29 weniger wichtigen
Behörden das Recht zur Anbringung der amtlichen Geheimhaltungs-
vermerke auf ihren Schriftstücken gänzlich genommen und in 17 weiteren
Verwaltungen -darunter den Ministerien des Inneren, für Landwirt-
schaft, Arbeit, Post- und Sozialfragen - auf den Ressortchef selbst
beschränkt wurde. "Top secret" sind in Zukunft nur noch militärische
Geheimdokumente oder gleichwertige Unterlagen, deren unbefugte
Weitergabe "außergewöhnlich schwere Nachteile für die Landesvertei-
digung" zur Folge haben würde; der Vermerk "secret" gilt für Material,
dessen Bekanntwerden "ernste Schädigungen der Nation" befürchten
läßt, und als "confidential" sollen militärische oder sonstige Schriftstücke
gelten, deren unbefugte Bekanntgabe "die Landesverteidigung beein-
trächtigen könnte"; der Vermerk "restricted" wird gänzlich aufgehoben.
1 NEUMARK, F.: Theorie und Praxis der Budgetgestaltung, a. a. 0., S. 593.
2 NEUMARK, F.: Der Reichshaushaltsplan, a. a. 0., S. 347f.
112 Die finanzpolitische Willensbildung.

Die Presse hat diese Erleichterung der Nachrichtenbeschaffung lebhaft


begrüßt und als ersten Schritt zur Überwindung der Geheimniskrämerei
bezeichnet, die auch in den USA in allen Zweigen der öffentlichen Ver-
waltung betrieben wird 1 •
In Schweden geht die Pressefreiheit auf Grund verfassungsrechtlicher
Bestimmungen so weit, daß mit Ausnahme militärischer Geheimakten
und der Kabinettsprotokolle des Königs in seiner Eigenschaft als oberster
Kriegsherr jedes Schriftstück jeder Behörde von jedermann eingesehen,
abgeschrieben und veröffentlicht werden kann; der Aufklärungsarbeit
der Presse über Staats- und Verwaltungsangelegenheiten sind damit
einzigartig günstige Vorbedingungen geschaffen worden 2 •
Die Bedeutung dieses Grundsatzes für die innerpolitische Entwick-
lung, für die Anteilnahme der Staatsbürger am öffentlichen Leben und
für den hohen Stand der schwedischen Verwaltung ist kaum zu über-
schätzen. Mit Recht ist in der schwedischen Staatsrechtsliteratur hervor-
gehoben worden, daß damit der Presse und jedem am Gemeinwohl
interessierten Bürger eine weitgehende Kontrolle über alle Vorgänge der
öffentlichen Verwaltung eingeräumt worden ist; es ist deshalb kein Zufall,
daß die erste Vereinigung der Steuerzahler 1921 in Schweden gegründet
wurde. Es leuchtet ein, daß der sachverständigen Kritik des öffent-
lichen Haushalts, wie sie die Steuerzahlervereinigung sich zum Ziel
setzte, unter der Herrschaft dieses Öffentlichkeitsgrundsatzes für die
gesamte Verwaltung große Möglichkeiten zur Verfügung standen. Eine
der ersten Untersuchungen, die auf dieser Grundlage von der Ver-
einigung durchgeführt wurden, war ein Gutachten über die Rentabilität
der schwedischen Staatseisenbahnen, mit dem der vormalige deutsche
Unterstaatssekretär G. FRANKE als Sachverständiger beauftragt wurde.
Ein weiterer Erfolg war die wohlbegründete Kritik der Vereinigung an
dem in Anlage und Durchführung verfehlten Arbeitsbeschaffungsprojekt
der sog. "Nordlandskolonisation", eine Kritik, deren Berechtigung nach
jahrelangen Auseinandersetzungen durch die staatliche Rechnungs-
kontrollbehörde ausdrücklich bestätigt wurde. Neben vielen Millionen
Kronen an tatsächlichen Ersparnissen aus Steuermitteln konnte die
Vereinigung den Einzug eines gewissen Wirtschaftlichkeitsstrebens in
die Schulverwaltung und Schulaufsicht sowie eine weithin zustimmende
Haltung in Schul- und Elternkreisen als Erfolg für sich buchen. Vor
allem aber gelang es ihr dank einer eingehenden kritischen Durchleuch-
tung der wirtschaftlichen Verhältnisse, die drohende Subventionierung
und anschließende Verstaatlichung eines großen Eisenwerkes zu ver-
hindern.
Christian Science Monitor vom 7.11. 1953.
1
Näheres vgl. ScHMÖLDERS, G.: Die Steuerzahlerbewegung in Schweden,
2
a. a. 0.
Finanzpolitik und Volkswirtschaft. 113

Der Grundsatz der Öffentlichkeit der Finanzpolitik könnte, so ver-


standen, zu einem ersten Ansatzpunkt einer staatspolitischen "Meinungs-
pflege" werden, wie sie die gewerbliche Wirtschaft inzwischen unter
dem Namen "Public relations policy" von den Amerikanern über-
nommen hatl. In den Vereinigten Staaten und in England sind auch
Versuche mit einer politischen "Public relations"-Arbeit in die Wege
geleitet worden; im Haushaltsplan beider Länder sind etwa je 190 Mill.
DM für derartige Aufgaben angesetzt 2 • Die "Bundeszentrale für Heimat-
dienst", in der vielleicht eine Art Keimzelle einer künftigen politischen
Meinungspflege in der Bundesrepublik gesehen werden kann, ist mit
den ausländischen Einrichtungen auf diesem Gebiet noch keineswegs
zu vergleichen; auch das Presse- und Informationsamt der Bundes-
regierung, das das "Bulletin" herausgibt, hält sich bisher noch im
engsten Rahmen 3 •
Im Bundeshaushaltsplan 1954/55 war erstmalig ein Betrag von
DM 30000 für die "Aufklärung der Bevölkerung über Sinn und Zweck
steuerlicher Maßnahmen" ausgeworfen, mit dem die Herausgabe populär
gehaltener Schriften über die wichtigsten Steuergesetze finanziert werden
sollte. Vielleicht kommt es auch nicht so sehr auf große und schlagkräftige
neue Organisationen und Ämter an, als auf die Erfüllung der täglichen
Arbeit mit dem Geiste einer der breiten Öffentlichkeit geschuldeten
Verantwortung; "public relations is 90% doing right and 10% talking
about it" ist eine der geläufigsten amerikanischen Definitionen dieses
Begriffes.

§ 19. Finanzpolitik und Volkswirtschaft.


Neben den Gefahren, die durch mangelnde Öffentlichkeit der Finanz-
wirtschaft heraufbeschworen werden und in Korruption und Mißwirt-
schaft gipfeln, sind der Inanspruchnahme der volkswirtschaftlichen
Leistungskräfte für politisch bestimmte und im Wege der Zwangsabgaben
finanzierte Kollektivziele maximale und optimale Grenzen gesetzt, deren
Überschreitung die Gefahr ökonomischer Stagnation, eines Versiegens
der übermäßig ausgeschöpften Steuerquellen und einer Desorganisation
1 GRoss, H.: Moderne Meinungspflege. Düsseldorf 1951.
2 JAHN, H. E.: Vertrauen-Verantwortung-Mitarbeit, a. a. 0., S. 66.
3 Erste Ansätze zu einer Gewinnung des öffentlichen Interesses für die Fragen

der Finanzpolitik finden sich in den Schaubildern über die Verwendung des Steuer-
aufkommens, die mit dem Umsatzsteuerbescheid, in manchen Ländern und Ge-
meinden auch mit dem Grund- und Gewerbesteuerbescheid den Steuerpflichtigen
zugehen. Ein Beispiel prompter Publizität war die Veröffentlichung einer detaillier-
ten Übersicht über das industrielle Vermögen des Bundes im Bulletin des Presse-
und Informationsamtes vom 18. 6. 1953, Nr. 112 (ÜEFTERING, H.: Der Bund als
Unternehmer), nachdem in der Presse dieses Thema aufgegriffen worden war; die
Länder sind diesem Beispiel allerdings nicht gefolgt.
Schmölders, Finanzpolitik. 8
114 Die finanzpolitische Willensbildung.

des wirtschaftlichen Kreislaufs mit sich bringt, auf dessen Funktionieren


die öffentliche Finanzwirtschaft letzten Endes angewiesen bleibt.
Ausstattung mit natürlichen Wohlstandsquellen, Fleiß und Intelligenz
der Bevölkerung, Lebenshaltung, soziale Gliederung und nationale Diszi-
plin sind wichtige Faktoren für die Höhe des der Gesamtwirtschaft
eines Landes jährlich insgesamt zur Verfügung stehenden Realein-
kommens; gemäß der finanzpolitischen Willensbildung, die ihren Nieder-
schlag im Haushaltsplan findet, wird dieses Realeinkommen auf die
Zwecke der individuellen Bedürfnisbefriedigung und auf diejenigen der
Gemeinschaftsleistungen des öffentlichen Sektors aufgeteilt, durch diese
Aufteilung aber zugleich wiederum positiv oder negativ beeinflußt. Auf
längere Zeit sollte jedoch, wie U. PAPI ausführt, keine Staatstätigkeit
denkbar sein, die "die Reproduktion und die Entwicklung des realen
Gesamteinkommens eines Landes nachhaltig beeinträchtigt" 1 •
Das Problem, das hier angesprochen ist, wird meist in der unzulässig
vereinfachten Fragestellung nach den "Grenzen der Besteuerung"
formuliert; daß es zu jeder Zeit in jedem Lande gewisse Grenzen für
die Ausdehnung des öffentlichen zu Lasten des verbleibenden Sektors
individueller Bedürfnisbefriedigung gibt, ist jedoch nicht zu leugnen.
Aus der Verkennung dieses Tatbestandes können sich Gefahren ergeben,
die auf die Dauer hinter denen der mangelnden öffentlichen Durch-
leuchtung der Finanzpolitik nicht zurückstehen. Die Finanzwirtschaft
der öffentlichen Hand hat heute mit einem Drittel bis nahezu an die
Hälfte des Sozialprodukts in allen großen Ländern Dimensionen an-
genommen, die eine ihrer volkswirtschaftlichen Rückwirkungen ver-
antwortlich bewußte Handhabung dieses wuchtigen Hebels der Staats-
ausgaben und -einnahmen zur unabweisbaren Notwendigkeit machen;
um so bedenklicher muß es wirken, wenn über das Ob und Wie, das
Ausmaß, den Zeitpunkt und die Art und Weise des Einsatzes dieser
"starkwirkenden Mittel" weder in der Finanzwissenschaft noch in der
praktischen Finanzpolitik Einmütigkeit besteht und wenn, wie dies
immer wieder zu beobachten ist, unter dem Einfluß unabhängig von-
einander wirkender Strömungen der Interessen- und Tagespolitik dia-
metral entgegengesetzte Aufgaben und Ziele gleichzeitig mit den Mitteln
der Finanz- und Steuerpolitik in Angriff genommen werden.
Zunächst bewirkt jede Inanspruchnahme und Wiederverausgabung
von Mitteln durch die öffentliche Hand eine mehr oder weniger bedeut-
same Einkommensumsckicktung, mag diese beabsichtigt sein oder nicht;
vielmehr ist die volkswirtschaftliche Wirkung der Umschichtung von
einer gegebenenfalls damit verfolgten Absicht meist weitgehend un-
1 PAPI, G. U.: Die Beziehungen zwischen Finanzwissenschaft und Wirtschafts-
wissenschaft. In: Handbuch der Finanzwissenschaft, 2. Auf!., S. 177. Tübingen
1952.
Finanzpolitik und Volkswirtschaft. ll5

abhängig, da in einem Wirtschaftssystem mit freier Preisbildung sowohl


die Auferlegung von Steuerlasten als auch die Auszahlung von Ent-
gelten, Subventionen oder Krediten nur die erste Stufe eines durch die
veränderte Angebots-Nachfragesituation ausgelösten Prozesses der Markt-
Verschiebung darstellt, über deren Verlauf und Ergebnis sich wenig
sichere Voraussagen machen lassen. Die Einkommensumschichtung
kann infolgedessen je nach Lage der Dinge positiv oder negativ auf die
Reproduktion und Entwicklung des Realeinkommens der Gesamtwirt-
schaft einwirken; neben der "Steuerbelastung" gibt es auch eine gewisse
"Steuerfruchtbarkeit" 1 , eine das gesamtwirtschaftliche Realeinkommen
fördernde Marktverschiebung im Gefolge der öffentlichen Finanz-
gebarung. Ohne in diesem Zusammenhang auf den sehr umstrittenen
Produktivitätsbegriff einzugehen, kann jedoch unterstellt werden, daß
die von der politischen Willensbildung veranlaßten Verwendungen der
Mittel im Durchschnitt schon um deswillen weniger zum Realeinkommen
beitragen können 2 als die Ausgaben und Investitionen der Privaten,
weil der Gesichtspunkt ihrer unmittelbaren Produktivität oder Repro-
duktivität für die Vornahme dieser Aufwendungen gar keine Rolle zu
spielen pflegt; die "Umwegsrentabilität", die beispielsweise manche
Aufwendungen der Sozialpolitik durchaus aufweisen können, ist eine
sehr erwünschte Beigabe, aber nicht der Anlaß für derartige Ausgaben
der öffentlichen Hand.
Muß die Ungewißheit über die endgültigen wirtschaftlichen Folgen
der finanzpolitischen Maßnahmen bei denjenigen Ausgaben, die sich
aus den allgemeinen Ordnungs- und Sicherungsaufgaben des Staates
ergeben, in Anbetracht der damit ermöglichten Grundvoraussetzungen
aller privaten Wirtschaft in Kauf genommen werden, so bedarf es
einer um so gründlicheren Überlegung der ökonomischen Wirkungen
solcher interventionistischen Zielsetzungen, wie beispielsweise der finanz-
politisch gewollten "Redistribution", der Einebnung der Vermögens-
und Einkommensungleichheit durch die Besteuerung auf der einen, der
sozialpolitisch "gezielten" Verausgabung des Steueraufkommens auf der
anderen Seite; und zwar auch dann, wenn der beabsichtigte Zweck

1 ANDREAE, W.: Leitfaden der Finanzwissenschaft, S. 105. Jena 1938.


2 P API hebt hervor, "daß ein allen Redistributionsprozessen gemeinsames
Passivum in der Verringerung der wirtschaftlichen Effizienz derjenigen liegt, die
infolge der redistributiven Besteuerung zu einer Neuordnung ihres eigenen Haus-
haltsplanes gezwungen sind. Eine noch bedeutsamere Wirkung der Staatstätigkeit
besteht aber darin, daß der Ertrag ordentlicher und außerordentlicher Abgaben
nach nicht streng wirtschaftlichen Kriterien verwendet und dadurch ein großer
Teil von Gegenwartsgütern, wie etwa Arbeits-, Energie- und Rohstoffe, vernichtet
wird, ohne daß eine Sicherheit dafür bestände, daß diese Güter in näherer oder
entfernterer Zukunft in annähernd demselben Umfange reproduziert werden."
(A. a. 0., S. 174.)
8*
116 Die finanzpolitische Willensbildung.

dieser Redistribution nicht erreicht wird. Erhöht beispielsweise die an


Flüchtlinge oder andere hilfsbedürftige Kreise ausgeschüttete Staats-
unterstützung die Nachfrage dieser Käuferschichten nach solchen Gütern,
deren Produzenten womöglich im gleichen Betrage zusätzliche Steuer-
lasten auferlegt erhalten, um diese Unterstützungen zu finanzieren
("Lastenausgleich"), so wird dadurch die Überwälzung der Steuer über
die Preise dieser Güter gerade auf die Verbraucher erleichtert, die
eigentlich unterstützt werden sollten, und insoweit verpufft der sozial-
politische Effekt der Maßnahme; die durch die Preiserhöhungen bewirkte
Marktverschiebung wirkt jedoch ihrerseits preisverzerrend auch in andere
Märkte hinein mit dem Erfolg, daß die Preisrelationen der verschiedenen
Güter und Leistungen untereinander die naturalen Knappheits- und
Kostenrelationen weniger genau zum Ausdruck bringen als vorher, die
gesamtwirtschaftliche "Produktivität" sich also vermindert.
Das Ausmaß der sozial gezielten oder auch unbeabsichtigten Ein-
kommensumschichtung, das eine Volkswirtschaft sich gewissermaßen
"leisten kann", ehe sie im Weltmarktwettbewerb mit ihrem Angebot
an Gütern und Dienstleistungen infolge ihrer überhöhten General-
unkosten ins Hintertreffen gerät, ist im Zeitpunkt der finanzpolitischen
Willensbildung an keiner Indexziffer abzulesen; erst nachträglich kommt
die Wirkung der getroffenen Maßnahmen, zusammen mit unübersehbaren
Faktoren anderer Art und Herkunft, im intervalutarischen Wechselkurs
zum Ausdruck, dessen Verschlechterung auf dem Wege über den Aus-
gleich der Zahlungsbilanz eine Einschränkung des nationalen Wohl-
standes (z. B. Importdrosselung, Beschäftigungsrückgang oder ähnliches)
nach sich ziehen kann. Volkswirtschaftlich betrachtet, liegt hierin eine
der bedenklichsten Schwächen und Gefahren der finanzpolitischen
Willensbildung, der nur durch harmonische Abstimmung zwischen der
Finanz-, Wirtschafts- und Sozialpolitik begegnet werden kann (vgl.
unten § 38).
Ebenso wie der Globalprozeß der Einkommensumschichtung kann
auch die Kaufkraftumleitung von der Produktions- und Akkumulations-
in die Verbrauchersphäre je nach der volkswirtschaftlichen Gesamtlage
unvorhergesehene und unerwünschte Wirkungen auslösen. Die Zu-
sammenhänge zwischen Finanzwirtschaft und Konjunktur und die
Empfehlungen der Sachverständigen über ihre Berücksichtigung seitens
der Finanzpolitik sind mannigfaltiger Art; von der mehr "passiven"
Anpassung der öffentlichen Haushalte an das konjunkturell bedingte
Auf und Ab des Steueraufkommens bei starrem oder sogar gegenläufigem
Ausgabenbedarf (Arbeitslosenhilfe!) reicht die Skala der Vorschläge bis
zum antizyklischen Staatshaushalt und zur aktiven geld-, kredit- und
finanzpolitischen Beherrschung der wirtschaftlichen W echsellagen. Un-
streitig zwingt die Größe des Anteils, mit dem die öffentliche Finanz-
Finanzpolitik und Volkswirtschaft. 117

wirtschaft heute in allen Ländern am Sozialprodukt beteiligt ist, die


Finanzpolitik in diesem Dilemma zu Entscheidungen, denen sie in
früheren Jahrzehnten in der Richtung auf eine konjunkturpolitische
"Neutralität" ausweichen konnte; die Gefahr, finanzpolitisch im Hin-
blick auf die Konjunkturentwicklung zuviel oder zuwenig zu tun, da-
mit zu früh oder zu spät zu kommen und den Akzent zwischen geld- und
finanzpolitischen Maßnahmen zu stark auf die eine oder auf die andere
Seite zu legen, kommt zu den genannten volkswirtschaftlichen Gefahren
noch hinzu. Von den Problemen, die mit der Aufgabe der konjunktur-
politisch ausgerichteten Dosierung der Staatsausgaben und der wirt-
schaftspolitischen Leistungsfähigkeit der Besteuerung zusammenhängen,
wird an anderer Stelle zu sprechen sein (§§ 25-29, 36-38, 40-42).
Ein weiterer Gefahrenpunkt für die finanzpolitische Willensbildung
und -erfüllung ist der steuerpolitische Interventionismus, der die Steuer-
systeme der Gegenwart beherrscht. Die Höhe des Finanzbedarfs zwang
zur Einführung drakonischer Tarife, deren konsequente Einhaltung
bestimmte Branchen, Betriebe oder Betriebsformen und -arten zum
Erliegen bringen müßte; wenigstens wird dies von den Verbänden und
Firmen geltend gemacht und überzeugend nachgewiesen. Es kommt so
zu Ausnahmeregelungen, Erleichterungen und Vergünstigungen; weitere
Sondervorschriften werden aus nichtfiskalischen, insbesondere wirt-
schafts- und sozialpolitischen Erwägungen, zum Schutz der wirtschaft-
lich Schwachen, des Mittelstandes, der Landwirtschaft, der gemein-
nützigen Unternehmungen, zur Förderung des Exports, des Wohnungs-
und Schiffsbaus, der Wiederbelebung des Kapitalmarktes sowie aus
zahlreichen anderen Gründen und Anlässen geschaffen 1 • Das Ergebnis
dieser Entwicklung ist für die Finanz- und Steuerpolitik vollkommen
unübersehbar; die eintretenden Marktverschiebungen sind gänzlich
andere, je nachdem ob der Begünstigte im Wettbewerb mit Nicht-
begünstigten steht oder nicht, ob die Begünstigung auf seine Lieferanten
und Abnehmer weiterwirkt oder bei ihm verbleibt, endlich auch danach,
in welchem Umfange die Liquiditäts- und Gewinnlage die Inanspruch-
nahme der Vergünstigungen im einzelnen Falle überhaupt gestattet.
Nicht selten wird mit der einen Hand genommen, was die andere soeben
gegeben hat; wie Steuerhäufungen auf der einen, sind Häufungen von
Steuerentlastungen auf der anderen Seite zu beobachten. Da manche
Ländersteuern bei der Gewinnermittlung für die Zwecke der Bundes-
besteuerung abgezogen werden dürfen und umgekehrt, verwandeln sich die
Wohltaten des einen Steuergläubigers in unerbetene Geschenke an den an-
deren, Steuererhöhungen in "kalte" Korrekturen des Finanzausgleichs 2 ,
1 Vgl. hierzu § 37.
2 Vgl. MEYER, K. H., Der unsichtbare Finanzausgleich. Finanzwissenschaft-
liches Forschungsinstitut Köln, Oktober 1954. Als Manuskript verviellältigt.
118 Die finanzpolitische Willensbildung.

die den Steuerpflichtigen mehr oder weniger unberührt lassen und


anderes mehr; nur ein Elektronengehirn wäre imstande, den mannig-
faltigen Verästelungen und Lastenverschiebungen durch alle feinen und
feinsten Kanäle, die durch eine derartige interventionistische Steuer-
politik ausgelöst werden, zu folgen und ein den Tatsachen nahekommen-
des Bild von den Wirkungen und Nebenwirkungen, Erfolgen, Folgen
und Mißerfolgen der Interventionen zu entwerfen.
Es besteht kein Zweifel, daß ein großer Teil dieser steuerpolitischen
Maßnahmen von keinem übergeordneten Gesichtspunkt her geplant, be-
messen oder auch nur nachträglich einigermaßen koordiniert wird; die
Steuerreformen von 1953 und 1954 haben in der Bundesrepublik mit
der Ausräumung dieses interventionistischen Dickichts nur gerade erst
begonnen.
Auf der anderen Seite ist die Steuer heute in der Regel ein so ent-
scheidender Posten in Kalkulation, Gewinn- und Verlustrechnung und
Bila:D.z, daß die Dispositionen der wirtschaftenden Menschen vielfach
mehr unter steuerlichen als unter betriebs- oder privatwirtschaftliehen
Erwägungen getroffen werden; der Tatbestand, an den das Steuergesetz
die Leistungspflicht knüpft, wird zur abhängigen Variablen der Steuer,
statt umgekehrt. Familienbetriebe werden in Kapitalgesellschaften um-
gewandelt, Handelsfirmen in Provisionsagenturen, Erbansprüche in
Werksanteile, Lebenshaltungskosten in Betriebsausgaben, Gehälter in
Aufwandsentschädigungen, alles mit dem Zweck und Erfolg, der Be-
steuerung ein Schnippchen zu schlagen; die Rechtsformen, in die die
wirtschaftlichen Vorgänge gekleidet sind, wechseln wie wirkliche Kleider
mit jeder Mode. Die Steuer steht diesen Vorgängen in der Regel nahezu
hilflos gegenüber; da sie an Tatbestände geknüpft ist, die in aller Regel
in bestimmten Rechtsformen in Erscheinung treten, verliert sie mit dem
Wechsel dieser Rechtsform ihren Anspruch. Auch die Generalklausel
vom "Mißbrauch der Formen und Gestaltungsmöglichkeiten des bürger-
lichen Rechts" (§ 6 St. Anp. G.) kann die Steuertechnik nicht aus dieser
Sackgasse hinausführen; bei der Vielzahl der Fälle, um die es sich handelt,
wäre eine konsequente Inanspruchnahme dieser Generalklausel gleich-
bedeutend mit dem Übergang zur Steuerwillkür. Die Besteuerung gerät
somit in die Gefahr, ins Leere zu stoßen; dem Willen des Gesetzgebers,
bestimmte wirtschaftliche Vorgänge zur Besteuerung heranzuziehen,
tritt der hundertfältige Wille der Steuerpflichtigen entgegen, diese
Absicht, nach Möglichkeit mit legalen Mitteln, zu vereiteln. Die Probleme
des Steuerwiderstandes werden in anderem Zusammenhang noch im
einzelnen zu behandeln sein (§ 34).
Die Gefahr, daß die Finanzpolitik sich ihrer Wirkungsmöglichkeiten
und Grenzen, vor allem aber der unbeabsichtigten Nebenwirkungen
ihrer Maßnahmen nicht bewußt wird, weil sie sich mehr in einem formalen
Finanzpolitik und Volkswirtschaft. 119

Rechtsdenken bewegt als in der realen ökonomischen Problematik, ist


insbesondere in Deutschland infolge des in der Personalpolitik der
Finanzressorts noch ungebrochenen "Juristenmonopols" latent vor-
handen1. In einer Zeit, in der die Auferlegung mäßiger Abgaben und
Steuern zur Unterhaltung der öffentlichen Verwaltung lediglich gewisse
rechtsstaatliche und administrative Probleme stellte, mochte die "Be-
fähigung zum Richteramt" durchaus als geeignete Grundvoraussetzung
für die Laufbahn des höheren Verwaltungsdienstes auch in der "Domänen-
und Steuerverwaltung" gelten; daß die juristische Vorbildung des
Beamtennachwuchses heute nicht nur nicht mehr ausreicht, die Proble-
matik zu bewältigen, vor die selbst die ausführenden Organe der Finanz-
verwaltung täglich gestellt werden, sondern daß diese Vorbildung gerade-
zu dahin wirkt, dem Beamten das Verständnis für wirtschaftliche
Probleme zu erschweren, wird noch keineswegs überall verstanden.
Besteuerung ist die Kunst, die zwangsweise Mittelbeschaffung für öffent-
liche Anliegen mit einem Mindestmaß an Reibungsverlusten, Wider-
ständen und unerwünschten Nebenwirkungen in Übereinstimmung mit
dem volkswirtschaftlichen Gesamtprozeß zu bringen; dieser Aufgabe,
nicht dem System der Rechtsordnung oder den Methoden der Rechts-
pflege, muß das Steuergesetz und seine Anwendung angepaßt sein, so
wenig es die Grundsätze des Rechts in einem höheren Sinne vernach-
lässigen darf. Diese Aufgabe erfordert in besonderem Maße admini-
strative und legislative Gestaltungskraft, schöpferische Phantasie und
Wirklichkeitskenntnis; es gilt, wirtschaftliche Vorgänge in ihrem Wesen
zu erkennen und in ihren zukünftigen Wirkungen zu beurteilen. Was der
1 "Mit Freimütigkeit und Lebhaftigkeit habe ich mich gegen Mehrere darüber
ausgesprochen, welche Nachteile es bringt und bringen muß, daß bei unseren
administrativen Behörden lauter bloße Juristen angestellt werden. Zu meiner
Verwunderung fand ich nicht bloß Zustimmung, sondern man erblickte hierin
auch die Ursache mancher Gebrechen, die sehr unverhohlen besprochen und ge-
tadelt wurden. Für mich floß hieraus die große Beruhigung, daß meine Ansicht,
der Du mit einer bedeutenden Aufopferung von Zeit so willig gefolgt bist, Dir
nicht zum Nachteil gereichen wird. Alles zeigt an, daß das bisherige System,
bloße Juristen anzustellen, nicht haltbar ist. Ein Gespräch mit Baron ... gab
mir schon früher diese Aussicht. Beharre deshalb nur mutig auf dem betretenen
Wege. Schlimm ist es freilich für Dich, sowie für jeden, der die gewohnte Bahn
verläßt, daß Du Dir die Kenntnisse der Staats- und Kameralwissenschaft erwerben
und doch zugleich in der Kenntnis der Jurisprudenz den Andern nicht nachstehen
darfst. Aber in dieser SchWierigkeit liegt auch wohl der Grund, warum ein inkonse-
quentes System so lange Dauer hat gewinnen können. Späterhin wird man beide
Fächer trennen und dann wird das Studium der Staatswissenschaften sehr er-
leichtert und deshalb allgemeiner werden." So schrieb Johann Heinrich von
THÜNEN am 12. 8. 1831 an seinen Sohn Heinrich über seinen Aufenthalt im Bade
Sülz; heute, nach vier Generationen, ist das "inkonsequente System" im wesent-
lichen noch immer in Geltung! ·
(Vgl. THÜNEN, J. H. v.: Ein Forscherleben, 2. Aufl., S. 127f. Rostock 1883.)
120 Die finanzpolitische Willensbildung.

Jurist dagegen gelernt hat und im Richterberuf auch benötigt, ist die
Fähigkeit, abgeschlossene Rechtstatbestände der Vergangenheit, deren
Einzelheiten bis ins letzte durch Beweiserhebung ermittelt werden
können, den sta:r;ren Normen eines im Prinzip ewigen Gesetzes zu sub-
sumieren, um Rechtsstreitigkeiten gerecht zu entscheiden; in der Finanz-
gerichtsbarkeit ist der Jurist demgemäß durchaus am Platze. Wie
hilflos die juristisch vorgebildeten Fachkräfte der Finanzverwaltung
dagegen den wirtschaftlichen Problemen oft genug gegenüberstehen,
zeigt ein Blick in die Begründungen der Steuergesetze und ihre häufigen
Novellen, in die Veranlagungspraxis und die Steuerverwaltung; während
im Einkommen- und Körperschaftsteuerrecht ein jahrzehntelanger ver-
bissener Kampf um Abschreibungen, Rückstellungen und andere Steuer-
bilanzpositionen ausgetragen wurde, hat das Umsatzsteuerrecht unter
Begriffen wie "steuerschädliche" und "steuerunschädliche" Be- und
Verarbeitung, "einheitlicher Wirtschaftsvorgang" oder "Gesamtanlage"
manche rechtlich grotesken, wirtschaftlich als Willkür empfundene
Konstruktionen zuwege gebracht, die die Vorherrschaft eines formal-
juristischen Denkens im Steuerwesen nur zu deutlich verraten 1 • Unter
den Sicherungen, die gegen die Gefahr einer Formalisierung und Er-
starrung der Steuerpraxis geschaffen werden könnten, ist der Abbau
des Juristenmonopols in der Finanz- und Steuerverwaltung nicht an
letzter Stelle zu nennen (vgl. auch S. 139).

§ 20. Die Verantwortung für die Währung.


Die Doppelnatur der Finanzgewalt als Ausfluß der Steuer- und der
Währungshoheit ist einleitend bereits erwähntworden (§ 3); das Wechsel-
wirkungsverhältnis zwischen der Finanz- und der Währungspolitik in
ihren Maßnahmen und in ihren Folgen macht eine ständige Abstimmung
und "Gleichschaltung" der beiden Bereiche erforderlich. Für die Finanz-
politik, deren engerer Wirkungsbereich dadurch abgegrenzt ist, daß ihre
Entscheidungen und Maßnahmen stets einen unveränderten Geldwert
voraussetzen (vgl. § 1), bedeutet das die Verantwortung dafür, daß
nicht von seiten der staatlichen Kredit- und Ausgabengebarung Gefahren
für die Stabilität der Währung entstehen; wenn Kredit "Vertrauen"
bedeutet, Geld "Geltung" und Währung "Dauer und Sicherheit" 2 , so
muß die finanzpolitische Willensbildung darauf Bedacht nehmen, jede
aus der Art und Größenordnung der von ihr geplanten Maßnahmen
drohende Erschütterung des Vertrauens in das Geldwesen unbedingt
zu vermeiden.
Die Gefahr, daß die finanzpolitische Willensbildung dieser Ver-
antwortung nicht gewachsen ist, liegt an der Zusammensetzung und
1 Vgl. SoHMÖLDERS: Organische Steuerreform. Berlin 1953.
2 SOHMÖLDERS, G.: Finanzpsychologie, a. a. 0., S. 31.
Die Verantwortung für die Währung. 121

dem Stärkeverhältnis ihrer treibenden Kräfte, von denen oben die


Rede war (§§ 14-17). Der Ausgabefreudigkeit der Parlamente steht
weder im vorparlamentarischen Raum noch in der öffentlichen Meinung,
die die Zusammenhänge entweder zu spät oder nur in demagogischer
Verzerrung zu erfahren pflegt, ein genügend kräftiges Bollwerk zur
Abwehr von Währungsexperimenten 1 entgegen, die, wie die Geschichte
lehrt, auch von schwachen Regierungen immer wieder als bequemer
Ausweg aus den finanziellen Schwierigkeiten des Alltags an Stelle un-
populärer Besteuerungsmaßnahmen benutzt zu werden pflegen. Der
verstorbene Präsident des Bundesverfassungsgerichts, Prof. Dr. HöPKER-
AsCHOFF, hatte schon 1928 auf dem Salzburger Juristentage auf die
"Standing Orders" Nr. 66-71 B des englischen Unterhauses hingewiesen
und für den Reichshaushalt ähnliche institutionelle Sicherungen gegen
die notorische Neigung aller modernen Parlamente gefordert, sich bei
den Wählermassen durch ausgabenerhöhende Beschlüsse beliebt zu
machen; bei der Schaffung des Bonner Grundgesetzes schloß sich der
Parlamentarische Rat diesen Vorschlägen an, die G. WACKE daher mit
Recht als "eine Iex Höpker-Asrhoff" bezeichnet. Nach Art. 113 be-
dürfen sowohl Beschlüsse des Bundestags wie solche des Bundesrats,
welche die von der Bundesregierung vorgeschlagenen Ausgaben des
Haushaltsplanes erhöhen oder neue Ausgaben in sich schließen oder für
die Zukunft mit sich bringen, der Zustimmung der Bundesregierung.
Von dieser "Ausgabenbremse" hat die Bundesregierung erstmalig gegen-
über dem vor den Wahlen von 1953 vom Bundestag beschlossenen
Heimkehrerentschädigungsgesetz Gebrauch gemacht; zusammen mit
dem oben erwähnten Vetorecht des Bundesfinanzministers gegen Hans-
haltsüberschreitungen und außerplanmäßige Ausgaben (Art. 112 GG)
bedeutet sie eine verfassungsrechtliche Handhabe für die Bundes-
regierung, der Ausgabenfreudigkeit des Parlaments notfalls gewisse
Zügel anzulegen. Gleichzeitig bedeuten diese Vorschriften allerdings
eine klare Durchbrechung des Grundsatzes der Gewaltenteilung und
eine weitere Entmachtung der Legislative 2 , vor allem aber bieten sie
keinen Schutz gegen eine die Stabilität der Währung gefährdende Aus-
gabenpolitik, soweit diese von der Regierung selbst ausgeht oder von
ihr gebilligt wird.
Für diesen Fall sieht das Verfassungsrecht eine Anzahl von Bindun-
gen für die Bundesregierung vor, deren Wirksamkeit allerdings zweifel-
haft ist, zumal sie aus einer volkswirtschaftlichen Grundkonzeption

1 Die 1933 auf .Anregung von B. MOLL in Leipzig gegründete "Deutsche Gesell-
schaft für Währungsschutz e.V." mußte im autoritären Staat, der Zweifel oder
Kritik an seiner Finanzpolitik nicht duldet, bereits in ihrer ersten Mitglieder-
versammlung wieder ihre Auflösung beschließen.
z Vgl. §14.
122 Die finanzpolitische Willensbildung.

stammen, die durch die neueren Erkenntnisse der Geld- und Finanz-
theorie durchaus überholt ist. Die Sicherung gegen übermäßige Kredit-
inanspruchnahme seitens des Bundes - nur in dieser Art der Mittel-
beschaffung sieht das Grundgesetz offenbar eine Gefahr für die Wäh-
rung! -besteht in einer doppelten Einschränkung: im Wege des Kredites
dürfen Geldmittel "nur bei außerordentlichem Bedarf" und "in der
Regel nur für Ausgaben zu werbenden Zwecken" beschafft werden;
außerdem "nur auf Grund eines Bundesgesetzes" (Art. 115 GG), so
daß die Mitwirkung der Legislative gesichert ist.
Die materiellen Einschränkungen für die Geldbeschaffung im Kredit-
wege, diebeideaus der Weimarer Reichsverfassung übernommen worden
sind (Art. 87), stellen demnach nicht auf die monetären Maßstäbe der
Volkswirtschaft als solcher, sondern auf die Ausgabenseite des Haushalts-
planes ab; die Begriffe "außerordentlicher Bedarf" und "werbende
Zwecke" zeichnen sich zudem keineswegs durch besondere Klarheit
aus. Von der Problematik der Einteilung des Haushaltsplanes in einen
"ordentlichen" und einen "außerordentlichen" war oben bereits die
Rede (S. 56ff.); als außerordentlich werden in der Regel diejenigen
öffentlichen Ausgaben bezeichnet, die nicht regelmäßig oder doch nicht
in gleicher Art und Höhe wiederkehren. Abgesehen davon, daß dieses
Kriterium mit der Lage des Kapitalmarktes und der monetären Situation
der Volkswirtschaft nichts zu schaffen hat, pflegt sich die Haushalts-
praxis auch keineswegs daran zu halten; vielmehr wird in der Regel
derjenige Teil des öffentlichen Bedarfs als "außerordentlich" bezeichnet,
dessen Unterbringung im ordentlichen Haushaltsplan nicht gelingen
will, für den infolgedessen - Kredit in Anspruch genommen werden
soll 1• Als Schutzvorschrift vor übermäßiger Kreditinanspruchnahme
verliert die Beschränkung a~f den "außerordentlichen'' Bedarf damit
jeglichen Sinn; im Gegenteil, "da die Volksvertretungen stets und
überall die Neigung zeigen, bei kreditmäßig finanzierten Ausgaben
großzügiger in der Bewilligung zu sein als bei steuerlich gedeckten,
werden viele Aufwendungen lediglich aus diesem Grund im Haushalts-
plan Aufnahme finden"2.
Ebenso unscharf ist die zweite der beiden genannten Einschränkungen,
die Bedingung, es müsse sich in der Regel "um werbende Zwecke"
1 "Die Praxis ist hier vielgestaltig - die Grenzen sind unscharf; zunteist wird
so getan, als ob es UD1 eine ernstlich zu beachtende Theorie gehe; in der Wirklichkeit
geht es darum, was die wirtschaftlichen Verhältnisse hergeben und die politischen
Kombinationen zulassen" schreibt der erfahrene Parlamentarier K. HEINIG; die
Zweiteilung wird "auch als politisches Beruhigungsmittel angewendet, mitunter
so eindeutig, daß an das ewige Elternproblem gedacht werden kann: ,Wie sage
ich's meinem Kinde!'" (Das Budget, a. a. 0., Bd. II, S. 255 u. 440.)
8 NEUlllARK, F.: Theorie und Praxis der Budgetgestaltung, a. a. 0., S. 580.
Die Verantwortung für die Währung. 123

handeln; mit Rücksicht auf den häufigen Mißbrauch in der Vergangen-


heit wird von finanzrechtlicher Seite empfohlen, diese Bestimmung eng
auszulegen, ohne daß allerdings dazu Stellung genommen wird, was
unter "werbenden Zwecken" verstanden werden soll 1 • Die ältere finanz-
wissenschaftliche "Deckungslehre" ging davon aus, daß "ordentliche"
Ausgaben stets auch durch "ordentliche" Einnahmen gedeckt werden
mußten, während es für die Zulässigkeit der "außerordentlichen" (sc.
Kredit-)Deckung von öffentlichen Ausgaben auf deren ökonomische
Wesensart oder auf die Zeitdauer ankommen sollte, über die sich der
Nutzen der vom Staat verausgabten Beträge voraussichtlich erstrecken
würde. Diese Deckungslehre, die eine feste Zuordnung der im Kredit-
wege beschafften Einnahmen zu bestimmten Ausgaben forderte, stand
also von vornherein im Gegensatz zum Prinzip der Non-Affektation
(s. oben S. 58f.); in der Präzisierung der ökonomischen Anforderungen,
die an die auf dem Kreditwege zu finanzierenden Ausgaben gestellt
werden sollten, waren sich ihre Verfechter im übrigen keineswegs einig.
B. MoLL 2 forderte für sie eine echte betriebswirtschaftliche "Rentabili-
tät", andere Autoren umschreiben den ökonomischen Tatbestand mit
bestimmten Auslegungen des Begriffs "Produktivität", "Nützlichkeit"
oder "Reproduktivität"; ein neuerer Ausdruck ist "Umwegsrentabili-
tät", d. h. die Verwendung der öffentlichen Mittel in einer Art und Weise,
daß dabei auf dem Umweg über eine Steigerung der volkswirtschaftlichen
Leistungskräfte letzten Endes auch die Steuerkraft und Steuerleistung
eine Zunahme erfährt 3 • Unter diesen Umständen ist es nicht verwunder-
lich, daß der Anleihepolitik der Regierung durch diese kautschukartige
Bestimmung keinerlei wirksame Hemmung auferlegt ist; die Verant-
wortung für die Währung wird, soweit sie der Finanzpolitik obliegt,
der Regierung durch keine institutionelle Sicherung erleichtert.
Diese Feststellung gilt nicht nur für die Gefährdung der Währung
durch übermäßige Kreditinanspruchnahme der öffentlichen Hand, durch
die auf dem Wege der Geld- und Kreditschöpfung womöglich eine
inflatorisch wirkende Geldvermehrung hervorgerufen wird, sondern eben-
so für das Gegenteil, eine monetär unerwünschte Einengung des Geld-
volumens durch Zurückhaltung öffentlicher Mittel, die zu deflatorischen
Folgen führen könnte. Nach einer Sondererhebung der Bank deutscher
Länder unterhielten Bund, Länder und Gemeinden sowie die Sozial-
versicherungsträger und sonstigen öffentlichen Stellen am 31. 10. 1953
insgesamt annähernd 9,5 Mrd. DM Einlagen bei deutschen Kredit-

1 MA.RKULL, F.: Das Grundgesetz (zu Art. 115). In: Das Deutsche Bundes-
recht. Siegburg 1949.
2 MOLL, B.: Lehrbuch der Finanzwissenschaft, a. a. 0., S. lOSff.
a DoBRETSBERGER, J.: Das Geld im Wandel der Wirtschaft, S. 148ff. Bem
1946.
124 Die finanzpolitische Willensbildung.

instituten; ein gutes Drittel davon entfiel auf die Bank deutscher Länder
und die einzelnen Landeszentralbanken 1 •
Allein die Einlagen des Bundes bei der Bank deutscher Länder
betrugen zu dem genannten Zeitpunkt 2,2 Mrd. DM; in diesem Umfang
sind also seitens der Bundesfinanzen, monetär betrachtet, dem volks-
wirtschaftlichen Geldumlauf Mittel entzogen und "stillgelegt" worden
(vgl. § 26). Wie der Bundesfinanzminister wiederholt betont hat, ist
diese starke Anreicherung seiner Kassenmittel allerdings keineswegs
das Ergebnis einer auf diesen Zweck gerichteten Thesaurierungs- oder
gar Deflationspolitik, sondern lediglich der Niederschlag der von ihm
nicht beeinflußbaren Dispositionen der Alliierten hinsichtlich der ihnen
zustehenden Beträge an Besatzungskosten; auch konnte von einem
deflatorischen Effekt dieser Geldstillegung insofern keine Rede sein,
als die Bank deutscher Länder gleichzeitig umfangreiche Geldmittel als
Gegenwerte des hohen deutschen Zahlungsbilanzüberschusses zusätzlich
in die Wirtschaft leiten mußte, durch die der kontraktorische Effekt
der Geldstillegung wahrscheinlich sogar überkompensiert wurde. Es
bleibt jedoch die Erfahrung, daß bei den Beträgen, mit denen die öffent-
liche Hand am Sozialprodukt heute beteiligt ist, auch ihre Kassen-
dispositionen unter Umständen beträchtliche monetäre Wirkungen zur
Folge haben können, ohne daß Eine Koordinierung dieser Finanz-
operationen mit der allgemeinen Wirtschafts- und der Währungspolitik
institutionell gesichert wäre.
Als Maßstab einer Finanzpolitik, die sich ihrer Verantwortung für
die Währung bewußt ist und weder inflatorische noch deflatorische
Wirkungen im Geldumlauf der Volkswirtschaft herbeizuführen oder zu
unterstützen bemüht ist, zeichnet sich im internationalen Bereich der
Begriff der "internen finanziellen Stabilität" ab, ein Grundsatz, der
eines Tages vielleicht zur gemeinsamen Richtschnur der Finanz- und
der Geld- und Kreditpolitik werden könnte. Auf die Entwicklung, die
zur Aufstellung dieses Grundsatzes geführt hat, über seinen konkreten
Inhalt und seine Problematik wird in anderem Zusammenhang noch im
einzelnen zurückzukommen sein (vgl. § 40ff.).
1 Die öffentlichen Einlagen im Bankensystem am 31. 10. 1953. Beilage zum
Monatsbericht der BdL für Februar 1954.
"L'Etat, c'est Ia grande
fiction, a travers laquelle
tout le monde s'efforce de
vivre de tout le monde."
(Bastiat)

IV. Die Ausgabenpolitik.


A. Das "Gesetz" der wachsenden Staatstätigkeit.
§ 21. Der Tatbestand.
AnoLPH WAGNERS "Gesetz der wachsenden Ausdehnung der öffent-
lichen, insbesondere der Staatstätigkeiten" und das daraus abgeleitete
"Gesetz der wachsenden Ausdehnung des Finanzbedarfs" 1 wirkt heute
angesichts der modernen Entwicklung der öffentlichen Finanzwirtschaft
wie eine Prophezeiung von verblüffendem Wahrheitsgehalt; von jeher
hat sich aber die Finanzwissenschaft dagegen gewandt, die damit be-
zeichnete Entwicklung als naturgesetzlich unentrinnbare Schicksals-
bestimmung hinnehmen oder gar eine Entwicklung zum "Kommunis-
mus" oder Kollektivismus darin erkennen zu müssen 2 • Zunächst sind
der Tatbestand als solcher, sein Zusammenhang mit der Erhöhung alter
und dem Hinzutreten neuer Ausgabenarten und seine allgemeinen
Ursachen zu analysieren; aus den volkswirtschaftlichen Wirkungen der
öffentlichen Ausgaben ergeben sich zugleich die Grenzen, die dem
Weiterwirken des erwähnten "Gesetzes" ökonomisch gezogen sind, und
die Wandlungen, die sich in Staat und Gesellschaft daraus ergeben.
Ausmaß und Tempo des Wachstums der öffentlichen Ausgaben haben
sich seit AnoLPH WAGNERs Prophezeiung noch erheblich verstärkt; der
jährliche Finanzbedarf des Deutschen Reichs und seiner Bundesstaaten
hat sich in den drei Jahrzehnten vor dem ersten Weltkrieg ungefähr
vervierfacht, zwischen den beiden Weltkriegen jedoch schon in der
Hälfte dieser Zeitspanne nochmals versechsfacht, ganz abgesehen von
seiner hektischen Ausdehnung während der eigentlichen Kriegsjahre.
Diese Entwicklung trägt internationales Gepräge; ohne viel Unterschiede
nach Staatsform und Politik weisen die Staatsausgaben in allen
Ländern kräftige Steigerungen auf, wie die Tabelle 3 erkennen läßt.
1 WAGNER, ADOLPH: Grundlegung der politischen Ökonomie, 3. Aufl., Teil 1,
Grundlagen der Volkswirtschaft, S. 892ff. Leipzig 1892. - Ders. Finanzwissen-
schaft, 3. Aufl., Teil 1, a. a. 0., S. 76.
2 LOTZ, W ALTER: Finanzwissenschaft, 2. Aufl., S. 198ff. Tübingen 1931.
JESSEN, J.: Deutsche Finanzwirtschaft, 2. Aufl., a. a. 0., S. 40.
126 Die Ausgabenpolitik.

