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Falk Illing

Die Euro-Krise
Analyse der europäischen Strukturkrise
Die Euro-Krise
Falk Illing

Die Euro-Krise
Analyse der europäischen
Strukturkrise
Falk Illing
Chemnitz, Deutschland

ISBN 978-3-658-02451-2 ISBN 978-3-658-02452-9  (eBook)


DOI 10.1007/978-3-658-02452-9

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Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

Teil I  Ursachen der Euro-Krise

2 Die Wirtschaftspolitik des „artificial spending“. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

3 Ungleichgewichte aufgrund von Wettbewerbsunterschieden. . . . . . . . 13

4 Staatsschulden und Finanzmärkte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

5 Institutionelle Hemmnisse auf europäischer Ebene. . . . . . . . . . . . . . . . . 25

6 Griechenland als Sonderfall und Katalysator . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

7 Finanzverflechtungen Banken – Staat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

8 Fazit: Die Euro-Krise als Strukturkrise des Staates . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

Teil II  Die Entwicklung der Euro-Krise von 2009–2012


9 Ausbruch der Euro-Krise 2009–2010. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
9.1 Das griechische Schuldenproblem als Keim der Krise . . . . . . . . . . . 47
9.2 Erstes Hilfspaket für Griechenland. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
9.3 Fazit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

V
VI Inhaltsverzeichnis

10 Vertiefung der Euro-Krise 2010–2011 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63


10.1 Der provisorische Stabilitätsmechanismus (EFSF). . . . . . . . . . . . 63
10.2 Fehlinvestments der Banken Irlands. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
10.3 Infektion Portugals. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
10.4 Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

11 Voranschreitende Destabilisierung der Union 2011–2012 . . . . . . . . . . 73


11.1 Die Reform des Stabilitäts- und Wachstumspakts (Six Pack). . . 73
11.2 Zweites Hilfspaket für Griechenland. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
11.3 Der griechische Schuldenschnitt vom März 2012. . . . . . . . . . . . . 78
11.4 Italiens dauerhafte Rezession. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
11.5 Zypern. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
11.6 Hilfspaket für Spaniens Banken. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
11.7 Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

12 Der Höhepunkt der Euro-Krise im August 2012 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89


12.1 Eine neue Qualität der Euro-Krise. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
12.2 Damokles-Schwert über Athen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
12.3 Krisen- und Zerfallserscheinungen in den Ländern. . . . . . . . . . . 93
12.4 Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96

13 Stabilisierung und Normalisierung seit September 2012 . . . . . . . . . . . 97


13.1 Fiskalpakt und voranschreitende fiskalpolitische Integration. . . 97
13.2 Der dauerhafte Rettungsmechanismus (ESM). . . . . . . . . . . . . . . . 100
13.3 Unbegrenzter Anleihekauf der EZB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
13.4 Griechenlands langer Weg nach Ithaka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
13.5 Fortbestehende Rezession ohne Krise. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
13.6 Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

Teil III  Folgen der Euro-Krise

14 Machtkämpfe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
14.1 Stabilität gegen Funktionalismus. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
14.2 Deutschland in der neuen Machtstruktur Europas. . . . . . . . . . . . 121
14.3 Die Macht der Peripherie über das Zentrum. . . . . . . . . . . . . . . . . 125
14.4 Die Bedeutung des Euro für den alten Kontinent. . . . . . . . . . . . . 127
14.5 Konflikt der Notenbanken: Die Bundesbank gegen
die Allmacht der EZB. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130
14.6 Die Machtausdehnung der Exekutive. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133
Inhaltsverzeichnis VII

15 Die politische Kultur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141


15.1 Rückfall auf nationalistische Positionen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
15.2 Die politische Drohung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

16 Über den Umbau der Wirtschaftsordnung zur


Vollkasko-Ökonomie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147
16.1 Die Etablierung nicht-marktwirtschaftlicher Strukturen. . . . . . . 147
16.2 Umverteilung durch Inflation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160

Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165

Sachverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
Abkürzungsverzeichnis

AdR Archiv des öffentlichen Rechts


AEUV Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union
Art. Artikel
APuZ Aus Politik und Zeitgeschichte
BaFin Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht
BIP Bruttoinlandsprodukt
BMF Bundesministerium der Finanzen
BR Bundesrat
BT Bundestag
CDU Christlich Demokratische Union
CSU Christlich-Soziale Union
Drs. Drucksache
EFSF Europäische Finanzstabilisierungsfazilität
EFSM Europäischer Finanzstabilisierungsmechanismus
EGKS Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl
ESM Europäischer Stabilitätsmechanismus
ESMFinG ESM-Finanzierungsgesetz
ESRB Europäischer Ausschuss für Systemrisiken
EU Europäische Union
EuGH Europäischer Gerichtshof
EZB Europäische Zentralbank
FAZ Frankfurter Allgemeine Zeitung
FDP Freie Demokratische Partei
Fed Federal Reserve System (Zentralbankensystem der USA)
FMS Finanzmarktstabilisierungsfonds

IX
X Abkürzungsverzeichnis

FMStBG Finanzmarktstabilisierungsbeschleunigungsgesetz
FP Freie Presse
FR Frankfurter Rundschau
FTD Financial Times Deutschland
G8 Gruppe der Acht (größten Industrienationen der Welt)
G20 Gruppe der zwanzig wichtigsten Industrie- und
Schwellenländer
GG Grundgesetz
GIPS Griechenland, Italien, Portugal, Spanien
HRE Hypo Real Estate Holding
IIF Institute of International Finance
IWF Internationaler Währungsfonds
KfW Kreditanstalt für Wiederaufbau
KWG Gesetz über das Kreditwesen
Mrd. Milliarden
NJW Neue Juristische Wochenschrift
NVwZ Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht
NZZ Neue Zürcher Zeitung
OECD Organisation for Economic Cooperation and Development
OMK offene Methode der Koordinierung
PlPr. Plenarprotokoll
Rn. Randnummer
SKS-Vertrag Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der
Wirtschafts- und Währungsunion
SPD Sozialdemokratische Partei Deutschlands
StabMechG Stabilisierungsmechanismusgesetz
SVR Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaft-
lichen Entwicklung
SWP Stiftung Wissenschaft und Politik
SZ Süddeutsche Zeitung
ZSE Zeitschrift für Staats- und Europawissenschaften
Einleitung
1

Die Euro-Krise besitzt keine feste Gestalt oder Statik – sie manifestiert sich
in einer amorphen Form. Sie verändert sich und nimmt Einfluss auf Staaten,
Wirtschaft und das Finanzsystem. Aufgrund dieser Eigenschaften ist die Euro-
Krise anders als die vorherige Finanzkrise nicht mit kausalen ökonomischen
Fehlentscheidungen oder falschen Investitionen zu erklären. Sie lässt sich nicht
allein als Fortentwicklung der Finanzkrise beschreiben. Die Finanzkrise setzte
sich zusammen aus der durch das Bersten der Immobilienblase hervorgerufe-
nen Bankenkrise (2007–2009), der aufgrund der Kreditklemme parallel wirken-
den Wirtschaftskrise (2008–2009) und der darauf folgenden Schuldenkrise. Die
Euro-Krise ist ein neues Phänomen, dessen Konturen in der Literatur noch nicht
detailliert nachgezeichnet wurden und über dessen Ausprägung Uneinigkeit
herrscht. Die Schuldenproblematik ist zwar eines der Elemente der Euro-Krise,
aber sie ist nicht die Ursache. In den Staatsschulden manifestieren sich nur die
strukturellen Probleme der Euro-Zone und Europas, sodass sich die Euro-Krise
analytisch treffend als „Strukturkrise“ definieren lässt.
Europas Strukturkrise setzt sich aus zwei Strängen zusammen. Den Problemen der
Staaten mit ihren Schulden und ihren in den Finanzmarkt budgetär verlängerten
Haushalten einerseits, sowie den unterschiedlich wettbewerbsfähigen Volkswirt­
schaften andererseits: Im Korsett der gemeinsamen Währung treffen sowohl die
Staaten wie die Volkswirtschaften auf Probleme, die erst mit der Währungsunion ent-
standen. Die Euro-Krise ist daher eine Strukturkrise, weil die derzeitige institutionelle
Architektur und ökonomischen Prozesse den Anforderungen, die aus der
Gemeinschaftswährung resultieren, nicht gewachsen sind. Ohne den Euro als einheit-
liche Währung wären die Probleme nicht aufgetreten – zumindest nicht so abrupt.
Allerdings muss die Euro-Krise als Strukturkrise verstanden werden, weil der Euro

F. Illing, Die Euro-Krise, DOI: 10.1007/978-3-658-02452-9_1, 1


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2 1 Einleitung

nicht eo ipso zu Verwerfungen führt, sondern nur aufgrund der derzeitigen wirt-
schafts- und fiskalpolitischen Konstruktion der Euro-Zone. Als Strukturkrise steht
nicht der Wert der Währung1 im Mittelpunkt, sondern das Problem, dass sich traditi-
onelle politische und volkswirtschaftliche Prozesse unter der Einheitswährung dys-
funktional gestalten – dass also die Strukturen in eine Krise geraten.
Der Begriff „Staatsschuldenkrise“ ist in vielerlei Hinsicht falsch für die
Beschreibung der Herausforderungen, vor der Politik und Wirtschaft stehen. Schon
weil sich die Strukturkrise aus zwei Strängen zusammensetzt, ist die Verkürzung
auf die Schulden der Staaten nicht korrekt und blendet die wirtschaftlichen
Problemfelder beinahe völlig aus. An seinen Schulden kristallisiert sich die Last, die
der moderne Staat zu stemmen hat: Durch beständige Eingriffe in die Wirtschaft –
gleichsam als Aufblähen der volkswirtschaftlichen Leistungsfähigkeit – ist der Staat
letztlich finanziell überfordert, weshalb die Politik mit beständiger Verschuldung
seine Leistungsfähigkeit erhöht. Die Banken, um sie endlich zu nennen, mögen
der staatlichen Solidität mit den Löchern in ihren Bilanzen den Todesstoß versetzt
haben, doch sie sind nicht die Ursache für die seit Jahrzehnten stetig ansteigenden
Schuldenstände der Staaten. Die durchschnittliche Verschuldung in Relation zum
BIP stieg in der Union von 62,5 Prozent im Jahr 2008 auf 82,5 Prozent im Jahr
2011. Es lässt sich an vielen Faktoren zeigen, dass der Anstieg der Schulden durch
die Hilfsmaßnahmen keinen Grund für die Refinanzierungsprobleme der Staaten
am Finanzmarkt darstellt, sondern die drohende Insolvenz der Staaten in der Euro-
Zone andere Ursachen hat.
Der Begriff „Bankenkrise“ für die Erklärung der Verwerfungen der Euro-Zone
ist deshalb nicht zielführend. Zweifelsohne haben die Banken Anteil an der Euro-
Krise, aber eben nur insoweit sie Bestandteil der Strukturen sind, die durch den
Euro als Gemeinschaftswährung derzeit auf dem Prüfstand stehen. Die Banken
stellen die Schnittstelle dar zwischen Staat und Wirtschaft. Über die Banken schleu-
sen die Regierungen die Staatsanleihen in den Markt, um sich Geld zu beschaffen.
Die Investments der Banken und die Schulden der Staaten sind zwei Seiten dersel-
ben Medaille. Während die Geldhäuser mit ihren Subprime-Krediten der Auslöser
für die Bankenkrise waren, so spielen sie in der Euro-Krise eine andere Rolle.
Obwohl durch die staatlichen Finanzhilfen für die Banken die Schuldenstände
anstiegen, ist die Entwicklung hin zur Euro-Krise übrigens ohne die Finanzinstitute
denkbar. Auslöser und Katalysator der derzeitigen Verwerfungen in der Euro-Zone

1 Vgl. hierzu die Kritik am Begriff Euro-Krise von Volker Grossmann: Wirkungen
und Nebenwirkungen des EU/IWF-Rettungsschirms für verschuldete Euro-Länder, in:
Wirtschaftsdienst, H. 3, Jg. 91 (2011), S. 179–185.
1 Einleitung 3

waren die Probleme Hellas, die zu steigenden Refinanzierungskosten der Staaten


geführt haben. Gleichzeitig haben sie die volkswirtschaftlichen Ungleichgewichte
offenbart, wodurch Investoren den Defizitländern der Peripherie kein Geld mehr
zur Verfügung stellten. Mag Griechenlands Bankrott auch auf die Unsicherheit der
Finanzmarktakteure durch die Banken- und Finanzkrise zurück zu führen sein. Die
Schuldenlast Hellas wäre ebenso ohne die Bankenkrise als Beschleuniger als nicht
nachhaltig bewertet worden. Die Banken forcierten nur eine Entwicklung, die lang-
fristig ohne sie eingetreten wäre.
Mit dem Begriff „Handelsbilanzkrise“ wird wiederum nur die zweite Säule der
europäischen Strukturkrise erfasst. Die unterschiedlichen Wettbewerbsfähigkeiten
der Volkswirtschaften, denen durch die gemeinsame Währung die Möglichkeit
der Auf- oder Abwertung fehlt, ist eine wesentliche Ursache der Euro-Krise, aber
nur eine. Allein auf die Handelsbilanzen abzuzielen, ist deshalb abzulehnen, viel-
mehr sind alle einzelnen Stränge unter die Strukturkrise zu subsumieren.
Die europäische Strukturkrise ist die schwerste und ausdauerndste
Bewährungsprobe für die Regierungen seit der Grundsteinlegung des europäi-
schen Fundaments mit der EGKS. Die unterschiedliche ökonomische Schlagkraft
der Volkswirtschaften und die differierenden wirtschaftspolitischen Ansätze
prallen nicht zum ersten Mal in der 60-jährigen Epoche der europäischen
Integration aufeinander. Die Wucht, mit der die politischen und ökonomi-
schen Erschütterungen das Gebälk der europäischen Institutionen erschüttern
lassen, ist allerdings neu. Die Euro-Krise stellt eine Zäsur in der europäischen
Entwicklung dar, denn sie bringt die europäischen Länder an den Rand der
Leistungsfähigkeit ihrer politischen Systeme und ihrer Wirtschaftskraft. Sie ist
deshalb eine Prüfung, welche integrative Kraft die Idee eines vereinten Europas
noch entfalten kann. Sie ist ebenso ein Gradmesser für die Widerstandskraft
des etablierten politischen Systems, das sich gegen die Ansprüche eines
Krisenmanagements zur Wehr setzen muss, welches traditionelle Politiklinien
und -muster angreift. Durch die Geschwindigkeit, mit der die Regierungen auf
die krisenhaften Erscheinungen reagieren, werden überkommene politische
Prozesse ausgehebelt. Die Exekutive zieht die Macht stärker an sich und diesen
Vorgang legitimiert sie durch die Notwendigkeiten des Krisenmanagements. Es
herrscht Beunruhigung, aber eigentlich besteht kein Grund zur Sorge, denn die
politischen Systeme Europas verfügen über alle nötigen Instrumente, um einer
Aushöhlung demokratischer Prinzipien entgegenzutreten.
Wann begann die Euro-Krise? Welche Ursachen liegen ihr zugrunde? Aus
welchen Elementen setzt sie sich zusammen? Die vorliegende Analyse erklärt
die Strukturprobleme des Euro-Raums in drei Schritten. Im ersten Teil werden
die Ursachen der europäischen Strukturkrise dargelegt. Die Ausführungen über
4 1 Einleitung

Staatsschulden, künstliches Wirtschaftswachstum und Finanzverflechtungen wider-


legen die gängigen Erklärungsversuche und zeigen, warum die Regierungen mit
ihrer Wirtschaftspolitik der Euro-Krise lange Zeit hilflos gegenüberstanden. Im
zweiten Teil gibt die chronologische Darstellung einen Überblick über die bishe-
rige Entwicklung. Der dritte Teil analysiert die Konsequenzen aus der Euro-Krise
für Politik, Wirtschaft und die Bürger. Gleichzeitig verdeutlicht er die zukünftigen
Probleme und kommenden Herausforderungen der Europäischen Union.
Teil I
Ursachen der Euro-Krise
Die Wirtschaftspolitik des
„artificial spending“ 2

Die Euro-Krise resultiert aus ökonomischen und politischen Strukturproblemen,


die miteinander verschmelzen und Komplikationen der gegenwärtigen Wirt­
schaftspolitik aufdecken. Die Euro-Krise ist ebenso eine Krise der Wirtschaft wie
eine Krise der Politik. Die derzeitigen Verwerfungen wären aber ohne den Staat
nicht aufgetreten. Der Staat ist eine treibende Kraft in dieser Krise und er hat die
Wirtschaft in Mithaftung genommen. Umso mehr erstaunt die Kritik, die sich
nun am kapitalistischen Wirtschaftssystem manifestiert.1 Das ökonomische
System des Kapitalismus als Ursache zu bezeichnen und ihm die Verantwortung
für die Entwicklung zu übertragen trifft aber nicht den Kern der aktuellen
Strukturprobleme.
Eine der Ursachen der Euro-Krise ist die künstliche Steigerung der nationalen
Wirtschaftskraft durch beständige Interventionen der Regierungen. Durch gou-
vernementale Ausgabenprogramme blähte die Politik die Volkswirtschaften
künstlich auf. Diesen Vorgang nannte Dahrendorf Pumpkapitalismus: „Die euro-
päisch-amerikanische Schuldenkrise lässt sich gewiss auch auf eine von Bankern,
Konsumenten oder Wählern – eigentlich von fast jedem – kultivierte Mentalität
zurückführen, welche Dahrendorf als Pumpkapitalismus bezeichnet. Doch ent-
bindet dies die politisch Handelnden nicht von ihrer Verantwortung, die richtigen
Rahmenbedingungen zu setzen.“2 Das Urteil Gujers verkehrt jedoch Ursache und
Wirkung. Nicht die Wirtschaft war die treibende Kraft, die zu den Problemen

1  Vgl. zuletzt Jürgen Habermas: Zur Verfassung Europas, Berlin 2011, S. 117.
2  Vgl. Politik und Pumpkapitalismus, in: Neue Zürcher Zeitung vom 8. Oktober 2011.

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8 2  Die Wirtschaftspolitik des „artificial spending“

führte, die nun durch die Politik zu beheben seien. Die Politik selbst setzte die
Rahmenbedingungen, die zu den aktuellen Problemen führten. Die gilt nicht nur
für die als „entfesselt“ wahrgenommene Wirtschaft. Dies gilt ebenso für die per-
manente Überzüchtung der Wirtschaft und ihr beständiges Wachstum durch
mehr und mehr in die Zirkulation eingespeistes gedrucktes und geborgtes Geld.
Die Schulden der Staaten sind nicht die Ursache der Strukturkrise – sie sind nur
der Ausdruck der permanenten Überhitzung der Wirtschaft. Eigentliche Krisen­
ursache sind überforderte Staaten, die von der nationalen Wirtschaft beständig öko-
nomische Höchstleistungen fordern, die ohne den unentwegten Einsatz gedruckten
und geborgten Geldes nicht möglich wären. Die Regierungen verfolgen seit den
1970er-Jahren die Maxime eines steten Wachstums des Bruttoinlands­produktes, um
den Wohlstand zu steigern. Aus Angst vor wirtschaftlichen Missständen, wie sie
Adolf Hitler den Weg ebneten, begannen sie, mit wirtschaftspolitischen Interven­
tionen Konjunktureinbrüche zu vermeiden. Di Fabio spricht von der Furcht vor
dem „Brüningschen Debakel“, welche die Regierungen zu konjunkturstabilisieren-
den Maßnahmen trieb.3 Doch dabei blieb es nicht, denn die Wirtschaftspolitik
erhöhte das Niveau des Produktionsmöglichkeitenpfads. Als die Wirtschaft – so bei-
spielsweise in Deutschland Ende der 1960er Jahre – an eine Wachstumsgrenze stieß,
blähte die Politik den Produktionsapparat künstlich auf: „Allerdings verschoben
sich die Forderungen nach sozialer Sicherung und Besserstellung – die nun nicht
mehr innerhalb der Wirtschaft realisierbar waren – in die politische Arena. Dort
kam es zu einem Druck auf die Regierungen, durch öffentliche Ausgaben zu kom-
pensieren, was in der Lohnpolitik nicht mehr erreicht werden konnte.“4 Eine
Rückkehr zu dem geringeren Wohlstandsniveau, das vor der staatlich in Gang
gesetzten Steigerung der Wirtschaftskraft bestand, ist politisch schwer zu realisieren,
weil das mit Wohl­standssteigerung verbundene Fortschrittsbild der westlichen Welt
ein Zurück und Weniger nicht erlaubt. „Der neuzeitliche Staat, so der Baseler
Staatsrechtler Kurt Eichenberger, sieht sich einer ‚unbegrenzten Erwartungs­
situation‘ seitens seiner Bürger ausgesetzt.“5 Die historische Entwicklung der
Gemeinwesen führte zu einer Steigerung der Staatsausgaben: Der Staat übernimmt
vielfältige Tätigkeiten, die aus der Zurverfügungstellung von Leistungen als öffentli-
che Güter statt wie bisher als Waren der freien verkehrswirtschaftlichen

3  Vgl. Udo di Fabio: Europa in der Krise, in: Zeitschrift für Staats- und Europawissenschaften,
H. 4, Jg. 9 (2011), S. 459.
4 Vgl. „Das Dopingregime des Pump-Kapitalismus ist lebensgefährlich“, in: Zeitonline

vom 28.12.2011.
5  Der überforderte Staat, in: Der Spiegel 53/1979.
2  Die Wirtschaftspolitik des „artificial spending“ 9

Organisation resultieren, wie Schmalen­bachs Schüler Terhalle in Anlehnung an die


Begrifflichkeit Euckens darlegt.6 Diese Entwicklung ist kein Merkmal des deutschen
Staates allein, sondern trifft auf eine Vielzahl von Staaten der nördlichen
Hemisphäre zu.7
Weil die Regierungen für die Intervention in die Wirtschaft Schulden aufnah-
men und die Zinslast in den Etats stieg, begaben sie sich in den ökonomischen
Zwang, kontinuierlich hohes Wachstum zu generieren, um die Schuldenlast auf
einem erträglichen Niveau zu halten. Die Staatsapparate selbst mit ihrer
Verwaltung wuchsen an und waren die dritte Kraft, die nun dauerhaft auf einem
überhöhten Niveau zu halten waren. „Wer die spezifisch konstitutionellen
Wirklichkeiten und Gefahren bezüglich einer überdurchschnittlichen staatsfinan-
ziellen Verausgabung feststellen will, wird namentlich an der Tatsache des oft zu
großen ‚Apparates‘ nicht vorbeigehen können“.8 Die Regierungen schufen für die
Bürger, die Staatsverwaltung und die Last der Staatsverbindlichkeiten künstliches
Wirtschaftswachstum und begaben sich in einen Circulus vitiosus, aus dem sie
nicht mehr entkamen. Ein Vergleich mit dem Sport mag die Sache veranschauli-
chen: Die Politik hat die Wirtschaft mit Aufputschmitteln stimuliert. Vor diesem
Hintergrund erhält Weidmanns Kritik und treffende Analyse der Anleihepolitik
der Notenbanken und der EZB eine umfassendere Bedeutung. Der Chef der deut-
schen Bundesbank sagte zu den Interventionen der Zentralbank, sie wirkten wie
eine „Droge“.9 Die steigenden Ausgaben des Staates führen nicht allein zu einer
Substitution des Marktes durch den Staat, sondern zu einer Ausweitung der volks-
wirtschaftlichen Produktion: Durch den Einkommensmultiplikator führen die
staatlichen Ausgaben zu einer Ausweitung der Nachfrage und des Angebots.10
Dahrendorfs Begriff des Pumpkapitalismus muss deswegen weiter gefasst wer-
den, denn er geht über die von Schäuble im Bundestag kritisierte Staats­
verschuldung zu Zwecken der Konjunkturstabilisierung hinaus. Der deutsche
Finanzminister kritisierte die Politik der antizyklischen Wirtschaftseingriffe: „Mit
geld- und finanzpolitischen Maßnahmen wurde versucht, drohende Rezessionen
abzuwenden, ohne dass in der Folge die aufgeblähten öffentlichen Defizite in guten

6  Vgl. Fritz Terhalle: Die Finanzwirtschaft des Staates und der Gemeinden, Berlin 1948,

S. 39–56.
7  Vgl. Vito Tanzi: Government vs Markets. The Changing Economic Role of the State,

Cambridge 2011, S. 101f.


8  Terhalle 1948, S. 47.
9  Vgl. „Wie eine Droge“, in: Der Spiegel 35/2012.
10  Vgl. Egon Görgens/Karlheinz Ruckriegel: Makroökonomik, Stuttgart 2007, 94f.
10 2  Die Wirtschaftspolitik des „artificial spending“

konjunkturellen Zeiten wieder zurückgefahren wurden.“11 Schäubles Kritik impli-


ziert, deficit spending hätte zu den langfristigen Schuldenproblemen geführt. Die
Euro-Krise ist aber Ausdruck der Probleme, die von einem langfristigen künstli-
chen Wirtschaftswachstum entstammen. Deficit Spending – als Intervention, um
Rezessionen abzuwenden – ist für die Deutung der grundlegenden Ursachen der
Euro-Krise die falsche Erklärung. Deficit spending sieht vor, durch staatliche
Mehrausgaben geringere Ausgaben der privaten Haushalte in Zeiten wirtschaftli-
chen Abschwungs zu kompensieren. Was dem Keynesianischen Konzept zugrunde
liegt, ist die Annahme eines normalen Wirtschaftsverlaufes. Deficit spending gleicht
Einbrüche eines regulären Wirtschaftsniveaus aus und stellt eine Form der antizyk-
lischen Wirtschaftspolitik dar.
Auf die Kompensation und Verstetigung des Konjunkturverlaufs beschränkte
sich die angewandte Wirtschaftspolitik aber nicht, sondern sie sah eine perma-
nente Wachstumsstimulation der Ökonomie vor.12 Es ist daher geboten, für die
ständige Wachstumssteigerung den Begriff „artificial spending“ und entsprechend
„artifizielles Wirtschaftswachstum“ zu verwenden. Die Wirtschaftsapparate wären
sicher in der Lage, weiterhin die Politik des artificial spending zu tragen, doch den
Märkten fehlt es in der derzeitigen Krise an Vertrauen in die Politik: „Beim jetzigen
Schlamassel handelt es sich daher um mehr als eine Währungskrise, es ist eine
eigentliche Krise des Politischen. Der Veitstanz der Börsenindizes reflektiert auch
die Verunsicherung, wie Europa in einigen Jahren aussehen wird. Der Glaube an
die Führungskompetenz der Politik ist aufgezehrt.“13 Solange der zusätzlich gene-
rierte Anteil des Bruttoinlandsproduktes die Zinslast durch die Schuldenaufnahme
übersteigt, ist artificial spending erfolgreich und kann weiterhin angewandt wer-
den. Dass es sich nicht um deficit, sondern um artificial spending handelt, zeigen
die Probleme, die aus verminderten Staatsausgaben resultieren. Gäbe es ein stabiles
Wirtschaftswachstum, wäre eine Ausgabenkürzung kein Problem. Aufgrund der
beschleunigten Wirtschaftsleistung führt jedoch jede staatliche Minderausgabe zu
Schrumpfungsprozessen.
Die Politik muss den Weg des artifiziellen Wirtschaftswachstums nicht verlas-
sen. Prinzipiell besteht dafür keine Notwendigkeit, denn die künstliche Wachs­
tumsstimulation hat noch keine natürliche ökonomische Grenze erreicht. Die

11  Rede des Bundesministers der Finanzen, Dr. Wolfgang Schäuble, zur Einbringung des

Regierungsentwurfs zum Bundeshaushalt 2012 und des Finanzplans 2011 bis 2015 am
06.09.2011 im Bundestag.
12 Vgl. hierzu Lutz Wuchterpfennig: Staatsverschuldung in Deutschland. Ökonomische

und verfassungsrechtliche Problematik, Baden-Baden 2007, S. 164.


13  Vgl. Politik und Pumpkapitalismus, in: NZZ vom 8. Oktober 2011.
2  Die Wirtschaftspolitik des „artificial spending“ 11

Volkswirtschaften können weiterhin wachsen, wodurch sie einen Überschuss


generieren, der es erlaubt, weitere Mittel aufzunehmen, um die Produktion weiter
zu steigern. Kritische Stimmen äußern jedoch Skepsis, inwieweit sich endloses
Wachstum generieren lässt: „Zum einen ist die wirtschaftliche Basis in den moder-
nen Industriestaaten auf einem derart hohen Niveau, dass sich nennenswerte
Wachstumsraten kaum noch generieren lassen. Zum anderen sprechen viele
Gesichtspunkte, u.a. die schlichte physikalische Endlichkeit der Welt und ihrer
Ressourcen […] eher dafür, dass der keinesfalls ‚ewige‘, sondern lediglich für die
letzten 200 Jahre der Menschheitsgeschichte gekennzeichnete Wachstumspfad
mittelfristig an ein Ende kommen wird“.14
In Europa hat sich in den vergangenen Jahren ein Mechanismus etabliert, der
die Staaten zwingt, beständig die Ökonomie aufzublähen, um die Mittel zu erwirt-
schaften, um am Kapitalmarkt ihre Verbindlichkeiten zu bedienen. Diese wiede-
rum sind notwendig und müssen erneut aufgenommen werden, um die Wirtschaft
weiterhin auf einem gegebenen Niveau zu halten. Einen Ausweg aus dem
Dilemma des artifiziellen Wirtschaftswachstums böte die Rückkehr zu einem
nachhaltigen Produktionsniveau: „Das Schicksal der Europäischen Union liegt
heute in der Bewährung und vorsichtigen Entwicklung der Verträge, vor allem
aber in der Wiedergewinnung der Handlungsfähigkeit von Regierungen, die sich
im Übermaß auf das Spiel einer Wirtschaftssteuerung durch öffentliche
Haushaltswirtschaft eingelassen haben und jetzt einiges langsam zurückfahren
müssen, ohne das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht und die Akzeptanz demo-
kratischen Regierens wie auch die Funktionsfähigkeit europäischen Koordinierens
zu beschädigen“.15 Während Deutschland dieser Aufgabe gelassen entgegen
schauen kann, stehen die Krisenstaaten vor viel größeren Anstrengungen.

14  Felix Ekardt/Daniel Buscher: Staatsschuldenrecht, Finanzkrise und Nachhaltigkeit. Eine

kritische Analyse der neuen Schuldenbremse und ihres Bezugs zur Euro-Krise, in: Archiv
des öffentlichen Rechts, H.1, Jg. 137 (2012), S. 43f.
15  Vgl. Udo di Fabio: Europa in der Krise, in: ZSE, H. 4, Jg. 9 (2011), S. 463.
Ungleichgewichte aufgrund von
Wettbewerbsunterschieden 3

Eine zweite Ursache der Euro-Krise findet sich in den unterschiedlichen


Wettbewerbspotenzialen1 der europäischen Staaten, die seit der Währungsunion
durch eine gemeinsame Währung monetär miteinander verbunden sind. Die enorm
leistungsfähigen Volkswirtschaften der nordeuropäischen Überschussländer und die
minder wettbewerbsfähigen Ökonomien der südeuropäischen Defizitstaaten sind in
dieser Theorie die Ursache der Euro-Krise2. In diesem Erklärungsmuster wird der
Begriff „Staatsschuldenkrise“ abgelehnt, weil die Ursachen der Verwerfungen im
Euroraum in den Leistungs- und Zahlungsbilanzen zu suchen sind: „Die Divergenz
der wirtschaftlichen Entwicklungen und Budgetpolitiken der EWU-Staaten erzeugt
im starren Rahmen des einheitlichen Währungssystems Spannungen“.3 Weil die
nordeuropäischen Staaten beständig exportieren und Südeuropa entsprechend
importiert, entstehen Ungleichgewichte, die als strukturelle Verwerfungen in der
Euro-Krise mündeten. Die nordeuropäischen Kernstaaten finanzieren mit ihren
Einnahmen permanent die Kredite, mit denen die südeuropäischen Krisenstaaten
bei ihnen wieder einkaufen. Dieses Wirtschaftssystem „auf Pump“ scheint an seine
Grenzen zu geraten, denn der Umfang der angewachsenen Schuldenberge und
Forderungen wird von den Investoren der Finanzmärkte als nicht mehr nachhaltig
gewertet. Dementsprechend trocknet der Kreditfluss in die Defizitländer aus und
senkt das Wirtschaftswachstum in der Peripherie.

1  Vgl. OECD (Hrsg.): OECD-Wirtschaftsausblick Ausgabe 2010/1, Nr. 87, S. 41f.


2  Vgl. Fritz W. Scharpf: Die Euro-Krise. Ursachen und Folgerungen, in: ZSE, H. 3, Jg. 9
(2011) S. 324–337.
3  Vgl. Norbert Horn: Die Reform der Europäischen Währungsunion und die Zukunft des

Euro, in: NJW, H. 20, Jg. 64 (2011), S. 1398–1404.

F. Illing, Die Euro-Krise, DOI: 10.1007/978-3-658-02452-9_3, 13


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14 3  Ungleichgewichte aufgrund von Wettbewerbsunterschieden

Durch die gemeinsame Währung stieg die Kreditnachfrage der GIPS-Staaten


im Süden Europas überproportional an, weil sich die Kreditzinsen stark gesenkt
hatten. Durch die gesunkenen Zinsen erhöhte sich die kreditfinanzierte
Nachfrage nach Konsumgütern und Immobilien. Hohe Wachstumsraten sowie
steigende Reallöhne und Lohnstückkosten führten zu mehr Importen, weniger
Exporten und Leistungsbilanzdefiziten.4 Deutschland – der Exportweltmeister –
trat mit einem anderen Niveau in die Währungsunion ein. Aufgrund der niedri-
gen Inflationsraten erhöhten sich die inflationsbedingten Realzinsen und die
bereits im Abschwung befindliche Konjunktur rutschte stärker in die Rezession.5
Weil keine Abwertung zu Stärkung der Exportnachfrage möglich war, zielten
strukturelle Reformen auf eine verbesserte Wettbewerbsfähigkeit. Da die deutsche
Regierung keine geldpolitischen Optionen mehr besaß, konnte sie einzig
Arbeitsmarktreformen veranlassen, um die Ökonomie an die Erfordernisse des
Währungsraumes anzupassen. Deutschland reagierte auf die Notwendigkeit
unter der Regierung Schröder mit der Agenda-Politik, die mit Einschnitten in das
System der sozialen Sicherung und angebotspolitischen Maßnahmen die
Wettbewerbsfähigkeit erhöhte. Sinkende Reallöhne stärkten die deutsche
Wettbewerbsfähigkeit und führten zum Anstieg der Exporte. Gleichzeitig min-
derten die gesunkenen Reallöhne die Nachfrage, wodurch die Importe abnahmen
und ein Überschuss erwirtschaftet wurde.
Würden weiterhin freie Wechselkurse bestehen, könnten sich die Ungleichge­
wichte nivellieren. Indem Abwertungen die Wettbewerbsfähigkeit weniger leis-
tungsstarker Länder erhöhen, während die starke Nachfrage bei den Exportstaaten
durch Aufwertungen und Verteuerung zu entsprechend verminderter Nachfrage
führen, würden die Ungleichgewichte ausgeglichen. Defizitländer würden weniger
einführen und mehr exportieren, während die Überschussländer weniger exportier-
ten und mehr Güter aus dem Ausland nachfragen würden. Derartige Anpassungs­
mechanismen streben hin zu einem Marktgleichgewicht und die Disparitäten
verringern sich allmählich. Aufgrund der gemeinsamen Währung sind diese
Anpassungsmechanismen nicht mehr möglich. Unterschiedlich starke Volkswirts­
chaften sind in der Eurozone aneinander gekettet und bauen enorme Ungleichge­
wichte auf, weil fehlende Wechselkursmechanismen die Rückführung verhindern:
Der Überschuss der Exportstaaten resultiert in entsprechenden Defiziten der impor-
tierenden Länder. Deutschland steht bei den wettbewerbsfähigen Wirtschaften der

4  Vgl. Scharpf 2011, S. 326.


5  Vgl. Ebenda, S. 327.
3  Ungleichgewichte aufgrund von Wettbewerbsunterschieden 15

Welt an fünfter Stelle, dicht gefolgt von den Niederlanden und Finnland. Erst an
Stelle 15 steht Frankreich.6
Die Ungleichgewichte haben ein Niveau erreicht, das die Finanzmärkte als
bedrohlich und nicht mehr nachhaltig bewerten und das sich deshalb in erhöhten
Zinsen für diese Staaten ausdrückt. Da die südeuropäischen Länder beständig mehr
importieren als sie erwirtschaften, sind sie auf Kredite der Finanzmärkte angewie-
sen. Überschussstaaten wie Deutschland stellten ihnen ihre erwirtschafteten Gelder
zur Verfügung, so dass sie weiter importieren können. Seit der Finanzkrise und den
sensibilisierten Investoren ist der Kreditfluss weitgehend versiegt, sodass Staaten
wie Griechenland in volkswirtschaftliche Turbulenzen geraten. „Der bisherige
Krisenverlauf jedenfalls hat deutlich gemacht, dass die Länder mit einer ausgeprägt
defizitären Leistungsbilanz und einer entsprechend hohen Außenverschuldung
[…] Gefahr laufen, dass die internationalen Banken und institutionellen Anleger
angesichts der bestehenden Risiken ihr Kapital abziehen oder nicht mehr bereit
sind Kredite nachzuschießen. Die Folge solcher Tendenzen sind ernsthafte
Liquiditäts- und Solvenzschwierigkeiten, die oft nur mithilfe internationaler
Kreditgeber – wie z. B. dem IWF aber auch der EU – gemildert werden können.“7
Eine Methode die Ungleichgewichte abzubauen, böte einerseits die stärkere
Wettbewerbsfähigkeit der südeuropäischen Länder. Der von Deutschland einge-
schlagene Weg der Senkung der Lohnkosten wird andererseits ebenso als Ursache
für die strukturellen ökonomischen Probleme des Euro-Raums gewertet, denn die
geringe deutsche Nachfrage verringert die Absatzchancen ausländischer Waren.
Indem Deutschland mehr von den Nachbarländern kaufen würde, könnte es
seine Überschüsse abbauen und ebenfalls auf ein Gleichgewicht hinwirken.