Nicht nur im totalitären Sowjet-


staat, dessen zentraler Finanz- und
Staatswirtschaftsplan praktisch die
ganze Volkswirtschaft umfaßt, läßt
sich das Anwachsen der absoluten
Ausgaben feststellen; auch Groß-
britannien, Frankreich, die USA und
selbst die vom Kriege verschont
gebliebene neutrale Schweiz weisen
die gleichen Tendenzen in der Ent-
wicklung der öffentlichen Aus-
gaben auf.
Die Tabelle zeigt andererseits
auch charakteristische Unterschiede
in der Zunahme des öffentlichen Fi-
nanz bedarfs zwischen den einzelnen
Ländern. Zunächst ist die ungleiche
Geldwertentwicklung zu berücksich-
tigen, die die nominellen Ausgaben-
beträge in sich und untereinander
unvergleichbar macht; das Bevölke-
rungswachstum und die Entwicklung
des Volkseinkommens sind weitere
Faktoren, die den Erkenntniswert
der absoluten Zahlen beeinträchti-
gen. Daß jedoch auch im Verhältnis
zur Bevölkerungszahl und zu den ver-
mehrten Volkseinkommen die Ent-
wicklung der öffentlichen Ausgaben
in steiler Kurve gestiegen ist, ergibt
sich aus der nachstehenden Tabelle 4
für das Deutsche Reich 1 bzw. die
Bundesrepublik (s. S. 127.)
Angesichts dieser Zahlen ist es
offensichtlich, in welchem Maße
AnoLPH WAGNERs Vorhersage von
der wachsenden Staatstätigkeit sich
bisher bewahrheitet hat; diese Ent-
wicklung der Ausgaben spiegelt sich
sowohl in der Steuerpolitik wie in
1 TERHALLE, FRITZ: Die Finanzwirt-
.... ... ., schaft des Staates und der Gemeinden,
a. a. 0., S. 37.
Der Tatbestand. 127

Tabelle 4.
1913 1926 1929 1932 1934 1938 1952

a) Finanzbedarf* .. 7,2 17,2 20,9 14,5 17,3 35,0 36,3


b) Volkseinkommen* . ... 45,7 62,6 75,9 45,2 52,2 77,0 98,1
c) a) in % von b) . . . . . 15,7 27,5 27,4 32,1 33,0 45,9 37,0
d) M, RM bzw. DM je Kopf
der Bevölkerung . . . . . 108 270 324 221 261 513 748
* a) und b) in Mrd. Mark, RM oder DM.

der öffentlichen Verschuldung wider. Das Zurückbleiben Frankreichs


hinter :der angelsächsischen und deutschen Entwicklung deutet auf
den Anteil hin, den die totale Durchorganisierung einer jahrelangen
Kriegswirtschaft für diesen Umbildungsprozeß besitzt; folgerichtig ist
die Expansion der Staatswirtschaft in Frankreich auch entsprechend
geringer, als in Großbritannien und den Vereinigten Staaten 1 •
URSULA HrcKs bringt für Großbritannien eine graphische Dar-
stellung2, nach der die Staatsausgaben von 1900-1910 rd. 15% des
Volkseinkommens ausmachten, während des ersten Weltkrieges fast
25%, in den zwanziger und dreißiger Jahren über 30%, im zweiten
Weltkrieg zeitweise bis zu 80% und gegenwärtig etwa 40%; abgesehen
von den starken Schwankungen infolge der Kriege läßt sich deutlich
auch in der Friedensentwicklung ein Trend nach oben feststellen.
Diese sprunghafte Ausdehnung des Ausgabenbedarfs in den letzten
vier Jahrzehnten läßt die Bedeutung der beiden Weltkriege für die
öffentliche Finanzwirtschaft erkennen; weder nach dem ersten noch
nach dem zweiten Weltkrieg ist es gelungen, die öffentlichen Haushalte,
die sich während der beiden Kriege zum finanziellen Rahmen einer
bis aufs äußerste angespannten Kriegswirtschaft entfaltet hatten, wieder
auf das "normale" Maß der Friedensjahre zurückzuführen. Rüstungs-
ausgaben und Kriegsfolgelasten sind überall die Hauptfaktoren der
Aufwärtsentwicklung; aber auch der Sozialetat und die öffentlichen
Investitionen (Wohnungsbau) sind hervorragend daran beteiligt. Eine
genauere Aufgliederung der Haushalte nach alten und neuen Ausgaben-
kategorien vermag infolgedessen manche Anhaltspunkte für die Ursachen
und die Eigenart der "wachsenden Ausdehnung der Staatstätigkeit"
zu bieten; darauf wird an anderer Stelle noch zurückzukommen sein
(vgl. §§ 22-23).
Auf eine andere Eigenart der Ausgabenentwicklung stieß die deutsche
Finanzstatistik anläßtich der Auseinandersetzung über die Reparations-
frage nach dem ersten Weltkriege. Der internationale Vergleich der
1SOHMöLDERS, G.: Expansion der Staatswirtschaft. Europa-Archiv (1948).
Hicxs, UBSALA K.: British Public Finances. Their Structure and Develop-
2
ment 1880-1952, S. 11. London 1954.
128 Die Ausgabenpolitik.

öffentlichen Ausgaben, der damals in Ergänzung der Steuerbelastungs-


vergleiche durchgeführt wurde, ließ die starke Abhängigkeit der Ver-
waltungskosten von der Bevölkerungsdichte erkennen; je Kopf der
Bevölkerung ist der Verwaltungsaufwand progressiv höher, je dichter
besiedelt das Land ist. Industrieländer sind je Kopf der Bevölkerung
kostspieliger zu verwalten als Agrargebiete, Großstädte arbeiten teurer
als Mittel- und Kleinstädte, und eine Bevölkerungszunahme führt
infolgedessen auch im zeitlichen Verlauf zu einer progressiven Steigerung
der öffentlichen Ausgaben. Dieses "Gesetz der parallelen Progression
zwischen Staatsausgaben und Bevölkerungsmassierung" 1 ist zugleich
eine Ergänzung und eine Erläuterung des WAGNERBchen Gesetzes; in
Großstädten ist der Verwaltungsaufwand je Kopf der Bevölkerung fünf.
bis zehnmal so hoch wie in Landgemeinden und Kleinstädten, und
Länder mit hoher Bevölkerungsdichte, wie in Deutschland etwa die
Stadtstaaten Harnburg und Bremen, müssen je Kopf der Bevölkerung
doppelt soviel an Verwaltungskosten aufwenden wie rein ländliche
Gebiete. Auch in den übrigen Stadtkreisen der Bundesrepublik betrugen
die Pro-Kopf-Ausgaben 1951 durchschnittlich 230 DM gegen 73 DM in
den kreisangehörigen Gemeinden und weniger als 40 DM in den Land-
kreisen2.
In Bundesstaaten läßt sich gleichzeitig mit der Steigerung der
Staatsausgaben auch eine Verschiebung zwischen den einzelnen Gebiets-
körperschaften dergestalt feststellen, daß der Zentralverband seine Aus-
gaben kräftiger erhöht als die Gliedstaaten. Diese "Anziehungskraft des
größeren Etats" (PoPITZ) ist ebenfalls eine internationale Erscheinung;
wie sich die Staatstätigkeit und die Staatsausgaben der Zentralgewalt
auf Kosten der untergeordneten Gebietskörperschaften in den Ver-
einigten Staaten erhöht haben, zeigt die nachstehende Tabelle 5 3 :

Tabelle 5. VerhäUnis der Ausgabensteigerung zwischen Bund, Staaten und Gemeinden


1915-1940 (in Mrd. Dollars).
Zunahme
zwischen
1915 1920 1925 1930 1935 1940 1915 und
1940
in%

Bund 1,0 6,0 3,5 3,8 7,3 10,3 878


Staaten 0,5 0,9 1,4 2,1 2,2 4,5 800
Gemeinden . 2,2 3,3 5,6 7,2 5,5 6,0 173
Insgesamt 3,7 10,2 10,5 I 13,1 15,0 20,8 462
1 BRECHT, A.: Internationaler Vergleich der öffentlichen Ausgaben. Leipzig
u. Berlin 1932.
1 Die kommunalen Finanzen im Rechnungsjahr 1950, Teil I, Statistisches
Bundesamt Wiesbaden, S. 37. Stuttgart u. Köln 1952.
3 HEINICK, W.: Probleme des Finanzausgleichs in USA. Diss. Köln 1951.
Der Tatbestand. 129

Ganz ähnlich verläuft die Entwicklung in der Bundesrepublik; die


Expansion des Bundeshaushalts und der Länderhaushalte vollzieht sich
auch hier teilweise auf Kosten der Gemeindefinanzen 1 • Auch im Ver-
hältnis zwischen Bund und Ländern hat das "Gesetz von der Anziehungs-
kraft des größeren Etats" sich bereits bewahrheitet (Tabelle 6).

Tabelle 6. Ausgaben in Mill. DM.


Steigungs- Steigungs- Steigungs-
prozent prozent 1954 prozent
1950 1952 gegen- 1953 gegen- gegen-
über 1950 über 1950 über 1950

Bund 12554,21311 170 23972 191 1250541 200


Länder und Gemeinden 16900 19772 111 21815 129 22720 134

Währendkurz nach demlnkrafttreten des Grundgesetzes 1949 der Bund


rd.4Mrd. weniger Ausgaben zu tätigenhatte alsLänderund Gemeinden zu-
sammen, betragen bereits 1954 die (geschätzten) Bundesausgaben 2,3Mrd.
mehr als die Ausgaben der untergeordneten Gebietskörperschaften.
Daß diese Entwicklung nicht zwangsläufig zu sein braucht, zeigt
ein Blick auf die Verhältnisse in der Schweiz, wo sich neuerdings stärkere
Bestrebungen zeigen, die Finanzgewalt des Bundes wieder einzuschränken
oder aber sie wenigstens nicht weiter auszudehnen (Tabelle 7).
Bei der Feststellung
empirischer Gesetzmäßig- Tabelle 7. Entwicklung der Steuereinnahmen des
Bundes, der Kantone und der Gemeinden'.
keiten in der Entwicklung
Bund Kantone Gemeinden
der Staatsausgaben muß Jahr
% % %
allerdings berücksichtigt
werden, daß nur ein Teil, 1936 44 28,5 27,5
wenn auch der größere 1941 58 21,5 20,5
1946 62 20 18
Teil des Staatsbedarfs, 1951 60 26 24
statistisch zu erfassen ist,
nämlich nur der offene Staatsbedarf, während der sog. versteckte
öffentliche Bedarf durch keine amtliche Statistik erfaßt wird. "Zum
versteckten Staatsbedarf gehört jene Inanspruchnahme der Einzelwirt-
schaft durch den Staatsbedarf, die nirgends als solche eine Benennung
oder gar einen anderen Ausdruck findet. Darunter fällt z. B. der Auf-
wand, den der einzelne für die Betreuung eines Ehrenamtes, für kulturelle,
künstlerische und andere Gemeinschaftszwecke macht, ferner die nicht
geringe Inanspruchnahme des Steuerzahlers für die Durchführung der
Steuererhebung, die Heranziehung für die Erfüllung von Vorschriften
1 SCHMIDT, FRANZ: Gefährliche Pläne. In: Die städtischen Finanzen in Gefahr.
Tagungsbericht des Deutschen Städtetages, 8. Sitzung des Hauptausschusses
Köln 1950.
2 Statistisches Jahrbuch der Schweiz.

Schmölders, Finanzpolitik. 9
130 Die Ausgabenpolitik.

etwa bei der staatlichen Regelung der Aus- und Einfuhr, des Werbe-
wesens und vieles andere mehr 1 ." (Vgl. auch S. 54 f.)
Nach einer überschlägigen Berechnung des Finanzwissenschaftlichen
Forschungsinstituts Köln 2 dürfte sich der versteckte öffentliche Bedarf
in der Bundesrepublik im Jahre 1949 auf rd. 330-350 Mill. DM belaufen
haben. Die Tatsache, daß es neben dem offenen einen versteckten
Staatsbedarf gibt, beeinträchtigt auch die internationale sowie die
zeitliche Vergleichbarkeit der Ausgabeziffern; die erwähnte Entwick-
lungstendenz des wachsenden Finanzbedarfs ist dadurch in Wirklichkeit
noch stärker, als sich an den Statistiken ablesen läßt.

§ 22. Alte und neue Ausgabekategorien.


Eine erste Deutung des Tatbestandes, mit dem wir es bei der "wach-
senden Ausdehnung der öffentlichen, insbesondere der Staatstätigkeiten"
zu tun haben, hat An~LPH WAGNER seinerzeit selbst gegeben: "Die
Finanzwirtschaft hat dem Staate die sachlichen Hilfsmittel (Sachgüter,
Geld) zu beschaffen, welcher dieser zu seiner Funktion als Gesamt-
wirtschaft bedarf. Daraus folgt mit Notwendigkeit, daß der äußere
Umfang der Finanzwirtschaft von dem Umfang und der Art der jeweiligen
Aufgaben und Tätigkeiten des Staates bestimmt wird 3 ."
Sowohl der Umfang als auch die Art der öffentlichen Ausgaben
haben in der Tat durch ihre Ausdehnung zur Steigerung des Finanz-
bedarfes beigetragen - einmal entfalten sich die herkömmlichen Aus-
gabekategorien des öffentlichen Haushalts zu immer umfangreicherem
Volumen, zum zweiten treten mehr und mehr neue Aufgaben der
öffentlichen Hand hinzu, deren Finanzbedarf insgesamt weit über die
Aufwendungen für die ursprünglichen Staatszwecke hinauswächst.
HEINRICH RAu, desSen Lehrbuch der Finanzwissenschaft ADOLPH
WAGNER bearbeitet und in immer neuen Auflagen schließlich zum
eigenen Lebenswerk ausgestaltet hat, teilt die öffentlichen Ausgaben
gemäß ihrer Zweckbestimmung in "Verfassungs"- und "Regierungs"-
ausgaben ein; als Verfassungsausgaben galten ihm diejenigen für Re-
gierung und Volksvertretung, als Regierungsausgaben dagegen die nach
den einzelnen Staatsaufgaben gegliederten Aufwendungen. BeiWAGNER
wurde daraus die Einteilung der öffentlichen Ausgaben in solche, die
sich aus dem "Rechts- und Machtzweck" und solche, die sich aus dem
"Kultur- und Wohlfahrtszweck" des Staates ergaben; was mit beiden
Unterscheidungen gemeint war, würde der heutige Sprachgebrauch der
Betriebswirtschaftslehre vielleicht als "Verwaltungsgemeinkosten" und
1 JESSEN, JENS: Deutsche Finanzwirtschaft, S. 45. Harnburg 1937.
Der versteckte öffentliche Bedarf, Finanzwissenschaftliches Forschungs-
2

institut Köln, Januar 1951. Als Manuskript vervielfältigt.


3 WAGNER, ADOLPH: Finanzwissenschaft, a. a. 0., S. 63f.
Alte und neue Ausgabekategorien. 131

als "Einzelkosten" der verschiedenen Betriebsabteilungen eines wirt-


schaftlichen Unternehmens bezeichnen. Die Finanzstatistik hat es frei-
lich bis zu einer zahlenmäßigen Ausgliederung der "Gemeinkosten"
nicht gebracht; sie unterscheidet an Hand des Haushaltsplanes gemäß
dem sog. Ministerialprinzip, d. h. im wesentlichen nach Vyrausgabungs-
behörden, Ausgaben für
I. oberste Staatsorgane;
2. allgemeine und innere Verwaltung;
3. Finanzverwaltung;
4. Polizei;
5. Rechtspflege;
6. Schulen;
7. Wissenschaft, Kunst, Volksbildung, Kirche;
8. Sozialwesen;
9. Bau- und Wohnungswesen, Wirtschaft und Verkehr;
10. Erwerbsvermögen;
11. Kriegsfolgelasten;
12. Versorgung ehemaliger Bediensteter;
13. Zinsen und Tilgungen.
Die besonders im deutschen Finanzwesen traditionelle Gliederung
unterscheidet zwischen "ordentlichen" und "außerordentlichen" Aus-
gaben; als Unterscheidungsmerkmal gilt dabei in erster Linie, ob die Aus-
gaben einigermaßen regelmäßig undnoch dazu in annähernd gleicher Größe
wiederkehren oder nicht. Diese aus dem Haushaltsrecht abgeleitete Ein-
teilung1 ist freilich alsbald durch die weitere Unterscheidung zwischen
"fortdauernden" und "einmaligen" ordentlichen Ausgaben durchbrochen
und verwischt worden; sie ist letzten Endes wohl nur aus dem Wunsch
entstanden, die außerordentlichen Ausgaben, die mit Anleihemitteln ge-
deckt werden können, von dem aus Steuermitteln zu deckenden ordent-
lichen Bedarf abzugrenzen, dient also nicht der besseren Erkenntnis, son-
dern nur der bequemen Rechtfertigung der Maßnahmen der Finanzpolitik.
Eine weitere Gliederung der Ausgaben, die in jedem Einzelhaushalt
wiederkehrt und statistisch für Vergleichszwecke wichtig sein kann, ist
die in Personalbedarf und Sachbedarf. Volkswirtschaftlich betrachtet
hat man die Ausgaben in "produktive" und "unproduktive" zu gliedern
versucht; da der Staat letzten Endes ja nicht produzieren soll, ist diese
Gliederung wenig ergiebig 2 • Recht sinnvoll unterscheidet dagegen die
schwedische Finanzstatistik seit langem "Ausgaben zur Kapitalver-
mehrung" und "wirkliche Ausgaben"; mit der Unterscheidung zwischen
"vermögenswirksamen" und "vermögensunwirksamen" Ausgaben be-
ginnt ihr die deutsche Praxis hierin zu folgen.
1 Vgl. dazu oben S. 56ff. und S. 122.
2 Das gleiche gilt für die von B. MoLL vorgeschlagene Unterscheidung zwischen
"rentablen" und "unrentablen" Ausgaben; faßt man die Forderung nach Rentabili-
tät im Sinne der "Umwegsrentabilität" (S. 123) auf, so dürften andere als in diesem
Sinne "rentable" Ausgaben gar nicht zulässig sein.
9*
132 Die Ausgabenpolitik.

Die volkswirtschaftlich bedeutsamste Unterscheidung muß davon


ausgehen, wieweit die öffentliche Wirtschaft die Ausgaben für ihren
eigentlichen Verwaltungsaufwand und wieweit sie sie für wirtschaftliche,
politische und sonstige Kaufkraftumleitungen (Unterstützungen, Sub-
ventionen, Investitionen) vornimmt.
Diese Unterscheidung ist von TERHALLE 1 verbessert und verfeinert
worden; danach unterscheidet man heute folgende Kategorien des
öffentlichen Bedarfs:
1. Staatsfinanzwirtschaftlicher Eigenbedarf zur Ermöglichung der Leistung des
Staatsapparates im engeren Sinne, also Beamtengehälter, Verwaltungsgebäude,
Büromaterial, sowie Ausgaben für Straßen- und Brückenbau, Bildungs- und
Gesundheitsfürsorge, Kriegs- und Rüstungsbedarf (der "eigentliche" Finanzbedarf
des liberalen Staates).
2. Subventionierungsbedarf im Sinne einer nach unten hin verlängerten Staats-
wirtschaft (Subventionen an Wohlfahrtsverbände, Schulen, Krankenanstalten
usw.), oder als einzelwirtschaftliche Kalkulationskorrektur im Dienst der Konsum-
oder Produktionssteuerung (Konjunktur- oder Strukturpolitik).
3. V olkBWirtschaftlicher Ablieferungsbedarf in Gestalt von Reparationen, Tributen
undSchuldendienst auf Auslandsanleihen, also einer gegenwertlosenEinbuße an Volks-
einkommen, die noch dazu meist weltwirtschaftlich destruktive Wirkungen entfaltet.
4. Inländischer Versorgungsbedarf in Gestalt von Pensionszahlungen, Familien-
beihilfen, Wohlfahrtsunterstützungen und dergleichen.
5. Finanzierungstechnischer Bedarf, d. h. Schuldendienst im Inland und
6. Vermögensbildungsbedarf, d. h. Investitionen mit Kapitalbildungscharakter
(nicht dagegen Erstellung oder Erwerb von Verwaltungsgebäuden usw.), einschließ-
lich Einlagen und echten Darlehen sowie Anlage in ertragbringendem Realvermögen
und Wertpapieren.
Die herkömmliche Finanzwirtschaft der öffentlichen Körperschaften
hat es mit dem staatsfinanzwirtschaftliehen Eigenbedarf des Staates (Zif-
fer l) und denjenigen Teilen des Versorgungsbedarfs (Ziffer 4) zu tun, die
sich im Bereich der Eigenfinanzierung des Staatsapparates und der ande-
ren Gebietskörperschaften halten; dazu gehören die Pensionen an frü-
here Staatsbeamte und Angestellte insoweit, als sie das Entgelt für
früher geleistete Dienste darstellen. Neben diese "Eigenfinanzwirtschaft"
des Staates und der Gemeinden, die sich grundsätzlich marktkonform
oder doch "neutral" in die Gesamtwirtschaft einfügt, tritt mit den übrigen
Ausgabearten derTERHALLEschen Gliederung einefinanzpolitische ,,Kauf-
kraftübertragung", die sich nach Absicht und Wirkung als Korrektur der
marktwirtschaftliehen Einkommensverteilung im Sinne einer mehr oder
weniger planmäßigen Sozial- oder Wirtschaftspolitik darstellt.
Diese Entwicklung der Finanz"wirtschaft" zur Finanz"politik",
von der Deckung des Finanzbedarfs zur Kaufkraftumleitung und
Korrektur der Einkommensverteilung, ist zum Teil dem Anwachsen
der Größenordnungen, zum anderen Teil dem Aufkommen neuer Spiel-
arten an öffentlichen Ausgaben zuzuschreiben. Vom "Anteilsystem"
1 TERHALLE, FruTz: Die Finanzwirtschaft des Staates und der Gemeinden,
a. a. 0., S. 62ff.
Alte und neue Ausgabekategorien. 133

ist die Staatswirtschaft unserer Zeit zum "Kontrollsystem" geworden!,


vom "Wohlstandsstaat" zum "Wohlfahrtsstaat", vom "Etat gendarme"
zum "Etat providence" und darüber hinaus zum "Etat faustien" 2 ;
wenige summarische Zahlenangaben aus einigen Ländern genügen, um
diesen Vorgang anschaulich zu machen.
Für Deutschland (Reich, Länder und Gemeinden) hat TERHALLE 3
die folgenden Anteilssätze der einzelnen Ausgabengruppen ermittelt:

Tabelle 8.

I 1913
I 1925 1927 1930 1932

Finanzwirtschaftlicher Eigenbedarf. 66,5 61,0 56,8 52,6 55,0


Subventionierungsbedarf (soweit offen aus-
gewiesen) . ...... . 3,0 4,4 3,9 7,2 6,8
Volkswirtschaftlicher Ablieferungsbedarf 0,0 7,5 9,5 9,4 1,2
Inländischer Versorgungsbedarf . 4,3 17,8 15,8 18,2 26,3
Finanzierungstechnischer Bedarf . . 10,7 1,7 4,9 6,6 8,2
Vermögensbildungsbedarf . 11,5 7,6 9,1 6,0 2,7

Der inländischeVersorgungsbedarf, der nebenden Pensionszahlungenfür


Staatsbeamte vor allem die sozialen Leistungen umfaßt, weist demnach
von 1913-1932 die größte Steigerung auf; die Gewichtsverlagerung von
den "alten" auf neue Ausgabekategorien tritt in diesenZahlen klar zutage.
Diese Entwicklung hat sich nach dem zweiten Weltkrieg fortgesetzt;
in der Bundesrepublik machte im Haushalt 1953/54 der Finanzbedarf
für die "alten" Ausgabekategorien (mit Ausnahme des Schuldendienstes)
nur rd. 11,2% aus, Sozialausgaben und Verteidigungskosten dagegen
allein mehr als 80 v. H. 4 •
1 MANN, F. K.: Die Staatswirtschaft unserer Zeit, a. a. 0.
2 LAUFENBURGER, HENRY: Finances comparees (Etats Unis, France, Grande
Bretagne, Suisse, URSS) 2. Aufl. Paris 1952.
3 TERHALLE, FRITZ: a. a. 0., S. 66.

'Bundesausgaben 1953/54 insgesamt 24708,1 Mill. DM. Davon


Personalausgaben . 2,6%
Pensionen . . 0,4%
Sachbedarf . . . . 0,6%
Verschiedenes. . . 1,5%
Verkehrsaufgaben. 2,2%
Förderungsmaßnahmen 2,8%
Verwaltungsentschädigungen an die Länder 1,1%
"Alte" Ausgaben insgesamt . 11,2%
Allgemeine Sozialleistungen . 35,4%
Wohnungsbau und Siedlungen 3,7%
Subventionen . . . . . . . 1,2%
Leistungen im Lastenausgleich 0,9% 41,2%
Schuldendienst und Wiedergutmachung 5,9%
Zuschuß Berlin . . . . . . . . . . 2,8%
Besatzungs- und Verteidigungskosten • 38,9%
100%
134 Die Ausgabenpolitik.

Die gleiche Entwicklung läßt sich in den meisten anderen Ländern


feststellen. Die Staatsausgaben betrugen in 1 :
Tabelle 9.
Steigerung 1952
in Prozent
von 1938 1

1. Großbritannien und Nordirland (in Mill. i:).


Gesamtausgaben. I 1105,9 4 756,0 430,5
Schulddienst . 217,6 601,0 276,6
Subventionen . 0,0 308,8
Soziale Dienste J 165,7 812,0 490,0
Verteidigung • 274,8 1204,5 438,3
2. Frankreich (in Mrd. Frs.).
Gesamtausgaben. 97,0 3447,0 3553,7
Schulddienst . 14,0
Subventionen . . 0,0 50,0
Verteidigung . . 29,0 1182,0 4075,9
3. Italien (in Mrd. Lire).
Gesamtausgaben. 40,7 2217,0 5447,1
Schulddienst • 6,78 130,9 1930,7
Soziale Dienste . 1,32 257,6 19515,1
Verteidigung • . 14,47 512,6 3542,4
4. Schwei'l (in Mill. Franken).
Gesamtausgaben.
Schulddienst .
965,4
106,2
I 2071,8
283,6
214,6
267,3
Subventionen .
Soziale Dienste 60,4
48,7 I 0,0
44,3 90,9
Verteidigung . 519,3 816,7 157,2
5. USA (in Mill. $).
Gesamtausgaben. . . . . . 8966 79028 881,4
Schulddienst . . . . . . . . 941 6350 674,8
Subventionen (Landwirtschaft) 850
Zuwendungen Kriegsteilnehmer 559 4479 801,2
Soziale Dienste 3559 2872 125,9
Verteidigung . . . . . . . . 1077 52868 4908,8
Auslandshilfe . . . . . . . . 2 2112 105600,0
Steigerung 1952
1939 1952 in Prozent
von 1939

6. UdSSR (in Mill. Rubel).


Gesamtausgaben. . 153100 476921 311,5
Erziehung • . . . 20300 60000 295,5
Gesundheit • . . . 8200 22800 278,0
Sozialversicherung . 9836 42000 427,0
Verteidigung . . . . . . . . . . . 39200 113800 290,3
Kapitalzuwendungen a.n die Volkswirt-
schaft • . . • . • • . . . . . . 60460 180400 298,6
1 Berechnet nach dem Statistischen Jahrbuch für die Bundesrepublik 1953,
s. 102ff.
2 Änderungen des Geldwertes in der Vergleichszeit sind nicht ausgeschaltet,

so daß die hohen Steigerungssätze, besonders für Frankreich und Italien, neben
der realen Steigerung der Ausgaben auch die Geldentwertung widerspiegeln.
Die Ursachen der Entwicklung. 135

Wenn auch die Abgrenzung der Ausgabekategorien von Land zu


Land durchaus unterschiedlich ist und zudem mit den vorstehenden
Zahlen nur Ausgaben der Zentralgewalt erfaßt sind, so läßt sich doch
feststellen, daß die Ausgaben für soziale Dienste und Verteidigung
durchweg stärker gestiegen sind als die Gesamtausgaben. Während die
hohen Verteidigungsausgaben vor allem durch die zunehmende Techni-
sierung der modernen Kriegführung bedingt sind, äußert sich in den
Sozialausgaben die Wandlung der Staatsauffassung, die sich im Laufe
der letzten Jahrzehnte durchsetzte und die dahin tendiert, immer
größere Aufgabengebiete vom einzelnen und von der Familie auf den
Staat zu übertragen.
Aber auch der Verwaltungsaufwand der öffentlichen Hand steigt
immer weiter an. Den Hauptteil der "eigentlichen Verwaltungsaus-
gaben" nehmen die Personalausgaben ein. In der Reichs-, Landes- und
Gemeindeverwaltung sowie der Rechtspflege waren 1933 426000 Beamte,
166000 Angestellte und 104000 Arbeiter beschäftigt; demgemäß betrug
der Personaletat des Reichs, der Länder und der Gemeinden (einschließ-
lich Ruhegehälter) jährlich 4,5 Mrd. RM. 1939 gab es demgegenüber
allein im Bereich der Bundesrepublik 937 000 Bedienstete der öffent-
lichen Hand, 1950 aber bereits 1277 687 mit einem Personaletat von
schätzungsweise 6 Mrd. DM 1 •
Im Ausland zeigt sich eine ähnliche Entwicklung. So hat sich
beispielsweise in Frankreich die Zahl der Staatsbediensteten von 1914
bis 1936 um die Hälfte erhöht, und die während des Krieges zusätzlich
beschäftigten 350000 Personen sind trotz mancher Versuche der Ein-
schränkung nie wieder abgebaut worden.
Die Erhöhung des Personals der öffentlichen Hand zeitigt zugleich
eine entsprechende Erhöhung der Pensionsverpflichtungen; die Zahl der
Staatspensionäre beträgt heute in Frankreich fast das Siebenfache
derjenigen vor einem Jahrhundert. Auf 10 aktive Soldaten kommen
heute 9, auf 10 zivile Staatsbedienstete 5 pensionierte; die Summe der
Beamten- und Militärpensionen betrug 1952 180 Mrd. Francs oder mehr
als 5 v. H. der gesamten Ausgaben des Staates.

§ 23. Die Ursachen der Entwicklung.


Die im vorstehenden wiedergegebenen Zahlenangaben über die Ent-
wicklung der öffentlichen Ausgaben lassen keinen Zweifel daran, daß
die Voraussage ADOLPH WAGNERs über die Tendenz einer wachsenden
Ausdehnung der Staatstätigkeit und damit des Finanzbedarfs sich in
verblüffendem Ausmaße bewahrheitet hat; ob dieser Ausdehnungs-
prozeß sich allerdings gewissermaßen zwangsläufig vollzieht, ob also die
1 Statistisches Jahrbuch für die Bundesrepublik Deutschland 1953.
136 Die Ausgabenpolitik.

öffentlichen Ausgaben wie nach einem Naturgesetz unabänderlich


auch in Zukunft immer weiter ansteigen müssen, kann nur eine nähere
Analyse der Ursachen ihrer bisherigen Entwicklung lehren.
Schon im vorigen Abschnitt ist dargelegt worden, daß ein Teil der
normalen Ausgabensteigerung sich einlach aus der säkularen Geld-
entwertung erklärt; auch die internationalen Unterschiede im prozen-
tualen Anwachsen der Haushaltssummen spiegeln zu einem Teillediglich
das ungleiche Tempo wider, in dam die Währungen an realer Kaufkraft
verlieren. Andererseits bleibt auch dann, wenn die Zahlen auf Geld
gleicher Kaufkraft umgerechnet, die Einflüsse der Geldentwertung also
aus dem statistischen Gesamtbild ausgeschaltet werden, die Wachstums-
tendenz der öffentlichen Ausgaben unverkennbar; der Hinweis auf die
säkulare Geldentwertung enthebt uns also nicht von der weiteren
Forschung nach den Ursachen dieser Entwicklung.
Auch von dem Zusammenhang zwischen den öffentlichen Ausgaben
und der Bevölkerungszunahme war bereits die Rede; mit wachsender
Bevölkerungsdichte steigen die Pro-Kopf-Ausgaben für die öffentliche
Verwaltung progressiv an (vgl. S. 128). Ebenso weisen Industriestaaten
höhere Pro-Kopf-Ausgaben auf als Agrarstaaten, kapitalintensive Länder
wiederum höhere als arbeitsintensive, fortschrittlich entwickelte Gebiete
ganz allgemein einen höheren Anteil der öffentlichen Finanzwirtschaft
am Sozialprodukt als jüngere oder zurückgebliebene Staaten 1 ; die
Ursachen hierfür liegen auf der Hand, ohne daß in diesen Hinweisen
bereits eine zureichende Erklärung für den in Rede stehenden Entwick-
lungsprozeß gesehen werden könnte. Voraussetzung für das starke
Anwachsen der Staatsausgaben gerade in den letzten Jahrzehnten war
allerdings die aus wirtschaftlichen und psychologischen Gründen mög-
liche erweiterte Kreditaufnahme, die außerdem in zunehmendem Maße
nicht mehr nur auf das Inland beschränkt ist.
Die Unterscheidung zwischen "alten" und "neuen" Ausgabenkate-
gorien hat nun bereits die Schwerpunkte gezeigt, auf die sich die
Ausgabensteigerung in den meisten Ländern konzentriert: einerseits
Kriegs- und Rüstungsausgaben, andererseits die Aufwendungen für
soziale Zwecke. Die Entwicklung der Rüstungsausgaben, von den
Aufwendungen für die moderne Kriegführung ganz abgesehen, unter-
liegt in stärkstem Grade den Wandlungen der Kriegstechnik; ein
Jagdflugzeug des ersten Weltkrieges kostete einen Bruchteil von den
50000 Dollars, die im zweiten Weltkrieg für einen normalen Jäger-
typ aufgewendet werden mußten, und heute fordert die amerikanische
Luftwaffe für einen ihrer modernen Düsenjäger bereits nicht weniger
1 MAsoiN, M.: Die öffentlichen Ausgaben. In: Handbuch der Finanzwissen-
schaft, 2. Auf!., Bd. II, S. 6. Tübingen 1953.
Die Ursachen der Entwicklung. 137

als das Zehnfache dieses Betrages an 1 • Das sprunghafte Anwachsen


der Kriegs- und Rüstungskosten hängt zweifellos aufs engste mit der
zunehmenden Technisierung der Kriegsführung und der Vervoll-
kommnung der Kampfmittel zusammen; im Zeitalter der Atomwaffen
ist ein Abschluß dieser Entwicklung vorderhand überhaupt nicht
abzusehen.
Hand in Hand mit der Kriegs- und Rüstungstechnik und der jüngsten
"Vervollkommnung" der modernen Vernichtungsmittel wirkt ein Faktor
an der Steigerung der Rüstungsausgaben mit, der nach Zahl und Maß
schwer faßbar, in seinem Einfluß jedoch kaum zu überschätzen ist.
Die letzten Kriegswochen des zweiten Weltkrieges und die Besatzungs-
jahre haben der deutschen Zivilbevölkerung einen Eindruck von der
Mentalität amerikanischer Truppenführung vermittelt, deren hervor-
stechendstes Merkmal der Gesichtspunkt äußerster "Menschenökonomie"
ist; ehe Leben und Gesundheit eines einzigen amerikanischen Soldaten
einer Gefahr ausgesetzt werden, setzt die Truppenführung mechanische
Hilfsmittel, Schutzvorrichtungen und Fernwaffen in einem Ausmaß ein,
wie es deutschen Fachleuten immer wieder Erstaunen abnötigte. In
dieser humanitären Mentalität der amerikanischen militärischen Füh-
rung, die besonders kraß mit der russischen Geringschätzung des einzel-
nen Menschenlebens kontrastiert, liegt ein selbständiger, in Zahl und
Maß freilich nicht abzuschätzender Faktor für die weitere "Verteuerung"
einer Kriegsführung, deren militärischer Erfolg nicht zu bestreiten,
deren Obergrenze in Dollars und Cents aber ebensowenig abzusehen
ist; mit dem Vorrang der amerikanischen Militärmacht in der Rüstungs-
politik der westlichen Welt gewinnen gerade derartige "Imponderabilien"
mehr und mehr an Gewicht.
Den anderen Posten der Ausgabensteigerung stellt, wie erwähnt, die
Zunahme der Sozialaufwendungen dar, die ihrerseits in unlösbarem
Zusammenhang mit den Folgewirkungen der großen Kriege steht. In
den Vereinigten Staaten wurde nach dem zweiten Weltkrieg jedem
einzelnen der 18 Mill. Männern und Frauen, die drinnen oder draußen
im Kriegsdienst gestanden hatten, irgendein Anspruch auf soziale
Leistungen oder Unterstützungen eingeräumt; neben Dienstzeit- und
Versehrtenrenten, Krankenbehandlung und Gesundheitsfürsorge werden
den sog. "Veteranen" kostenlose Berufsausbildung oder -fortbildung,
Übergangszahlungen, verbilligte Lebensversicherungen und zahlreiche
andere Vergünstigungen gewährt. Die Kosten dieser Kriegsteilnehmer-
betreuung erreichten in den ersten Nachkriegsjahren mit jährlich rd.
7,6 Mrd. Dollars annähernd ein Fünftel der Gesamtausgaben der Bundea-
l LANGEWIEBCHE, W.: The skyrocketing cost of air power, Readers Digest,
Juni 1953, nennt für die neuen Langstreckenbomber mit Düsenantrieb (Typ B. 52)
einen Preis von 4 Mill. $ (einschließlich Entwicklungskosten).
138 Die Ausgabenpolitik.

regierung; noch eindrucksvoller ist der Hinweis, daß allein die "Veterans
Administration" mehr kostete und weiterhin jährlich kostet als der
gesamte Bundeshaushalt von 1938 1•
In den besiegten Ländern ist die gleiche Erscheinung zutage getreten,
wenn auch in anderen Formen, Größenordnungen und Dringlichkeits-
graden; nach zwei verlorenen Kriegen mit ihren Personen- und Sach-
schäden, zwei Währungsreformen mit ihrer Dezimierung der Privat-
vermögen, nach der Zerstückelung des Landes und dem Zustrom an
Vertriebenen stand und steht die öffentliche Hand insbesondere in
Deutschland vor sozialen Verpflichtungen früher unbekannten Ausmaßes.
Die Sozialaufwendungen des Bundeshaushaltes allein belaufen sich auf
rd. 9 Mrd. DM (1954/55) oder ein Drittel der Gesamtausgaben des
ordentlichen und außerordentlichen Haushaltes 2 ; daß hier eine der
wesentlichsten Ursachen für die Aufwärtsentwicklung des öffentlichen
Finanzbedarfs liegt, ist nicht zu verkennen.
Auch hier spielen unleugbar gewisse Imponderabilien eine Rolle.
Die Staats- und Sozialauffassung der modernen Demokratie westlicher
Prägung räumt dem einzelnen in seinen Nöten und Sorgen weit eher
Rechts- und Geldansprüche an die öffentliche Hand ein als vor 100 Jah-
ren; an die Stelle der Auswanderung ist die Arbeitslosenunterstützung,
an die Stelle der Familienhilfe die Sozialversicherung und an die Stelle
der privaten Wohltätigkeit der Anspruch auf Staatsrente getreten.
Hand in Hand mit der Verbreiterung des Wahlrechts und dem Einfluß
der Massenparteien hat sich gerade auf dem Gebiet der Sozialauf-
wendungen die bekannte Ausgabenfreudigkeit der Parlamente entwickelt,
von der oben bereits die Rede war (vgl. S. 84f. und 121); institutionelle
Vorkehrungen, mit deren Hilfe eine mehr auf Wahlrücksichten als auf
sachliche Entscheidungen bedachte parlamentarische Willensbildung in
Schranken gehalten werden soll, wie Art. 113 des Bonner Grund-
gesetzes, sind nur die Konsequenzen aus dieser tiefgreifenden Wandlung
der Vorstellungen über soziale Gerechtigkeit und die Rolle des Staates
bei ihrer immer vollkommeneren Verwirklichung, die als selbständige
Ursache für die Erweiterung der Staatsaufgaben auf sozialem Gebiet
angesprochen werden muß.
Eine psychologische Erklärung für die einseitige Aufwärtsentwicklung
des Staatsbedarfs ist das eigentümliche Beharrungsvermögen der finanz-
politischen Willensbildung, das sich darin äußert, daß einmal bewilligte
Ausgaben in späteren Jahren meist nicht mehr abgebaut oder auch nur
reduziert zu werden pflegen. Diese Erscheinung geht auf psychische
1 "Veterans Benefits and how they grow." Readers Digest, Februar 1948;
Veterans Training, Colliers, Mai 1948.
1 Im Jahre 1950 betrugen die Sozialausgaben der Länder, Hansestädte und

Gemeinden mit 2,7 Mrd. rd. 43,5% der Sozialausgaben des Bundes.
Die Ursachen der Entwicklung. 139

Ursachen zurück wie die Gewöhnung und den Mangel an Wahr-


nehmungsvermögen für bereits Bekanntes, das als gegeben hingenommen
wird. "Wir wissen von der Psychologie her, daß wir seelisch nicht so
sehr auf konstant Bestehendes, als vielmehr auf Variationen und Differen-
zen eingestellt sind. Was sich immer gleich bleibt, schwindet aus
unserem Bewußtsein1." Der Ausgabefreudigkeit entspricht infolgedessen
auf seiten der Exekutive das Beharrungsvermögen der Bürokratie, die
einmal bewilligte Ausgabeposten unwillkürlich als Mindestansatz für die
Anforderungen im folgenden Haushaltsplan betrachtet; für den zu-
nehmenden Staatsbedarf kommt diesem Tatbestand sicherlich eine nicht
zu unterschätzende Bedeutung zu.
Mit dem Übergang vom Verfassungs- zum "Verwaltungsstaat" hat
endlich, insbesondere in Deutschland, die Art der Ausbildung des Nach-
wuchses an höheren Verwaltungsbeamten nicht Schritt gehalten. Diese
Ausbildung ist auch heute noch gänzlich auf das Ziel abgestellt, dem
Anwärter für die Verwaltungslaufbahn die Befähigung zum Richteramt
zu verschaffen, was zu dem paradoxen Zustand führt, daß sich der
Verwaltungsbeamte die erforderlichen staatswissenschaftliehen und wirt-
schaftlichen Kenntnisse nicht selten erst während seiner dienstlichen
Tätigkeit recht und schlecht aneignen muß, während jene Nachwuchs-
kräfte, die sich bereits im Laufe ilires Studiums staats- und volkswirt-
schaftliche sowie sozial- und betriebswirtschaftliche Kenntnisse erworben
haben, für die öffentlichen Dienste nicht herangezogen werden können 2 •
So kommt es, daß der zu Entscheidungen beispielsweise über Anträge
auf Unterstützungen oder Subventionen aller Art berufene Verwaltungs-
beamte vielfach nicht die Maßstäbe und die Sachkunde besitzt, die
eine sachgemäße Bearbeitung derartiger Anträge nun einmal erfordert; in
manchen Fällen steht ein solcher wirtschafts- und sozialwissenschaftlich
unzulänglich ausgebildeter BeamterdenArgumenten dermehr oderminder
am Gemeinwohl uninteressierten Antragsteller geradezu hililos gegenüber.
Mit der Entwicklung der Kriegs- und Rüstungstechnik, des Sozial-
bedarfs und der Einflüsse, die in der Mentalität der zu Entscheidungen
berufenen Menschen und Gremien wirksam sind, haben wir die wichtig-
sten Ursachen für die Tendenz wachsender öffentlicher Ausgaben kennen-
gelernt. Hinzu tritt eine vielschichtige Verflechtung der Interessen und
Bestrebungen und eine immanente Eigendynamik mancher Ausgaben-
kategorien, die auf ilirer sachlichen und zeitlichen Verflechtung mit
anderen oder zusätzlichen Ausgaben beruht. Jede Förderung des Woh-
nungsbaus zieht erhöhte Ausgaben für Straßenbau und Schulen, jede
1 SOHORER, E.: .Allgemeine Steuerpsychologie. Finanz-Archiv, N. F. Bd. 9
(1943) s. 346.
2 ScHMÖLDERS, G.: Volkswirte in die Verwaltung! In: Der Deutsche Volks-
U- Betriebswirt, Bd- 1 (1954) Nr. 1/2. Vgl. auch oben S. 119f.
140 Die Ausgabenpolitik.

Subventionierung einzelner Wirtschaftszweige Forderungen auf Aus-


gleichsmaßnahmen für benachbarte Branchen, jede Erhöhung der
Beamtenzahl erhöhten Raumbedarf und neue Bachausgaben nach sich;
je größer und stärker gegliedert der Verwaltungsapparat ist, desto mehr
Kräfte sind allein zum reibungslosen Funktionieren der komplizierten
Maschinerie notwendig, so daß jede Erweiterung ihres Aufgabengebiets
ihrerseits progressiv neuen Personalbedarf hervorruft. Auch von hier
aus wird die Tendenz zur wachsenden "Ausdehnung der Staatstätigkeit"
verständlich.

B. Die volkswirtschaftlichen Wirkungen öffentlicher Ausgaben.


§ 24. Marktwirtschaft und Staatswirtsehaft.
Mit den Wandlungen, die sich in der Art, der Größenordnung und
den Zwecken der öffentlichen Ausgaben vollzogen haben, tritt das
Problem ihrer volkswirtschaftlichen Wirkungen in den Vordergrund,
das die Finanzwissenschaft des 19. Jahrhunderts durchaus vernach-
lässigt hat; galt doch sogar lange Zeit hindurch die Ausgabenseite der
öffentlichen Haushalte überhaupt nicht als zum legitimen Aufgaben-
bereich der Finanzwissenschaft gehörig, die den Staatsbedarf vielmehr
als "gegebene Größe" hinnehmen und sich auf "Mittelbeschaffung und
Mittelbereitstellung" beschränken zu können glaubte 1•
Die Einnahmen und die Ausgaben der öffentlichen Hand gehören
aber nicht nur kausal, organisatorisch und größenmäßig untrennbar
zusammen, sondern vor allem auch in ihrer ökonomischen Wirkung;
jede Aussage über die volkswirtschaftlichen Folgen etwa der Besteuerung
oder der Kreditaufnahme des Staates ist davon abhängig, welcher
Gebrauch von diesen seinen Einnahmen gemacht wird, und das beliebte
Schlagwort, der Staat bringe das Geld der Steuerzahler ja stets wieder
1 WILHELM GERLOFF (Grundlegung der Finanzwissenschaft, Handbuch der
Finanzwissenschaft, a. a.. 0., S. 12ff. und ders., Die öffentliche Finanzwirtschaft
a.. a. 0., S. 115ff.) erwähnt, "daß zum mindesten praktisch, d. h. in der literarischen
Darstellung der finanzwissenschaftliehen Lehre, die Lehre von den öffentlichen
Ausgaben stark in den Hintergrund gedrängt worden, ja vielfach ganz ausgefa.llen
ist". Schon JusTI erklärte: "Die Grundsätze und Regeln über den Aufwand und
die Ausgaben des Staates sind im engeren Verstand kein Teil des Finanzwesens";
auch nach MALmus gehört die "Verwendung des Staatseinkommens" nicht in
das Aufgabengebiet der Finanzwissenschaft. L. v. STEIN rechnete die "Wissen-
schaft der Ausgaben" in die "eigentliche Verwaltungslehre". GERLOFF selbst ver-
trat die Auffassung: "Die Lehre von den öffentlichen Bedürfnissen gehört nicht
in die Finanzwissenschaft. Die öffentlichen Bedürfnisse sind Vorauaaetzung finanz-
wirtschaftlicher Tätigkeit. Die Finanzwissenschaft ist ausschließlich daran inter-
essiert, in welcher Weise die ökonomischen Mittel gewonnen und ihrer Bestimmung
zugeführt werden, um in öffentliche Dienste und Leistungen umgewandelt zu
werden."
Marktwirtschaft und Staatswirtschaft. 141

"unter die Leute", darf nicht darüber hinwegtäuschen, daß es für das
Gemeinwohl entscheidend darauf ankommt, ob und wam1 beispielsweise
die öffentlichen Mittel mehr dem Investitions- oder dem Verbrauchs-
sektor der Volkswirtschaft entnommen und wieder zugeleitet werden,
ob es sich bei den aus diesen Mitteln finanzierten Leistungen um An-
gebote an Gütern und Leistungen handelt, denen eine .echte Nachfrage
gegenübersteht, oder um Subventionen und Interventionen, die sich in
das Gefüge der Marktwirtschaft nicht reibungslos eingliedern oder gar
zu seiner Korrektur und Außerkraftsetzung auf einzelnen Gebieten
dienen sollen (Alkoholverbot).
"Die erste Pflicht des Staates ist es, sich selbst zu erhalten." Den
Ausgaben zur Sicherung und Unterhaltung des Staatsapparats als solchen
wird unter Berufung auf dieses REGELwort vielfach ein Vorrang vor den
sonstigen Ausgabenkategorien der öffentlichen Finanzwirtschaft zu-
geschrieben, ja der Unterschied zwischen Staatswirtschaft und Privat-
wirtschaft geradezu darin gesehen, daß der Privatmann seine Ein-
nahmen, der Staat dagegen seine Ausgaben als die gegebene Größe
betrachte, so daß sich im öffentlichen Haushalt "die Einnahmen nach
den Ausgaben richten" könnten. An dieser stark übertreibenden Auf-
fassung, die wohl in erster Linie aus der Technik der Aufstellung des
Haushaltsplanes abgeleitet ist, von der oben die Rede war (vgl. § 11),
ist nur soviel richtig, daß es auch in der öffentlichen Finanzwirtschaft
eine Art "Existenzminimum" an Aufgaben gibt, die nicht ungestraft
ausfallen können; die Ausgaben für die Aufrechterhaltung der Staats-
hoheit, ihrer willensbildenden Organe und ihrer Funktionen in Legislative,
Exekutive und Jurisdiktion sowie für die Sicherheit des Staatsvolkes im
Inneren (Polizei) und nach außen (Wehrmacht) sind von der Staatsform
und den wechselnden politischen Zielsetzungen weitgehend unabhängig.
Eine eigentliche Rangfolge der öffentlichen Ausgaben ist jedoch
unter diesem Gesichtspunkt nicht zu konstruieren, zumal die Auf-
fassungen über das unbedingt erforderliche Mindestmaß an Staats-
betätigung stark wechseln; die Theorie der Staatsausgaben hat daher
nach anderen Maßstäben für eine solche Rangordnung gesucht und die
einzelnen Ausgabenkategorien etwa danach unterschieden, wieweit sie
noch "marktkonform" und wieweit sie der marktwirtschaftliehen Ord-
nung nebengeordnet oder geradezu entgegengerichtet sind 1 • Der Förde-
rung oder Ermöglichung der Marktwirtschaft dienen öffentliche Ausgaben
danach überall da, wo das System von Angebot und Nachfrage versagt
(unrentableEisenbahnlinien, Straßenbahn usw.) oder wo politischeMacht
Voraussetzung des Erfolges ist (Handelsverträge, Kolonialpolitik); neben
die Marktwirtschaft, sie ergänzend und zum Wettbewerb herausfordernd,
1 COLM, GERRARD: Volkswirtschaftliche Theorie der Staatsausgaben. Tübingen
1927.
142 Die Ausgabenpolitik.

treten die öffentlichen Ausgaben da, wo Kollektivbedürfnisse befriedigt


werden (Schulwesen, Krankenhäuser) oder wo die freiwillige Nachfrage
fehlt (Kanalisation, Irrenhäuser), und gegen die Marktwirtschaft richten
sich diejenigen öffentlichen Ausgaben, die der Erhaltung von Werten und
der Verhinderung jeglicher Art von Raubbau gegebenenfalls auchgegen den
Willen der privaten Eigentümer dienen, mag es sich um die Gefahr eines
Raubbaus an den menschlichen Produktionsgrundlagen (Sozialpolitik)
oder an materiellen Schätzen (Bergbau, Forstwirtschaft) oder um die
Aufgabe volkswirtschaftlicher Bestgestaltung des Produktionsprozesses
handeln (Verhinderung von Kapitalfehlleitung, Monopolmißbrauch).
Die Grenzen zwischen diesen Kategorien der öffentlichen Ausgaben
sind naturgemäß fließend. Die volkswirtschaftlich bedeutsamste Unter-
scheidung, die zugleich der im vorhergehenden skizzierten Entwicklung
der "alten" und der "neuen" Ausgabenkategorien am besten gerecht
wird, ist die Einteilung der öffentlichen Ausgaben danach, wieweit sie
der Deckung des eigentlichen Verwaltungsaufwandes im Staatsapparat und
seinen "hilfsfiskalischen Ge bilden", wieweit sie andererseits dem von den
Organen der finanzpolitischen Willensbildung beschlossenen oder doch ge-
billigten Kaufkraftumleitungen dienen, die in Gestalt von Subventionen,
Interventionen und anderen Maßnahmen einer mehr oder weniger zielbe-
wußt auf Einkommensumschichtung ausgerichteten Wirtschafts-, Sozial-,
Wohnungs- und Wohlfahrtspolitik in Erscheinung treten. Danach ergeben
sich die verschiedenen Problemkreise einerseits auf der Ebene der Markt-
wirtschaft als solcher, der Teilnahme der öffentlichen Hand am Markt-
geschehen als Arbeitgeber (Personalbedarf) und Auftraggeber (Sachbedarf),
andererseits auf der Ebene des Vollzugs derjenigen Maßnahmen, die auf
die genannte Kaufkraftumleitung gerichtet sind (§§ 25, 27-29); auf
beiden Ebenen vollzieht sich endlich neben der IaufendenBedarfsdeckung
und Einkommensumschichtung eine Vermögensbildung der öffentlichen
Hand, die eine gesonderte Betrachtung erfordert (§ 26).
Staat und Gemeinde, die Sozialversicherungsträger und alle anderen
"hilfsfiskalischen Gebilde" stehen in ihrer Eigenschaft als Arbeitgeber
im Wettbewerb mit den Arbeitgebern der privaten Wirtschaft um die
Deckung ihres Personalbedarfs, für die sich im Betrieb der öffentlichen
Hand das besondere Dienst- und Treueverhältnis der Berufsbeamten
herausgebildet hat. Die Beamtenbesoldung aus Steuermitteln scheint
für die "produktive Wirtschaft" auf den ersten Blick eine doppelte
Einbuße zu bedeuten; die Leistungskraft des im Staatsdienst be-
schäftigten Beamten wird ihr vorenthalten, und sein Gehalt geht zu
ihren Lasten. Daß eine derartige oberflächliche Betrachtungsweise den
Kern der Sache verfehlt, wird sogleich klar, wenn man den Begriff der
"Produktivität", die der Beamtenarbeit so gern und so leichtfertig ab-
gesprochen wird, näher untersucht; da es nicht die Aufgabe des Staates
Marktwirtschaft und Staatswirtschaft. 143

ist, Bachgüter zu produzieren, verbietet sich der Maßstab der "techni-


schen" Produktivität von selbst, während eine "Produktion" von Rechts-
sicherheit, Ordnung und Kultur andererseits nicht nur eine Förderung
der materiellen Gütererzeugung bedeutet, sondern geradezu zu ·ihren
Voraussetzungen gehört. Die äußerliche Eigenart, daß die Leistung der
Verwaltungsbeamten nicht ohne weiteres in Stückzahlen oder Geld-
einheiten gemessen und daß die Rationalität ihres Einsatzes an keinem
Index der Rentabilität oder des betrieblichen Erfolges abgelesen werden
kann, teilt die Verwaltungsleistung des Staates im übrigen mit der
jedes Großunternehmens und Konzerns der sog. "produktiven" Wirt-
schaft; Erscheinungen wie Bürokratismus und "Papierkrieg" sind längst
auch im Bereich der Marktwirtschaft und der privaten Verbände an
der Tagesordnung.
Ist demnach der Beamtenarbeit keineswegs ohne weiteres die Eigen-
schaft der "Produktivität" abzusprechen, die in diesem Bereich viel-
leicht, wie erwähnt, plausibler als eine Art "Umwegsrentabilität" im
Sinne der Schaffung der Ordnungs- und Leistungsbedingungen zu er-
klären ist, deren die Gesamtwirtschaft zu ihrem Funktionieren unabding-
bar bedarf, so bleiben auf der anderen Seite die Gefahren und Probleme,
die sich aus der Eigenart des Vollzugs behördlicher Maßnahmen und
der hoheitlichen Machtausübung ergeben, in vollem Umfange bestehen;
von einigen dieser Gefahren und Probleme war bereits oben die Rede
(§§ 18-20). In unserem Zusammenhang kommt es in erster Linie auf
die volkswirtschaftlichen Wirkungen an, die von der Inanspruchnahme
menschlicher Arbeitskräfte für den öffentlichen Dienst und von der
Verausgabung öffentlicher Mittel für ihre Besoldung ausgehen. Im Ver-
gleich mit früheren Zeiten, deren Methoden des Ämterverkaufs und der
Pfründenwirtschaft von der gesetzlich geregelten Beamtenbesoldung
abgelöst worden sind, lassen sich diese Wirkungen sehr viel eindeutiger
ermitteln und isolieren; die Beamtenbesoldung wirkt im wesentlichen
wie jede andere Lohn- und Gehaltszahlung in der Marktwirtschaft, und
der Staat steht demgemäß auf dem "Arbeitsmarkt" in einem gewissen
Wettbewerb mit den privaten Arbeitgebern 1 • Für die Besoldungspolitik

1 Die juristische Theorie der Beamtenbesoldung leugnet diese Analogie des


Beamtengehalts mit dem Arbeitsentgelt privater Berufsstellungen bis heute; noch
in der 2. Auflage des Handbuchs der Finanzwissenschaft vertritt A. SPITALER
die sog. "Alimentationstheorie", wonach das Gehalt lediglich dem standesgemäßen
Unterhalt des Beamten dienen soll, dessen ganze Persönlichkeit in den Dienst
des öffentlichen Gemeinwesens gestellt ist. (SPITALER, ARMIN: Besoldungswesen
und Besoldungspolitik in der Bundesrepublik Deutschland und in einigen anderen
Ländern. In: Handbuch der Finanzwissenschaft, 2. Aufl., Bd. 2, Tübingen 1953.)
Anderer Ansicht J. L. SERVAlS (Die Besoldung in der öffentlichen Finanzwirtschaft,
Handbuch der Finanzwissenschaft, 2. Aufl., Bd. 2, S. 49, Tübingen 1953), wonach
sich die "Definition Gehalt = Preis heute allgemein durchgesetzt" hat.
144: Die Ausga.benpolitik.

ergibt sich daraus, daß die öffentliche Hand hinsichtlich der Deckung
ihres Personalbedarfes, der Bezahlung und der Zahl ihrer Beamten,
Angestellten und Arbeiter ebenso dem Zwang zu einer gewissen An-
passung an die "Preisbildung" auf dem "Arbeitsmarkt" unterliegt, wie
die Beamtengehälter ihrerseits zu Richtpunkten für die Entlohnung
ähnlicher Dienstleistungen im privaten Bereich werden können; ins-
besondere was die Alters-, Witwen- und Waisenversorgung, die Reise-
kostensätze, Urlaubsansprüche und dergleichen angeht, ist der Einfluß
der straffen staatlichen Regelungen im Zuge einer gewissen "Verbeam-
tung" zahlreicher abhängiger Berufe heute deutlich zu verspüren.
Deutschland ist von jeher das Land der besten Altersversorgung der
Beamten; SPITALER berechnet den Anteil des Pensionsaufwandes am
Besoldungsbedarf der Länder nach 1945 auf etwa 50 v.H., beim Bund
sogar noch darüber. Das "Prinzip des späten Lohnes" ist jedoch in
der Bundesrepublik im Verhältnis zu anderen Ländern zweifellos über-
spannt: "Der Beamte, der sich doch immer während der aktiven Dienst-
zeit die Pension erdient, ist in seiner fortlaufenden Besoldung schlecht
gestellt, um danach eine verhältnismäßig reichliche Versorgung zu
erhalten 1."
Gerade in Ländern mit einem hochentwickelten Berufsbeamtentum,
wie in Deutschland, besitzt andererseits neben der entgeltlichen Deckung
des Dienstleistungsbedarfs, d. h. neben der Beamten- und Angestellten-
besoldung einschließlich Altersversorgung, von jeher die "Entlohnung
durch Ehre" eine beträchtliche Bedeutung. Diese fiskalisch besonders
reizvolle Art der Deckung des Bedarfs an Arbeitsleistungen tritt in
zwei deutlich unteracheidbaren Formen auf; einmal vermögen die soziale
Auszeichnung, die eine Amtsstellung gewährt, die damit verbundene
Machtvollkommenheit und gegebenenfalls auch äußere Zeichen, wie
Hofränge, Titel, Orden und anderes mehr, die traditionelle Bescheidenheit
der pekuniären Vergütungen der Beamtenarbeit zum Teil aufzuwiegen,
so daß der jährliche Besoldungsaufwand entsprechend niedrig gehalten
werden kann, zum anderen gelingt es dem Staat und den Gemeinden,
ihre Bürger zu allerlei "ehrenamtlicher" Mitwirkung an der Erfüllung
ihrer Aufgaben heranzuziehen, die die Einstellung besoldeter Kräfte
ersparen hilft. Diese Erscheinung ist so alt wie das menschliche Zu-
sammenleben überhaupt; sie findet sich bereits in den "leiturgischen
Diensten" der hellenischen Finanz- und Rüstungswirtschaft, in den
staatlichen und kommunalen Ehrenämtern, in der Mitwirkung von
Schöffen und Geschworenen an der freiwilligen Gerichtsbarkeit und bei
den Honorarkonsuln, und auch im modernen Arbeits- und Wehrdienst
spiegelt sie sich teilweise in einer gewissen Abwandlung wider. Von
1 SPITALER, ARM:m: Besoldungswesen und Besoldungspolitik in der Bundes-
republik und in einigen anderen Ländern, a.. a.. 0.
Marktwirtschaft und Staatswirtachaft. 145

dem "versteckten öffentlichen Bedarf" als solchem war bereits oben die
Rede (S. 54f. und l29f.); die "Entlohnung durch Ehre" ist ein Sonderfall
dieser Art der Bedarfsdeckung der öffentlichen Hand. Ehrenämter finden
sich heute noch besonders zahlreich in der Kommunalverwaltung, ins-
besondere in den kleineren Städten und Landgemeinden; an den deutschen
Hochschulen wird das Ehrenrecht, Vorlesungen und Übungen abzuhalten,
bewährten Persönlichkeiten als "Honorarprofessoren" übertragen.
So vorteilhaft die "Entlohnung durch Ehre" für die Finanzen der
öffentlichen Körperschaften sein kann, die sich gern solcher kostenloser
Mitarbeiter bedienen, so ist doch das Prinzip der Heranziehung un-
besoldeter Ehrenbeamter zur Deckung des Personalbedarfs der Ver-
waltung nicht ohne Gefahren. Die öffentlichen Körperschaften können
auf diese Weise Verwaltungszweige aufrechterhalten oder ausbauen,
deren Kosten, obgleich sie der Volkswirtschaft zur Last fallen, der
parlamentarischen Beratung und Kontrolle ebenso entzogen bleiben wie
dem detaillierten Nachweis im Haushaltsplan; andererseits neigen die
Inhaber von Ehrenämtern gelegentlich dazu, sich für ihre unbesoldete
Mitarbeit in der einen oder anderen Weise eigenmächtig schadlos zu
halten, so daß die Gefahr einer mehr oder weniger amtlich geduldeten
Korruption entsteht. Der unbestechliche, sparsam besoldete preußische
Beamte, dem Standesehre und soziale Rangstellung mehr galt als der
schnöde Mammon, bleibt für immer das rühmlichste Beispiel einer Ent-
lohnung durch Ehre; in Ländern, in denen Berufspolitiker und öffent-
liche Funktionäre wenig soziale Achtung genießen, wie in Südeuropa
und den meisten amerikanischen Staaten, ergeben sich aus diesem
System andererseits nicht geringe Gefahren für die Sauberkeit und
Ordnung des öffentlichen Lebens, für die allgemeine Rechtssicherheit
und die demokratische Willensbildung.
Auch als Auftraggeber für die private Wirtschaft, deren Lieferungen
und Leistungen Staat und Gemeinde auf vielen Gebieten in Anspruch
nehmen, steht die öffentliche Hand durchaus im Wettbewerb mit den
Unternehmungen und Betrieben. Es handelt sich dabei nicht nur um
Tinte, Federn und Papier, Büromaschinen, Schreibtische und Akten-
schränke, sondern daneben und vor allem um Leistungen des Hoch-
und Tiefbaus, um Eisenbahnbedarf, Kraftfahrzeuge, Uniformen und
sonstige Rüstungsgüter aller Art bis zu Flugzeugen und Kriegsschiffen,
die die staatlichen Beschaffungsstellen bei privaten Unternehmen in
Auftrag geben; in Krisenzeiten kommen unter Umständen umfassende
Arbeitsbeschaffungsprogramme, öffentliche Arbeiten, Vorrats- und Preis-
stabilisierungskäufe hinzu, die die fehlende einzelwirtschaftliche Nach-
frage anregen, ergänzen oder gar ersetzen sollen (vgl. unten§ 27). Soweit
mit diesen Maßnahmen nicht besondere Ziele einer konjunkturpolitisch
orientierten Kaufkraftumleitung oder sozialpolitischen Einkommens-
Schmölders, Finanzpolitik. 10
146 Die Ausgabenpolitik.

umschichtungverfolgt werden, von denen in anderem Zusammenhang


noch die Rede sein wird (§§ 25, 27-29, 37), entsteht dabei das Problem,
wie diese öffentlichen Aufträge, deren Größenordnungen ihnen häufig ent-
scheidende Bedeutung für die in Anspruch genommenen Märkte ver-
leihen, möglichst wettbewerbsneutral auf die einzelnen Anbieter ver-
teilt werden können; auf nicht wenigen Gebieten (Eisenbahnmaterial,
Rüstungsgüter, Straßenbau) besitzt die öffentliche Hand mehr oder
weniger ein regelrechtes Nachfragemonopol, so daß die Auftragsver-
gebung unter Umständen über Sein oder Nichtsein ganzer Wirtschafts-
zweige, Unternehmen und Betriebe entscheidet.
Die Aufgabe einer "gerechten" Vergebung dieser öffentlichen Auf-
träge umfaßt ein Doppeltes. Einmal soll der gesunde Leistungswett-
bewerb der Anbieter untereinander nicht durch die Bevorzugung einiger
weniger, meist besonders großer oder bekannter Lieferanten gestört oder
beeinträchtigt werden, zum anderen sollen für die Auftragsvergebung
objektive kaufmännische, nicht politische oder soziale Erwägungen,
keinesfalls aberpersönliche ')der gar unlautere Motive der für die Auftrags-
erteilung zuständigen Beamten maßgebend sein. Um dieser doppelten
Zielsetzung gerecht zu werden, haben sich verschiedene Vergebungs-
verfahren herausgebildet, die öffentliche Ausschreibung oder Submission,
der nichtöffentliche engere Wettbewerb und die sog. freihändige Ver-
gebung. Die öffentliche Ausschreibung wird heute noch vorwiegend von
den Gemeinden, aber auch von staatlichen Beschaffungsstellen an-
gewandt; in der Presse, durch Anschlag oder in anderer Weise werden
die Einzelheiten und allgemeinen Bedingungen des Auftrags bekannt-
gegeben und etwaige Interessenten innerhalb einer bestimmten Frist
zur Einreichung von Angeboten aufgefordert, unter denen die auftrag-
vergebende Stelle dann die Wahl zu treffen hat; eine Abart dieser Form
der Auftragsvergebung sind Preisausschreiben und besondere Wett-
bewerbe, z. B. für Künstler, Architekten oder Erfinder, die zur Ein-
reichung von Entwürfen oder Vorschlägen aufgefordert werden, von
denen die besten angekauft oder prämiiert werden. Als nichtöffentlicher
engerer Wettbewerb wird eine derartige Ausschreibung dann bezeichnet,
wenn sie sich nicht an die gesamte Öffentlichkeit, sondern nur an den
beschränkten Kreis der als hinreichend leistungsfähig bekannten An-
bieter wendet, von denen Angebote angefordert werden; der Kreis der
Waggon- und Lokomotivfabriken beispielsweise, die für öffentliche Auf-
träge in Betracht kommen, ist der Bundesbahn hinreichend bekannt, so
daß sie sich die öffentliche Ausschreibung ihrer Bestellungen ersparen kann.
Bei der freihändigen Vergebung endlich wird auf einen Wettbewerb
der Anbieteruntereinander überhaupt verzichtet; der für die Auftrags-
vergebung zuständige Beamte erteilt den Auftrag vielmehr nach eigenem
Ermessen an den ihm geeignet erscheinenden Unternehmer. Die Gefahr
Marktwirtschaft und Staatswirtschaft. 147

der Bevorzugung einzelner Firmen scheint bei dieser Form der Ver-
gebung auf den ersten Blick am größten; andererseits ist hier die Ver-
antwortlichkeit des vergebenden Beamten aber auch am sichtbarsten,
und es ist keineswegs erwiesen, daß das Verfahren der öffentlichen Aus-
schreibung die Gefahr unlauterer Machenschaften besser auszuschalten
vermag, als die freihändige Vergebung 1 •
Im Zuge der Arbeitsbeschaffungsaktion 1933 mußten besondere
"Richtlinien für die Vergebung öffentlicher Aufträge" erlassen werden,
um den unsachlichen Einfluß des "Kampfhundes für den gewerblichen
Mittelstand" auf die Auftragspolitik der Gemeinden einzuschränken und
die Überspanntheiten "weltanschaulicher" Auftragsvergebung, wie den
Boykott ausländischer Firmen, die Arierschnüffelei und die Kirchturms-
politik mancher Gemeinden nach Möglichkeit zu unterbinden. Heute
gelten in der Bundesrepublik die Richtlinien für die Berücksichtigung
bevorzugter Bewerber bei der Vergabe von öffentlichen Aufträgen vom
31. 3. 1954 (Bundesanzeiger Nr. 68, S. I und 2 vom 7. 4. 1954), wonach
zu den bevorzugten Bewerbern die Vertriebenen und diesen gleich-
gestellte sowie solche Unternehmen gehören, an denen diese Personen
mit mindestens der Hälfte des Kapitals beteiligt sind; zu den bevorzugten
Bewerbern gehören darüber hinaus Personen und Unternehmungen aus
Gebieten, die der Bundeswirtschaftsminister als notleidende Gebiete im
Sinne der Verdingungsordnung für Leistungen anerkannt hat.
Die Gefahr von Mißbräuchen bei der Vergebung öffentlicher Aufträge
besteht im übrigen auch auf der Seite der Auftragnehmer. Die sog.
"Verdingungskartelle" stellen der auftragvergebenden Stelle eine Ein-
heitsfront der an diesen Aufträgen interessierten Unternehmer gegen-
über; die Unternehmer einigen sich untereinander, wem der Auftrag
zufallen soll, und dieser bietet günstig an, während die anderen lediglich
Scheinangebote einreichen, wofür sie unter Umständen beträchtliche
Abstandssummen erhalten. Gegen diese Praxis wandte sich die "Ver-
ordnung über Verdingungskartelle" vom 9. 5. 1934, die an die frühere
Verdingungsordnung für Bauleistungen anknüpfte und alle Absprachen
der Auftragnehmer untereinander für einwilligungspflichtig und anderen-
falls für nichtig erklärte.
Die vorstehend erwähnten Verfahren der Auftragsvergebung haben
sich in der finanzwirtschaftliehen Praxis herausgebildet, um der Gefahr
offensichtlicher Mißbräuche und Mißstände entgegenzuwirken. Ähn-
lichen Zwecken dienen eine Anzahl allgemeiner Grundsätze, die die
ältere Finanzwissenschaft für die Ausgabengebarung der öffentlichen
Hand aufgestellt hat, um dem mit der Verantwortung für die Ver-
wendung der Mittel belasteten Beamten wenigstens gewisse Richtlinien
1 Vgl. Verdingungsordnung für Leistungen (VOL) und Verdingungsordnung
für Bauleistungen (VOB).
10*
148 Die Ausgabenpolitik.

in die Hand zu geben, deren er sich bedienen kann, um Ausmaß und


Richtung der von ihm zu vertretenden Ausgaben mit den allgemeinen
Staatszwecken und dem Haushaltsplan in Übereinstimmung zu halten.
Die wichtigsten dieser allgemeinen Grundsätze sind die der Sparsam-
keit, der Proportionalität und des Gemeinnutzens der öffentlichen
Ausgaben; diese Forderungen richten sich sicherlich in erster Linie
an die für die finanzpolitische Willensbildung maßgebenden Organe, sind
jedoch auch für den Vollzug des Haushaltsplanes und für die spätere
Prüfung der Finanzgebarung auf Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit
von Bedeutung.
Der Grundsatz der Sparsamkeit bedeutet im öffentlichen Haushalt
allerdings keineswegs dasselbe wie etwa für den privaten Hausvater,
der sich jeweils zu Anfang des neuen Jahres die Einschränkung gewisser
kostspieliger Bedürfnisse vornimmt; die Ausgaben, um die es sich
handelt, sollen nicht unterbleiben oder in ihrem absoluten Betrage, den
der Haushaltsplan festgesetzt hat, nachträglich gekürzt werden, sondern
der Sinn des Sparsamkeitsgebots im öffentlichen Finanzwesen liegt in
der rationellen Verausgabung der Mittel zu möglichst restloser Er-
reichung ihrer Zwecke. Sparsamkeit in diesem Sinne ist andererseits
leider keine Selbstverständlichkeit; von der Ausgabenfreudigkeit des
modernen Parlaments war bereits die Rede (vgl. S. 84 und 121), und
auch im Vollzug des Haushaltsplans machen sich vielfach politische und
persönliche Interessen geltend, die dem Grundsatz der wirtschaftlich
optimalen Verwendung öffentlicher Mittel zuwiderlaufen.
Die Maßnahmen zur Gewährleistung möglichster "Sparsamkeit" be-
ginnen bei der Aufstellung des Haushaltsplanes und bei seiner Kontrolle
(vgl. oben). Im weiteren Verlauf der Finanzwirtschaft gibt es ver-
schiedene Methoden, die "Sparsamkeit" zu sichern. In den USA gelten
alle bewilligten Ausgaben grundsätzlich als Höchstbeträge, so daß der
Präsident auf Vorschlag des Budget-Direktors die Auszahlung der be-
willigten Summen unterbinden kann, wenn sie ihm zur Erreichung des
Zweckes nicht als notwendig erscheinen. Im Deutschen Reich kam es
mehrfach zur Einsetzung eines Reichssparkommissars (in Personalunion
mit dem Präsidenten des Rechnungshofes), zur Sperrung der letzten
10 v. H. aller Ausgabeposten und zu ähnlichen Sparmaßnahmen, deren
praktischer Wert meist durchaus zweifelhaft bleibt; auch die sogenannte
Betriebsmittelzuweisung, die in Bund und Ländern dem Finanzminister
vorbehalten ist, kann in der gleichen Richtung angewandt werdenl.
Ein zweiter Grundsatz für die Ausgabengebarung ist der Grundsatz
des Gemeinnutzens der öffentlichen Ausgaben. Die Befriedigung der
Kollektivbedürfnisse, deren Erfüllung die Ausgabe gilt, sollte danach
1 § 26 RHO in Verbindung mit § 2 I Ziff. 9 RWB.
Marktwirtschaft und Staatswixtschaft. 149

stets dringlicher sein als die Befriedigung des individuellen Bedürfnisses,


das infolge der Steuererhebung ausfällt. Die klassische Formulierung
dieses Grundsatzes fand sich in der Verfassung Pennsylvanias vom
Jahre 1766: "Steuern dürfen nur erhoben werden, soweit die davon
geleistete Ausgabe dem Gemeinwesen mehr nützt, als wenn das Geld
in den Händen der Steuerzahler geblieben wäre." Dieser vage Grund-
satz läßt sich natürlich nie exakt realisieren; für die einzelne Ausgabe
läßt er sich wohl nur in der negativen Formulierung anwenden, daß
öffentliche Ausgaben niemals einem Einzel- oder Gruppenegoismus ent-
springen, sondern echte öffentliche Aufgaben verwirklichen helfen sollten.
Ein dritter Grundsatz steht damit in Zusammenhang: der Grund-
satz der Proportionalität der Ausgaben, nach dem die einzelnen Aus-
gaben untereinander und im Hinblick auf das Volkseinkommen in einem
angemessenen Verhältnis stehen sollen. Beispielsweise wäre danach der
Lebenshaltungsstand der Beamten mit dem wirtschaftlich tätiger Per-
sonen gleicher sozialer Stufe, der Arbeitslosen mit dem der Arbeitenden
in Vergleich zu setzen; theoretisch soll der "Grenznutzen" aller einzelnen
Staatsausgaben für die Gesamtheit möglichst gleich sein.
Bedeutsamer als diese doch recht unbestimmten "Grundsätze" der
öffentlichen Ausgaben ist die Erforschung ihrer realen volkswirtschaft-
lichen Wirkungen, die freilich noch in ihren Anfängen steckt. Dazu
gehört in erster Linie das Inzidenzproblem, das zweifellos auf der Aus-
gabenseite des öffentlichen Haushalts ebenso besteht wie bei den Steuern
und sonstigen öffentlichen Einnahmen. Die Frage, wessen Einkommen
undfoder Vermögen durch die Verausgabung öffentlicher Mittelletzten
Endes effektiv bereichert wird, ist leichter gestellt als beantwortet; noch
weniger wissen wir über die Verwendung derartiger Einkommenszuwächse
aus öffentlichen Mitteln. Die Annahme beispielsweise, daß die Gehalts-
und Versorgungsbezüge der Beamten und Staatsangestellten praktisch
unverkürzt dem alsbaldigen Verbrauch zugeführt würden, da die Beam-
ten bei ihren geringen Bezügen weder Ersparnisse nennenswerten
Umfanges machen könnten noch angesichtsihrer guten Altersversorgung
überhaupt Veranlassung dazu hätten, bedarf durchaus der Nachprüfung 1 ;
je nach der Sparquote und dem Liquiditätsstreben der einzelnen Grup-
pen, die im Endergebnis Empfänger der von Staat und Gemeinde
verausgabten Mittel sind, können beispielsweise hinsichtlich ihres Ein-
flusses auf das wirksame Geldvolumen der Gesamtwirtschaft ganz ver-
schiedene Wirkungen von ihnen ausgehen. Das zeigt sich noch deut-
licher bei denjenigen Ausgabenkategorien, die einer mehr oder weniger
zielbewußten Kaufkraftumleitung und Einkommensumschichtung dienen
sollen; von der Problematik dieser Ausgaben soll anschließend noch
kurz die Rede sein.
1 SERVAlS, a. a. 0., S. 81 gegen M. MAsoiN, a. a. 0.
150 Die Ausgabenpolitik.

§ 25. Subventionen und Interventionen.


Neben der Deckung des "staatsfinanzwirtschaftlichen Eigenbedarfs"
(TERHALLE), wie er in den Ausgaben für den Personal- und Sachbedarf
der öffentlichen Verwaltung zum Ausdruck kommt, umfaßt die Finanz-
wirtschaft des Staates und der Gemeinden, ganz besonders jedoch auch
die der "hilfsfiskalischen Gebilde" wie der Sozialversicherungsträger,
öffentlichen Unternehmungen, Anstalten und Betriebe, die Verausgabung
von Milliardenbeträgen, die bestimmte wirtschafts- und sozialpolitische
Zielsetzungen verwirklichen sollen, indem sie ihren Empfängern in dereinen
oder anderen Weise im Daseinskampf als Hilfe und Unterstützung zugute
kommen; ähnlich wie die Sozialzuwendungen an Arbeitslose, Kriegsopfer,
Heimatvertriebene und Währungsgeschädigte sind die Zubußen, Darlehen
und Bürgschaften aller Art an die verschiedensten Empfängerkreise, die
Stützungskäufe und Exportprämien sowie die Verbilligungszuschüsse
für Nahrungsmittel oder Rohstoffe in allen Ländern zu einem beacht-
lichen Posten unter den öffentlichen Ausgaben geworden.
Konnte bei den Personal- und Bachausgaben des staatsfinanzwirt-
schaftliehen Eigenbedarfs von dem Grundsatz möglichster Neutralität
der öffentlichen Ausgaben im Wettbewerbskampf der Marktwirtschaft
ausgegangen werden, so liegt hier die gegenteilige Absicht zugrunde;
der marktwirtschaftliche Verteilungsprozeß, der die Höhe des dem
einzelnen zufließenden Einkommens bestimmt, wird von den Organen
der politischen Willensbildung als unbefriedigend und korrekturbedürftig
empfunden und diese Korrektur denn auch alsbald in Angriff genommen.
Hierzu stehen der Staatsmacht grundsätzlich verschiedene Verfahren
zu Gebote, unter denen der Einsatz der öffentlichen Ausgaben durchaus
nicht an erster Stelle steht; fast alle Sozial- und Wirtschaftspolitik
und viele Maßnahmen der Handels- und Verkehrspolitik, der öffentlichen
Wohnungswirtschaft und des kommunalen Wohlfahrtswesens sind nichts
anderes als Interventionen zur Korrektur der Einkommensschichtung
in der einen oder anderen Richtung. Während aber gesetzliche und
administrative Maßnahmen auf diesen Gebieten überwiegend mehr
indirekt auf die Einkommensschichtung und-verteilungEinfluß nehmen,
bieten öffentliche Subventionen die Möglichkeit, die gewünschten Korrek-
turen am Einkommensaufbau verhältnismäßig wirksam durch direkte
Umleitungen von der einen auf die andere Seite vorzunehmen; Steuern
und Kredite erscheinen auf der Einnahmenseite, Subventionen, Unter-
stützungen und Interventionen aller Art auf der Ausgabenseite der
öffentlichen Haushalte als geeignete Mittel, die marktwirtschaftliche
Einkommensverteilung zu korrigieren und eine mehr oder weniger nach-
haltige Umleitung von Kaufkraftströmen zu bewirken.
Auf die Indienststellung der Besteuerung als Mittel der Wirtschafts-
und Sozialpolitik wird in anderem Zusammenhang zurückzukommen
Subventionen und Interventionen. 151

sein (vgl. §37); an dieser Stelle sind zunächst die öffentlichen Ausgaben zu
behandeln, die die Korrektur der marktwirtschaftliehen Einkommens-
verteilung und der Kaufkraftströme zur Aufgabe haben, wie sie sich ohne
derartige Interventionen der Wirtschafts- und Sozialpolitik herausbilden
würden. Dabei kann es sich nicht um eine Kritik oder auch nur um eine
Beurteilung der mit diesen Maßnahmen verfolgten Absichten handeln,
sondern lediglich um eine Analyse ihrer gesamtwirtschaftlichen Wir-
kungen; selbstdieser Betrachtungsweise si.Iid durch den Mangel an beweis-
kräftigen Unterlagen über die Inzidenz der öffentlichen Ausgaben enge
Grenzen gesteckt (vgl. oben S. 149). Die Kenntnis der Wege, auf denen
über die öffentliche Ausgabengebarung die Kaufkraft- und Einkommens-
verteilung umgestaltet werden soll, ist jedoch für das Verständnis der
modernen Finanzpolitik unerläßlich, selbst wenn es nicht gelingt, diese
Erscheinungen auch nur annähernd vollständig zu erfassen.
Hinsichtlich ihrer volkswirtschaftlichen Wirkungen unterscheiden sich
die Sozialaufwendungen und-rentenvon den wirtschafts-und mittelstands-
politisch orientierten Subventionen und Interventionen in mehrfacher
Weise. Einmal ist die Inzidenz der Sozialrenten, ihr Zufließen an die Haus-
halte derjenigen, denen sie zugedacht sind, in der Regel besser gewähr-
leistet, als dies bei den Subventionen in engerem Sinne der Fall ist. Zum
anderen ist ihr Ziel mehr oder weniger eindeutig die Stärkung der Ver-
braucherkaufkraftund damit der Verbrauchsgüternachfrage, während
Subventionen und Interventionen nicht nur ganz anderen Schichten der
Bevölkerung zugute kommen, sondern auch unter Umständen ganz andere
volkswirtschaftliche Wirkungen entfalten können; zu erwähnen wären
hier z. B. Exportprämien, Sparvergünstigu.ngen, Stützungskäufe an Agrar-
produkten, Rohstoffverbilligungszuschüsse für die Industrie und vieles
andere. Aus diesem Grunde bedarf die Problematik der volkswirtschaft-
lichen Wirkungen, die sich aus Subventionen und Interventionen ergeben,
an dieser Stelle einer besonderen Erörterung; die Einordnung dieser und
aller anderen öffentlichen Ausgaben sowie der Einnahmen in die
Gesamtwirtschaft ist bereits in § 19 kurz berührt worden.
Subventionen sind "Sonderunterstützungen, die über die allgemeine
Unterstützung hinausgehen, die die Privatwirtschaft durch die Existenz
des Staates überhaupt und durch seine Gesamttätigkeit erfährt" 1•
Derartige Sonderunterstützungen können in den verschiedensten Formen
gewährt werden; neben "verlorenen Zuschüssen", Zuwendungen und
Beihilfen aller Art gehören Darlehen, Kreditgarantien und Ausfallbürg-
schaften, ferner Steuererleichterungen, Tarifermäßigungen und andere
Privilegien und Begünstigungen dazu. Daraus ergibt sich bereits, daß
bei weitem nicht alle Subventionen rechnerisch auf Heller und Pfennig
1 ZACHAU·MENGERS, G.: Subventionen als Mittel moderner Wirtschaftspolitik,
S. 4. Berlin 1930.
152 Die Ausgabenpolitik.

als Ausgaben der öffentlichen Hand erlaßt werden; noch weniger gelingt
dies bei den wirtschaftspolitischen Eingriffen aller Art, die im Rahmen
eines an den Grundsätzen der Marktwirtschaft orientierten Gemein-
wesens als "Interventionen" bezeichnet werden, "Maßnahmen des Staates
sowie der von ihm beauftragten Verwaltungsstellen und Organisationen,
welche in das freie Spiel der Marktkräfte, diese teilweise korrigierend,
eingreifen und dadurch Produktion und Verteilung oder beides zu-
sammen verändern, die aber nicht von jenem Ausmaß und jener Grund-
sätzlichkeit sind, wie es notwendig wäre, um an die Stelle der privaten
Unternehmerdispositionen staatliche oder .staatsbedingte umfassende
Planwirtschaft und an die Stelle des Privateigentums grundsätzlich
Kollektiveigentum zu setzen" 1 •
MAR:ßACH gebraucht zur Kennzeichnung der verteilungspolitischen
Staatsintervention das plastische Bild einer "Rentenzuschwemmung" ;
vom Schutzzoll über die antimonopolistische Intervention bis zur "Um-
hegung der Grenzproduktivität" im allgemeinen und der Mietpreis-
kontrolle im besonderen bedeutet jede Staatsintervention eine Ver-
änderung der Gegebenheiten des wirtschaftlichen Handelns, die sich letzt-
lich in Kaufkraft- und Einkommensumschichtungen niederschlägt. Die
"Kosten" dieser Interventionen werden, volkswirtschaftlich betrachtet,
ebenso der Allgemeinheit aufgebürdet wie die Subventionen aus öffent-
lichen Kassen, die ohne weiteres als Sonderfall der Interventionen aufge-
faßt werden können; die durch die Interventionen verursachte "Renten-
zuschwemmung" ist gesamtwirtschaftlich von einer weit tiefergreifenden
Wirkung als die zur Deckung des finanzwirtschaftliehen Eigenbedarfs
der öffentlichen Hand bestimmten Sach- und Personalausgaben.
Zur Veranschaulichung der volkswirtschaftlichen Wirkungen staat-
licher Subventionen leistet die RöPKEsche Unterscheidung zwischen
"marktkonformen" und "nichtkonformen" Interventionen 2 gute Dienste.
Je nachdem, ob die aus öffentlichen Kassen geleisteten Ausgaben "der
auf dem Markt beruhenden Wirtschaftsverfassung gemäß" sind oder
nicht, wirken sie als einfache Nachfrageverstärkung oder als Hebel,
durch den je nach seiner Länge und Stärke der Marktmechanismus als
solcher aus den Angeln gehoben wird; im äußersten Fall kommt es bei
einer Intervention zur "Marktstörung", wenn sie "in das Marktspiel so
tief eingreift, daß angenommen werden muß, die Interventionsbehörde
sei nicht mehr imstande, die Auswirkung einer künstlichen Daten-
änderung auf die übrigen Wirtschaftsdaten zu überblicken" 3 • MAR:ßACH
1 MABBAOH, F.: Zur Frage der wirtschaftlichen Staatsinterventionen, S. 37.
Bem 1951.
1 RöPKE, WILHELM: Die Gesellschaftskrise der Gegenwart, S. 252ff. Erlen-
bach u. Zürich 1942.
a MABBAOH, F.: a. a. 0., S. 29.
Subventionen und Interventionen. 153

weist mit Recht darauf hin, daß die Verhinderung eines derartigen
"Datenwirrwarrs" von einem weisen Maßhalten in der Anwendung
interventionistischer Methoden abhängig ist; andererseits hält er einen
Interventionismus vernünftigen Ausmaßes, der sich der privaten Lösung
nur dort substituiert, wo diese von vornherein nicht in Betracht kommt
oder sich als untauglich erweist, für den "einzig möglichen modus
vivendi der heutigen Welt" 1 •
Daß Subventionen nicht unbedingt marktstörende Wirkungen zu
entfalten brauchen, zeigt das Beispiel der deutschen Schiffahrtssubventio-
nen zwischen den beiden Weltkriegen; während die meisten Länder ihre
Schiffahrtssubventionen in der Form von Neubaubeihilfen gewährten,
die indirekt dazu beitrugen, das Überangebot an Frachtraum und damit
den Niedergang der Frachtraten noch zu verstärken, wurden die Sub-
ventionen in Deutschland in der Form von Abwrackzuschüssen gewährt,
die ohne zusätzlichen Druck auf den Frachtenmarkt zur Erneuerung
der deutschen Handelsflotte beitrugen. Auch solche Sondervergünsti-
gungen, die an neuentstehende Industrien ähnlich den "Erziehungs-
zöllen" LISTscher Prägung gewährt werden, brauchen nicht marktstörend
zu wirken, vorausgesetzt allerdings, daß die Subvention nach Erreichen
ihres Zweckes, die neue Industrie auf dem Weltmarkt konkurrenzfähig
zu machen, wieder abgebaut wird. "Erziehungssubventionen" in dieser
Art waren z. B. die Produktionsprämien an die Eisen- und Stahl-
industrie in Südafrika und Britisch-Indien, Australien, Chile und Japan;
das Subventionssystem in Japan bezog die verschiedensten Industrien ein,
wie die Soda-, Düngemittel-, Baumwollwaren-, Maschinen-, Motoren- und
Automobilindustrie. Als Reaktion auf die Industrialisierung der bisher vor-
wiegend agrarischen Länder kam es wiederum in den alten Industrielän-
dern Europas zu einzelnen industriellen Subventionen 2 ; die Entstehungs-
ursachen und Motive der Staatsinterventionen sind mannigfaltig.
Die Übernahme von Bergwerksunternehmungen durch den preußi-
schen Staat, die der privaten Wirtschaft ein Beispiel vorbildlicher
Sozialeinrichtungen vor Augen führen sollte, rückte die Problematik
staatlicher Subventionen und Interventionen schon vor dem ersten
Weltkrieg in das Blickfeld der Öffentlichkeit. Das "Hibernia"-Experi-
ment hatte in der ersten Zeit zwar durchaus den gewünschten Erfolg,
zeigte aber späterhin deutlich, wie wenig die öffentliche Hand die
Eignung zu echter unternehmerisoher Tätigkeit besitzt; die Betriebe
wurden notleidend und erforderten zu ihrer Aufrechterhaltung immer
weitere Zuschüsse. Eine einmal begonnene Subventionierung muß oft
weit über das Maß hinaus fortgesetzt werden, das ursprünglich ins Auge
gefaßt war; der Entschluß, eine einmal gewährte Stützung nach einiger
1 MAm!ACH, F.: a. a. 0., S. 44.
2 ZACHAU-MENGERS, G.: a. a. 0., S. 17.
154 Die Ausgabenpolitik.