6 Vgl. EU: Schlecht ausbalanciert, in: Internationale Politik, H.3, Jg. 66 (2011), S. 30.
7 Hans-Jürgen Bieling: Eine gemeinsame europäische Krisenüberwindungsstrategie.
Probleme und Perspektiven, in: Gudrun Hentges/Hans-Wolfgang Platzer (Hrsg.): Europa -
Quo vadis? Ausgewählte Problemfelder der europäischen Integrationspolitik, Wiesbaden
2011, S. 78.
Staatsschulden und Finanzmärkte
4

Bei einer hinreichenden Abstrahierung des Schuldenproblems der Euro-Staaten


fällt ein seltsamer Widerspruch auf: Es ist nicht der Staat, der über die Modalitäten
der Finanzen und die Rückzahlung seiner Schulden verantwortlich zeichnet.
Unabhängig von jeglichen Konsolidierungsanstrengungen ist die Finanzhoheit des
Staates auf den Finanzmarkt übergegangen und unabhängig von Wirtschaftskraft
oder Haushaltsdefizit bestimmt der Finanzmarkt die Solvenz des Staates. Diese
Differenzierung ist für die Staaten der Eurozone von großer Bedeutung. Andere
Staaten wie die USA oder Japan haben größere Schuldenstände und sind trotzdem
in der vorteilhaften Lage, Staatsanleihen für geringere Zinsen anzubieten. Aufgrund
der Option Geld zu drucken, brauchen die Gläubiger der UK- oder US-Anleihen
keine Angst zu haben, ihr Geld nicht zurückzuerhalten. Diese Möglichkeit ist den
Eurostaaten verwehrt, sodass die Finanzierung der Staaten komplett von externen
Finanzquellen abhängt. Während die Gläubiger von Staatsanleihen von UK, Japan
und USA aufgrund der Notenpresse der Länder die Gewissheit besitzen, ihr Geld
zurückzubekommen, müssen Gläubiger von Staatsanleihen der Euro-Staaten hof-
fen, dass andere Finanzakteure weiterhin fleißig investieren. Der einzelne Gläubiger
von Euro-Anleihen kann sich aufgrund der revolvierenden Finanzierung der
Staaten nur sicher sein, dass er sein Geld zurück erhält, solang der Finanzmarkt
als Ganzes weiterhin in die Staatsanleihen des Landes investiert. Nur solange der
Finanzmarkt die Staatsanleihen stets absorbiert, besteht für den Investor in Euro-
Anleihen die Sicherheit, dass er das geliehene Geld wieder bekommt. Die häufig
kolportierte Unsicherheit der Investoren bezieht sich vor diesem Hintergrund nicht
auf die konkrete Beziehung Finanzmarkt-Staat, sondern auf die unbestimmten
Beziehungen der Investoren am Finanzmarkt untereinander.

F. Illing, Die Euro-Krise, DOI: 10.1007/978-3-658-02452-9_4, 17


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18 4  Staatsschulden und Finanzmärkte

Für die analytische Verdeutlichung des Finanzmarktproblems lässt sich die


Beziehung zwischen den Ländern und den Finanzinstitutionen in einem e­rsten
Schritt auf die Beziehung Finanzmarkt-Staat reduzieren. Der Staat erhält vom
Finanzmarkt revolvierenden Kredit, den er nie komplett zurückzahlt. Er nimmt
beständig neues Geld auf, um den alten Kredit zu bedienen. Es findet eine perma-
nente Anschlussfinanzierung statt, um den Kreditkreislauf aufrechtzuerhalten.
Das Risiko des Zahlungsausfalls einer Nation, welches der Finanzmarkt in der
Beziehung Finanzmarkt-Staat erblickt, geht unter dieser Prämisse vom Finanzmarkt
selbst aus. Weil der Finanzmarkt dem Staat kein neues Geld geben will, erhält er das
dem Staat bereits geborgte Geld nicht zurück. Da er sein geborgtes Geld aber nicht
zurückerhält, möchte er ihm kein neues geben.
Anders ausgedrückt: Der Finanzmarkt verlangt sein Geld nicht wirklich zurück,
sondern ist bei Zahlung eines Zinses beständig bereit, die Anschlussfinanzierung
weiterhin zu gewährleisten. Erst wenn der Finanzmarkt die Finanzierung nicht
mehr fortführt, wird der Staat insolvent: „Letztlich sind es auch die Märkte, die
Schuldengrenzen diktieren. Ein Staat kann nur solang auf Pump leben, wie er
Interessenten für seine Schuldtitel findet.”1 Die Bereitschaft des Finanzmarkts, den
Staat als Transferstation der Finanzströme zu dulden, zeichnet die staatliche
Solvabilität aus: Der Finanzmarkt selbst stellt dem Staat das Geld zur Verfügung,
welches der Staat dem Finanzmarkt schuldet.
Das relevante Element der Staatsfinanzierung über Finanzmärkte ist die Fähig­
keit der Staaten, das geliehene Geld mit Zins zurückzugeben. Sie können die Mittel
für den Schuldendienst bei harter Währung über eine wettbewerbsfähige Wirt­
schaft mit volkswirtschaftlichen Erträgen erwirtschaften. Als Alternative besteht
ebenso die Option, das Geld zu drucken, wobei diese Finanzierung vom Finanz­
markt mit höheren Zinsen abgegolten wird, um den Wertverlust der Währung
auszugleichen.2 Eine dritte Möglichkeit bietet die sukzessive höhere Verschuldung,
um mit neu geliehenem Geld den vorherigen Betrag plus den Zins zurückzuzah-
len. Deutschland streitet für die erste Option der Staatsfinanzierung und der
oberste deutsche Währungshüter, Jens Weidmann, postulierte im Zusammenhang
mit dem Ankauf von Staatsanleihen durch die EZB, die Wettbewerbsfähigkeit
sei der ausschlaggebende Faktor für das Vertrauen der Märkte.3 Die Wettbewerbs­
fähigkeit erscheint vor dem hier skizzierten Hintergrund aber kaum relevant,

1  Vgl. Kai A. Konrad/Holger Zschäpitz Schulden ohne Sühne?: Warum der Absturz der
Staatsfinanzen uns alle trifft, München 20120, S. 13.
2  Henrik Müller: Sprengsatz Inflation. Können wir dem Staat noch trauen?, Frankfurt am
Main 2010, S. 90.
3  Vgl. Rettung ohne Grenzen, in: Die Zeit vom 13.09.2012.
4  Staatsschulden und Finanzmärkte 19

denn solange der Finanzmarkt vom Staat das Geld zurückerhält, wird er ihm
wieder neues geben.
Es stellt sich die Frage, wie Griechenland insolvent werden konnte, wenn der
Markt selbst die Refinanzierung gewährleistet. Griechenland wurde nicht insolvent,
weil es kein Geld mehr hatte, denn kein Land zahlt seine Schulden netto zurück.
Griechenland wurde insolvent, weil es kein Geld mehr bekam. Die Antwort auf die
Frage findet sich, wenn die starke Verallgemeinerung der Finanzbeziehungen auf das
abstrakte Verhältnis Finanzmarkt-Staat der Realität entsprechend differenziert wird.
Für das Verständnis des europäischen Schuldenproblems war diese Abstraktion
aber notwendig, denn sie verdeutlicht, dass der Impuls für die Insolvenz vom
Finanzmarkt stammt. Unabhängig von Faktoren wie der Wettbe­werbs­fähigkeit und
dem Grad der Verschuldung zeigt sich, dass die Ursache der Insolvenz der fehlenden
Refinanzierung des Marktes geschuldet ist.
Warum refinanzierte der Markt nicht mehr? Da der Markt kein einzelnes Objekt
darstellt, sondern aus Millionen Entscheidungsträgern zusammengesetzt ist, liegt
das Ausfallrisiko innerhalb des Finanzmarktes begründet. Der Finanzmarkt gibt
dem Staat Geld, das er durch neue Kredite zurückzahlt. Um die neuen Kredite zu
erhalten, muss er sie bei vielen Institutionen auf den Finanzmärkten nachfragen. Er
bekommt das Geld für seine Kredite nicht immer von den gleichen Institutionen,
sondern von tausenden verschiedenen. Weil der eine Akteur nicht weiß, ob der
andere bereit ist, dem Staat wieder Kredit zu gewähren, weiß er auch nicht, ob er
sein Geld zurückerhält. Die Vertrauenskrise, die häufig als Erklärung für die
Schuldenkrise Griechenlands dient, muss demnach auf die Märkte bezogen werden.
Gäbe es nur einen Akteur auf dem Finanzmarkt, wüsste er, dass er sein Geld
zurückerhält, weil er dem Staat stets neues leiht. Weil aber unterschiedliche Akteure
das Geld verleihen, können sie sich untereinander nicht sicher sein, dass jeweils der
andere Akteur dem Staat neuen Kredit gewährt. Weil sich die Finanzinstitutionen
untereinander misstrauen, erhielt bspw. Griechenland kein Geld mehr. Aus diesem
Grund ist es für die Refinanzierung zu einem gewissen Grad nicht relevant, ob der
Staat seinen Haushalt konsolidiert, da das Moment des Vertrauens von den
Akteuren des Finanzmarktes untereinander, nicht aber von der Beziehung
Finanzmarkt-Staat stammt: „Die trotz immer umfangreicherer Rettungsprogramme
weiter zunehmende Verunsicherung der Finanzmärkte lässt sich auf den ersten
Blick nur schwer damit vereinbaren, dass in den Ländern mit sehr hohen Defiziten,
die häufig als GIPS-Länder bezeichnet werden, besonders tief greifende
Konsolidierungsprogramme in Angriff genommen worden sind, die zu einer spür-
baren Verbesserung der Haushaltslage geführt haben.“4

4  SVR: Verantwortung für Europas wahrnehmen. Jahresgutachten 2011/12, Wiesbaden


2011, S. 88.
20 4  Staatsschulden und Finanzmärkte

Es scheint, als dass diese Darstellung viel zu finanzmarktzentriert sei und die
Ursache auf eine makroökonomische Perspektive verengen würde. Aus mikroökono-
mischer Sicht kommt dem Staat doch eine viel bedeutendere Rolle in der
Schuldenbeziehung zum Finanzmarkt zu. Weil der Staat unfähig erscheint, die einzel-
nen aufgenommenen Schulden bei den anderen Kreditoren zu bedienen, geben die
Finanzinstitute kein Geld mehr, da sie darauf schließen, dass auch sie selbst es nicht
zurück erhalten. Da der Staat in den einzelnen Schuldenbeziehungen zu den
Finanzinstituten nicht mehr solvent erscheint, erhält er von der Gesamtheit des
Finanzmarktes kein Geld mehr. Diese Argumentation würde aber nur unter der
Prämisse Sinn machen, dass der Staat die geborgten Gelder wirklich stets komplett
zurückzahlt. Doch dies ist aufgrund der revolvierenden Finanzierung nicht der Fall.
Selbst wenn der Staat Schulden tilgt, nimmt er jedes Jahr netto mehr Schulden auf
und deswegen wuchsen die Schuldenstände auf das momentane Niveau. Im
Gegensatz zu Schäffle, der den Staat als Steuerstaat5 deutet, definiert ihn Jahndorf als
Schuldenstaat: „Die Angewiesenheit des Staates auf Kredite prägt den Finanzstaat
nicht nur als Steuerstaat, sondern gleichsam als Schuldenstaat.“6 Zweifelsohne führten
die Stabilisierungsprogramme für das Finanzsystem und die Konjunkturprogramme
für die Realwirtschaft zu einem sprunghaften Anstieg der Staatsverschuldung. Mit der
Finanzkrise trat aber allenfalls eine quantitative Änderung ein, qualitativ bestand das
Problem der Verschuldung bereits vorher. Seit Jahrzehnten zeichnen sich die
Staatsfinanzen der entwickelten Industrienationen durch beständige Defizite aus.7
Der Staat zahlt die Schulden nie zurück und deswegen ist die Argumentation über
die Wettbewerbsfähigkeit der Volkswirtschaften nicht stimmig. Es zeigt sich, dass das
Vertrauen, welches die Beziehung Finanzmarkt-Staat bestimmt, nicht vom Staat aus-
geht, sondern von den Teilnehmern auf dem Finanzmarkt untereinander. Das einzelne
Finanzinstitut ist darauf angewiesen, dass der Staat von anderen Finan­zinstituten wei-
terhin Geld zur Verfügung gestellt bekommt, so dass es wieder an das einzelne
Finanzinstitut zurückfließt. Die Staaten sind aufgrund des ständigen Finanzierungs­
bedarfs Teil der globalen Finanzströme geworden – sie haben die Finanzhoheit an die
Akteure des Finanzmarktes abgetreten: Sie sitzen in einer „Verschuldungsfalle“ und

5 Vgl. Hans-Peter Ullmann: Der deutsche Steuerstaat. Geschichte der öffentlichen


Finanzen, München 2005, S. 7.
6 Christian Jahndorf: Grundlagen der Staatsfinanzierung durch Kredite und alterna-

tive Finanzierungsformen im Finanzverfassungs- und Europarecht. Formenstrenge und


Gestaltungsspielräume im Haushalts- und Staatsschuldenrecht sowie Reformüberlegungen
unter Einbeziehung der Haushaltssysteme Frankreichs und Englands, Heidelberg 2003, S. 85.
7 Vgl. Norbert Schuppan: Globale Rezession. Ursachen – Zusammenhänge – Folgen,

Wismar 2011, S. 252.


4  Staatsschulden und Finanzmärkte 21

sind daher abhängig vom Kapitalmarkt wie Banken. Sobald sich die Institute unterein-
ander nicht mehr Vertrauen, zieht das jene Staaten, die keine geldpolitische Hoheit
mehr besitzen, in den Ruin. Diese Problematik ergibt sich daher nur bei Staaten, die
nicht über die Fähigkeit verfügen, selbst Geld zu drucken. Sie liegt überdies nur vor,
wenn ein gewisses Schuldenniveau ständig gehalten werden muss. Nur bei diesen
Staaten besteht bei einem Vertrauensverlust des Finanzmarktes die Gefahr, dass die
externe Finanzierung abreist. Was ein richtiger Staat ist, geht daher auch nicht Pleite.8
Doch die Euro-Staaten haben Teile ihrer Souveränität abgegeben, wodurch sie – der
Natur einer funktionalen Verschränkung entsprechend – nicht mehr über alle traditio-
nellen Staatsattribute wie die geldpolitische Hoheit verfügen.
Vor dem Hintergrund der ständigen Refinanzierung sind alle Staaten in der Euro-
Zone gleich. Es mag Unterschiede in der absoluten Höhe und der Relation der
Verschuldung zum BIP geben, aber alle Staaten – auch Deutschland – sind grundsätz-
lich unfähig, ihre Schulden voll zu bedienen: „Der wesentliche Unterschied zu den
Peripherieländern besteht eben ‚nur‘ in der höheren deutschen Wirtschaftskraft.”9
Der Bund der Steuerzahler gibt zu bedenken, dass die Zeitspanne, die Deutschland
benötige, um die Schulden komplett zurückzuzahlen, wenn es jeden Monat eine Mrd.
Euro aufbrächte und das bestehende Ausgabenniveau halten würde, 168 Jahre beträgt.
Für diese Rechnung dürften aber keine neue Schulden aufgenommen werden. Doch
das Gegenteil ist der Fall: Die Bundesrepublik verschuldet sich, um die Zinsen auf die
bestehenden Schulden zu begleichen. Zwar werden die Schulden bedient, aber nicht
Zahlungen aus dem Haushalt begleichen die Tilgungsraten, sondern neue Kredite.
Aufgrund dieser Finanzierungsform nehmen die Schulden nicht ab.10 Deutschland
nahm im Jahr 2009 für 43 Mrd. Euro neue Schulden auf, um die Zinsen für die beste-
hende Schuldenlast zu bedienen.11 Die Wirtschaftsleistung wirkt vor diesem
Hintergrund nicht als der bestimmende Faktor für das Vertrauen der Finanzmärkte.
Der relevante Faktor für die Kreditvergabe ist die prinzipielle Sicherheit – die
Gewissheit des Marktes – über den Rückfluss des Geldes. Es bietet sich daher an, die
Verschuldungsprobleme der Staaten mit der „Finanzstromtheorie“ zu erklären:
Staaten erhalten solange Liquidität am Finanzmarkt, wie die Sicherheit besteht, dass

8  Vgl. Konrad/Zschäpitz 2010, S. 13.


9  Vgl. Karl Georg Zinn: Die Krise in der Krise. Austeritätspolitik und die Wiederholung
der Geschichte, in: Blätter für deutsche und internationale Politik, H. 2, Jg. 57 (2012), S. 51.
10 Vgl. hierzu auch Sebastian Finsterbusch: Staatsverschuldung in der Bundesrepublik

Deutschland. Historische Entwicklung, rechtliche Grundlagen, ökonomische Folgen,


München 2005, S. 59.
11  Vgl. Janne Jörg Kipp/Rolf Morrien: Staatsbankrott voraus. Hintergründe, Strategien und

Chancen, die Sie kennen müssen, München 2011, S. 13


22 4  Staatsschulden und Finanzmärkte

die Gelder zurückfließen, unabhängig von der Art, wie sie die Gelder erwirtschaften
oder beschaffen. Es muss den Investoren seit Jahren bekannt gewesen sein, wie es um
Griechenland bestellt war. Obwohl Griechenlands Wirtschaft in den letzten Jahren
keine Investitionen in die Wettbewerbsfähigkeit vornahm, erhielt das Land trotzdem
Kredite: „Es gab also ‚billiges Geld‘ – und zwar viel davon, weil die Geldgeber die
Mitgliedschaft in der Eurozone auch als einen Garanten für die Zahlungsfähigkeit
ihrer Schuldner ansahen.“12 Scharpf hingegen führt die Schuldenproblematik der
Südländer auf die Handelsbilanzdefizite und ihre Wirtschaftsleistung zurück.13
Wettbewerbsfähige Staaten, die Überschüsse erwirtschaften, seien von den Märkten
nicht mit hohen Zinsen belegt worden, während Defizitländer ihre Abhängigkeit von
externen Finanzquellen mit höheren Zinsen bezahlen mussten, welche sie schließlich
in die Schuldenmisere getrieben hätten. Vor dem Hintergrund der hier skizzierten
Problematik erscheint die Wett­bewerbs­fähigkeit aber nicht relevant.
Mit Blick auf die Zinsen für Staatsanleihen zeigt sich, dass die Finanz­
stromtheorie die Entwicklung auf den Märkten besser erklärt als die Leistungsbi­
lanztheorie. Die Zinsen geben entsprechend der Finanzstromtheorie nicht nur das
Risiko des Zahlungsausfalls wieder. Wenn ein Schuldner insolvent erscheint oder
das Risiko besteht, dass der Gläubiger das Geld nicht zurück erhält, wird gar kein
Geld verliehen: Wenn es sicher ist, dass das Geld nicht zurückfließt, ist kein Zins
hoch genug, denn es wird keine Rückzahlung stattfinden. Die Zinsen geben viel-
mehr den Wertverlust wieder, den der Gläubiger notfalls erwartet, wenn der Staat
zur Bedienung der Schulden die Druckerpresse anwirft. Je höher die Schuldenlast
und die mit ihr einhergehende Ausweitung der Geldmenge, desto größer stellt sich
der Wertverlust der Währung dar und desto höher steigt der Zins.
Als die EZB abkündigte, unbegrenzt Staatsanleihen zu kaufen, sanken die Zinsen
für Krisenstaaten, während sie für Deutschland stiegen.14 Die Entscheidung des
Anleihekaufs durch die EZB hat keinen Bezug zur Wettbewerbsfähigkeit der Länder.
Für Deutschland mussten die Zinsen aber steigen, da die Kreditoren nun keinen
Abschlag mehr für die geringen Wertverluste bei Umstellung auf eine nationale
Währung zahlen brauchten. Weil der Geldfluss gesichert ist, erhält Deutschland kei-
nen Zins-Bonus mehr, da die Wahrscheinlichkeit eines Zerfalls der Eurozone sinkt.
Nur mit der Geldflusstheorie kann der Anstieg der Zinsen für Deutschland nach der
Ankündigung des unbegrenzten Anleihekaufs erklärt werden. Für die Krisenstaaten

12  Vgl. Karl Brenke: Nötige Modernisierung der griechischen Wirtschaft. Eine
Herkulesaufgabe, in: APuZ, H. 35-37/2012, S. 17.
13  Vgl. Fritz W. Scharpf: Die Euro-Krise. Ursachen und Folgerungen, in: ZSE, H. 3, Jg. 9

(2011) S. 324–337.
14  Vgl. Rettung ohne Grenzen, in: Die Zeit vom 13.09.2012.
4  Staatsschulden und Finanzmärkte 23

hingegen sanken die Zinsen, weil die Investoren nicht mehr befürchten mussten,
dass eine Umstellung auf nationale Währungen zu einem Wertverlust führen würde.
Durch den unbegrenzten Ankauf ist die Funktionalität der Krisenstaaten innerhalb
der Finanzströme gesichert, sodass wieder Geld verliehen werden kann. Staaten wie
die USA oder Japan zeigen, dass die Wirtschaftsleistung oder Schuldenstände allein
keine ausschlaggebenden Kriterien für die Kreditvergabe darstellen. Auf die USA
drückte 2011 eine Schuldenlast von 102 Prozent des BIP und ein
Handelsbilanzdefizit von 785 Mrd. US-Dollar und ein Leistungsbilanzdefizit von 473
Mrd. US-Dollar. Trotz des sog. Zwillingsdefizits scheuen die Investoren nicht die
US-Staatsanleihen: Die USA leben über ihre Verhältnisse, indem sie Dollar drucken.
Der SVR vertritt ebenso eine differenzierte Position, die nicht allein auf die
Wettbewerbsfähigkeit abstellt: „An diesem Teufelskreis haben bisher weder die ambi-
tionierten Konsolidierungsprogramme der Problemländer noch die immer größer
dimensionierten Rettungsprogramme etwas Grundsätzliches ändern können. Die
zunehmende Instabilität des Euro-Raums kontrastiert mit der Situation in Japan, den
Vereinigten Staaten und dem Vereinigten Königreich, Ländern, denen es mit deutlich
höheren Haushaltsdefiziten in der gleichen Zeit möglich gewesen ist, sich zu historisch
niedrigen Zinsen zu refinanzieren. In dieser Diskrepanz spiegelt sich das konstitutive
Element einer Währungsunion, die ihren Mitgliedsländern den zwar bequemen, aber
stabilitätspolitisch höchst bedenklichen Ausweg der Notenbankfinanzierung weitge-
hend versperrt.“15 Der Sachverständigenrat gibt in dieser Ausführung zu bedenken,
dass die garantierte Rückzahlung der Staatsschulden über die Notenpresse für den
Finanzmarkt einen gewichtigen Faktor darstellt, um Geld für Staatsanleihen zur
Verfügung zu stellen. Die Implikation dieser Passage im Jahresgutachten 2011/2012
richtet sich gegen die Position der Bundesbank, aber auch gegen die Strategie der
Bundesregierung, die beide die Wettbewerbsfähigkeit als ausschlaggebendes
Kriterium für die Konditionen der Geldvergabe an Staaten deklarieren.
Aus diesen Zusammenhängen ergeben sich Folgen für die Wirtschaftspolitik. Die
linke funktionalistische Kritik richtet sich gegen die Sparmaßnahmen und fordert
einen Aufkauf der Staatsanleihen,16 um Sparmaßnahmen zu verhindern, die zu einer
Benachteiligung ärmerer Bevölkerungsschichten führen würden.17 Die konservativ-
stabilitätsorientierte Kritik wiederum fordert Sparprogramme, um die weitere
Verschuldung zu mindern und die Staatshaushalte zu konsolidieren, so dass die
Ausgaben für den Schuldendienst und das Ausmaß der Verschuldung sinken. Beide

15  SVR 2011, S. 77.


16  Vgl. Christian Felber: Retten wir den Euro, Bonn 2012, S. 51f.
17  Vgl. Herbert Schui: Methode Merkozy. Wie Europa zu Tode gespart wird. Blätter für

deutsche und internationale Politik, H.1, Jg. 75 (2012), S. 66–74.


24 4  Staatsschulden und Finanzmärkte

Optionen für sich allein verkennen jedoch die Finanzverflechtungen, in denen sich
die modernen „Verschuldungsstaaten“ befinden. Aus dieser Verflech­tung resultiert
die Notwendigkeit einer Kombination der wirtschaftspolitischen Strategien.
Aufgrund des Umstands, dass sich die Staaten zu einer Flussgröße der globalen
Finanzströme entwickelt haben, ergibt sich die Notwendigkeit, die ständige
Refinanzierung zu gewährleisten. Dazu zählen nicht nur die Hilfspakete für
Krisenstaaten, denn diese gewährleisten nur die Bedienung bestehender Schulden.
Für die Neuaufnahme von Schulden bieten sie nur eine dünne Grundlage, weil sie auf
die Beziehung Finanzmarkt-Staat zielen, während die Investoren nur an den unbe-
stimmten Beziehungen der Finanzmarktakteure untereinander interessiert sind. Die
Staaten sind jedoch gezwungen neue Schulden aufzunehmen, weil ihr Haushalt bud-
getär in den Finanzmarkt verlängert wurde. Vor dem Hintergrund eines Finanzie­
rungszwangs und der fehlenden geldpolitischen Hoheit erscheint es notwendig, die
zu rigide Handhabe der Staatsanleihen zu überdenken. Für eine pragmatische
Wirtschaftspolitik ist vor allem die für Deutschland typische Vermischung wirt-
schaftspolitischer und ideologischer Positionen hinderlich. Weil der Ankauf von
Staatsanleihen traditionell linker Politik zugeordnet wird, stellt sie kaum eine Option
für die konservativen und liberalen Parteien dar. In den USA hingegen, die eine über-
bordende Schuldenlast über die Fed finanzieren, käme niemand auf die Idee, den
Kauf von Staatsanleihen der linken Politik zuzuordnen.
Gleichzeitig kann es nicht zielführend sein, die bestehende Abhängigkeit von den
Finanzströmen zu verstärken, sodass nationale Konsolidierungsprogramme nötig
erscheinen, um die Verschuldung zurückzuführen. Die wiederholte Forderung nach
einer Verkleinerung des Geldsystems und die beständige Kritik der Linken über die
Ohnmacht der Politik, die Banken zu „zerschlagen“,18 erhalten vor der Finanzstrom­
theorie eine Relativierung. Da sich die Staaten als Teile der globalen Finanzmärkte eta-
bliert haben, stößt das Vorhaben der Verkleinerung des Geldsystems auch auf den
Widerstand der Regierungen, die auf die Finanzmärkte angewiesen sind. Dies mag
eine Ursache sein, warum – wie der ehemalige Bundespräsident Christian Wulff aus-
führte – „die Entscheidungsträger häufig den Eindruck erweckten, von den Finanz­
märkten ‚am Nasenring durch die Manege‘ geführt zu werden, anstatt das Heft des
Handelns selbst in die Hand zu nehmen.“19

18 Vgl. etwa: Rudolf Hickel: Schöpferische Zerstörung. Warum Deutsche Bank & Co.

Zerschlagen werden müssen, in: Blätter für deutsche und internationale Politik, H. 3, Jg. 57
(2012), S. 75.
19  SVR: Verantwortung für Europas wahrnehmen. Jahresgutachten 2011/12, Wiesbaden

2011, S. 2.
Institutionelle Hemmnisse auf
europäischer Ebene 5

Die volkswirtschaftlichen und fiskalischen Ungleichgewichte stellen Struktur­


probleme der europäischen Wirtschafts- und Fiskalarchitektur dar, welche
durch fehlende institutionelle Verschränkungen in der EU befördert wurden.
Komplikationen erwachsen aus der vorangeschrittenen Verflechtung im mone-
tären Sektor, welche nicht durch entsprechende Kooperation in den anderen
Teilbereichen flankiert wird. Obgleich die monetäre Einheit weitgehend hergestellt
ist, fehlt es an einer institutionellen Struktur, welche die nationalen wirtschafts- und
fiskalpolitischen Entscheidungen aufeinander abstimmt, um volkswirtschaftliche
und fiskalische Ungleichgewichte zu verhindern. Während die Staaten ihre geld-
politische Hoheit an die supranationale Ebene abtraten, besitzen sie in fiskal- und
wirtschaftspolitischen Fragen weiterhin volle Souveränität. Die Ungleichgewichte
entstehen aufgrund der unvollendeten europäischen Integration: Wäre die
Zusammenarbeit auf den fiskalischen und wirtschaftspolitischen Ebenen ebenso
weit vorangeschritten wie im monetären Sektor, wären die Ungleichgewichte, die
eine Ursache der Euro-Krise darstellen, vielleicht nicht so groß geworden und
würden den Euroraum nicht derart destabilisieren. Eine aufeinander abgestimmte
Wirtschafts- und Fiskalpolitik der Staaten könnte die regionalen Besonderheiten
des Wirtschaftsraums an- und unterschiedliche ökonomische Stärken in den
Bezirken der Union ausgleichen. Derzeit resultieren aus der unvollendeten euro-
päischen Integration finanzielle Instabilität, unterschiedliche Zinssätze und
Inflationsraten sowie Handelsdefizite, denen Überschüsse gegenüberstehen.
Die institutionellen Hemmnisse gliedern sich in zwei Stränge. Nur rudimen-
tär stellen sich die Ansätze einer gemeinsamen Haushaltspolitik dar, deren Ziele
die Konvergenzkriterien zwar vorschrieben, die sich jedoch aufgrund der fehlen-
den Akzeptanz durch die nationalen Regierungen nicht vollumfänglich etablieren

F. Illing, Die Euro-Krise, DOI: 10.1007/978-3-658-02452-9_5, 25


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26 5  Institutionelle Hemmnisse auf europäischer Ebene

konnte. Bestehende Haushaltsdefizite und das Verbot einer Monetarisierung von


Staatsschulden durch die EZB führten zum Problem der „Schuldenkrise“, weil die
Staaten als Flussgrößen der globalen Finanzmärkte nicht mehr autonom mit der
Geldpresse ihre Verbindlichkeiten bedienen können. Politik- und Theorieansätze,
die der traditionell-konservativen Fiskalpolitik verschrieben sind, lehnen die
Finanzierung von Staatsschulden über die Notenpresse ab. Indem die Staaten am
Finanzmarkt Staatsanleihen begeben, erfolgt eine Disziplinierung der Schuldenpolitik,
da steigende Zinsen als Signal für eine Beschränkung der Kreditaufnahme die-
nen. Um die Defizite zurückzuführen, setzt die stabilitätsorientierte Politik auf eine
Senkung des Ausgabenniveaus, die – so die linke-funktionalistische Kritik – die
ärmeren Schichten stärker trifft. Die linke Wirtschaftspolitik fordert deswegen eine
Finanzierung des Staates durch unbegrenzten Aufkauf der Staatsanleihen, um ein
gegebenes Ausgabeniveau zu halten. Diese Monetarisierung der Staatsschulden
führt entsprechend der konservativ-stabilitätsorientierten Kritik zu einer steigenden
Inflation, die in eine schleichende Enteignung aller Geldbesitzer mündet.
Dem Problem der fiskalischen Ungleichgewichte sollten ursprünglich die
Konvergenzkriterien entgegenwirken. Im Vertrag von Maastricht aus dem Jahre
1992 fanden die Kriterien Eingang. Sie schreiben die monetären und fiskali-
schen Bedingungen vor, unter denen ein Land der Währungsunion beitreten
darf. Die fiskalischen Kriterien begrenzen den Schuldenstand auf 60 Prozent des
Bruttoinlandsproduktes. Sie sollen ein ungebührliches Anwachsen des Schul­
denberges verhindern, aus dem eine hohe Zinslast und eine sukzessive Bindung der
Staatsausgaben für den Schuldendienst folgen können. Das Defizit beschränken die
Konvergenzkriterien auf einen Höchstbetrag von drei Prozent des Bruttoinlands­
produktes. Je höher das Defizit, desto größer die Kreditaufnahme, die zu steigenden
Schuldenständen und in eine übermäßige Verschuldung führen kann.
Das drei-prozentige Defizit und der Schuldenstand von 60 Prozent hängen
eng zusammen und sind keine willkürlichen Vorgaben. Allerdings entstammen
sie einer theoretischen Modellgleichung, denn sie basieren nicht auf „Erfah­
rungswerten“, die aus der Entscheidungsfindung des Finanzmarktes gewon­nen
wurden. Das Modell des Ökonomen Evsey Domar1 liegt den Kenn­ziffern der
Maastricht-Kriterien zugrunde. Domars Modell postuliert, dass die Schul­den­
standsquote gegen den Quotienten von Neuverschuldung und Wirtschafts­
wachstum konvergiert. Bei einer Neuverschuldung von drei Prozent und einem
nominalen Wirtschaftswachstum von fünf Prozent konvergiert der Schul­
denstand gegen 60 Prozent des BIP: Solange die Wirtschaft beständig mit fünf

1  EvseyD. Domar: The Burden of the Dept, in: ders: Essays in the Theory of Economic
Growth, New York 1966, S. 66.
5  Institutionelle Hemmnisse auf europäischer Ebene 27

Prozent wächst und das Defizit nicht mehr als drei Prozent beträgt, beläuft sich
der Schuldenstand konstant auf 60 Prozent und nimmt nicht zu. Wenn die
Wirtschaft stärker wächst, verringert sich der Schuldenstand entsprechend und
der Staat kann sich stärker verschulden.
Durch die monetären Kriterien erfolgte die Angleichung unterschiedli-
cher ökonomischer und währungsrelevanter Parameter. Die Inflationsrate eines
Kandidaten durfte nicht über 1,5 Prozentpunkten und der Zins nicht höher als zwei
Prozentpunkte über dem jeweiligen Niveau der drei preisstabilsten Länder liegen.
Ziel der Konvergenzkriterien war die Angleichung der unterschiedlichen struktu-
rellen Begebenheiten der Staaten auf ein einheitliches stabilitätsorientiertes Niveau.
Über einen verkümmerten Ansatz in Form der Konvergenzkriterien, die jedoch
von den Regierungen nicht respektiert wurden, entwickelte sich der Prozess einer
gemeinsamen Haushaltspolitik nicht hinweg. Um die Mitgliedsstaaten auf die
kohärente und strenge Fiskalpolitik zu verpflichten, sieht das Regelwerk der EU
Defizitverfahren bei übermäßiger Neuverschuldung vor. Mit einem folgenlosen
Verstoß Portugals, Frankreichs und Deutschlands gegen das Konvergenzkriterium
einer maximalen Neuverschuldung von drei Prozent verloren die Kriterien
ihre Bedeutung für die nationale Fiskalpolitik. Nicht unerheblich dürfte die
Einschätzung des damaligen EU-Kommissionspräsidenten Romano Prodi gewe-
sen sein, der die Kriterien als „dumm“ bezeichnete. Aufgrund des sanktionslosen
Verstoßes gegen die Kriterien stiegen die nationalen Defizite und Schuldenstände
in den folgenden Jahren an. Die fehlende europäische Integration drückt sich nicht
nur in der weiterhin fortbestehenden Autonomie der nationalen Fiskalpolitik aus.
Weil das Vertragswerk von Maastricht keine Bindekraft entfalten konnte, findet
sich die unzureichende europäische Zusammenarbeit ebenso in der – folgenlosen –
gouvernementalen Missachtung der Konvergenzkriterien.
Völlig ohne gemeinsamen Rahmen zeichnen die Nationalstaaten jeweils für die
Gestaltung der Wirtschaftspolitik verantwortlich. Der Alleingang führt zu unter-
schiedlicher Wettbewerbsfähigkeit der nationalen Ökonomien, wodurch die volks-
wirtschaftlichen Ungleichgewichte anwuchsen. Art. 121 AEUV belässt die
wirtschaftspolitische Hoheit bei den nationalen Regierungen und empfiehlt einzig
eine Koordination der Wirtschaftspolitik.2 Ebenso wie bei den budgetären
Vorgaben für die Fiskalpolitik manifestiert sich die fehlende europäische Integration
nicht nur in der Ablehnung der Mitgliedsstaaten, souveräne Rechte an die EU abzu-
treten. Sie findet sich auch in der unzureichenden zwischenstaatlichen Kooperation.

2 Vgl. hierzu Christian Calliess: Der Kampf um den Euro. Eine „Angelegenheit der
Europäischen Union“ zwischen Regierung, Parlament und Volk, in: NVwZ, H. 1, Jg. 31
(2012), S. 1.
28 5  Institutionelle Hemmnisse auf europäischer Ebene

Weil eine gemeinsame Währung währungspolitische Eingriffe wie Auf- und


Abwertungen zur Stimulation und Drosselung der nationalen Ökonomien unmög-
lich macht, müssen die Mitglieder einer Währungsunion über prinzipiell ähnliche
volkswirtschaftliche Rahmenbedingungen verfügen. Die monetären Vorgaben der
Maastricht-Kriterien sollten diese Konvergenz der nationalen Ökonomien gewähr-
leisten. Allerdings erwies es sich als ungenügend, nur das Eintrittsniveau zu regeln,
ohne die Wirtschaftspolitik der Staaten dauerhaft aufeinander abzustimmen.
Restriktionen und Anweisungen für wirtschaftspolitische Entscheidungen der
Staaten finden sich in dem 1997 verabschiedeten Stabilitäts- und Wachstumspakt.
Der auf Art. 126 AEUV gründende Euro-Stabilitätspakt sieht die Koordination
der nationalen Wirtschaftspolitik vor, die eine Stabilität des Währungsraums
gewährleisten sollte. Der Stabilitäts- und Wachstumspakt konkretisierte die
Maastricht-Kriterien und legte die Sanktionsmechanismen bei ihrer Missachtung
fest.3 Als nur „mangelhaft“ kritisierte der erste Bericht die Umsetzung des Euro-
Stabilitätspaktes, was vor allen der unzureichenden Abstimmung der gouverne-
mentalen Entscheidungen geschuldet war.
Den Versuch einer stärkeren Zusammenarbeit bildete die Lissabon-Strategie aus
dem Jahre 2000, die eine Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit vorsah. Durch die
„offene Methode der Koordinierung“ (OMK) als einem eigenständigen Governance-
Modus4 schufen die Staaten eine Abstimmungsmethode, mit der sie ohne die
Rechtsetzungskompetenz der Union wirtschaftliche Ziele und deren Umsetzung ver-
einbarten. In der OMK gibt der Rat einen Rahmen vor, in dem die Mitgliedsstaaten
selbstständig souveräne Entscheidungen treffen, die durch Indikatoren und
Zielmarken auf ihren Erfolg geprüft werden. Daraus resultiert eine „dezentrale, weit-
gehend unverbindliche Form der Koordinierung“.5 Damit verband sich ein
Wettbewerb um die beste Strategie, der jedoch keine Angleichung, sondern eine
Fragmentierung des Wirtschaftsraums zur Folge hatte.
Trotz dieser Erkenntnis zeigten sich die Staaten der Eurozone bis zum
Ausbruch der Euro-Krise nicht bereit, ihre wirtschaftspolitischen Entscheidungen
stärker zu koordinieren. Jeweils auf der nationalen Souveränität gründend ent-
scheiden die Regierungen über die Entwicklung der Volkswirtschaft, ohne euro-
paweit aus- und Regionen mit unterschiedlicher Wettbewerbsstärke anzugleichen.
Der Prozess der Wechselkursanpassung steht nicht mehr zur Verfügung, sodass
die verschiedenen Marktkräfte keinem Gleichgewicht zugeführt werden: Weil

3  Vgl. Frank R. Pfetsch/Timm Beichelt: Die Europäische Union. Geschichte, Institutionen,


Prozesse, Paderborn 2005, S. 223f.
4  Vgl. Arthur Benz: Politik in Mehrebenensystemen, Wiesbaden 2009, S. 160.
5  Heinz Lampert/Jörg Albrecht: Lehrbuch der Sozialpolitik, Berlin 2007, S. 470.
5  Institutionelle Hemmnisse auf europäischer Ebene 29

die deutsche Wirtschaft mit ihrer schieren Wettbewerbsübermacht massive


Exportüberschüsse generiert, entstehen in den anderen Staaten entsprechende
Handelsbilanzdefizite, welche zu einer Verschuldung führen. Allerdings ist die
Kausalität nicht so eindeutig, wie es sich in der deutschen Debatte andeutet, denn
das Problem der volkswirtschaftlichen Ungleichgewichte ließe sich auch anders
deuten: Indem die südeuropäischen Staaten ein höheres Konsumniveau pflegen als
die nordeuropäischen Länder, führen sie mehr Waren ein und ermöglichen ent-
sprechende Exportüberschüsse der Kernstaaten.
Welche der beiden Erklärungen Anwendung findet, ist jeweils abhängig vom
wirtschaftstheoretischen Erklärungsmodell und beide tragen unterschiedliche
politische Implikationen in sich. Ordnungspolitisch-stabilitätsorientierte Politiker
verweisen auf den Vorteil der deutschen Wettbewerbsfähigkeit und fordern ver-
stärkte Reformanstrengungen der Krisenländer, damit deren Produktivität steigt
und Exportüberschüsse die Schuldenstände zurückführen. Die linke Theorie wie-
derum definiert das Numéraire über die Krisenländer und unterstellt eine zu
starke Lohnzurückhaltung bei den Deutschen, woraus die wirtschaftspolitische
Anweisung zu höheren Löhnen erwächst. Daraus folgt die Forderung, der durch
„Lohndumping“6 verursachten Konsumflaute durch Mindestlöhne7 zu begegnen.
Die linke Politik greift diese Positionen auf, wenn Lafontaine Mindestlöhne for-
dert, um die Gleichgewichte in Europa wieder herzustellen.8
Das unkontrollierte Anwachsen der Ungleichgewichte aufgrund unterschied-
licher wirtschaftlicher Stärke der Staaten stellt ein Problem dar, welches Europa
lösen muss. Wie in den ideologischen Implikationen angedeutet, dürfte sich diese
Herausforderung als Vexier entpuppen. Bevor die Staats- und Regierungschefs
und die EU die Frage beantworten können, ob die Exportstaaten über- oder die
Importstaaten unterhalb einer durchschnittlichen Wettbewerbsfähigkeit liegen,
müssen überhaupt erst Mechanismen geschaffen werden, die politische Prozesse
ermöglichen, um die Wettbewerbsfähigkeit aneinander anzupassen. Die derzeitigen
Verhandlungen auf europäischer Ebene über diese Abstimmungsverfahren werden
von Deutschland dominiert, das versucht, eine Aufweichung des Stabilitätspaktes
und der damit verbundenen Wettbewerbsfähigkeit der Länder zu verhindern.