Zeit abzubrechen, begegnet in aller Regel starken und mit guten Argu-
menten unterbauten Widerständen.
Zu den Subventionen und Interventionen, die sich mehr oder weniger
zwangsläufig aus vorangegangenen Maßnahmen der Staatsführung er-
geben, gehören insbesondere die Kriegsfolgelasten aller Art, von den
Versorgungs- und Beschädigtenrenten über den Lastenausgleich bis zu
den Subventionen, die zum Ausgleich von Vermögensverlusten im Aus-
land oder von anderen Folgen öffentlicher Maßnahmen gewährt werden.
Beispiele bieten die Entschädigungen an die Reedereien für die Hingabe
der Handelsflotte nach dem ersten Weltkrieg, die Erstattung der
Reparationslasten und Schäden anläßlich der Rheinlandbesetzung sowie in
Ostpreußen, Oberschlesien und den besetzten Gebieten, im zweiten Weit-
kriegder Ersatz für private Sachschäden durch denBombenkrieg sowie die
allgemeinen Kriegsfolgelasten, Vertriebenen- und Verdrängtenschäden,
Altsparerentschädigungen. Ausgleichsforderungen und vieles andere.
An der volkswirtschaftlichen Wirkung dieser Einkommensumschich-
tungen ändert es wenig, wenn dabei, wie dies neuerdings häufig geschieht,
die Form von Sondervermögen (Lastenausgleich, Vertriebenenbank,
Wiederaufbaubank, Investitionshilfe usw.) und Umlagen gewählt wird,
wobei durch Zweckbindung bestimmter Einnahmen der unmittelbare
Zusammenhang zwischen Einnahmen und Ausgaben hergestellt wird;
das eindrucksvollste Beispiel für eine solche "hilfsfiskalische Ver-
zweigung" der Subventionen und Interventionen ist die amerikanische
"Reconstruction Finance Corporation", durch deren Hände im Laufe
der Jahre öffentliche Mittel zu Subventions-, Stützungs- und Dar-
lehenszwecken im Betrage von mehr als 66 Mrd. Dollar gegangen sind 1 •
Daneben bestehen auch in den Vereinigten Staaten zahlreiche andere
hilfsfiskalische Gebilde, die mit manchmal gewaltigen Beträgen teils
nebeneinander, teils gegeneinander wirken; die Gefahr des "Daten-
wirrwarrs", auf die MAltBACH aufmerksam macht, wird durch die Vielfalt
der Organisationen und Verwaltungsstellen mit heterogenen Zwecken
und Aufgaben außerordentlich erhöht 2 •
1 JONES, JESSE: 66 Billion Dollars, the story of the Reconstruction Finance
Corporation, a. a. 0.
2 "Der Haushaltsplan sieht 7 Mrd. Dollar für Renten an Kriegsteilnehmer vor,
das sind also 184 $ je Familie. Und da die Kriegsteilnehmer ziemlich gleichmäßig
über die Familien verteilt sind, muß also jede Familie 184 $ aufbringen, um 184 $
zurückzuerhalten, und dazu die Kosten der Erhebung und Verteilung. Allein die
Kosten der Rentenverwaltung belaufen sich auf 23 $ je Familie; das Finanz-
ministerium kostet weitere 66 $, so daß wir im ganzen beinahe 89 $ an Unkosten
sparen könnten, wenn wir jedem Kriegsteilnehmer eine Entschädigung gäben,
ohne das Geld über die Finanzverwaltung zu leiten.
Dann war ich verblüfft zu erfahren, daß die Landwirtschaftsverwaltung letztes
Jahr 80Mill. Dollar ausgegeben hat, um die Agrarpreise hochzuhalten, während der
Preiskommissar gleichzeitig 100 Mill. Dollar benötigte, um die Preise niedrig zu
Die Vermögensbildung der öffentlichen Hand. 155

Auch bei den vom Staate selbst gewährten Subventionen fehlt oft
die Übersicht über ihre unmittelbaren, mindestens aber über ihre mittel-
baren Wirkungen in der Volkswirtschaft. Eisenbahnzuschüsse z. B.,
"um die Frachtkosten für die Wirtschaft zu senken", verändern in oft
unvorhersehbarer Weise die Standortverhältnisse; Bergbausubventionen
stehen dem technischen Fortschritt im Wege, der vielleicht in der
Richtung der Nutzbarmachung von Wasserkräften geht, und dergleichen
mehr. Die Zuschüsse für die Verhüttung der geringwertigen Eisenerze
von Salzgitter (Hermann-Göring-Werke) verfälschten im zweiten Welt-
kriege die ganze Kostenstruktur der deutschen Eisenindustrie.
Im Endergebnis führt eine stark ausgebaute Subventionswirtschaft
in der Regel zum Staatsbetrieb mit allen seinen Problemen. Nichts-
destoweniger hat auch in den Staaten, deren Wirtschaftspolitik den
Grundsatz der Marktwirtschaft in ihr Programm aufgenommen hat,
das Ausmaß der Subventionen und Interventionen von Jahrzehnt zu
Jahrzehnt weiter zugenommen 1 ; der augenblickliche Nutzen derartiger
Ausgaben und Maßnahmen wird höher geschätzt als die unübersehbaren
Zukunftsverpflichtungen, die sich daraus ergeben, sich oft allerdings
erst nach längerer Zeit nachteilig auszuwirken beginnen.

§ 26. Die Vermögensbildung der öffentlichen Hand.


Die volkswirtschaftlichen Wirkungen der zu Investitionszwecken
verwendeten öffentlichen Ausgaben erfordern im Hinblick auf die damit
verbundenen Strukturänderungen der Gesamtwirtschaft eine gesonderte
Betrachtung. Solange sich die Vermögensbildung der öffentlichen Hand
auf die Widmung bestimmter Anteile des Steueraufkommens für die
Schaffung und Unterhaltung des sog. Verwaltungsvermögens in Gestalt
halten . . . Ich war erstaunt, daß die Landwirtschaftsverwaltung für das kommende
Haushaltsjahr sogar 350 Mill. Dollar verlangte, um die Preise hochzuhalten; meine
Frau würde nicht verstehen, warum jeder private Haushalt 9 $ an den Staatshaus-
halt abführen soll, bloß um die Lebensmittelpreise teurer zu machen als sie ohne-
dies schon sind.
Dann sah ich einen Posten, der hieß "Schuldendienst"; Zinsen für die Staats-
anleihen, 132 $je Familie. Den ganzen Krieg über habe ich Kriegsauleihe gezeichnet
- im ganzen soviel, daß ich bei knapp 3% Verzinsung ungefähr 132$ Jahres-
einnahme daraus haben würde. Ich dachte, ich hätte mir dadurch einen kleinen
Zuschuß zum Leben verschafft, aber weit gefehlt! Ich zahle mir meine eigenen
Zinsen und dazu noch die 66 $, die es kostet, mir das Geld abzunehmen, um es
mir dann wiederzugeben . . . Höchst verblüffend, aber es wurde spät und ich sah
ein, daß ich das alles nie recht verstehen würde. Aber die Stunde im Wunderland
des Haushaltsplanes schien mir nicht verloren; so einen Spaziergang durch das
Zahlenwerk unserer Staatsausgaben sollten auch unsere Herren Abgeordneten und
die Beamten der verschiedenen Staatsverwaltungen gelegentlich unternehmen."
(KLUTZ, JERRY: Alice in Budgetland, Washington Post, nach Readers Digest,
Maiheft 1947.)
1 Vgl. Tabellen S. 133 und 134.
156 Die Ausgabenpolitik.

von Straßen, Brücken oder Verwaltungsgebäuden beschränkte, die der


Allgemeinheit zugute kamen, ergaben sich daraus keine besonderen
Strukturprobleme; die "Umwegsrentabilität", das Kennzeichen aller
marktkonformen öffentlichen Ausgaben, legitimiert gerade die Schaf-
fung solcher dem Gemeingebrauch zur Verfügung gestellten Anlagen
vollgültig.
Anders wird es, wenn staatliche Investitionen zur Vermögensbildung
der öffentlichen Hand in Bezirken führen, die in der Marktwirtschaft
grundsätzlich dem Privateigentum vorbehalten bleiben sollten {"Erwerbs-
vermögen"). Die Zusammenballung wirtschaftlicher Macht, wie sie die
Verfügungsgewalt über große Vermögensmassen nun einmal verleiht,
vollzieht sich jetzt in der Hand des Staates, der Gemeinden und der
Sozialversicherungsträger; neben Bund und Länder treten "Sonder-
vermögen", Beteiligungsgesellschaften und Staatskonzerne, die die
Hoheitsbefugnisse der Finanzgewalt durch entsprechend erweiterte wirt-
schaftliche Machtvollkommenheit ergänzen und ausweiten. Dabei ist es
das Kennzeichen dieser Besitzkonzentration der öffentlichen Hand, daß
die so geschaffenen Vermögenswerte, obgleich sie letzten Endes auf
Kosten der Steuerzahler erworben worden sind, in der Regel keineswegs
wie Straßen und Brücken dem Gemeingebrauch dienen, sondern ent-
weder fiskalisch-erwerbswirtschaftlichen Zwecken im Wettbewerb mit
den privaten Unternehmungen oder der Entfaltung einer das Markt-
geschehen in bestimmter Richtung beeinflussenden oder "lenkenden"
wirtschaftlichen Macht, die sich womöglich noch den für die Einengung
und Begrenzung der privaten Machtgebilde geschaffenen gesetzlichen
Schranken unter Hinweis auf ihren "gemeinnützigen" Charakter
zu entziehen versucht; die sich mit dieser Entwicklung anbahnenden
Strukturwandlungen der mit staatsinterventionistischen Machtgebilden
durchsetzten Volkswirtschaft erfordern daher besondere Aufmerk-
samkeit.
Die Größenordnungen, um die es sich bei dieser Kapitalbildung der
öffentlichen Hand in der westdeutschen Bundesrepublik handelt, sind
durch die erstmalig dem Bundeshaushaltsplan für 1954 beigegebene Ver-
mögensübersieht nach Art. IIO Abs. 3 GG. deutlicher geworden. In
Millionen DM betrug das Vermögen des Bundes danach an

Unbeweglichen Sachen . 8008


Beweglichen Sachen . 341
Wirtschaftsbetrieben 156
Kapitalbeteiligungen 1185
Darlehensforderungen 3021
Wertpapieren . . . . 7
Sonstigen Geldforderungen . 83
Übertrag •..............• 12801
Bundesrepublik
Bundeseigene Industrieunternehmen und Beteiligungen
nominell: 1,8 Mrd. effektiv: 3,2 Mrd.

Rhein-Main-
Donau-AG
:
Inom. 42,2 Mill. t1
a;·
VIAG Industrie- ~
r- Beteiligungs-GmbH Volkswagenwerk GmbH ~ Neokarwerke AG
1- nom. 200 Mill.; effekt. 500 Mill. nom. 22 Mill.
s
0:
nom. 150 Mill. nom. 60 Mill.; eff. 500 Mill.
12 Tochtergesellschaften g
Howaldtswerke AG ~
Harnburg 1:0.:
lnom. 10 Mill.
Bank f. dtsch. Luft-
VEBA r- fahrt AG i. L. l
- nom. 420 Mill.; effekt. 1,1 Mrd. IKieler Howaldts-
werke AG Kiel ~
16 Tochtergesellschaften
nom. 10 Mill. o:
::r
-
AG für Binnenschiffahrt Deuteehe Werke AG ~
,_ IKiel
AGBEHÜ nom. 1 Mill. ; eff. 5 Mlll. nom. 8 Mill.
- nom. 350 Mill.; effekt. 700 Mill. f
15 Tochtergesellschaften Kurh. Kupferschiefer-
bergbau GmbH
nom. 1,1 Mill. [
Erläuterungen: VIAG =Vereinigte Industrie-Unternehmungen AG
VEBA =Vereinigte Elektrizitäts- und Bergwerks AG Süddtsch.
AGBEHÜ -Aktiengesellschaft für Berg- und Hüttenbetriebe Holzverzuck. AG
nom. 4 Mill.

Holzverzuck.
Holzminden GmbH
nom. 2 Mill.
.....
Cl
~
158 Die Ausgabenpolitik.

Übertrag 12801
Dazu treten als weitere Vermögensmassen
der öffentlichen Hand im Eigentum des Bundes
Sondervermögen (z. B. Sozialversicherung,
Lastenausgleichsfonds usw.) 5623
Bundespost-Eigenvermögen 1938
Bundesbahn-Eigenkapital 11300
Insgesamt . . . . . . . . 31662
Die industriellen Beteiligungen des Bundes ergeben sich aus der
umstehenden Übersicht!.
Für die Länder und Gemeinden fehlt es an entsprechenden Ver-
mögensaufstellungen 2 , so daß dafür Schätzungen herangezogen werden
müssen. Allein in den Jahren nach der Währungsreform betrugen die
Investitionen von Bund, Ländern und Gemeinden sowie der Sozial-
versicherung einschließlich Arbeitslosenversicherung in Mrd. DM 3 :
Tabelle 10.
Zu-
sammen
1948/49 1949/50 11950/61 1951/52 1952/63 (1948 bis
1953)

Bund, Länder und Gemein-


den . 1,75 3,46 5,31 6,01 5,73 22,25
Sozialversicherung 0,16 0,25 0,31 I 0,69 0,64 2,05
Insgesamt 1,91 I 3,71 I 5,62 I 6,70 6,37 24,30
Bei dieser Zuwachsrate des öffentlichen Vermögens, bei der die
Selbstfinanzierungsquoten des bereits vorhandenen Vermögens noch
außer Ansatz geblieben sind, erscheint es nicht übertrieben, wenn die
1 Quelle: Der Bund als Konzern-Unternehmer, Bund der Steuerzahler. Bad
Wörishofen 1954.
2 Von den Ländern hat nur Harnburg der Haushaltsrechnung für 1951 eine
Vermögensübersicht beigefügt; über die in den Haushaltsplänen enthaltenen Ver-
mögensübersichten der Gemeinden fehlt bisher eine statistische Zusammenstellung.
Die Länder der Bundesrepublik haben jedoch in den Rechnungsjahren 1949 bis
1952, also innerhalb von 4 Jahren, rd. 12,1 Mrd. DM investiert. Die Investitions-
ausgaben sind vorwiegend aus Steuermitteln und aus den Zuweisungen des Lasten-
ausgleichs bestritten worden. Aus Mitteln des Kapitalmarktes wurden dagegen
nur etwa 7-12% gedeckt. Eigene Investitionen haben die Länder nur in geringem
Umfange vorgenommen. In erster Linie sind die Mittel als Darlehen und Zuschüsse
für die verschiedenen Investitionsvorhaben zur Verfügung gestellt worden. Ins-
gesamt betrugen die landeseigenen Investitionen in 4 Jahren 2,3 Mrd. DM, während
die Darlehen und Zuschüsse für Investitionszwecke 9,8 Mrd. DM erreichten. Der
überwiegende Teil der Investitionsausgaben ist zur Förderung des sozialen Woh-
nungsbaues verwendet worden. Ihmflossen von dem Gesamtbetrag von 3,6 Mrd. DM
im Jahre 1952 rd. 60% zu.
3 Grundlagen und Möglichkeiten einer organischen Finanz- und Steuerreform,
a. a. 0., S. 144f.
Die Vermögensbildung der öffentlichen Hand. 159

gesamte Kapitalbildung außerhalb des individuellen Initiativbereichs


für die 6 Jahre seit der Währungsreform bis Mitte 1953 auf 36 Mrd. DM
geschätzt wird 1 ; mit einer jährlichen Kapitalbildung von rd. 8 Mrd. DM
dürfte die öffentliche Kapitalbildung "jetzt bereits die Größenordnungen
erreichen, in denen sich die private Vermögensbildung bewegt".
Daß diese Entwicklung sich nicht auf Westdeutschland und auf die
Wiederaufbauperiode im Gefolge der großen Kriegszerstörungen be-
schränkt, sondern als Strukturmerkmal der modernen staatsinter-
ventionistisch durchsetzten Volkswirtschaft gelten muß, zeigt ein Bericht
des französischen Finanzministeriums vom März 1953 2• Danach betrugen
in Frankreich die Investitionsausgaben 1949 nicht weniger als 24,4 v. H.,
1951 immerhin noch 15,7 v.H. der gesamten öffentlichen Ausgaben;
der Anteil des französischen Staates an der Finanzierung der Investitio-
nen, die sich zwangsläufig aus der von den Behörden festgelegten Preis-
politik und aus dem Fehlen eines funktionsfähigen Kapitalmarkts ergab,
betrug 1948 nicht weniger als 75 v. H. und ging auch bis 1951 in keinem
Jahre unter 60 v.H. zurück. Die volkswirtschaftlichen Wirkungen dieser
Entwicklung stellt der Bericht mit schonungsloser Offenheit heraus; die
Investitionsvorhaben der öffentlichen Hand werden von Beamten aus-
gearbeitet und durchgeführt, wobei die Entscheidungen einer kleinen
Anzahl von Spezialisten vorbehalten bleiben, so daß die Gefahr von
Fehlinvestitionen, wenn nicht geradezu emer Anarchie, bei der Verwirk-
lichung der Investitionsvorhaben entsteht. "Die französische Wirt-
schaftspolitik sei auf Abschirmung Frankreichs gegen internationale
Konkurrenz und darauf ausgerichtet, den Bauern, den kleinen Unter-
nehmer und den Kleinhändler selbst bei geringer Leistung zu schützen;
das Ergebnis sei, daß viele von ihnen schlecht, einige stets am Rande
des Defizits lebten, und daß die Produktionsfortschritte in der Industrie
zu wünschen übrig ließen."
In der Bundesrepublik betrug der Anteil der öffentlichen Hand an
dem Gesamtbetrag der volkswirtschaftlichen Nettoinvestitionen im
Durchschnitt der Jahre 1949-1951 rd. 41 v. H., wobei die Investitions-
ausgaben etwa 17 v. H. des gesamten Finanzbedarfs ausmachten; davon
entfällt etwa die Hälfte auf den Wohnungsbau. Im zweiten Weltkrieg
sind etwa 2,5 Millionen Wohnungen oder 20 v. H. des vorhandenen
Bestandes an Wohnungen zerstört worden (im Vergleich mit je etwa.
4 v. H. in Großbritannien und Belgien); dazu kommt der Wohnungs-
bedarf für 12 Mill. Vertriebene und der Nachholbedarf für die inzwischen
eingetretene Bevölkerungszunahme, so daß der ungedeckte Bedarf gegen-
1 MUTHEsrus, V.: Kalte Privatisierung. Z. f. d. ges. Kreditwesen, Bd. 6 (1953)
H.ll.
1 Auszugsweise wiedergegeben in der Denkschrift der Spitzenverbände "Grund-
lagen und Möglichkeiten", a. a. 0., S. 41.
160 Die Ausgabenpolitik.

wärtig auf etwa 6 Mill. Wohnungen geschätzt wird 1 • Der Wohnungsbau,


der in den 3 Jahren von 1950-1952 rd. 14,9 Mrd. DM an Investitionen
erforderte, wurde mit 6,3 Mrd. oder 45 v. H. aus öffentlichen Mitteln
finanziert; dazu kommen die mittelbaren Subventionen für die private
Wohnungsbaufinanzierung, wie sie durch den Verzicht auf Steuer-
einnahmen bei Inanspruchnahme der steuerlichen Vergünstigungen nach
§ 7 c des Einkommensteuergesetzes gewährt wurden.
Neben dem Wohnungsbau, gegenwärtig der umfangreichsten Ver-
mögensakkumulation der öffentlichen Hand, umfaßt ihr Anteil an der
Darbietung wichtiger Produkte und Dienstleistungen nach einer Zu-
sammenstellung des Deutschen Industrieinstituts folgende Prozentsätze 2 :
Steinkohlenförderung im nordwestdeutschen Raum 20,3 v. H.
Braunkohlenförderung (einschließlich Pechkohle) . . . . . . . 75,5 v. H.
Eisenerzförderung (Reichswerke AG.) . . . . . . . . . . . . 25-30 v. H.
Elektrizitätserzeugung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 v. H.
Gasversorgung (ohne gemischtwirtschaftliche Unternehmungen). 50 v. H.
Verkehrsleistungen (Bundesbahn) . . . . . . . . . . . . . . 62 v. H.
Kreditinstitute (ohne Zentralbanksystem) . . . . . . . . . . 60 v. H.
Unter den marktwirtschaftliehen Betätigungen der öffentlichen Hand
besitzt insbesondere ihre Mitwirkung im Kreditgewerbe besondere Be-
deutung. Von der statistisch erfaßten Bereitstellung längerfristiger
Finanzierungsmittel entfielen nach einer Zusammenstellung der Bank
deutscher Länder 3 auf die öffentlichen Haushalte und die verschiedenen
öffentlichen Sonderprogramme 1950 und 1951 über 70 v. H., 1952 und
1953 immerhin noch 66 v. H. und 55 v. H.; da ein nicht unbeträchtlicher
Teil der privaten Investitionen, wie z. B. die Eigen- und Selbstfinan-
zierung der gewerblichen Wirtschaft, der Landwirtschaft und des Berg-
baus statistisch nicht erfaßt ist, erscheint allerdings bei dieser Betrach-
tung der Anteil der öffentlichen Finanzierungsmittel zu hoch. Die
Zahlenangaben genügen aber zur Veranschaulichung der Vermögens-
akkumulation der öffentlichen Hand, wie sie sich auch außerhalb der
Wohnungsbaufinanzierung entwickelt hat; schon ist in diesem Zu.
sammenhang von den "Gefahren des Staatskapitalismus" und von dem
Übergang zur "Lenkungswirtschaft an Stelle der Marktwirtschaft" die
Rede 4, zumal auf der anderen Seite die private Vermögensbildung und der
freie Kapitalmarkt durch die Höhe der Besteuerung beeinträchtigt sind.
Die volkswirtschaftliche Problematik, die in diesem großen Umfang
der öffentlichen Vermögensakkumulation beschlossen liegt, ist in der
Tat lange Zeit hindurch nicht mit genügender Deutlichkeit erkannt
1 Denkschrift "Grundlagen und Möglichkeiten", a. a. 0., S. 4lf.
Anlage zum Schnelldienst des Deutschen Industrieinstituts Nr. 49 vom
2
19. 6. 1953.
8 Geschäftsbericht der Bank deutscher Länder für 1953, S. 51.
4 Denkschrift der Spitzenverbände "Grundlagen und Möglichkeiten", S. 125f.
Die Vermögensbildung der öffentlichen Hand. 161

worden. In der Bundesrepublik erklärt sich dieser Tatbestand zum Teil


einfach daraus, daß gewisse Vermögenskomplexe aus der Staatswirt-
schaft des Dritten Reiches übernommen werden mußten; ein Beispiel
ist das Volkswagenwerk mit seinem Stammkapital von 60 Mill. DM,
dessen Eigentumsrechte noch nicht geklärt sind und das daher vom
Bund lediglich als Treuhänder verwaltet wird.
Die großen Verkehrsunternehmungen wie Bundesbahn und Bundes-
post gehören andererseits ebenso wie die Versorgungsbetriebe der Ge-
meinden und das gesamte Verwaltungsvermögen der öffentlichen Hand
zu den traditionellen Gebieten öffentlicher Vermögensbildung und -Ver-
waltung; die Diskussion über die "Reprivatisierung" der öffentlichen
Unternehmungen bezieht sich nicht auf diese Objekte. Dagegen gilt
die Forderung, daß über die Bewirtschaftung des öffentlichen Vermögens
seitens der Regierung in einem geordneten Verfahren dem Parlament
Rechenschaft zu geben istl, durchaus auch für diese Vermögensmassen;
vor allem erfordert das aus Subventionen und Interventionen ent-
standene neue Erwerbsvermögen gründliche und regelmäßige Rechen-
schaftslegung2. Dafür spricht insbesondere die Erfahrung, daß der
Staat auf Grund seiner institutionellen Organisationsform in den meisten
Fällen ein schlechter Unternehmer und Vermögensverwalter ist; der
auf Vorschriften und Rechtsnormen angewiesenen Bürokratie ist ein
schnell entschlossenes, eigenverantwortliches Handeln, wie es den guten
Kaufmann kennzeichnet, wesensfremd. So kommt es in den Fällen, wo
der Staat Unternehmungen in privatwirtschaftliehen Krisen im Wege
der "Sanierung" übernimmt, häufig zu einer Verewigung der Leistungs-
unfähigkeit und zu einer womöglich "lässig hingenommenen betriebs-
wirtschaftlichen Niveausenkung" s.
Andererseits ergeben sich auch bei einer Reprivatisierung•, beispiels-
weise nach Erreichung oder beim Wegfall bestimmter interventionisti-
scher Zielsetzungen, neue Probleme der praktischen Durchführung. Die
1 STRICKRODT, GEOBG: Die gewerblichen Staatsunternehmen in ihrer ver-
fassungsrechtlichen und unternehmenswirtschaftlichen Bedeutung, S. 21. Tübingen
1954.
2 In einem Leserbrief der Frankfurter .Allgemeinen Zeitung wurde vor kurzem
mitgeteilt, daß vor einigen Monaten die staatlichen Hüttenwerke AG. in Salz-
gitter in Witten (Westf.) eine Großhandlung in Bedarfsartikeln für sanitäre In-
stallation eröffnet haben. Mit Recht fügt der Einsender hinzu, es dürfe eigentlich
doch nicht statthaft sein, daß staatliche Unternehmen ihre Erträge immer wieder
in wirtschaftlichen Betrieben anlegen und den Steuerzahlern, denen ja eigentlich
die Erträge solcher Werke zustehen, Konkurrenz machen; die Finanzminister
hätten doch schließlich die Aufgabe, die Erträge solcher Werke zur Deckung der
öffentlichen Ausgaben und damit zur eventuellen Steuerersparnis zu verwenden.
a STRICKRODT, G.: a. a. 0., S. 24.
' PouGIN, ERWIN: Der Fiskus als Unternehmer, Reprivatisierung in den USA,
Finanzwissenschaft!. Forschungsarbeiten. Köln 1953. Als Manuskript vervielfältigt.
Schmölders, Finanzpolitik. 11
162 Die Ausgabenpolitik.

Schwierigkeit, Käufer für bisher dem Handel entzogene Vermögens-


objekte und Maßstäbe für die Preisbildung zu finden, gehört dazu
ebenso wie die Aufgabe, die Veräußerung so vorzunehmen, daß keine
vermeidbaren Marktstörungen entstehen und daß auch der Vorwurf der
Verschleuderung von Gemeineigentum nicht erhoben werden kann;
oft hat sich auch die Ertragslage der Objekte unter der öffentlichen
Verwaltung objektiv verschlechtert.
Die Forderung nach Reprivatisierung des öffentlichen Erwerbs-
vermögens geht in der Regel von der Erwägung aus, daß ein Übermaß
an staatlicher Betätigung im Wirtschaftsleben unerwünscht sei und auf
lange Sicht den Tendenzen Vorschub leiste, die das Privateigentum
durch Ansprüche an das Kollektiv, die freie Unternehmerische Initiative
durch behördliche Planung und Lenkung und die Entfaltung der Persön-
lichkeit durch eine immer weitere Gebiete des Lebens durchdringende
"Vermassung" zu ersetzen bestrebt sind 1 • Die privatwirtschaftliche
Gesundheits- und Zukunftsvorsorge, die kulturelle Entfaltung der Einzel-
persönlichkeit und der Wirkungsbereich der Familie werden im Zuge
dieser Entwicklung zugunsten einer Ausdehnung der öffentlichen Tätig-
keit zurückgedrängt, die Hand in Hand mit der Kapitalakkumulation
der öffentlichen Hand auch beträchtliche Vermögensumschichtungen in
der privaten Wirtschaft bewirkt, von denen nur der Lastenausgleich,
das Abkommen über die deutschen Auslandsschulden und die Wieder-
gutmachung an Israel erwähnt werden sollen. Gleichzeitig fällt der
öffentlichen Hand damit, worauf in dieser Auseinandersetzung viel
1 "Theoretisch könnte man sich den Fall denken, daß die öffentliche Hand
in ständiger Ausweitungstendenz - theoretischer Modellfall! - sich langsam so
großer Komplexe der Wirtschaft eigentumsmäßig bemächtigt, daß sich unter der
Hand ein vollkommener Umsturz unserer derzeitigen Wirtschafts- und Eigentums-
ordnung vollzogen hat, und daß damit in der legalsten privatrechtliehen Form
etwas vor sich gegangen ist, was man mit dem bekannten Schlagwort der ,kalten
Sozialisierung' belegen mag. Diesem Gesichtspunkt und dieser Beurteilung wird
man aber wohl nur unter Anlegung eines volumenmäßigen Maßstabes gerecht
werden können; d. h., man muß prüfen, ob irgendwie der Umfang der Betätigung
der öffentlichen Hand auf diesem Gebiete volumenmäßig zu einer Größe gediehen
ist oder in absehbarer Zeit zu gelangen droht, wo in der Tat echte Bedrohungen
dieser Art in Erscheinung treten könnten. Je nachdem, wie man diese Frage
beantwortet- auch hier werden Nuancen des Temperaments und der Beurteilung
sich sicherlich ergeben - , wird man eine entsprechende Grundeinstellung zu dem
Gebiet der Tätigkeit der öffentlichen Hand auf dem gewerblichen Sektor ein-
nehmen müssen. Immerhin wird man auch dabei nicht außer Betracht lassen
können, daß derzeit weite Teile der Bundesbeteiligungen sich auf die Grundstoff-
industrien beschränken, fast keine Verarbeitung enthalten und daß auch nach
den Vorstellungen des westeuropäischen Kulturkreises, dem wir angehören, die
Betätigung der öffentlichen Hand beispielsweise auf dem Gebiet der Elektrizitäts-
wirtschaft, aber auch des Bergbaues fast unbestritten als durchaus legitim, ja
sogar als notwendig und unerläßlich angesehen wird." [ÜEFTERING, H. M.: Der
Bund als Unternehmer. Die öffentliche Wirtschaft (1954), H. 1, S. Sf.]
Die Vermögensbildung der öffentlichen Hand, 163

zu wenig hingewiesen zu werden pflegt, eine Verantwortung für das Wirt-


schaftsgeschehen zu, der sie auf die Dauer nur mit fast planwirtschaft-
liehen Methoden gerecht werden kann; beispielsweise wird die monetäre
Situation der westdeutschen Volkswirtschaft durch die Kassendispositio-
nen öffentlicher Stellen immer entscheidender beeinflußt (vgl. oben
S. l23f.). Die Kassenbestände des Bundes, der Länder und der Ge-
meinden haben heute Größenordnungen angenommen, die im Wege
der Geldstillegung oder -enthortung eine für den gesamten Geldumlauf
maßgebende Bedeutung gewonnen haben (Tabelle 11)1.

Tabelle 11. Die KaBaenbeatände der öffentlichen Hauskalte in Mill. DM.


1950
I 1951 1952 1953

I. Bankeinla.gen:
1. im Zentralbanksystem 2 • 791 1070 1592 3066
2. bei Kreditinstituten außerhalb des Zentral-
banksystems 3 • 3269 3972 4901 6095
Summe I. .................. 4060 5042 6493 9161
II. Geldma.rkta.nla.gen über da.s Zentralbanksystem 239 467 516 520
ID. Sonstige Anlagen • • . . . . . . . . . . . - - - 300 4
Summe I - III. 4299 5509 7009 9981

Es leuchtet ohne weiteres ein, daß Geldstillegungen von einem


Ausmaß, wie sie 1953 durch die Kassenreserven der öffentlichen Hand
im Zentralbanksystem bewirkt wurden, für die monetäre Situation der
Gesamtwirtschaft von maßgebender Bedeutung sind; die latente Mög-
lichkeit eines plötzlichen Abrufs und einer Verausgabung solcher Beträge
bedeutet eine akute Gefahr für die finanzielle Stabilität, so daß die
Gelddispositionen der ö:(fentlichen Hand bei den Größenordnungen, um
die es sich dabei heute handelt, für das monetäre Wohl und Wehe der
Gesamtwirtschaft unmittelbar verantwortlich geworden sind.
Zu dieser gesamtwirtschaftlichen Verantwortung der öffentlichen
Gelddispositionen und Kapitaltransaktionen stehen Umfang und Inhalt
des für die Verwaltung öffentlichen Vermögens geltenden Haushalts-
und Kassenrechtes in krassem Mißverhältnis. Die Reichshaushalts-
ordnung und die "Wirtschaftsbestimmungen für die Reichsbehörden"
enthalten nur wenige, vorwiegend recht formale Vorschriften über die
1 Geschäftsbericht der BdL für da.s Jahr 1953, S. 75.
2 Ohne Gegenwertmittel und auch ohne die auf den Namen des Bundesministers
für wirtschaftliche Zusammenarbeit lautenden Guthaben und ohne Guthaben der
Generalpostkasse.
a Einschließlich Postscheck- und Postsparkassenämter.
4 Geschätzter Betrag der im Oktober 1953 aus Bankeinlagen erworbenen Geld-

marktpapiere und Vorratsstellenwechsel, soweit er bis Dezember noch nicht in


Bankeinlagen zurückverwandelt worden war.
11*
164 Die Ausgabenpolitik.

Verwaltung des öffentlichen Vermögens (RHO §§ 15, 47, 48, Wirt-


schaftsbestimmungen § 60); im Gegensatz dazu gelten für die meisten
Gemeinden ziemlich eingehende Vorschriften auch materieller Art über
Erwerb und Veräußerungen, Verwaltung und "Bewirtschaftung" von
Vermögensgegenständen und Wirtschaftsunternehmen 1•
Errichtung und Erwerb von Beteiligungen an Wirtschaftsunter-
nehmungen dürfen nach den Vorschriften des Gemeinderechts im all-
gemeinen nur erfolgen, wenn der öffentliche Zweck das Unternehmen
rechtfertigt und dieser Zweck nicht besser oder wirtschaftlicher durch
andere Träger erfüllt wird oder erfüllt werden kann; außerdem muß das
Unternehmen nach Art und Umfang in einem angemessenen Verhältnis
zu. der Leistungsfähigkeit der Gemeinde stehen, die es errichten oder
eine Beteiligung daran erwerben will. Die bayerlache Gemeindeordnung
hat diesen allgemeinen Vorschriften noch einen besonderen Zusatz
hinzugefügt, wonach gemeindliche Wirtschaftsunternehmen "keine
wesentliche Schädigung und keine Aufsaugung selbständiger Betriebe
in Landwirtschaft, Handel, Gewerbe oder Industrie bewirken" dürfen;
derartige Bestimmungen fehlen für die Länder im allgemeinen völlig,
und für den Bund beschränkt· sich die in einer Anlage zu den erwähnten
"Wirtschaftsbestimmungen" enthaltene Vorschrift über Beteiligungen
darauf, daß "ein wichtiges Interesse des Bundes" vorliegen muß, das
sich nur durch die Beteiligung erwerben läßt, und daß "die Inanspruch-
nahme der Bundesmittel nicht zu einem Nachteil für den Bund führen
darf". Von einem Bewußtsein der öffentlichen Hand dafür, welche
Verantwortung für Wirtschaftslage und Geldordnung der Gesamtwirt-
schaft sie mit dem Umfang ihrer Vermögensakkumulation und ihrer
Gelddispositionen übernommen hat, ist in diesen vagen Gesetzesnormen
schlechterdings nichts zu spüren; hierauf wird in anderem Zusammen-
hang noch zurückzukommen sein (vgl. §§ 28 und 29).

C. Die Ausgaben als Mittel der Wirtschaftspolitik.


§ 27. Die Entwicklung zur "aktiven" Finanzpolitik.
Daß außergewöhnliche Zeiten außergewöhnliche Mittel erfordern, ist
eine Weisheit, die nicht auf dem Acker der Finanzpolitik allein ge-
wachsen ist; sie gilt aber zweifellos auch hier. Die Regel vom jährlichen
Ausgleich des Staatshaushalts wird durch die Ausnahmen, die in Kriegs-
und Krisenzeiten immer wieder zu beobachten sind, nicht widerlegt,
sondern im Gegenteil durch die Folgen, die sich nach kurzer oder
längerer Zeit einzustellen pflegen, letztlich nur bestätigt.
1 DUHMEB, W.: Das öffentliche Vermögen in Deutschland und seine Bewirt-
schaftung. Göttingen 1952.
Die Entwicklung zur "aktiven" Finanzpolitik. 165

Schon die Aufbringung des bald ins Maßlose übersteigerten Finanz-


bedarfs im Kriege 1914-1918 gelang auf die Dauer (von 1916 an) nur
unter Zuhilfenahme der Notenpresse als zusätzlicher Finanzquelle für
den wahrhaft "außerordentlichen" Kriegshaushaltsbedarf. Während des
Krieges selbst trat eine der gewaltigen Ausdehnung des Notenumlaufs
entsprechende Preissteigerung zunächst kaum ein; um so tiefer war der
Absturz der Währung nach dem Zusammenbruch des Reiches, der Aus-
blutung der Reichsbank durch die Reparationen und dem Experiment
des "passiven Widerstandes" an der Ruhr. Der Staatsbankerott von
1923 mit der Währungsumstellung im Verhältnis I: 1000000000000 war
den für die neue Währung verantwortlichen Staatsmännern eine War-
nung und Mahnung, die so kräftig nachwirkte, daß es zeitweise zur
Überschußwirtschaft im Reichshaushalt kam und daß die in der Welt-
wirtschaftskrise von 1930/31 notwendig werdende Lockerung des rigo-
rosen Haushaltsausgleichs zu spät und in unzureichendem Ausmaß vor-
genommen wurde.
Im weiteren Verlauf der mörderischen Krise, die eine Lähmung des
Wirtschaftslebens in einem bis dahin unbekannten Ausmaß mit sich
brachte, ergab sich schließlich die unabweisbare Notwendigkeit, der
jahrelangen Massenarbeitslosigkeit mit dem Einsatz aller verfügbaren
und nicht verfügbaren Mittel des öffentlichen Haushalts von Reich,
Ländern und Gemeinden entgegenzutreten, um auf diesem Wege eine
Wirtschaftsankurbelung und den Umschwung zur Staatskonjunktur zu
erreichen. Nachdem die privatwirtschaftliehen Antriebskräfte der Wirt-
schaftsbelebung versagt hatten, begann im Sommer 1932 mit dem
"P.A.PEN-Programm" und dem "Sofortprogramm" die Arbeitsbeschaf-
fungspolitik, die nach der Machtübernahme der Nationalsozialisten durch
den ersten und zweiten REINHARDT-Plan auf volle Touren gebracht
wurde. REINHARDT verkündete die "Arbeitsbeschaffung" sogar als
"Hauptaufgabe der Finanzpolitik", also nicht mehr nur als Nebenzweck
und Begleiterscheinung der öffentlichen Finanzpolitik; Kaufkraftlenkung
im Dienst der Wirtschaftsbelebung wurde damit zum erklärten Haupt-
ziel der gesamten öffentlichen Finanzwirtschaft.
Die Technik dieser "Ankurbelung" 1 war bereits vom Sofortprogramm
von 1932 entwickelt worden; sie gelangte unter REINHARDT zu höchster
Vollendung. Vom Ausland vielfach als das deutsche "Finanzwunder"
bestaunt und bezweifelt, war die Arbeitsbeschaffung der Jahre 1932
bis 1936 in Wirklichkeit lediglich eine konsequente Fortentwicklung
der Linie, die schon die sog. "produktive Erwerbslosenfürsorge" des
Weimarer Staates eingeschlagen hatte, durch öffentliche Aufträge im
1 Das deutsche Schlagwort benutzte das Bild von der "Initialzündung" eines
Kraftwagenmotors, während die Amerikaner den Ausdruck "pump priming"
bevorzugten (das "Angießen" einer trocken gewordenen Pumpe).
166 Die Ausga.benpolitik.

Konjunkturtiefstand brachliegende Produktivkräfte zusammenzuführen,


die sich bildenden Einkommen jedoch der preisempfindlichen Ver-
brauchsgütersphäre so lange wie möglich fernzuhalten. Das Neuartige
daran war, daß die Finanzierung der Arbeitsbeschaffung- auch 1932-
ohne jede Rücksicht auf das Vorhandensein oder Nichtvorhandensein
entsprechender öffentlicher Mittel vor sich ging, ja daß sogar gleichzeitig
ganz bewußt umfangreiche Steuersenkungen und -befreiungen gewährt
wurden, mit deren Hilfe die private Wirtschaft auch ihrerseits zur
Schaffung von Arbeitsplätzen beitragen konnte und sollte.
Das Instrument dieses "Vorgriffs" auf künftige Steuereinnahmen
waren die Steuergutscheine für die Mehreinstellung von Arbeitskräften
(V.O. vom 4. 9. 1932), fungible Steuerquittungen, die bei zukünftigen
Steuerzahlungen als Zahlungsmittel angenommen werden sollten, die
aber durch Lombardierung oder Verkauf auch alsbald zu Geld gemacht
werden konnten. Neben dem "PAPEN-Programm" (300 Mill. RM für
öffentliche Arbeiten) wurde mit dem Sofortprogramm der Kommunal-
verbände ein Betrag von 500 Mill. RM in Steuergutscheinen für kom-
munale Arbeiten ausgeworfen; das erste REINHARDT-Programm (1933)
erweiterte diese ersten Ansätze durch den Einsatz von "Arbeitsbe-
schaffungswechseln" für öffentliche Bauarbeiten um I Mrd. RM, das
zweite REINH.ARDT-Programm folgte mit 500 Mill. RM für die Instand-
setzung und den Umbau von Wohnungen, dem auch die weitere Aktion
der sog. "Zinsvergütungsscheine" (360 Mill. RM) zugute kam. Nimmt
man das Arbeitsbeschaffungsprogramm von Reichsbahn und Reichspost
sowie den gleichfalls als Regiebetrieb des Reiches organisierten (zunächst
noch freiwilligen) Arbeitsdienst hinzu, dem 200 Mill. RM Zuschuß
gewährt wurden, so ergibt sich ein imposantes Arbeitsbeschaffungs-
programm, dessen Finanzierung gewissermaßen "aus dem Nichts"
erfolgte; im Gegenteil ging Hand in Hand damit noch eine umfas-
sende Steuersenkungsaktion, die von der Beseitigung der Kraftfahr-
zeugsteuer für neue Personenwagen bis zur Ermäßigung der Ein-
kommen-, Körperschaft- und Grundsteuer und der sog. Arbeitslosen-
hilfe reichte.
Die großen Hoffnungen, die die nationalsozialistische Regierung in
diese großzügige Arbeitsbeschaffung mit Hilfe einer "Finanzierung
aus dem Nichts" setzte, erfüllten sich bemerkenswerterweise vollauf.
Auf die Steuersenkungen (insgesamt rd. 1035 Mill. RM) und die
Milliardeninjektionen an öffentlichen Aufträgen reagierte die dar-
niederliegende Volkswirtschaft mit einem steuerlichen Mehraufkommen
(aus Mehrumsätzen und Mehreinkommen) von fast 2 Mrd. RM ohne
die Gemeindesteuern, die gleichfalls beträchtliche Mehraufkommen
erbrachten, und mit einem großen Erfolg der Arbeitsbeschaffung,
durch die es gelang, die Arbeitslosenzahl von über 6 Mill. im Laufe
Die Entwicklung zur "aktiven" Finanzpolitik. 167

weniger Jahre (bis 1936) auf ein erträgliches normales Maß "friktio-
neller" Arbeitslosigkeit herabzumindern. Daß dies nicht eine deutsche
Patentlösung war, sondern ein freilich besonders eindrucksvolles Beispiel
eines unter den obwaltenden Umständen ganz allgemein augewandten
Einsatzes der öffentlichen Finanzpolitik für Zwecke der Arbeits-
beschaffung und der allgemeinen Wirtschaftspolitik, ergibt sich aus
den etwa gleichzeitigen Parallelvorgängen in den USA (New Deal)
und vielen anderen Ländern.
Der Einsatz öffentlicher Mittel zur Bekämpfung der Folgen der
Weltwirtschaftskrise vollzog sich in den meisten Ländern im wesent-
lichen als finanzwirtschaftliche Improvisation aus der unmittelbaren
Not des Augenblicks; es zeigte sich bald, daß gerade in den Ländern,
die die neuen Methoden am erfolgreichsten handhabten, das von der
Wissenschaft beschwörend geforderte Maßhalten und die rechtzeitige
Umkehrung der finanzwirtschaftliehen Konjunkturpolitik nicht gelang.
Insbesondere im Hitlerstaat, in dem staatsmännische Weisheit und
kluge Vorsicht nicht hoch im Kurs standen, vermochten sich die warnen-
den Stimmen nicht durchzusetzen; aus der erfolgreichen "Arbeits-
beschaffung" wurde die Aufrüstung, aus der Aufrüstung die Kriegs-
vorbereitung und die Kriegsfinanzierung, die mit dem allmählich ge-
steigerten Anteil des öffentlichen Haushalts am Sozialprodukt schon
vorbereitet worden war. Spätestens im Jahre 1938 wurde dieser Um-
schwung der Arbeitsbeschaffung zur Kriegsfinanzierung weithin sichtbar;
um diese Zeit war im Zuge der staatsrechtlichen und wirtschaftspoliti-
schen "Gleichschaltung" längst auch die letzte von der Staatsführung
unabhängige politische und finanzwirtschaftliche Willensbildung (Rech-
nungshof, Reichsfinanzhof) ausgeschaltet worden.
In den Vereinigten Staaten ist der Weg vom New Deal zur Kriegs-
finanzierung nicht im gleichen Tempo und mit der gleichen Folgerichtig-
keit, aber im ganzen, wie rückblickend festgestellt werden kann, doch
in der gleichen Richtung beschritten worden. Aus dem 1933/34 neben
dem regulären Bundeshaushalt aufgestellten Nothaushaltsplan zur
Krisenbekämpfung von 7,5 Mrd. Dollar, zu dessen Deckung Steuer-
einnahmen nicht annähernd in genügendem Umfange verfügbar waren,
entwickelte sich die Praxis des jährlich wiederkehrenden Haushalts-
defizits, das mit dem Pacht- und Leihsystem der Kriegsbeihilfen für
die Alliierten und mit dem Kriegseintritt der USA zu gewaltiger Höhe
anschwoll; die "Reconstruction Finance Corporation", die in der Welt-
wirtschaftskrise gegründete Finanzierungs- und Subventionierungs-
organisation des New Deal, ist erst 1954liquidiert worden. Die Entwick-
lung zur "aktiven" Finanzpolitik hat sich demnach in beiden Ländern-
und die Beispiele ließen sich unschwer vermehren - auf einer Art
Einbahnstraße bewegt; sie hat im ganzen die W AGNERsche Vorhersage
168 Die Ausgabenpolitik

von der immer weiter wachsenden Staatstätigkeit in überraschendem


Umfang bestätigt, aber nirgends die Neigung gezeigt, in Zeiten des
konjunkturellen Aufschwungs in auch nur annähernd dem gleichen Maße
kontrahierend zu wirken, wie sie zur Expansion beigetragen hatte.
Diese Aufgabe aber war es, die ihr von der inzwischen aufgekommenen
neuen wissenschaftlichen Richtung der "Functional Finance" und der
"monetary-fiscal policy" zugedacht wurde (vgl. § 41).

§ 28. Finanzpolitik und Vollbeschäftigung.


In der langjährigen Auseinandersetzung über Möglichkeiten und
Methoden der staatlichen Konjunkturpolitik hat sich eigentlich nur über
ein einziges Mittel wirksamer Beeinflussung des konjunkturellen Ge-
schehens Einstimmigkeit erzielen lassen, nämlich über die Depressions-
hilfe durch Einsatz öffentlicher Arbeiten; so umstritten die Frage der
Aufbringung der dazu erforderlichen Mittel war und ist (vgl. § 41), so
einhellig bejahen die verschiedenen Schulen die Wirksamkeit öffent-
licher Notstandsarbeiten, antizyklischer Auftragsvergebung und staat-
licher Arbeitsbeschaffungskredite. Von der Erkenntnis, daß von den
öffentlichen Ausgaben in ihrer heutigen Höhe nolens volens bedeutsame
volkswirtschaftliche Wirkungen ausgehen, ist es nur ein kleiner Schritt
zu der Forderung, diesen gewaltigen Hebel zu einer planmäßigen Ein-
flußnahme auf Wirtschaftslage und Konjunkturverlauf auszugestalten,
d. h. von der mehr zufälligen und im Drange der Not ins Werk gesetzten
"Krisenbekämpfung" zu einer zielbewußten Konjunkturlenkung fort-
zuschreiten; wenn heute ein Drittel des gesamten Sozialprodukts all-
jährlich seinen Weg durch öffentliche Kassen nimmt, die damit Nach-
frage- und Einkommensumschichtungen größten Stils zu bewirken in
der Lage sind, so liegt es nahe, diese Mittel in einer Richtung, in einer
zeitlichen Reihenfolge und in einer quantitativen Dosierung einzusetzen,
die die konjunkturelle Lage der Gesamtwirtschaft in der jeweils als
wünschenswert erscheinenden Art und Weise beeinflußt und gestaltet.
Die praktischen Erfahrungen mit der Arbeitsbeschaffung in und nach
der Weltwirtschaftskrise, von denen im vorstehenden die Rede war,
scheinen die theoretischen Annahmen über die hervorragende Wirksam-
keit und Eignung der öffentlichen Ausgaben als Konjunkturregulator
zu bestätigen und zu erweitern; der Staat, "Bankier und Unternehmer
in einer Person", vermag die von ihm geschaffenen Kredite durch öffent-
liche Arbeitsbeschaffungsmaßnahm en, Direktkredite und Marktinter-
ventionen in die Wirtschaft einzuschleusen und eine Nachfragebelebung
gewissermaßen auch ohne oder selbst gegen die Banken und Unter-
nehmer herbeizuführen 1• In Deutschland führt ein gerader Weg von
1 ScHMÖLDERS, G.: Die Konjunkturpolitik der Vereinigten Staaten, S. 137.
Leipzig 1934.
Finanzpolitik und Vollbeschäftigung. 169

der "produktiven Erwerbslosenfürsorge" der Jahre 1930 und 1931 zur


Arbeitsbeschaffung von 1932-1936 und der daraus entwickelten "Wirt-
schaftsankurbelung" durch planmäßige Förderung der Motorisierung, des
Autostraßenbaus und der Verkehrserschließung mit Hilfe öffentlicher Zu-
schüsse, Steuererleichterungen und Kredit" vorgriffe" (Steuergutscheine ).
Bei einer zurückblickenden Würdigung der damaligen Vorgänge ist
es allerdings geboten, sich außer an die politisch-psychologisch ge-
schickte Vorbereitung der "Arbeitsbeschaffung" auch an die hervor-
ragende Resonanz zu erinnern, die den großangelegten Krisenbekämp-
fungsmaßnahmen aus der jahrelang genährten dumpfen Verzweiflung
der Arbeitslosenheere entgegenklang. Nach Jahren des Absatzrückgangs,
der Arbeiterentlassungen und Betriebsstillegungen trat hier ein Käufer
und Arbeitgeber von gewaltiger Nachfrage- und Aufnahmefähigkeit an
den Markt; Staat und Gemeinden als Auftraggeber der privaten Wirt-
schaft und als Veranstalter weit ausgreifender Arbeitsvorhaben erschie-
nen in der bis dahin fast ausweglosen Krise wie eine Art wundertätige
Nothelfer, so daß das Wort vom deutschen "Finanzwunder" aufkommen
konnte.
Mit dem Einsatz der öffentlichen Aufträge und der staatlich finan-
zierten Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen stand Deutschland in der Welt-
wirtschaftskrise keineswegs allein. Nicht ohne Stolz wies die schwedische
Regierung in einer Rückschau auf ihre Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen
in den Jahren 1932-1934 auf die neue Doktrin der "Defizitfinanzierung"
hin, mit deren konsequenter Anwendung es möglich gewesen sei, die
katastrophalen Auswirkungen der Weltwirtschaftskrise zu überwinden:
"Anstatt, wie 1931 und 1932, die rückläufigen Staatseinnahmen zum
Anlaß für radikale Einschränkungen der öffentlichen Ausgaben zu
nehmen, entschloß sich die Regierung, das Defizit auf der Einnahmeseite
als durch angesammelte Vermögenswerte gedeckt zu betrachten", heißt
es in einer Regierungserklärung aus dem Jahre 1935. Allerdings war
zu der Zeit, als die dergestalt finanzierten Arbeitsbeschaffungsmaß-
nahmen wirksam wurden, der Tiefpunkt der Krise schon vorüber;
Schwedens Nachbarländer, Finnland, Norwegen und Dänemark, ver-
mochten die Weltwirtschaftskrise mit dem Wiedereinsetzen der britischen
Nachfrage im gleichen Zeitpunkt zu überwinden wie Schweden, ohne
das Mittel defizitfinanzierter öffentlicher Ausgaben in nennenswertem
Umfange dafür einzusetzenl.
Nichtsdestoweniger bleibt die Tatsache bestehen, daß die öffentlichen
Aufträge, mag ihre Finanzierung aus vorher angesammelten und dem
Geldkreislauf entzogenen Fonds oder aus einer ad hoc durchgeführten
Kreditausweitung und Geldschöpfung stammen, sich in der Weltwirt-
schaftskrise als hervorragendes Mittel der Wirtschaftsbelebung bewährt
1 MoNTGOMERY, A.: How Sweden overcame the depression. Stockholm 1938.
170 Die Ausgabenpolitik.

haben; in allen Ländern, die von dem Würgegriff der "great depression"
erfaßt wurden, sprangen Staat und Gemeinden mit mehr oder weniger
umfangreichen Programmen öffentlicher Arbeiten und Aufträge in die
Bresche. In den Vereinigten Staaten schossen mit F. D. RooSEVELTs
Amtsantritt die neuen Behörden und Organisationen seines "New Deal"
wie Pilze aus dem Boden; unter dem "National Emergency Council"
entstand neben der "Administration of Public Works" und dem "Emer-
gency Conservation Work" eine Art Arbeitsdienst in Gestalt des "Civilian
Conservation Corps", die Arbeitslosenfürsorge der "Emergency Relief
Administration", die Siedlungsbehörde "Public Works Emergency
Housing Corporation" sowie die "Civil Works Administration" für
öffentliche Arbeiten und die "Works Progress Administration", von der
Bankenstützung durch die "Reconstruction Finance Corporation", den
Agrarsubventionen der "Agricultural Adjustment Administration"
und der "Federal Horne Subsistence and Homestead Corporation"
ganz abgesehen. Das weitestgespannte Projekt der RoosEVELTschen
Konjunkturstützung war die wirtschaftliche Erschließung des riesigen
Tennessee-Tales mit Hilfe eines Netzes von Staudämmen und Wasser-
kraftwerken, deren Strom zu Selbstkostenpreisen an Landwirtschaft
und Industrie abgegeben und damit zu einem machtvollen Hebel der
Industrialisierung und Neubesiedlung des vorher als Elendsbezirk
dahinvegetierenden Einzugsgebietes des Tennesseeflusses wurde; außer
dem Staat Tennessee umfaßte dieses Reorganisationsprogramm, das
inzwischen zu wesentlichen Teilen abgeschlossen worden ist, Teile von
Virginia, Nordkarolina, Georgia, Alabama, Mississippi und Kentucky,
ein Industrialisierungs- und Intensivierungsobjekt von echt amerika-
nischen Ausmaßen 1 •
Das jüngste Beispiel eines umfangreichen Einsatzes öffentlicher
Mittel zur Überwindung wirtschaftlicher Not ist das großangelegte
Projekt der "Cassa per il Mezzogiorno" in Italien. Ähnlich wie im
Tennessee-Tal der Vereinigten Staaten dient hier ein umfassendes
Programm der Landeskultur, angefangen mit Flußregulierungen, Stau-
dämmen und Wasserkraftwerken bis zur Ödlandkultivierung, Wieder-
aufforstung und Verkehrserschließung Süditaliens gleichzeitig der Über-
windung einer konjunkturell bedingten Arbeitslosigkeit und der Ein-
gliederung ganzer darniederliegender Landstriche in den Wirtschafts-
kreislauf des übrigen Landes; 1950/51 mit 32,6 Mrd. Lire begonnen,
hat das Wiederaufbauwerk im Süden inzwischen fast den zehnfachen
Betrag an Staatsmitteln in angefangenen oder bereits fertiggestellten
1 Näheres vgl. ScHMÖLDERS, G.: Raumordnung in USA. Raumforschung u.
Raumordnung (1936), H. 1. - Ders.: Wirtschaftliche Landesplanung in USA.
Deutscher Ökonomist (1935), Nr 1. - Ders.: Organisation der Landesplanung in
den Vereinigten Staaten. Reichsverwaltungsblatt (1936) H. 20.
Finanzpolitik und Vollbeschäftigung. 171

Anlagen sowie in Baukontrakten investiert und der Wirtschaftstätigkeit


der Notstandsgebiete damit einen kräftigen Auftrieb verschafft 1•
Der Gedanke, durch kräftigen Einsatz der öffentlichen Ausgaben
einen konjunkturbedingten Nachfrage- und Beschäftigungsrückgang aus-
zugleichen, tauchte insbesondere in Großbritannien und den Vereinigten
Staaten während des zweiten Weltkrieges mit vermehrtem Nachdruck
auf. Die Befürchtung, daß mit dem Ende des Krieges eine allgemeine
Massenarbeitslosigkeit einsetzen werde, die Ausmaße wie die der Welt-
wirtschaftskrise 1930-1932 annehmen könne, wurde durch düstere
Prognosen bekannter Nationalökonomen gefördert 2 ; unter dem Einfluß
KEYNEsscher Gedankengänge bezeichnete die britische Regierung im
Juni 1944 die "Aufrechterhaltung der gesamten Ausgaben" als einfache
Pflicht des Staates, "damit für sämtliche vorhandenen Arbeitskräfte
nützliche Arbeit und ausreichender Lohn ermöglicht wird". In den
Vereinigten Staaten bekannte sich die Gesetzgebung mit dem "Employ-
ment Act" von 1946 zu ähnlichen Grundgedanken; die Verantwortung
für die Aufrechterhaltung von Nachfrage und Beschäftigungsstand
wurde damit ausdrücklich von der Regierung übernommen und als neue
Aufgabe der staatlichen Finanzpolitik proklamiert, eine Auffassung, die
insbesondere in der von J. M. KEYNES beeinflußten Schule der "Fiscal
Theory" enthusiastisch vertreten und bis zur Übertreibung ausgebaut
wurde 3 • Die von dieser Schule zur Ausgabenpolitik des Staates und
der Gemeinden vorgelegten Vorschläge beruhen auf der Annahme, daß
der Kapitalismus westlicher Prägung "reife", wenn nicht gar über-
sättigte Volkswirtschaften hervorgebracht habe, in denen fehlende
Nachfrage, Starrheit der Nominallöhne und sinkende Grenzleistungs-
fähigkeit des Kapitals die Gefahr eines "Gleichgewichts bei Unter-
beschäftigung" bedingen, aus dem die Volkswirtschaft sich nicht von
selbst befreien könne. Die fehlende private Investition soll daher durch
staatliche Investitionen ergänzt, wenn nicht gar ersetzt werden; die
mangelnde Nachfrage soll durch Staatsausgaben entsprechenden Um-
fanges kompensiert werden, die nur den Zweck haben, Geld in die Wirt-
schaft zu pumpen. Öffentliche Investitionen bedeuten in diesem Sinne
1 DI NARDI, GmsEPPE: Investment in Public Works for Economic Stability.
In: Review of the Economic Conditions in Italy, Bd. 8 (1954) Nr. 3. - Ders.:
The program for the Economic Development of Southern Italy, ebenda, Bd. 6
(1952) Nr. 2 und G. ÜRCEL, The Investment Plan in Southern Italy as aNational
Economic Program, ebenda Bd. 7 (1953) Nr. 3.
2 LIVINGSTON, MoRRis: Marketa after the War, zit. bei ALBERT L. HAHN,
Über Wirtschaftsprognosen. Schweiz. Z. f. Volkswirtschaft u. Statistik, Bd. 89
(1953) Nr. 5; vgl. auch Jörm, WALTER ADOLF: Die Nachkriegsdeflation, Kon-
junkturtendenzen der Nachkriegszeit und die Aufgaben der schweizerischen Be-
schäftigungs- und Währungspolitik. St. Gallen 1945. - BEVERIDGE, W.: Soziale
Sicherheit und Vollbeschäftigung. Deutsche Ausgabe. Harnburg 1946.
3 Vgl. dazu unten § 41.
172 Die Ausgabenpolitik.

erhöhte Produktion, gesteigerte Einkommen und vermehrte Beschäfti-


gung; gerade wenn die Staatsausgaben zu konsumtiven Zwecken ver-
ausgabt werden, so führt dies über eine größere Nachfrage zu erhöhter
Produktion und Beschäftigung, zumal sich ihre beschäftigungssteigemde
Wirkung über den Mechanismus von "Multiplikator" und "Akzelerator"
durch die ganze Volkswirtschaft fortsetzt und potenziert.
Den extremen Vertretern dieser Richtung ist Art und Weise der
Verausgabung dieser öffentlichen Mittel mehr oder weniger gleichgültig;
selbst "unproduktive" oder anscheinend nutzlose Staatsausgaben sind
beschäftigungswirksam, denn "net govemment outlay, not govemment
investment, is the essential thing" 1 •
Die Übertreibungen dieser Lehre von den öffentlichen Ausgaben als
dem Allheilmittel nicht nur konjunktureller, sondern gerade auch struk-
tureller "Unterbeschäftigung" sind inzwischen in weiten Kreisen der
Wissenschaft als solche erkannt und zurückgewiesen worden 2 • ALWIN
H. HANSEN will die öffentlichen Ausgaben nicht mehr ohne Rücksicht
auf ihren wirtschaftlichen Sinn, vor allem aber auch nur Hand in Hand
mit einer entsprechenden "flexiblen" Einnahmepolitik und mit der
Geld- und Kreditpolitik der Notenbank zum Einsatz bringen; sein
Programm "manipulierter kompensatorischer Finanz- und Geldpolitik"
erinnert an die Vorschläge einer Indexwährung, die nunmehr durch eine
Art "Indexbesteuerung" und einen "Indexhaushalt" ergänzt werden
sollen. Mit seinem Hinweis auf den Beschäftigungsindex und das
behördliche "Judgment" ist zugleich die ganze Problematik angedeutet,
die in der heiklen Aufgabe der Konjunkturdiagnose für den jeweiligen
konkreten Zeitpunkt des konjunkturpolitischen Handeins liegt; erst
wenn es gelänge, aus den Indexreihen zuverlässige Anhaltspunkte dafür
zu gewinnen, in welchem Stadium des "Zyklus" die Wirtschaft sich
jeweils gerade befindet, könnte der expansionistische oder kontraktori-
sche Eingriff den gewünschten Erfolg erreichen 3 • Daß ein noch so
raffiniert aufgebauter Preisindex diese Aufgabe nicht zu lösen imstande
ist, hat das Versagen des Harvardbarometers 1929 eklatant bewiesen;
ob ein Beschäftigungsindex wirklich besseres leisten kann, bleibt noch
festzustellen. Der Streit um den Aussagewert der Arbeitslosenziffer in
der Bundesrepublik im Frühjahr 1950 ist in dieser Hinsicht aufschluß-
reich genug; ganz gleich, welcher Deutung man in diesem besonderen
Falle insbesondere im Hinblick auf die strukturellen Änderungen und
auf das Flüchtlingsproblem zuneigen mag, dürfte jeder unbefangene
1 MABsH, DoNALD B.: Taxes without Tears, S. 59. Lancaster 1945.
2 Vgl. "Vollbeschäftigung" - durch Geldschöpfung und Haushaltsdefizit!
(Finanzwissenschaftliches Forschungsinstitut, Köln 1950.)
8 SCBMÖLDEBB, G.: Zur Problematik der finanzpolitischen K.onjunkturtherapie,
a.a. 0.
Finanzpolitik und Vollbeschäftigung. 173

Beobachter zögern, an den Pendelschlag dieses von so vielen ungewissen


Punkten abhängigen Indikators die Konsequenz rigoroser Staatsaus-
gaben-und Einkommensteueränderungen zu knüpfen. Zum mindesten
ist dieser Index, will man ihn als Ausdruck der allgemeinen Wirtschafts-
und Konjunkturlage verwenden, ebenso vieldeutig wie der Preisindex;
nicht einmal der Grad der "Vollbeschäftigung" läßt sich zweifelsfrei
daran ablesen, wenn, wie es im Winter 1949/50 zeitweilig der Fall war,
die Arbeitslosenzahl parallel mit einer Zunahme der industriellen Be-
schäftigtenziffer ansteigt. Welche praktischen Folgen sich einstellen
würden, wenn man im Ernst die Vomahme größerer Arbeiterentlassungen
mit kräftigen Steuersenkungen "belohnen" wollte, braucht man sich in
diesem Zusammenhang nicht einmal auszumalen.
Selbst abgesehen von der Schwierigkeit einer richtigen Konjunktur-
diagnose und einer einwandfreien Messung des Beschäftigungsgrades
ist im übrigen noch lange nicht jede Unterbeschäftigung durch "fehlende
Gesamtnachfrage" verursacht. Der Versuch beispielsweise, eine struk-
turell bedingte Arbeitslosigkeit, wie sie nach Kriegsende in Deutschland
bestand, durch finanzpolitische Mittel einer mechanischen Kaufkraft-
erhöhung beseitigen zu wollen, wäre eine Kur am Symptom gewesen,
die die wirtschaftliche Gesundung eher verzögert als gefördert hätte.
Eine primär beschäftigungs- und konjunkturpolitische Orientierung
der Staatsausgaben scheitert im übrigen schon daran, daß eine solche
Politik der Eigenart der öffentlichen Finanzwirtschaft nicht gerecht zu
werden vermag. Das erste Ziel der Ausgaben ist und bleibt die Deckung
des Staatsbedarfs, der sich nach den Aufgaben bestimmt, die die politi-
schen Organe in Angriff zu nehmen beschlossen haben. Eine Erweiterung
dieser Aufgaben derart, daß dem Staat die Verantwortung für das Ganze
des wirtschaftlichen Geschehens aufgebürdet wird, bedeutet letztlich
eine Abkehr von der Wirtschaftsordnung der Marktwirtschaft, ganz
abgesehen von den Gefahren, die besonders aus einer Defizitfinanzierung
für die Währung entstehen (vgl. §§ 40 und 41).
Als Instrument der Konjunkturpolitik betrachtet, sind die Staats-
ausgaben in der Regel auch ein viel zu schwerfälliges Mittel, um schnell
und durchgreifend je nach den konjunkturellen Erfordernissen eingesetzt
und abgestoppt werden zu können; selbst wenn Auswahl und Einsatz-
punkt der öffentlichen Ausgaben, ihre parlamentarische Vorbereitung
und Billigung unberücksichtigt bleiben könnten, erfordern nach den
jüngsten Erfahrungen der "Cassa per il Mezzogiomo" derartige Arbeiten
eine Zeitdauer von je nach ihrer Art zwischen 24 und 30 Monaten, um
vom Beginn der Vorbereitung bis zur effektiven Durchführung ihre
volle Wirksamkeit zu entfalten 1 •
1 DI NARDI: a. a. 0., S. 230.
174 Die Ausgabenpolitik.

Der öffentlichen Ausgabenpolitik bleibt nichtsdestoweniger auch


dann ein weiter Spielraum wirtschaftspolitischer Wirksamkeit, wenn
der Vorrang der eigentlichen Staatszwecke und die Eigenart der Aus-
gaben dabei berücksichtigt werden. Die Streuung der Staatsaufträge,
ihre räumliche, größenordnungsmäßige und branchenmäßige Verteilung
vermag sich ohne weiteres an beschäftigungspolitischen Gesichtspunkten
zu orientieren; auch zeitlich läßt sich eine Reihe staatlicher Investitionen
nach beschäftigungspolitischen Gesichtspunkten planen, zumal ihre Ver-
lagerung in Depressionszeiten auch für den Haushalt günstiger zu sein
pflegt, da die Löhne und sonstigen Kosten in solchen Zeiten niedriger
sind als im Aufschwung. Allerdings besitzen die meisten öffentlichen
Investitionen meist auch eine gewisse Eigendynamik, die sich wirt-
schaftspolitischen Zielsetzungen nicht immer unterordnen läßt; in
Depressionszeiten begonnene Investitionen müssen beispielsweise aus
technischen Gründen unter Umständen auch im Aufschwung noch
weitergeführt werden, soll nicht das bisher Geleistete umsonst gewesen
sein oder unbrauchbar werden, und häufig zieht eine erste Bewilligung
zwangsläufig weitere nach sich.
Nach alledem bleibt von dem Gedanken, die großen öffentlichen
Ausgaben zum entscheidenden Faktor einer auf die Aufrechterhaltung
der "Vollbeschäftigung" ausgerichteten Konjunkturpolitik zu machen,
nicht allzuviel übrig; es ist jedoch ein unbestreitbares Verdienst der
"Fiscal Theory", die Öffentlichkeit auf die große Verantwortung auf-
merksam gemacht zu haben, die der öffentlichen Finanzwirtschaft für
Wirtschaftslage und Beschäftigungsstand notwendigerweise zufällt, seit
sie sich in den heute üblich gewordenen Größenordnungen bewegt.

§ 29. Der Wohlfahrtsstaat.


Hinter den Maßnahmen und Vorschlägen, die sich mit dem Einsatz
der öffentlichen Ausgaben zur Krisenüberwindung und Erreichung der
Vollbeschäftigung befassen, treten die strukturellen Wandlungen in
Staats- und Volkswirtschaft, die sich unterdessen vollzogen haben,
häufig etwas zu sehr in den Hintergrund. Erfolgreiche Arbeitsbeschaffung,
Ausgleich der Konjunkturen und Krisen durch "Stabilisierung der
Gesamtnachfrage" und andere Vorschläge und Methoden einer "anti-
zyklischen" Geld-, Finanz- und Kreditpolitik (vgl. § 41) lenken den
Blick nur zu leicht von der Entwicklung der Staatswirtschaft in ihrem
Verhältnis zur Gesamtwirtschaft auf Einzelprobleme und Tageserfolge
ab; der Einfluß der Strukturwandlungen in Staat und Wirtschaft, die
sich neben und hinter diesen ins Auge fallenden Vorgängen in aller
Stille vollziehen, ist jedoch auf die Dauer von weit größerer Bedeutung
als diese.
Der WohHahrtsstaat. 175

Der moderne Mensch des Industriezeitalters ist im Vergleich zu


seinen Vorfahren in einem doppelten Sinne von Staat und Gesellschaft
abhängig geworden; durch Wirtschaftskrisen und Betriebsstillegungen
kann er jeden Tag gänzlich unverschuldet seine materiellen Lebens-
grundlagen verlieren, und seine technische Umwelt, deren Zusammen-
hänge ihm zum größten Teil unverständlich bleiben, fordert von ihm
ein immer größeres Maß an Anpassung an genormte Lebensformen.
"Die Komplizierung der zivilisatorischen Superstrukturen ist in der Tat
so groß, die Verhältnisse sind so undurchsichtig, daß sie kaum mehr
in der Vorstellung konkreter Bedingungen und Folgen übersehbar sind;
alle Planung hängt an der Voraussetzung, daß man sie wenigstens noch
berechnen kann. Für den einzelnen hat dies zunächst die Folge, daß
seine Begriffe von dem, was er tut, und von dem, was ihm widerfährt,
nicht mehr zusammenhängen 1."
Daraus ergibt sich, daß dem einzelnen Menschen und der einzelnen
Familie die private Vorsorge für die unbeeinflußbaren und unüberseh-
baren Zufälligkeiten ihres eigenen wirtschaftlichen Schicksals ungemein
erschwert oder sogar unmöglich gemacht wird; zweimal in einer Gene-
ration wurde in Deutschland die Grundlage des als so löblich gepriesenen
Sparens, nämlich die stabile Währung, im Wirbelsturm vernichtender
Kriegs- und Nachkriegswirren zerstört, und die bitteren Erfahrungen
von Vermögens- und Existenzverlust, Zwangsverschleppung und Heimat-
vertreibung, Schicksalsschlägen, Willkür und Unrecht aller Art tun ein
übriges, den Willen zur Zukunftsvorsorge aus eigener Kraft zu unter-
graben. Nichts liegt näher, als die Verantwortung für das eigene Wohl-
ergehen, für Gesundheit und Krankheit und für die Zukunftssicherung
der Familie öffentlichen Einrichtungen, Organisationen und Behörden
zu übertragen, die im demokratischen Staat bereitstehen, sich dieser
von breiten Wählermassen immer nachdrücklicher geforderten Sozial-
aufgaben anzunehmen; der Weg zum "Wohlfahrtsstaat" steht offen.
Der Anschauungswandel, der sich in der modernen industriellen
Gesellschaft hinsichtlich der Aufgaben von Staat und Gemeinde gegen-
über dem Einzelschicksal des Staatsbürgers und seiner Familie vollzogen
hat, zeigt sich besonders deutlich im Anwachsen der organisierten Sozial-
leistungen und Soziallasten, die durch öffentliche und parafiskalische
Kassen vereinnahmt und verausgabt werden. Für eine Reihe von
Ländern beträgt gegenwärtig 2 die jährliche Belastung der Bevölkerung
mit derartigen Soziallasten, umgerechnet über die Kaufkraftparitäten
der ECE in USA-Dollars: (s. S. 176, Tabelle 12.)
1 GEHLEN, AR.NOLD: Sozialpsychologische Probleme in der industriellen Gesell-
schaft, H. 2, Schriftenreihe der Akademie Speyer, S. 7. Tübingen 1949.
1 Um 1951, Zahlen nach STRATHUS, HEINRICH: Internationaler Steuerbe-
lastungsvergleich. Frankfurt 1952.
176 Die Ausgabenpolitik.

Tabelle 12.

Mrd.
Dollar
je Kopf der
Dollar Bevölkerung

Bundesrepublik Deutschland 2,1 44,12


Vereinigte Staaten . 7,8 50,99
Großbritannien 1,7 32,37
Frankreich . 2,4 56,16
Italien . . . 0,4 9,48
Schweden . . 0,1 11,63
Belgien . . . 0,2 22,52
Niederlande . 0,4 35,75

In diesen Zahlen kommt der Weg, den die allgemeine Entwicklung


des modernen Staats- und Gesellschaftslebens in der Richtung zum
Wohlfahrtsstaat in den einzelnen Ländern bereits zurückgelegt hat,
anschaulich zum Ausdruck; allerdings lassen sich die Unterschiede, die
in dieser Beziehung zwischen den einzelnen Ländern bestehen und die
ihren Grund in dem vielfach ganz unvergleichbaren Staats- und Sozial-
aufbau, dem unterschiedlichen Anteil der privaten karitativen Fürsorge
und der öffentlichen Einrichtungen sowie in dem Umfang der Sozial-
leistungen haben, nicht ohne weiteres aus der Tabelle ablesen. Bei
diesem Vergleich käme insbesondere das rasche Tempo, in dem die
sozialpolitische Entwicklung Großbritanniens die seiner kontinentalen
Vorbilder eingeholt und überholt hat, nicht hinreichend zum Ausdruck;
nach sachkundigem Urteil war Großbritannien dank dieser schnellen
sozialpolitischen Entwicklung bereits um das Jahr 1939 in einem Maße
zum Wohlfahrtsstaat geworden, wie kein anderes vergleichbares Land 1 •
Als Ergebnis der Ausgabenpolitik und der zu ihrer Finanzierung not-
wendigen hohen Besteuerung fand eine Netto-Umschichtung des Volks-
einkommens statt, derzufolge einige 10 Mill. ;E in Form aufteilbarer
öffentlicher Dienstleistungen den Beziehern von Einkommen bis zu
250 ~ St. über die von ihnen bezahlten Steuern hinaus zuflossen; seitdem
hat das Ausmaß der Einkommensumschichtung infolge des weiteren
Anwachsens des öffentlichen Sektors und des noch schnelleren Wachs-
tums der Sozialleistungen weiterhin zugenommen 2 • Wurde die Ein-
führung des kostenlosen Mittelschulunterrichts für alle Bevölkerungs-
kreise 1944 noch mit Rücksicht auf die kriegsbedingte Baumaterial-
knappheitauf bessere Zeiten verschoben, so trat jedoch im Sommer 1948
die unentgeltliche Gesundheitsfürsorge (Free Health Service) in Kraft,
die bereits im ersten Jahr über 300 Mill. ;E St. an zusätzlichen öffentlichen

1 HICKS, URSULA: Die öffentliche Finanzwirtschaft Großbritanniens 1799 bis

1946. In: Handbuch der Finanzwissenschaft, 2. Aufl., Bd. I, S. 337.


2 HICKS, URSULA: Steuerpolitik im Wohlfahrtsstaat. In: Finanzwissenschaft-

liehe Forschungsarbeiten, N. F., H. 3, S. 39. Berlin 1953.


Der Wohlfa.b.rtastaa.t. 177

Ausgaben erforderte; da die völlige Aufhebung des Prinzips von Leistung


und Gegenleistung einer übersteigerten Inanspruchnahme des Gesund-
heitsdienstes beispielsweise für die Beschaffung von Perücken, Sonnen-
brillen, Lippenstiften und Körperpflegemitteln Tür und Tor öffnete,
überstiegen die Aufwendungen des "Health Service" bald den Gesamt-
betrag aller anderen öffentlichen Aufwendungen für soziale Zwecke.
Wurde auch dieser Mißbrauch alsbald durch die Wiedereinführung
gewisser Gebühren und erhöhter Versicherungsbeiträge der Nutznießer
wieder etwas eingeschränkt, so blieb doch 1949 gegenüber 1939 noch eine
Verdreifachung des gesamten öffentlichen Sozialaufwandes bestehen,
während das Sozialprodukt sich in dieser Zeit nur etwa verdoppelt
hatte.
In Frankreich trat nach dem zweiten Weltkrieg neben der Sozial-
versicherung eine eigene Verwaltung der "sozialen Sicherheit" und ein
System von Familienausgleichskassen auf den Plan, das 20 v. H. eines
in den einzelnen Departements unterschiedlich festgesetzten Basislohnes
für das zweite und je 30 v. H. für das dritte und alle weiteren Kinder
einer Familie auszahlt; die Finanzierung dieser Zuwendungen, die im
wesentlichen aus Zwangsbeiträgen der Arbeitgeber erfolgt!, vollzieht
sich neben dem Staatshaushalt.
Neben dem "regime general", dem System der sozialen Sicherheit,
bestehen "regimes speciaux", rechnungs- und verwaltungsmäßig in sich
abgeschlossene Versorgungssysteme für bestimmte Berufsgruppen, wie
z. B. die Landwirtschaft, für verstaatlichte Betriebe, für Beamten und
Studenten. Die Mittel hierfür stammen zum größten Teil aus staatlichen
Zuwendungen, aus Steuern oder Beitragsleistungen der Arbeitgebers.
So wird die Familienbeihilfe in der Landwirtschaft aus einem Zuschlag
auf die Umsatzsteuer für landwirtschaftliche Grundprodukte finanziert;
zur Deckung der Kosten der Altersversorgung für die Landbevölkerung
dient eine Zusatzabgabe von 0,4% auf alle Ein- und Ausfuhren im Werte
von mehr als 1000 frs., die durch Ausgabe von Wertmarken von der
Zollverwaltung erhoben wird. Der Grundsatz der Finanzierung aus
eigenen Mitteln ist auch bei der "Sozialen Sicherheit" für Studenten
weitgehend durchbrochen, deren jährlicher Pauschbetrag von 600.- frs.
zur Deckung der Leistungen an diese Gruppe bei weitem nicht aus-
reicht. Auch die Kosten der Verwaltung werden ganz vom Staat
getragen 3 •
1 BECKENDORFF, H.: Ausgleich der Familienlasten. Finanzwissenschaftliche
Forschungsarbeiten, N. F., H. 2, S. 17f. Berlin 1953.
8 Die parafiskalische Belastung in Frankreich. Revue d'etudes economiques
Franco-Allemandes, H. 5 (1951) S. 61ff.
8 ALLGAYER, KoNRAD: Soziallasten in Frankreich. Finanzwissenschaftliches
Forschungsinstitut, Köln 1953. Als Manuskript vervieHä.ltigt.
Scbmölders, Finanzpolitik. 12
178 Die Ausgabenpolitik.

Das finanzielle Ausmaß der "Sozialen Sicherheit" zeigt folgende


Übersicht! :
Sozialversicherung 1949.
Beitragseinnahmen Ausgaben Basislohn Im Jahr Beitragssätze

(In Mill. frs.) (In Mill. frs.) (In frs.) Arbeitgeber Arbeitnehmer

216333 209280 264000 10% 6%


UnfaUversicherung 1949.
Beitragseinnahmen Ausgaben Bettragssatz
(In M111. frs.) (in Mill. frs.) Arbeitgeber

32880 26760 3-4%


FamiUenbeihilfen.1949.
Bettragseinnahmen Ausgaben Beitragssatz Baalslohn je Monat
(In M111. frs.) (In Mill. frs.) Arbeitgeber (In frs.)

208056 181600 16% 12000

In den letzten Jahren mußte neben den Zuschüssen aus Haushalts-


mitteln in zunehmendem Maße von der allgemeinen Garantie des Staates
zur Deckung etwaiger Defizite Gebrauch gemacht werden. 1950 wurde
erstmalig ein Fehlbetrag von etwa 45 Mrd. frs. erwartet, der aber
vorläufig durch den Überschuß der erst anlaufenden Altersversiche-
rung, deren Zahlungsverpflichtungen noch gering waren, auf 30 Mrd.
gemindert werden sollte. Tatsächlich betrug das endgültige Defizit
etwa 40 Mrd., es stieg 1951 auf 60 Mrd. und 1952 auf 100 Mrd. frs.
Als wesentliche Gründe für die Entstehung derartiger Fehlbeträge
werden der Mißbrauch der sozialen Einrichtungen 2, femer die zu nied-
rigen Beiträge bei pauschaler Erhebung sowie die ständige Preis-
steigerung angeführt.
In der Bundesrepublik Deutschland betrugen die Aufwendungen für
"soziale Sicherheit" 1952 und 1953 je etwa 20 Mrd. DM oder reichlich
zwei Fünftel des Gesamtaufwandes der öffentlichen Hand; diese Aus-
gaben wurden zu 62% durch Beiträge der Versicherten und ihrer Arbeit-
geber und zu 38% aus Steuereinnahmen finanziert 3 •
Sie waren damit je Kopf der Bevölkerung 17mal so hoch wie 1913
und immer noch viermal so hoch wie 1938 4 ; neben der wachsenden
Zahl von Unterstützungsbedürftigen ist nicht zuletzt auch die mehrfache
1 Die parafiskalische Belastung in Frankreich, a. a. 0., S. 65.
a Wie in Großbritannien sollen beispielsweise auf Krankenschein Lippenstifte
und Öl für Taubenzüchter bezogen worden sein.
8 RIEKER, KARLHEINz: Durchleuchtung der öffentlichen Haushalte. Vortrags-
reihe des Deutschen lndustrieinstituts, Köln, Nr. 17 vom 26. 4. 1954.
' RmKEB, KARLHEINz: Durchleuchtung der öffentlichen Haushalte, a. a. 0., S. 2.
Der Wohllahrtsstaa.t. 179

Erhöhung der Rentenansprüche für diese Steigerung des Sozialaufwandes


verantwortlich. Die durchschnittliche Invaliden- bzw. Altersrente betrug
in der Invalidenversicherung um die Jahrhundertwende 12 Mark, 1937
31,25 RM, 1952 dagegen 77,83 DM; sie ist also allein von 1937-1952
um reichlich das Anderthalbfache oder mehr als doppelt so stark wie
die Lebenshaltungskosten gestiegen. Sind auch die Renten im Einzelfall
zur Deckung des Lebensunterhaltes noch immer zu gering, so haben
sich andererseits inzwischen infolge der Vielzahl an Renten- und Unter-
stützungsformen zahlreiche Fälle von Rentenhäufungen ergeben, deren
Umfang schwer festzustellen ist; eine Stichprobe in Kiel hat gezeigt,
daß nicht weniger als 14 Auszahlungsbehörden nebeneinander tätig sind,
ohne sich gegenseitig über die Empfänger und Beträge der von ihnen
ausgezahlten Renten und Unterstützungen zu unterrichten, so daß
Rentenkumulierungen an der Tagesordnung sind 1 •
Die Gefahr einer Übersteigerung der Sozialmaßnahmen auf Kosten
der Steuerzahler und zu Lasten der privaten Lebensvorsorge im Einzel-
haushalt ist in allen demokratischen Staaten schon durch die oben
geschilderte Eigenart der vorparlamentarischen und parlamentarischen
Willensbildung gegeben (vgl. §§ 15-17). In den Vereinigten Staaten
sind die rund 18 Mill. Männer und Frauen, die während des zweiten
Weltkrieges zu irgendeiner Zeit im Wehrdienst tätig waren, mit ihren
Familien heute ein politischer Machtfaktor geworden, den keine Re-
gierung ungestraft vernachlässigen kann; folgerichtig hat sich, wie oben
erwähnt, die Fürsorge für diese sog. "Veteranen" zu einem gewaltigen
und immer noch im Anstieg begriffenen Ausgabenkomplex entwickelt.
Da viele der Leistungen, neben den Renten und Pensionen vor allem
Krankenpflege, Gesundheitsvorsorge, verbilligte Lebensversicherungen,
Berufsausbildung und -umschulung, auch den Angehörigen. der "Vete-
ranen" zusteht 2 oder doch mehr oder weniger mißbräuchlich von ihnen
in Anspruch genommen wird, umfaßt der Kreis der Nutznießer der
Kriegsteilnehmervergünstigungen heute bereits nahezu ein Drittel, in
absehbarer Zeit fast die Hälfte der Gesamtbevölkerung der Vereinigten
Staaten; wenn es nicht gelingt, die mit allen Mitteln des parlamentari-
schen und außerparlamentarischen Machtkampfeszur Geltung gebrachten
1 MAcKENROTH: Die Verflechtung der Sozialleistungen. Schriften des Vereins

für Sozialpolitik, N. F., H. 8. Berlin 1954.


a Die "G. !.-Bill of Rights", wie das Gesetz über die "Veterans Administration"
genannt wird, verbürgt praktisch jedem Kriegsteilnehmer irgendeine Unter-
stützung, Rente, Obergangsbeihilfe oder Vergünstigung; seit 1946 erfordert die
Erfüllung der darin enthaltenen Versprechungen jährlich allein 8-10 Mrd. Dollar
und die Unterhaltung eines Beamtenheeres von nahezu einer Viertelmillion Per-
sonen, mehrere hundert Krankenhä.user, Berufsschulen und anderes mehr. Vgl.
"Veterans Benefits and how they grow", a. a. 0., und Veterans Training, a. a. 0.
(Vgl. Anmerkung S. 138.)
12*
180 Die Ausga.benpolitik.

Ansprüche dieser Wählergruppe allmählich auf ein vertretbares Maß


zurückzuschrauben, ist die Befürchtung nicht von der Hand zu weisen,
daß hierdurch sogar im Lande des allmächtigen Dollars und des "rugged
individualism" ein regelrechtes Staatsrentnerturn entsteht.
In verschiedenen Formen, aber überall in der gleichen Richtung,
zeichnet sich demnach in den großen Industrieländern des Westens der
Weg zum Wohlfahrtsstaat ab, auf dem die einzelnen Länder bereits
unterschiedliche Fortschritte gemacht haben; von den Sozialausgaben
gilt in besonderem Maße der Satz, daß sie zwar leicht zu erhöhen, aber
bisher praktisch niemals wieder zurückgeschraubt worden sind. Im
Lichte dieser Erfahrung gewinnt das W AGNERsche Gesetz von der immer
noch wachsenden Ausdehnung der Staatstätigkeit, von dem diese Be-
trachtung ihren Ausgang genommen hat, letztlich erst sein volles Gewicht
als Hinweis und Mahnung an den verantwortlichen Staatsmann und
Politiker.
"Wann die Hüner gar gaschiacht
werden, so legen sie nimmer Eyer."
(Bornitz)

V. Die Politik der Mittelbeschaffung.


A. Methoden der Einnahmeerzielung.
§ 30. Einkünfte aus öffentlichen Erwerbsunternehmungen.
Der Versuch, dem Wesen der öffentlichen Einnahmen dadurch näher-
zukommen, daß man sie historisch aus den Einkünften der fürstlichen
Hofhaltung ableitet, ist zum Scheitern verurteilt; mit dem Kammergut
des Landesfürsten hat die moderne Finanzwirtschaft, die sich in Ein-
nahmen und Ausgaben nach einem in kollektiver Beschlußfassung zu-
stande gekommenen Haushaltsplan richtet, nicht mehr viel gemein, zumal
ihre Größenordnung längst weit über die des mittelalterlichen "Zehnten"
und der gelegentlichen Lehnsabgaben und Frondienste hinausgewachsen
istl. Versagt somit die historische, so hilft auch die systematische
Deutung nicht weiter; um die öffentlichen Einnahmen nach ihrer
Eigenart und Bedeutung für die Gesamtwirtschaft zutreffend zu klassi-
fizieren, bedürfte es genauer Erforschung ihrer Wirkungen auf Märkte,
Preise und Löhne, wie sie kaum einmal in Einzelfällen nachträglich
rekonstruiert, jedoch niemals im voraus oder ein für allemal festgestellt
oder theoretisch abgeleitet werden können 2 •
Die Gliederung der öffentlichen Einnahmen, die sich demnach als
praktisch einzig mögliche anbietet, ist die ganz äußerliche Einteilung
in die drei Gruppen Erwerbseinkünfte und Kredite, Gebühren und
Beiträge sowie Steuern und Zölle; die angelsächsische Finanzwissen-
schaft unterscheidet herkömmlicherweise "Prices", "Fees" und "Taxes",
während die italienische Finanztheorie, die alle drei Einnahmearten
einheitlich als Preise für Staatsleistungen zu erklären versucht 3 , heute
nicht mehr recht zu überzeugen vermag, zumal die Monopolpreislehre in
ihrer Anwendung auf die Steuern wesentliche Elemente der finanzpoli-
tischen Wirklichkeit außer Betracht lassen muß. Jede Staatseinnahme
1 Ein Anteil der öffentlichen Hand am Sozialprodukt von 40 v. H. entspräche,
auf Hand- und Spanndienste umgerechnet, einer Inanspruchnahme des Untertanen
von mehr als 5 Monaten im Jahre; der moderne "Zehnte" kann nicht mehr aus
"Überschüssen" der eigenen Wirtschaft geleistet werden, sondern greift tief in
den Eigenverbrauch, wenn nicht gar in das Saatgut (Kapital) des Pflichtigen ein.
3 Zur Frage der Steuerwirkungen vgl. unten § 36.
3 DE Vm DE MARco, A.: Grundlagen der Finanzwirtschaft, a. a. 0.
182 Die Politik der Mittelbeschaffung.

entzieht der Marktwirtschaft Kaufkraft, um sie ihr, wenigstens in der


Regel, an anderer Stelle wieder zuzuführen; das gilt nicht nur für
die Steuern, sondern beispielsweise auch für die öffentlichen Erwerbs-
unternehmungen, die Umsatz- und Gewinnmöglichkeiten der Privat-
wirtschaft in Anspruch nehmen, oder für Anleiheeinnahmen, die am
Kapitalmarkt mit privaten Emissionen in Wettbewerb treten. Aus-
nahmen gelten nur für die erfolgreiche Wirtschaftsankurbelung mittels
staatlicher Geld- und Kreditschöpfung (vgl. unten § 41) und solche
Auslandsanleihen, die der öffentlichen Finanzwirtschaft zu günstigeren
Bedingungen gewährt werden, als sie die Privatwirtschaft erhalten
würde; auch soweit Zölle, in der Regel wohl nur Schutzzölle, bei elasti-
scher Inlandsnachfrage vom Ausland getragen werden, bleibt die Kauf-
kraft am Inlandsmarkt unberührt.
Die älteste Form öffentlicher Einnahmen sind unstreitig solche aus
Erwerbsunternehmungen der verschiedensten Art, von den land- und
forstwirtschaftliehen Domänen über die Bergwerke, Mühlen und Manu-
fakturen bis zu den Münzstätten und Notenbanken, Pulver- und Waffen-
fabriken, Schiffswerften, Posten und Bahnen. An Beweggründen für
eine erwerbswirtschaftliche Betätigung der öffentlichen Hand zählt
TH. KELLER1 nicht weniger als 20 verschiedene auf; ihre gemeinsame
Grundlage ist die Absicht, "einen Beitrag zur Förderung der allgemeinen
Wohlfahrt zu leisten, wie immer diese auch verstanden werden mag".
Die Erzielung von Einnahmen aus diesen Unternehmungen setzt jedoch
stets eine freiwillig in Anspruch zu nehmende, geldwarte Leistung oder
Lieferung voraus, deren Entgelt nach marktwirtschaftliehen Gesichts-
punkten, wenn auch häufig als Monopolpreis, festgesetzt wird; die
Rücksicht auf die Abnehmer und die Notwendigkeit einer gewissen
Anpassung des Angebots an die Marktverhältnisse, der ja jeder Mono-
polist unterliegt, kennzeichnet die Eigenart dieser Kategorie öffentlicher
Einnahmen, zu denen auch die Finanzmonopole gehören, im Gegensatz
zu den Gebühren und Beiträgen sowie den Steuern und Zöllen, den
sog. Zwangsabgaben ohne staatliche Gegenleistung. Die erwerbswirt-
schaftliche Betätigung der öffentlichen Hand ähnelt infolgedessen mehr
der "Geschäftspolitik" privater Unternehmungen als der sonstigen
Finanz- und Steuerpolitik des Staates und der Gemeinden; zusammen
mit der Anleihepolitik erfordert dieser Zweig der Mittelbeschaffung am
meisten ein "wirtschaftliches" Verhalten der öffentlichen Hand im
Gegensatz zur "behördlichen" Geltendmachung ihrer Zwangs- und
Hoheitsrechte.
Das Zurücktreten der erwerbswirtschaftlichen Einkünfte und die
Entwicklung zum mehr oder weniger ausgeprägten "Steuerstaat" begann
1 KELLER, TH.: Die Eigenwirtschaft öffentlicher Gemeinwesen. In: Handbuch
der Finanzwissenschaft, 2. Auß. Bd. II, S. 182ff. Tübingen 1953.
Einkünfte aus öffentlichen Erwerbsuntemehmungen. 183

in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts mit dem Rückzug des Staates
aus der Wirtschaft im Gefolge der Handels- und Gewerbefreiheit!.
Dieser Rückzug ist in Deutschland nie ein so vollständiger gewesen
wie in England und Frankreich; der gegenläufige Ausschlag des Pendels,
die Verstaatlichungswelle nach dem ersten und zweiten Weltkrieg, hat
dementsprechend {}benfalls nicht die Ausmaße angenommen wie im
britischen Labourregime und in den Nationalisierungsmaßnahmen
Frankreichs von 1944-1946 (Kohlenbergbau, Bahnen, Energiewirtschaft,
Banken, Versicherungen und anderes mehr). Dazu hat sicherlich der
warnende Anschauungsunterricht beigetragen, der, wie in allen Ländern
hinter dem Eisernen Vorhang, auch in Ost- und Mitteldeutschland mit
der Enteignung und Verstaatlichung ganzer Wirtschafts- und Erwerbs-
zweige dargeboten wurde; die rücksichtslose Mißachtung der indivi-
duellen Freiheit und der sonstigen Persönlichkeitsrechte, zu denen nicht
zuletzt das Eigentumsrecht gehört, lähmt zugleich mit dem Erwerbs-
streben die schöpferische Initiative, auf der jeder technische und kulturelle
Fortschritt der freien Völker beruht.
Einnahmen aus erwerbswirtschaftlichen Unternehmungen erzielt die
öffentliche Hand in Deutschland von jeher in erster Linie aus Verkehrs-
betrieben (Bahn und Post, kommunale Verkehrsbetriebe), ferner aus
den kommunalen Versorgungswerken (Gas, Wasser, Elektrizität), in
gewissem Umfang auch aus Grundbesitz (Domänen, Staatsforsten); die
industriellen Beteiligungen, die oft auf Subventionen zurückgehen, haben
sich im großen und ganzen als ebensowenig lukrativ erwiesen wie die
aus Stützungskäufen herrührenden Bankbeteiligungen. Der "Dualismus
von Gemeinwohl und Gewinnstreben", der sich meist binnen kurzem
bei solchen Unternehmungen entwickelt, führt in der Regel zu einer
regelrechten Antinomie; TH. KELLER hat mit Recht darauf hingewiesen,
daß letztlich kein objektives Kriterium, sondern lediglich die öffentliche
Meinung darüber entscheidet, ob sich neben einer "als ausreichend
empfundenen" Wahrung des öffentlichen Interesses auch noch ein Gewinn
erzielen läßt oder nicht 2 • Infolgedessen werden auch solche Betriebe,
die ursprünglich der Einnahmeerzielung dienen sollten, in der öffent-
lichen Hand nur zu leicht unrentabel; kaufmännische Betätigung liegt
ihr nun einmal im allgemeinen nicht.
Die Deutsche Reichsbahn, das "größte erwerbswirtschaftliche Unter-
nehmen der Welt", war 1920 gegen eine Ablösung von 39 Mrd. RM von
den Ländern in den Besitz des Reiches übergegangen. Ihre anfänglich
noch recht ansehnlichen Überschüsse dienten zur Finanzierung der
1 KELLER, TH.: Die Eigenwirtschaft öffentlicher Gemeinwesen, a. a. 0., S. 165.
2 KELLER, TH. : Gewinn und Gemeinwohl als Ziele der wirtschaftlichen Tätigkeit
öffentlicher Gemeinwesen. In: Individuum und Gemeinschaft. Festschrift zur
Fünfzigjahrfeier der Handelshochschule St. Gallen. 1949.
184: Die Politik der Mitt.elbeschaffung.