6 Vgl. Rainer Flassbeck: Gescheitert. Warum die Politik vor der Wirtschaft kapituliert,
München 2009, S. 25, vgl. ebenso Felber 2012, S. 27.
7 Vgl. Sebastian Dullien: Von der Griechenlandkrise zum Euro-Kollaps?, in: Blätter für

deutsche und internationale Politik, H. 6, Jg. 55 (2010), S. 9–12.


8  Vgl. „Die Banken beißen die Hand, die sie füttert“, in: Handelsblatt online vom 07.10.2011.
Griechenland als Sonderfall
und Katalysator 6

Mit Blick auf die strukturellen Fliehkräfte in der Euro-Zone fällt der beson-
dere Status Griechenlands ins Auge. Nicht nur der außergewöhnlich hohe
Schuldenstand Hellas, sondern ebenso die schwache Ökonomie und die provin-
ziell anmutenden Staatsstrukturen machen das Land zu einer Ausnahme in der
Euro-Zone. Aufgrund dieser Parameter und besonderer Ausgangsbedingungen
stiegen die Zinsen für das Land im Zuge der Finanzkrise abrupt an und erschwer-
ten die Refinanzierung des defizitären Staates.
Griechenlands Ökonomie präsentiert sich unterentwickelt wie keine andere in
Europa: Die Modernisierung der Wirtschaftsstrukturen wird nicht zuletzt deshalb als
„Herkulesaufgabe“1 bezeichnet. Der Exportanteil griechischer Produkte hat mit 24
Prozent des BIP den geringsten Wert in Europa. Private Forschung und Entwicklung,
EDV und ingenieurtechnische Leistungen besitzen einen geringen Stellenwert. Das
Land ist außerstande sich selbst zu versorgen, im Jahre 2011 standen Einfuhren im
Wert von 43,7 Mrd. Euro Exporte mit einem Umfang von 22,8 Mrd. Euro gegenüber.
Insgesamt liegen stark agrarwirtschaftlich geprägte Strukturen vor, denn ein Drittel
der Wertschöpfung stammt aus dem Nahrungsmittelsektor. Weitere wesentliche
Anteile des Bruttoinlandproduktes stammen aus der Mineralölverarbeitung für den
Binnenmarkt, der Bauxitverwertung, Druckerzeugnissen und der Produktion von
Generika der pharmazeutischen Industrie. Eine bedeutende Rolle spielt deshalb der
Tourismus, der ein Sechstel des BIP ausmacht.2

1  Vgl. Karl Brenke: Nötige Modernisierung der griechischen Wirtschaft. Eine Herkulesaufgabe,

in: APuZ, B 35-37/2012, S. 16-23.


2  Ebenda, S. 19f.

F. Illing, Die Euro-Krise, DOI: 10.1007/978-3-658-02452-9_6, 31


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32 6  Griechenland als Sonderfall und Katalysator

Neben die schwach ausgeprägten Wirtschaftsstrukturen tritt ein schwacher


Staat mit ineffektiven Verwaltungsstrukturen, der nicht die Kraft besitzt, die
Gesetze umzusetzen: „Addiert man die starren Regeln für Berufsgruppen und die
seit Jahren bekannte Tatsache, dass im Griechischen Parlament verabschiedete
Gesetze häufig vollzuglos bleiben, wird deutlich, dass es sich in diesem gleichsam
exemplarischen Fall um im Wortsinne vormoderne Interaktions- und Verhaltens­
formen innerhalb wie zwischen Staat, Privatwirtschaft und der Bevölkerung han-
delt.“3 Steuerhinterziehung ist in Griechenland ebenso üblich wie Korruption,
wodurch dem Staat jährlich bis zu 13 Mrd. Euro verloren gehen. Die von der EU
eingesetzte Untersuchungskommission in Griechenland schätzt die ausstehende
Steuerschuld auf bis zu 60 Mrd. Euro.4
Eingedenk der schwachen wirtschaftlichen Basis und dem geringen
Steueraufkommen, dessen Volumen sich durch die Steuerhinterziehung zusätzlich
verkleinert, führte die steigende Staatsverschuldung zu einer sukzessiven Bindung
der Haushaltsmittel Athens für Tilgung und Zinslast. Ende 2009 brauchte Athen
mehr Geld. Obwohl der Staat noch über gewisse Ressourcen verfügte, war er vorü-
bergehend gar nicht in der Lage, die Gelder einzutreiben. Privatisierungen als
Geldquelle schlugen regelmäßig fehl oder brachten nur einen Bruchteil der geplan-
ten Einnahmen. Inwiefern die Politik selbst den Willen besaß, die Probleme des
Landes zu beheben, bleibt Gegenstand weiterer Untersuchungen. Verschiedene
Indizien sprechen dafür, dass die griechische Politik zumindest nicht mit letzter
Vehemenz an dem Schuldenproblem arbeitete. Obwohl Hellas bereits 2009 fast
insolvent war und seit 2010 nur noch mit Unterstützung internationaler Geldgeber
die Verbindlichkeiten am Finanzmarkt bedienen konnte, gab es 2011 noch mal
mehr Geld aus als 2010. In den Militäretat flossen trotz der drohenden
Staatsinsolvenz 2011 mehr Mittel als 2010.5
Als die Investoren durch die Verluste aufgrund der Finanzkrise bereits skep-
tisch waren, stiegen die Riskoaufschläge für griechische Staatsanleihen abrupt an,
was Giorgos Papandreou bewog, bei der EU um Finanzhilfe zu bitten. Griechenland
wirkte mit seinen Refinanzierungsproblemen am Finanzmarkt wie ein Beschleuniger
aber auch wie ein Katalysator für die Strukturkrise der Euro-Zone. Mit Blick auf
die Ungleichgewichte und die institutionellen Hemmnisse wirkte Hellas wie ein
Beschleuniger. Die hohen griechischen Handelsbilanzdefizite verdeutlichten das
strukturelle Problem der unterschiedlichen Wettbewerbsfähigkeit der Länder in

3  Vgl. hierzu Joachim Jens Hesse: Die europäische Verschuldungskrise. Eine dreifach uner-
ledigte Agenda, in: ZSE, H. 3, Jg. 9 (2011), S. 340.
4  Vgl. 40:40:20, in: Süddeutsche.de vom 16.12.2011.
5  Vgl. BT Drs. 17/160, S. 19102.
6  Griechenland als Sonderfall und Katalysator 33

der gemeinsamen Währung und die daraus resultierenden Schulden der süd- und
Überschüsse der nordeuropäischen Staaten. Dieses Problem wäre jedoch auch
ohne die Insolvenz Griechenlands offenkundig geworden. Ebenso wären die feh-
lenden wirtschaftspolitischen Instrumente ins Auge gefallen, die es der Euro-
Zone als Entität unmöglich machten, die geld-, fiskal- und wirtschaftspolitischen
Entscheidungen entsprechend den Notwendigkeiten der unterschiedlichen Bezirke
der Union anzugleichen.
Griechenland wirkte hingegen wie ein Katalysator für die um sich greifende
Skepsis der Investoren gegenüber den Staatsanleihen weiterer Mitgliedsländer
des Euroraums. Als Athen mit dem Hilfspaket das Misstrauen am Finanzmarkt
schürte, zweifelten die Anleger plötzlich an der gegenseitigen Bereitschaft, wei-
terhin in die anderen Staatsanleihen der Euro-Zone zu investieren. Der Anstieg
der Risikoaufschläge für viele Länder der Eurozone hatte seine Ursache in den
Problemen Griechenlands, von dessen Refinanzierungsproblemen auf andere Staaten
geschlossen wurde. Das Feuer in Griechenland entwickelte sich rasend schnell
zu einem Flächenbrand, denn mit Blick auf die ökonomischen Kennziffern und
Erfahrungswerte der Vergangenheit waren viele Entscheidungen der Investoren nicht
zu begründen.
Finanzverflechtungen
Banken – Staat 7

Zwischen dem Finanzsystem und den Staaten besteht, wie bereits in den Ausfüh­
rungen zum artificial spending dargelegt, eine enge Verbindung. Die Banken stellen
die Schnittstelle beider Systeme dar. Aufgrund der Finanzverflechtungen der Banken
und den Staaten besteht eine wechselseitige Abhängigkeit, wodurch Probleme der
einen Sphäre zu Komplikationen in der anderen führen können. Nicht nur weil die
Staaten die Banken brauchen, um ihre Staatsanleihen in den Geldsektor zu schleusen,
sondern ebenso wegen ihrer gesamtwirtschaftlichen Bedeutung, wirken die Probleme
der angeschlagenen Geldhäuser auf die Regierungen zurück. Indem die Banken die
Schuldenpolitik der Staaten realisieren, wurden sie in den Strudel der Staatsschulden
gezogen. Die Banken kaufen die Staatsanleihen und hinterlegen sie bei den nationa-
len Notenbanken bzw. der EZB, um neues Geld zu erhalten. Die Finanzinstitute sind
der Umweg, den die Regierungen gehen müssen, weil es der EZB eigentlich verboten
ist, direkt Staatsanleihen aufzukaufen. Der Ankauf von Staatsanleihen durch die EZB
am Sekundärmarkt oder ihr Erwerb durch die EFSF stellen allenfalls krisenbedingte
Sonderlösungen dar, denn das Tagesgeschäft regeln die Geschäftsbanken.
Für die Banken ist es ein lukratives Geschäft, da sie ohne Risiko die Differenz
erwirtschaften, die zwischen dem Zins liegt, den sie für das Geld der EZB zahlen und
jenem, den sie von den Staatsanleihen erhalten. Aufgrund dieses Finanzverbundes
lassen sich viele Mechanismen der Euro-Krise erklären. Der Mechanismus erklärt,
warum sich einzelne Staaten wünschen, dass sich Banken beim ESM refinanzieren
können: Indem die Geldhäuser über den ESM frisches Geld anderer Staaten erhal-
ten, können sie erneut Staatsanleihen der Krisenstaaten kaufen. Die entsprechenden
Regierungen profitieren von solch einer Option. Aufgrund dieses Finanzverbundes
befürworten zahlreiche Staaten ebenso eine Ausweitung der Geldmenge durch die
EZB. Als die Zentralbank Ende 2011 und Anfang 2012 insgesamt knapp eine Billion

F. Illing, Die Euro-Krise, DOI: 10.1007/978-3-658-02452-9_7, 35


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36 7  Finanzverflechtungen Banken – Staat

Euro für die Geschäftsbanken zur Verfügung stellte, floss ein Großteil des Geldes in
Staatsanleihen, was wiederum den Regierungen zugutekam.
Staatsanleihen galten bis zur Euro-Krise als der „stabile Kern“1 des europäischen
Finanzsystems. Geschäftsbanken können sich mit Staatsanleihen im Sicherheitenpool
der Notenbanken neues Zentralbankgeld beschaffen. Die Regierungen erhalten den
bevorzugten Status, denn für Staatsanleihen muss kein Eigenkapital vorgehalten wer-
den, wodurch sie als Investitionsprodukt einen hohen Stellenwert besitzen: „Daneben
begründet sich die fehlende Vorsorge für den Ernstfall auch im Zweckbündnis zwi-
schen Banken und Staaten. Welcher Kreditnehmer hat schon ein Interesse daran, es
dem Kreditgeber schwer zu machen, ihm Geld zu leihen?“2 Diese Kooperation
besteht schon seit vielen Jahrzehnten und ist nicht erst eine Entwicklung seit der
Deregulierung der Finanzmärkte.3 Die Umsetzung von Basel III honorierte diese
Zweckbeziehung, indem Staatsanleihen erneut nicht mit Eigenkapital unterlegt wer-
den müssen.
Folgende Zahlen des SVR verdeutlichen die Finanzverflechtungen: „Die Banken
des Euro-Raums hielten zum Ende des Jahres 2010 Kredite an öffentliche
Haushalte und Wertpapiere öffentlicher Emittenten in Höhe von 2,7 Bio. Euro, was
rund 8,5 Prozent ihrer Aktiva entspricht. Für die von diesen Finanzinstituten emit-
tierten Pfandbriefe dienten Staatsanleihen in Höhe von 608 Mrd. Euro als
Sicherheit. Die Versicherungen und Pensionskassen in den Ländern des Euro-
Raums verfügten über Staatsanleihen in Höhe von 1,2 Bio. Euro, die rund
17,5 Prozent ihrer Aktiva ausmachten. Diese Institute waren zudem bei den
Banken des Euro-Raums mit Beträgen in Höhe von 1,3 Bio. Euro engagiert und sie
verfügten über Anteile an Investmentfonds in Höhe von 1,6 Bio. Euro, in deren
Portfolien staatliche Wertpapiere in Höhe von 692 Mrd. Euro enthalten waren.“4
Die Euro-Krise ist nicht allein eine Schuldenkrise der Staaten, denn ein weiteres
wesentliches Element findet sich in den Finanzverflechtungen. Mancher Zeitzeuge
sah daher die originäre Ursache der Schulden- und von ihr ausgelösten Euro-Krise im
Engagement der Banken. Besonders überspitzt formulierte Schmidt diese
Problematik der Verflechtungen: „Im Grunde haben wir es mit der Bankenkrise zwei-
tem Akt zu tun. Inhalt diesen zweiten Aktes ist die unheilvolle gegenseitige
Abhängigkeit von Staaten und Banken, ihrer jeweiligen Kreditwürdigkeit und ihres

1  Vgl. SVR: Verantwortung für Europa wahrnehmen. Jahresgutachten 2011/12, Wiesbaden


2011, S. 81.
2  Der Junkie hatte die Wahl, in: Die Zeit vom 27.10.2011.
3  Vgl. Terhalle 1948, S. 233.
4  SVR 2011, S. 81f.
7  Finanzverflechtungen Banken – Staat 37

Finanzierungsbedarfs.“5 Aufgrund der Finanzverflechtungen liegen Staaten und


Banken in einem Krankenbett und infizieren sich gegenseitig: „In erster Linie [sind]
europäische Banken mit ihrem Kreditengagement und europäische Unternehmen als
Handelspartner in Griechenland engagiert, und entsprechend von der Krise betroffen
und übertragen die Probleme in ihre Heimatländer. Insbesondere ergibt sich hieraus
die Sorge um eine Belastung der bereits angeschlagenen Finanzinstitutionen.“6
Es bietet sich an, die Probleme der Banken zu skizzieren, um die verschiedenen
Phasen voneinander zu trennen. Die Finanzkrise der Jahre 2007 bis 2012 begann mit
der Bankenkrise, die 2007 ihren Lauf nahm und 2008 mit dem Zusammenbruch der
US-amerikanischen Bank Lehman Brothers zu einem weitgehenden Versiegen der
globalen Finanzströme führte. Aufgrund des Misstrauens der Banken untereinan-
der liehen sich die Geldhäuser kaum noch gegenseitig Geld und die Finanzmärkte
schlossen. Ursache für die Bankenkrise waren umfangreiche Spekulationen in den
Immobilienmarkt der USA, die aufgrund institutioneller und bankenrechtlicher
Fehlanreize zu einer Blase führten, welche 2007 barst.
Als der Immobilienboom endete, mussten die Banken umfangreiche Abschrei­
bungen auf das Anlagevermögen vornehmen, welches in den US-amerikanischen
Immobilien investiert war. Die Wertverluste auf dem Häusermarkt fanden ihren
Niederschlag in Wertberichtigungen in den Bilanzen jener Banken, die in den
Immobilienmarkt investiert hatten. Diese Abschreibungswelle beschränkte sich nicht
auf US-amerikanische Banken, sondern ergriff die Institute weltweit, weil durch struk-
turierte Produkte eine Vielzahl von Finanzinstituten an den Renditen partizipiert hatte.
Der durch die Abschreibungen hervorgerufene Wertverlust führte zur Notwendigkeit
die Banken zu rekapitalisieren, was durch Verstaatlichungen sowie staatliche
Garantien und Bürgschaften flankiert wurde. Die Interventionen der Regierungen ver-
hinderten einen übermäßigen Wertverlust des Eigenkapitals der Banken.
2011 gerieten die Banken erneut in Turbulenzen. In seinem Gutachten von 2008
warnte der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen
Entwicklung trotz der staatlichen Rettungsmaßnahmen vor Problemen, welche die
Banken erneut erfassen könnten: „Die Aufgabe der Regierungen bestand darin,
Lösungen für die teilweise gravierenden Solvenzprobleme der Banken zu finden,
insbesondere durch die Zuführung von Eigenkapital. Durch die staatlichen
Rettungsschirme und die umfassende Bereitschaft der Notenbanken, als Lender of
Last Resort zu agieren, ist es mittlerweile gelungen, einen stabilen Boden für die

5  Susanne Schmidt: Das Gesetz der Krise. Wie die Banken die Politik regieren, München
2012.
6  Vgl. Oliver Gloede/Lukas Menkhoff: Das währungspolitische Trilemma im Euroraum,

in: Wirtschaftsdienst. Zeitschrift für Wirtschaftspolitik, H. 3, Jg. 90 (2010), S. 172.


38 7  Finanzverflechtungen Banken – Staat

Finanzsysteme in den wichtigsten Volkswirtschaften einzuziehen. Dadurch ist die


Gefahr eines Zusammenbruchs des Finanzsystems gebannt. Dies schließt nicht aus,
dass es noch bei einzelnen Banken zu gravierenden Schieflagen kommen kann.“7
Mit der Schuldenkrise in Griechenland schien sich diese prognostizierte Gefahr
zu entwickeln, denn an Stabilität konnten die Banken in der kurzen Erholungsphase
kaum gewinnen. Laut Europäischem Ausschuss für Systemrisiken strahlten von
insolvenzgefährdeten Staaten für die Banken erneut Risiken aus, da sie ihr Geld in
Staatsanleihen investiert hatten, die vielleicht nicht mehr bedient werden konnten.
Griechenlands Verschuldungsproblematik ist der Auslöser der Spirale, die Banken
und Staaten zugleich erfasste. Da die Märkte den Schuldenstand der hellenischen
Republik für nicht mehr tragfähig erachteten, misstrauten sie auch anderen Ländern
– unabhängig davon, ob die makroökonomischen Kennziffern dieses Urteil rechtfer-
tigten. Da die Refinanzierung der Staaten über die Märkte stockt, besteht erneut die
Gefahr, dass die Banken ihr Kapital, das in den Staatsanleihen steckt, verlieren.
Banken und Staaten sind Elemente der europäischen Strukturkrise, weil sie sich auf-
grund ihrer Finanzverflechtungen gegenseitig in den Abgrund ziehen, wobei die
Banken „angefangen“ haben: Die Staaten stützten die Banken in ihrer Krise von
2008, wofür sie sich verschuldeten. Weil die Anleger den Staatsanleihen durch die
angestiegenen Schuldenstände misstrauten, erhielten die Staaten kein Geld mehr
und gerieten in die Schuldenmisere. Es mag dahingestellt bleiben, ob wirklich der
Anstieg der durchschnittlichen Verschuldung in der Union um 20 Prozentpunkte
diese Ängste der Investoren schürte. Mit Blick auf die Schuldenstände anderer
Industrienationen in der Welt ist es wahrscheinlicher, dass die fehlende geldpoliti-
sche Hoheit der Euro-Staaten – also die Unfähigkeit, die Schuldenlast mit der
Notenpresse zu bedienen und somit wegzuinflationieren – die Unsicherheiten ver-
stärkt hat.8 Weil die Schuldenmisere wiederum das in Staatsanleihen angelegte
Kapital der Banken gefährdet, wirken die Probleme der Staaten auf die Banken
zurück. Beide Systeme infizieren sich mit ihren Problemen gegenseitig.
Aus der Finanzverflechtung erwuchs wiederholt die Kritik an den Regierungen,
sie würden nur die Finanzinstitute retten: „Die Griechenlandkrise markiert eine ent-
scheidende Wende für die Währungsunion. Zunächst schien es nur ein harmloser
Etikettenwechsel zu sein: Aus der ‚Finanzkrise‘ wurde die ‚Staatsschuldenkrise‘. Doch

7 BT Drs. 16/10985, S. 1.


8 Diese Tatsache mag ordnungspolitisch unangenehm sein. Wenn die Politik den Staat
am Finanzmarkt verschuldet, muss sie dessen Spielregeln akzeptieren. Sie kann zwar ord-
nungspolitisch standhaft bleiben und die Inflationierung der Schulden ablehnen, jedoch
entsteht daraus die Gefahr, dass dem Staat aufgrund der fehlenden Refinanzierung am
Finanzmarkt der Bankrott droht.
7  Finanzverflechtungen Banken – Staat 39

damit wechselten auch die Schuldigen. Die Banken als eigentliche Verursacher gerie-
ten aus dem Blickfeld, stattdessen saßen die Staaten mit hohen Schulden auf der
Anklagebank, weil sie nach gängiger Lesart über ihre Verhältnisse gelebt haben.“9
Diese bankenzentrierte Kritik übersieht jedoch die Wechselwirkungen, die sich aus
den Finanzverflechtungen ergeben. Die These von der „Umdeutung“ verkennt die
Symbiose, die Finanzinstitute und Staaten eingegangenen sind und die beiden Seiten
Vorteile verschafft. Während den Banken die Finanzverflechtung als sichere
Renditequelle dient, speisen die Staaten daraus ihr artificial spending. Die
Bankenkrise wurde deswegen nicht wie behauptet zur Schuldenkrise umgedeutet,
sondern sie ist die logische Konsequenz aus den Finanzverflechtungen. Banken- und
Schuldenkrise sind zwei Seiten derselben Medaille, beide sind Ausdruck des überfor-
derten Staats, der mit artificial spending über eine Wirtschaftskraft verfügt, die sonst
nicht vorhanden wäre.
Die Probleme der Banken durch ihr Engagement in Staatsanleihen sind offen-
sichtlich, denn indem diese durch eine Insolvenz des Staates an Wert einbü-
ßen, resultieren daraus Verluste im Vermögen der Finanzinstitute. Wenn die
Staatsanleihen gar nicht mehr gehandelt werden können, versiegt die Refinanzierung
der Banken. Die Infektion des Staates durch die Banken resultiert nicht nur aus
der systemischen Bedeutung, welche die Finanzinstitute für die Realwirtschaft, den
Zahlungsverkehr und damit letztlich die Funktionalität der Gesamtgesellschaft
besitzen. Geraten die Banken aufgrund der Wertverluste und des gegenseitigen
Misstrauens in Refinanzierungsprobleme, zieht das bittere Konsequenzen für das
Gesamtsystem nach sich: Die Wirtschaft erhält keine Kredite mehr oder nur zu
verschärften Bedingungen, die ökonomische Leistung schwächt sich ab und die
Volkswirtschaft gerät in eine Rezession. Die Staaten sind förmlich gezwungen zu
intervenieren, denn sie müssen nicht nur den Wohlstand sichern, sondern darüber
hinaus einen Überschuss erwirtschaften, der für die Schuldenpolitik benötigt wird.
Die Verschuldung der Staaten steigt durch Probleme im Finanzsystem an.
Die bereits angedeuteten unbestimmten Beziehungen der Finanzmarktakteure
untereinander, aufgrund deren Ungewissheit jeweils die Investoren zweifelten, ob
weitere Anleger Geld in Staatsanleihen stecken, haben zur Skepsis nicht nur
gegen die Staaten, sondern ebenso gegenüber den Banken geführt. „Die im
Frühjahr 2010 einsetzende und zunächst auf Griechenland begrenzte
Schuldenkrise hat sich in der Folgezeit immer weiter ausgebreitet und mittler-
weile zu einer tiefgreifenden Vertrauenskrise geführt.“10

9  Wilfried Herz: Wie aus der Finanz- eine Schuldenkrise gemacht wurde, in: Cicero 5/2012.
10  SVR 2011, S. 79.
Fazit: Die Euro-Krise als
Strukturkrise des Staates 8

In der Euro-Krise vereinen sich nationale und supranationale sowie politische


und ökonomische Elemente miteinander. Die strukturellen Probleme finden
sich auf der Ebene der Staaten und auf der Makro-Ebene der EU. Neben die feh-
lende Wettbewerbsfähigkeit und überschuldeten Staatshaushalte einzelner Länder
treten institutionelle Hemmnisse, die einer Konsolidierung entgegenstehen.
Aus den Erfordernissen der gemeinsamen Währung erwachsen institutionelle
Anforderungen, denen Europa in der jetzigen Form nicht gewachsen scheint – will
es nicht ordnungspolitische Grundsätze aufgeben. Es ist daher unzutreffend, die
Euro-Krise als Verschuldungskrise zu bezeichnen oder als alleinige Fortsetzung der
Finanzkrise zu charakterisieren.
Die analytische Aufspaltung der Euro-Krise in ihre verschiedenen Ursachen
bringt den heuristischen Vorteil, die verschiedenen Stränge in die volkswirtschaft-
liche Entwicklung einordnen zu können. Die Finanzkrise wirkte einerseits beschleu-
nigend – sie führte zu Ergebnissen, die unabhängig von den Verwerfungen auf den
weltweiten Finanzmärkten langfristig ebenso eingetreten wären. Die makroöko-
nomischen Ungleichgewichte hätten sich ohne die Finanzkrise ebenso aufgetürmt.
Institutionelle Hemmnisse, die sich aus der unvollendeten europäischen Integration
innerhalb des „Korsetts“ der gemeinsamen Währung ergeben, hätten ebenfalls eine
retardierende Wirkung auf die weitere europäische Zusammenarbeit entwickelt.
Andererseits wirkte die Schuldenkrise der Griechen wie ein Katalysator. Sie setzte
eine Entwicklung in Gang, die ohne die griechischen Verwerfungen wahrschein-
lich nicht initiiert worden wäre. Die Wirtschaftspolitik des artificial spending ist
prinzipiell weiterhin möglich, aber sie wird im Zusammenhang mit den Schulden
Griechenlands vorübergehend nicht als nachhaltig bewertet.

F. Illing, Die Euro-Krise, DOI: 10.1007/978-3-658-02452-9_8, 41


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42 8  Fazit: Die Euro-Krise als Strukturkrise des Staates

Eine Aufspaltung der Krisenursachen verdeutlicht, dass die Euro-Krise nicht nur
eine Schuldenkrise darstellt. Für die ökonomische Analyse ist die Euro-Krise die logi-
sche Fortsetzung der Finanzkrise – aus der Banken- und Wirtschaftskrise erwuchs die
Schuldenkrise, an der die Staaten keine Schuld tragen, die sie aber ausbaden müssen.
Politische Faktoren treten bei dieser Interpretation in den Hintergrund, indem sie
einem haushalterisch fiskalischen Schwerpunkt weichen: „Die Euro-Krise des Jahres
2010 ist […] aber keine politische Krise. […] Sie ist eine Krise der Staatshaushalte, und
betrifft aber gleichzeitig auch die Grundvoraussetzungen der europäischen
Zusammenarbeit.“1 Solch eine Interpretation der europäischen Strukturprobleme
­verkürzt die Darstellung, denn Euro- und Schuldenkrise sind zwar eng miteinander
verknüpft,2 sie sind aber nicht identisch. „Die Bankenkrise, die etwa 2007 aus den USA
nach Europa kam, wurde zur Finanz- und Wirtschaftskrise. Manche meinen, es handle
sich letztlich nur um eine Schuldenkrise, ausgelöst durch eine über Jahre oder
Jahrzehnte zu hohe Kreditaufnahme. Das mag im Hinblick auf Griechenland und
Portugal überwiegend richtig sein, dürfte aber als allgemeine Beschreibung eher
nicht zutreffen.“3 Obwohl die griechische Schuldenkrise – als letzte Konsequenz der
Finanzkrise – die schwelenden Strukturprobleme der EU offenbarte, wäre es inkorrekt,
Schulden- und Euro-Krise gleichzusetzen. Was aber ist die Euro-Krise genau?
Zwar sind die Schulden der Staaten das greifbare Problem, aber die überlasteten
Haushalte stellen nur den Kristallisationspunkt der vielfältigen Konfliktstränge dar. In
den riesigen Staatsetats und ihren budgetären Verlängerungen in den Finanzmarkt
manifestieren sich die strukturellen Verwerfungen Europas. Die Schulden sind zwar
das Problem, aber nicht der Kern der europäischen Strukturkrise. Zu den mannigfalti-
gen Wesensbestimmungen des Staates tritt eine neue Beschreibung: Aufgrund der viel-
fältigen Verpflichtungen, die der Staat wahrnimmt, hat er sich in den letzten Jahren
zum „überforderten Staat“ entwickelt.4 Es würde zu kurz greifen, die Ursache für die
Last des Staates auf die Sozialversicherungssysteme oder seine Wohlfahrtstätigkeit
zu reduzieren, wie es konservative Politiker behaupten. Es wäre – der linken Kritik
folgend – ebenso unzutreffend, in der angeblich ungenügenden Besteuerung der
­

1  Vgl. Rainer Füeg: Ein Europa mit Zukunft - die europäische Einheit. Ein alter Traum mit
vielen Varianten, in: Hans Jankowski/Karin Bohr-Jankowski: Europa 2010 – Das Ende der
Solidarität?, München 2010, S. 22.
2  Felix Ekardt/Daniel Buscher: Staatsschuldenrecht, Finanzkrise und Nachhaltigkeit. Eine

kritische Analyse der neuen Schuldenbremse und ihres Bezugs zur Euro-Krise, in: AdR,
H. 1, Jg. 137 (2012), S. 44.
3  Ulrich Häde: Euro-Rettung zwischen Exekutivprimat und Parlamentsvorbehalt, Baden-

Baden 2012, S. 9.
4  Vgl. hierzu Wilhelm Hennis/Peter Graf Kielmansegg/Ulrich Matz: Regierbarkeit. Studien

zu ihrer Problematisierung, Stuttgart 1977.


8  Fazit: Die Euro-Krise als Strukturkrise des Staates 43

­ ohlhabenden Oberschicht den Grund für die unzureichende staatliche Finanzkraft zu


w
suchen. Es ist der allumfassende Eingriff des Staates in die Strukturen des menschlichen
Habitats und seine Allmacht, mit der er in jegliche Lebensbereiche eingreift, die ihn
überfordern. Der Staat bricht unter der Last der Wirtschaftseingriffe, Umverteilung,
Subventionen, Vergünstigungen, seiner Forschungs- und Überwa­chungssysteme, sei-
ner weltpolitischen Ambitionen, Strukturprogramme und zuletzt der Krisenabwehr
zusammen. Im Zuge der europäischen Strukturkrise, wurde ihm von der Politik auch
noch die Aufgabe zugetragen, die budgetären und ökonomischen Ungleichgewichte in
der Euro-Zone zu tarieren. Diese Ungleichgewichte entstammen wiederum aus den
gegen den Staat gerichteten Ansprüchen und seiner Pflicht, ein beständiges
Wohlstandsniveau zu garantieren. Der Staat kann die Krise nicht überwinden, weil
seine derzeitige Gestalt selbst eine Ursache darstellt und weil er die Mechanismen, die
zur Krise führten, durch das ihm von der Politik auferlegte Krisenmanagement ver-
stärkt. Die Staaten haben sich verschuldet, um den Aufgaben gerecht zu werden. Dieses
Problem der Schulden lässt sich jedoch nicht mit neuen Schulden lösen. Die
Strukturkrise des Euroraums ist Abbild des überforderten Staates, der übermäßig in die
Wirtschaft interveniert, eine künstliche Ökonomie aufrecht erhält und das
Gesamtvolumen staatlicher Aktivität nicht auf ein Niveau zurückführt, das einem
Gleichgewichtszustand entspräche.
Der überforderte Staat manifestiert sich in den aufgeblähten Etats. Diese sind
Ausdruck der vielfältigen Belastungen, die er stemmen muss. Daher ist es ebenso unzu-
reichend, allein wirtschaftliche Aspekte als Ursache für die Euro-Krise zu benennen.
Zwar entstammt der temporäre Anstieg der Staatsverschuldung aus den Eingriffen in
die Real- und Finanzwirtschaft, und sie stellt damit eine Folge der Finanzkrise dar. Der
sprunghafte Aufwuchs ist jedoch nur der Abschluss einer sukzessiven Entwicklung, die
seit Jahrzehnten zu einer immer höheren Verschuldung geführt hat. Zwischen 2008
und 2011 stiegen die Staatsschulden von 66,4 auf 85,5 Prozent.5 Im Falle Deutschlands
sind die Kosten der Bankenkrise ein Aspekt der steigenden Staatsverschuldung, neben
den Konsumausgaben der Siebziger Jahre, der Wende und dem Ausbau Ost etc.
Die Euro-Krise ist eine Krise der Politik. Sie wird daher auch nur von der Politik
zu lösen sein, indem sie die Frage beantwortet, welche Last sie dem Staat – und
damit den Bürgern – in Zukunft aufzubürden gedenkt. Der überforderte Staat ist der
janusgesichtige Zwillingsbruder des „totalen Staates“, wie ihn Carl Schmitt6 in
Anlehnung an Ernst Jünger7 definierte. Ihr Befund hält, trotz des Unheils, welche die

5  Vgl. Ulf Meyer Rix: Die Krise im Euro-Raum. Viel mehr als nur ein Problem zu hoher
Staatsschulden, in: Martin Junkernheinrich, Stefan Korioth, Thomas Lenk, Henrik Scheller,
Matthias Woisin (Hrsg.): Jahrbuch für öffentliche Finanzen, Baden-Baden 2012, S. 303.
6  Vgl. Carl Schmitt: Legalität und Legitimität, Berlin 1968, S. 11.

7  Vgl. Ernst Jünger: Der Arbeiter. Herrschaft und Gestalt, Hamburg1932.


44 8  Fazit: Die Euro-Krise als Strukturkrise des Staates

gesellschaftlichen Diagnosen der beiden in sich trugen: Indem der totale Staat keine
Sphäre der Gesellschaft unberührt lässt und indem sich die Gesellschaft gleichsam
nur über die Intervention des Staates manifestiert, verwischen die etatistisch-
gesellschaftlichen Grenzen und der Staat wird zum ständigen Wegbegleiter der
Bürger, gleichsam ihr Mentor – oder negativ formuliert der Vormund. Dieser Staat
ist aufgrund seiner Aufgabenfülle ausgezehrt, denn die Politik hat ihn überfordert.
Das Management der sechs Krisenursachen setzt sich aus kurz-, mittel- und lang-
fristigen Faktoren zusammen. Kurzfristig wirken die Schuldenstände destabilisierend,
sodass sie durch Finanzhilfen behoben werden müssen. Mittelfristig müssen die
Regierungen der Eurozone eine kohärente Wirtschaftsstruktur errichten, welche die
Ungleichgewichte mindert. Erneut manifestiert sich die Krise in den Strukturen des
Staates – auf der supranationalen Ebene findet sie sich in den Beziehungen und
Verflechtungen, die vom politischen System unzureichend gestaltet wurden und die
jetzt zur Instabilität der Staaten führen. Langfristig sind institutionelle Vorkehrungen
zu treffen, um ein erneutes Anwachsen von stabilitätsgefährdenden Ungleichge­
wichten zu verhindern.8 Zu den langfristigen Aufgaben zählt deshalb ebenso eine prak-
tikable Methode für den Umgang mit dem wirtschaftspolitischen Modell des artificial
spending. Kanzlerin Merkel sagte in ihrer Rede auf dem Landesparteitag der CDU in
Sachsen im Spätherbst 2012, „es sei falsch, dass man durch mehr Pump irgendwann in
die Lage kommt, die Schulden zurückzuzahlen. Das ständige Wachstum auf Pump ist
verkehrt“. Inwiefern diese Losung den Problemen der Tagespolitik geschuldet war,
oder ob sie zu konkreten Maßnahmen führen wird, bleibt abzuwarten.
Es besteht prinzipiell keine Pflicht oder Veranlassung, diese Herausforderungen
zu bestreiten. Und natürlich sind diese Ausführungen theoretischer Natur und jeder,
der in der Not den Staat bittet, ist dankbar über seine Hilfe. Sofern der Souverän des-
halb solche Erfordernisse ablehnt, besitzt keine Regierung die Legitimation, gegen
den Willen der Bürger das bestehende Wirtschafts- und Politikmodell zu ändern.
Allerdings sollten sich Wähler und Gewählte über die Konsequenzen bewusst sein
und sie müssen in Kauf nehmen, dass der Staat die Erwartungen, die sie mit dem der-
zeit bestehenden politischen und wirtschaftlichen System verbinden, aufgrund seiner
Strukturkrise nicht mehr erfüllen kann. Es liegt zwar durchaus in seiner Macht, den
vielfältigen Ansprüchen der Bürger und Interessengruppen weiterhin zu genügen.
Aber Axiome wie Geldwertstabilität, Eigentumsgarantie, Wettbewerb, Souveränität
der Regierungen und gouvernementale Handlungsfähigkeit wird er unter dieser Last
nicht mehr garantieren können. Mit der zunehmenden Etablierung der Strukturkrise
zeigt sich, dass das neue Herrschaftssystem, welches sich ganz allmählich herausbildet,
weder den konservativen noch den linken Politik- und Wirtschaftstheorien entspricht.

8 Vgl. hierzu etwa Joachim Jens Hesse: Die europäische Verschuldungskrise. Eine dreifach
unerledigte Agenda, in: ZSE, H.3, Jg. 9 (2011), S. 338.
Teil II
Die Entwicklung der Euro-Krise
von 2009–2012
Ausbruch der Euro-Krise
2009–2010 9

9.1 Das griechische Schuldenproblem als Keim der


Krise

Der 9. Dezember 2009 markiert den Beginn der Euro-Krise. Wenige Monate
nach dem Ausklingen der letzten weltwirtschaftlichen Rezession, die an die
Bankenkrise von 2007 anschloss, entwickelte sich in Europa durch die bevorste­
hende Zahlungsunfähigkeit der Hellenen die nächste Krise. Griechenland hatte
sich in den Jahren seit der Aufnahme in die EU sukzessive verschuldet und
einen Schuldenstand von 125  Prozent des Bruttoinlandsprodukts angehäuft.
Die zurückliegende Wirtschaftskrise und mit ihr einhergehende weitere sprung-
hafte Verschuldung des Staates war der Katalysator einer Entwicklung, die jedoch
unausweichlich gefolgt wäre. Mag die drohende Insolvenz Athens durch die
Wirtschaftskrise von 2008/2009 plötzlich aufgetreten sein, so wäre sie aufgrund
der geringen Wettbewerbsfähigkeit der griechischen Ökonomie und des zu hohen
Wohlstandsniveaus langfristig unabhängig von der Rezession ebenfalls eingetreten.
Als Griechenland 2001 in die Eurozone aufgenommen wurde, hatte es die
Zugangsbedingungen nicht erfüllt, sondern den Beitritt durch geschönte Zahlen
möglich gemacht. Es war den anderen Staaten der Eurozone bekannt, dass
Griechenland die Vorgaben für den Beitritt zur Währungsunion nicht erfüllte,1
doch Athen trat in einen Kreis von Staaten ein, die alle selbst die Vorgaben nicht
so ganz erfüllten: „Zudem nahm man es selbst mit diesen wenig aussagekräftigen

1 Vgl. Karl Brenke Nötige Modernisierung der griechischen Wirtschaft. Eine Herkulesauf­
gabe, in: APuZ, H. 35-37/2012, S. 17.

F. Illing, Die Euro-Krise, DOI: 10.1007/978-3-658-02452-9_9, 47


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48 9  Ausbruch der Euro-Krise 2009–2010

Kriterien nie so genau – und das schon seit der Einführung des Euro. […]
Griechenland steht also nicht allein mit der viel beklagten und dokumentierten
Trickserei. Die kreative Interpretation der Kriterien war ein offenes Geheimnis,
und so gab es genügend Stimmen, die vor einer vorschnellen Erweiterung warn-
ten.“2 Als absolute ökonomische Ausschluss- oder Beitrittsbedingung konnten
sich die Maastricht-Kriterien nie etablieren, denn politische Überlegungen domi-
nierten den Prozess der europäischen Erweiterung.3
Mit dem Euro als Einheitswährung erhielt der griechische Staat im Währungs­
block Kredite zu günstigen Konditionen.4 Für Griechenland fielen die Zinsen in
der Einheitswährung von 11,9 auf 4,2 Prozent.5 Aufgrund dieser relativ geringen
Refinanzierungskosten, die wesentlich niedriger waren als vor dem Beitritt,
konnte Griechenland mehr Kredite aufnehmen. „Mit der Einführung des Euro als
Gemeinschaftswährung ist es zu einem Fall der Risikoprämien aus Sicht des pri-
vaten Finanzsektors gekommen, wobei die Finanzierungskosten in der Peripherie
relativ zum Kern überproportional gefallen sind. Dementsprechend ist in diesen
Regionen das Kreditangebot relativ stark ausgeweitet worden. […] Dies hat
schließlich zur Konsequenz, dass der Anreiz zu zusätzlicher Verschuldung
(sowohl im privaten als auch im öffentlichen Sektor) in der Peripherie überpro-
portional hoch ist.“6 Zu einem gewissen Teil besitzt die EU eine Teilschuld an
dem gegenwärtigen Verschuldungsproblem Griechenlands. „Spill over“, d. h. der
durch eine funktionalistische Verschränkung hervorgerufene Druck zu mehr
politischer Kooperation und Einheit war gewollt. Ein Teil des griechischen
Schuldenproblems gilt als Folge der politischen Ambitionen der Europa-Politiker:
„Denn die Union hat ganz überwiegend mit großer Berechtigung raschen
Wohlstand durch ein integriertes Freihandelssystem und sicheren Kredit durch
eine gemeinsame Währung versprochen.“7

2  Hubert Zimmermann: Die gnadenlose Euro-Logik, in: Blätter für deutsche und internati-
onale Politik, H. 1, Jg. 57 (2012), S. 61.
3  Vgl. Luksic 2011, S. 45.
4  Matthew Lynn: Pleite. Griechenland, der Euro und die Staatsschuldenkrise, Weinheim

2011, S. 24.
5  Vgl. Heribert Dieter: Belohnung für Fehlverhalten?, in: IP, H. 3, Jg. 66 (2011), S. 118.
6 Christian Fahrholz/Andreas Freytag: Realwirtschaftliche Aspekte der gegenwärtigen

Krise im Eurosystem. Ursachen, Wirkung und Reformansätze, Working Papers on Global


Financial Markets Nr. 21, Jena 2011, S. 4.
7  Vgl. Udo di Fabio: Europa in der Krise, in: Zeitschrift für Staats- und Europawissen­

schaften, H. 4, Jg. 9 (2009), S. 460.


9.1  Das griechische Schuldenproblem als Keim der Krise 49

Das vom Ausland geliehene Geld setzten die Griechen kaum für Investitionen
in den Kapitalstock ein, sondern es floss in konsumtive Zwecke.8 Die Vorteile, die
Griechenland durch die Mitgliedschaft in der Währungsunion erwuchsen, wurden
nicht für eine Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit genutzt, so dass die Inflationsrate
und die geringe Produktivität auf dem Niveau vor dem Beitritt in die Euro-Zone
verharrten. Griechenland konnte diesen Nachteilen vor dem Jahr 2000 mit
Wechselkurs-Mechanismen wie Abwertungen begegnen, um die internationale
Wettbewerbsfähigkeit aufrechtzuerhalten. Diese Option war seit dem Beitritt zur
Euro-Zone nicht mehr vorhanden, denn innerhalb des Währungsraumes sind die
Wechselkurse festgezurrt. Wenn sich ein Wechselkurs nicht anpassen lässt, kann
die Wettbewerbsfähigkeit nur über eine höhere Produktivität und damit geringe
Lohnstückkosten erzielt werden. Die Griechen nahmen die Reformen bis 2009
nicht vor, so dass sie keine Wettbewerbsvorteile erlangten und die Handelsdefizite
anwuchsen. Gleichzeitig wuchs die vom Staat angehäufte Schuldenlast und die dar-
aus resultierenden Zinszahlungen zehrten das Budget Athens allmählich auf und
machten die Regierung sukzessive handlungsunfähig. Seit 2008 stiegen die Zinsen
für griechische Staatsanleihen an, und 2009 erreichten sie den Höhepunkt.9
Es sind hier zwei Dinge zu unterscheiden, die in der öffentlichen Diskussion
um Griechenland und Schulden vermengt werden, aber keinen zwingenden
Zusammenhang darstellen. Das ist einerseits die mangelnde Wettbewerbsfähigkeit
der griechischen Ökonomie, andererseits die von der Regierung aufgenommenen
Schulden. Ein Land kann sich verschulden, obwohl die Ökonomie wettbewerbs-
fähig ist – solche Beispiele boten in der Geschichte häufig die Krieg führenden
Staaten. Ein Land kann ebenso eine geringe Produktivität aufweisen und damit ein
geringeres BIP und einen kleinen Anteil an der Weltwirtschaftsproduktion aufwei-
sen und muss sich trotzdem nicht verschulden. Es gibt keinen Automatismus zwi-
schen Wirtschaftsleistung und Schuldenlast. Europa hat in den letzten Jahrzehnten
eine übermäßige Schuldenpolitik betrieben, die zu einer gewissen Normalisierung
hoher Schuldenstände geführt hat. Weil hohe Schuldenstände zu steigenden
Zinszahlungen führen, muss die jeweilige Wirtschaft stets wachsen, um diese
Last schultern zu können. Es besteht aber keine Notwendigkeit der Politik, dem
Staat jedes Jahr neue Schulden aufzubürden. Eine mit artificial spending hervor-
gerufene Stärkung der Wirtschaftskraft eines Landes kann Vorteile besitzen. Bei
einer Finanzierung über den Finanzmarkt ohne geldpolitische Hoheit birgt sie
allerdings ebenso Gefahren in sich, deren sich die Regierungen bewusst sein und

8 Vgl. Dieter 2011, S. 119.


9  Vgl.Das währungspolitische Trilemma im Euroraum, in: Wirtschaftsdienst. Zeitschrift
für Wirtschaftspolitik, H. 3, Jg. 90 (2010).
50 9  Ausbruch der Euro-Krise 2009–2010

denen sie vorbeugen müssen. Athen unterschätzte die potenziellen Risiken der
Finanzmarktfinanzierung, weil es im Währungsblock lange Zeit vor spekulativen
Einflüssen gefeit war.
Die Frage nach der Schuld für das griechische Leid muss demnach differenziert
beantwortet werden. Primär sind es die Politiker, die den Ländern diese Last auferle-
gen. Andererseits sind es die Wähler, die darüber entscheiden können, ob sie solch
eine Schuldenpolitik dulden. Im Falle Griechenlands kommt sowohl den
Entscheidungsträgern als auch den Wählern eine Mitschuld zu, denn sie haben die
Politiker gewähren lassen und die Wahlgeschenke angenommen. Demokratie ist die
Herrschaft des Volkes, die Wähler entscheiden über die Regierung. Mag der
Souverän auch nicht jede gouvernementale Entscheidung befürworten und zwischen
den Wahlen keinen Einfluss auf das Regierungshandeln ausüben können. Jeweils zur
Wahl aber kann er die herrschenden Politiker abwählen. Die häufig zu lesende
Anschuldigung, die „Märkte“ hätten die griechische Misere verschuldet, verschleiert
die Tatsache, dass die Politiker die Schulden auf- und die Wähler sie annahmen.
„Wenn irgendetwas nicht so läuft, wie Europas Mainstream sich das wünscht, dann
haben immer Banken oder Spekulanten Schuld. So hätten diese auch Europas
Währungskrise verursacht. Doch ist das glatte Wählertäuschung. Oder waren es die
Spekulanten, die über 40 Jahre lang Jahr für Jahr Europas Monsterschulden aufge-
nommen haben, um sie als Wahlgeschenke an kleine Leute zu verteilen?“10
Der Schuldenstand Griechenlands nahm aufgrund beständiger Defizite zu und
kumulierte 2009 schließlich in einem Umfang, der knapp 130 Prozent des
Bruttoinlandsprodukts bzw. 298 Mrd. Euro entsprach. Athen blieb bis 2010 nie
im Rahmen der von den Maastricht-Kriterien vorgeschriebenen maximalen
Neuverschuldung von drei Prozent, sondern die Defizite beliefen sich im
Durchschnitt auf 5,8 Prozent.11 Als das Schuldenproblem virulent wurde, betrug
das Defizit erneut 12,7 Prozent, knapp zehn Prozentpunkte über der zulässigen
Neuverschuldung. Diese Schuldenpolitik wäre sicher weiter vorangeschritten,
hätte die Ratingagentur Fitch nicht am 9. Dezember 2010 die Kreditwürdigkeit
Athens herabgestuft, wodurch die Refinanzierungskosten anstiegen. Papandreou
trat daraufhin in die Öffentlichkeit und verkündete die drohende Insolvenz
Griechenlands.
Am 10./11. Dezember 2009 fand der EU-Gipfel der Staats- und Regierungschefs
statt. Aufgrund der finanziellen Probleme und der Bekanntmachung Papandreous
einen Tag zuvor stand auch die hellenische Republik auf der Tagesordnung.
Allerdings waren die Regierungen vorerst nicht bereit, Griechenland finanziell zu

10  Michael Hörl: Die Finanzkrise und die Gier der kleinen Leute, Gelnhausen 2011, S. 9.
11  Vgl. Schuppan 2011, S. 259.
9.1  Das griechische Schuldenproblem als Keim der Krise 51

unterstützen. Im Gegenteil, sie forderten eigene Anstrengungen von Athen, das


Defizit zu reduzieren und den Schuldenberg abzutragen. Finnlands Ministerprä­
sident, Matti Vanhanen, verwies auf das europäische Regelwerk, das Finanzhilfen
untersagt: „Die EU kann nicht helfen, das ist Teil unserer Regeln. Sie wurden festge-
legt, damit die Mitgliedstaaten sich selbst um finanzielle Stabilität bemühen.“12
Deutschlands Regierungschefin, Angela Merkel, deutete auf die Kompetenz-
Problematik, die deutsche Ökonomen bereits vor der Währungsunion analysiert
hatten. Vor allem die Bundesrepublik befürwortete stärkere gesamteuropäische
Kompetenzen, um auf die nationale Fiskal- und Finanzpolitik der Länder mehr
Einfluss zu gewinnen, denn eine gemeinsame Währung benötigt eine realwirt-
schaftliche und haushalterische Einheit. Die fehlende Haushaltsdisziplin der
Griechen entfachte die Debatte erneut und führte zu Bestrebungen Deutschlands,
die Defizite in den europäischen Nachbarländern zu senken. Während Berlin mit
diesem Ansinnen in der ersten Phase der Euro-Krise einen breiten Konsens erzielte,
nahm die Bereitschaft zu Sparmaßnahmen oder gar Austeritätspolitik in der EU
mit zunehmender Dauer der Krise jedoch sukzessive ab.
Der Adressat für insolvente Staaten ist der IWF, der Regierungen bei fehlen-
dem Zugang zum Kapitalmarkt mit Krediten aushilft. Obwohl die EU vorerst
keine Bereitschaft zeigte, Athen unmittelbar Kapitalhilfe zu gewähren, gaben die
Regierungschefs zu verstehen, dass sie die hellenische Republik nicht zwingen
würden, sich an den Währungsfonds zu wenden, dessen Kreditnehmer eigentlich
Entwicklungsländer sind. Die Bitte um Finanzhilfen beim IWF stellt einen Makel
dar und führt zu erheblichen Gesichtsverlust der jeweiligen bittstellenden
Regierung: „Ehe ein Mitglied der Eurozone den Internationalen Währungsfonds
(IWF) um Hilfe bitten müsse, werde es eine EU-interne Lösung geben“, verkün-
dete der damalige EU-Währungskommissar Joaquín Almunia im Februar.13
Auf dem EU-Sondergipfel vom 11. Februar 2011 signalisierten die Euro-
Staaten deshalb ihre prinzipielle Bereitschaft, Griechenland aus seiner Misere zu
befreien. Zwar verpflichteten sie sich nicht auf eine Rettungsaktion, aber sie
gaben zu verstehen, dass Hilfe für angeschlagene Länder prinzipiell möglich
wäre.14 Weil die EU die Reformanstrengungen Athens für ungenügend erachtete,
stellte die Kommission die griechische Haushaltspolitik am 16. Februar unter
Beobachtung und forderte verstärkte Sparanstrengungen, um das Defizit bis 2012
auf drei Prozent zu senken. Obwohl die Staats- und Regierungschefs zusagten,

12  EU verweigert Griechenland Soforthilfe, in: Spiegel online vom 11.12.2009.


13  Vgl. ebenda.
14  Vgl. Daniela Schwarzer: Griechenland enthüllt Schwäche der EWU, in: SWP aktuell, Nr.

18, Februar 2010, S. 1.


52 9  Ausbruch der Euro-Krise 2009–2010

Griechenland zu unterstützen, sodass Athen nicht beim IWF um Hilfe ersuchen


müsse, wurde der Währungsfonds als Berater hinzugezogen. Die politische
Unabhängigkeit und damit die Fähigkeit, bei fehlendem Reformwillen Gelder
einzubehalten, gilt als Grund für das Engagement des IWF.15 Die Staats- und
Regierungschefs suchten den Spagat zwischen der finanziellen Unterstützung und
des politischen Drucks, um einerseits die Finanzmärkte zu stabilisieren, anderer-
seits Athen zu weiteren Reformen zu bewegen. Sie waren gezwungen, Athen wei-
terhin zu bedrängen, denn die griechische Regierung hatte nicht nur – ebenso wie
andere Staaten – die Maastricht-Kriterien missachtet, sondern sie hatte darüber
hinaus die Finanzstatistiken für Eurostat wiederholt gefälscht. Bereits 2000 hatte
Athen mit falschen Angaben den Beitritt zur Währungsunion ermöglicht.
Am 16. März 2010 sicherten die EU-Finanzminister Griechenland im Falle
von Solvenzproblemen finanzielle Unterstützung zu. Zwar lehnten die Minister
Darlehen weiterhin ab, doch bilaterale Finanzhilfen wurden in Aussicht gestellt. Der
griechische Regierungschef fragte diese Hilfe jedoch nicht nach, sondern forderte
lediglich politische Unterstützung und das Vertrauen der Europäer, um Athens
Refinanzierungskosten an den Finanzmärkten zu senken. Junker verdeutlichte mit
Blick auf eventuell negative Reaktionen auf den Finanzmärkten, dass die Finanzhilfen
gar nicht nötig seien, aber notfalls zur Verfügung ständen, falls sich die Situation
weiter verschlechtere. Drei Tage später drängte Kommissionspräsident Barroso die
Euro-Staaten zu schnellen Hilfen für Griechenland, um die Situation nicht weiter
eskalieren zu lassen.
Auf dem Euro-Gipfel vom 25. März 2010 bewilligten die Staats- und
Regierungschefs die bilateralen Finanzhilfen.16 Gleichzeitig beschlossen sie, den
IWF zu beteiligen und anderen Staaten mit Solvenzproblemen ebenfalls zu helfen.
Frankreich hatte eine Beteiligung des IWF lange abgelehnt, weil es die internatio-
nale Reputation der Währung durch den eigentlich Entwicklungsländern helfenden
Währungsfonds gefährdet sah. Deutschland hingegen sah im IWF das Instrument,
die eigenen Kosten zu senken. Wie notwendig diese Zusage war, zeigten die Zah­
lungs­verpflichtungen des griechischen Staates. Im April 2010 musste Griechenland
insgesamt 20 Mrd. Euro für Anschlussfinanzierungen aufbringen. Da es an den Fin­
anz­märkten entweder kein Geld mehr erhielt oder nur unter hohen Zinszahlungen,
bestand die Gefahr der Insolvenz.
Nach monatelangen Verhandlungen mit der EU und der von griechischer Seite
wiederholten Dementi gegenüber einer Notwendigkeit finanzieller Hilfsleistungen

15 Vgl. ebenda.
16 Vgl. Euro-Länder beschließen Rettungspakt für Athen, in: Spiegel online vom
25.03.2010.
9.1  Das griechische Schuldenproblem als Keim der Krise 53

beantragte Athen am 23. April die Finanzhilfe. „Entsprechend der Verlautbarung der
Staats- und Regierungschefs vom 25. März 2010 über Finanzhilfen an Griechenland,
sofern diese benötigt werden, und der Folge-Verlautbarung der Eurogruppe, fordert
Griechenland hiermit die Aktivierung des Unterstützungsmechanismus.“ Dieses
knappe Hilfegesuch war der Beginn einer langwierigen und milliardenschweren
Rettungsaktion, deren Ausgang über Jahre hinweg ungewiss blieb.

9.2 Erstes Hilfspaket für Griechenland

Als die Staats- und Regierungschefs auf dem EU-Gipfel vom 25. März eventuelle
Hilfen befürworteten, betonten alle Beteiligten, die Maßnahmen wären nur als vor-
sorgliche Instrumente zu verstehen, die für ein Szenario geschaffen würden, das
wahrscheinlich gar nicht einträte. Die Herabstufung der griechischen Anleihen auf
ein so geringes Niveau, dass sie die EZB nicht mehr als Sicherheit für Geldgeschäfte
akzeptierte, war nicht der ausschlaggebende Faktor für die Refinanzierungs­
probleme Griechenlands. Die EZB akzeptiert für geldpolitische Operationen mit
Geschäftsbanken nur notenbankfähige Papiere. Dazu zählen prinzipiell die
Staatsanleihen der Euro-Staaten. Wenn Geschäftsbanken Geld von der EZB leihen,
hinterlegen sie notenbankfähige Papiere, mit denen sich die EZB absichert.
Allerdings akzeptiert die EZB nur Staatsanleihen mit einer hohen Wertigkeit. Als
die Ratingagentur Griechenland herabstufte, liefen die Banken mit griechischen
Anleihen im Portfolio Gefahr, die Papiere nicht mehr verwerten und letztlich in
Zentralbankgeld tauschen zu können. Die EZB versicherte am 25. März, dass sie
griechische Staatsanleihen weiterhin als Sicherheit für Offenmarktgeschäfte akzep-
tieren würde.17
Um potenziellen Investoren ein Urteil über das Anlageprodukt zu ermögli-
chen, bieten Ratingagenturen eine Bonitätseinschätzung an. Sie bilden aufgrund
mathematischer Modelle ein Urteil über die zukünftige Zahlungsfähigkeit von
Schuldnern. Sie bestimmen mit ihren Prognosen das Marktgeschehen, denn wenn
sie einem Schuldner eine schlechte Note erteilen, steigen die Zinsen und seine
Refinanzierungskosten erhöhen sich. An dieser Aufgabe der großen Agenturen
Fitch, Moody’s und Standard & Poor’s entzündete sich seit Beginn der Euro-
Krise harsche Kritik. Einerseits wurde ihre Unfähigkeit bemängelt, die krisenhaf-
ten Ereignisse vorauszusehen. Wenn sie schließlich reagierten und die Ratings
anpassten, wurde andererseits behauptet, sie würden mit dieser Herabstufung die
Situation für Staaten noch verschlimmern. Wenn die Urteile der Ratingagenturen

17  Vgl. Merkel gewinnt Verbündete, in: Süddeutsche.de vom 25.03.2010.


54 9  Ausbruch der Euro-Krise 2009–2010

über die Staaten eine Bonitätsschwelle unterschreiten, zeitigt dies unvorteilhafte


Konsequenzen. Investoren stoßen die Papiere ab, Banken können sie nicht mehr
als Sicherheiten für Geldgeschäfte mit der EZB nutzen und der Zins und damit die
Refinanzierungskosten steigen für die Staaten an. Ratingagenturen bestimmen mit
ihrem Urteil das Schicksal von Staaten, scheint es. Es ist aber nicht richtig, ihnen
die alleinige Verantwortung für die Finanzierungsprobleme der Staaten zu geben.
In ihrem Urteil folgen sie häufig der bereits vollzogenen Entwicklung am Markt.
Wenn der Markt hingegen von der Stabilität eines Staates überzeugt ist, so prallt
ihr Urteil schlicht ab: Schäuble wird mit Genugtuung reagiert haben, als der Zins
für deutsche Staatsanleihen trotz negativen Ausblicks der Ratingagentur Standard
& Poor’s im Dezember 2011 auf historischem Tiefkurs verweilte. Seit dem wollte
niemand mehr gegen den deutschen Finanzminister wetten.
Für die Schäden durch Bonitätsurteile der Ratingagenturen zeichnet schließlich
die europäische Politik zu einem gewissen Anteil selbst verantwortlich. Indem die
europäischen Politiker das Urteil der Ratingagenturen als Entscheidungskriterium
für Finanzakteure festlegten, sorgten sie für die Probleme, die sie beklagen.
Ratingurteile liegen den Eigenkapitalvorschriften von Basel II zugrunde, sodass
eine Herabstufung auf das Investitionsverhalten der Banken Einfluss nimmt. Die
EZB nimmt Staatsanleihen als Sicherheit nur bis zu einer durch ein Ratingurteil
geprägte Bonitätsschwelle entgegen. Wenn Ratingagenturen Staatsanleihen unter
die Schwelle drücken, verlieren die Papiere jeglichen Wert, da sie nicht mehr bei
der Zentralbank gegen Geld getauscht werden können. Versicherungen und
Pensionsfonds müssen Staatsanleihen unter dieser Bonitätsschwelle abstoßen, weil
es die Satzungen so vorschreiben. Wenn institutionelle Anleger ausfallen, ist es für
die Staaten schwierig, genügend Nachfrage für die Anleihen zu finden. Die USA
vertrauen im Gegensatz zu den Europäern weit weniger auf das Urteil von
Ratingagenturen und haben entsprechende Basel II-Regelungen nicht umgesetzt.18
Anfang April misslang den Griechen eine Anleiheplatzierung, welche auf die
Erwartungshaltung des Finanzmarktes Einfluss nahm, denn die Akteure konnten
nun nicht mehr sicher sein, dass neues Geld nach Griechenland floss. Die makro-
ökonomischen Daten waren für den Vertrauensverlust nicht verantwortlich, denn
die hatten sich nicht geändert. Aufgrund der Unsicherheit unter den
Finanzinstituten, die jetzt jeweils an der Investitionsbereitschaft der anderen
Investoren zweifeln mussten, ließ die Bereitschaft nach, Griechenland weiterhin mit
Geld zu versorgen. Der Impuls ging vom Finanzmarkt aus. Die Zinsen für griechi-
sche Staatsanleihen stiegen am 6. April auf 6,48 Prozent: „Jochen Felsenheimer […]

18  Valerie Bösch: Ratings in der Krise, Materialien zu Wirtschaft und Gesellschaft, Nr. 10,

Wien 2011, S. 30.


9.2  Erstes Hilfspaket für Griechenland 55

sieht den starken Anstieg der griechischen Finanzierungskosten vor allem als psy-
chologisches Phänomen, zu dem die schlecht verlaufene Platzierung einer
Staatsanleihe in der Vorwoche beigetragen habe: ‚Die eigentlichen Nachrichten vom
Dienstag waren nicht überwältigend.‘“19 Diese Einschätzung ist für die wirtschafts-
politischen Entscheidungen der Staaten wichtig, denn sie zeigt, dass es der Staat gar
nicht vermag, auf die Finanzakteure Einfluss zu nehmen. Es war nicht die katastro-
phale Ökonomie, welche die Investoren – ebenso wenig wie die zehn Jahre zuvor –
abschreckte, denn Griechenland bedient seine Schulden wie jeder Schuldenstaat nie
komplett. Die eigentliche Gefahr Griechenlands und aller Euro-Staaten ist die feh-
lende geldpolitische Hoheit und damit latente Bedrohung der Solvenz, die nicht
mehr über die nationalen Notenbanken gewährleistet werden kann. Die Euro-
Staaten sind auf den beständigen Geldfluss der privaten Investoren in die
Staatsanleihen angewiesen. Unsicherheit unter den Investoren ist für dieses
Finanzierungsmodell Gift, denn erst sie führt dazu, dass der Staat kein Geld mehr
erhält und erst dadurch droht der Bankrott.
In der ersten Woche des Aprils stiegen die Zinsen für griechische Staats­
anleihen von 6,48–7,58 Prozent.20 Die Ursache für diese Entwicklung war auf die
gouvernementale Ablehnung einer Involvierung des IWF zurück zu führen, von
der strenge Auflagen erwartet wurden. Als zu diesem Zeitpunkt durch die
Herabstufung der Bonität und dem bereits misslungenen Anleiheverkauf die
Akteure auf den Finanzmärkten skeptisch waren, ob der Finanzmarkt als
Gesamtheit weiterhin bereit sei, der hellenischen Republik Geld zur Verfügung zu
stellen, macht Athen den ersten Fehler. Anstatt alles zu tun, um die weitere
Refinanzierung zu gewährleisten und den Akteuren die Gewissheit zu vermitteln,
dass sie ihr Geld zurück erhielten, stellten Mitglieder des Kabinetts das mit der
EU ausgehandelte Paket in Frage. Die Beteiligung des IWF werteten sie als
Zumutung, da der Fonds zu strenge Auflagen stellen könnte. Zwar dementierte
die Regierung diese Gerüchte, aber die Finanzinstitute hatten sie vernommen.
Weil das Gesamtpaket bei Ablehnung einer IWF-Beteiligung in Frage Gestellt
wurde, war auch die potenzielle Sicherheit in Frage gestellt, die eventuell
zögernde Investoren weiterhin überzeugt hätte. Das nicht aktivierte Hilfspaket
war jedoch die Garantie, dass die Finanzströme weiterhin fließen würden.
In der Nacht vom 11. auf den 12. April 2010 konkretisierten die Staaten des
Euro-Raums die Konditionen für das Hilfspaket für Griechenland. Athen konnten
Mittel für die Refinanzierung zur Verfügung gestellt werden, sofern die Hellenische

19  Griechische Schuldenkrise spitzt sich zu, in: FAZ vom 06.04.2010.
20  Vgl. Die Politik folgt dem Ruf der Märkte, in: FAZ online vom 11.04.2010.
56 9  Ausbruch der Euro-Krise 2009–2010

Republik den Anspruch darauf erheben würde. Das Hilfspaket für Griechenland
hatte einen Umfang von 45 Mrd. Euro, von denen die Euro-Länder 30 Mrd. und
der IWF 15  Mrd. trugen. Jean-Claude Juncker führte aus, „es gab keine
Entscheidung, den Mechanismus zu aktivieren – aber wir sind jetzt bereit, den
Mechanismus in Gang zu setzen“.21 Da Hilfsprogramme der EU zugunsten einzel-
ner Mitgliedsstaaten entsprechend der „no bailout“-Klausel verboten sind, griffen
die Mitgliedsstaaten auf eine bilaterale Finanzierung zurück. Nach Art. 122 Abs. 2
des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union kann finanzieller
Beistand bei unvorhergesehenen Katastrophen gewährt werden. Indem der Artikel
umgedeutet wurde, ermöglichte er die finanzielle Unterstützung Griechenlands.
Zu diesem Zeitpunkt war das Hilfegesuch noch nicht eingegangen und
Papandreou beschwichtigte, das Paket nur „notfalls“ zu nutzen.22 Das Rettungspaket
intendierte nichts als die psychologische Verunsicherung an den Märkten zu behe-
ben. Mit der potenziellen Sicherheit des nicht aktivierten Hilfspakets war allen
Akteuren klar, dass die Finanzströme weiter fließen würden. Der Druck auf
Griechenland ließ nach, die Zinsen sanken daraufhin und am 13. April konnte
Griechenland problemlos Anleihen begeben. Die Refinanzierungskosten stiegen
zwar, die Investoren waren aber weiterhin bereit, Athen Geld zu borgen.
Es hätte nun an Athen gelegen, dem Finanzmarkt die Gewissheit zu vermit-
teln, dass die Finanzströme auch in Zukunft weiterhin durch Griechenland flie-
ßen würden. Die zwar beruhigten aber noch immer angespannten Kreditoren
reagierten mit einem Anstieg der Risikoaufschläge als am 22. April 2010 der
Umfang des griechischen Defizits höher angegeben wurde als bisher bekannt
war. Sie reagierten jedoch „nur“ mit einem moderaten Anstieg der Zinsen
von 1,8 Prozentpunkten. Im Hintergrund wirkte das Hilfspaket, welches die
Sicherheit bot, dass die Finanzmarktakteure untereinander trauten und erwar-
teten, dass jeweils die anderen Akteure weiterhin in griechische Anleihen inves-
tierten. Als die Zinsen stiegen, hätte Athen die Ausgaben kürzen müssen, um
– den gestiegenen Zinsausgaben entsprechend – das Defizit zumindest kon-
stant zu halten. Die griechische Regierung hätte zwar für viele Jahre vorerst die
Zinszahlungen schultern und entsprechend andere Ausgaben kürzen müssen.
Langfristig hätte die Adjustierung der Staatsausgaben jedoch gelingen können.
Die Kritik an dieser These könnte lauten, Athen hätte – um die Zinsen zu tra-
gen – diese Kürzungen nicht vornehmen können, ohne massive Einschnitte in die
bestehenden Verhältnisse und entsprechende öffentliche Empörung zu riskieren.

21  Vgl. Euro-Länder einigen sich auf Rettungsplan, in: FAZ vom 12.04.2012.
22  Vgl. ebenda.
9.2  Erstes Hilfspaket für Griechenland 57

Die Sparauflagen, welche die Troika dem Land kurze Zeit später auferlegte, nah-
men die Einschnitte dann jedoch mit allen negativen Konsequenzen faktisch vor.
Griechenland machte nun den zweiten, verheerenden Fehler und aktivierte
das Hilfspaket. Athen nahm damit ein Danaergeschenk an, welches unheilvolle
Folgen zeitigte. Diese These mag provokant wirken. Aus der Chronologie der
Ereignisse lässt sich jedoch nicht schließen, dass der Finanzmarkt unwillig gewe-
sen wäre, der hellenischen Republik weiterhin Kredit zur Verfügung zu stellen.
Statt auf die am 22. April um 1,8 Prozentpunkte gestiegenen Zinsen mit Routine
zu reagieren und die Staatsausgaben durch Reformen langfristig auf ein akzep-
tables Niveau zu senken, entschied sich Athen für die kurzfristige Alternative
und nahm das Hilfspaket am 23. April an. Ministerpräsident Papandreou ver-
wies in seinem Hilferuf auf die griechische Mythologie: „Der Kurs nach Ithaka
ist schwierig. Den Hellenen steht eine neue Odyssee bevor, eine lange Reise, die
vieles von uns abverlangt. Mit gemeinsamen Anstrengungen werden wir das Ziel
erreichen.“ Papandreous Versuch, mit dem Bezug zur griechischen Mythologie
das Volk auf die anstehenden Unwägbarkeiten vorzubereiten, war eigentlich
verfehlt. Während Odysseus nach Ithaka in die Heimat zurückkehrte, machte
das Hilfspaket nicht einmal einen Schritt in die rettende Heimat. Es schleu-
derte Griechenland in die Ungewissheit und stellte gewiss keinen Beginn einer
Heimreise dar. Mit Blick auf die Dauer Odysseus‘ Reise war der Vergleich wiede-
rum passend. Papandreou wusste wohl, was das Land erwartet.
Mit dem Geld des Hilfspakets konnte es die Zinsen für die Refinanzierung
der revolvierenden Kredite zwar sofort senken. Es ging den Weg des geringe-
ren Widerstands, von dem es erwartete, dass er das überhöhte Ausgabenniveau
weiterhin ermöglichte. Die Akteure auf dem Finanzmarkt mussten nun aber
annehmen, Griechenland erhielte vom Markt kein Geld mehr und könne des-
halb seine Schulden nicht refinanzieren. Das Hilfspaket – so die Logik der
Finanzstromtheorie – wirkt nur, solange es im Hintergrund ohne Aktivierung
für Sicherheit sorgt. Solange alle Investoren und Gläubiger wissen, dass der
Finanzstrom fließt, weil alle Verbindlichkeiten durch die fortbestehende
Kaufbereitschaft der anderen Finanzinstitute gesichert werden, konnte sich die
hellenische Republik weiterhin refinanzieren. Das war der Nutzen des poten-
ziellen aber nicht genutzten Hilfspakets. Als Griechenland das Paket aber in
Anspruch nahm, musste es für die Finanzinstitute so wirken, als wäre das
Vertrauen des Marktes verloren. Als sich niemand mehr sicher sein konnte, dass
alle anderen Akteure weiterhin Geld für griechische Staatsanleihen ausgeben
würden, versiegte der Finanzstrom. Weil sich die Staaten aufgrund der revol-
vierenden Finanzierung zu Flussgrößen im globalen Finanzsystem entwickelt
haben und über keine eigene geldpolitische Hoheit mehr verfügen, führt die
58 9  Ausbruch der Euro-Krise 2009–2010

Abkapselung vom Finanzmarkt zur Insolvenz des Staates. Griechenland musste


nun horrende Zinsen zahlen, die prohibitiven Charakter annahmen – genauer
gesagt: Griechenland wurde durch die Implikationen, die das Hilfspaket mit
sich trug, an den Rande der Insolvenz gedrängt. Eine Analyse der Entwicklung
des Zinsniveaus mag diese These validieren. Wäre das Hilfspaket das Instrument
gewesen, mit dem die Zahlungsfähigkeit Griechenlands wieder hergestellt wor-
den wäre, hätten die Zinsen für Staatsanleihen der hellenischen Republik sinken
müssen. Sie entwickelten sich jedoch in eine andere Richtung und stiegen rasant
an. Nachdem Athen am 23. April das Paket angefordert hatte und der Handel
bis zum 26. April aussetzte, erhöhten sich die Risikoaufschläge am 28. April um
acht Prozentpunkte. Das aktivierte Hilfspaket führte nicht zur Sicherheit an den
Finanzmärkten, sondern stärkte die Unsicherheit.
Am 25. April kristallisierte sich ein erhöhter Finanzbedarf heraus. In Deutschland
entbrannte eine Debatte, in der die Option des Ausschlusses Griechenlands aus der
Währungsunion in den Mittelpunkt rückte.23 Der damalige Landesgruppenchef im
Bundestag, Hans-Peter Friedrich, war der Ansicht, es dürfe kein Tabu sein, den
Hellenen den Austritt nahezulegen.24 Die Bundesregierung bekräftigte ihre reser-
vierte Haltung und lehnte Finanzhilfen vorerst ab. Solche Diskussionen verunsicher-
ten die Finanzinstitute, denn sie mussten annehmen, dass Griechenland bei einem
eventuellen Austritt zu einer massiven Abwertung gezwungen würde. Diese
Diskussion war ebenfalls eine Ursache, warum die Risikoaufschläge weiter anstiegen.
Als die Ratingagentur Standard & Poor’s am 27. April 2010 griechische
Staatsanleihen auf „Ramschniveau“ herabstufte, verschärfte sich für die hellenische
Republik die Situation an den Finanzmärkten. Wie zuvor in der Geschichte der
Finanzmarktkrisen reagierten die Ratingagenturen jedoch auf bereits vollzogene
Entwicklungen. „Zum einen hatten die Bonitätswächter die Finanzkrise nicht vor-
ausgesehen und erst mit Verspätung reagiert. […] Die verzögerte Reaktion ist nichts
Neues. […] Der renommierte Ökonom Barry Eichengreen beurteilt die Ratings
daher auch als ‚einen hinterherlaufenden Indikator‘“25 Es ist daher anzunehmen,
dass das Urteil Standard & Poor’s und die daraus resultierenden schlechteren
Kreditkonditionen maßgeblich auf dem aktivierten Hilfspaket basierten.
Der internationale Druck auf die Bundesregierung nahm zu, den deutschen Anteil
der am 25. März bewilligten und am 11. April konkretisierten Finanzhilfen zuzusi-
chern. Von den 45 Mrd. Euro für das Jahr 2010 betrug der deutsche Part 8,4 Mrd.