Reparationen; die Überbelastung der Eisenbahn mit sozialen Aufgaben


und volkswirtschaftlichen Rücksichten hat, Hand in Hand mit dem
vernichtenden Wettbewerb der Straßenverkehrsmittel, diese Einnahme-
quelle in den letzten Jahren mehr und mehr versiegen lassen, so daß
1953 nicht einmal die vereinnahmten Beträge an Beförderungssteuer an
den Bund abgeführt werden konnten. Dagegen liefert die Bundespost
alljährlich beachtliche Beträge ab, ebenso die Bank deutscher Länder,
während die "Einnahmen aus der Münzprägung" nach der einmaligen
Deckung des Münzbedarfs an D-Mark stark zurückgegangen sind. Im
Bundeshaushaltsplan für 1954/55 sind die Einnahmen aus wirtschaft-
lichen Unternehmungen und dem Münzwesen mit folgenden Beträgen
veranschlagt:
Tabelle 13.
Haushaltsplan
.Art der Einnahmen 1954/55 1953/54
in Mlll. inMill.
DM DM

Bundesanteil a.m Reingewinn der Ba.nk deutscher Länder 50 80


Gewinn a.us Beteiligungen • • • . • • . • 9 6
Ablieferung der Bundespost . . . . . . . 190 185
Tilgung und Zinsen • . • • . • . . • . . 33 36,8
Erlöse aus Veräußerung von Anteilsrechten 3 1
Einnahmen a.us dem Münzwesen . . . . . 15 40
300 348,8
Ablieferungen der Bundesbahn sind nicht eingeplant, da die Bahn
bereits seit längerem Ausgabeüberschüsse aufweist; 1953 betrug das
Defizit rund 900 Mill. DM, der Kassenfehlbetrag allerdings nur 400 Mill.
DM. Aber auch der Haushalt der Bundespost wies 1953 wieder einen
Fehlbetrag von 366 Mill. DM auf; die Ablieferung an den Bundeshaushalt
darf also keineswegs als Abgabe von Überschüssen angesehen werden.
Als Folge des Defizits stieg die Verschuldung, die Ende Dezember
1953 bei der Bundesbahn 2347 Mill. DM, bei der Bundespost ll26 Mill.
DM und bei den sonstigen öffentlichen Unternehmen 403 Mill. DM betrug 1 •
Aus dieser Aufstellung ergibt sich ferner, daß die industriellen
Beteiligungen des Bundesvermögens, deren Wert in der dem Bundes-
haushaltsplan 1954 erstmalig beigefügten Vermögensübersicht nach dem
Stande vom 31. 3. 1951 mit ll85 Mill. DM angegeben wird, keine nennens-
werten Überschüsse abwerfen; auch die Zinseinnahmen des Bundes, der
nach der Vermögensübersicht etwa 3 Mrd. DM an Darlehnsforderungen
besitzt, sind geringfügig.
Beachtlicher sind die Erwerbseinkünfte der Länder, die zum Teil über
umfangreiche Vermögenswerte (landwirtschaftliche Betriebe, Forsten
und andere) und ergiebige Beteiligungen verfügen. Bei den Gemeinden
1 Geschäftsbericht der Ba.nk deutscher Länder für das Jahr 1953, S. 69ff.
Die Pflege des öffentlichen Kredits. 185

vollends leisten die Einkünfte aus den Versorgungsbetrieben, Bahnen


und sonstigen wirtschaftlichen Unternehmungen von jeher einen erheb-
lichen Beitrag zur Aufbringung ihres Haushaltsbedarfs.
Tabelle 14. Ein1Whmen aus dem Erwerbsvermögen für das Rechnungsjahr 1951 1
in Mill. DM2,

Länder Gemein-
denund
ohne Hanse- Gemein- Zu-
Art des Erwerbsvermögens Bund·
Hanse- städte dever- sammen
städte bände

Betriebe und Beteiligungen:


Versorgungs- und Verkehrsunternehmen -0,5 2,4 1,5 168,3 171,7
Davon:
Versorgungsunternehmen . 2,7 8,8 118,8 130,2
Verkehrsunternehmen -0,5 -0,2 -7,2 2,2 -5,9
Kombinierte Versorgungs- und Verkehrs-
unternehmen 47,4 47,4
Land- und forstwirtschaftliche Unternehmen 1,5 157,8 0,1 154,6 332,1
Gewerbliche und industrielle Unternehmen -5,3 0,5 0,4 -4,5
B~.nk-, Spar- und Kreditinstitute 118,4 48,5 10,6 177,4
Munze . . . . . . . . . . . . 1,9 0,5 I 2,3
Übrige Unternehmen . 0,2 -2,9 0,5 -5,9 -8,1
Zusammen [114,2 226,2 13,5 317,1 671,0
Allgemeines Kapital-, Grund- und Sondervermögen:
Kapitalvermögen. - 8,0 7,4 21,4 36,8
Grundvermögen . 16,3 10,5 6,9 11,5 45,2
Sondervermögen .
Nicht aufteilbares Kapital-, Grund- und
- 5,3 0,0 - 5,3
Sondervermögen der Gemeinden bis unter
3000 Einwohner - - - - -
Zusammen 16,3 23,7 I 14,2 I 33,0 87,2
Erwerbsvermögen insgesamt. • • • . . . 1130,5 I 249,9 I 27,8 I 350,1 [ 758,2
Die Problematik der öffentlichen Erwerbseinkünfte liegt in dem viel-
beachteten Vordringen der öffentlichen Hand im wirtschaftlichen Leben,
das gelegentlich als "kalte Sozialisierung" bezeichnet worden ist. Diese
Problematik ist oben (§ 26) im einzelnen erörtert worden; die Fragen
der Preis- und Tarügestaltung öffentlicher Unternehmungen werden
zweckmäßigerweise zusammen mit der Gebührenpolitik behandelt(§ 32).

§ 31. Die Pfiege des öffentlichen Kredits.


Neben den Einkünften aus öffentlichen Erwerbsunternehmungen ist
die leihweise Beschaffung von Mitteln am Geld- und Kapitalmarkt die-
jenige Art der Einnahmenerzielung, die am meisten Marktanpassung und
wirtschaftliches Verhalten der öffentlichen Hand erfordert; die Pflege
1 Statistisches Jahrbuch für die Bundesrepublik Deutschland 1954, S. 406.
2 Fehlbeträge sind mit einem Minuszeichen gekennzeichnet.
186 Die Politik der Mittelbescha.ffung.

des öffentlichen Kredits ist eine Aufgabe, die einen hohen Grad an volks-
wirtschaftlichem Verständnis und Einfühlungsvermögen voraussetzt.
Die Inanspruchnahme von Kredit für die öffentliche Hand ist seit
hundert Jahren der Gegenstand eines theoretischen Streitgesprächs der
Finanzwissenschaft, das inzwischen keineswegs zum Abschluß gekommen
ist; die eine Auffassung betrachtet "Schulden" jeder Art auch für Staat
und Gemeinde grundsätz~ch als ein Übel, das nur in Ausnahmefällen
und besonderen Notzeiten vorübergehend ohne ernstliche Bedenken hin-
genommen werden könne, die andere erwartet vom Einsatz des öffent-
lichen Kredits, insbesondere in der Form der "zusätzlichen" Geld-
schöpfung, die Lösung des Vollbeschäftigungs- und Konjunkturproblems
und die Realisierung einer längst notwendigen Integration von Staats-
und Volkswirtschaft im Dienste erhöhter gesamtwirtschaftlicher Produk-
tivität. Beide Auffassungen stehen sich auch heute noch durchaus un-
versöhnt gegenüber; die Schuldentheorie vom braven Hausvater hat
ihren Niederschlag in der Finanz- und Haushaltsgesetzgebung gefunden
(vgl. § 10), die "dynamische" Lehre vom befruchtenden Segen des Staats-
kredits beherrscht die moderne Geld- und Konjunkturtheorie (vgl. § 41).
Die finanzwirtschaftliche Praxis hat sich bisher weder an die War-
nungen der orthodoxen Verschuldungsgegner noch an die Empfehlungen
der Kreditenthusiasten gehalten; die Kreditaufnahme orientiert sich in
allen Ländern nach wie vor in erster Linie an dem Haushaltsdefizit,
nicht an der Nachfragelücke der Gesamtwirtschaft, und weiß Formen
und Wege zu finden, die die haushaltsrechtlichen Einschränkungen des
Schuldenmachens umgehen oder illusorisch machen.
Trotz aller Bedenken der finanzwissenschaftliehen Theorie stieg die
Staatsverschuldung der modernen Großstaaten in den letzten Jahr-
zehnten beträchtlich an. Die Schuld des Deutschen Reiches wuchs
zwischen den beiden Kriegen von 9,3 Mrd. 1929 auf 19,1 Mrd. 1938 und
bis zum Ende des zweiten Weltkrieges auf 379,8 Mrd. RM. Die Ver-
schuldung der öffentlichen Hand entwickelte sich in der Bundesrepublik
nach dem Krieg wie folgtl:

Tabelle 15. Ge8amtbetrag der Inla:nd8sckulden von Bund, Ländern und Gemeinden.
Stand (in lllill. DM) Zunahme
1963 gegenüber 1962
31. 3. 1951 31. 3. 1952 31. 3. 1963

Bund 7224,9 8688,4 9324,5 636,1 7,3%


Länder • . . ll603,9 12697,1 14300,6 1603,5 12,6%
Hansestädte 1254,4 1402,8 1608,3 205,5 14,6%
Gemeinden. 964,0 1321,9 2009,6 287,7 52,0%
Zusammen . 21047,2 I 24110,2 27243,0 I 3132,8 13,0%
1 Wirtschaft u. Statistik, N. F., Bd. 5 (1953) H. 10, S. 477.
Die Pflege des öffentlichen Kredits. 187

Im Ausland zeigt sich die gleiche Tendenzt.


Tabelle 16. Zahlen in Millionen Landeswährung.
1938 1939 1945 1949
I
USA: Bundesschuld. 44000 47600 278700
I 257200
Großbritannien:
Inlandsschuld 7131 7899 23267 23672
Auslandsschuld - - 369 1595
Frankreich:
Inlandsschuld 413700 432600 1823300 2823617
Auslandsschuld I 6900 13000 I 8600 1182104

Die finanzwissenschaftliche Praxis beschäftigt sich infolgedessen


weniger mit der theoretischen Frage der "Grenzen des Staatskredits"
(vgl. § 40), als mit der praktischen Aufgabe, im Bedarfsfalle öffentliche
Schuldtitel und Emissionen am Geld- und Kapitalmarkt zu markt-
gerechten Bedingungen unterzubringen; da der neuzeitliche Verfassungs-
staat westlicher Prägung auf Zwangsanleihen und Vermögenskonfiskatio-
nen verzichtet - erst ein Scheitern seiner Finanzkunst führt mit Staats-
bankerott und Währungsreform zur vollen oder teilweisen Enteignung
aller und damit auch der Staatsgläubiger - bedarf es einer voraus-
schauenden, den Augenblicks- mit dem Zukunftsbedarf behutsam ab-
wägenden und die Chancen des Marktes geschickt wahrnehmenden
"Pflege" des öffentlichen Kredits.
Auf der Grenzscheide zwischen den finanzwirtschaftliehen Erwerbs-
einkünften und den Vorkehrungen, die zur Organisation des öffentlichen
Kredits getroffen werden, steht das öffentliche Bankwesen, das beiden
Zwecken dienstbar gemacht werden kann. Die frühere Preußische
Staatsbank (Seehandlung) ist ein Beispiel: im Jahre 1772 von Friedrich
dem Großen als merkantilistisches Staatsunternehmen zum einträg-
lichen Betrieb von Außenhandel und Schiffahrt gegründet, nahm sie
im 19. Jahrhundert das Bankgeschäft auf und bewährte sich 1870/71
bei der Finanzierung des Deutsch-Französischen Krieges. Ebenso wie
ihre ältere Schwester, die Braunschweigische Staatsbank, die Staats-
banken von Bayern, Sachsen, Oldenburg und Lippe, die öffentlich-
rechtlichen Bodenkreditinstitute, Sparkassen und Girozentralen war sie
gehalten, der Volkswirtschaft ihres Landes zu dienen und die anfallenden
Überschüsse an ihren Gewährsträger abzuliefern, zugleich aber dem
Kreditbedarf der öffentlichen Hand die Wege zu ebnen. Dieser Dualismus
zwischen einer gemeinwirtschaftliehen und einer staatswirtschaftlichen
Aufgabe zeigt sich am anschaulichsten bei den Notenbanken, heute bei
der Bank deutscher Länder und den Landeszentralbanken; um der
1 LAUFENBURGER, HENRY: Finances comparees, 2. Aufl., S. 310. Paris 1952.
188 Die Politik der Mittelbescha.ffung.

Erfüllung ihrer Aufgaben als oberstes Währungsinstitut willen sind der


unmittelbaren Inanspruchnahme ihres Kredits seitens der öffentlichen
Hand enge Grenzen gezogen (vgl. § 20). Der sog. Kreditplafond des
Bundes bei der Bank deutscher Länder, d. h. die Höchstgrenze, bis zu
der die Notenbank Schatzwechsel des Bundes ankaufen oder in anderer
Form der Bundesregierung Kassenkredite gewähren darf, beträgt gegen-
wärtig 1,5 Mrd. DM 1•
Auch in den Vereinigten Staaten besteht eine gesetzliche Höchst-
grenze für die Bundesschuld, die jetzt 275 Mrd. $ beträgt. Im Herbst
1953 war die tatsächliche Verschuldung des Bundes so nahe an diese
Grenze herangekommen, daß die Regierung in mehreren Fällen ge-
zwungen war, unter Rückgriff auf ihre Goldbestände Anleihebeträge
zurückzukaufen. Im Lichte dieser Erfahrungen ist das Bestreben der
amerikanischen Bundesregierung verständlich, den Kreditplafond auf
290 Mrd. $ zu erhöhen; der Kongreß hat diesem Antrag allerdings bisher
immer wieder seine Zustimmung versagt.
Neben den "Hausbanken" der öffentlichen Hand werden auch die
privaten Kreditbanken in der Regel durchaus gleichrangig zur Unter-
bringung öffentlicher Emissionen am Geld- und Kapitalmarkt heran-
gezogen; meist sind es freilich nicht nur einzelne Kreditinstitute, sondern
ganze Konsortien unter Führung einer der öffentlichen Banken, die es
übernehmen, Anleihen des Bundes oder der Länder im Publikum unter-
zubringen, sei es, daß die Anleihe im ganzen oder in Teilen "fest" oder
"in Kommission" übernommen wird, wie dies insbesondere in den angel-
sächsischen Ländern üblich ist. Auch bei kommissionsweiser Übernahme
übernimmt das Konsortium häufig eine Garantie für die Unterbringung
der Restbestände; daneben verpflichten sich die Banken, die ja auch
bei Konsollilierungen und Konversionen mitwirken, in der Regel zu
einer gewissen "Kurspflege" der öffentlichen Anleihen.
Die Gliederung der öffentlichen Verschuldung nach Kreditgebern 2 im
Dezember 1953 ist in nebenstehender Tabelle 17 wiedergegeben.
Nach der Art ihrer Entstehung unterscheidet man "Verwaltungs-
schulden", die lediglich aus dem zeitlichen Auseinanderfallen zwischen
Zahlungen und Geldeingängen herrühren, von den eigentlichen "Finanz-
schulden", die in der Regel von einem Haushaltsdefizit bedingt sind;
unter diesen sind es die sog. "schwebenden" Schulden, die durch ihre
Nähe zu Geldmarkt und Geldschöpfung die besondere Aufmerksam-
keit der Währungsinstanzen auf sich zu ziehen pflegen, während die
1 Das Gesetz über die Errichtung der Bank deutscher Länder, Art. 3, Ziff. 14d
setzte den Kreditplafond des Bundes auf 1 Mrd. DM fest mit der Maßgabe, daß
dieser Betrag durch Beschluß einer Dreiviertelmehrheit des Zentralbankrates auf
1,5 Mrd. erhöht werden kann. Am 4. 5. 1950 wurde der Plafond auf Grund dieser
Ermächtigung auf 1,5 Mrd. DM festgesetzt.
1 Geschäftsbericht der Bank deutscher Länder für das Jahr 1953, S. 73.
Die Pflege des öffentlichen Kredits. 189

Tabelle 17. Die öffenilieke Veraehuldung rw,ch, Kreditgebern in MiU. DM.


I. Bankenayatem, gesamt • 6286
davon:
I. Zentralbanksystem . 334
darunter:
a) Kassenkredite • . 42
b) Geldmarktpapiere 198
c) Anleihen . . . . 44
2. Sonstige Kreditinstitute . 5952
davon:
a) Direktausleihungen . 3884
b) Geldmarktpapiere 1126
c) Anleihen 942
II. N iehtbanken • . . . . 2604
davon:
a) Direktausleihungen . 847
b) Geldmarktpapiere 1038
c) Anleihen • • . . . 719
III. Nicht aufteilbarer Reat . • 138
Verschuldung insgesamt (I.-ill.). 9028

"fundierten", das sind am Kapitalmarkt untergebrachte Anleihen, nur


mittelbar währungspolitische Wirkungen entfalten. "Schwebende" wer-
den oft mit "kurzfristigen" Schulden gleichgesetzt; in der Laufzeit allein
beruht jedoch keineswegs ihre Eigenart. Vielmehr stammt die Bezeich-
nung aus der Besonderheit der öffentlichen Finanzwirtschaft als Plan-
wirtschaft; da sich die endgültige Übereinstimmung zwischen Ausgaben
und Einnahmen erst am Ende des Haushaltsjahres herausstellt, werden
zwischenzeitlich zur Überbrückung des entstandenen Defizits auf-
genommene Kredite zunächst als "schwebende" Schulden angesehen,
aus denen, wenn es nicht gelingt, sie noch innerhalb des Haushaltsjahres
zurückzuzahlen, durch "Fundierung", d. h. Emission einer Anleihe,
gewissermaßen erst endgültige Schulden werden. Von diesem Idealbild
weicht die Wirklichkeit jedoch in aller Regel beträchtlich ab; nicht nur
wird der sog. "außerordentliche" Haushaltsplan, in dem die Aufnahme
von Anleihen vorgesehen ist, häufig zunächst mittels schwebender
Schulden vorfinanziert, sondern darüber hinaus werden diese, solange
es nicht gelingt, sie am Kapitalmarkt zu "fundieren", von Haushaltsjahr
zu Haushaltsjahr als lästige Erbschaft mitgeschleppt und dement-
sprechend immer von neuem prolongiert, so daß die Kurzfristigkeit
dieser Verpflichtungen letztlich nur noch auf dem Papier steht.
Von der bedenklichen Nachbarschaft der schwebenden Schulden zum
Geldmarkt und zur Geldschöpfung war bereits die Rede; am klarsten
treten diese währungspolitischen Gefahren der Begebung schwebender
Schulden zutage, wenn die öffentliche Hand ihre Beamtengehälter,
190 Die Politik der Mittelbeschaffung.

Kriegslieferungen oder sonstige Leistungen mit Staatspapiergeld bezahlt.


Wird derartiges Staatspapiergeld durch die Währungsgesetzgebung mit
Annahmezwang und Zwangskurs ausgestattet (echtes Staatspapiergeld),
so liegt eine staatliche Geldschöpfung vor, deren Maß nicht der Bedarf
des Wirtschaftsverkehrs an Zahlungsmitteln, sondern der Finanzbedarf
der öffentlichen Hand ist; von einem automatischen Zurückströmen
dieses Papiergeldes an die Ausgabestelle, wie es bei den gegen Drei-
monatswechsel ausgegebenen Banknoten gewährleistet ist, kann dabei
keine Rede sein. Sobald von dieser "Geldschöpfung mittels der Noten-
presse" über eine bestimmte, von der Wachstumsrate des Sozialprodukts
und der harmonischen "Vollbeschäftigung" aller Produktionsfaktoren
abhängige Grenze hinaus Gebrauch gemacht wird, besteht die Gefahr
einer Geldentwertung und der Auslösung einer Inflation, an deren Ende
die mehr oder weniger vollständige Enteignung derjenigen Staatsbürger
zu stehen pflegt, die ihre Arbeitskraft, ihre Waren und Dienstleistungen
im Vertrauen auf die Sicherheit der Währung gegen Geldansprüche
hingegeben haben; diese Form der Staatsfinanzierung erweist sich dem-
nach als das genaue Gegenteil einer "Pflege" des öffentlichen Kredits.
Weniger auffällig, in der Wirkung aber kaum von der Ausgabe von
Staatspapiergeld zu unterscheiden, ist die Zwischenschaltung von ad
hoc geschaffenen, oft mit hochtrabenden Firmenbezeichnungen aus-
gestatteten Gesellschaften des öffentlichen oder privaten Rechts, deren
Wechsel als Handelswechsel ausgegeben und dadurch ohne Anrechnung
auf den Kreditplafond der öffentlichen Hand notenbankfähig gemacht
werden. Sobald diese Stellen ("Gesellschaft für öffentliche Arbeiten",
"Metallurgische Forschungsgesellschaft", "Reconstruction Finance Cor-
poration" und andere mehr) Aufgaben der öffentlichen Hand in eigener
Regie übernehmen und mit Notenbankkredit finanzieren, wirkt ihre
Einschaltung in den Geld- und Güterkreislauf kaum anders als die
unmittelbare Wahrnehmung der gleichen Aufgaben durch staatliche
Dienststellen und ihre Finanzierung durch Ausgabe von Staatspapier-
geld; Arbeitsleistungen und Güter, die auf diesem Wege für öffentliche
Zwecke in Anspruch genommen werden, bleiben der Marktwirtschaft,
deren Geldausstattung für sie mitbestimmt ist, von nun an entzogen,
ohne daß die entsprechende Geldmenge gleichzeitig abgeschöpft oder
stillgelegt worden wäre. Auch in diesen Fällen besteht somit die Gefahr
der Auslösung eines Inflationsprozesses, wenn die der staatlichen Geld-
schöpfung gezogenen Grenzen (§ 40) nicht eingehalten werden; im Falle
einer deflatorisch verursachten Unterbeschäftigung der Produktions-
faktoren kann eine auf diesem Wege finanzierte "Arbeitsbeschaffungs"-
aktion umgekehrt durchaus angezeigt erscheinen (1932-1936).
Die Form der schwebenden Schuld ist im allgemeinen die des
Schatzwechsels (Treasury bill), d. h. eines kurzfristigen Solawechsels der
Die Pflege des öffentlichen Kredits. 191

Staatskasse, der bei der Notenbank diskontiert oder von Staatslieferanten


in Zahlung genommen wird; bei Fälligkeit kann die Transaktion in ein-
facher Form wiederholt, der Wechsel also gewissermaßen prolongiert
werden. Daneben sind Schatzscheine und Schatzanweisungen mit Lauf-
zeiten von einem bis zu mehreren Jahren gebräuchlich, auf den Inhaber
gestellte verzinsliche oder (wie Wechsel) diskontierbare Schuldtitel der
sie ausgebenden Stelle (Treasury bonds), die am Kapitalmarkt unter-
gebracht werden und insofern bereits den "fundierten" Krediten ähnlich
sind. Die nominelle Laufzeit der öffentlichen Geldmarktpapiere war
Ende 1953 in der Bundesrepublik wie folgt!:
Tabelle 18. Offentliehe Geldrna,rktpapiere 2 nach Laufzeiten Ende 1953.
Davon mit einer Laufzeit

Insgesamt über über über 1 Jahr


bis zu 3 Monate 6 Monate bis zu über
3 Monaten bis zu bis zu 2 Jahren 2 Jahre
6 Monaten 1 Jahr

2499,7 622,6 326,0 927,0 437,3 186,8

Fundierte Schulden kommen in den Formen der Brief- und der


Buchschulden vor; bei den letzteren ist die Wertpapierform durch die
Eintragung ins Staatsschuldbuch ersetzt. In früheren Zeiten waren
insbesondere in Frankreich neben den Tilgungsschulden, die bei Fällig-
keit zurückgezahlt oder in andere Schuldtitel umgetauscht werden
(Konsolidierung), nicht rückzahlbare, sog. Rentenschulden gebräuchlich,
auf den Inhaber gestellte, vererbliche Rentenansprüche gegen den Staat
("ewige Rente"); im Zeitalter der Inflationen und der periodischen
"Währungsreformen" hat diese Anleiheform iliren Sinn verloren.
Die Verwaltung der öffentlichen Schuld obliegt in der Regel dem
Finanzministerium (Schatzamt), das die Anleihen unmittelbar oder
mittelbar (durch ein Bankenkonsortium) begibt. Die "Ausstattung"
einer Anleilie besteht aus dem Zinsfuß, dem Ausgabekurs und dem Rück-
zahlungskurs; aus diesen drei Teilen errechnet sich die Effektivver-
zinsung. Sache des finanzpolitischen Fingerspitzengefühls ist es, an
welche Stelle der Hauptanreiz für den Anleihezeichner gelegt wird; oft
ist ein hoher Zinsfuß (z. B. bei Auslandsanleilien) politisch nicht tragbar,
so daß die Verzinsung insoweit in einem entsprechend geringeren Aus-
gabekurs bzw. höheren Rückzahlungskurs geboten werden muß. Einen
besonderen Anreiz für die Aufnahme seiner Anleilien kann der Staat
durch die Gewährung von Steuerfreilieit oder die Verkündigung einer
Steueramnestie (1931) oder durch sonstige Privilegien für den Anleilie-
zeichner gewähren (vgl. die ERZBERGERsehe Sparprämienanleilie von
1 Geschäftsbericht der Bank deutscher Länder für das Jahr 1953, S. 73.
2 Schatzwechsel, unverzinsliche Schatzanweisungen und Steuergutscheine.
192 Die Politik der Mittelbescha.ffuug.

1919); die dem Reich von dem schwedischen Zündholzkönig lvAR


KREUGER gewährte Anleihe von 1930verschaffte diesem gewisse Monopol-
rechte auf dem Zündholzmarktl.
Zur Pflege des öffentlichen Kredits gehört endlich die Gesamtheit
der Maßnahmen, die die Stellung des kapitalnachfragenden Staates auf
dem Geld- oder Kapitalmarkt zu stärken geeignet sind. Neben der
"Kurspflege" besteht diese vor allem in der genauen Verfolgung der
Geld- und Kapitalmarktentwicklung bzw. des Landeszinsfußes, um jede
Gelegenheit wahrzunehmen, die öffentlichen Zinsenlasten durch "Kon-
solidierung" oder "Konversion" öffentlicher Anleihen zu vermindern.
Konsolidierung ist die Zusammenlegung mehrerer Anleihearten in eine
einheitliche Anleihe meist niedrigeren Zinsfußes ("Konsols"). Rechtlich
ist die Konsolidierung erst nach Eintritt der Fälligkeit möglich; das
gleiche gilt für die Konversionen, die in der Regel lediglich eine Zins-
reduktion in Anpassung an den gesunkenen Landeszinssatz oder den
verbesserten Kredit des Staates darstellen. Fehlt es an dem erforder-
lichen Einverständnis der Gläubiger, so bedeutet eine dennoch vor-
genommene Zwangskonversion nichts anderes als einen teilweisen Staats-
bankerott. Die größte Konversion in Deutschland war die Umschuldung
von 2 Mrd. RM 1935, die allerdings unter starkem Druck auf die Gläubiger
durchgeführt wurde (nicht eingereichte Stücke blieben nicht zur Kurs-
notiz zugelassen).
Die Handhabung der Schuldentilgung (freie oder gebundene Tilgung),
die Wahrnehmung des richtigen Zeitpunktes für eine "Konversion"
(Umtausch in andere, meist niedriger verzinsliche Schuldtitel) oder
Konsolidierung ist recht eigentlich das Betätigungsfeld der planmäßigen
"Pflege" des öffentlichen Kredits; zusammen mit der laufenden Kurs-
pflege für die in Umlauf befindlichen Schuldverschreibungen und einer
möglichst reizvollen "Ausstattung" neu zu begebender Anleihen bieten
sich hier einer geschickten, wendigen Finanzpolitik beachtliche Möglich-
keiten der Erschließung vorteilhafter Kreditquellen.

§ 32. Gebühren, Beiträge und Steuern.


Als Gebühren und Beiträge werden die von der öffentlichen Hand
festgesetzten Entgelte für die Inanspruchnahme ihrer Leistungen oder
für das Erwachsen wirtschaftlicher Vorteile durch Maßnahmen der
öffentlichen Hand bezeichnet.
Der Begriff der "Gebühr" ist das Schmerzenskind des Finanzrechts;
nach STRuTz sind Gebühren öffentliche Abgaben, die nach einem (ein-
seitig festgesetzten) Tarif als Gegenleistung für die Inanspruchnahme
1 Vgl. RoGHMANN, H.: Das ZündwarenmonopoL Finanzwissenschaftliches
Forschungsinstitut. Köln 1954. Als Manuskript vervielfältigt.
Gebühren, Beiträge und Steuern. 193

öffentlicher Leistungen erhoben werden. Nach AMoNN ist die Gebühr


eine Zwangsabgabe, "die seitens eines öffentlichen Gemeinwesens von
einem Wirtschaftssubjekt erhoben wird bei spezieller Inanspruchnahme
oder auf Grund der Veranlassung einer speziellen Tätigkeit eines Gemein-
wesens". Das Merkmal braucht nicht unbedingt in einem speziellen
Interesse des Empfängers behördlicher Leistungen zu liegen; ent-
scheidend ist die Inanspruchnahme einer bestimmten Staatstätigkeit
überhaupt.
Nach anderen Definitionen ist die Gebühr ein Entgelt für besondere
Inanspruchnahme der nicht erwerbswirtschaftlichen Verwaltung eines
Staates (TERHALLE}, während der Beitrag eine Abgabe anläßlich der
Errichtung öffentlicher Werke darstellt. Sozusagen ist die Gebühr eine
Art Kostenersatz, die bei der Inanspruchnahme von Staatsleistungen
aller Art von den Bürgern möglichst nach Maßgabe eben dieser Bean-
spruchung erhoben wird, während die Beiträge andererseits als Umlagen
angesehen werden können, durch die vorher oder nachträglich Investi-
tionskosten für staatliche Einrichtungen auf diejenigen Personen ver-
teilt werden, denen der Nutzen der Einrichtungen vorwiegend zugute
kommt (z. B. Anlieger einer viel befahrenen Straße).
Die Einteilung der Gebühren ist nach verschiedenen Gesichtspunkten
möglich.
a) Nach der öffentlichen Leistung werden preisähnliche Benutzungs-
gebühren (z. B. Wege- und Brückengelder, Marktstandgebühren, Müll-
abfuhr, Schulgeld) und steuerähnliche Verwaltungsgebühren (z. B. Ge-
bühren für Auskünfte, Amtshandlungen; Gerichtsgebühren, Grundbuch-
gebühren) unterschieden.
b) Nach dem geforderten Entgelt kann man die Gebühren in Pauseh-
gebühren (für eine Anzahl zusammenhängender Amtsakte oder der-
gleichen) und Einzelgebühren einteilen, die wiederum als "Rahmen-
gebühren" (von ... bis ... ; nach Ermessen) oder als "Gradations-
gebühren" (je 1000 DM Streitwert oder 2,50 DM je Wochenstunde je
Semester) auftreten können. Neben den "Fiskusgebühren" gibt es noch
Beamtengebühren (Sporteln}, die heute allerdings fast nur noch bei
den Notaren üblich sind.
Die Frage, welche der öffentlichen Leistungen und Maßnahmen
mittels Gebühren finanziert und wie hoch diese bemessen werden sollen,
ist Gegenstand der Gebührenpolitik; sie steht insofern der Steuerpolitik
nahe, als es sich auch bei den Gebühren und Beiträgen um einseitig
festgesetzte "Zwangsabgaben" handelt, andererseits der Preis- und
Tarifpolitik der öffentlichen Unternehmungen, da die Gebühren und
Beiträge ja als "Entgelt" für eine bestimmte oder doch ohne weiteres
bestimmbare Leistung der öffentlichen Hand erhoben werden, während
die Steuern "Zwangsabgaben ohne spezielle Gegenleistung" sind.
Schmölders, Finanzpolitik 13
194 Die Politik der Mittelbescha.ffung.

So erklärt es sich, daß die Gebühren und Beiträge leicht nach der
einen oder anderen Seite hin von ihrer Wesenseigenart abweichend aus-
gestaltet werden können, sei es als steuerähnliche Zwangsabgaben, bei
denen die Gegenleistung des öffentlichen Gemeinwesens zurücktritt oder
nur noch des äußeren Scheins halber vorgetäuscht wird, wie z. B. bei
bestimmten Stempel- und Registrationsgebühren in Frankreich, sei es
als Post- oder Eisenbahn"gebühren", die in Wirklichkeit Preise für
geldwarte Leistungen der öffentlichen Hand darstellen. Die klare Schei-
dung der Begriffe wird auf diesem Gebiete vollends dadurch verwischt,
daß der Staat sich zur Abschwächung der ihm entgegentretenden
Steuerwiderstände für neu einzuführende Steuern gern möglichst harm-
los klingender Bezeichnungen bedient und dabei mit Vorliebe gerade
auf die Begriffe Gebühren und Beiträge zurückgreift, um seinen Bürgern
die neuen Abgaben schmackhaft zu machen 1 ; daß die bei der Aus-
und Einfuhr über die Landesgrenzen erhobene "Statistische Gebühr"
eine Steuer im Sinne der Abgabenordnung ist, hat schon der frühere
Reichsfinanzhof entschieden, und der "Wehrbeitrag" von 1913 war
eine echte Vermögensteuer. Es hieße aber das Kind mit dem Bade
ausschütten, wollte man um dieser und anderer begrifflicher Schwierig-
keiten willen auf den Gesichtspunkt der "Entgeltlichkeit" einer Leistung
der öffentlichen Hand als Unterscheidungsmerkmal zwischen Steuern
und Gebühren (Beiträgen) gänzlich verzichten und ihn durch die Idee
eines Ausgleichs zwischen Sonderlasten und Sondervorteilen ersetzen 2 ;
damit entfiele zugleich das grundlegende Orientierungsmittel für die
Bemessung der Gebühren, das in dem Prinzip der Kostendeckung ge-
geben ist.
"Die richtige Auswahl der gebührenpflichtigen Akte und die Be-
stimmung des Maßes ihrer Gebührenfähigkeit in fiskalischer wie wirt-
schaftlicher und sozialer Hinsicht sind ebenso wie die Durchführung
einer dementsprechenden Belastung eine Aufgabe höchster Verwaltungs-
kunst8." Der Gedanke, daß es gerecht sei, die Kosten solcher Auf-
wendungen für die staatliche Ordnungs-, Aufsichts-, Schutz-, HiHs- und
Ergänzungstätigkeit den Vorteilsempfängern selbst aufzuerlegen, ist
nach GERLOFF der Ausgangspunkt der Gebührenpolitik; ihre Grenze
liegt in der Belästigung und Verärgerung durch einen "Gebühren-
fiskalismus, der in kleinlicher Knauserei jede Postanweisung und Paket-
adresse, jede Rechnung und Quittung, jedes Telegrammformular und
jeden Gepäckschein mit einer Gebühr belegt". Neben sozialen und
1 Vgl. ScHOLTEN, H.: Die Steuermentalität der Völker im Spiegel ihrer Sprache,
a.a. 0.
So BüCHNER, R.: Beiträge. In: Handbuch der Finanzwissenschaft, 2. Aufl.,
1

~. II, S. 283. 1953.


3 GERLOFF, W.: Die Gebühren. In: Handbuch der Finanzwissenschaft, 2. Aufl.,
Bd. II, S. 209. 1953.
Gebühren, Beiträge und Steuern. 195

wirtschaftlichen Erwägungen spielen für die Gebührenpolitik Gesichts-


punkte der Erhebungstechnik eine besondere Rolle; mit der Zweck-
mäßigkeit und Billigkeit ihrer Durchführung steht und fällt die Gebühren-
erhebung weit mehr noch als die Besteuerung, die die Unterhaltung
selbst eines kostspieligen Erhebungs- und Veranlagungsapparates oft
noch lohnend erscheinen läßt. Dagegen muß die Gebührenpolitik weit
mehr, als die Besteuerung es im allgemeinen vermag, auf die Vermeidung
von Ausweich- und Prohibitionswirkungen Rücksicht nehmen; eine
Veranstaltung der öffentlichen Hand, die durch die Höhe ihrer Gebühren
die Staatsbürger davon abschreckt, von ihr den ihnen zugedachten
Gebrauch zu machen, gefährdet den Sinn und Zweck ihrer eigenen
Existenz.
Für die Frage, in welchem Umfang die öffentliche Hand Gebühren
und Beiträge erheben soll, kommt es auf die rechtlichen und wirtschaft-
lichen Gegebenheiten an. Der Gedanke, den Nutznießer einer staat-
lichen Einrichtung oder Amtshandlung mit ihren Kosten zu belasten,
spricht für die Gebühren, die ja zugleich eine Entlastung der übrigen
Steuerzahler bewirken; gegen die Gebühren spricht andererseits die
Erwägung, daß nicht jeder in der Lage ist, die (für ihn vielleicht lebens-
notwendigen) Amtshandlungen zu bezahlen, und daß der Staat sich
letzten Endes selbst überflüssig macht, wenn er seinen Bürgern die
Inanspruchnahme seiner Einrichtungen allzusehr verteuert. Damit ist
weiter die Frage nach der Bemessung der Gebühren und Beiträge ver-
bunden. Sie kann nach dem Nutzen oder nach ihren Kosten berechnet
werden; in beiden Fällen bleibt es bei einem mehr gefühlsmäßigen
Abtasten der gegebenen Möglichkeiten.
Der Begriff der "Beiträge" oder Vorzugslasten ist im preußischen
Kommunalabgabengesetz von 1893 in seiner noch heute gültigen Fassung
niedergelegt(§ 9): "Die Gemeinden können behufsDeckungder Kosten
für Herstellung und Unterhaltung von Veranstaltungen, welche durch
das öffentliche Interesse erforderlich werden, von denjenigen Grund-
eigentümern und Gewerbetreibenden, denen hierdurch besondere Vor-
teile erwachsen, Beiträge zu den Kosten der Veranstaltung erheben.
Die Beiträge sind nach den Vorteilen zu bemessen."
Während demnach der Ausgangspunkt auch bei den Gebühren in
den Kosten der "Veranstaltung" gelegen ist, wird für ihre Bemessung
auf den Maßstab der dem Beitragspflichtigen erwachsenden Vorteile ver-
wiesen; wollte man diesen Hinweis wörtlich nehmen, so würde die
Veranlagung der Beiträge zu praktisch unlösbaren Problemen und
Streitigkeiten führen. Infolgedessen tritt bei dieser Art der "Entgelt-
abgaben" der Zwangscharakter deutlicher hervor als bei den Gebühren,
denen der Bürger sich notfalls durch Verzicht auf die Inanspruchnahme
der gebührenpflichtigen Amtshandlung entziehen kann; der Zahlung
13*
196 Die Politik der Mittelbeschaffung.

der Beiträge für den Straßenbau dagegen kann sich der Eigentümer
eines Anliegergrundstücks nicht dadurch entziehen, daß er auf die
Benutzung der Straße verzichtet oder sein Grundstück nach der Straße
hin abschließt. Die Bemessung der Beiträge ähnelt infolgedessen der
Veranlagung zu einer Steuer mit der Maßgabe, daß die Obergrenze
durch das Ausmaß des dem Beitragspflichtigen erwachsenden Vorteils
gesteckt ist; da die Veranstaltungen ohnehin im öffentlichen Interesse
liegen, brauchen die Beiträge keineswegs die gesamten Kosten zu decken.
Die Form der Beiträge ist verschieden; Beiträge können als einmalige
(Straßenbaukosten) oder als fortlaufende Zahlungen erhoben werden
(Deichgelder). Fortlaufend erhobene Beiträge zu einer bestimmt um-
schriebenen öffentlichen "Veranstaltung" ähneln gegebenenfalls den
Zwecksteuern bzw. der Zweckzuwendung von Steuererträgen.
Die Abgrenzung der Steuern von den übrigen Methoden der Einnahme-
erzielung ist überhaupt, wie erwähnt, nicht immer mit der gebotenen
Schärfe möglich. Finanzmonopole, Monopolpreise für Leistungen be-
stimmter öffentlicher Erwerbsunternehmungen, Gebühren für eine ad
hocvorgeschriebene Inanspruchnahme von Behörden, überhöhte und
einseitig festgesetzte Beiträge können durchaus steuerähnliche Elemente
enthalten; von der euphemistischen Bezeichnung echter Steuern als
"Gebühren" oder "Beiträge" war ebenfalls bereits die Rede (vgl. S. 194).
Der Grund für diese bewußten und unbewußten Grenzverwischungen
ist psychologisch-politischen Ursprungs: die natürliche, zutiefst in der
menschlichen Psyche verankerte Abneigung gegen eine Heranziehung
zu "Zwangsabgaben ohne besondere Gegenleistung" führt die Finanz-
politik auf die Suche nach Bezeichnungen, mit denen der gemeinnützige
Zweck der Besteuerung dem Steuerpflichtigen von vornherein möglichst
plausibel gemacht werden kann. Gerade in diesem Zwangscharakter
der Steuer und in dem Fehlen einer besonderen, dem Steuerpflichtigen
selbst sichtbarlieh zugute kommenden Gegenleistung des Steuergläubi-
gers liegt daher das innerste Wesen der Steuer begründet ; die Begriffs-
bestimmung der Abgabenordnung (§ 1) bringt diese Wesenseigenart der
Steuer nur nebenbei und inmitten anderer, teilweise unzutreffender oder
recht nebensächlicher Kennzeichen der modernen Steuern zum Ausdruck:
"Steuern sind einmalige oder laufende Geldleistungen, die nicht eine
Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem
öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einkünften allen
auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz
die Leistungspflicht knüpft."
Diese steuerrechtliche Begriffsbestimmung schränkt den Begriff
"Steuern" aus Gründen der Steuertechnik bewußt nicht unerheblich
ein; finanzwissenschaftlich betrachtet, ist sie in mehrfacher Hinsicht
anfechtbar. Einmal sind neben" Geldleistungen" durchaus auch naturale
Gebühren, Beiträge und Steuern. 197

Abgaben vorgekommen und möglich; die Klausel "zur Erzielung von


Einkünften" bezeichnet ferner nur den fiskalischen Zweck, daneben gibt
es zahlreiche nichtfiskalische Steuerzwecke (vgl. § 37); endlich ist der
Hinweis auf den steuerlichen "Tatbestand", der erfüllt sein muß, um
die Leistungspflicht entstehen zu lassen, zwar eine notwendige Kon-
zession an die Steuertechnik (vgl. § 35), lädt aber den Steuerpflichtigen
zu Steuerumgehungshandlungen, die seine Steuerlast durch erlaubte
Mittel (Vermeidung steuerpflichtiger "Tatbestände") vermindern können,
geradezu ein 1.
Das Wesen der Steuer liegt vielmehr im Staatszweck selbst; zur
Verwirklichung seiner Aufgaben bedarf der Staat finanzieller Mittel,
die heute im wesentlichen durch Steuern aufgebracht werden müssen.
Das Wesen der Steuern ist daher ein anderes in einem Rentnerstaat,
wo die Steuern hauptsächlich der Aufbringung der Zinsbeträge dienen
müssen, ein anderes in einem Wohlfahrtsstaat, wo die Steuern unter
Umständen bewußt die Vermögens- und Einkommensverteilung modi-
fizieren, und ein anderes in einem "Nachtwächterstaat", wo die Steuern
gewissermaßen nur die Generalunkosten der notwendigsten staatlichen
Schutzeinrichtungen darstellen; in den Theorien über die Rechtfertigung
der Steuern spiegelt sich daher unbewußt die jeweils herrschende Staats-
auffassung, wobei bis zum heutigen Tage zwei entgegengesetzte Staats-
auffassungen nebeneinander in der Mentalität der Menschen lebendig
geblieben sind, die sophistische und die aristotelische Staatsauffassung.
Die Sophisten der jüngeren Schule, ähnlich auch CICERO, sahen im
Staat einen Zweckverband zu gemeinsamem Ziel; man könnte ihn mit
einer Handelsgesellschaft vergleichen. Die sophistische Staatsauffassung
liegt der Vertragstheorie RoussEAUs und in der modernen Zeit auch
der sog. "reinen Finanztheorie" zugrunde, die auf die "Steuerwert-
lehre" von EMIL SAx zurückgeht; die reine Finanztheorie sieht die
Steuer als einen Monopolpreis eigener Art an, nämlich als den Preis
der Staatsleistung 2.
Die aristotelische Staatsauffassung sieht dagegen im Staat ein über-
geordnetes Prinzip; Aufgabe des Staates ist es, das Gute im Leben
zu verwirklichen. Zur Erreichung des Staatszweckes muß jeder Bürger
nach seinen Kräften beitragen, so daß sich aus dieser Auffassung vom
Wesen des Staates eine Steuerlehre ableitet, die für eine Besteuerung
nach der Leistungsfähigkeit eintritt.
1 Die "Tatbestandsmäßigkeit" der Besteuerung ist Ausdruck des Rechts-
staates; niemand braucht Steuern zu zahlen, bei dem der Tatbestand nicht zutrifft,
an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft. Darin verrät sich die weitreichende
Bedeutung, die bei der Besteuerung der Wahl und richtigen Formulierung dieser
,,Tatbestände" zukommt (vgl. unten § 35).
2 DE VITI DE MAB.co, A.: Grundlehren der Finanzwissenschaft, a. a. 0.
198 Die Politik der Mittelbeschaffung.