23  Kakophonie auf deutsch, in: FR 25.04.2010.


24  Vgl. Merkel zögert Hilfszusage hinaus, FR vom 25. 04.2010.
25  Konrad/Zschäpitz 2010, S. 123f.
9.2  Erstes Hilfspaket für Griechenland 59

Euro. Die Kanzlerin gab sich schließlich am 27. April 2010 überzeugt, dass die Hilfen
notwendig seien und genehmigte sie. Aufgrund der schlechten Neuigkeiten mussten
potenzielle Investoren damit rechnen, dass niemand mehr die Papiere handeln würde.
Zahlreiche institutionelle Investoren wie Lebensver­sicherungen und Pensionskassen
sind gezwungen, bei herabgestuften Wertpapieren das Portfolio mit hochwertigeren
Anlageformen neu zu füllen. Die Anleihen wurden nun vielfach abgestoßen, wodurch
sie weiter an Wert verloren.26 Das Hilfspaket konnte vor diesem Hintergrund gar
keine Wirkung entfalten. Das Paket war zwar ein Garant, dass der Investor sein Geld
zurück erhält – aber nur für die bestehenden Verpflichtungen in Höhe von 45 Mrd.
Euro oder innerhalb der Rettungsfrist des Hilfspaketes.27 Würden alle Akteure weiter-
hin investieren, könnten einzelne Ausfälle bedient werden. Durch die Herabstufung
der Rating-Agentur und den Verkaufszwang der institutionellen Anleger musste der
Finanzmarkt aber annehmen, dass die systemische Refinanzierung beendet war. Das
Hilfspaket zielte auf die Finanzbeziehung Staat-Markt, die Investoren sind aber auf die
unbestimmten Beziehungen innerhalb des Finanzmarktes fixiert: „Nur allmählich
setzte sich bei den Regierungen im Euro-Raum die Erkenntnis durch, dass die immer
umfangreicheren Rettungspakete die Verunsicherungsspirale auf den Finanzmärkten
zu durchbrechen nicht in der Lage waren.“28 Griechenland war nun aufgrund des
Anstiegs der Zinsen vom Kapitalmarkt abgeschnitten.
Aufgrund der Finanzierungsprobleme erweiterten die Staats- und Regierungs­
chefs ihre Finanzhilfen. Am 28. April trafen sich der Chef des IWF, Dominique
Strauss-Kahn, und der Präsident der EZB, Jean-Claude Trichet, mit Bundes­
kanzlerin Angela Merkel und Finanzminister Wolfgang Schäuble. Strauss-Kahn und
Trichet drängten die deutsche Regierungsspitze, die Unterstützung auszuweiten.
Prognosen deuteten auf einen Finanzierungsbedarf von 110–135 Mrd. Euro für den
Zeitraum bis 2013. Am 30. April 2010 wurde das erweiterte Rettungspaket bestätigt
und von den Finanzministern in der Nacht vom 2. auf den 3. Mai 2010 schließlich
auf den Weg gebracht. Das erweiterte erste Hilfspaket hatte ein Volumen von insge-
samt 110 Mrd. Euro, die Athen für den Zeitraum bis 2012 zur Verfügung gestellt
wurden. Als Bedingung für die Unterstützung forderten die Staats- und
Regierungschefs eine strenge Austeritätspolitik der griechischen Regierung und
Einsparungen in Milliardenhöhe.29

26  Vgl. Finanzmärkte lassen Griechenland fallen, in: Süddeutsche.de vom 27.10.2010.
27 Vgl. Oliver Luksic: Ist der Euro noch zu retten? Zwischen Finanzmarktkrise und
Staatsbankrott, Baden-Baden 2011, S. 43.
28 SVR: Verantwortung für Europa wahrnehmen. Jahresgutachten 2011/12, Wiesbaden

2011, S. 2.
29  Vgl. 110 Milliarden für Athen, in: FAZ online vom 03.05.2010.
60 9  Ausbruch der Euro-Krise 2009–2010

Zwar deckte das Hilfspaket die notwendigen Mittel für den Schuldendienst
bis 2012. Eine Refinanzierung am Markt war den Griechen jedoch trotzdem
nicht möglich, denn die Staatsschulden refinanzieren sich auf revolvierende
Art. Um ein Ausgabenniveau zu halten, müssen neue Schulden beständig die
alten ablösen. Eine Tilgung sieht dieses System der Staatsfinanzierung nicht
vor. Wenn Griechenland mit dem ersten Hilfspaket zwar einem Drittel sei-
ner Zahlungsverpflichtungen nachkommen konnte, musste sich ein zusätzli-
cher Finanzbedarf aus dem bestehenden Ausgabenniveau ergeben. Zwar konnte
Athen die alten Schulden bezahlen, aber es brauchte ebenso neues Geld, schließ-
lich konnte es nicht völlig ohne neue Schulden auskommen. Eine Senkung des
Defizits auf null Prozent und damit einem materiell ausgeglichenen Haushalt
war zwar das Ziel der Troika, aber in kurzer Frist kaum zu erreichen. Es ließ sich
daher bereits im Jahr 2010 prognostizieren, dass Griechenland neues Geld oder
einen Schuldenschnitt benötigen würde.
Als das erweiterte Hilfspaket im Mai konkrete Züge annahm, fielen die Zinsen
für Anleihen nur temporär und langfristige Papiere konnte Athen kaum noch
platzieren, denn die Riskoaufschläge für 10-jährige Anleihen lagen bei über
12 Prozent.30 Um den Handel mit griechischen Staatsanleihen aufrechtzuerhal-
ten, verkündete die EZB am 3. Mai 2010, Staatsanleihen unabhängig vom
Bonitätsurteil der Ratingagenturen weiterhin zu akzeptieren.31 Mit der
Bewilligung des Hilfspakets über 110 Mrd. Euro verbesserte sich die Lage
Griechenlands jedoch nur für kurze Zeit, denn nach dem Rückgang erreichten die
Zinsen Ende des Jahres 2010 wieder das Niveau von Anfang Mai.

9.3 Fazit

Die hier umrissene griechische Schuldenproblematik stellte einen letzten


Schauplatz der Finanzkrise dar und markierte den Auftakt der sich im Anschluss
entwickelnden Euro-Krise. Ob die Schulden Griechenlands auch ohne die
Finanzkrise von den Investoren als nichts mehr tragfähig bewertet worden
wären, lässt sich nicht eruieren. Zwar führte die griechische Schuldenkrise zu
starken volkswirtschaftlichen Verwerfungen in der Hellenischen Republik. Im
Gegensatz zu einer Wirtschaftskrise, in der aufgrund einer gesunkenen Nachfrage
und einer damit initiierten Abwärtsspirale direkte Kausalketten vorliegen, hatte

30  Vgl. Schuppan 2011, S. 261.


31  Vgl. Ausnahme für griechische Anleihen, in: FAZ online vom 03.05.2010.
9.3 Fazit 61

Griechenland mit einem Anteil von 2,6 Prozent am europäischen BIP kein der-
artiges Gewicht, um auf die europäische Wirtschaftsleistung Einfluss zu nehmen.
Die hellenischen Probleme wirkten für die Eurozone deshalb sowohl wie ein
Beschleuniger als auch wie ein Katalysator im eigentlichen Sinne. Die institutionel-
len Hemmnisse unvollendeter europäischer Integration und die volkswirtschaft-
lichen Ungleichgewichte aufgrund unterschiedlicher Wettbewerbsfähigkeiten
wären ebenso ohne die griechische Schuldenkrise aufgetreten. Es bleibt frag-
lich, inwiefern das Modell des artificial spending und die damit verbundenen
Finanzverflechtungen zwischen den Staaten und dem Finanzmarkt auf den
Prüfstand gestellt worden wären. Die Wirkung Griechenlands für die Eurozone
bestand vor allem im schwindenden Vertrauen der Finanzmarktakteure unter-
einander: Es war die Gefahr für das einzelne Institut, dass jeweils die anderen
Finanzinstitute Athen und weiteren Regierungen kein Geld mehr zur Verfügung
stellen würden, die zu den Refinanzierungsproblemen der Staaten führten.
Aufgrund der fehlenden geldpolitischen Hoheit sind die Euro-Staaten auf die
Finanzströme der Investoren angewiesen. Die Vertrauenskrise bestand unter
den Marktteilnehmern, denn gegenüber den Staaten war sie nicht gerechtfertigt,
da weder die entsprechenden makroökonomischen Zahlen noch die bisherigen
Finanzierungsprozesse auf Komplikationen deuteten.
Keine Verbindung besteht indes zu den Schulden der anderen Länder.
Während der griechische Schuldenstand recht hoch war, widerspricht es volks-
wirtschaftlichen Annahmen, von Griechenland auf andere Staaten zu schließen.
Die Tragfähigkeit von Schuldenständen hängt von einer Reihe von Faktoren ab,
sodass weder über die absolute, noch über die relative Verschuldung allein eine
Angabe über die Nachhaltigkeit getroffen werden kann. Die Euro-Krise kann des-
halb nicht auf eine Schuldenkrise verkürzt werden.
Die Finanzmisere Griechenlands vermochte noch nicht, die Staats- und
Regierungschefs zu einer stärkeren gesamteuropäischen Zusammenarbeit zu bewe-
gen. Das erste Hilfspaket für Griechenland ist ein Ausdruck des fehlenden Willens
der Nationalstaaten, innerhalb einer gesamteuropäischen Architektur einen
Schutzmechanismus für einzelne Staaten zu errichten. Die zeitliche Restriktion
sprach gegen eine institutionelle Lösung, denn die kurze Frist bis zur drohenden
Insolvenz Griechenlands ließ den Staaten kaum Zeit, eine gesamteuropäische
Lösung im Rahmen des Vertragswerkes zu finden. Mit den Finanzhilfen für
Griechenland bestritten die Staats- und Regierungschefs die alten Wege des interna-
tionalen Rechts, womit sie die Pfade des EU-Rechts verließen.32

32  Häde 2012, S. 11.


Vertiefung der Euro-Krise
2010–2011 10

10.1 Der provisorische Stabilitätsmechanismus (EFSF)

Die finanziellen Komplikationen der Eurostaaten – allen voran der späteren


Kreditnehmer Irlands und Portugals – forderten die Einführung eines ins-
titutionellen Rettungsmechanismus. Bilaterale Kreditzusagen wie im Falle
Griechenlands erachteten die Staats- und Regierungschefs langfristig als nicht
tragfähig, weshalb sie mit dem provisorischen Stabilitätsmechanismus und der
Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) ein gemeinsames gesamteuro-
päisches Finanzierungssystem etablierten.
Kurz nachdem die nationalen Parlamente die bilateralen Finanzhilfen für
Griechenland sanktioniert hatten, trafen die Staats- und Regierungschefs auf dem
Euro-Gipfel vom 7–9. Mai 2010 die Entscheidung über die institutionelle Gestaltung
eines europäischen Rettungsmechanismus. Das Engagement und die Initiative gin-
gen von Frankreichs Präsidenten Sarkozy und Italiens Ministerpräsidenten
Berlusconi aus, die wie bei den bilateralen Hilfen für Griechenland zuvor auf die
Skepsis von Bundeskanzlerin Merkel trafen. Allerdings konnte die Kanzlerin ihre
Unnachgiebigkeit nicht aufrechterhalten, denn der Druck auf das stabilitätsorien-
tierte deutsche Krisenmanagement nahm zu: Zuvor hatten sich die Präsidenten
Obama und Medwedew und der chinesische Staatschef Hu Jintao mit Kanzlerin
Merkel getroffen. Am Wochenende vom 7–9. Mai musste eine Entscheidung über
den Rettungsmechanismus fallen, denn der Anstieg der Zinsen für die Staatsanleihen
barg aufgrund der Finanzverflechtungen die Gefahr von Kettenreaktionen in sich.

F. Illing, Die Euro-Krise, DOI: 10.1007/978-3-658-02452-9_10, 63


© Springer Fachmedien Wiesbaden 2013
64 10  Vertiefung der Euro-Krise 2010–2011

„Ob die Situation jedoch so kritisch war, um die hierdurch offensichtlich bei der EZB
und ihrem Präsidenten Trichet ausbrechende Panik zu rechtfertigen, lässt sich
schwer sagen.“1
Nicht nur der politische, sondern auch der monetäre Druck nahm zu. Von der
EZB wurde die Option in Aussicht gestellt, Staatsanleihen aufzukaufen, um die
Krisenstaaten zu unterstützen: „Bundesbankchef Weber meldet sich bei seinen
Kollegen mit den neuesten Nachrichten aus Berlin und Brüssel. Er berichtet, dass die
Europäische Zentralbank dazu entschlossen sei, Anleihen kreditbedürftiger Länder
aufzukaufen, notfalls schon ab Montag. Für einen Moment herrscht konsterniertes
Schweigen; allen, die zugeschaltet sind, ist klar, was das bedeutet: Der Maastricht-
Vertrag ist außer Kraft gesetzt, die Eurozone haftet nun gesamtschuldnerisch für alle
Mitgliedstaaten, die Europäische Zentralbank verliert ihre Unabhängigkeit, indem sie
dem politischen Druck nachgibt und in die monetäre Staatsfinanzierung einsteigt.“2
Vor diesem Hintergrund war Deutschland gehalten, über den vorläufigen
Rettungsschirm die Krisenpolitik zu gestalten, denn die EZB agiert weitgehend
autonom von politischer Einflussnahme. Die Entscheidungen der Zentralbank
haben jedoch zweifellos selbst einen politischen Charakter und da sich
Deutschland mit der stabilitätsorientierten Geldpolitik im EZB-Rat mehr und
mehr isolierte, ließ sich mit der EFSF zumindest ein gewisser politischer
Handlungsspielraum aufrecht erhalten. Kritiker der EFSF betonen, dass der an
den Verhandlungen beteiligte und später in die EZB gewechselte sozialdemokra-
tische Staatssekretär, Jörg Asmussen, mit seinen Präferenzen für einen europäi-
schen Rettungsschirm die Entscheidungen nicht unwesentlich geprägt hätte.3
Der provisorische Stabilitätsmechanismus hatte ein Volumen von 750 Mrd. Euro.
Die Euro-Staaten kamen für 500 Mrd. und der IWF für 250 Mrd. Euro auf. Von den
500 Mrd. Euro der Staaten trug der europäische Finanzstabilisierungsmechanismus
(EFSM) 60 Mrd. Euro, die aus dem EU-Etat zur Verfügung gestellt wurden. Die
Hauptlast mit 440 Mrd. Euro stemmte die europäische Finanzstabilisierungsfazilität
(EFSF). Die EFSF lieh sich das Geld auf den Finanzmärkten und die Staaten garan-
tierten jeweils für die Geldgeschäfte der Fazilität, die eine Gesellschaft luxemburgi-
schen Rechts mit Sitz im Großherzogtum war. Als rechtliche Grundlage für die EFSF
dienten privatrechtliche Verträge zwischen den Regierungen und der Fazilität.
Die Gründung der EFSF erfolgte durch eine intergouvernementale Vereinbarung
zwischen den Staaten ohne Sanktion des EU-Parlaments. Hassel-Reusing wies in

1  Luksic 2011, S. 56.


2  Wir haben nur einen Schuss, in: Der Spiegel 20/2010.
3  Vgl. Luksic 2011, S. 55.
10.1  Der provisorische Stabilitätsmechanismus (EFSF) 65

ihrer Verfassungsklage gegen den späteren ESM deswegen daraufhin, das deutsche
Parlament wäre in die Gründung der EFSF ungenügend eingebunden gewesen, da
das Stabilisierungsmechanismusgesetz nur Kreditermächtigungen nicht aber eine
ausdrückliche Zustimmung formulierte. Kritik entzündete sich ebenfalls am Mandat
des IWF und seinen Sanktionsrechten gegen Staaten bei Finanzhilfen im Rahmen
der Euro-Rettung. Weil Fragen zum Euro allein auf europarechtlicher Ebene zu ent-
scheiden seien, wäre weder eine intergouvernementale Regelung zu Finanzhilfen
noch die auf zwischenstaatliche Kooperation beschränkte Mitwirkung des IWF
zulässig.
Die Kritik Hassel-Reusing übersieht jedoch die normative Kraft des
Faktischen. Es entbehrt zwar jeglicher Legitimation, wenn nicht gewählte
Institutionen in die Entscheidungsfindung demokratisch gewählter Regierungen
intervenieren. Allerdings ist kaum zu bestreiten, dass sich auch ein Staat, der
durch Verschuldung am Finanzmarkt privatrechtliche Verträge eingeht, den
Regeln jener Gläubiger unterwerfen muss, deren Geld er in Anspruch nimmt.
Es steht ihm überdies frei, als souveräner Staat seine Gläubiger nicht auszuzah-
len, wenn er bereit ist, die Konsequenzen zu tragen. Aufgrund des durch artificial
spending hervorgerufenen Wirtschaftswachstums sind die Staaten jedoch an wei-
tere Zahlungen gebunden. Vor diesem Hintergrund akzeptieren die Krisenstaaten
widerwillig die Sanktionsrechte des IWF.
Es greift zudem zu kurz, die Eingriffe in die staatliche Souveränität allein mit
einem Verweis auf das Regelwerk demokratisch verfasster Organe und
Institutionen erklären zu wollen. Es mag provokant klingen, aber mit der Ver­
schul­dung und der fehlenden gouvernementalen Fähigkeit die Gläubiger zu
bedienen, haben die Regierungen und die Gläubiger am Finanzmarkt den Raum
gemeinsamer Werte verlassen: Sie stehen sich – um die Begrifflichkeit des Politi­
schen Carl Schmitts4 aufzugreifen – nicht mehr als Freunde gegenüber. In dieser
Beziehung verliert die Akzeptanz von Entscheidungen aufgrund demokratischer
Legitimation jedoch an Bedeutung. Das ist die Konsequenz, der sich die
Regierungen bewusst sein müssen, wenn sie die Staaten in Abhängigkeit fremder
Akteure begeben: Sie riskieren Verluste ihrer Souveränität. Es ist aber nicht die
Funktionsweise der Finanzmärkte per se, welche die demokratischen Verfahren
außer Kraft setzt, wie die linke Theorie behauptet, die das parlamentarische
Prärogativ über Staatseinnahmen und -ausgaben gefährdet sieht.5

4 Vgl. Carl Schmitt: Der Begriff des Politischen, Berlin 1932.


5  Vgl.Elmar Altvater: Der große Krach. Oder die Jahrhundertkrise von Wirtschaft und
Finanzen, von Politik und Natur, Münster 2010, S. 89.
66 10  Vertiefung der Euro-Krise 2010–2011

Mit der EFSF ging Europa einen Schritt weiter in Richtung der Vergemein­
schaftung von Schulden. Um Staaten zu refinanzieren, nahm die Fazilität Kredite
am Finanzmarkt auf, für die alle Staaten gemeinschaftlich hafteten. Ebenso wie
die bilateralen Finanzhilfen für Griechenland basierte der provisorische
Rettungsschirm mit der EFSF nicht auf dem europäischen Vertragswerk und
stellte eine zwischenstaatliche Vereinbarung dar.6 Nach der Gründung dauerte es
nicht lange, bis die Euro-Staaten für Hilfsmaßnahmen aufkommen mussten.
Irland und Portugal waren die ersten Länder, die sich unter den vorläufigen
Rettungsschirm begaben.

10.2 Fehlinvestments der Banken Irlands

Irland ist wie kein anderes Land in der Euro-Zone Opfer der Finanzkrise, weil es im
Gegensatz zu Griechenland gewissermaßen unverschuldet in Bedrängnis geriet. Die
Krise manifestiert sich im Falle Irlands an einer steigenden Staatsverschuldung, die
durch Bankenrettungsprogramme in die Höhe getrieben wurde. „Ganz im
Gegensatz zu Griechenland hat Irland nämlich kein chronisches, sondern lediglich
ein temporäres Problem.“7 Auslöser für die Finanzierungsprobleme des Staates
waren die Verunsicherungen unter den Akteuren am Finanzmarkt, die zu einem
Versiegen des Geldflusses führten.
Seit den 1990er Jahren lockte die irische Regierung mit Steuersenkungen
Investitionen ausländischen Kapitals ins Land. Niedrige Steuersätze schufen ein
attraktives Umfeld für ausländische Unternehmen, welches durch niedrige Löhne
flankiert wurde. Internationale Konzerne wie IBM, Microsoft, Google, Pfizer und
Intel sorgten für einen jahrelangen Aufschwung, der Irland zum Titel „keltischer
Tiger” verhalf.8 Aufgrund des Wirtschaftswachstums stieg die Kaufkraft der priva-
ten Haushalte. Im Herbst 2008 kühlte sich die wirtschaftliche Entwicklung ab und
Irland rutschte in eine Rezession. Mit der Rezession barst eine Immobilienblase, die
sich – vom ausländischen Kapital induzierten Wirtschaftswachstum entstammend
– allmählich als eigene Wirtschaftskraft etabliert hatte. Mit dem Boom der
Bauwirtschaft geriet die Exportwirtschaft ins Hintertreffen.9 Ebenso wie in den
USA stiegen durch die umfangreichen Immobilienkäufe die Wohnungspreise und

6  Vgl. Calliess 2012, S. 3.


7  Luksic 2010, S. 35.
8  Der Abstieg des Wirtschaftswunderlandes Irland, in: Die Welt vom 14.02.2009.
9  Vgl. Der Abstieg des Wirtschaftswunderlandes Irland, in: Die Welt vom 14.02.2009.
10.2  Fehlinvestments der Banken Irlands 67

führten zu einer selbstfinanzierenden Spirale, die für immer mehr Kapital attraktiv
war. Eine erhöhte Nachfrage nach Häusern führte zu steigenden Immobilien­
preisen, wodurch es für Investoren rentabel erschien, weiter in den Immobili­
enmarkt zu investieren. Banken vergaben Kredite für den Kauf und den Bau von
Immobilien, deren Buchwert über die gestiegene Nachfrage gewährleistet wurde.
Zwischen 1995 und 2002 stiegen die Preise für Wohnimmobilien um 152 Prozent.10
Harrison gibt zu bedenken, dass die Förderpolitik der EU die Immo­bilienpreise
maßgeblich beeinflusst hatte. Weil bevorstehende Infrastruktur­projekte Bauland
beanspruchten, führte bereits ihre Ankündigung automatisch zu einer Verteuerung
des Bodens. Nicht ungerechtfertigterweise spricht Harrison ­ deshalb von einer
Umwandlung öffentlicher Steuergelder in private Zuschüsse. Mit dem Ausbruch
der Finanzkrise durch den Zusammenbruch des US-amerikanischen Immo­
bilienmarktes kollabierten ebenso die irischen Immobilien­finanzierer.
Irlands Banken waren mit großen Summen in der Bau- und Immobilienwirtschaft
engagiert, wodurch ihnen mit dem Preisverfall nach dem Ende der Hochphase erheb-
liche Wertverluste in den Bilanzen entstanden. Der Bankensektor wuchs während des
Immobilienbooms an und hatte viel Fremdkapital aufgenommen. Aufgrund
des Engagements der Banken wies Irland eine höhere Gesamtverschuldung auf als die
offizielle Staatsschuld vermuten ließ: Das Land war mit 1160 Prozent des Brutto­
inlandsproduktes verschuldet. Um die Institute zu retten, sprang der irische Staat in
die Bresche und verstaatlichte bis Ende 2010 insgesamt vier Geldhäuser.11 Im Jahr
2007, kurz vor der Finanzkrise, betrug der irische Schuldenstand 25 Prozent des
Bruttoinlandsprodukts. Aufgrund der zahlreichen Stützungsmaßnahmen für den
Bankensektor kletterte er bis 2010 auf 100 Prozent an.12
Als die Last für Irland zu groß wurde, beantragte Dublin am 22. November
2010 finanzielle Hilfe durch die EU. Der irische Finanzminister, Brian Lenihan,
sprach von „einigen Zehnmilliarden“ Euro, die Irland für die Haushaltskon­
solidierung benötigte.13 Die positive Reaktion des Finanzmarkts beschränkte sich
auf eine kurze Dauer und nachdem die Aktienkurse vorübergehend angestiegen
waren, brachen sie am nächsten Tag bereits wieder ein.
Die europäischen Staats- und Regierungschefs bewilligten das Rettungspaket
für Irland auf dem EU-Gipfel vom 28. November 2010. Irland erhielt insgesamt

10  Fred Harrison: Wirtschaft Krise 2010: Wie die Immobilienblase die Wirtschaft in die

Krise stürzt, Weinheim 2008, S. 165.


11  Vgl. Irland verstaatlicht die vierte Bank, in: FTD vom 23.12.2010.
12  Vgl. Irland und Großbritannien sind die wahren Schuldensünder, in: Wirtschaftsblatt

vom 27.11.2011.
13  Vgl. Ein stolzes Land fühlt sich wie ein müder Gaul, in: Süddeutsche.de vom 22.11.2010.
68 10  Vertiefung der Euro-Krise 2010–2011

85 Mrd. Euro, von denen der EFSM 22,5 Mrd. und die EFSF 17,7 Mrd. Euro tru-
gen. Der IWF steuerte 22,5 Mrd. Euro bei und Schweden, Großbritannien sowie
Dänemark zusammen weitere 4,8 Mrd. Euro. Irland musste selbst ebenfalls
17,5 Mrd. Euro schultern, die es aus dem Rentenreservefonds finanzierte. Von
den 85 Mrd. Euro flossen 50 Mrd. in die Konsolidierung des Staatshaushalts, die
restlichen 35 Mrd. Euro dienten der Rekapitalisierung der Banken. Die Staaten
außerhalb der Euro-Zone hatten ein Interesse daran, die irischen Banken zu stüt-
zen, da sie über die Finanzverflechtungen eng mit ihnen verwoben waren.
Englands Banken waren mit 150 und deutsche Geldhäuser mit 138 Mrd. Euro in
Irland engagiert. Mit 10,3 Mrd. Euro hatte die HRE – wie stets – den größten
Posten an irischen Staatsanleihen in ihrer Bilanz.14
Zwischen Anfang und Mitte Dezember 2010 stuften die Ratingagenturen
Irland herab. Weniger die Kritik an den Ratingagenturen überrascht,15 als die
Tatsache, dass sich Dublin für ein Hilfspaket entschied. Für die negativen Effekte
eines Hilfspakets auf die Finanzierung eines Landes am Finanzmarkt hatte Grie­
chen­ land ein Beispiel geboten. Dublin hätte zudem noch den Handlungs­
spielraum gehabt, die niedrigen Steuern zu erhöhen, wodurch sich die
Finanzkraft des Staates problemlos hätte stärken lassen. Das Hilfspaket trotzdem
zu aktivieren, wirkte wie ein Schluck aus dem Schierlingsbecher.
Am 17. Dezember senkte Moody’s das Bonitätsurteil um fünf Stufen, nachdem
bereits Fitch in der Woche zuvor Irland in einem Rating herabgestuft hatte.16
Ebenso wie zuvor im Falle von Griechenland sorgte das Hilfspaket für verschlech-
terte Marktkonditionen für Dublin. Der gleiche Mechanismus, der Athen den
Zugang vom Finanzmarkt abschnitt, führte auch bei Irland zum Anstieg der
Refinanzierungskosten. Der durch das aktivierte Hilfspaket geschürten
Unsicherheit in den unbestimmten Marktbeziehungen der Kreditoren am
Finanzmarkt untereinander folgte der Anstieg der Zinsen, denn aufgrund der
Aktivierung des Hilfspakets mussten sie befürchten, dass eine Refinanzierung des
Staates über die anderen Finanzakteure nicht mehr gewährleistet war. Damit
bestand die Gefahr, dass jede einzelne Staatsanleihe wertlos würde. Die
Finanzhilfen führten über die Unsicherheit zum Gegenteil dessen, was sie inten-
dierten. Das Hilfspaket über 85 Mrd. Euro stellte dem irischen Staat zwar Geld zur
Verfügung, sodass er die Kosten der Bankenrettung tragen konnte. Damit sollte
die Zahlungsfähigkeit des irischen Staats gewährleistet bleiben. Statt die Last auf

14  Vgl. Deutsche und britische Banken bangen, in: FAZ vom 16.11.2010.
15  Vgl. Rating zu spät an kritische Lage angepasst, in: FAZ vom 17.12.2010.
16  Vgl. Ratingagentur stuft Irland stark herab, in: FAZ vom 17.12.2010.
10.2  Fehlinvestments der Banken Irlands 69

sich zu nehmen und eine Refinanzierung der Kosten der Bankenrettung über den
Markt mit steigenden Zinsen zu riskieren, entschied sich Dublin für die einfachere
Methode des Rettungspakets. Es konnte so die Belastung des Staatshaushalts ver-
ringern und weiterhin als solventer Kreditnehmer auftreten. Wenn Irland ähnlich
Japans die Staatsanleihen im eigenen Land gestreut hätte, wäre diese Strategie viel-
leicht erfolgreich gewesen. Statt aber die Last zu senken, trat mit der Herabstufung
durch die Ratingagenturen und den gestiegenen Zinsen das Gegenteil ein. Das
Paket zielte auf die direkte Finanzbeziehung Staat-Gläubiger, es konnte aber keine
Sicherheit in die unbestimmten Beziehungen der Akteure untereinander bringen.
Statt das Land abzusichern, verunsicherte das Paket die Finanzakteure, denn es
trug den Keim des Zweifels in den Finanzmarkt, da nun nicht mehr klar war, ob
die Regierung die stete Refinanzierung sicherstellen konnte.
Der Schuldenstand hatte im Jahr 2009 mit 80 Prozent kein höheres Niveau als
jener Deutschlands und auch im Jahr 2010 lag er mit 100 Prozent nur knapp
1,6 Prozentpunkte über jenem der USA. In Irland lag keine systemische Krise vor,
denn die Wirtschaftskraft war zwar angeschlagen, aber weiterhin potent. Dublin hätte
wesentlich höhere Steuern generieren können, wenn es die Unternehmenssteuern
von nur 12,5 Prozent angehoben hätte. Dazu willigte die Regierung aber nicht ein,
um nicht den prioritären Standortvorteil zu gefährden. Kritiker äußerten deshalb
Bedenken über die Notwendigkeit des Hilfspakets: „Die schwierige wirtschaftliche
Lage in einigen Mitgliedsländern der Europäischen Währungsunion ist kein
Argument für einen Transfermechanismus“, urteilte der Direktor des Instituts der
deutschen Wirtschaft, Michael Hüther, über die Finanzhilfen Irlands.17 Kai Carstens,
Konjunkturchef des Ifo-Instituts, hielt die vollständige Abwälzung des Investo­
renrisikos mit den Prinzipien der Marktwirtschaft für unvereinbar.18
Mit Blick auf die verschiedenen Ursachen der Krise zeigt sich, dass Irland von
den Tumulten am Finanzmarkt mitgerissen wurde. Griechenland wirkte auf die
irische Entwicklung wie ein Katalysator – die Regierung selbst trug ebenso zur
Verunsicherung bei. Auslöser der steigenden Verschuldung der Banken war die
Immobilienblase, deren Bersten die Ursache für die daraus folgende Insolvenzgefahr
darstellte. Der massive Anstieg der Staatsverschuldung datiert auf das Jahr 2007 und
gründet auf den Wertvernichtungen durch die Subprime-Katastrophe der USA,
welche die irischen Banken hart trafen. Weil durch die um sich greifende Skepsis am
Finanzmarkt die Refinanzierung des irischen Staates stockte, drohte ihm ebenso die
Insolvenz. Anders als jene Staaten, die über Jahre hinweg eine Staatsverschuldung

17  Vgl. Ein abenteuerlicher Vorgang, in: Süddeutsche.de vom 23.11.2010.


18  Vgl. ebenda.
70 10  Vertiefung der Euro-Krise 2010–2011

aufbauten und deren politisch-ökonomisches Modell auf dem Prüfstand steht, ist
der irische Staat ein Opfer, keine Ursache der Strukturkrise.

10.3 Infektion Portugals

Nachdem die griechische Schuldenmisere mögliche Verlustpotenziale im Sektor


der Staatsanleihen offenbarte, stiegen die Risikoaufschläge für portugiesische
Staatsanleihen ebenfalls an. Bitter kommentierte der ehemalige Chef der
Notenbank, José da Silva Lopes, diesen Vorgang: „Sie haben es auf uns abgesehen,
weil sie Blut gerochen haben.“19 Die Einschätzung des Notenbankers gibt
Auskunft über das Selbstverständnis der Staatsspitze, die über viele Jahre die
Gelder des Finanzmarktes in Anspruch genommen hatte. Allerdings schien die
Kritik, cum sano gralis, die bevorstehende Spekulationswelle korrekt anzudeuten,
denn die volkswirtschaftlichen und haushalterischen Daten wiesen Portugal nicht
eo ipso als Krisenstaat aus. Das Defizit von 9,4 Prozent des BIP lag vier Prozent­
punkte unter dem griechischen. Der Schuldenstand von knapp 108 Prozent war
wesentlich höher als der Durchschnitt der europäischen Länder, der im
Euroraum 2011 bei 87 Prozent des BIP lag.20 Die Strategie der portugiesischen
Regierung ähnelte jener der irischen, denn der Zugriff auf die Hilfsgelder der EU
ermöglichte die Senkung der Refinanzierungskosten, um die Ausgaben des
Staatshaushalts für den Schuldendienst im Zaum zu halten – ohne sich dem
Verdikt des Marktes stellen zu müssen. Mit einem wirtschaftlichen Zusammen­
bruch oder einem fehlenden Zugang zum Finanzmarkt hatte Lissabon nicht zu
kämpfen: „Die Probleme Portugals sind nicht mit den Problemen von Irland und
Griechenland vergleichbar, sondern gleichen vielmehr den Problemen Italiens
oder gar Japans: Seit der Jahrtausendwende wächst die Wirtschaft nur schwach.
Das Land ist gekennzeichnet durch eine anhaltend niedrige Produktivität, eine
erodierende Wettbewerbsfähigkeit, steigende Arbeitslosigkeit und ein beträchtli-
ches Außendefizit.“21 Vor dem Hintergrund der volkswirtschaftlichen Kenn­
ziffern glich die Finanzhilfe eher einem Abschleppseil als einem Rettungsschirm,
denn im freien Fall befand sich Portugal nicht. Allerdings war das Land Opfer der
Euro-Krise, weil die Risikoaufschläge aufgrund des fehlenden Vertrauens der
Investoren gegenüber Staatsanleihen der Euro-Zone anstiegen.

19  Vgl. Spekulanten greifen nun Portugal an, in: Süddeutsche.de vom 27.04.2010.
20  „Die Schuldenstände sind besorgniserregend“, in Handelsblatt vom 13.09.2011.
21  Vgl. Luksic 2011, S. 39.
10.3  Infektion Portugals 71

Am 8. April 2011 stellte Lissabon den Antrag auf Finanzhilfe. Im Gegensatz


zum ersten Hilfspaket für Griechenland entschieden sich die Geldgeber zügig für
die Rettungsmaßnahme und bereits kurze Zeit später konnte Währungs­
kommissar Olli Rehn die endgültige Bewilligung der Unterstützung auf den 16.
Mai terminieren.22
Die Gefahr für die Europäische Union lag nicht in den relativ kleinen
Volkswirtschaften der von der Strukturkrise erfassten Staaten. Das Bedrohungs­
potenzial entwickelte sich aus den Konsequenzen für die Finanzströme, daher ist es
nicht adäquat bei der Schadensanalyse auf das Bruttoinlandsprodukt abzustellen.
„Portugal sollte nach Auffassung des Direktors für Finanzwissenschaft an der
Universität Münster […] ebenfalls unter den Rettungsschirm schlüpfen […] Eine
Gefahr für die Stabilität des Euro bedeutet die Hilfe für das südeuropäische Land
nicht, […] Portugal ist einfach zu klein. Es hat ein Bruttoinlandsprodukt von
170 Mrd. Euro.“23 Dieses Urteil verkennt die finanzwirtschaftlichen Verflechtungen
von Banken und Staaten: Die Gefährdung geht vom Schuldenstand, nicht aber vom
Bruttoinlandsprodukt aus. Aufgrund der in den Bilanzen der Banken lagernden
Staatsanleihen entwickeln sich Kettenreaktionen und die entsprechende Brisanz.
Griechenlands BIP hatte 2009 einen Wert von ca. 237 Mrd. Euro24 und war nicht
wesentlich größer – trotzdem schuf Hellas eine Gefahrenlage, die wiederholt bei-
nahe zum Bruch der Euro-Zone geführt hätte.
Anfang Juli 2011 senkte die Ratingagentur Moody’s das Bonitätsurteil für
Portugal ab. Diese Herabstufung sorgte für Unmut unter den Europäern, die
politische Konsequenzen für die Agenturen forderten. Schäuble urteilte, die Ein­
schät­zung der Ratingagentur sei nicht angemessen, da Portugal den vorgeschrie-
benen Sparanstrengungen zügiger nachkomme, als in den Konditionen für das
Hilfspaket vereinbart wurde. Barroso bemängelte, dass es keine europäische
Ratingagentur gäbe – als ob eine ökonomische Einschätzung von der Nationalität
abhänge. Bei der Kritik, welche die Politik an den Inhalten und Zeitpunkten der
Ratingagenturen übte, übersah sie, dass sie selbst durch ihre Maßnahmen des
Krisenmanagements auf diese Entscheidungen Einfluss nahm. Zudem ist festzuhal-
ten, dass im Falle Portugals anderthalb Jahre später ein Terminaufschub notwen-
dig wurde, weil die Konsolidierung nicht so rasch voranschritt, wie ursprünglich
prognostiziert. Anfang Oktober 2012 zeigte sich, dass die Reformauflagen von

22  Vgl. Hilfspaket für Portugal steht, in: Spiegel online vom 03.05.2011.
23  Vgl. Irland schlüpft unter 85-Milliarden-Schirm, in: Focus online vom 28.11.2010.
24  Ifo (Hrsg.): Fakten zu Griechenland und anderen Schuldnerstaaten der EU, München

2010.
72 10  Vertiefung der Euro-Krise 2010–2011

Portugal nicht in der geforderten Zeit zu stemmen waren, woraufhin EU und IWF
über einen Aufschub für Lissabon entschieden. Die Euro-Gruppe sanktionierte die
Fristverlängerung für die Rückführung des Defizits am 8. Oktober 2012. Statt wie
ursprünglich vereinbart, musste Portugal die Mehrausgaben nicht bereits 2013,
sondern erst 2014 auf ein Niveau von drei Prozent zurückführen.