Die "Opfertheorie", die damit an die Stelle der sog. "Assekuranz-"


und "Äquivalenztheorie" der Besteuerung tritt (S. 202), entspricht der
REGELsehen Staatsauffassung, nach der der Staat eine "hohe Macht"
ist, die man nicht mit der "bürgerlichen Gesellschaft" verwechseln
dürfe. Eine Gefahr der Opfertheorie sieht WICKSELL allerdings darin,
daß sie den Staat und den Staatsbedarf als etwas Gegebenes hinnimmt
und darauf verzichtet, dem einzelnen Steuerzahler seine Steuerpflicht
auch wirklich als gerechtfertigt erscheinen zu lassen; darin erweist sich
die besondere Bedeutung und die große Aufgabe der "Kunst der Be-
steuerung".

B. Die Kunst der Besteuerung 1•


§ 33. Grundsätze der Besteuerung.
Gilt, wie oben erwähnt, in der Finanzwissenschaft schon die Gebühren-
politik als "Aufgabe höchster Verwaltungskunst" 2 , so darf die Steuer-
politik den Rang einer Aufgabe höchster Staatskunst für sich in Anspruch
nehmen; Revolutionen und Staatsgründungen sind aus Steuerüber-
spannungen und verfehlten Besteuerungsmethoden hervorgegangen,
Staaten von Weltmachtrang sind infolge innerer Steuerkämpfe zerfallen
oder auf die Stufe politischer Bedeutungslosigkeit herabgesunken, und
die Entwicklung des modernen Parlamentarismus ist ohne die Aus-
einandersetzungen der Stände mit der Krone um das "Steuerbewilligungs-
recht" nicht zu denken. In der Geschichte des Abfalls der Niederlande
vom spanischen Reich, in der Unabhängigkeitserklärung der Vereinigten
Staaten und in der großen französischen Revolution spielten Steuern
und Zölle, Beschwerden der Völker über ihre Bedrückung durch Steuer-
schikanen und Machtkämpfe um die Finanz- und Steuerhoheit vielfach
eine entscheidende Rolle; in der Entstehung des "Zoll"vereins und des
Norddeutschen Bundes, in BrsM.ARCKs unermüdlicher Sorge für die
materielle Sicherung des Reiches und in der bis heute noch nicht zur
Ruhe gekommenen Auseinandersetzung zwischen föderalistischen und
zentralistischen Strömungen in der inneren Politik treten uns immer
von neuem Finanzierungs- und Besteuerungsprobleme als Grundthemen
der Staatskunst entgegen, deren Meisterung oder Verfehlung nicht
selten das Urteil der Geschichte über die Männer und Mächte einer
Epoche bedeutet.
Die Kunst der Besteuerung gehört daher in den Mittelpunkt der
Lehre von der Finanzpolitik; an dem folgenschweren Irrtum, die Aus-
schreibung und Erhebung von Steuern und Zöllen lediglich als einfache
Hoheits- und Verwaltungsakte wie die Aufrechterhaltung von Ruhe,
1 Die folgenden Abschnitte lehnen sich inhaltlich an G. ScHMÖLDERS, All-
gemeine Steuerlehre, Wien und Stuttgart 1951, an.
2 GERLOFF, ,V.: Die Gebühren, a. a. 0., S. 209.
Grundsätze der Besteuerung. 199

Sicherheit und Ordnung handhaben zu wollen, sind Staaten und Reiche


gescheitert, während umgekehrt ein gesundes Steuerwesen und die innere
finanzielle Stabilität der Staaten (vgl. §§ 39-43) ihnen auch politischen
Einfluß zu gewährleisten pflegt. So ist es nicht verwunderlich, daß
die Staatsphilosophie sich häufig mit der Kunst der Besteuerung be-
schäftigt und Grundsätze dafür aufgestellt hat, in welcher Weise die
Fürsten ihre Steuerhoheit zweckmäßig und erfolgreich ausüben könnten.
in dem Wandel der "steuerpolitischen Ideale" 1 spiegelt sich die Zeit
und die jeweilige Anschauung von der Kunst der Besteuerung wider;
Besaß auch bereits die Antike, insbesondere in den griechischen
Stadtstaaten und dem Römischen Reich, eine geordnete Finanzwirt-
schaft und ein verhältnismäßig erfolgreiches Steuerwesen, so hat sich
doch der Zeitgeist erst sehr viel später, insbesondere in der christlichen
Moralphilosophie, mit dem Wesen und der Rechtfertigung der Steuern
befaßt. Bei THOMAS VON AQUINO erscheinen die Steuern unter der
Überschrift "Erlaubte Fälle des Raubes"; auch die Horentinischen
Schriftsteller P ALMIERI, GuETTI und MAcHIAVELLI erkennen ein "Recht"
des Fürsten auf Steuererhebung nur insoweit an, als die Domänen-
einnahmen zur Bestreitung der öffentlichen Ausgaben nicht ausreichen.
Je weniger jedoch im Laufe der Zeit angesichts des wachsenden öffent-
lichen Bedarfs die Notwendigkeit der Steuererhebung grundsätzlich
bestritten werden konnte, um so mehr trat an die Stelle der moral-
philosophischen Rechtfertigung der Steuern die Frage nach ihrer ge-
rechten Ausgestaltung; seit dem Mittelalter spiegelt sich das Staats-
denken jedes Jahrhunderts in seinen "Steuergrundsätzen", die zugleich
als Normen für die Handlungsweise der Fürsten und als Aufklärung der
Besteuerten über den guten Sinn der Steuergesetze erscheinen.
Je nach der Staatsanschauung und den politischen Idealen der Zeit
sind die Steuergrundsätze in sich häufig widerspruchsvoll und vielfach
miteinander unvereinbar; auf sie trifft in besonderem Maße zu, was
P ARETO von den logischen Begründungen aller menschlichen Hand-
lungen sagt, daß sie ihnen nicht nur regelmäßig nachzuhinken pflegen,
sondern daß sie sogar "meistens weniger der objektiven Erkenntnis als
vielmehr der Verschleierung jener praktischen Ziele dienen, die von
Instinkten, Leidenschaften und Interessen gesteckt sind." Hinzu kommt
noch, daß die Steuergrundsätze, wie überhaupt die Diskussion um die
"gerechte Besteuerung", in aller Regel der Frage nach der praktischen
Verwirklichung der steuerpolitischen Idealforderungen ebenso aus dem
Wege geht wie der genaueren Untersuchung der Steuerwirkungen über-
haupt; dabei hat doch aller Streit über die Vorzüge oder Nachteile
1 MANN, FRrrz KARL: Steuerpolitische Ideale; Vergleichende Studien zur Ge-
schichte der ökonomischen und politischen Ideen und ihres Wirkens in der öffent-
lichen Meinung 1600-1935. Jena 1937.
200 Die Politik der Mittelbeschaffung.

der verschiedenen Steuerarten zur Voraussetzung, daß die von dem


Träger der Steuerhoheit gewollte Verteilung der Steuerlast auch wirklich
eintritt, was "in der steuerlichen Wirklichkeit aber durchaus nicht
immer der Fall" istl.
Stellt man für die Kunst der Besteuerung nicht die Absichten des
Gesetzgebers, sondern die Wirkungen der Steuern in den Mittelpunkt
der Betrachtung, so sinken die Steuergrundsätze, die in den älteren
Lehrbüchern der Finanzwissenschaft im Mittelpunkt der allgemeinen
Steuerlehre standen, zu einem ideengeschichtlich interessanten Katalog
von Forderungen und Begründungen aus dem jeweiligen Steuerdenken
herab; als solche sind sie jedoch auch für die Gegenwart lehrreich.
Mit dem Übergang zur Geldwirtschaft ergab sich die Notwendigkeit,
"Geld, Geld, und nochmals Geld" zur Bestreitung der fürstlichen Hof-
haltung und zur Finanzierung der häufigen Kriege zu beschaffen 2 • Die
Steuerpolitik dieser Zeit weist daher eine ausgesprochen fiskalische
Tendenz auf, die nur durch die Rücksicht darauf in Schranken gehalten
wurde, daß eine allzu brutale steuerliche Aussaugung der Untertanen
zu ihrer Abwanderung und zu einem Bevölkerungsrückgang zu führen
drohte; die Warnungen weitblickender Staatsmänner, insbesondere
mancher Kameralisten, vor übermäßiger Inanspruchnahme der Unter-
tanen durch hohe Steuern sind in solchen Erkenntnissen begründet
(vgl. § 19).
Warnungen vor dem Mißbrauch der Steuerhoheit verbinden sich in
den Steuergrundsätzen mit dem immer wiederkehrenden Motiv einer
Rechtfertigung der Besteuerung als Ausfluß der scholastischen Lehre.
KASPAR KLocK (1651, de aerario) stellte den Grundsatz auf, daß die
durch die Besteuerung hervorgerufenen Schäden niemals so groß werden
dürften wie der Schaden, der eintreten würde, wenn der Fürst auf die
damit ermöglichte Betätigung verzichten würde; aus diesem Grundsatz
folgerte er sogar noch ein Steuerverweigerungsrecht für den Fall der
"ungerechten Steuer", etwa wenn der Fürst einen Krieg nur um seiner
Hausmachtwillen zu führen beabsichtige. VEIT LunwiG VON SECKEN-
DORFF (1626--1696) unterschied die Erwerbseinkünfte nach der Art
privater Einkünfte von den regalen Einkünften des Staates (Abgaben);
freilich hoffte auch er noch, daß die Steuern nur durch die kriegerischen
Zeitläufte bedingt seien und daß bald "durch christliches und rühmliches
1 So K. TH. v.EHEBERG ( Grundriß der Finanzwissenschaft, S. 82, Leipzig 1928),
ohne daraus Zweifel an der praktischen Brauchbarkeit der Steuergrundsätze abzu-
leiten.
2 Dieser irrigerweise meist MoNTECUCCULI zugeschriebene Ausspruch war die

geistreiche Antwort des Marschalls TRIVULZIO auf die Frage Lunwms XII., was
für Rüstungen und Vorräte zur Eroberung des Herzogtums Mailand nötig seien;
sie kennzeichnet den Beginn des "Geldzeitalters", in dem Söldnerheere an die
Stelle der alten Lehensgefolgschatten und Vasallen traten.
Grundsätze der Besteuerung. 201

Bezeigen der alte Stand wiedererlangt werde, da man von so vielen


Anlagen und Geldreichungen nicht gewußt". Er lehnte die Kopfsteuern
ab, da die Armen steuerfrei sein sollten.
Der bedeutendste Finanzschriftsteller unter den Kameralisten war
JoH. HEINR. GOTTLOB VON JUSTI (1705--1771), der in seiner "ausführ-
lichen Abhandlung von denen Steuren und Abgaben" (1762) und in
seinem "System des Finanzwesens" (1766) schon vor ADAM SMITH eine
Reihe von Steuergrundsätzen aufstellte; die Steuern dürfen danach
nicht zu hoch sein, weder für das Vermögen noch für das Gewerbe;
sie sollen gleichmäßig und gerecht sein, der Natur des Staates ent-
sprechen und einen "unbetrüglichen Grund" haben; endlich sollen sie
möglichst leicht und bequem zu erheben sein. Auch der Österreichische
Kameralist VON SONNENFELS forderte in seinen "Grundsätzen der
Polizey, Handlung und Finanz" (1765), in denen die Regalien und
Domänen schon hinter den Steuern zurücktreten, eine Besteuerung
nach der Leistungsfähigkeit; er zog dem physiokratischen "impöt
unique" ein System von Verbrauchsteuern vor.
In die zweite Hälfte des 17. und die erste Hälfte des 18. Jahrhunderts
fällt der sog. "Akzisestreit". Das Beispiel der reichen Niederlande
bewirkte, daß den Verbrauchsteuern und Zöllen, besonders der sog.
Generalakzise (modi generales), eine Reihe begeisterter Lobredner er-
stand, wie z. B. der Steuerrat TENZEL, der unter dem Pseudonym
CmusTIANus TEUTOPHILUS eine Abhandlung über die "Entdeckte Gold-
grube in der Akzise" verfaßte. Durch viele ähnliche Schriften und
Gegenschriften wurde über zwei Generationen hinweg eine heftigeKontro-
verse über die Vorzüge und Nachteile der Akzise entfacht, die den gleich-
zeitig in Frankreich so stark verbreiteten physiokratischen Gedanken
an eine Alleinsteuer (impöt unique) in der deutschen Steuerliteratur
nicht aufkommen ließ.
Zusammenfassend sieht F. K. MANN 1 im Absolutismus zwei Steuer-
ideale vertreten :
a) Steuern sollten nur in Notzeiten als außergewöhnliche Einnahme
erhoben werden; eine eigentliche regelmäßige Steuerpflicht war der
öffentlichen Meinung noch nicht verständlich; die Hauptaufgabe war
zunächst noch immer die "Rechtfertigung" der Steuer.
b) Das Ideal blieb noch durchaus die Akzise; die "indirekten"
Steuern entsprachen am besten der Notwendigkeit, große Geldsummen
aufzubringen, ohne den offenen Widerspruch der Verbraucher zu wecken.
Im Rahmen der naturrechtliehen Staatslehre schälen sich eine
Anzahl besonderer Grundsätze über das Steuerwesen heraus, die von
der Vorstellung eines natürlichen Zusammenhangs aller wirtschaftlichen
1 MANN, FRITz KAm.: Steuerpolitische Ideale, a. a. 0.
202 Die Politik der Mittelbeschaffung.

und politischen Kräfte beherrscht waren, den der staatliche Steuer-


anspruch möglichst wenig stören sollte. Es ergaben sich daraus zwei
wichtige Steuergrundsätze:
1. Gleichheit der Besteuerung. Diese Forderung richtete sich gegen
die zahlreichen Steuerprivilegien des Adels und der Geistlichkeit, besagt
also dasselbe, was in der späteren Formulierung als "Allgemeinheit"
der Besteuerung gefordert wird.
2. Bemessung nach der Leistungsfähigkeit. Diese Forderung hatten
schon in gewissem Maße KAsPAR K.LocK und JAKOB BoRNITZ erhoben,
sie war jedoch steuertechnisch bei der Akzise nicht zu verwirklichen.
Beide Grundsätze werden von der Naturrechtslehre noch ohne Berufung
auf ethische Prinzipien der "Gerechtigkeit" oder dergleichen erhoben
und lediglich aus der natürlichen Ordnung der Dinge begründet.
Besonders anschaulich tritt das Steuerdenken der Naturrechtslehre
und des aus ihr entstehenden Individualismus in den Theorien zur
Rechtfertigung der Besteuerung hervor, wie sie von .ALTHusms, GROTIUS,
HoBBES und PUFENDORF aufgestellt wurden, vor allem in der "Asseku-
ranztheorie"; Steuern sind gleichsam Versicherungsprämien für den
Schutz des Lebens (Personalsteuern) und des Eigentums (Vermögen-
steuern). Unter dem Einfluß der Ideen der französischen Revolution
verwandelte sich die ältere Assekuranztheorie in die sog. Äquivalenz-
theorie ("Interessentheorie" oder "Genußtheorie" der Steuer}, wonach
die Steuer nicht nur der Preis für die Schutzfunktionen des Staates,
sondern überhaupt für seine Leistungen ist: "Die Steuer ist die ge-
meinsame Schuld der Bürger und der Preis für die Vorzüge, die die
Gesellschaft ihnen verschafft" (Französische Nationalversammlung 1789).
Beide Steuertheorien dienen sowohl als Steuerbegründung wie auch
als Grundsatz der steuerlichen Lastenverteilung, die nach der Assekuranz-
theorie am klarsten bemessen werden konnte; J. J. RousSEAU forderte
sogar schon eine Art Progression dieser ,,Versicherungsprämie''. Damit
tritt der Bürger gewissermaßen als gleichberechtigter Gegenspieler des
Staates auf; zugleich wird das alte Gleichheits- und Allgerneinheits-
postulat ethisch mit der Idee einer steuerlichen "Gerechtigkeit" unter-
baut, die von nun an die schärfste Waffe der unteren Schichten gegen
Willkür und Korruption und gegen die Privilegien der herrschenden
Klassen wurde. An Stelle der Akzise findet die direkte Besteuerung
erhöhten Anklang; glaubte man doch bei den direkten Steuern die
Steuerlast am ehesten "gerecht" verteilen zu können (d. h. noch: pro-
portional). Seiner Zeit weit voraus, forderte der Marschall VAUBAN
1707 in seinem "Dime Royale" bereits eine Art Einkommensteuer mit
Steuerdegression für die Ärmeren; die Schrift wurde jedoch wegen ihrer
scharfen Kritik am Absolutismus konfisziert und eingestampft.
Grundsätze der Besteuerung. 203

Auf der Grundlage des naturrechtliehen Individualismus gelangte


schließlich die klassische englische Nationalökonomie zu ganz konkreten
"Steuergrundsätzen". ADAM SMITH (1776) stellte die folgenden be-
rühmten vier Grundsätze der Besteuerung auf:
1. Grundsatz der Gleichmäßigkeit. Die Untertanen sollen im Verhältnis
zu dem Einkommen Steuern zahlen, das sie unter dem Schutz des
Staates genießen.
2. Grundsatz der Bestimmtheit. Die Steuerforderung muß jedermann
vollkommen klar und deutlich im Gesetz verkündet sein, so daß keine
Willkür der Steuerbeamten oder Steuerpächter möglich ist.
3. Bequemlichkeit der Steuererhebung für den Steuerpflichtigen, dem
man die Erfüllung seiner Steuerpflicht möglichst erleichtern müsse.
4. Billigkeit der Steuererhebung in doppeltem Sinne: die Steuer-
erhebung soll "nicht mehr aus den Taschen der Steuerzahler heraus-
nehmen, als sie dem Staatsschatz zuführt", dies aber nicht nur im
Wege ihrer möglichst geringen Erhebungskosten, sondern auch dadurch,
daß sie nicht "dem Gewerbefleiß hinderlich ist und die Bürger von
gewissen Geschäftszweigen abhält, die einer großen Zahl von Menschen
Unterhalt und Beschäftigung geben".
Diese letztere, bis vor kurzem meist unbeachtet gebliebene Forderung
SMITHs bezeichnet F. K. MANN als das Prinzip der "Schonung volks-
wirtschaftlicher Zusammenhänge"; es ist der Ausgangspunkt der moder-
nen Steuerwirkungslehre. Die SMITHschen Thesen wurden in solchem
Grade Bestandteil der öffentlichen Meinung, daß sie schon von J. St.
MlLL als die "klassischen Maximen" des Steuerwesens bezeichnet
wurden. RICARDO arbeitete den liberalen Gedanken noch schärfer
heraus, nach dem die Besteuerung in jeder Form nur eine Wahl zwischen
größeren oder geringeren Übeln darstellt; das größere Übel sind diejenigen
Steuern, die es unternehmen, in die aus den Marktgesetzen entstandene
Einkommens- und Vermögensverteilung einzugreifen. Ihren präg-
nantesten Ausdruck fand diese Auffassung in der sog. Edinburger
Regel "Leave them as you find them"; in einem Aufsatz der "Edin-
burgh Review" von 1833 wurde die schon früher aufgestellte Forderung,
die Steuer solle jedermann relativ in den gleichen Einkommens- und
Vermögensverhältnissen belassen, wie sie ihn vorgefunden habe, aus-
drücklich formuliert und begründet.
Im weiteren Verlauf des 19. Jahrhunderts begann die große Aus-
einandersetzung zwischen Individualismus und Sozialismus und zwischen
"Kapital" und "Arbeit". Die vom Sozialproblem geprägten modernen
ökonomisch-soziologischen Theorien stehen im Gegensatz zur "Edin-
burger Regel", die die überkommene Wohlstandsverteilung als die
gerechteste ansieht und der Steuer gegenüber der Einkommensver-
teilung eine durchaus passive Haltung zuweist. Die Sozialisten und
204 Die Politik der Mittelbeschaffung.

Sozialreformer forderten demgegenüber aktive Eingriffe in die Wahl-


standsverteilung; das Sozialprodukt soll auf die einzelnen Teilnehmer am
Produktionsprozeß unter dem Gesichtspunkt der sozialen Gerechtigkeit,
was immer man sich darunter vorstellt, aufgeteilt werden.
Das Bleibende an aller sozial betonten Steuerreform ist der Grund-
satz der geringeren Belastung der Armen und der stärkeren Heran-
ziehung der gehobenen Einkommensschichten. Dieser Gedanke hat
sich heute allgemein, unter anderem in Gestalt des Prinzips der Steuer-
progression, durchgesetzt; eine gewisse soziale Ausrichtung der Be-
steuerung ist allerdings schon früher gefordert und auch in der praktischen
Ausgestaltung der Besteuerung durchgeführt worden. Den ersten Schritt
auf dem Wege zur Progression bildet die Freilassung des "Existenz-
minimums'', die schon K. KLocK und einzelne Kameralisten verlangten,
sowie die "Degression" der Personalsteuern für die ärmeren Volks-
schichten, die auch von MoNTESQUIEU und VAUBAN gefordert wurde;
MoNTESQUIEU verlangte z. B., daß die Personalsteuern nicht proportional
zu den Gütern, sondern "proportional zu den Bedürfnissen" erhoben
werden sollten, ein Vorschlag, der nur in einem progressiven Steuertarif
verwirklicht werden kann. Auch die Verfemung der indirekten Steuern,
die eine relativ stärkere Belastung der unteren Schichten bewirken,
beruht auf dem Gedanken der sozialen Gerechtigkeit; nicht erst LASSALLE
wies darauf hin, daß indirekte Steuern, zu denen er z. B. auch die
Gewerbesteuer zählte, regressiv wirken. Die Sozialreform sah in einer
sozialen Steuerreform die einzige wirkungsvolle Vorbeugungsmaßnahme
gegen die soziale Revolution: "die direkten Steuern veredeln das Finanz-
wesen, die indirekten ziehen es in das Gemeine hinab" (CoNSTANTIN
FRANTZ). Den stärksten Anstoß erhielt der Progressionsgedanke und
die Forderung nach Mitwirkung der Besteuerung bei der Sozialreform
durch ADOLPH WAGNER; danach steht gleichberechtigt neben dem
fiskalischen der sozialpolitische Steuerzweck. Die Besteuerung bezweckt
eine Korrektur der gegebenen Einkommens- und Besitzverteilung durch
"Vorbelastung" des Besitzeinkommens gegenüber dem Arbeitseinkommen
(Vermögen- und Erbschaftsteuer); radikaler als von WAGNER, der noch
vor der progressiven Besteuerung des Einkommens zurückschreckte,
wurde die Idee der Einkommenskorrektur in Italien von EuGENIO
RIGNANO vertreten.
Die Vertreter der sozialistischen Steuerlehre berufen sich grundsätz-
lich auf dieselben Anschauungen wie die Sozialreformer, gehen jedoch
im Umfang ihrer Forderung weit über diese hinaus. Für die Sozialisten
ist der Staat nur ein "Bollwerk der Reichen gegenüber den Armen"
(SIMONDE DE SISMONDI, 1773-1832). Die Weiterentwicklung dieser
Gedanken bis zu MARx zeigt deutlich, daß das Progressionsprinzip in
der Besteuertmg vor allem gegen die Ausbeuterklasse der "Kapitalisten"
Grundsätze der Besteuerung. 205

und "Bourgeois" eingesetzt werden soll. So fordert das "Kommunistische


Manifest" ausdrücklich eine starke Kapitalistensteuer, die allmählich
bis zu konfiskatorischer Wirkung gesteigert und geradezu als Mittel
zur Umwälzung der ganzen Produktionsweise verwendet werden soll;
mit ihrer Hilfe soll "der Bourgeoisie nach und nach alles Kapital ent-
rissen werden". Der Unterschied zu den Sozialreformern ist also
prinzipieller Natur; die Sozialisten wollen den gesamten Wirtschafts-
ablauf umgestalten, während die Vertreter der Sozialreform lediglich
eine Korrektur innerhalb der bestehenden Ordnung anstreben. Zwar
hat der utopische Sozialismus immer wieder behauptet, im Zukunftsstaat
der "klassenlosen Gesellschaft" gänzlich ohne Steuern auskommen zu
können; ob und inwieweit dadurch der Gesichtspunkt sozialer Gerechtig-
keit gewährleistet ist, bleibt jedoch dahingestellt, da fast alle Vertreter
dieser Heilslehre auf eine nähere Schilderung der Wirtschafts- und
Sozialordnung verzichten, die im Anschluß an die "Expropriation der
Expropriateure" verwirklicht werden soll 1 •
Einen letzten Höhepunkt erreichte die Lehre von den Steuergrund-
sätzen endlich in W. GERLOFFs "Grundlegung der Finanzwissenschaft" 2 •
GERLOFF analysiert in systematischer Betrachtung alle bisher auf-
gestellten Steuergrundsätze und weist nach, daß die meisten dieser
Grundsätze ihre Begründung außerhalb der Finanzwirtschaft finden,
so daß sie "für die Finanzwissenschaft nur den Charakter von rechts-
politischen, sozialpolitischen ... usw. Postulaten gewinnen können";
er versucht demgegenüber, echte finanzwirtschaftliche Grundsätze auf-
zustellen, die aus dem Wesen der Steuer als öffentlich-wirtschaftliche
Erscheinung oder, anders ausgedrückt, "aus Zweck und Funktion der
Steuer abgeleitet werden" sollten. Aus der finanziellen Funktion der
Besteuerung, die die öffentlichen und berechtigten privaten Interessen
gegenseitig abwägen muß, ergibt sich sein erster Grundsatz der Steuer-
politik, nämlich das "Prinzip der Steuerbeschränkung"; aus der ökonomi-
schen Funktion folgt als zweiter Grundsatz der Besteuerung das "Prinzip
der geringsten Nutzeneinbuße" oder, mit anderen Worten, die Be-
steuerung nach dem "Höchstnutzprinzip".
Diese beiden Grundsätze geben gewisse allgemeine Anhaltspunkte
für die Steuerpolitik. Das Maß der Besteuerung orientiert sich an der
Steuerfähigkeit oder Steuerkraft, die an subjektiven und objektiven
Faktoren abgelesen werden muß. Doch erkennt GERLOFF in der neuesten
Auflage seiner Grundlegung außer der wirtschaftlichen auch eine
"Ordnungs"funktion der Steuern im Sinne der nichtfiskalischen Steuer-
zwecke an (vgl. unten § 37).

1 V gl. GEIGER, TH.: Die Klassengesellschaft im Schmelztiegel. Köln 1949.


1 GERLOFF, W.: Grundlegung der Finanzwissenschaft, a. a. 0.
206 Die Politik der Mittelbeschaffung.

Auch die englische Finanzwissenschaft befaßt sich, ausgehend von


der Grenznutzenlehre, eingehend mit den Grundsätzen der Besteuerung.
So stellt z. B. URSULA HICKS 1 für die Besteuerung den Grundsatz
heraus, daß das Hauptziel die Erzielung des erforderlichen Aufkommens
sei; die Steuerarten sollen so gewählt werden, daß sich durch keine
andere Zusammenstellung ein größeres Aufkommen erzielen läßt, ohne
daß anderweitige Nachteile zusätzlich auftreten. Diese Forderung be-
deutet eine Übertragung des Satzes vom Ausgleich der Grenznutzen
auf die Besteuerung. Ein zweites Prinzip fordert die Besteuerung der
Bürger nach ihrer persönlichen Leistungsfähigkeit sowohl unter Berück-
sichtigung ihrer Familienverhältnisse als auch ihrer Wirtschaftslage;
was im einzelnen unter "ability to pay" verstanden wird, kann allerdings
danach nicht objektiv festgelegt werden, sondern ist Gegenstand der
Politik. DALTON 2 führt verschiedene Auslegungen der Leistungsfähigkeit
an: Nach dem "Prinzip des gleichen Opfers" (equal sacrifice) soll die
Steuerlast so verteilt werden, daß jeder Steuerzahler die gleiche Last
trägt. Das "Prinzip des proportionalen Opfers" strebt die Besteuerung
nach dem Verhältnis der Wirtschaftslage des Besteuerten an, während
nach dem "Prinzip des geringsten Opfers" die Belastung der Gesamtheit
der Steuerzahler möglichst gering sein soll. Unter der Annahme, daß
für alle Einkommensbezieher mit steigendem Einkommen dessen Grenz-
nutzen sinkt, führen die drei Prinzipien in jedem Falle zu einem mehr
oder weniger starken Grad der Progression; nur insoweit gewinnen sie
Bedeutung für die praktische Ausgestaltung der Steuerpolitik.
Sowohl die neuere deutsche wie auch die englische finanzwissen-
schaftliche Literatur sieht durchaus die Schwierigkeiten, die sich der
Verwirklichung der Forderung nach "Steuergerechtigkeit" entgegen-
stellen: der naive Optimismus der älteren Steuergrundsätze tritt hinter
der Besinnung auf die ökonomischen und psychologischen Grundlagen
der Besteuerung mehr und mehr zurück. Dieser Erkenntnis gibt AM.oNN
in einem neueren Aufsatz mit der resignierten Forderung Ausdruck,
als Maßstab der Besteuerung nicht ethische Grundsätze einer absoluten
"Gerechtigkeit", sondern lediglich eine "zweckmäßige Rücksichtnahme
auf das Gerechtigkeitsgefühl" der Besteuerten zugrunde zu legen 3 •

§ 34. Das Gesetz der wachsenden Steuerwiderstände.


Die Vielzahl der aus den verschiedensten Grundauffassungen ent-
wickelten und von ihren Vertretern vorgeschlagenen Grundsätze der
Besteuerung, die sich zudem untereinander vielfach überschneiden, sich
1 IIIcKs, U.: Public Finance. London 1947.
2 H.: Principles of Public Finance, a. a. 0.
DALTON,
3 AMoNN, A.: Gerechtigkeit und Zweckmäßigkeit in der Besteuerung. In:
Probleme der öffentlichen Finanzen und der Währung. Festgabe für EuGEN
GROSSMANN. Zürich 1949.
Das Gesetz der wachsenden Steuerwiderstände. 207

gegenseitig ausschließen oder widersprechen, spiegelt den Wandel des


Staats- und Rechtsdenkensund der Finanz- und Steuerpolitik der ver-
gangeneu Jahrhunderte wider. Unter dem "Gesetz der wachsenden
Ausdehnung der Staatstätigkeit" zeigt mit der Zunahme des Finanz-
bedarfs auch die Besteuerung Züge einer Entwicklung ins Riesenhafte,
die alle früheren Größenvorstellungen weit hinter sich läßt; mit einem
Anteil der öffentlichen Finanzwirtschaft am sozialen und wirtschaft-
lichen Leben des Volkes, der nicht mehr weit hinter 40 v. H. des gesamten
Sozialprodukts zurückbleibt, wandeln sich die Aufgaben, die der Kunst
der Besteuerung gestellt sind, nicht nur in ihrer Größe, sondern auch in
ihrem Wesen. Nicht mehr zur Abzweigung eines bescheidenen Anteilsam
Einkommen der Staatsbürger für die Erfüllung öffentlicher Aufgaben,
sondern zum Aufbau und zur Alimentierung zusätzlicher planwirt-
schaftlicher Sektoren neben der Marktwirtschaft, zu Kaufkraft- und
Einkommensumschichtungen größten Stils und zur Vermögensbildung
in öffentlicher statt in privater Hand muß nunmehr die Besteuerung
dienen; neben den früheren ergeben sich dabei aus den Größenordnungen
dieser Aufgabe ganz neuartige Probleme, insbesondere die Frage nach
den Grenzen, die der Kunst der Besteuerung unter den gewandelten
Voraussetzungen gezogen sind.
Daß es gerade die Besteuerung ist, an der sich die einer immer weiter
gesteigerten Ausdehnung der öffentlichen Finanzwirtschaft gesteckten
Schranken unmißverständlich zeigen, ist eine Tatsache, auf die W. GER-
LOFF mit seinem "Gesetz der wachsenden Steuerwiderstände" auf-
merksam gemacht hat, dessen sich die Steuerpolitik immer bewußt zu
sein habe; der Staat könne zwar jeden Steuersatz festsetzen, aber er
könne nicht oder nur in Ausnahmefällen den Bürger zwingen, den Steuer-
tatbestand zu verwirklichen 1 • Wachsende Steuerwiderstände, wie sie
die durch einen immer weiter gesteigerten Kriegs- und Rüstungsbedarf
bedingte Finanzpolitik der Staaten nach diesem Gesetz wieder und
wieder auslösen mußte, haben im Laufe der geschichtlichen Entwicklung
mehrfach verhängnisvolle Wirkungen entfaltet; zu dem Verfall der
griechischen Stadtstaaten, zu dem späteren Niedergang des Römischen
Weltreiches und zum Versagen der Kaisermacht im deutschen Mittel-
alter haben die Steuerwiderstände, die durch särkere Anspannung der
Steuern ausgelöst wurden, sicherlich beigetragen 2 •
Für die Besteuerung im ganzen und für die Höhe der Steuersätze
bei jeder einzelnen Steuer gilt offenbar eine Grenze in Gestalt ihrer
psychologischen Zumutbarkeit, jenseits deren die Steuervermeidung
1 GERLOFF, W.: Die öffentliche Finanzwirtschaft, 2. Aufl., B. I, S. 214. Frank-

furt 1948.
2 Kurzer geschichtlicher Überblick bei ScHMÖLDERS, G.: Allgemeine Steuer-
lehre, a. a. 0., S. 9-33.
208 Die Politik der Mittelbeschaffung.

(legitime Steuervermeidung, z. B. der Nichtraucher) und die illegale


Steuerhinterziehung oder -Verkürzung überhandzunehmen beginnt. Ist
diese Grenze erreicht, sei es infolge eines allgemeinen wirtschaftlichen
Niederganges, sei es infolge übermäßiger Steuerbelastung, so tritt das
Gesetz der wachsenden Steuerwiderstände in "Wirksamkeit; der Steuer-
druck verursacht in zunehmendem Maße einen Gegendruck seitens
der Steuersubjekte.
JoNATHAN SWIFT hat in einem 1728 erschienenen Pamphlet diesen
Vorgang am Beispiel der Zölle auf Seide und Wein geschildert und
gezeigt, daß eine Zollerhöhung den Ertrag des Zolles unter Umständen
eher vermindert als erhöht; bei Steuern und Zöllen gelte eben nicht das
gewöhnliche Einmaleins, das mit der Verdoppelung eines Steuer- oder
Zollsatzes verdoppelte Einkünfte erwarten lasse, sondern ein besonderes
"Steuereinmaleins", nach dem die Verdoppelung des Satzes unter Um-
ständen sogar ein Absinken der Einkünfte gegenüber den früheren bewir-
ken könne. Nach LoTZ sind bei diesem SWIFTschen Steuereinmaleins zwei
Fälle zu unterscheiden, einmal der Fall der erschöpften Zahlungsfähig-
keit (legitime Steuervermeidung), zum zweiten der "Defraudationsfall",
der mehr oder weniger bei allen Steuern eintreten kann, nicht nur bei
den direkt veranlagten Steuern; je nach dem Stand der "Steuermoral"
und der Höhe der Steuerbelastung muß der Steuergesetzgeber mit diesen
psychischen Reaktionen der Steuerpflichtigen rechnen 1 •
Unter dem Stichwort "Steuermoral" hat diese psychische Reaktion
der Steuerpflichtigen insbesondere bei der Einkommensteuer, bei der
die Mitwirkung des Steuerschuldners im Veranlagungsverfahren be-
sonders sinnfällig in Erscheinung tritt, viel Beachtung gefunden; heute
wissen wir, daß diese "Steuermoral" in wechselndem Grade bei allen
Steuern von Bedeutung ist, die auch nur im geringsten auf einer Buch-
führung oder sonstigen organisatorischen Mitwirkung des Steuer-
pflichtigen beruhen (alle Verbrauchsteuern und Zölle, alle Betriebs-
und Unternehmungssteuern, Verkehrsteuern usw.). Nur sehr zögernd
hat sich die Finanzpolitik dazu bequemt, die unleugbare Tatsache
anzuerkennen, daß in Steuerdingen eine besondere "Moral" gilt, die
von den Normen des allgemeinen Sittengesetzes abweicht. Noch VocKE
sah das Wesen der Besteuerung als Leistung des einzelnen in ihrer
sittlichen Natur begründet und wollte den "Ehrentitel" Steuer nur den
nach der Leistungsfähigkeit bemessenen direkten Abgaben zuerkennen,
die eine verantwortliche Mitwirkung des Besteuerten erfordern; "vom
Standpunkt der Geschichte und der Sittlichkeit" müßten Steuerhinter-
ziehung und Steuerverkürzung als Verstöße gegen eine höhere sittliche
Verpflichtung als die allgemeine nicht nur ebenso streng, sondern noch
härter bestraft werden als jeder andere Betrug im Geschäftsleben.
1 Näheres vgl. ScHMÖLDERS, G.: Steuermoral und Steuerbelastung. Berlin 1932.
Das Gßsetz der wachsenden Steuerwiderstände. 209

Dieser strenge Standpunkt hat sich nun allerdings keineswegs durch-


setzen können. Vielmehr rangiert heute die "Steuermoral" in der
öffentlichen Meinung weit hinter der allgemeinen Moral, und Verstöße
gegen die Steuergesetze sind längst ebenso "gesellschaftsfähig" geworden
wie vor der Währungsreform die Teilnahme am Schwarzen Markt. Den
besten Beweis für die Anerkennung dieser besonderen, gelockerten
Steuermoral erblickt JASTROW in der Tatsache, daß der Gesetzgeber es
nicht wagen kann, die Steuertäuschung dem allgemeinen Betrugs-
paragraphen des Strafgesetzbuches unterzuordnen, sondern daß ein
besonderes Steuerstrafrecht geschaffen werden mußte, das sehr viel
mildere Strafen für Steuerbetrug als für privatwirtschaftliche Vergehen
vergleichbarer Art vorsieht; noch heute bildet, trotz der inzwischen
durchgeführten Verschärfung des Steuerstrafrechts, die Freiheitsstrafe
bei der Ahndung von Steuerdelikten durchaus eine Ausnahme.
Für die Erscheinung dieser besonderen "Steuermoral" gibt es von
jeher mehrere Ursachen. Psychologisch wirkt der Zwangscharakter der
Steuergesetze, der die Steuer als Opfer ohne Gegenleistung empfinden
läßt, in der gleichen Richtung wie die Anonymität des Staates, die die
Vorstellung aufkommen läßt, es sei durch eine Steuerverkürzung ja
eigentlich niemand geschädigt, und das Fehlen reziproker Folgen, da
man den Staat nicht für rachsüchtig hält und nicht befürchtet, daß er
sich das nächste Mal ebenso unehrlich verhalten wird wie der Steuer-
pflichtige seinerseits. Nicht zu verkennen ist freilich, daß die bösen
Erfahrungen, die beispielsweise der deutsche Steuerzahler mit der
Staatsmoral des Dritten Reiches machen mußte, zu einer weiteren Ver-
schlechterung seiner Steuerdisziplin beigetragen haben. Die Steuerwillig-
keit ist infolgedessen auch von Land zu Land sehr verschieden 1, weitaus
am besten in England, wesentlich schlechter schon im Weimarer Reich,
wo die Abneigung großer Kreise gerade der besitzenden Bürger gegen
den Staat und die Staatsform dazu beitrug, der Steuertäuschung ein
"patriotisches" Mäntelchen umzuhängen; ähnliche Erscheinungen waren
zeitweise in den Besatzungszonen zu beobachten, verstärkt durch die
Enttäuschungen, die Sparer und Geldbesitzer bei der Währungsreform
von 1948 im Vergleich mit den weitaus glimpflicher davongekommenen
Sachwertbesitzern machen mußten, und durch die vielfach als un-
befriedigend empfundenen Methoden der Steuerveranlagung und -er-
hebung.
Der Ausdruck "Steuermoral" für die Gesamtheit dieser Erscheinun-
gen, wie er sich inzwischen eingebürgert hat, trifft das Wesen der
1 ScHOLTEN, H.: Die Steuermentalität der Völker im Spiegel ihrer Sprache,
a. a. 0. - HANSMEYER, K. H.: Steuern und Steuermentalität in Italien - der
Entwertungskoeffizient. Finanzwissenschaftliches Forschungsinstitut. Köln 1953.
Als Manuskript vervielfältigt.
Schmölders, Finanzpolitik 14
210 Die Politik der Mittelbeschaffung.

psychischen Vorgänge, aus denen sie sich ergeben, nur unvollkommen.


Die moderne Psychologie hat den Nachweis erbracht, daß die Steuer-
pflicht mit der moralischen Instanz der Persönlichkeit, die sich im
Gewissen verkörpert, wenig oder gar nichts zu tun hat; der Appell des
Staates, es mit der Steuerpflicht ernst zu nehmen, richtet sich fast
ausschließlich an die Einsicht der "Ichperson", an den in der vernunft-
gemäßen Erkenntnis der Erfordernisse der Finanzierung öffentlicher
Aufgaben verankerten mehr oder weniger "guten Willen". Demgegen-
über ist der Steuerwiderstand in allen seinen Formen in der vitalen
"Primitivsphäre" des Menschen beheimatet, in seinen natürlichen Trie-
ben und Strebungen, die der Erfüllung der lediglich rational erlebten
Steuerpflicht diametral und mit unvergleichlich viel größerer Kraft
entgegenwirken 1 ; gerade die Eigenart der Steuern als Zwangsabgaben
ohne spezielle Entgeltlichkeit macht sie zu einer "nicht kompensierten
Einbuße an wirtschaftlicher Macht" 2 und zu einem Angriff auf eine
der mächtigsten Strebungen im Menschen überhaupt, sein Geltungs-
oder Machtstreben. Sofern daher nicht primitive Angstkomplexe oder
eine beispielsweise religiös verwurzelte Einstellung zugunsten eines all-
gemeinen Wohlverhaltens dem guten Willen zu Hilfe kommen, treten
der Erfüllung seiner steuerlichen Verpflichtungen schon in der eigenen
Brust des Steuerpflichtigen die stärksten Widerstände entgegen; die Kunst
der Besteuerung besteht nicht zuletzt darin, diese Widerstände durch wirk-
samen Appell an die Einsicht, möglichst aber auch an das Geltungsstreben
der Pflichtigen zu überwinden, was beispielsweise in den älteren Wahl-
rechtssystemen gelegentlich besser gelang als heute (vgl. S. 26f.).
Die mit dem Steuerwiderstand gezogene psychische Grenze der
Besteuerung ist historisch unter dem Begriff der Steuergerechtigkeit her-
vorgetreten, die der Scholastik geradezu als Kriterium der Steuer-
verpflichtung galt. THOMAS VON AQUINO lehrte, die Gerechtigkeit sei
das Fundament der Staatsmacht überhaupt und damit aller ihrer
Gesetze; das Vorliegen eines "gerechten Grundes" galt als Voraus-
setzung für jegliche Besteuerung. Von dieser scholastischen Grundlage
ausgehend, hat die katholische Moraltheorie die Lehre von den sog.
Pönalgesetzen entwickelt, die mangels einer "gerechten" Grundlage
nicht im Gewissen verpflichten können; zu diesen Pönalgesetzen sind
zeitweise auch manche Steuergesetze gezählt worden, eine Auffassung,
die heute im allgemeinen wohl verlassen ist, aber zumindest hinsichtlich
der Zölle und Verbrauchsteuern, soweit sie den eigenen Bedarf des
Steuerpflichtigen belasten, in gewissem Maße noch fortwirkt.
1 HoLTGREWE, K. G.: Der Steuerwiderstand. Das Verhalten des Steuer-
pflichtigen im Lichte der modernen Psychologie, a. a. 0.
2 PoPrrz, J OH.: Der wirtschaftende Mensch als Steuerzahler. Vierteljahressehr.

f. Finanz- u. Steuerrecht, Berlin (1930) IV.