10.4 Fazit

Als die Kosten der Staatsfinanzierung für Irland und Portugal zunahmen, wei-
tete sich die Euro-Krise aus. Inwiefern sich die Staatsfinanzierung auch ohne die
Verwerfungen in Griechenland verteuert hätte, lässt sich kontrafaktisch nicht eru-
ieren. Aufgrund der Verunsicherung der Marktteilnehmer untereinander über das
jeweilige Investitionsverhalten und die Bereitschaft, weiterhin in die Staatsanleihen
der Euro-Zone zu investieren, verloren die beiden Länder an Attraktivität am
Finanzmarkt. Ob Irland in diese Komplikationen geraten musste, bleibt fraglich,
denn es hätte zumindest Potenzial besessen, die Verschuldung aus eigener Kraft
zu senken. Die sprunghafte Herabstufung durch die Ratingagenturen erfolgte erst
nach Inanspruchnahme der Finanzmittel der EFSF.
Mit der EFSF fanden die Staats- und Regierungschefs ein Instrument, wel-
ches die Finanzen der Staaten zwar stärker miteinander verflocht, die Integration
jedoch nicht vorantrieb. Die EFSF basiert auf zwischenstaatlichen Verträgen,
wodurch sie dem Zugriff der europäischen Institutionen weitgehend entzo-
gen wurde. Treibende Kraft im Krisenmanagement während der Phase der
Ausweitung der Euro-Krise waren die Staats- und Regierungschefs, die auf bila-
teralem Wege versuchten, den Strukturrissen im institutionellen Gefüge der EU
Herr zu werden. Dabei setzten sie nicht auf die Vertiefung des europäischen
Primärrechts, mit dem die EU-Institutionen ein gewichtigeres Wort beim Kampf
gegen die Verwerfungen hätten mitsprechen können.
Im Gegensatz zu den vorgelagerten Abstimmungsprozessen bei der grie-
chischen Finanzhilfe handelten die europäischen Regierungen bei Irland und
Portugal zügig, was darauf schließen lässt, dass sie ihre finanzielle Abhängigkeit
von Finanzmärkten und daraus resultierende Notwendigkeiten erkannt hatten.
Trotz des Rettungspakts stiegen die Refinanzierungskosten für Irland an, woge-
gen Portugals Probleme kaum zu Eruptionen an den Finanzmärkten führten.
Voranschreitende
Destabilisierung der Union 11
2011–2012

11.1 Die Reform des Stabilitäts- und Wachstumspakts


(Six Pack)

Um den Krisenursachen zu begegnen und den fiskalischen und makroökonomischen


Ungleichgewichten Herr zu werden, ersann die Europäische Kommission bereits im
September 2010 eine Reform des Stabilitäts- und Wachstumspakts. Die Bezeichnung
„Six Pack“ bezieht sich auf die insgesamt sechs Gesetzentwürfe der Kommission, die
schließlich am 13. Dezember 2011 in Kraft traten.1 Mit der Reform setzte die EU
sowohl auf eine strengere Haushaltspolitik der Mitgliedsstaaten als auch auf eine
stringentere und einheitliche Wirtschaftspolitik, die verhindern soll, dass durch per-
manente Überschüsse und entsprechende Defizite übermäßige Schuldenstände ent-
stehen, die sich durch fehlende Wechselkursanpassungs­mechanismen nicht mehr
ausgleichen lassen. Divergierende wirtschaftspolitische Strategien wollte die EU auf-
einander abstimmen: „Das Ziel des Pakets von Rechtsakten ist eine Stärkung der
wirtschaftspolitischen Steuerung in der EU, insbesondere in der Euro-Zone.“
Mit der Reform durch den „Six Pack“ erhielt der Stabilitäts- und Wachstumspakt
eine Konkretisierung und Verschärfung, indem explizit festgehalten wurde, was
unter einer signifikanten Abweichung von Zielvorgaben verstanden wurde oder
wie genau und wann die Zielvorgaben wieder zu erreichen sein. Der Mangel an
Bestimmtheit war die Achillesverse des ursprünglichen Euro-Stabilitätspakts, denn
er ließ Ausnahmen zu, wenn die Abweichung von der Neuverschuldungsgrenze
oder der erlaubten Verschuldung nur vorübergehend war, oder wenn sie sich wie-
der in Richtung der Soll-Parameter zubewegte. Vermochten die Finanzminister in

1  OECD (Hrsg.): OECD Wirtschaftsausblick 2012/1, Nr. 91, Mai 2012, S. 52.

F. Illing, Die Euro-Krise, DOI: 10.1007/978-3-658-02452-9_11, 73


© Springer Fachmedien Wiesbaden 2013
74 11  Voranschreitende Destabilisierung der Union 2011–2012

der ursprünglichen Version des Euro-Stabilitätspakts Defizitverfahren abzuwehren,


ermöglichte die Reform ein Erzwingen der Sanktionen. Das neue Regelwerk stärkte
die Kommission: Als präventives Element kann sie ein Defizitverfahren bereits
einleiten, wenn das mittelfristige Ziel eines ausgeglichenen Haushalts von einem
Mitgliedsstaat nicht eingehalten wird. Die Regierungen sind dann verpflichtet, jähr-
lich ein Zwanzigstel des über dem Maastricht-Kriterium liegenden Schuldenstands
abzubauen. Die Kommission spricht Frühwarnungen aus, bei deren unzureichender
Umsetzung die Staaten nach einer Frist von sechs Monaten eine Einlage in Höhe
von 0,2 Prozent des BIP zu erbringen haben. Erfolgen daraufhin keine Anpassungen
des Haushaltsgebarens wandelt sich die Einlage in eine Strafzahlung. Um die
Sanktionsmechanismen zu stoppen, muss eine qualifizierte Mehrheit gegen den
Vollzug stimmen, wodurch der Einspruch erschwert wird.
Der „Six Pack“ zielte jedoch nicht nur auf strengere fiskalische Vorgaben. Er etab-
lierte zugleich eine umfassendere Koordination der Wirtschaftspolitik. Mit abge-
stimmten wirtschaftspolitischen Vorgaben sollen die Staaten die mak­ro­ökonomischen
Ungleichgewichte abbauen. Auf den gesamten europäischen Wirt­schaftsraum bezogen
bedeutet dies nicht nur die Stärkung der Wett­be­werbsfähigkeit der Defizitländer, son-
dern ebenso die Verringerung der Überschüsse Deutschlands, denn beide sind zwei
Seiten derselben Medaille. Das Europäische Parlament hatte deshalb die Notwen­
digkeit für fiskal- und wirtschaftspolitische Eingriffe hin zu einem Gleich­
gewichtsprozess sowohl für Überschuss- wie für Defizitländer postuliert. Deutsch­land
lehnte eine solche Regelung ab, da sie zu einer geringeren Exportquote und stärkeren
Binnennach­ frage und entsprechenden Senkung der Wettbewerbs­ fähigkeit geführt
hätte. In der Vorlage des EU-Parlaments strich der deutsche Finanzminister diese pan-
europäische Sicht und betonte, dass die „Notwendigkeit für politische Eingriffe beson-
ders in den Mitgliedsstaaten besteht, die ständige Handelsbilanzdefizite und
Wettbewerbsnachteile verzeichnen“.2 Deutschlands Wettbewerbsfähigkeit blieb damit
die Zielmarke, an der sich die anderen Staaten orientieren mussten.

11.2 Zweites Hilfspaket für Griechenland

Ab Juli 2011 traten Destabilisierungserscheinungen des Eurosystems auf. Der Druck


auf Griechenland aufgrund des Schuldenstands und der Rückzahlungsver­
pflichtungen führte zu Spekulationen gegen die Zahlungsfähigkeit von Staaten,
die Gemeinschaftswährung und damit gegen die Stabilität des Währungsraums

2  Vgl. Ratspapiere, 11484/2/11, Brüssel 21. Juni 2011, S. 6.


11.2  Zweites Hilfspaket für Griechenland 75

insgesamt. Am 21. Juli 2011 trafen die Staats- und Regierungschefs zu einem
Sondergipfel zusammen, um eine Lösung für die schwelenden Probleme zu fin-
den, welche die Gefahr eine Flächenbrands in sich trugen. Bereits am 20. Juli 2011
vereinbarten Merkel und Sarkozy eine gemeinsame Strategie, um die Stabilität des
Eurosystems zu gewährleisten. Der EU-Gipfel sanktionierte ein zweites Hilfspaket für
Griechenland in Höhe von 109 Mrd. Euro. Bis zum Herbst 2011 konnte Griechenland
mit dieser Ankündigung das fehlende Vertrauen unter den Marktteilnehmern
nicht zurückgewinnen. In den Oktober hinein blieb die Situation angespannt und
stete Hiobsbotschaften destabilisierten die Union. Auf dem EU-Gipfel vom 25.-27.
Oktober 2011 vergrößerten die Staats- und Regierungschefs aufgrund des zusätzli-
chen Finanzbedarfs Griechenlands das am 21. Juli 2011 beschlossene Hilfspaket.
Im Vorfeld der Verhandlungen vom 25.-27.Oktober legte die Troika am 20.
Oktober 2011 ihren Bericht über die griechische Schuldenproblematik vor. Ihre
Schuldentragfähigkeitsanalyse offenbarte weitere Verpflichtungen Athens, denn
die Hellenen mussten bis 2020 Forderungen in Höhe von 252 Mrd. Euro bedie-
nen. Der prognostizierte Schuldenstand würde im Jahr 2020 auf 180 Prozent stei-
gen. Den Umfang des zweiten Hilfspakets weiteten die Staats- und Regierungschefs
vor dem Hintergrund des erhöhten Finanzbedarfs auf 130 Mrd. Euro aus. Aus
dem Troika-Bericht ließ sich jedoch ableiten, dass selbst mit den zur Verfügung
gestellten erweiterten Finanzhilfen nicht alle Verbindlichkeiten der nächsten Jahre
bedient werden könnten. Um den Schuldenstand auf ein Niveau zurückzuführen,
welches für den griechischen Staat zu schultern war, plante der EU-Gipfel einen
Schuldenschnitt. In einer als freiwillig apostrophierten Selbstverpflichtung mussten
die Geldhäuser auf 53,5 Prozent ihrer Forderungen gegen Griechenland verzich-
ten. Ziel der Staats- und Regierungschefs war die Rückführung des Schuldenstands
auf 120 Prozent des BIP bis zum Jahr 2020. Die Absicht des Schuldenschnitts kon-
fligierte mit den strategischen Überlegungen der Banken und Finanzinstitute, die
sich gegen dieses Ansinnen zur Wehr setzten. Eine prinzipielle Zustimmung der
Finanzbranche erreichten die Staats- und Regierungschefs erst, als sie von dem
Hilfspaket 30 Mrd. Euro für die Bankenrefinanzierung festschrieben, mit denen
sich die Ausfälle der Institute und Fonds teilweise kompensieren ließen.
Der aufgestockte Gesamtumfang des zweiten Hilfspakets belief sich insgesamt
auf 179,6 Mrd. Euro. Griechenland erhielt 144,6 Mrd. Euro, zusätzliche 35 Mrd.
Euro mussten für die Absicherung der EZB zur Verfügung gestellt werden, denn
durch den Schuldenschnitt entstanden auch in ihrer Bilanz Ausfälle. Die 144,6
Mrd. Euro erhielt Athen aus der EFSF, wovon 24,4 Mrd. Euro aus nicht ausge-
zahlten Tranchen des ersten Hilfspakets stammten.3 Diese 144,6 Mrd. Euro flos-

3  Vgl. BT Drs. 17/11647.


76 11  Voranschreitende Destabilisierung der Union 2011–2012

sen nicht nur in den griechischen Haushalt, sondern 35,5 Mrd. Euro davon
dienten der Absicherung des Schuldenschnitts.4 Die verbliebenen 109,1 Mrd.
Euro teilten sich in 48 Mrd. Euro für die Bankenrekapitalisierung und 61,1 Mrd.
Euro für die Haushaltssanierung Athens.5 Von den 144,6 Mrd. Euro wurden
Griechenland bis August 2012 insgesamt 73,9 Mrd. Euro für die verschiedenen
Zwecke zur Verfügung gestellt.
Im Gegensatz zum ersten Hilfspaket wurden die Finanzhilfen nicht bila-
teral, sondern über die EFSF ausgezahlt. Mit dem zweiten Hilfspaket erfolgte
eine Fristverlängerung für die Rückzahlung der bereits geliehenen Gelder
von drei auf 15 Jahre. Der Zins für die Finanzhilfen belief sich auf moderate
3,5 Prozent und lag damit 10,6 Prozentpunkte unter dem Risikoaufschlag,
den Investoren an den Finanzmärkten verlangten. Die Bewilligung des zwei-
ten Hilfspakets verzögerte sich, weil sich eine vorläufige Zustimmung der
Finanzinstitute zum Schuldenschnitt, der Teil der Vereinbarung vom 26. Oktober
2011 war, nicht gewinnen ließ. Nicht nur die ausstehende Einigung mit den
Banken verhinderte die Verabschiedung des zweiten Hilfspakets. Die von den
Staats- und Regierungschefs geforderten Sparmaßnahmen setzte Athen nur unge-
nügend um, denn ein Sparpaket über 3,3 Mrd. Euro scheiterte am Unwillen der
Parlamentarier über eine Rentenkürzung in Höhe von 325. Mio. Euro. Anstatt
50 Mrd. Euro an Privatisierungserlösen zu realisieren, verkaufte die griechische
Regierung nur Staatseigentum im Wert von fünf Mrd. Euro.
Am 15. Februar 2012 legte die Troika eine weitere Schuldentragfähigkeitsanalyse
vor. In ihrem Bericht gab sie zu verstehen, dass Griechenland unter keinen
Umständen den von den Staaten und dem IWF vorgegebenen Zielwerten genü-
gen könne. Der Bericht hatte verschiedene makroökonomische Szenarien zur
Grundlage, woraus sich Konsequenzen für den Schuldenstand und die wei-
tere Entwicklung Griechenlands ableiten ließen. Im Basisszenario würde sich
der Schuldenstand im Jahr 2020 auf 129 Prozent des BIP belaufen und somit
die Zielmarke der Staats- und Regierungschefs von 120 Prozent verfehlen.
Der Bericht der Troika spielte weitere Szenarien durch: Unter Bezug auf den
Nachfrageausfall des Staates, der sich vertiefenden Rezession und daraus resultie-
render Schrumpfungsprozesse der Ökonomie prognostizierte der Troika-Bericht
Schuldenstände von bis zu 160 Prozent des BIP im Jahre 2020. Als sich die Politik
mit dem zweiten Hilfspaket beschäftigte, war ihr bewusst, dass es den intendierten

4  Diezusätzlichen Anleihen in Höhe von 35 Mrd. Euro gingen am 25. Juli 2012 an die
EFSF zurück und wurden am 3. August liquidiert.
5  EFSF (Hrsg.): Commitments and lending capacity zum 3. August 2012.
11.2  Zweites Hilfspaket für Griechenland 77

Zweck nicht erzielen konnte. Trotz der bewilligten Gelder würde sich langfristig ein
zusätzlicher Finanzierungsbedarf ergeben.
Aufgrund des gemeinsamen Währungsraumes und der bereits in
Griechenland investierten Gelder waren die Finanzminister jedoch gezwun-
gen, Athen das zweite Hilfspaket zu bewilligen. Mochten sie auch Zweifel am
Sparwillen der Hellenen haben, wenn sie die bereits geliehen Gelder nicht ver-
lieren wollten, mussten sie Griechenland Zeit verschaffen, um sich langfris-
tig zu konsolidieren, damit es die Schulden bedienen konnte. Auf dem Treffen
der Finanzminister in der Nacht vom 20. auf den 21. Februar 2012 fiel die
Entscheidung, das zweite Hilfspaket für die hellenische Republik freizugeben.
Mit dem zweiten Hilfspaket stützten die Staaten nicht nur Griechenland,
sondern sie stellten ebenso eine Refinanzierung der Banken sicher. Knapp 70
Mrd. Euro des Pakets dienten der Absicherung des europäischen Bankensektors
durch den bevorstehenden Schuldenschnitt. Der Rest des Hilfspakets floss in den
Schuldendienst. Die mit dem zweiten Hilfspaket zur Verfügung gestellten Gelder
waren für jene Banken bestimmt, bei denen sich die Hellenen in den letzten
Jahren verschuldet hatten. Die Staaten stellten somit Gelder zur Verfügung, wel-
che die potenziellen Ausfälle der Privatbanken kompensierten. Ohne die staat-
liche Stützung durch das Hilfspaket wären den Geldhäusern Verluste aus der
Insolvenz Griechenlands entstanden. Das Hilfspaket sicherte die Investitionen der
Geldhäuser, die unter marktwirtschaftlich-ordnungspolitischen Aspekten verlo-
ren gegangen wären: Keine Rendite ohne Risiko. Zu den Grundzügen des markt-
wirtschaftlichen Systems zählt das Grundprinzip der Haftung, denn wer privat
Gewinne realisiert, trägt das Ausfallrisiko und mögliche Verluste. Das Hilfspaket
adressierte die Banken und Griechenland stellte einen Durchlaufposten dar. Um
den reibungslosen Rückfluss des Geldes zu gewährleisten, schlug Deutschland die
Einrichtung eines Sperrkontos vor, das einen Zugriff Athens auf die Finanzhilfen
ausschließen sollte. Vor diesem Hintergrund erklärt sich die Bewilligung des
Hilfspakets, obwohl bereits die Schuldentragfähigkeitsanalyse verdeutlichte,
dass Griechenland den Schuldenstand nicht zu reduzieren vermochte. Eine
Insolvenz Griechenlands hätte Verluste der Banken bedeutet und die griechische
Schuldenmisere in die Kernstaaten getragen. Es galt, eine Infektion des heimischen
Bankensystems abzuwehren.
Das zweite Hilfspaket für Griechenland stellte eine Notwendig dar, die aus der
finanziellen Verflechtung von Banken und Staaten erwuchs. Weil die Geldhäuser
große Anteile an den Staatsanleihen halten, führen Refinanzierungsprobleme der
Staaten zu entsprechenden Gefahren für die Finanzinstitute. Als der Deutsche
Bundestag das zweite Hilfspaket sanktionierte, gab die Linke in der Abstimmung
78 11  Voranschreitende Destabilisierung der Union 2011–2012

zu den Finanzhilfen für Griechenland zu bedenken, dass das zweite Rettungspaket


ein reines „Bankenrettungspaket“6 sei. Die Kritik übersieht, dass die Kredit­
institute die Gelder der gesamten Gesellschaft investieren. Indem die Staaten die
Banken stützten, wurden ebenso alle Einlagen geschützt. Allerdings war die Ret­
tung der Spareinlagen mit Kosten verbunden. Rein theoretisch stellen die Bürger
als Steuerzahler dem Staat jenes Geld zur Verfügung, mit dem er den Bürgern als
Sparern über die Bankenrettung ihre Einlagen garantiert. Die Bürger zahlen dafür,
dass sie ihr gespartes Geld nicht verlieren. Da sie für jeden Euro, den sie auf das
Konto bringen, einen weiteren Betrag X für Steuern zahlen, um auf das Geld
zuzugreifen, verfügen sie nur über einen Anteil von 1-X ihres Einkommens. Die
Bundesregierung versuchte diesen Effekt zu mildern, indem sie die Hilfen über
die Neuverschuldung und nicht über Steuererhöhungen finanzierte.

11.3 Der griechische Schuldenschnitt vom März 2012

Eine Voraussetzung für die Bewilligung des zweiten Hilfspakets für Griechenland
war ein als „freiwilliger Verzicht“ deklarierter Schuldenschnitt. Er bezog sich nur
auf private Gläubiger, sodass den Staaten und der EZB zumindest beim Vollzug
unmittelbar keine Verluste entstanden.7 Weil die Banken teilweise am Tropf des
Staates hingen – wie in Deutschland die HRE – kam der Steuerzahler letztlich
trotzdem für die Lücken in den Bilanzen auf.
Griechenlands Schuldenstand betrug Ende 2011 ca. 160 Prozent des BIP,
was ungefähr 350 Mrd. Euro entsprach. Die Zielprojektion der Staats- und
Regierungschefs vom EU-Gipfel im Oktober 2011 war die Reduzierung der Last
von 160 auf 120 Prozent. Mit einem Verzicht der privaten Gläubiger in Höhe
von 53,5 Prozent ihrer Forderungen gegen Athen reduzierten sich die Schulden
um 107 Mrd. Euro. Bei privaten Gläubigern betrugen die Verpflichtungen von
ehemals 210 Mrd. Euro nach dem Schuldenschnitt noch 103 Mrd. Euro, was zu
einem Gesamtschuldenstand von 243 Mrd. Euro führte. Mit dem freiwilligen
Verzicht erfolgte zugleich ein Tausch der von privater Hand gehaltenen Anleihen
in neue Papiere mit einer Laufzeit von 30 Jahren.
Der Schuldenschnitt musste bis zum 20. März vollzogen sein, denn zu diesem
Zeitpunkt benötigte Athen die nächste Tranche, um Anleihen im Wert von 14,5
Mrd. Euro zu bedienen. Die Umsetzung scheiterte jedoch vorerst am Widerstand
der Banken. Nicht nur die befürchteten Lücken in den Bilanzen, sondern auch

6  Vgl. BT PlPr 17/160, S. 19127.


7  Vgl. BT PlPr 17/138, S. 16446.
11.3  Der griechische Schuldenschnitt vom März 2012 79

gezielte Spekulation gegen griechische Staatsanleihen führten zur Ablehnung


des Schuldenschnitts. Mit Kreditausfallversicherungen, von denen vor allem
Hedgefonds Gebrauch gemacht hatten, ließen sich Wetten auf die Insolvenz
Athens modellieren. Um diese Wetten zu gewinnen, durfte jedoch kein frei-
williger Forderungsverzicht die Insolvenz verhindern. Nicht nur Spekulanten,
sondern auch Anleger sahen sich um ihre Rendite gebracht, wenn von dem einge-
setzten Geld nur noch die Hälfte übrig blieb.
Aus dem Schuldenschnitt erwuchsen für die jeweiligen Banken in den Ländern
verschiedene Belastungen.8 Während die deutschen Banken ca. acht Mrd. Euro an
griechischen Staatsanleihen hielten, machten sie in den Bilanzen französischer
Geldhäuser über zehn und in Großbritannien knapp drei Mrd. Euro aus. Aus dem
unterschiedlichen Engagement erwuchsen differierende Ansichten der Staats- und
Regierungschefs über den Umgang mit dem Schuldenschnitt. Frankreich sprach
sich zu Beginn dezidiert gegen den „hair cut“ aus, weil es Verluste der nationalen
Banken befürchtete. Sarkozy forderte daher eine Unterstützung durch die EFSF,
um die Verluste der Geldhäuser teilweise zu kompensieren.9 Mit diesem Anliegen
konnte sich Paris durchsetzen, da der EU-Gipfel beschloss, die Banken bei dem
Schuldenschnitt mit 30 Mrd. Euro zu unterstützen.10 „Die Umschuldung der aus-
stehenden Anleihen des Privatsektors in Höhe von rund 200 Mrd. Euro in lang-
fristige neue Anleihen mit einem Nennwert von 100 Mrd. Euro soll dadurch
attraktiv gemacht werden, dass diese mit einem Betrag von 30 Mrd. Euro durch
Nullkupon-Anleihen besichert werden, die von der EFSF garantiert werden. […]
Für Investoren, die griechische Anleihen in den letzten Monaten zu Kursen um 50
Prozent oder darunter erworben haben, ist die Offerte durchaus attraktiv, da sie
auf jeden Fall eine Absicherung in Höhe von 30 Prozent erhalten.“11

11.4 Italiens dauerhafte Rezession

Rom wurde zum Opfer der Euro-Krise, weil sich seine Staatsfinanzierung durch
die Verunsicherung am Finanzmarkt verteuerte. Italien ging bereits geschwächt
aus der Finanzkrise hervor. Während die Arbeitslosigkeit im Norden und

8  Vgl. Finanzbranche verkraftet Schuldenschnitt, in: FTD vom 22.02.2012.


9  Vgl. EU muss Gipfel zum Euro verschieben, in: Süddeutsche.de vom 10.10.2011.
10  Vgl. Was Merkel und Co. Beschlossen haben, in: Spiegel online vom 27.10.2011.
11  SVR: Verantwortung für Europa wahrnehmen. Jahresgutachten 2011/12; abgedruckt in:

BT Drs. 17/7710, S. 102.


80 11  Voranschreitende Destabilisierung der Union 2011–2012

Zentrum des Landes zwischen fünf und 7,5 Prozent lag, erreichte sie im Süden bis
zu 14 Prozent. In diesen Regionen lag die Wirtschaftskraft 30 Prozent unter dem
europäischen Durchschnittsniveau.12 Die Jugendarbeitslosigkeit betrug Mitte
2012 über 36 Prozent und im Sommer 2012 schrumpfte die Wirtschaft seit einem
Jahr in Folge: Im Vergleich zum vorherigen Quartal sank die ökonomische
Leistung um 0,7 Prozent. Aufgrund der anhaltenden Rezession rutschte die italie-
nische Volkswirtschaft auf ein Niveau, das jenem des Jahres 2009 entsprach.
Mit einem Sparpaket in Höhe von 24 Mrd. Euro versuchte die Regierung
Berlusconi den wachsenden Schuldenstand zu verringern, doch an der Euro-
Krise sollte selbst er scheitern. Mit der dem italienischen Staat auferlegten
Sparpolitik brachen Teile der Investitionen weg und führten zu einer volkswirt­
schaftlichen Nachfragelücke. Die gesunkene Nachfrage des Staates war eine
Erfordernis der gouvernementalen Sparpolitik aufgrund der Gefahr der übermä-
ßigen Verschuldung: Insgesamt 20 Mrd. Euro zog auch die Nachfolgeregierung
Montis aus dem Wirtschaftskreislauf. Der Schuldenstand war aber nicht per se
problematisch, sondern wurde erst durch die Komplikationen Griechenlands von
den Investoren als nicht mehr nachhaltig eingeschätzt. Die Sparpolitik wiederum
resultierte aus dieser Vertrauenskrise, weshalb Italien ein Opfer der Euro-Krise
darstellte. An dieser Stelle zeigt sich, dass sich die Euro-Krise zur eigenen Entität
entwickelte, die durch originäre Prozesse zu volkswirtschaftlichen Problemen der
Länder führte.
Am 20. September 2011 stufte die Ratingagentur Standard & Poor’s Italiens
Kreditwürdigkeit herab, nachdem Fitch bereits am 7. September das Rating
drückte. Im Januar 2012 wurde Italien zusammen mit weiteren Staaten durch
Standard & Poor’s erneut herabgestuft. Aufgrund der Unsicherheit über die
zukünftige Entwicklung des Landes zogen Investoren in den ersten vier Monaten
des Jahres 2012 insgesamt 30 Mrd. Euro an Kapital aus der italienischen
Volkswirtschaft.13 Nicht nur die Unternehmen, sondern auch die Bürger sahen
die Entwicklung ihres Landes kritisch: „Der Enthusiasmus, mit dem Italien den
Euro begrüßt hatte, ist längst verflogen. Inzwischen sind rund 65 Prozent eher
Euro-skeptisch.“14
Italiens Wirtschaftsleistung mochte nicht überzeugen, aber die volkswirtschaft-
lichen Daten rechtfertigten nicht die Angst einer Staatsinsolvenz. Das Defizit
näherte sich drei Prozent des BIP, sodass die mittelfristige Aussicht über die

12  Vgl. Altes Land, alte Ideen, in: Der Spiegel 32/2012.
13  Vgl. Italien versinkt tiefer in der Rezession, in: FTD vom 07.08.2012.
14  Vgl. Es geht abwärts mit Italien, in: Spiegel online vom 12.06.2012.
11.4  Italiens dauerhafte Rezession 81

Refinanzierung an den Finanzmärkten zumindest nicht schlecht war. Trotzdem


senkte Moody’s die Kreditwürdigkeit. Von 2008 bis 2011 stieg der Schuldenstand
von 105,7 auf 120,1 Prozent des BIP und Ende 2012 betrug er 123,4 Prozent.
Obwohl die Defizite 2009 und 2010 größer waren als 2011 und 2012 und obwohl
das BIP im Jahr 2012 im Vergleich zum Jahr 2009 um vier Prozentpunkte weniger
schrumpfte, stiegen die Risikoaufschläge im Jahr 2012 über­ pro­
portional an:
Obwohl Italien besser dastand als 2009, waren die Kreditkosten höher. Die Euro-
Krise hatte Italien im Griff und negative Erwartungen sowie die Gefahr des
Zusammenbruchs der Eurozone schufen ein Klima, das mit den volkswirtschaftli-
chen Rahmenbedingungen nicht korrespondierte. „Im Vergleich zu anderen
Ländern sind [die Zinsen] viel zu hoch. Das italienische Haushaltsdefizit ist das
zweitniedrigste nach Deutschland. Das Defizit von Großbritannien ist viermal so
hoch wie in Italien, trotzdem liegen die Zinsen für englische Staatsanleihen nur bei
zwei Prozent, während Italien sechs Prozent zahlen muss.“15 Es fand eine
Entkopplung zwischen den Grundlagen und den Kosten der Staatsfinanzierung
statt. Unabhängig von den Anstrengungen des Landes auf der Apenninenhalbinsel
wurde der Staat in die Turbulenzen der Euro-Krise gezogen. Ohne die
Verunsicherung der Finanzmärkte wären die Zinsen nicht gestiegen und die
Regierung hätte dem Land keine Sparmaßnahmen auferlegt. Ohne die Spar­
maßnahmen wiederum wäre die Wirtschaft vielleicht nicht stärker geschrumpft
und die Investoren hätten wieder Vertrauen gefasst.
An der Euro-Krise kristallisierten sich die Probleme des Landes, die Schulden
waren jedoch nur ein Ausdruck des angewandten wirtschaftspolitischen Konzepts.
Der überforderte Staat steigert mit artificial spending die Wirtschaftskraft – ein
Modell, das bei Finanzierungsproblemen am Finanzmarkt an seine Grenzen gerät.
Rom hatte vielleicht den Vorteil, dass es das nur moderate Wachstum nicht durch
kreditbasierte Konjunkturprogramme ankurbelte, wodurch der Schuldenstand
nicht sprunghaft anstieg.16 Allerdings hat auch Italien seit dem zweiten Weltkrieg
eine erhebliche Ausgabensteigerung des Staates zu verzeichnen,17 die zum
Wachstum der Wirtschaft geführt hatte. Die Euro-Krise stellte dieses Modell18 auf
die Probe. Die Rosskur, die sich Italien mit den Sparprogrammen auferlegte,
führte zu entsprechenden Schrumpfungsprozessen. Italien wäre als souveränes

15 Vgl. Selbst wenn Staaten eisern sparen, droht die Pleite, in: Spiegel online vom

14.07.2012.
16  Luksic 2011, S. 40.
17  Vgl. Tanzi 2011, S. 9.
18  Für einen prägnanten Abriss italienischer Wirtschaftspolitik bis zum Beginn der 1990er

Jahre (vgl. Gioachino Fraenkel 1991, S. 237ff.).


82 11  Voranschreitende Destabilisierung der Union 2011–2012

Land vielleicht gar nicht in solche Turbulenzen geraten, doch in der gemeinsamen
Währung ohne geldpolitische Hoheit waren dem Staat in Refinanzierungsfragen
die Hände gebunden.

11.5 Zypern

Als Fitch Zypern im Januar 2012 herabstufte, lag das Niveau zyprischer
Staatsanleihen nur noch eine Stufe über dem sog. Ramschniveau. Das 2008
der Euro-Zone beigetretene Land litt unter den wirtschaftlichen Problemen
Griechenlands, die auf den Inselstaat ausstrahlten. Zyperns Rolle in der Euro-
Krise gleicht jener Irlands. Zu den Ursachen für die plötzlichen Probleme zähl-
ten die Kapitalverluste der Banken, gleichzeitig lagen potenzielle Finanzquel­len
des Staates brach. Am 25. Juni 2012 stellte Zypern den Antrag auf Unterstüt­
zung durch die europäischen Staaten. Aufgrund des Engagements zypriotischer
Banken in Griechenland gerieten die Finanzinstitute durch die Zahlungs­
unfähigkeit dort ebenfalls in Bedrängnis. Das Finanzierungsdefizit zyprioti-
scher Banken belief sich zumindest auf 20 Mrd. Euro, die in den Bilanzen der
Cyprus Popular Bank und der Bank of Cyprus offen waren. Zwar belief sich das
Schuldenstand Zyperns Ende 2011 auf 71,5 Prozent des Bruttoinlandsprodukts.
Doch das Hilfegesuch der Regierung bezog sich einzig auf eine Bankenstützung.
Kurze Zeit nach dem Hilfegesuch bei der EU fragte Nikosia in Russland um
Hilfe nach. Nachdem der russische Finanzminister Anton Siluanow die Anfrage
über fünf Mrd. Euro bestätigte, kritisierte Barroso die zyprische Führung. Seiner
Meinung nach fänden einige Regierungen stets Mittel und Wege, sich der mit den
Hilfsprogrammen verbundenen Sparauflagen zu entledigen.19 Im Gegensatz zu den
Europäern verlangte die russische Führung keinerlei Sparauflagen für den Kredit,
was der zypriotische Präsident, Dimitris Christofias, öffentlich als Vorteil bezeich-
nete. Die Regierung in Nikosia nannte als Ursache für ihre Bankenkrise die
Einwilligung der Staats- und Regierungschefs zum Schuldenschnitt Griechenlands,
der zu enormen Verlusten der zypriotischen Banken geführt hätte.20

19 Vgl. Zyperns Antrag auf russischen Kredit stößt auf scharfe Kritik, in: FAZ vom

06.07.2012.
20  Vgl. Zypern steht am Abgrund, in: Süddeutsche.de vom 09.07.2012.
11.6  Hilfspaket für Spaniens Banken 83

11.6 Hilfspaket für Spaniens Banken

Zu Beginn der Euro-Krise wurde Spanien nicht durch höhere Zinsen in eine
Abwärtsspirale gezogen, denn die Risikoaufschläge blieben moderat. Die Zinsen
für Spaniens Anleihen stiegen durch die griechischen Turbulenzen nur auf 3,87
Prozent.21 Anfang Juni 2010 lagen die Zinsen für Anleihen mit einer dreijährigen
Laufzeit bei 3,9 Prozent.
Spanien steckte zwar ohne Zweifel in einer Rezession, aber dies bedeutete
nicht automatisch, dass es sich in einer Krise befand. Eine Arbeitslosigkeit von 20
Prozent und eine 40-prozentige Jugendarbeitslosigkeit lähmten das Land:
Insgesamt waren knapp fünf Mio. Spanier arbeitslos. Aus der vorübergehenden
wirtschaftlichen Schwäche resultierte kein Zwang zu gouvernementalen
Sparmaßnahmen und europäischen Transferzahlungen. Das wirtschaftspolitische
Rezept für eine Rezession und hohe Arbeitslosigkeit sind Struktur- und
Arbeitsmarktreformen. Doch die spanische Regierung ging auf Nummer sicher,
denn seit 2008 waren die Defizite des Staates in die Höhe geschnellt:
Erwirtschaftete Spanien 2007 noch einen Überschuss, war der Haushaltssaldo
2008 mit ca. vier und 2009 bereits über elf Prozent vom BIP negativ ausgefallen.
2010 belief sich das Defizit auf neun Prozent. Im Mai 2010 verabschiedete die
Regierung unter José Luis Rodríguez Zapatero ein erstes Sparpaket, welches die
Arbeitsmarktreformen flankierte.22 Einen Monat später prognostizierten
Analysten erstmals die eventuelle Notwendigkeit für Finanzhilfen aus der EFSF.23
Madrid wies solche Erwägungen stets zurück, um nicht das Misstrauen der
Anleger und Investoren zu wecken. In Brüssel jedoch, so wurde kolportiert, gäbe
es Gerüchte, Barroso und Trichet hätten sich bereits für Hilfen ausgesprochen.
Die Ursachen für die Probleme Spaniens lagen ähnlich jenen Irlands in einer
geborstenen Immobilienblase, die viele Jahre die Triebfeder des wirtschaftlichen
Wachstums war. Im Jahr 2008 erreichten die Immobilienpreise ihren
Höchststand,24 bevor sie im Zuge der Finanzkrise wie in allen überhitzen Märkten
einbrachen. Aus dem Preisverfall auf dem Immobilienmarkt resultierten Verluste
für die Hauseigentümer, die sich schließlich in Zahlungsausfällen der Banken nie-
derschlugen. Insolvente Unternehmen waren ebenfalls nicht mehr fähig, Kredite

21  Vgl. Die Politik folgt dem Ruf der Märkte, in: FAZ online vom 11.04.2010.
22  Vgl. In der Schuldenfalle, in: Die Zeit vom 17.06.2010.
23  Vgl. EU bereitet sich auf Spanien-Pleite vor, in: Zeit online vom 11.06.2010.
24  Vgl. Spanien holt sich relativ reibungslos Kredit, in: FAZ vom 15.06.2010.
84 11  Voranschreitende Destabilisierung der Union 2011–2012

zurückzuzahlen. Die Verluste in den Bilanzen nährten das Misstrauen unter den
Instituten, die sich aufgrund der Notwendigkeit zu Abschreibungen in
Milliardenhöhe gegenseitig kein Geld mehr zur Verfügung stellten.25 In Spanien
wiederholten sich die gleichen Prozesse, die bereits nach der Insolvenz der Bank
Lehman Brothers zu einem Zusammenbruch des globalen Finanzmarktes geführt
hatten. Für spanische Banken trockneten die Kreditflüsse aus. Das Risiko steckte
in Spaniens Banken, denn sie erhielten zwar Kredite, aber nicht, wenn sie mit
Sicherheiten aus Spanien unterlegt wurden. Geld stellte den Geschäftsbanken in
der Folge ausschließlich die EZB zur Verfügung. Der Staatssekretär für Finanzen,
Carlos Ocana, gestand die Probleme des Bankensektors zwar ein, betonte aber
zugleich, dass der spanische Staat keine Finanzierungsprobleme hätte. Madrid
hatte aus den Hilfspaketen für Griechenland und Irland seine Lehre gezogen: Die
Iberer mussten mit einem massiven Anstieg der Kreditkosten rechnen, wenn sie
nach dem süßen Gift des Hilfspakets griffen.
Im Jahr 2009 betrug der Schuldenstand Spaniens 53 Prozent des BIP, womit er
unter dem von den Maastricht-Kriterien gefordertem Niveau lag. Der spanische
Staat hatte im Juli 2010 keine Probleme am Finanzmarkt, denn die Zinsen lagen im
Juni nur minimal höher als im Mai,26 als die Probleme des Landes noch nicht viru-
lent waren. Ende 2010 überschritt der Schuldenstand mit 61 Prozent vom BIP nur
knapp die Grenze der Stabilitätskriterien. Doch bereits im August 2010 stiegen die
Kosten für Derivate, mit denen sich Investoren gegen eine Insolvenz Spanien absi-
chern konnten – sog. Kreditausfallversicherungen – auf ein Allzeithoch, was als
Indiz für eine angespannte Lage an den Finanzmärkten gedeutet werden konnte.
Der Markt blieb bis zum Ende des Jahres 2011 skeptisch, denn obwohl Madrid eine
Austeritätspolitik verfolgte, verweilte das Defizit auf einem Niveau von neun
Prozent. Als Ursache für den Anstieg der Zinsen wertete Zapatero weniger die
eigene Banken- und Wirtschaftskrise oder die daraus resultierende Staatsver­
schuldung, sondern die ökonomischen Probleme Irlands oder die Pläne Schäubles,
private Investoren ab 2013 bei einem Staatsbankrott regulär auf einen
Schuldenschnitt zu verpflichten.27 Die wiederholt hohen Defizite führten im Jahr
2011 zu einem Schuldenstand jenseits der europäischen Stabilitätskriterien. Bei
einer Neuverschuldung von erneut neun Prozent stieg der Schuldenstand auf
knapp 70 Prozent. Am 28. Juni 2011 deutete Madrid die finanziellen Probleme

25  Vgl. Spanische Banken kommen kaum noch an Geld, in: FAZ vom 15.06.2010.
26  Vgl. Banker fürchten Schulden-Crash in Europa, in: Spiegel online vom 8.7.2010.
27  Vgl. Spanischer Patient ängstigt die Märkte, in: Zeit online vom 15.11.2010.
11.6  Hilfspaket für Spaniens Banken 85

Spaniens an und im November 2011 stiegen die Risikoaufschläge spanischer


Staatsanleihen auf Rekordhöhe. Am 17. November 2011 bat Zapatero die EZB, spa-
nische Staatsanleihen zu kaufen.
Wesentliche Triebkraft für die ansteigende Staatsverschuldung waren die
Anstrengungen des Staates für die Bankenrettung. Im Juni 2009 gründete das
Finanzministerium einen Bankenrettungsfonds, den „Fondo de reestructuración
ordenada bancaria“ (FROB). Er verfügte über ein Volumen von 99 Mrd. Euro,
doch allein die Bankia, die viertgrößte Bank Spaniens, erfragte am 25. Mai 2012
insgesamt 19 Mrd. Euro aus dem FROB. Die gegenseitige Abhängigkeit von Staat
und Finanzinstituten verschärfte in Spanien jeweils die Probleme, denn ihre
Reserven hatten die Banken in spanischen Staatsanleihen angelegt.28 Aufgrund
der volkswirtschaftlichen Probleme und der Bankenkrise sank die Nachfrage nach
spanischen Staatsanleihen, wodurch deren Kurs sank und sich weitere Löcher
in den Bilanzen der Finanzinstitute auftaten. Im April 2012 brach die
Wirtschaftsleistung ein und die Unternehmen produzierten 8,3 Prozent weniger
als im Vormonat. Bereits im März hatten sie ihren Output um 7,5 Prozent verrin-
gert. Die Hiobsbotschaften trieben die Zinsen für spanische Staatsanleihen im
Juni 2012 auf über sieben Prozent und erreichten ein Niveau, das sich die
Regierung nicht mehr leisten konnte. Madrid stand unter Zugzwang, denn es galt,
zwei Milliarden Euro zu refinanzieren.29
Am 9. Juni 2012 suchte Spanien den Schutz unter dem Rettungsschirm
EFSF, woraufhin der Bundestag für den deutschen Beitrag am 19. Juli einem
Finanzhilfegesamtbetrag der EFSF über 100 Mrd. Euro für die spanischen Banken
zustimmte. Im Gegensatz zu Griechenland und auch Dublin beantragte Madrid
die Finanzhilfen für seinen Finanzsektor und nicht für den Staatshaushalt.
Zwar hatte sich der Staat auf prognostizierte 90 Prozent des BIP für das Jahr
2012 verschuldet. Der Antrag für Finanzhilfen galt jedoch einer Aufstockung
des Bankenrettungsfonds FROB. Madrid verfolgte ursprünglich die Intention,
nicht den Staat als Kreditnehmer einzutragen, sondern die Finanzhilfe direkt
dem Bankenrettungsfonds zur Verfügung zu stellen. Einerseits wollte die spani-
sche Regierung verhindern, dass die Refinanzierungskosten des Staates an den
Finanzmärkten durch das Hilfegesuch stiegen. Andererseits hätte die direkte
Bankenfinanzierung durch die EFSF den Vorteil gehabt, den Schuldenstand der
Iberer nicht weiter zu erhöhen. Gleichzeitig wäre das Geld bei einer Insolvenz
spanischer Geldhäuser unwiderruflich verloren gewesen. Die Absicht einer

28  Vgl. Spaniens Banker bringen Europa in Not, in: Zeit online vom 14.06.2010.
29  Vgl. Spanien implodiert, in: FR vom 06.06.2012.
86 11  Voranschreitende Destabilisierung der Union 2011–2012

direkten Bankenfinanzierung für spanische Banken und für europäische


Geldhäuser im Allgemeinen scheiterte deshalb am energischen Widerstand der
Bundesregierung, die den spanischen Staat als Schuldner forderte. Als Bedingung
für die direkte Bankenfinanzierung forderte Berlin die Gründung einer gesamt-
europäischen Bankenaufsicht, um das Risiko weiterer Ausfälle zu begrenzen.
Gleichzeitig konnte die deutsche Regierung mit dieser Forderung Zeit schinden,
um weitere Begehrlichkeiten abzuwehren.
Ebenso wie für die anderen Staaten der Euro-Zone war die Finanzhilfe an
Bedingungen gekoppelt30: Für Banken mussten Restrukturierungspläne erstellt
und die Kosten für die Bankenrettung für den Steuerzahler minimiert werden.
Die spanischen Behörden waren angehalten, Gläubiger jener Banken, die staatli-
che Mittel erhielten, in die Lastenverteilung einzubeziehen. Dazu zählte der
zwangsweise Rückkauf von Titeln unter Nennwert, was bedeutet, dass die
Gläubiger der gestützten Banken auf einen Schuldenschnitt verpflichtet werden
konnten. Für Juli 2012 sah das Rettungspaket eine Tranche in Höhe von 30 Mrd.
Euro vor, die vorbehaltlich einer Antragstellung zur Verfügung stand und zügig
ausgezahlt werden konnte. Am 3. Dezember 2012 bewilligten die Finanzminister
den Betrag von 37,5 Mrd. Euro.