Das Gesetz der wachsenden Steuerwiderstände. 211

Die Frage, ob die Steuergesetze eine irgendwie geartete höchste


"Gerechtigkeit" im Leben zu verwirklichen helfen sollen oder nicht,
reduziert sich für die finanzpolitische Betrachtung auf die einfache
Feststellung, daß als ungerecht empfundene Gesetze generell auf geringere
Beachtung rechnen können als solche, deren Bestimmungen im Rechts-
bewußtsein der Staatsbürger eine gesicherte Stütze finden 1 • Das gilt
ganz besonders für die Besteuerung; hier spielt vor allem die Höhe
der Steuerbelastung eine entscheidende Rolle, da das Rechtsbewußtsein
der Steuerpflichtigen eine verständliche Abneigung gegen konfiskatori-
sche Sätze der Steuern zeigt, die von Zeitalter zu Zeitalter und von Land
zu Land freilich sehr verschieden ist. Die psychologische "Schwelle",
von der an eine weitere Erhöhung der Steuersätze als unerträglich
empfunden wird, ist keineswegs zu allen Zeiten und in allen Ländern
die gleiche; um die Jahrhundertwende bezeichnete LEROY-BEAULIEU
eine steuerliche Belastung von 12-15 v. H. des Einkommens als die
obere Grenze des Zurnutbaren; die heutige amerikanische Finanzwissen-
schaft spricht von einer solchen Grenze bei 50 v. H., da hier der Steuer-
pflichtige noch das Empfinden habe, für seinen eigenen Geldbeutel
und noch nicht überwiegend für das Finanzamt zu arbeiten.
Die Frage, inwieweit die Besteuerung diese Verhaltensweise der
Steuerpflichtigen als gegebene Tatsachen hinnehmen oder sie zu korri-
gieren versuchen soll, wird verschieden beantwortet; Versuche zur
Hebung einer gesunkenen "Steuermoral" sind häufig unternommen
worden. In der Regel handelt es sich dabei um eine Verschärfung der
Steuerkontrollen und -strafen, gelegentlich in Verbindung mit einer
Amnestie für zurückliegende Straftaten. Auch die "tätige Reue" durch
die Selbstanzeige nach§ 410 AO gehört hierher; wer, ohne der unmittel-
baren Gefahr der Entdeckung ausgesetzt zu sein, begangene Ver-
fehlungen einräumt und die Steuerschuld bezahlt, geht straflos aus.
Das Bedenken, das gegen die allzu häufige oder allzu großzügige An-
wendung dieser Heilmittel spricht, liegt auf der Hand; der Steuer-
ehrlichen bemächtigt sich jedesmal mehr das Gefühl, abermals unter
den Dummen gewesen zu sein, während ihre schlaueren Konkurrenten
mit dem "Kredit wider Willen" des Finanzamtes ihr Geschäft auf-
und ausbauen konnten. Wenige, klar und verständlich abgefaßte und
wirksam durchgeführte Steuergesetze, Stabilität der Steuer- und Wirt-
schaftsordnung, eine feste Hand des Steuern erhebenden und Ver-
fehlungen bestrafenden Staates sind auf die Dauer die einzige wirksame
Medizin gegen die Schwindsucht der "Steuermoral"; Ausnahmegesetze,
drakonische Strafandrohungen oder würdeloses Liebeswerben um Steuer-
1 Durchaus parallele Beobachtungen ergeben sich beim Alkoholverbot. Vgl.
SOHliiÖLDERS, G.: Prohibition im Norden, Berlin 1926, u. ders. Die Prohibition
in den Vereinigten Staaten, a. a. 0.
14*
212 Die Politik der Mittelbeschafiung.

ehrlichkeit mit Prämien, die doch stets hinter dem materiellen Vorteil
aus der Steuerverkürzung zurückbleiben, pflegen die Seuche nur weiter
zu verbreiten.
Gerade in der Demokratie kann der parlamentarische Gesetzgeber
keineswegs schlechthin durch Gesetze und Anordnungen jeweils alles
erzwingen, was er für zweckmäßig hält; GROSSMANN verweist hier auf
die "Finanzgesinnung" des Volkes, deren Eigenart sich am Beispiel
der schweizerischen Abstimmungsdemokratie besonders eindrucksvoll
erkennen läßt. "Belehrt durch allerlei Mißerfolge in Volksabstimmungen,
fängt man an, sich zu vergegenwärtigen, daß . . . der Gesetzgeber ...
sich der "Finanzgesinnung" des Volkes anpassen muß, wenn er Erfolg
haben wilP." Praktisch bedeutet diese Forderung, daß unter mehreren
Möglichkeiten zur Verwirklichung eines staatlichen Zweckes stets die-
jenige gewählt werden sollte, die in ihren Wirkungen auf die Betroffenen
die geringsten Nachteile aufweist. "Jeder Abgeordnete und jeder
Beamte muß es sich zur Gewohnheit machen, bei allen Maßnahmen
nicht nur danach zu fragen, was mit ihnen erreicht wird, sondern auch
danach, wie die Maßnahme auf die Betroffenen wirken muß. Die
psychologische Seite aller Handlungen staatlicher Stellen muß viel mehr
als bisher in Rechnung gestellt werden . . . Oft genügt bereits eine
Änderung der Form, um Widerstand in Mitarbeit zu verwandeln 2 ."
Für den Erfolg einer geschickten psychologischen Behandlung der
Steuerzahler bietet England ein Beispiel; vor allem ist in der englischen
"Income Tax" das Deklarationsprinzip ursprünglich als freiwillig in
Anspruch zu nehmende Erleichterung zur Geltendmachung der daraufhin
gewährten "abatements" eingeführt worden. Das innere Verhältnis der
Bevölkerung zum Staat in England ist noch heute auffallend gut, wie
sich z. B. auch an der erstaun1ichen Rationierungsdisziplin zeigt; das
wird gewiß nicht zuletzt auf das psychologische Geschick zurückzuführen
sein, mit dem die heiklen Materien Steuer und Rationierung gesetz-
geberisch und administrativ behandelt werden. Die vielzitierte hohe
Steuermoral der Engländer 3 hängt sicherlich gerade damit ebenfalls eng
zusammen; höchst lehrreich ist die Schilderung dieser englischen Steuer-
moral im Blickwinkel der italienischen Verhältnisse'.
Es kann kaum bestritten werden, daß in Deutschland ein vordring-
liches Interesse an der näheren Untersuchung dieser Zusammenhänge
1 GROSSMANN, EuGEN: Wandlungen der schweizerischen Fina.nzgesinnung.
Schweiz. Monatsh., Bd. 31 (1951) H. 5.
1 HAVER: Steuermoral und Besteuerungsmoral. Der Betriebsberater, Bd. 6,
H. 20, S. 538.
1 "En Angleterre, le terme ,honorable obligation de payer l'impöt' n'est pas
un sloga.n." LAUFENBURGER, HENBY: Aspects psychologiques des Finances publi-
ques. In: Beiträge zur Geld- und Fina.nztheorie. Tübingen 1951.
" CoSCIA.NI, C.: La riforma tributaria. Florenz 1950.
Das Gesetz der wachsenden Steuerwiderstände. 213

besteht. Das Verhältnis des Deutschen zu seinem Staat ist durch allzu-
viele Enttäuschungen in den letzten Jahrzehnten immer wieder ungemein
nachteilig beeinflußt worden. Um die "Steuermoral" zu bessern, ·wird
es nicht zuletzt darauf ankommen, in den Menschen wieder eine staats-
bejahende Haltung zu wecken und sorgsam zu pflegen; ist doch die
Steuerdisziplin nicht nur eine Funktion der Höhe der Steuersätze,
sondern ein Spiegel der Staatsgesinnung und des staatsbürgerlichen
Bewußtseins. Die öffentliche Meinungs- und Beziehungspflege hat hier
ein weites und dankbares Feld vor sich; die Pflege der "Public Relations''
hat sich im Auslande, vor allem in den USA, längst auch zur Vor-
bereitung wirtschaftspolitischer Maßnahmen eingebürgert und durchaus
bewährt. Nur zu sehr liegt uns Deutschen die Neigung, die durchaus
notwendige Besserung der Steuerdisziplin auf dem Wege schärferer
Strafandrohungen und immer weiter zugespitzter inquisitorischen Fahn-
dungs- und Ermittlungsverfahren anzustreben. Gegenüber diesen Ver-
suchen, das Steuerstrafrecht und den Steuerprozeß am Kriminalrecht
und Kriminalprozeß auszurichten, hat die Finanzwissenschaft von jeher
darauf hingewiesen, daß im Rechtsbewußtsein des Volkes nun einmal
in Steuersachen eine andere Moral gilt als im Privat- und Geschäfts-
leben. Diese "doppelte Moral" ist eine Tatsache, mit der sich die Steuer-
politik wohl oder übel abfinden muß 1 ; die Tatsache als solche hat sich
auch im Steuerstrafrecht niedergeschlagen, das auch in seiner heutigen
verschärften Form nichts anderes darstellt als einen Schutz des Steuer-
sünders vor dem Betrugsparagraphen des allgemeinen Strafrechts mit
seinen Zuchthausstrafen.
Die Finanzpsychologie, die sich mit derartigen Zusammenhängen
beschäftigt, entwickelt aus diesen Erfahrungen konkrete Anregungen
für die staatliche Finanz- und Steuerpolitik. Es kommt darauf an, die
Motivationen, die sich der erfolgreichen Durchsetzung des Steuer-
anspruchs entgegenste1len, aufzulockern und gegebenenfalls in ihrer
Richtung umzukehren. Wenn beispielsweise der Sparer erst wieder
von der Idee beherrscht wird, daß es für ihn das sicherste sei, sein
Geld in Staatspapieren anzulegen, so läßt sich der Spartrieb mit
dem Trieb zur Sicherheit koppeln, die beide heute noch weitgehend
auseinanderstreben, und der Sparer wird zu der Haltung veranlaßt,
die dem einzelnen und der Gesamtheit nützlich ist; ähnliche Vor-
kehrungen lassen sich auf dem Gebiet der sog. "Steuerpädagogik"
(GERLOFF), der systematischen, psychologisch ausgerichteten Hebung
der Steuerdisziplin im allgemeinen sowie der individuellen Steuer-
willigkeit im besonderen entwickeln. Hierbei kann vielleicht in erster
Linie der Geltungstrieb ausgenützt werden; Steuern, die den einzelnen
1 PoPITz, J.: Der wirtschaftende Mensch als Steuerzahler, a. a. 0.- VEIT, 0.:
Grundlagen der Steuermoral. Z. f. d. ges. Staatswiss. Bd. 83 (1927) S. 317ff.
214 Die Politik der Mittelbeschaffung.

oder einzelne Gruppen besonders belasten, lassen sich leichter mit Argu-
menten rechtfertigen, die auf das Geltungsstreben dieser Gruppen ab-
gestellt sind, während solche, die als Massenbelastung empfunden werden,
den "steuerpädagogisch" erhobenen Zeigefinger durchaus einmal er-
kennen lassen können 1 •

§ 35. Die Steuertechnik.


Die "Kunst der Besteuerung" besteht demnach in erster Linie darin,
Steuerwiderstände nach Möglichkeit zu vermeiden, zu überwinden oder
ihren Einfluß auf das Steueraufkommen wenigstens in gewissen Grenzen
zu halten; je bescheidener dieses Unterfangen umschrieben wird, um
so näher vermag es in der rauben Wirklichkeit seiner Erfüllung zu
kommen. Die Aufgabe liegt dabei vor allem in der Schaffung eines
ausgewogenen Steuersystems (§ 38) unter Berücksichtigung der Steuer-
wirkungen(§ 36) und der nichtfiskalischen Zielsetzungen, die dem Steuer-
system neben der Deckung des eigentlichen Staatsbedarfs aufgegeben
sind (§ 37); aber auch die gesetzgeberische und administrative Steuer-
technik, "die Kunst, einen Steuergedanken in die Tat umzusetzen" 2
gewinnt dabeiangesichtsder geschilderten Schwierigkeiten und Wider-
stände, die sich jeder Besteuerung entgegenstellen, den Rang eines nicht
selten geradezu ausschlaggebenden Faktors erfolgreicher Finanzpolitik.
Zur Steuertechnik gehört gesetzgeberiech die Umschreibung der
Steuertatbestände, administrativ die Heranziehung der danach steuer-
pflichtigen Personen zur Erfüllung ihrer Steuerpflicht; in beiden Be-
ziehungen kann die Steuertechnik die vielberufene "Absicht des Gesetz-
gebers" entweder mehr oder weniger erfüllen oder auch verändern,
abschwächen und sogar unvermerkt in ihr Gegenteil verkehren. In der
Regel wird jede ursprüngliche "Steueridee" durch die konkrete Fassung
des Steuergesetzes und durch seine praktische Durchführung mehr oder
weniger modifiziert, mindestens schematisiert und nach der einen oder
anderen Richtung hin umgestaltet; der Einfluß der Steuertechnik
manifestiert sich insbesondere in den effektiven Steuerwirkungen, die
von den beabsichtigten mehr oder weniger weit abweichen können
(vgl. § 36).
"Die Nürnberger hängen keinen, sie hätten ihn denn." Die erste
Aufgabe der Steuertechnik ist es, die Steuerfälle festzulegen und Ver-
fahren zu entwickeln, den Eintritt der steuerbaren Tatbestände zur
Kenntnis der Steuerbehörden zu bringen. Bei den großen Personal-
steuern (Einkommensteuer, Vermögensteuer, Erbschaftsteuer usw.)
1 ScHMÖLDERS, G.: Ökonomische Verhaltensforschung, a. a. 0., S. 232ff.
2 MEISEL, F.: Steuertechnik. Neubearbeitet von GERLOFF, W., in: Handbuch
der Finanzwissenschaft, 2. Aufl., Bd. II, S. 358. Tübingen 1954. - Ders.: Britische
und deutsche Einkommensteuer, ihre Moral und ihre Technik. Tübingen 1925.
Die Steuetteohnik. 215

handelt es sich grundsätzlich um die Ermittlung der Steuerpflichtigen,


deren Verbleib durch ein polizeiliches Meldewesen, durch die jährliche
Personenstandsaufnahme und die Statuierung besonderer Anzeige- und
Meldepflichten kontrolliert wird. Bei den sonstigen Steuern geht es
daneben sogleich auch um die Ermittlung der Steuerobjekte durch die
Amtshilfe der Behörden untereinander, Mitteilungen der Grundbuch-
ämter an die Finanzämter oder Mitteilungen von Gerichten und Notaren;
diese gegenseitige Amtshilfe dient dazu, die Steuerbehörden über das
Vorhandensein steuerpflichtiger Tatbestände und Objekte zu informieren.
Die weise Staatskunst der Engländer baut in der Einkommensteuer
nach Möglichkeit nicht auf den eigenen Angaben des Zensiten, sondern
auf Deklarationen seines Pächters oder sonstigen Einkommensver-
schafferB auf; der deutsche Steuerabzug vom Arbeitslohn und vom
Kapitalertrag bedient sich des gleichen "produktiven Umwegs" zur
Erzielung möglichst richtiger Veranlagungsunterlagen von dritter Seite.
Nirgends kann jedoch heute mehr auf die eigene Mitwirkung der Steuer-
pflichtigen bei der Ermittlung ihrer Steuerschuld verzichtet werden.
Bei der Feststellung der Steuerpflicht kommt es ausschlaggebend
auf die Formulierung des Tatbestandes an, dessen Erfüllung die Steuer-
pflicht auslöst. Bei der Einkommensteuer sollte nach der ihr zugrunde
liegenden Steueridee "das Einkommen" Steuerbemessungsgrundlage
sein, ein ökonomischer Tatbestand, den das Gesetz konkret juristisch
zu fixieren hatte. Anfangs half man sich bei der preußischen Ein-
kommensteuer von 1891 mit der sog. "Quellentheorie"; steuerpflichtig
waren nur die Einkünfte des Steuerpflichtigen, die ihm aus regelmäßig
fließenden, im Gesetz als solche benannten Quellen zuflossen. Die
Finanzwissenschaft stellte demgegenüber einen vollständigeren Ein-
kommensbegriff in der "Reinvermögenszugangstheorie" (v. SCHANZ)
zur Verfügung; "Einkommen" war danach alles, was im Laufe eines
Jahres dem Reinvermögenstand zugewachsen, d. h. in die rechtliche
Verfügungsgewalt des Steuerpflichtigen eingegangen war. Der Versuch,
mit diesem Begriff den Gesetzestatbestand zu formulieren, der der
Einkommensbesteuerung zugrunde liegen sollte, erwies sich als undurch-
führbar; das Mittel, mit dem das Gesetz "im Gegensatz einerseits zu
der engen Quellentheorie, andererseits der technisch zu unbestimmten
Vermögenszuwachstheorie die Gesamtleistungsfähigkeit von sicheren
Grundlagen aus ermittelt wissen will" (E. BECK:ER), ist ein Katalog
von 7 verschiedenen Einkunftsarten, die zwar juristisch hinreichend
genau bestimmbar sind, wirtschaftlich aber je nach den zugelassenen
Abzügen, "Werbungskosten", "Sonderausgaben" und "Betriebsaus-
gaben", ferner nach bestimmten "Durchschnittssätzen" (Landwirt-
schaft), Pausch- und Riebtsätzen steuerlicher Schätzung und anderem
mehr die wirtschaftliche Kraft des einzelnen Steuerpflichtigen höchst
216 Die Politik der Mittelbeschaffung.

ungleich widerspiegeln; im Endergebnis ist aus der Einkommensteuer,


wenn man die Steuer eines voll buchführenden Gewerbetreibenden oder
eines Landwirts, Hausbesitzers usw. vergleicht, heute längst schon wieder
eine Art "Klassensteuer" geworden 1•
In ähnlicher Weise verändert die Steuertechnik den Gegenstand
auch mancher anderen Steuern allein durch die Formulierung des
Steuertatbestandes; der betriebswirtschaftliche Umsatzbegriff verändert
sich zur "Summe der vereinnahmten Entgelte", der Grundstückswert
zum ,;Einheitswert", der für Land und Stadt, für bebaute und unbebaute
Grundstücke nach ganz verschiedenen· Grundsätzen ermittelt wird, und
auch das "Vermögen'' setzt sich aus den verschiedensten Wertansätzen
(Einheitswert, Teilwert, gemeiner Wert, Steuerkurswert von Wert-
papieren usw.) zusammen, die aus steuertechnischen Erfordernissen
dem wirtschaftlichen Grundbegriff häufig genug Gewalt antun.
Mit der. Formulierung der steuerlich relevanten Tatbestände über-
nimmt der Gesetzgeber infolgedessen die Verantwortung für Edolg oder
Mißedolg, Umfang und Nebenwirkungen der gesamten Besteuerung;
niemand braucht Steuern zu bezahlen, bei dem nicht genau gerade der
Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Steuerpflicht knüpft. Aus
dieser negativen Formulierung ergibt sich, in welchem Maße die Tat-
bestandsumschreibung die Verantwortung nicht nur für die beabsichtig-
ten, sondern auch für die unbeabsichtigten Wirkungen der Besteuerung
trägt 2 ; für den Steuerpflichtigen handelt es sich praktisch nur darum,
die Tatbestände, die das Gesetz formuliert, möglichst zu vermeiden,
um in legaler Weise der Steuerpflicht zu entgehen. Die Formulierung
von Tatbeständen ist dem Juristen in der Regel am geläufigsten vom
Strafrecht her; die einzelnen Straftatbestände sind Musterbeispiele
genauer Abgrenzung. Andererseits handelt es sich dabei mehr oder
weniger regelmäßig gerade um solche Handlungen, die der Staatsbürger
durchaus vermeiden soll; bei den Steuertatbeständen kann der Gesetz-
geber aber vernünftigerweise nicht wollen, daß sie allgemein vermieden,
sondern gerade, daß sie möglichst umfassend und reichlich edüllt
werden, um der Besteuerung rechtlich den Zugriff zu ermöglichen. Hier
muß also umgekehrt der Tatbestand so formuliert werden, daß seine
Vermeidung nahezu unmöglich gemacht wird. Infolgedessen erreicht
die Methode, den Tatbestand an rechtliche Formen und spezifische
Rechtsvorgänge anzuknüpfen, im Steuerrecht viel eher seine Grenze als
1 Vgl. SCHIMKE, P.: Wandlungen der Einkommensteuer. Breslau 1940. Über

die Tatsache, daß sich unter der Bezeichnung "Einkommensteuer" gänzlich ver-
schiedene Steuern verbergen, schon BRltrEB, Artikel: Ertragsteuern. In: Hand-
buch der Finanzwissenschaft, 1. Auf!., Bd. II, S. 7. Tübingen 1927.
1 ZmsKE, H.: Die Vermeidung von Scheingewinnen im Saarland durch die
steuerlichen Sondervorschriften vom 29. 1. 1952, Finanzwissenschaftliches For·
sohungsinstitut. Köln 1953. Als Manuskript vervielfältigt.
Die Steuertechnik. 217

im Strafrecht; manche Tatbestandsverlagerungen der höchst erfindungs-


reichen Wirtschaftskreise resultierten in der letzten Zeit einfach daraus,
daß ein in der oder jener. Form abgeschlossenes Geschäft den steuer-
pflichtigen Tatbestand nicht mehr erfüllte, der sich ergeben hätte, wenn
es in der herkömmlichen Form abgeschlossen worden wäre.
Manche amerikanischen Versicherungsgesellschaften leisten beispiels-
weise ihren Großkunden dadurch einen besonderen Diens~, daß sie
ihnen Grundstücke und Gebäude abkaufen und sofort zurückvermieten;
Mietquittungen sind nämlich bei der steuerlichen Gewinnermittlung in
voller Höhe abzugsfähig, selbst wenn in der Miete Abschreibungsbeträge
für den Grund und Boden enthalten sind, die das Finanzamt als solche
niemals zulassen würde. Ganze Flotten von Personenkraftwagen werden
verkauft und sogleich zurückgemietet; denn für einen gemieteten
Personenkraftwagen kann das Finanzamt die tatsächlich belegte Aus-
gabe nicht bestreiten, deren Abzug es möglicherweise nicht zulassen
würde, wenn die Verwendung der Kraftfahrzeuge ganz oder teilweise
außerhalb der betrieblichen Aufwendungen liegt. Die Rechtspraxis ist
im Begriff, wie sich an diesen Beispielen zeigt, sich der Steuersituation
einzuordnen, da die Steuersituation zu ausschlaggebend geworden ist,
um sich noch dem normalen Rechtssystem einordnen zu lassen, das
dem einzelnen die Freiheit zubilligt, seine Rechtsgeschäfte in beliebige
Rechtsformen zu kleiden; die sich hieraus ergebende grundsätzliche
Problematik istnoch viel zu wenigerkannt und näher untersucht worden 1 •
Nach der Feststellung des steuerpflichtigen Tatbestandes ist die
Höhe der Steuerschuld zu ermitteln; wieder bedingt hier die technische
Durchführung der Besteuerung eine Fülle von Modifikationen der
ursprünglichen Steueridee, die manchmal geradezu ihre Verfälschung
bedeutet. Bei der Gemeindegetränkesteuer, die nicht den Bierausschank,
sondern die Abgabe von Kaffee, Mineralwasser und anderen alkohol-
freien Getränken steuerlich erfassen sollte, wußten sich beispielsweise
einige preußische Gemeinden angesichts der Unmöglichkeit jeglicher
Kontrolle schließlich keinen anderen Rat mehr, als pauschal eine gewisse
Relation zwischen Kaffee-, Mineralwasser- und Bierausschank anzu-
nehmen und die Getränkesteuer schlechthin nach dem Bierumsatz zu
berechnen, für den in der Biersteuerbuchführung der Brauerei kontrollier-
bare Gegenbuchungen vorlagen; aus der Mineralwasser- und Kaffee-
steuer wurde somit eine zusätzliche Biersteuer!
Sind auch derart grobe Kunstfehler und Verfälschungen der Steuer-
idee seltene Ausnahmen, so bedarf es doch bei der finanzwissenschaft-
liehen Beurteilung von Steuern stets genauer Beachtung der steuer-
technischen Vorkehrungen, um dem wirklichen Wesen und der Wirkung
1 ScHMÖLDERS, G.: Die Große Steuerreform. Vortrag auf der 2. Arbeitstagtmg
der Aktionsgemeinschaft Soziale Marktwirtschaft. Bad Nauheim 1954.
218 Die Politik der Mittelbeschaffung.

der Steuern näherzukommen. Hinzuweisen ist hier insbesondere auf


die verschieden abgestuften Grade der steuerlichen Buchführungspflicht,
die Verfahren der Steuererklärung, der sonstigen Melde- und Anmelde-
pflichten aUer Art und des Veranlagungsverfahrens einschließlich der
dem Steuerpflichtigen dagegen zur Verfügung stehenden Rechtsmittel;
nicht selten bestimmt erst die höchstrichterliche Rechtsprechung in
jahrzehntelanger Entwicklung die endgültige Auslegung der steuerrecht-
liehen Vorschriften und damit die wirkliche Eigenart der verschiedenen
Steuern.
Schon aus diesen wenigen Hinweisen ergibt sich, welche Bedeutung
die Fassung und Anwendung der Steuergesetze für ihren Erfolg und
ihre Wirkung besitzt. Die "Absicht des Gesetzgebers" ist bei Steuer-
gesetzen häufig nicht mit der gleichen Bestimmtheit zu erkennen wie
bei der Auslegung zivilrechtlicher oder strafrechtlicher Bestimmungen
der allgemeinen Gesetzgebung; vollends die nichtfiskalischen Haupt-
oder Nebenzwecke, die mit einer Steuer verfolgt werden sollen, rufen
in der parlamentarischen Vorbereitung, Beratung und Beschlußfassung
Interessen, Kräfte und Parteibestrebungen auf den Plan, deren Gegen-
läufigkeit in der Regel nur auf dem Wege des politischen Kompromisses
bereinigt werden kann. Daraus erklärt es sich, daß viele Steuergesetze
die Eierschalen dieser ihrer Herkunft nur zu sichtbar an sich tragen;
paart sich die Ungewißheit über die "Absicht des Gesetzgebers" noch
mit administrativer Willkür oder einseitiger Auslegung der Gesetze, so
können Parteipolitik und Bürokratie selbst die höchste staatsmännische
Besteuerungskunst zuschanden werden lassen.
Die oben(§§ 15-17) näher umschriebenen Einflüsse von Interessen-
ten und parlamentarischen Machtgruppen auf die Gesetzgebung lassen
sich bei näherer Untersuchung nahezu in allen Steuergesetzen, ihren
Ausnahme- und Vergünstigungsvorschriften usw. feststellen. Das Schul-
beispiel bilden hier naturgemäß die Zölle, insbesondere die Schutzzölle;
aber auch bei den Finanzzöllen und Verbrauchsteuern, bei der Aus-
gestaltung des Steuersystems im ganzen und der einzelnen Steuergesetze,
ihrer Durchführungsvorschriften und Auslegungsregeln ist ein weiter
Spielraum für Sonderwünsche, Einzelinteressen und Gruppenegoismen
aller Art. Die Anschauung, daß die Verbrauchsteuern von den breiten
Massen getragen werden, während die sog. Personalsteuern die Besitzen-
den treffen, hat ohne Rücksicht auf die Überwälzungsforschung, die
beide Tatbestände von Fall zu Fall als durchaus zweifelhaft erwiesen
hat, den Kampf um die Gestaltung des Steuersystems im vergangenen
Jahrhundert beherrscht. Je nach den parlamentarischen Machtverhält-
nissen wechselten Zeiten stärkerer Verbrauchsbelastung mit solchen
erhöhter Personal- und Besitzbesteuerung; führt man die Entstehung
der alten, weitausgreifenden Akzisenpolitik Englands von jeher auf das
Die Steuerteohnik. 219

Bestreben der damals herrschenden Grundaristokratie zurück, sich


steuerlich auf Kosten der Massen zu entlasten, so ist die Ausbildung der
progressiven Einkommensteuer von der allmählichen Demokratisierung
des Wahlrechts, die den minderbemittelten Klassen einen größeren
Einfluß auf die Steuergesetzgebung verschaffte, nicht zu trennen. Die
Geschichte der deutschen Vermögenszuwachssteuer, der anfänglich so
genannten "Besitzsteuer", der "Branntweinliebesgabe" von 1887 und
der Börsenumsatz- nebst Sektsteuer, die 1909 den Kaufpreis für die
Zustimmung des Reichstages zur Flottenvorlage abgeben mußte, bietet
ein Beispiel für die Planlosigkeit, mit der manche Steuergesetze unter
wechselnden parlamentarischen Strömungen zustande kamen. Vollends
die doktrinäre Kapitalfeindlichkeit der Mehrheitsregierungen nach dem
ersten Weltkrieg führte zu Doppel- und Dreifachbelastungen bestimmter
Einkünfte und Vermögensformen (Tantiemesteuer, Kapitalertrag- und
Einkommensteuer von denselben Bezügen), die häufig mehr leidenschaft-
lichen politischen Doktrinarismus als wirtschaftspolitische Konsequenz
erkennen ließen.
Erhält somit die Steuergesetzgebung ihr Gepräge in mannigfaltiger
Weise von den Besonderheiten der finanzpolitischen Willensbildung, so
kommt es für die steuerliche Wirklichkeit weiterhin entscheidend auf
die Anwendung der Steuergesetze, auf die Praxis der Steuererhebung
und -kontrolle an; erst die Kenntnis der administrativen Methoden,
der Organisation der Finanzbehörden .und des Steuererhebungsver-
fahrens vermittelt einen vollständigen Einblick in Wesen und Wirkungs-
weise der Steuem 1 • Bedenkt man z. B., daß mindestens die Hälfte
sämtlicher Gewerbetreibenden, die zur sog. Einkommensteuer heran-
gezogen werden, keine den Anforderungen der Finanzämter genügende
Buchführung besitzen und daher nach Schätzungsrichteätzen besteuert
werden, · deren Vorhandensein wiederum auch manche buchführende
Gewerbetreibende veranlaßt, sie zur Richtschnur ilirer Steuererklärungen
zu nehmen, so ergibt sich daraus ein Wesenswandel der Einkommen-
steuer in der Richtung auf eine Rückkehr zur "Klassensteuer" älterer
Prägung oder sogar zu einer am äußeren Betriebsumfang orientierten
"Handwerkssteuer", wie sie neuerdings in der sowjetisch besetzten
Zone Deutschlands im Sinne einer Sollertragsteuer eingeführt wurde.
Für die Landwirtschaft ist die sog. Einkommensteuer auch im Gebiet
der Bundesrepublik längst durch die Festsetzung von Durchschnitts-
sätzen, von denen abzuweichen dem Steuerpflichtigen kaum geraten
erscheinen kann, nach Betriebsgröße, Zahl der eigenen und fremden
Arbeitskräfte und sonstigen Merkmalen vereinheitlicht worden; nur die
Betriebe mit mehr als 9000 DM Jahresgewinn sind zur Buchführung
1 SURREY, STANLEY: Tax Administration. Referat auf der Tagung des "In-
stitut International des Finances Publiques" in Rio de Janeiro am 2. 9. 1954.
220 Die Politik der Mittelbeschaffung.

verpflichtet. Auch bei ihnen sowie bei den buchführenden Gewerbe-


treibenden und körperschaftsteuerpflichtigen Unternehmungen wird
jedoch der Besteuerung im Rahmen des Einkommens der Gewinn zu-
grunde gelegt, ein Besteuerungsmaßstab, der in jahrzehntelanger Ver-
anlagungspraxis und Rechtsprechung abweichend vom betriebswirt-
schaftlichen und handelsrechtliehen Gewinnbegriff entwickelt worden
istl. Auf die Einzelheiten dieser Entwicklung kann an dieser Stelle
nicht eingegangen werden; im Ergebnis zeigt sich jedenfalls, daß die
Steuertechnik, angefangen von der finanzpolitischen Willensbildung
über die Gesetzgebung und Steuerverwaltung, der heute auf der Seite
der Steuerpflichtigen eine Armee von geschulten Steuerberatern gegen-
übersteht, die sog. Einkommensteuer in eine ganze Anzahl durchaus
unterschiedlicher Klassen- und Betriebssteuern aufgespalten hat, die
sich hinsichtlich ihrer Belastungshöhe, ihrer Überwälzungs- und Um-
gehungsmöglichkeiten, ja auch ihrer nichtfiskalischen Zielsetzungen und
Wirkungen deutlich voneinander abheben. Ähnliches gilt für eine Reihe
weiterer Steuern und Abgaben; das wahre Wesen, die Wirkungsweise
und die finanzwirtschaftliche Bedeutung einer Steuer erschließt sich
erst aus der Art und Weise ihrer steuertechnischen Durchführung und
Erhebung2.

C. Die Steuer als Instrument der Politik.


§ 36. Im Irrgarten der Steuerwirkungen.
Besteht die Kunst der Besteuerung zunächst darin, den staatlichen
Steueranspruch gegen die nur allzu natürlichen Steuerwiderstände und
Umgehungshandlungen überhaupt durchzusetzen, so erhebt sich die
Steuerpolitik mit der Setzung und planmäßigen Verfolgung bestimmter
Ziele, die durch die Besteuerung erreicht werden sollen, vollends auf
die Ebene höchster Staatskunst. Es ist verständlich, daß unser inter-
ventionsfreudiges Zeitalter die Verwirklichung zahlreicher wirtschafts-
und sozialpolitischer Zielsetzungen, angefangen von der Bekämpfung
des Alkoholmißbrauchs über die Steigerung der Geburtenhäufigkeit bis
zur Korrektur der Einkommens- und Vermögensverteilung, ja des Wirt-
schaftssystems schlechthin, von der Besteuerungerwartet; im Zusammen-
hang mit der Entwicklung demokratischer und parlamentarischer Staats-
und Regierungsformen, mit der Verbreiterung des Wahlrechts und dem
Wirksamwerden der oben im einzelnen geschilderten treibenden Kräfte
1 BoETTCHER, C.: Die Reform der Gewinnermittlung. Steuer u. Wirtschaft
(1949) H. 11.
2 Vgl. auch REISS, W.: Steuerersparnis als Leitgedanke der DM-Umstellung.
Finanzwissenschaftliche Forschungsarbeiten. Köln 1952. - KLEINJOHANN, K.:
Die Ertragsfähigkeit der Umsatzsteuer. Finanzwissenschaftliche Forschungs-
arbeiten. Köln, N. F., H. 4, Berlin 1954.
Im Irrgarten der Steuerwirkungen. 221

der finanzpolitischen Willensbildung in- und außerhalb der Parlamente


ist der Kampf um das Steuersystem zum bevorzugten Tummelplatz
der einander widerstreitenden wirtschaftlichen Interessen und politi-
schen Zielsetzungen geworden (vgl. oben §§ 15 bis 17).
Dabei wird in Theorie und Praxis allzu häufig die Vur frage vergessen,
welche Wirkungen die Besteuerung überhaupt und in ihren einzelnen
Formen und Spielarten hervorruft, welche Aufgaben ihr also überhaupt
zugemutet werden können; mit der Anknüpfung einer bestimmten
Abgabepflicht an Steuertatbestände wie Einkommen oder Vermögen,
Grundbesitz oder Gewerbebetrieb, Fabrikation oder "In-Verkehr-
Bringen" von Verbrauchsgütern und mit der rechtlichen Umschreibung
dieser Steuertatbestände glaubt der Politiker bereits ganz konkrete
ökonomische Be- und Entlastungsvorgänge bewirken zu können, die in
der Linie der von ihm vertretenen Wirtschafts- und Sozialpolitik liegen,
ohne der Vorfrage nach den effektiven Wirkungen der damit geschaffenen
oder modifizierten Steuern besondere Aufmerksamkeit zu schenken.
Die Finanzwissenschaft des 19. Jahrhunderts kam diesem Inter-
ventionismus dadurch sehr zu Hilfe, daß sie in ihrer Überwälzungs-
theorie abwechselnd einzelnen Steuerarten und -formen im Anschluß
an RrcARDO und SMITH konkrete Preis- und Einkommenswirkungen
zuschrieb, andererseits aber wiederum eine vollständige "Diffusion" der
Gesamtsteuerlast behauptete, wie sie schon N. F. CANARD in seiner
Grundregel: "Jede alte Steuer ist gut, jede neue Steuer ist schlecht,"
vorweggenommen hatte 1• Während im 19. Jahrhundert, insbesondere
in Großbritannien und den Vereinigten Staaten, dem Problem der
Steuerüberwälzung größte Aufmerksamkeit geschenkt wurde, um
wenigstens die primäre Belastungswirkung der einzelnen Steuern mög-
lichst genau vorausberechnen zu können, ging LoRENZ VON STEINs
Glaube an die "Steuerdiffusion" so weit, daß er die mühselige Suche
nach dem Steuerträger für überflüssig und die ganze Steuerüberwälzungs-
lehre überhaupt für "eine der wunderlichsten Begriffsverwirrungen"
erklärte, die es in der Wissenschaft je gegeben habe 2 • Dabei hatte
schon der Staatsrechtslehrer F. J. STAHL den provisorischen Charakter
jeder Steuerfestsetzung anerkannt; "die endgültige Steuerbelastung
hängt immer vom Ausgang der Steuerkämpfe ab" 3 • Da in diesen
Kämpfen der einzelne Verbraucher in der Regel der schwächere Markt-
partner ist, belastet nach PRouDHON jede Steuer die Verbraucher; da
die große Masse der Verbraucher arm ist, ist jede Steuer ungerecht,
"un veritable impöt progressif dans le sens de la misere" '·
1 CANARD, N. F.: Principes d'economie politique. Paris 1801.
• STEIN, L. v.: Lehrbuch der Finanzwissenschaft, 1. Aufl. 1860.
a STAHL, J.: Christliche Rechts- und Staatslehre. Heidelberg 183Q-1837.
' PRounHoN, J.: Theorie de l'imp6t. Paris 1861.
222 Die Politik der Mittelbescha.ffung.

Gegen diesen steuerpolitischen Nihilismus wandte sich der ganze


Eifer der Staats- und Gesellschaftsreformer, allen voran ADOLPH WAG-
NERs Forderung nach Umschichtung der Einkommens- und Vermögens-
verteilung mittels sozialpolitisch orientierter Einkommens-, Erbschafts-
und Vermögensteuern; irgendein Zweifel, daß die Besteuerung diese
Umschichtungen in der Tat erfolgreich bewirken könne, ist bei der
Finanzwissenschaft dieser Generation kaum zu spüren. Erst A. LAMPE
erkannte im Lichte der inzwischen mit einer besitz- und kapitalfeindlich
ausgerichteten Überspannung der Einkommens- und Vermögens-
besteuerung gewonnenen Erfahrungen den zweifelhaften Wert der
"sozialen" Steuergestaltung, die "den Reichen zwar ärmer, aber den
Armen nicht reicher" mache; "sie trägt alle Anzeichen schlechter
Sozialpolitik an sich. Die Theorie AnoLPH W AGNERB und die Praxis
der sozialen Steuerlastenverteilung sind falsch. Natürlich wäre auch
eine ganz ausschließliche oder ganz überwiegende Verbrauchsbesteuerung
nicht zu verteidigen. Die Argumente, die gegen sie und für eine ,an-
gemessene' Besitzbesteuerung sprechen, sind indessen nicht wirtschaft-
licher, sondern vornehmlich politischer Natur; ihre Würdigung müßte
die Grenzen sozial-ökonomisch-theoretischer Kritik der nichtfiskalischen
Besteuerung in unzulässiger Weise überschreiten 1."
Damit gewinnt die Diskussion über die Steuerüberwälzung ihren
längst überfälligen Anschluß an die politische, insbesondere die innen-
politische Auseinandersetzung um die Macht im Staat und ihre Aus-
übung im Interesse oder doch im Dienst der jeweils vertretenen Gruppen;
welche Steuern erhoben und wem sie auferlegt werden, ist eine eminent
politische Entscheidung, für die die Frage nach den letztlich dadurch
herbeigeführten ökonomischen Wirkungen nur einen unter mehreren
Gesichtspunkten darstellt. DALTON erwähnt die "geniale Formel" Cam-
bridger Herkunft, nach der die Steuerpolitik versuchen müsse, die
Reichen mehr zahlen zu lassen als sie vermeinen, die .Ärmeren jedoch
effektiv weniger heranzuziehen als sie ihre Steuerlast subjektiv ver-
spüren (the rich should pay more taxes than they think, while the
poor should think they pay more than they do). Diese Doppelillusion
soll die Begüterten beruhigen, die Arbeiter jedoch zum Arbeiten und
zum Sparen anspornen; freilich zweifelt DALTON selbst daran, ob es
möglich sei, ein solches "labiles Gleichgewicht der Irrtümer" für längere
Zeit aufrechtzuerhalten z.
Dieser Betrachtungsweise, die ihre Herkunft aus dem praktisch-
politischen Sinn der Engländer nicht verleugnen kann, verdankt die
1 LAMPE, A.: Die wirtschaftlichen Voraussetzungen der nichtfiskalischen Steuer-
gestaltung. In: Beiträge zur Finanzwissenschaft. Festgabe für G. v. SOHANZ,
herausgeg. von H. TESOHEMAOHER. Tübingen 1928.
1 DALTON, H. F.: Principles of Public Finance, a. a. 0., S. 49.
Im Irrgarten der Steuerwirkungen. 223

Finanzwissenschaft die grundlegende Unterscheidung zwischen den


psychischen und den ökonomischen Wirkungen der Steuern und Staats-
ausgaben, insbesondere den Unterstützungen und Subventionen. "Each
tax or expenditure has an announcement andfor a distributional effect,"
bemerkt BARNA 1 ; lange vor ihm hatte PIGou die psychische oder Steuer-
ankündigungswirkung ("tax announcement effect") beschrieben und
von der realen Belastungswirkung der Besteuerung abgegrenzt 2 • Schon
die bloße Ankündigung einer neuen Steuer kann in der Tat die Wirt-
schaftssubjekte zu einem Verhalten veranlassen, als ob die Steuer
tatsächlich erhoben würde; Änderungen der Preise, der Ein- und Ver-
kaufs- sowie der Produktionsdispositionen, ja sogar Vorkehrungen und
Maßnahmen zur Steuerausweichung und -Vermeidung treten bereits auf,
ehe die neue Steuer oder Steuererhöhung überhaupt durchgeführt ist.
Umgekehrt kann sich bereits bei Ankündigung einer Steuererleichterung
die wirtschaftliche Tätigkeit so aktivieren, als sei die Erleichterung
bereits wirklich eingetreten 8 ; ebensogut ist es aber auch möglich, daß
geschäftliche Dispositionen hinausgeschoben werden oder zögernder er-
folgen, um den erwarteten Vorteil aus der Steuersenkung um so gründ-
licher auszunutzen. Diese psychischen Steuerwirkungen sind finanz·
politisch deswegen besonders bedeutsam, weil sie auch dann eintreten,
wenn die angekündigte Steuer oder Steuererhöhung in Wirklichkeit
ausbleibt oder wenn die Steuer zwar in Kraft tritt, aber überhaupt
kein Aufkommen erbringt; dieser Abschreckungswirkung der Steuern,
die die Wissenschaft bis dahin fast nur an den Schutz- und Prohibitions-
zöllen zu studieren pflegte, kommt vermutlich in den modernen Steuer-
systemen eine nicht zu unterschätzende Bedeutung zu.
Für diese Gruppe von Steuerwirkungen gibt es zahlreiche eindrucks-
volle Beispiele,' wie etwa die Fenster und Türen möglichst vermeidende
Bauweise während der Geltung der französischen Tür- und Fenster-
steuer, die Entwicklung der Kraftfahrzeugtechnik unter der Herrschaft
der steuerlichen Hubraumformel und anderes mehr. Die allgemeine
Folge einer Steuerankündigung ist es, daß die Nachfrage eJ!tweder aus-
fällt oder zwecks Steuervermeidung abgelenkt wird. Wird die Steuer
so hoch angesetzt, daß ihre Vermeidung ökonomisch reizvoller wird
als der mögliche Erfolg der besteuerten Handlung, so wirkt die Steuer
prohibitiv; diese Prohibitivwirkungtritt natürlich um so eher ein, je weniger
reizvoll die besteuerte Handlung an und für sich ist. Das erklärt den
1 BARNA, T.: Redistribution of Incomes through Public Finance in 1937, S. 12.

Oxford 1945.
8 PlGou, A. C.: A Study in Public Finance, S. 97. London 1928.
8 Staatssekretär llARTMANN schreibt in der Börsen-Zeitung Nr. 253 vom
31.12. 1954: "Wenn sich die Wirtschaft heute in einer ausgesprochenen Investitions-
konjunktur befindet, dann ist ds.s zum größten Teil auf eine Vorwegnahme der
Wirtschaftsbelebung durch die steuerliche Entlastung zurückzuführen."
224 Die Politik der Mittelbeschaffung.

geringen fiskalischen Erfolg beispielsweiseder Mineralwassersteuer im Ver-


hältnis zur Biersteuer, der in Deutschland zur Wiederaufhebung der Mine-
ralwassersteuer führte; aber auch reizvollere Tatbestände als der Genuß
von Mineralwasser werden unter Umständen preisgegeben, wenn ihre Er-
füllung zugleich eine fühlbare steuerliche Belastung mit sich bringt. Von
diesem Vorgang ist nicht einmal das Besitz- und Erwerbsstreben ausge-
nommen; erreicht die Einkommenbesteuerung die entsprechende Höhe, so
unterbleibt jenseits einer gewissen Grenze der Erwerb, dem der Genuß
der Freizeit vorgezogen wird (wirtschaftslähmende Wirkung der Steuer).
Neben den Einflüssen der Besteuerung auf Erwerbsstreben, Spar-
willen und Unternehmerinitiative gehört hierher auch die früher oft
behauptete "Anspornwirkung" hoher Steuern auf den Gewerbefleiß,
insbesondere wenn die Besteuerung an einen "Sollertrag" des Betriebes
oder Bauernhofes anknüpft; auch die gern unter den Formen der Steuer-
überwälzung aufgezählte "Steuereinholung", der durch eine zusätzliche
Besteuerung ausgelöste Anreiz zu verbesserter Betriebsführung, ver-
größerter Ausbeute usw., ist hier zu erwähnen. Weitere Beispiele bietet
die Lohnsummenbesteuerung, die womöglich Arbeiterentlassungen för-
dert, die Besteuerung des Eigenkapitals, durch die die Fremdfinanzierung
begünstigt wird, oder die überhöhte Besteuerung des Gewinns, die eine
unrationell aufwendige Betriebsweise herbeiführt, deren Kosten als Be-
triebsausgaben steuerlich abzugsfähig sind.
Als Grundregel kann gelten, daß eine Steuerausweichung dieser Art
um so leichter eintritt, je spezieller die Steuer ist; sie wird dagegen um so
mehr erschwert, je allgemeiner die Steuer ist. Bei alleiniger Besteuerung
des Kornbranntweins weicht die Nachfrage beispielsweise auf anderen
Branntwein, bei alleiniger Besteuerung des Branntweins auf andere
Spirituosen oder Dessertweine, bei alleiniger Besteuerung der ganzen
Gruppe der Spirituosen und Dessertweine auf andere geistige Getränke
aus; erst eine klug abgewogene Besteuerung aller miteinander im
Substitutionswettbewerb stehenden Getränke (Bier, Wein, Branntwein,
usw.) ist so allgemein, daß kein Trinker ihr ausweichen kann, ohne
wirklich auf seinen Genuß zu verzichten 1• Das gleiche gilt für jede
partielle Einkommensteuer, Gewerbesteuer, Vermögensteuer und Ver-
kehrsteuer; je allgemeiner die Steuer, um so weniger bewirkt und er-
möglicht sie dem Steuerpflichtigen ein Ausweichen 2 •
Die gefährlichste Form der Steuerausweichung ist die Kapital- und
Steuerflucht in ihren legitimen und illegitimen Formen; die umfangreiche
1 Somt:öLDERS, G.: Die Ertragsfähigkeit der Getränkesteuem. Vergleichende

Übersicht über die Voraussetzungen der Alkoholbesteuerung im Deutschen Reich,


in Großbritannien, Frankreich, der Schweiz, Dänemark und den Vereinigten
Staaten. Jena. 1932.
1 Vgl. auch KLllliNJOBANN, K.: Die Ertragsfähigkeit der Umsatzsteuer, a.. a.. 0.
Im Irrgarten der Steuerwirkungen. 225

Kapital- und Steuerflucht der Jahre 1930-1933 führte zu einer Reihe


von Maßnahmen zu ihrer Verhinderung, die mit der allgemeinen
Devisenzwangswirtschaft (ab 1931) und der Reichsfluchtsteuer (1931)
begann und in der totalen Zwangsbewirtschaftung der Wertpapiere und
Devisen, ja der einheimischen Vermögenswerte, Depots usw. endete. Bei
den Motiven der Kapital- und Steuerflucht ist zwischen der Währungs-
furcht und der Steuerfurcht zu unterscheiden; beide sind in der steuer-
wirtschaftlichen Wirklichkeit nebeneinander wirksam. Es bedarf der
ganzen Beobachtungsbreite der betriebs- und volkswirtschaftlichen,
soziologischen und rechtswissenschaftliehen Betrachtungsweise, um Vor-
gänge wie die"Flucht in die G.m.b.H.", den "sanften Tod des Rentners",
den Übergang zur selbstgedrehten Zigarette oder last not least den
Einsatz der abzugsfähigen Betriebsausgaben zur Finanzierung einer
motorisierten Lebenshaltung, die mit Recht den Unwillen der dafür
Steuer zahlenden Fußgänger weckt, in ihrer steuerlichen Bedingtheit zu
erkennen 1•
Neben den psychischen "Abschreckungs-" und Prohibitivwirkungen
der Besteuerung, die sich exakter Messung oder selbst auch der bloßen
Beobachtung häufig gänzlich entziehen, sind die ökonomischen Wirkungen
zu berücksichtigen, die ebenfalls vielfach nicht voraussehbar sind und
nicht selten der damit verfolgten "Absicht des Gesetzgebers" durchaus
zuwiderlaufen. Hier liegt das bedeutsamste Aufgabengebiet der Ober-
wälzungsforschung, die in den letzten Jahren auch in Deutschland
beachtliche Fortschritte gemacht hat und sich anschickt, der Markt-
und Preistheorie, deren Modelle und Hypothesen sie bisher allzu blind-
lings zu übernehmen pflegte, ihrerseits wertvolle Erkenntnisse über die
Marktwirklichkeit, insbesondere über das Marktverhalten der Markt-
partner zu vermitteln, das keineswegs der wirklich oder vermeintlich
vorliegenden "Marktform" zu entsprechen braucht 2•
Unter der Annahme eines vollkommenen Wettbewerbs auf allen
Märkten konnte die Lehre von der Steuerüberwälzung ein Inzidenz-
schema entwerfen, nach dem eine weitgehende Beeinflußbarkeit der
steuerlichen Lastenverteilung gegeben schien; die ganze Unterscheidung
zwischen den sog. direkten und den sog. indirekten Steuern beruht
recht eigentlich darauf, daß die Steuerpolitik davon ausgeht, die Über-
wälzungsvorgänge wenn nicht beherrschen, so doch weitgehend be-
einflussen zu können. Bei den indirekten Steuern wurde "ceteris paribus"
1 Die psychischen Steuerwirkungen beschränken sich natürlich keineswegs auf
das wirtschaftliche Verhalten der Steuerpflichtigen; vielmehr liegt gerade auf
ihnen das Hauptgewicht der sog. "nichtfiskalischen" Steuergestaltung, von der
anschließend noch die Rede sein soll (