11.7 Fazit

In der Phase der voranschreitenden Destabilisierung der Union bis August 2012
setzte die EU mit der Reform des Stabilitäts- und Wachstumspakts durch den
Six Pack Akzente, um den europäischen Institutionen die Initiativfunktion des
Krisenmanagements zu übertragen. Berlin verhinderte jedoch ein Regelwerk,
das sowohl die Defizit- als auch die Überschussländer auf eine kohärente
Wirtschaftspolitik hätte verpflichten können. Schließlich einigte sich der Rat
im Rahmen des Six Pack auf eine Regelung, die mehr Anstrengungen der
Defizitländer forderte. Ohne die positiven Aspekte einer stark wettbewerbs-
fähigen Ökonomie in Frage zu stellen, ist das deutsche Engagement zuguns-
ten der eigenen Wirtschaft mit negativen externen Effekten für die gesamte
Währungsunion verbunden. Die Methode Berlins, die Ungleichgewichte durch
höhere Exporte der Nachbarn zu beheben, stellt nur einen Weg dar, die Krise zu
überwinden. Ebenso wäre eine Stärkung der Inlandsnachfrage in Deutschland
eine Option, die Ungleichgewichte abzubauen und das Vertrauen der Investoren

30  Vgl. BT Drs. 17/10320, S. 3f.


11.7 Fazit 87

in Staatsanleihen wieder zu erhöhen – sofern die Wettbewerbsfähigkeit der


Staaten überhaupt eine Rolle bei den Investitionsentscheidungen spielt. Die
Vergemeinschaftung von Risiken durch die EFSF und die gemeinsame Haftung
aller Länder für die Probleme einzelner Staaten ging durch die Reform des
Stabilitätspaktes zwar einher mit stärkeren Eingriffsrechten der Union mit
dem Ziel einer kooperativen Wirtschafts- und Fiskalpolitik. Auf den ersten
Blick erfolgt scheinbar die Anpassung fiskalpolitischer Kompetenzen an die
aus der monetären Integration resultierenden Notwendigkeiten. Deutschlands
Einsatz verhinderte jedoch eine gesamteuropäische Strategie, indem Berlin
Durchgriffsrechte der Union gegen die eigene Wirtschaftspolitik abschwächte
und allein den schwächelnden Krisenländern den Zwang zur Anpassung
auferlegte.
In Anbetracht des zweiten Hilfspakets für Griechenland, den Belastungen der
Banken durch den Schuldenschnitt sowie der Finanzhilfen für Zypern und die
Geldinstitute Spaniens ist diese Strategie Deutschlands überaus ambivalent. Zwar
verpflichtete sich Berlin auf Transferzahlungen in Milliardenhöhe. Gleichzeitig
zeigte sich die Bundesregierung aber nicht bereit, die deutsche Wirtschaft etwas
zu drosseln, da ihre enorme Stärke ebenso eine Ursache für die Ungleichgewichte
darstellt wie die ökonomische Schwäche der Peripherie. Es stellt sich die Frage,
warum Berlin Milliarden in Transfers steckt, obwohl diese Finanzhilfen bei ent-
sprechend paneuropäischer Gestaltung der Wirtschaftspolitik vielleicht gar nicht
nötig wären.
Für viele Politiker ist die Exportstärke der deutschen Wirtschaft ein unum-
stößliches Gebot: Deutschlands Ruf als Exportweltmeister ist sakrosankt.
Betriebswirtschaftlich ist die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen zweifels-
ohne nicht nur zu begrüßen, sondern unerlässlich, um im globalen Wettbewerb
zu bestehen. Volkswirtschaftlich ist diese Exportdominanz aber widersinnig:
Deutschlands Fleiß und Strebsamkeit fließen in Überschüsse, die den ande-
ren Ländern wieder als Kredite zur Verfügung gestellt werden müssen, weil sie
selbst nichts verkaufen. Im schlimmsten Falle erhalten die Unternehmen der
Peripherie kein Geld mehr, gehen Pleite und Deutschlands Kredite sind verlo-
ren. Volkswirtschaftlich betrachtet liegen Kreislaufprozesse vor, sodass kein Land
beständig Überschüsse erwirtschaften kann, ohne dass andere entsprechende
Einbußen erleiden. Das Stabilitätsgesetz spricht deshalb von einem „außen-
wirtschaftlichen Gleichgewicht“, weil bei beständigen Überschüssen die Gefahr
besteht, die Forderungen gegenüber den Defizitländern zu verlieren.
Vor diesem Hintergrund ist es durchaus berechtigt, zu fragen, warum Berlin
Transferzahlungen leistet und gleichzeitig eine Wirtschaftspolitik verfolgt, die
diese Zahlungen vielleicht erst nötig macht. Die Bundesregierung vermindert
88 11  Voranschreitende Destabilisierung der Union 2011–2012

damit den deutschen Wohlstand. Würde die Bundesrepublik mehr von ihren
Nachbarn kaufen, hätten die Deutschen ein höheres Konsumniveau, die Union
würde nicht durch die Ungleichgewichte bedroht und Transferzahlung vielleicht
nicht notwendig – es läge spieltheoretisch eine win-win-Situation vor. Berlin hat
sich für einen anderen Weg entschieden und fordert von den Nachbarn mehr
Anstrengungen, sodass deren Wettbewerbsfähigkeit steigt. Dieser Weg kann
ebenso erfolgversprechend sein, wie jener, der das deutsche Konsumniveau
erhöht. Die von der Bundesregierung von den Nachbarstaaten geforderte
Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit würdigt den Umstand, dass Deutschland
einen Großteil seines Bruttoinlandsproduktes in ausländischen Märkten verdient.
Es ist für die Bundesrepublik daher notwendig, der globalen Konkurrenz die Stirn
bieten zu können. Wenn die anderen Ökonomien der Euro-Zone das deutsche
Leistungsniveau jedoch nicht erreichen, wird sich die Politik entscheiden müs-
sen: Entweder alimentiert sie die anderen Staaten weiterhin und verteilt damit
jenen Wohlstand, den die deutsche Wirtschaft mit viel Fleiß erwirtschaftet. Oder
Deutschland verlässt die Union, weil es mit seiner Stärke Fliehkräfte schafft, der
die Euro-Zone nicht standhalten kann. Die Destabilisierung des Währungsraums
zeigt, dass die europäische Integration an einem Punkt angelangt ist, der eine
stärkere Anpassung aller Länder der Euro-Zone fordert.
Der Höhepunkt der Euro-Krise
im August 2012 12

12.1 Eine neue Qualität der Euro-Krise

Griechenland stand im August 2012 erneut vor dem finanziellen Abgrund. Es


schien, als ob alle Anstrengungen der Euro-Länder und des IWF vergebens gewe-
sen wären. Nicht nur Hellas, sondern auch weitere Länder wie Italien und
Spanien wurden in den Strudel der Euro-Krise gezogen. Der August des Jahres
2012 entwickelte sich zum Höhepunkt der europäischen Strukturkrise und barg
genügend Potenzial, um die Eurozone nicht nur in ihren Grundzügen zu erschüt-
tern, sondern auseinanderbrechen zu lassen. Im Mai rutschte der Euro auf einen
Tiefstkurs von 1,23 Dollar, während die Risikoaufschläge für Staatsanleihen auf
Rekordwerte anstiegen.1
Im Hochsommer 2012 verschärfte sich mit den finanziellen Anspannungen
auch die Debatte um die Zukunft der Euro-Zone. Im August 2012 gab es vor-
übergehend keine Gewissheit und es war auch kein vorgezeichneter Pfad mehr
vorhanden, auf dem die Staats- und Regierungschefs schritten. Für eine kurze
Zeit schienen alle Optionen möglich – selbst die Implosion der Eurozone.
Monti warnte deshalb vor der Gefahr eines Zusammenbruchs Europas. Nicht
nur in Deutschland, aus dem häufig kritische Töne erklangen, änderte sich mit
der Dauer der Krise die Haltung gegenüber dem Euro. Ab August 2012 erhielt
die Diskussion um die Euro-Zone eine neue Qualität. Bis zur Verabschiedung
des zweiten Hilfspakets stand Griechenland im Mittelpunkt der Diskussion. Der

1  Vgl. Die Welt (Hrsg.): Endspiel um den Euro, Berlin 2012, S. 3.

F. Illing, Die Euro-Krise, DOI: 10.1007/978-3-658-02452-9_12, 89


© Springer Fachmedien Wiesbaden 2013
90 12  Der Höhepunkt der Euro-Krise im August 2012

Zerfall der Euro-Zone stellte das Risiko dar, das es zu bannen galt. Der Preis, der
dafür zu zahlen war, belief sich auf viele Milliarden Euro, doch es war eine im
Euro-Raum verbreitete Gewissheit, dass die Währungsunion erhalten werden
müsse. Diskussionen entbrannten an der Frage, wie viel dafür aufzubringen sei.
Die Gefahr, dass sich die Staaten nicht bereit zeigten, für den Erhalt der Euro-
Zone zu zahlen, führte aber nur zum perspektivischen Ausschluss Griechenlands.
Der Zusammenbruch der Euro-Zone oder der freiwillige Austritt liquider Staaten
mit stabilen Volkswirtschaften waren bis August 2012 kein Thema. Im August
2012 bestanden jedoch auch diese Möglichkeiten und eine daraus resultierende
Erosion der Strukturen der Union.

12.2 Damokles-Schwert über Athen

Mitte der Jahres 2012 führten die andauernden Probleme Griechenlands zu


Erwägungen über neue Hilfsmaßnahmen. In der Diskussion stand nicht nur die
Banklizenz für den ESM, die es dem Stabilitätsmechanismus erlaubt hätte, unbe-
grenzt Geld von der EZB zu leihen. Ein zweiter Schuldenschnitt wäre ebenso eine
Option gewesen, um die Schuldenlast der hellenischen Republik zu senken. Die
Debatte um Hellas flammte erneut auf, denn trotz des im Oktober 2011 verab-
schiedeten zweiten Hilfspakets für Griechenland und des Schuldenschnitts zeich-
nete sich im Juli 2012 weiterer Finanzierungsbedarf ab. Der IWF erklärte sich
daher nicht länger bereit, Griechenland mit zusätzlichen Krediten zu versorgen.
Eine Überraschung konnte der Geldmangel der Griechen für die Politik aber
nicht sein, denn die Schuldentragfähigkeitsanalyse der Troika vom 15. Februar
2012 hatte die Entwicklung bereits angekündigt. Die Schuldenlast war erneut
angestiegen. Gleichzeitig war die griechische Wirtschaftsleistung durch die
Einsparungen von ehemals 250 Mrd. um ein Fünftel auf 204 Mrd. Euro
geschrumpft. Zwei Faktoren zeichneten für das Anwachsen der Schulden in
Relation zum BIP verantwortlich. Aufgrund der Depression, in der sich
Griechenland befand, ließ sich eine Reduktion des Schuldenstands im Verhältnis
zum BIP kaum erreichen. Obwohl sich der Schuldenstand durch den
Schuldenschnitt verringert hatte, nahm auch die Wirtschaftsleistung ab, sodass
sich das Verhältnis zwischen beiden nicht verbesserte. Zwar hatte der „hair cut“
vom März 2012 den Schuldenstand von 350 auf 243 Mrd. Euro gesenkt.
Aufgrund des Einbruchs der Wirtschaft stieg die verbliebene Schuldenlast in
Relation zum BIP wieder an. Der relative Schuldenstand wäre somit gestiegen,
selbst wenn Griechenland absolut keine neuen Schulden gemacht hätte. Doch
12.2  Damokles-Schwert über Athen 91

dies war nicht der Fall, denn bis Ende Juni 2012 war der Schuldenstand auf 303,5
Mrd. Euro2 angestiegen und betrug wieder 160 % des BIP.
Ursachen für den erhöhten Finanzbedarf fanden sich sowohl auf der
Einnahme- wie auf der Ausgabenseite. Aufgrund der Rezession sanken die Steuer­
einnahmen und das Defizit wuchs bei einem vorhandenen Ausgabenniveau an.
Indem der Staat die Ausgaben weiter drosselte, schrumpfte die Wirtschaft und
die Einnahmen des Staates reduzierten sich. Indem die griechische Politik ver-
suchte, das Defizit klein zu halten, wuchs es stärker an. Doch die fiskalischen
Mindereinnahmen in Griechenland resultierten ebenso aus der Schattenwirtschaft,
dem nur rudimentär ausgebildeten Steuersystem und dem schwachen Staat, der es
nicht vermochte, ein Recht der Steuerkontrolle und -effizienz durchzusetzen.
Aufgrund des Wahlkampfes gelang es der griechischen Regierung nicht, Reform­
programme und Einsparungen umzusetzen, wie es die EU aber auch die fiskalische
Not des Landes verlangte. Ausgaben, die Athen durch Kündigungen und
Kürzungen verringerte, wurden als Sozial- und Arbeitslosenhilfe wieder fällig. Das
politische System befand sich zudem viele Monate in Stasis, wodurch die angedach-
ten Strukturreformen liegen blieben. Die Ausgabenseite verharrte auf dem hohen
Niveau und aufgrund der gesunkenen Steuereinnahmen wuchs das Defizit wieder
an und führte zur Notwendigkeit weiterer Finanzhilfen. Im zweiten Quartal 2012 –
der Zeit des Wahlkampfes – stiegen die Verbindlichkeiten um 23 Mrd. Euro.3
Samaras besuchte sowohl Merkel als auch Hollande und erbat für die helleni-
sche Republik mehr Zeit für die Haushaltskonsolidierung. Um eine gemeinsame
Linie abzustimmen, trafen sich Merkel und Hollande am 23. August 2012, wobei
Frankreichs Präsident einen Aufschub für möglich hielt.4 Berlin jedoch lehnte
eine weitere Streckung der Haushaltssanierung ab. Gleichzeitig gab Deutschland
zu verstehen, dass es einen Austritt Griechenlands aus der Euro-Zone ablehnte.5
Samaras betont, er benötige nur Zeit, um die Wirtschaft wieder anzukurbeln und
um „Licht am Ende des Tunnels zu sehen“. Während die EU ein Defizit von drei
Prozent bis 2014 vorschrieb, erbat Samaras eine Verlängerung der Frist um zwei
Jahre bis zum Jahr 2016. Um den Gläubigern den Willen Athens zu verdeutlichen
und dem Ziel näher zu rücken, bereitete der griechische Finanzminister
Stournaras im August ein Sparpaket mit einem Volumen von bis zu 13,6 Mrd.

2  Vgl. Griechenland braucht noch mehr Milliarden, in: Spiegel online vom 18.08.2012.
3  Vgl. Griechenlands Schulden steigen trotz aller Hilfe, in: Spiegel online von 17.08.2012.
4  Vgl. Paris will Athen mehr Zeit geben – Merkel noch nicht, in: Der Tagesspiegel vom

23.08.2012.
5  Vgl. Westerwelle: Der Schlüssel liegt in Athen, in: FAZ vom 21.08.2012.
92 12  Der Höhepunkt der Euro-Krise im August 2012

Euro vor. Athen hatte dem griechischen Staat inzwischen Nettoeinsparungen in


Höhe von 20 Mrd. Euro auferlegt, die Gehälter im öffentlichen Dienst um 16 %
gekürzt und erwirtschaftete einen Primärüberschuss, der sich aber auch aus im
Ausland nicht beglichenen Rechnungen speiste. Trotz der öffentlichen
Beteuerungen und Sparanstrengungen war die Euro-Gruppe vorerst nicht bereit,
dem Anliegen Athens zu entsprechen. Zu oft hatte die Regierung – auch aufgrund
des Widerstands der Bevölkerung und der Gewerkschaften – die Sparziele ver-
fehlt. Juncker verwies deshalb auf die Ergebnisse der Prüfung der Staatsfinanzen
durch die Troika, die Mitte September 2012 vorliegen sollten.6 Der Troika-
Bericht sollte die Reformanstrengungen in Griechenland evaluieren und die
Empfehlung für weitere Zahlungen aussprechen. Ein drittes Hilfspaket lehnte der
deutsche Finanzminister, Wolfgang Schäuble, am 19. August kategorisch ab, da er
der Meinung war, es dürfe kein Geld in ein Fass ohne Boden geworfen werden.
Griechenland erhielt keine Mittel von privaten Anlegern, ebenso war es nicht
mehr möglich, dass Geschäftsbanken Staatsanleihen Athens bei der EZB gegen
Geld tauschen konnten, sodass die reguläre Staatsfinanzierung über Anleihen
auch nicht mehr funktionierte. Im Rahmen der ELA (Emergency Liquidity
Assistance) können nationale Notenbanken den Geschäftsbanken trotzdem
Liquidität zur Verfügung stellen, wobei als Sicherheiten für die Kreditvergabe
auch Wertpapiere und Staatsanleihen mit schlechter Qualität akzeptiert wer-
den. Eigentlich dürfte die griechische Notenbank die Staatsanleihen Athens auf-
grund ihres „Ramschstatus“ gar nicht akzeptieren. Die EZB kann allerdings in
Notfällen verfügen, dass die Geschäftsbanken sie trotz des schlechten Ratings
bei der Notenbank gegen Zentralbankgeld tauschen können. Die griechische
Notenbank hatte jedoch selbst kaum noch Reserven, sodass sie das Geld aus dem
Eurosystems bezog, in dem es als Target2-Forderung gegen Griechenland ver-
bucht wurde und die Schulden der griechischen Notenbank bei der EZB erhöhte.
Die griechischen Geschäftsbanken können mit den Staatsanleihen oder auch
minderwertigen Unternehmenskrediten somit neues Geld von der nationalen
Notenbank erfragen. Indem Athen Staatsanleihen begab, welche die Geschäfts­
banken erst kauften, um sie später bei der Notenbank gegen neues Geld einzutau-
schen, blieb der griechische Staat weiterhin liquide. Weil die Kredite der
Notenbanken im Euro-System als Target2-Salden anfielen und die Verbind­
lichkeiten der griechischen Notenbank gegenüber dem Euro-System erhöhten,
verschuldete sich Griechenland weiter, ohne dass die Parlamente darauf einen
Einfluss gehabt hätten. Die Politik erlaubte diese Art der stillen Staatsfinanzierung,

6  Vgl. Juncker gegen Lockerung für Athen, in: FAZ vom 23.08.2012.
12.2  Damokles-Schwert über Athen 93

die weder Hilfsprogramme noch den öffentlichkeitswirksamen Ankauf von


Staatsanleihen notwendig machte. Vielleicht waren den Regierungen der stabili-
tätsorientierten Kernstaaten auch die Hände gebunden, denn nur mit einer
Mehrheit von zwei Dritteln im EZB-Rat konnten sie der Europäischen
Zentralbank den Einsatz der ELA-Kredite untersagen.7 Da die Protokolle der
Sitzungen des EZB-Rats nicht veröffentlicht werden, lässt sich die Position der
einzelnen Länder nicht nachvollziehen.

12.3 Krisen- und Zerfallserscheinungen in den


Ländern

Die Zuspitzung der Euro-Krise auf den bisherigen Höhepunkt manifestierte sich
in politischen und ökonomischen Problemen. Einerseits entwickelte sich aus dem
anfänglichen Euro-Skeptizismus eine Ablehnung. Andererseits wurden die
Ökonomien der Länder wieder verstärkt in den Strudel des Malstroms gezogen.
In den Niederlanden verbesserten sich die Umfragewerte euro-kritischer Parteien,
sodass der Vorsitzende der Sozialisten hinter Königin Beatrix den dritten Platz
der vertrauenswürdigsten Personen belegte. Die Regierung war an der Diskussion
über ein Sparpaket gescheitert. Mit einer Prognose von 36 der 150 Sitze für die
kommende Parlamentswahl waren sie die stärkste Partei. Eine Fortführung der
Sparpolitik lehnten die Sozialisten ebenso ab, wie die Wirtschaftspolitik aus
Brüssel.8 Den Fiskalpakt wollten sie zum Gegenstand einer Volksabstimmung
machen, was verdeutlichte, dass politische Maßnahmen zur weiteren Stärkung der
europäischen Integration keine Selbstverständlichkeit mehr darstellten. Nicht nur
die Linken, sondern auch die Rechten lehnten eine weitere Integration Europas ab
und konnten damit Stimmgewinne erzielen. In Umfragen machten beide zusam-
men knapp 70 der 150 Sitze aus und stellten zusammen fast eine Sperrminorität.
In der Wahl zeigten sich die Niederländer schließlich doch Euro-zentriert und
wählten eine gemäßigte Regierung.
Eine ähnliche Polarisierung fand in Finnland statt. Der finnische Außenminister,
Erkki Tuomioja, warnte am 16. August 2012 vor dem Zusammenbruch der Euro-
Zone und verkündete, dass Finnland nicht um jeden Preis am Bestand des Euros

7 SVR: Stabile Architektur für Europa – Handlungsbedarf im Inland. Jahresgutachten


2012/2013, Wiesbaden 2012, S. 91.
8  Vgl. Tomaten gegen Europa, in: Der Spiegel 35/2012.
94 12  Der Höhepunkt der Euro-Krise im August 2012

festhalten werde.9 Damit war er auf einer Linie mit den Euro-skeptischen „Wahren
Finnen“, die bei den Wahlen im Jahr 2011 knapp ein Fünftel der Wählerstimmen
erringen konnten. Die Regierungen und die Bevölkerung mussten deswegen nicht
gegen Europa sein, aber sie waren gegen die strengen Vorgaben, die eine gemein-
same europäische Währung gewährleisten sollen. Dabei ist es weniger die gemein-
same Währung als vielmehr ihre Preisstabilität und ihre Härte, die zur Ablehnung
führten.
In Deutschland sank ab August 2012 die Bereitschaft der Regierungskoalition
aber auch der SPD, weiteren Hilfspaketen zuzustimmen. Dass diese Tendenzen
nicht nur gefühlt, sondern für viele Beobachter realiter vorhanden waren, zeigte
eine deutsche Kampagne prominenter ehemaliger Politiker und hochrangiger
Wirtschaftsfunktionäre. Altkanzler Helmut Schmidt, die Politikerin Gesine Schwan
sowie Daimler-Chef Zetsche und Telekom-Vorstand René Obermann warben zu
Beginn des Septembers 2012 gegen die Zersetzungserscheinungen in der
Europäischen Union. Die Stiftungen der Firmen BMW, Metro und Hertie sowie
zahlreiche Zeitungen wie die Süddeutsche, die Frankfurter Allgemeine oder die Zeit
setzten sich mit der Kampagne gegen den Rückfall in nationale Positionen ein.10
Durch die wieder virulenten Probleme der Euro-Krise stiegen die Risiko­
aufschläge für Staatsanleihen und verteuerten den Schuldendienst der Staaten.
Anfang August 2012 verkündete die EZB deshalb den Plan, durch einen mögli-
chen Kauf italienischer Staatsanleihen die Risikoaufschläge und somit die Refinan­
zierungskosten zu senken. Obwohl die Ankündigung die Zinsen kurze Zeit senkte,
hielt der Effekt nur vorübergehend an. Goldman Sachs ließ zu diesem Zeitpunkt
verlautbaren, keine italienischen Staatsanleihen mehr zu kaufen, weil angeblich
das Verhältnis zwischen Risiko und Rendite nicht mehr übereinstimmen würde.
Ausländer zogen 18 % ihrer Einlagen ab.11 Italienische Staatsanleihen wurden nun
fast nur noch von italienischen Banken gekauft und bei der nationalen Notenbank
gegen Geld getauscht.
Die Schuldenlast Spaniens war sprunghaft angestiegen, nachdem die Zinsen
für Anleihen am 18. Juni 2012 auf über sieben Prozent geklettert waren und die
kritische Grenze überschritten hatten. Ende Juli 2012 erreichten die Risiko­
aufschläge für 10-jährige Staatsanleihen mit 7,59 % ihr höchstes Niveau.12

9  Vgl. Finnland bereitet sich auf Ende der Euro-Zone vor, in: FAZ vom 18.08.2012.
10  Vgl. Euro-Fighter, in: Süddeutsche Zeitung vom 31.08.2012.
11  Vgl. Investoren ziehen massiv Kapital aus Italien ab, in: Welt online vom 13.08.2012.
12  Vgl. Spanien zahlt Rekordzinsen für neue Kredite, in: Zeit online vom 23.07.2012.
12.3  Krisen- und Zerfallserscheinungen in den Ländern 95

Beliefen sich die Schulden des Landes im Jahr 2009 noch auf 53 und im Jahr 2010
auf 60 % des BIP, schnellten sie im Jahr 2012 auf 90 % an. Im Anstieg der
Kreditkosten steckte nicht nur das Einzel-Risiko Spaniens, sondern ebenso die
systemische Bedrohung eines Zerfalls der Euro-Zone. In den Riskoaufschlägen
steckte der Wertverlust, der zu erwarten war, falls die Euro-Zone zerbräche und
die Länder zu nationalen Währungen konvertieren würden. Der Hilfsantrag
Madrids für Finanzhilfen zugunsten des spanischen Staates wurde nun wahr-
scheinlich. Zu Beginn des Augusts 2012 erwarteten Investoren und Analysten das
Hilfegesuch für den September 2012.13 Die entsprechend zaghafte Ankündigung
über die Möglichkeit einer Inanspruchnahme der EFSF durch Madrid folgte nach
wochenlangem Bestreiten jeglicher Notwendigkeit von Hilfspaketen. Ein Refinan­
zierungsbedarf von bis zu 80 Mrd. Euro erschien wahrscheinlich.
Nicht nur aus der Politik drangen ab Mitte 2012 wiederholte Andeutungen,
dass die Euro-Zone zerbrechen könnte. Ebenso gewichtig waren die Erwartungen
der Unternehmen und Bürger. Während die Politik mit Schlagzeilen und takti-
schen Manövern zwar die Meinung beeinflusste, waren die tausenden privatwirt-
schaftlichen Entscheidungen nicht minder relevant für das Fortbestehen oder den
Bruch der Euro-Zone. Indem die Wirtschaft Tatsachen schuf – beispielsweise
durch eine Konzentration des Handels auf den Kern Europas unter Ausschluss
der Peripherie – kapselte sie die Krisenstaaten viel stärker ab, als es die öffentliche
Meinung vermochte. Die Commerzbank aber auch die Deutsche Bank waren
zumindest seit August 2011 auf einen Zusammenbruch des Euro-Systems vorbe-
reitet und spielten ihn theoretisch durch. Dabei war die Wahrscheinlichkeit eines
Zerfalls der Euro-Zone seit dem zweiten Hilfspaket für Griechenland eher gestie-
gen als gefallen: „Bei fünf Prozent Wahrscheinlichkeit der Euro-Schmelze habe
man angefangen, sich tiefere Gedanken zu machen, berichtete ein […] Bank-
Manager. Das gegenwärtige Risiko bezifferte er auf 15–20 %.“14 Unternehmen
zogen ihre Gelder aus den Krisenstaaten jeden Abend ab und transferierten sie
nach Deutschland, um der Gefahr zu entgehen, dass Länder wie Italien oder
Spanien neue Währungen schufen und die Guthaben durch Abwertung an Wert
verlören.15

13  Vgl. Der Traum von einer weichen Rettung: in FAZ vom 6.8.2012.
14  Banken rüsten sich für den Tag X, in: FAZ vom 26.08.2012.
15  Vgl. ebenda.
96 12  Der Höhepunkt der Euro-Krise im August 2012

12.4 Fazit

Während des Höhepunktes der Euro-Krise war die Politik wie gelähmt und ver-
fiel in eine Starre. Einzig die EZB war im Stande, durch Ankündigungen wie
den Aufkauf von Staatsanleihen oder die Ausweitung der Kreditlinie der ELA-
Liquiditätshilfen eine Implosion der Euro-Zone zu verhindern. Trotz der seismi-
schen Erschütterungen, die von Griechenland ausgingen, waren die Staats- und
Regierungschefs nicht bereit, Athen mit einer Auszahlung der eigentlich für Ende
Juli terminierten Tranche zu helfen. Der daraus entstehende ständige Druck
auf die Staatsanleihen der Länder in der Euro-Zone war enorm. Die Kurse der
Staatsanleihen fielen aufgrund der sinkenden Nachfrage durch die Unsicherheit
der Finanzmarktakteure untereinander und die Aufschläge stiegen an, weil das
Risiko eines Zusammenbruchs der Euro-Zone und der Wertverlust einer even-
tuellen Umstellung auf nationale Währungen eingepreist wurden. Nachdem mit
den schnell bewilligten Paketen für Irland und Portugal der Eindruck entstand,
die Staats- und Regierungschefs hätten die Zwänge und Notwendigkeiten aus den
budgetären Verlängerungen ihrer Staatshaushalte in den Finanzmarkt erkannt,
machten sie Mitte des Jahres 2012 die gleichen Fehler wie zu Beginn der Euro-
Krise, als sie Athen das erste Hilfspaket erst nach langen Diskussionen gewährten.
Letztlich war es die EZB, die mit der Bewilligung der ELA-Kredite und den finan-
ziellen Mitteln aus dem Euro-System Griechenland vor dem Bankrott rettete. Vor
dem Hintergrund der Bedeutung der ELA-Kredite für das Fortbestehen der Euro-
Zone und Griechenlands scheint es unwahrscheinlich, dass die Politik an dieser
Entscheidung der Währungshüter nicht mitgewirkt, bzw. dass sie dagegen ihr
Veto eingelegt hat.
Stabilisierung und Normalisierung
seit September 2012 13

13.1 Fiskalpakt und voranschreitende fiskalpolitische


Integration

Als Ursache der Euro-Krise führten institutionelle Hemmnisse des EU-


Regelwerks zu fehlender fiskalpolitischer Koordination zwischen den Mitglieds­
staaten und budgetären Ungleichgewichten. Obwohl die Konvergenzkriterien
von den Regierungen eine strenge Haushaltspolitik verlangen, gelang es nicht, die
Staatsausgaben auf das in den Maastricht-Kriterien definierte Maß zu beschrän-
ken. Weil der Sanktionsmechanismus gegen übermäßige Defizite bei Staaten
wie Frankreich oder Deutschland nicht aktiviert wurde, liefen die Konvergenz­
kriterien ins Leere und die Schuldenstände stiegen an. Einen weiteren Auftrieb
erhielten die Schuldenstände durch die Rettungsaktionen im Rahmen der Ban­
kenrettungen. Hohe Schulden und die daraus resultierende Zinslast binden ver-
fügbare Haushaltsmittel und erhöhen aufgrund der fehlenden geldpolitischen
Hoheit der Staaten das Refinanzierungsrisiko am Finanzmarkt. Weil hohe
Schuldenstände von Staaten der Euro-Zone nur unter Ausnahmen mit selbst
gedruckten Geld beglichen werden können, misstrauten sich die Kreditoren
am Finanzmarkt untereinander, weil sie nicht wussten, inwiefern die anderen
Finanzakteure weiterhin gewillt waren, den Euro-Staaten weiterhin Geld zu geben.
Um die Stabilität der Eurozone wiederherzustellen, erachtete es vor allem
Deutschland als notwendig, strengere haushaltspolitische Vorgaben im Regel­
werk zu implementieren, um übermäßige Schuldenstände als mögliches Inves­
titionshemmnis der Finanzakteure auszuschalten. Dem deutschen Vorbild
entspre­chend gedachte Berlin, die Schuldenbremse in Form eines Fiskalpaktes

F. Illing, Die Euro-Krise, DOI: 10.1007/978-3-658-02452-9_13, 97


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98 13  Stabilisierung und Normalisierung seit September 2012

auch für die anderen Staaten in Europa als verbindlich festzuschreiben. Auf dem
Treffen der Staats- und Regierungschefs vom 8./9. Dezember 2011 erörterte
Merkel erstmals die Pläne eines Fiskalpakts zur Errichtung einer Stabilitäts- und
Fiskalunion. Dieser Krisengipfel stellte eine Zäsur in der Euro-Krise dar, denn
ab diesem Zeitpunkt begann Deutschland stärker die Kontrolle des Krisenmana­
gements an sich zu ziehen. Alle Euro-Staaten befürworteten den Fiskalpakt mit
dem Ziel ausgeglichener Haushalte. Allerdings zeigte sich Großbri­tannien nicht
bereit, einer Änderung des EU-Vertragswerks zuzustimmen, wodurch ein neuer
zwischenstaatlicher Vertrag ausgehandelt werden musste.
Auf dem Sondergipfel vom 30. Januar 2012 fixierte Merkel die Zusage der
Eurostaaten. Mit dem „Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in
der Wirtschafts- und Währungsunion“ (SKS-Vertrag) gelang es Deutschland, auf
die nationale Haushaltsdisziplin durch eine stärkere fiskalpolitische Koordination
Einfluss zu nehmen: „Mit diesem Vertrag vereinbaren die Vertragsparteien
als Mitgliedstaaten der Europäischen Union, die wirtschaftliche Säule der
Wirtschafts- und Währungsunion durch Verabschiedung einer Reihe von
Regeln zu stärken, mit denen über einen Fiskalpakt die Haushaltsdisziplin geför-
dert, die Koordinierung der Wirtschaftspolitik verstärkt und die Steuerung des
Euro-Währungsgebiets verbessert werden soll, wodurch zur Verwirklichung der
von der Europäischen Union verfolgten Ziele für nachhaltiges Wachstum und
Beschäftigung beigetragen wird.“ Der Vertrag ergänzte das Unionsrecht, das den
Staaten bereits über die Maastricht-Kriterien fiskalpolitische Restriktionen auf-
erlegte. Die Staaten des Euro-Raums verpflichteten sich auf eine ausgeglichene
gesamtstaatliche Haushaltslage, die dann vorliegt, wenn das strukturelle Defizit
eine Grenze von 0,5 Prozent des BIP nicht übersteigt. Ausnahmefälle ermöglichen
eine temporäre Überschreitung dieser Zielvorgabe. Sofern der Schuldenstand unter
60 Prozent des BIP liegt, sanktioniert der Fiskalpakt eine Neuverschuldung von bis
zu einem Prozent. Während sich Vorschriften zur Höhe der Defizite bereits in den
Maastricht-Kriterien finden, ergänzt der Fiskalpakt die zulässige Neuverschuldung
mit automatischen Sanktionen: „Bei wesentlichen Abweichungen vom mittel-
fristigen Ziel oder dem entsprechenden Anpassungspfad wird automatisch ein
Korrekturmechanismus ausgelöst. Der Mechanismus umfasst die Verpflichtung
der betreffenden Vertragspartei, Maßnahmen zu ergreifen, um die Abweichungen
innerhalb eines festgelegten Zeitraums zu korrigieren.“ Die Euro-Staaten verpflich-
teten sich, die Regeln des Fiskalpaktes in ihre nationalen Gesetzeswerke – vor-
zugsweise ins Verfassungsrecht – aufzunehmen. Nach zwölf Monaten kann die
EU-Kommission einen Bericht einfordern, in dem das Land den Fortschritt bei
der Umsetzung darlegt. Sofern die Kommission die Umsetzung des Regelwerks
für unzureichend erachtet, sind die Vertragsparteien gehalten, vor dem EuGH
13.1  Fiskalpakt und voranschreitende fiskalpolitische Integration 99

zu klagen. Nur durch eine Mehrheit von zwei Dritteln der Eurostaaten kann das
Strafverfahren ausgesetzt werden.
Auf dem EU-Gipfel vom 1./2. März 2012 unterzeichneten die Staaten den
SKS-Vertrag. Mit dem SKS-Vertrag erfolgte die Kopplung der ESM-Hilfen an
den Fiskalpakt, denn nur jene Staaten, die sich den fiskalpolitischen Restriktionen
unterwerfen, sind zur Antragstellung berechtigt: In der SKS-Präambel erfolgt
der Hinweis darauf, „dass bei neuen Programmen im Rahmen des Europäischen
Stabilitätsmechanismus die Gewährung von Finanzhilfe ab dem 1. März 2013
von der Ratifizierung des [SKS-]Vertrags durch die betreffende Vertragspartei
[abhängt]“, welche die Pflichten des Vertrags innerhalb von zwölf Monaten
umzusetzen hat. Obwohl im Dezember 2011 der Stabilitäts- und Wachstumspakt
angepasst und verschärft wurde und mit dem „Six Pack“ eine Änderung des
Unionsrechts gelang, legte die Bundesregierung Wert auf eine Implementierung
strengerer fiskalischer Restriktionen in die Verfassungen der Länder. Der
Fiskalpakt nimmt daher den Charakter eines Machtinstruments an, das seine
Bedeutung erst im Zusammenhang mit dem ESM erhält. Strenge Haushaltsregeln
waren durch die Reform des Euro-Stabilitätspakts bereits eingeführt. Sie hatten
aber keinen Bezug zu den Finanzhilfen des ESM, welche die Bundesregierung
an die Haushaltskonsolidierung knüpfen wollte. Gleichzeitig offenbarte der
Fiskalpakt ein gewisses Misstrauen gegenüber der Kommission. Während der
reformierte Euro-Stabilitätspakt der Kommission die Sanktionsgewalt über-
schrieb, ermöglichte der Fiskalpakt automatische Mechanismen, die in der
Verfassung festgeschrieben wurden.
Der EU-Gipfel vom 13.-14. Dezember 2012 trieb die Integration der Euro-
Zone voran. Dabei trafen die verschiedenen wirtschaftspolitischen Konzeptionen
aufeinander. Herman Van Rompuy unterstützte zusammen mit Kommis­
sionspräsident José Manuel Barroso, Euro-Gruppenchef Jean-Claude Juncker
und EZB-Präsident Mario Draghi finanzielle Hilfen für notleidende Länder.
Berlin hingegen forderte „Vertragspartnerschaften“, mit denen sich die Länder
auf wirtschaftspolitische Reformen verpflichten sollten.1 Merkel machte in ihrer
Regierungserklärung im Vorfeld des EU-Gipfels klar, in welche Richtung die
zukünftige Entwicklung gehen würde: „Es war die Abnahme der Wettbewerbs­
fähigkeit in einigen Mitgliedstaaten, die wesentlich dazu geführt hat, dass diese
Länder in Not und schließlich die Euro-Zone als Ganzes in Gefahr geraten ist.
Deshalb ist eine Politik, die auf allen Ebenen vor allem durch Strukturreformen
zu mehr Wettbewerbsfähigkeit führt, die richtige Antwort auf die tiefe Krise, in

1  Vgl. Fahrplan für die nächsten Monate, in: FAZ vom 13.12.2012.
100 13  Stabilisierung und Normalisierung seit September 2012

die Europa geraten ist.“2 Um dieses Ziel zu erreichen, setzte die Bundesregierung
auf die stärkere Koordination der nationalen Wirtschaftspolitiken, wobei bereits
die Reform des Stabilitäts- und Wachstumspaktes andeutete, dass sich die
Bundesrepublik bei der Gestaltung einer europäischen Wirtschaftspolitik nicht
den anderen Ländern anpassen würde, sondern dass sich die Nachbarstaaten am
Niveau Deutschlands zu orientieren hätten.

13.2 Der dauerhafte Rettungsmechanismus (ESM)

Der Europäische Stabilitätsmechanismus knüpft an den provisorischen


Stabilitätsmechanismus EFSF an. Während der Fiskalpakt durch die Begrenzung
der Neuverschuldung präventiv gegen budgetäre Ungleichgewichte wirken soll,
stellt der ESM für die Bundesregierung ein „Krisenbewältigungsinstrument“3 dar,
welches die Stabilität der Eurozone gewährleisten soll. Die Staats- und
Regierungschefs stellten den ESM auf dem EU-Gipfel vom 24. März 2011 offiziell
vor, nachdem er am 16. Dezember 2010 erstmals vorgeschlagen wurde.
Über die Ausgestaltung des ESM herrschte unter den Ländern lange
Uneinigkeit.4 Die Staaten einigten sich schließlich auf einen Umfang von
700 Mrd. Euro. Das Kapital des ESM setzt sich aus 80 Mrd. Euro zusammen, wel-
che die Länder bar einzuzahlen hatten und 620 Mrd. Euro, für die Garantien aus-
gesprochen werden. Die ESM-Hilfen sind auf die Länder der Euro-Zone
beschränkt und werden nur jenen Staaten zuteil, die den Fiskalpakt ratifiziert
haben. Durch die reguläre Beteiligung privater Gläubiger wurde die Ausnah­
meregelung des Schuldenschnitts vom März 2012 institutionalisiert: Bei Hilfs­
aktionen durch den ESM können Kreditoren prinzipiell auf eine Umschuldung
verpflichtet werden. Um eine Verzögerung des Schuldenschnitts wie im Falle
Griechenlands zu verhindern, werden beim Verkauf von Staatsanleihen Stan­
dardklauseln aufgenommen, welche das Prozedere der Umschuldung regeln – die
sogenannte collective action clause. Der ESM kann nicht nur Finanzhilfen verge-
ben, sondern auch Staatsanleihen am Primär- und Sekundärmarkt kaufen.5

2  BT PlPr. 17/214, S. 26197.


3  Vgl. BT Drs. 9045, S. 1.
4  Zu den wirtschaftspolitischen Positionen vgl. Falk Illing: Deutschland in der Finanzkrise.

Chronologie der deutschen Wirtschaftspolitik, Wiesbaden 2012.


5  Vgl. Art 17f Vertrag zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus.
13.2  Der dauerhafte Rettungsmechanismus (ESM) 101

Der Gouverneursrat dient als Entscheidungsgremium des ESM. Jeder Staat


entsendet einen Finanzminister in den Gouverneursrat, wobei das Stimmen­
gewicht vom eingezahlten Kapital abhängt. Mit über 27 Prozent am Kapital des
ESM verfügt Deutschland über eine Sperrminorität. Die Macht Deutschlands
ergibt sich aus der Verknüpfung zwischen Fiskalpakt und ESM. Gedenkt ein Land,
die ESM-Hilfen in Anspruch zu nehmen, muss es dem Fiskalpakt beitreten und
die Schuldenbremse konstitutionell verankern. Fällt das Votum zugunsten einer
Hilfe durch den ESM, ist ebenso die EZB frei in ihren Entscheidungen und kann
unbegrenzt Staatsanleihen aufkaufen. Im EZB-Rat sitzt ebenfalls für jedes Land
ein Vertreter, doch dort zählt jede Stimme gleich, sodass Deutschland überstimmt
und ein unbegrenzter Anleihekauf initiiert werden kann. Allerdings behält die
Bundesrepublik einen letzten Trumpf in der Hand. Jegliche Rettungsmaßnahmen
sind von der Entscheidung des ESM abhängig – und dort besitzt Berlin die
Vetomacht. Für die Option des Anleihekaufs oder der Hilfskredite sicherte
sich die Bundesrepublik zumindest den Zugriff auf die Staatsfinanzen über die
Schuldenbremse und die damit verbundenen Sanktionsrechte. Plant ein Land,
das Geld des ESM zu erhalten oder eine Intervention von ESM oder EZB am
Finanzmarkt zu beantragen, muss es sich den Regeln des Fiskalpakts unterwerfen.
Als die Staaten auf dem EU-Gipfel vom 28./29. Juni den Vertrag ratifizieren soll-
ten, gelang es Spanien und Italien, das strenge deutsche Regelwerk aufzuweichen.
Madrid forderte für seine Banken die Option einer direkten Rekapitalisierung
über die EFSF, während Rom anmahnte, dass es bei einer eventuellen ESM-Hilfe
keine Sparauflage auferlegt bekommen dürfte.
Bevor der ESM seine Arbeit aufnehmen konnte, erhoben in Deutschland Peter
Gauweiler, eine Bürgerinitiative und vier Professoren beim Bundesverfas­
sungsgericht jeweils Klage gegen die konstitutionelle Rechtmäßigkeit des ESM.
Der eigentlich auf den 1. Juli 2012 datierte Start des ESM verschob sich aufgrund
der Klagen um mehrere Monate, weil das höchste deutsche Gericht angemessene
Zeit für die Prüfung beanspruchte. Karlsruhe konnte keine verfassungsrechtli-
chen Bedenken feststellen, allerdings forderte der Präsident des Bundesverfas­
sungsgerichts, Andreas Voßkuhle, den deutschen Anteil am ESM auf 190 Mrd.
Euro zu beschränken. Als das Bundesverfassungsgericht am 12. September in sei-
nem Urteil zum ESM die konstitutionelle Rechtmäßigkeit deklarierte, begrüßte
Monti das Urteil: Mit der Entscheidung des höchsten Gerichts sei der Weg frei
für die Nutzung des ESM und die Etablierung der Fiskalunion. Monti hatte aber
bei der Verabschiedung des Fiskalpakts auf europäischer Ebene den Anspruch
erhoben, Italien im Falle einer Inanspruchnahme des ESM keinen strengen
Kontrollen zu unterziehen. Am 8. Oktober 2012 nahm der ESM seine Arbeit auf.
Anders als die vorläufige EFSF stellt der ESM eine dauerhafte Finanzinstitution
102 13  Stabilisierung und Normalisierung seit September 2012

dar, vergleichbar mit dem IWF, Barroso betonte deshalb die Ähnlichkeit zum
Währungsfonds.6 Fitch erteilte dem dauerhaften Rettungsschirm die Bestnote,
was zu geringen Kreditkosten führte.
Kontrovers debattierten die Staats- und Regierungschefs über die Option der
direkten Bankenfinanzierung durch den ESM, die schließlich nicht umgesetzt
wurde. Gegen die unmittelbare Finanzierung der Geldhäuser durch den ESM
hatte sich vor allem Deutschland zur Wehr gesetzt. Frankreichs Finanzminister
Moscovici befürwortete die Übernahme von Bankenrettungsprogrammen, was
nicht nur auf den deutschen, sondern ebenso auf den Widerstand Finnlands und
der Niederlande traf. Zwar hatte Spanien im Juni 2012 Gelder für seine Banken
beantragt. Der deutsche Finanzminister hatte jedoch für die Bankenhilfe nur den
spanischen Staat als Antragsteller akzeptiert und die direkte Bankenfinanzierung
von einer gesamteuropäischen Bankenaufsicht abhängig gemacht. Sobald diese
existiert, soll es dem ESM ermöglicht werden, Banken direkt zu rekapitalisie-
ren. Als Schäuble am 19. Juli 2012 im Bundestag für den ESM warb, votierte
er zwar für die Rekapitalisierung spanischer Banken durch die EFSF, um den
„Teufelskreis von Staats- und Bankenrisiken“ zu durchbrechen. Allerdings war
die direkte Bankenfinanzierung nie seine Absicht gewesen, denn die Hilfe für spa-
nische Geldhäuser musste – entsprechend einer deutschen Forderung – Madrid
beantragen, weshalb letztlich der spanische Staat für die Unterstützung haftete.
Auf dem EU-Gipfel vom 17. Oktober 2012 wehrte sich Berlin weiterhin gegen
die zügige Einführung der europaweiten Bankenaufsicht. Frankreichs Präsident
Hollande hatte die Etablierung der bei der EZB angesiedelten zentralen euro-
päischen Bankenaufsicht noch bis Ende 2013 gefordert, um den Banken direk-
ten Zugriff auf die Gelder des ESM schnell zu ermöglichen. Der unmittelbare
Anspruch der Finanzinstitute auf Gelder aus dem ESM birgt für die Staaten den
Vorteil, den Schuldenstand bei Bankenrettungen nicht weiter zu erhöhen. In
der Grundkonstruktion des ESM müssen die Staaten die Finanzhilfen beantra-
gen und an die Geldhäuser weiterreichen. Mit jeder Bankenrettung erhöht sich
durch diesen Mechanismus der Schuldenstand der Staaten weiter. Zahlreiche
Regierungen plädierten daher für eine schnelle Einführung der europäischen
Bankenaufsicht. Mit der direkten Finanzhilfe für Banken würden die Löcher in
den Bilanzen der Finanzinstitute nicht zu Aufwendungen für die Staaten führen
und die Etats entsprechend entlasten. Gleichzeitig führt die direkte Finanzhilfe
für Banken zu einem hohen Ausfallrisiko für den ESM und damit anteilig für die

6  Vgl. Eurostaaten setzen ESM in Kraft, in: FAZ vom 09.10.2012.


13.2  Der dauerhafte Rettungsmechanismus (ESM) 103

Kredit gewährenden Staaten, denn bei einer Insolvenz der Geldhäuser haftet nie-
mand mehr für die Summen.
Ebenso hatte sich Deutschland lange Zeit gewehrt, Altlasten der Banken vor
der Einführung der gemeinsamen europäischen Bankenaufsicht durch den ESM
zu refinanzieren. Doch kurze Zeit nachdem der ESM in Betrieb ging, zog
Schäuble die Option der Altlastfinanzierung in Erwägung.7 Es war den Banken
möglich, Gelder zu erhalten, damit sie die Lücken in den Bilanzen schließen
konnten, die bereits in der Vergangenheit durch Fehlinvestments aufgeklafft
waren.

13.3 Unbegrenzter Anleihekauf der EZB

Die einfachste Lösung für das Finanzierungsproblem, welches die Staaten an


den Finanzmärkten hatten, boten die Kaufprogramme für Staatenanleihen
der EZB. Indem sie Staatsanleihen aufkauft, senkt sie die Zinsen, stellt Geld
zur Verfügung und garantiert die Finanzierung. Aus diesen Gründen forder-
ten die krisenbedrohten Regierungen stets den Einsatz der Zentralbank. Kauf­
programme für Staatsanleihen machen nicht nur Reformanstrengungen unnötig,
weil sie die sofortige Finanzierung gewährleisten. Sie bieten den Anlegern an
den Finanzmärkten ebenso die Sicherheit einer Bedienung ihrer Investments,
wodurch fehlendes Vertrauen in den unbestimmten Beziehungen der Finanz­
marktakteure wieder hergestellt wird.
Bereits am 20. August 2012 kündigte Draghi ein Ankaufprogramm für
Staatsanleihen an, um die Zinslast für die Staaten zu senken. Da die Wirkung
kurze Zeit später nachließ, signalisierte er am 6. September 2012 die Bereitschaft
der EZB, unbegrenzt Anleihen der Krisenstaaten zu kaufen. Voraussetzung für
diese Unterstützung eines Landes durch die EZB war allerdings, dass es Reformen
umsetzen und Hilfe beim ESM beantragen müsse. „Wenn die Regierungen die
Bedingungen nicht mehr erfüllen, stoppt die EZB ihr Anleihekaufprogramm“,
unterstrich Draghi die institutionelle Verknüpfung zwischen EZB und ESM.8
Dieses Junktim gewährleistete, dass sich das Land den Regeln des Fiskalpakts
unterwarf, der für eine Inanspruchnahme des ESM die Voraussetzung darstellte.
Die Bundesregierung war bis zu diesem Zeitpunkt die schärfste Gegnerin des
Ankaufs von Staatsanleihen durch die EZB, denn mit dem Einsatz der

7  Vgl. Schäuble gibt nach, in: FAZ vom 10.10.2012.


8  Vgl. Unbegrenzte Hilfe für Schuldenstaaten, in: Süddeutsche Zeitung vom 07.09.2012.
104 13  Stabilisierung und Normalisierung seit September 2012

Zentralbank vermischten sich Geld- und Fiskalpolitik, was zu einer Staatsfi­


nanzierung durch die EZB führen kann. Statt allerdings das Kaufprogramm für
Anleihen zu kritisieren, befürwortete Berlin das Vorhaben Draghis. Auf den ers-
ten Blick versetzte die Zustimmung der Bundesregierung zu diesem Ankauf­
programm die Akteure des Krisenmanagements in Erstaunen. Den Schwenk der
Bundesregierung kritisierte nicht nur der ehemalige Chefvolkswirt der europäi-
schen Notenbank, Jürgen Stark, der aufgrund der Ablehnung des geldpolitischen
Kurses der EZB im September 2011 zurückgetreten war. „Hier geht es um eine
potenzielle Umverteilung von Vermögen zwischen den Mitgliedsstaaten in bis-
lang nicht gekanntem Ausmaß ohne parlamentarische Kontrolle.“9 Als letzter
Opponent gegen den Ankauf von Staatsanleihen durch die Europäische
Zentralbank verblieb nur noch der Chef der Bundesbank. Weidmanns Wider­
stand gegen das gouvernementale Krisenmanagement wurde von Merkel jedoch
geduldet. Es konnte ihr sogar gelegen sein, wenn der oberste deutsche Währungs­
hüter eine strengere geldpolitische Gangart einforderte, schließlich artikulierte er
die Befindlichkeiten der Deutschen und nahm eine Ventilfunktion für ihr
Unbehagen wahr. Dies mag der Grund sein, warum Mitarbeiter von Merkel und
Schäuble die beständigen Einwände nur mit einem „Achselzucken“10 quittieren.
Die Kehrtwende zugunsten eines Aufkaufs von Staatsanleihen überraschte,
denn die Bundesregierung hatte sich seit Beginn der Euro-Krise gegen die
Vermischung der finanz- und geldpolitischen Strategien gewehrt. Kritische
Beobachter werteten diese Entscheidung Draghis daher als „kalte Entmachtung“,
mit der er sich über die deutsche Regierung hinwegsetzte. Zu einem gewissen Teil
ist der von der deutschen Seite stets abgelehnte Anleihekauf Ergebnis des fehlen-
den europapolitischen Engagements Merkels, die seit dem Zerwürfnis mit Axel
Weber über keinen potenziellen Kandidaten mehr für den Chef-Posten der EZB
verfügte.11
Mit Blick auf Eurobonds lässt sich die gouvernementale Unterstützung aus
Berlin jedoch erklären. Neben dem Ankauf von Staatsanleihen durch die EZB for-
derten andere Staaten – vor allem Frankreich – seit Beginn der Euro-Krise die
Einführung von Eurobonds. Eurobonds als gemeinsame Staatsanleihen nivellie-
ren das Zinsniveau der Euro-Staaten. Während bei Ländern mit hohen Zinsen die
Last sinkt, steigt sie für Staaten mit einem geringen Risikoaufschlag an. Berlin

9 Vgl. Kanzlerin Merkel stellt sich gegen die Bundesbank, in: Die Welt vom 09.09.2012.
10 Vgl. Der Ruhestörer, in: Der Spiegel, 35/2012.
11 Christoph Schwennicke: Merkels kalte Entmachtung, in: Cicero online vom 7.

September 2012.
13.3  Unbegrenzter Anleihekauf der EZB 105

unterstützte die Entscheidung Draghis zum unbegrenzten Anleiheankauf, weil


aus dem Engagement der EZB für Deutschland nur indirekte Kosten entstehen,
die zudem entsprechend dem Kapitalschlüssel verteilt werden. Aus Eurobonds
hingegen wären Berlin direkte und volle Kosten erwachsen. Wenn Deutschland
die Verbindlichkeiten anderer Notenbanken – respektive Staaten – im Rahmen
des EZB-Anleihekaufs übernimmt, haftet der deutsche Staat bei Ausfällen für die
ca. 30 Prozent der Bundesbank. Die Haftung tritt zudem nur ein, wenn wirklich
Zahlungsausfälle anderer Notenbanken eintreten, was unwahrscheinlich ist, da
Notenbanken selbst Geld drucken. Anders hingegen sähe die Situation bei
Eurobonds aus. Wenn der Zins für deutsche Staatsanleihen für Eurobonds stiege,
ergäben sich daraus direkte Kosten für den deutschen Staat. Bei einem Anstieg
der Zinsen von durchschnittlich 1,73 auf 3,31 Prozent, erwüchsen dem Bund
Mehrbelastungen in Höhe von 17 Mrd. Euro.12 Selbst wenn das Euro-System
zusammenbräche, müsste Berlin für die gestiegenen Refinanzierungskosten bei
seinen Gläubigern aufkommen. Es war für Merkel daher strategisch günstig, der
Forderung nach Anleihekäufen nachzukommen, denn somit ist es wahrschein-
lich, dass im Gegenzug der Ruf nach Eurobonds nicht mehr ertönen wird.
Unbestritten münden die Anleihekäufe in einer Teilvergemeinschaftung der
Schulden, allerdings mit anderen Konsequenzen als Eurobonds. Denn während
erstere nur zu potenziellen Kosten führen, die aus Zahlungsausfällen resultieren,
schaffen letztere direkte Kosten für Deutschland. Anleihekäufe durch die EZB
müssen zudem durch den ESM sanktioniert werden, sodass Deutschland mit sei-
ner Sperrminorität einen letzten Einfluss aufrechterhält. Eurobonds könnten die
Staaten selbst begeben, wodurch eine Intervention durch Berlin ausgeschlossen
würde. Das Urteil des SPD-Vorsitzenden, Sigmar Gabriel, mit Anleihekäufen
würden Eurobonds mit anderen Mitteln geschaffen,13 erscheint vor diesem
Hintergrund zu undifferenziert.
Mit der Ankündigung der EZB, unbegrenzt Staatsanleihen zu kaufen, ent-
spannte sich die Situation schlagartig. Die Krise – so die These – endete, weil
das Element einer plötzlichen Insolvenz von Staaten beseitigt wurde. Die
Refinanzierung war gesichert, denn der Finanzmarkt würde sein Geld nun
stets garantiert zurückerhalten: Die EZB hatte mit der Ankündigung des unbe-
grenzten Anleihekaufs einen der Krisenfaktoren ausgeschaltet. Mit dem
möglichen Anleihekauf stellte die EZB die Sicherheit der Investoren gegen-
über dem Anlageprodukt Staatsanleihe wieder her. Weil jeder Akteur am

12  Vgl. Luksic 2011, S. 80.


13  Vgl. Der Ruhestörer, in: Der Spiegel, 35/2012.
106 13  Stabilisierung und Normalisierung seit September 2012

Finanzmarkt davon ausgehen konnte, dass er sein Geld zurückerhielt, wurde


die Skepsis der Investoren untereinander beseitigt: Statt der unbestimmten
Beziehungen der Investoren untereinander stellte die EZB wieder die traditionelle
Geschäftsbeziehung Anleger-Staat her. Mit dieser Entscheidung der Zentralbank
reduzierten sich zudem die Refinanzierungskosten der Staaten. Nach der
Ankündigung Draghis sanken die Zinsen für europäische Staatsanleihen und ver-
weilten bis zu Beginn des Jahres 2013 auf einem niedrigen Niveau. Hatte Draghi
doch Recht behalten? Es schien so, doch die Kosten dafür würden alle tragen:
Weidmann hatte zu Recht auf den möglichen Preis der steigenden Inflation ver-
wiesen, den Europa dafür zahlen könnte.

13.4 Griechenlands langer Weg nach Ithaka

Im September stockten die Gespräche zwischen Athen und der Troika. Athen
zeigte sich unwillig, den Staatsapparat entsprechend den strengen Vorgaben
des Kontrollgremiums zu verkleinern. Laut ursprünglicher Planung über die
Auszahlung der Griechenlandhilfe sollte die Troika bereits Mitte September ihren
Bericht fertig gestellt haben, von dessen Urteil die Bewilligung weiterer Tranchen
des Hilfspaketes abhingen. Es schien, als ob Athen mit der Entscheidung der EZB,
unbegrenzt Staatsanleihen aufzukaufen, zu politischer Selbstständigkeit zurück-
fand. Mit neuem Selbstbewusstsein stemmten sich die Hellenen gegen die als
zu restriktiv empfundenen Vorgaben der Troika. Doch nicht nur der offenkun-
dige Einsatz der EZB bei den Staatsanleihen, sondern auch unauffällig gedruck-
tes ELA-Geld aus dem System der Europäischen Zentralbanken stärkten Athens
Position gegenüber der Troika.
Am 9. Oktober besuchte Merkel nach fünf Jahren erneut Griechenland. Der
Besuch erfolgte im Vorfeld der Entscheidung der Troika über die Bewilligung
einer weiteren Tranche der Finanzhilfe. Gemäß dem Troika-Urteil über den
Fortschritt der Reformmaßnahmen sollten die Finanzminister über wei-
tere Zahlungen entscheiden. Der Bericht der Troika war Mitte Oktober noch
immer nicht veröffentlicht. Die Zahlungsfähigkeit Griechenland war zu diesem
Zeitpunkt bis Ende November sichergestellt. Griechenland half sich bis zum
Zeitpunkt der Bewilligung neuer Mittel mit ELA-Krediten selbst aus: Es druckte
sich mit der Genehmigung der EZB selbst Geld.
Seit Anfang Oktober wiederholte Lagarde ihre Forderung, Athen mehr Zeit
für das Reformprogramm einzuräumen. Das war ein Schwenk des Währungs­
fonds, denn noch im August 2012 war der IWF unwillens, aufgrund der geringen
13.4  Griechenlands langer Weg nach Ithaka 107

Fortschritte die hellenische Republik zu unterstützen. Griechenlands Probleme


standen ebenfalls auf der Tagesordnung beim Treffen der Staats- und Regie­
rungschefs bei der Inbetriebnahme des ESM am 8. Oktober 2012. Olli Rehn gab
vor dem Hintergrund der langwierigen Reformanstrengungen zu bedenken, dass
eine Fristverlängerung für Athen zur Umsetzung der Sparmaßnahmen und des
Wirtschaftsumbaus zumindest erwogen werden müsse. Die Auszahlung der
Tranche verschob sich immer wieder. Am 11. November 2012 sanktionierte das
griechische Parlament die Sparpläne der Regierung. Um über elf Mrd. Euro
gedachte der Ministerrat den Haushalt zu kürzen. Der Bericht der Troika über
den Fortschritt bei den Reformen und den Konsolidierungsanstrengungen stand
jedoch nach zwei Monaten Verspätung noch immer aus, sodass die
Finanzminister der Euro-Zone die Tranche nicht freigaben. Allerdings wurde
Griechenland für den Abbau des Defizits auf drei Prozent des BIP der von
Samaras geforderte Aufschub über zwei Jahre gewährt. Daraus resultierte ein
zusätzlicher Finanzierungsbedarf von 32,6 Mrd. Euro.14
Trotz der ungeheuren Reformanstrengungen, denen Griechenland noch
immer gegenüberstand, gelang es der Regierung bereits, das Vertrauen der
Anleger zurückzugewinnen. Athen begab in der zweiten Novemberwoche 2012
Anleihen im Wert von fünf Mrd. Euro, deren Käufer Privatanleger waren.15
Dieser Schritt war zwar zu klein, er deutete aber zumindest den Weg in die
Normalität. Die Zinsen für griechische Staatsanleihen beliefen sich Ende des
Jahres 2012 auf zwischen vier und 15 Prozent. Das war noch immer sehr hoch,
doch weit entfernt vom Höchststand von 40 Prozent. Griechenland war vom
Finanzmarkt zumindest nicht mehr abgeschnitten.
Mitte November 2012 erwogen verschiedene Instanzen daher eine zweiten
Schuldenschnitt für Griechenland. Der Wirtschaftsweise Bofinger sprach sich für
einen zweiten „hair cut“ ebenso aus wie Weidmann,16 der den ersten noch abge-
lehnt hatte. Der Schuldenstand Hellas’ hatte 2012 einen Umfang von 340 Mrd.
Euro erreicht und war nicht weit von jenem Niveau entfernt, das die Staats- und
Regierungschefs im Oktober 2011 bewogen hatte, den ersten Erlass anzuordnen.
Die Bundesregierung lehnte einen Schuldenschnitt, der zu Lasten der
Steuerzahler ging, ab. Vom anvisierten Schuldenstand in Höhe von 120 Prozent

14  Vgl. Streit zwischen Eurostaaten und IWF über Hilfen für Griechenland, in: FAZ vom

14.11.2012.
15  Vgl. Deutscher Konsul in Thessaloniki bedrängt, in Handelsblatt online vom 15.11.2012.
16 Vgl. Bundesbank-Chef: Zweiter Schuldenschnitt für Athen unvermeidbar, in: Focus

online vom 16.11.2012.


108 13  Stabilisierung und Normalisierung seit September 2012

war Athen jedoch weit entfernt: Ende 2012 betrug er rund 177 Prozent.17 Ein
zweiter Schuldenschnitt hätte vorrangig die öffentlichen Gläubiger betroffen.
Nachdem die Privatanleger im ersten Schuldenschnitt vom März 2012 auf
53,5 Prozent ihrer Forderungen verzichtet hatten, hielt die öffentliche Hand über
zwei Drittel der 340 Mrd. Euro der griechischen Schulden. Der Chef des ESM,
Klaus Regling, widersprach einem weiteren Schuldenschnitt, da er aufgrund der
geringen Kreditkosten eine sinkende Schuldenlast prognostizierte.18 Asmussen
hingegen rechnete mit einem dritten Hilfspaket für Griechenland.19
Am 20. Oktober 2012 trafen die EU-Finanzminister zusammen, um über die
Auszahlung und das weitere Vorgehen mit der Verschuldung zu debattieren. Eine
langfristige Lösung für den Umgang mit dem erneut angestiegenen
Schuldenstand und der Finanzierungslücke über 32,6 Mrd. Euro durch den zwei-
jährigen Aufschub präsentierten sie jedoch nicht.20 Es dauerte einen weiteren
Monat, bis sich die Finanzminister der Euro-Zone am 28. November 2012 zu
einer Lösung für den erneut erhöhten Finanzbedarf Hellas’ durchringen konnten.
Als drittes Hilfspaket titulierten sie es jedoch nicht: „Vier Worte meidet der
Bundesfinanzminister wie der Teufel das Weihwasser: ‚Drittes Hilfspaket für
Griechenland‘“.21 Das Treffen der Finanzminister brachte drei verschiedene
Strategien. Athen konnte seine im Markt zirkulierenden Staatspapiere zu einem
geringen Kurswert zurückkaufen. Papiere mit einem Nennwert von 100 würde
das griechische Finanzministerium für einen Wert von 35 erstehen. Es könnte mit
einem beliebig eingesetzten Betrag eine dreifache Schuldenreduktion erzielen.
Mit dieser Maßnahme sollte der griechische Schuldenstand um 20 Mrd. Euro
gesenkt werden. Diese Maßnahme bedeutete unter technischen Aspekten einen
freiwilligen zweiten Schuldenschnitt in Höhe von 20 Mrd. Euro, der je nachdem,
wer sich auf den Rückkauf einließ, die öffentliche Hand oder die privaten
Institute betraf. Weitere elf Mrd. Euro flossen Athen aus den Zinserlösen der EZB
durch den Handel mit Staatsanleihen zu, die nun nicht mehr als Gewinn an die
nationalen Notenbanken zurück gebucht werden.

17  Vgl. Deutschlands Angst vor der Wahrheit, in: Spiegel online vom 19.11.2012.
18  Vgl. ESM-Chef Regling lehnt Schuldenschnitt für Athen ab, in: Handelsblatt online vom
18.11.2012.
19  Vgl. EZB-Direktor Asmussen erwartet drittes Programm für Griechenland, in: Reuters

Deutschland vom 18.11.2012.


20  Vgl. Berlin will Athen mit noch mehr Geld helfen, in: FAZ vom 22.11.2012.
21  Griechische Nacht in Brüssel, in: FP vom 28.11.2012.
13.4  Griechenlands langer Weg nach Ithaka 109

Mit diesen Regelungen des informellen dritten Hilfspakets wurde der


Weg für die Auszahlung einer weiteren Tranche aus dem zweiten Hilfspaket
für Griechenland geebnet. Aufgrund des erhöhten Finanzbedarfs hatte sie
ein Volumen von 43,7 Mrd. Euro. Die Auszahlung dieser zweiten Tranche
erfolgte ebenfalls in Teilbeträgen. 10,6 Mrd. Euro stellten die Finanzminister
für den griechischen Haushalt zur Verfügung, weitere 23,8 Mrd. flossen in die
Kapitalisierung der Banken. 9,3 Mrd. Euro sollten Athen im ersten Quartal
2013 zugehen. Die Zahlen waren verwirrend: Die zweite Tranche, die eigent-
lich bereits Ende Juli/August 2012 hätte ausgezahlt werden sollen, belief sich
ursprünglich auf 31,5 Mrd. Euro. Aus der Programmverlängerung zur Senkung
des Defizits von zwei Jahren von 2014 auf 2016 ergaben sich zusätzliche Kosten
über 32,6 Mrd. Euro. Die Finanzminister zahlten mit den 12,2 Mrd. Euro extra
somit das erste reichliche Drittel der zusätzlichen 32,6 Mrd. Euro. Bis 2014 muss
Griechenland wieder am Finanzmarkt sein, oder es wird weitere Finanzhilfen
von der EU benötigen. Auf dem EU-Gipfel vom 13./14. Dezember 2012 bewillig-
ten die Staats- und Regierungschefs die seit Juli 2012 einbehaltenen Hilfsgelder.
Während das Hilfspaket für Währungskommissar Olli Rehn einen Impuls setzte,
um das Vertrauen der Märkte zurückzugewinnen, warnte Merkel vor unberech-
tigtem Optimismus. Im Dezember 2012 stiegen seit langem die Kurse der grie-
chischen Staatsanleihen wieder an. Die Aussicht auf den garantierten Rückkauf
stärkte die Nachfrage und die Papiere legten an Wert zu.

13.5 Fortbestehende Rezession ohne Krise

Durch die Rettungsmaßnahmen, den dauerhaften Stabilitätsmechanismus und


den Einsatz der EZB ließ sich die Euro-Zone zwar nicht ad hoc in einen wirt-
schaftlichen Aufschwung führen, doch die Krise war Ende des Jahres 2012 über-
wunden. Mit Blick auf die Probleme der Länder seit den Wertvernichtungen
durch das US-amerikanische Subprime-Debakel und die sich daran anschlie-
ßende Banken- und Wirtschaftskrise überrascht es nicht, dass der Euro-Raum
Ende 2012 in der Rezession verweilte. Wesentliche Elemente der Euro-Krise,
wie das Risiko des Staatsbankrotts durch misslungene Anleiheverkäufe oder die
Gefahr von Kettenreaktionen durch die Insolvenz Griechenlands waren jedoch
beseitigt worden, sodass die Implosion der Euro-Zone Ende 2012 immer unwahr-
scheinlicher wurde.
Als Deutschlands Wirtschaftsminister Philipp Rösler am 16. Januar 2013 den
Jahreswirtschaftsbericht vorstellte, sprach die Bundesregierung nicht mehr von
110 13  Stabilisierung und Normalisierung seit September 2012

einer systemischen Euro-Krise, sondern nur mehr von der Schuldenkrise „einiger
Länder“22 im Euro-Raum. Obwohl die Politik den Begriff Krise nicht sparsam
gebrauchte und er durchaus instrumentalisiert wurde, setzte die deutsche
Regierung Anfang des Jahres 2013 zumindest Akzente, die vermuten ließen, dass
sie die Krise überwunden glaubte. Doch auch wenn die Krise überstanden war, so
blieb die ökonomische Schwäche Europas bestehen. Spanien, Griechenland,
Zypern und Slowenien verkündeten zum Zeitpunkt der Inbetriebnahme des ESM
am 8. Oktober 2012 ihre Absicht, Finanzhilfen in Anspruch zu nehmen. Zypern
benötigte zumindest zehn Mrd. Euro für seine Banken und weitere 5,5 Mrd. Euro
für den Haushalt.23 Zeitgleich mit der Inbetriebnahme des ESM erhielt Portugal
am 9. Oktober eine weitere Tranche in Höhe von 4,3 Mrd. Euro aus dem am 16.
Mai 2011 bewilligten Hilfspaket von 78 Mrd. Euro. Bis zu diesem Zeitpunkt
waren 57,5 Mrd. Euro abgerufen, weitere 22,5 Mrd. Euro standen zur Verfügung.
Bereits im Oktober 2012 hatte sich die Außenhandelsbilanz des Landes durch
Exporte erhöht und Staatsanleihen konnte es wieder am Markt platzieren. Durch
Steuern und Luxussteuern erhöhte die Regierung unter Ministerpräsident Pedro
Passos Coelho die Einnahmen. Die Arbeitslosigkeit belief sich zwar noch immer
auf 16 Prozent, doch am 12. November fand Merkel lobende Worte über die
Fortschritte Portugals. Die Intellektuellen des Landes hingegen erklärten Merkel
zur persona non grata, da sie eine Vertreterin einer neoliberalen Position sei, die
Europa ruiniere.24
Italien verweilte in der Rezession und die Reformanstrengungen Montis ver-
mochten der Ökonomie nicht den notwendigen Wachstumsimpuls geben.
Obwohl das Parlament Monti am 21. Dezember 2012 den Haushalt bewilligte,
erklärte er seinen Rücktritt, denn ihm fehlte für weitere Reformvorhaben die
Unterstützung des italienischen Parlaments.25 Frankreich verblieb ebenso wie
weitere Euro-Länder in einem konjunkturellen Tief. Erschwerend trat eine
Herabstufung durch die Ratingagentur Moody’s hinzu, welche Frankreich im
November die Topbonität entzog.

22 Vgl. BMWi: Jahreswirtschaftsbericht 2013. Wettbewerbsfähigkeit – Schlüssel für


Wachstum und Beschäftigung  in Deutschland und Europa, Berlin 2013, S. 7.
23  Vgl. Euro-Rettungspaket für noch mehr Länder, in: SZ vom 09.10.2012.
24  Vgl. Portugal empfängt Merkel in einer Festung, in: FAZ online vom 12.11.2012.
25  Vgl. Haushalt gebilligt – Monti reicht Rücktritt ein, in: FAZ vom 22.12.2012.
13.6 Fazit 111

13.6 Fazit

In der Phase der Stabilisierung und Normalisierung richtete die Politik ihr
Augenmerk auf die verschiedenen Krisenursachen zugleich und erzielte mit dem
Methodenmix eine Eindämmung der seit Jahren schwelenden Brandherde. Die
von Deutschland geforderten nationalen Schuldenbremsen im Fiskalpakt und die
institutionelle Verknüpfung des Fiskalpakts mit dem Regelwerk des ESM setzten
Akzente, um die zukünftige Verschuldung zu beschränken. Indem die finanziellen
Hilfszahlungen des ESM an die strengen Sparauflagen des Fiskalpakts gekoppelt
wurden, besteht ein Zwang, die Neuverschuldung zu senken. Obwohl im Vorfeld
umstritten, führte die Entscheidung des unbegrenzten Anleiheankaufs durch die
EZB zu einer Senkung der Kreditkosten und einer sofortigen Entspannung für die
Staaten, die alle von der Finanzierung durch den Finanzmarkt abhängig sind.
Weil kein Investor mehr befürchten musste, dass seine in Staatsanleihen angeleg-
ten Gelder durch fehlende Investitionsbereitschaft anderer Anleger verloren
gehen könnten, beseitigte die EZB das Misstrauen in den unbestimmten
Finanzbeziehungen unter den Marktteilnehmern. Die Ungleichgewichte werden
sich in Zukunft nur allmählich tarieren lassen. Bereits mit dem Six Pack, aber
auch im Vorfeld des EU-Gipfels vom 13.–14. Dezember 2012 machte Deutschland
deutlich, dass die Vermeidung der Ungleichgewichte durch Anstrengungen der
Nachbarländer, nicht jedoch durch eine Minderung der Wettbewerbsfähigkeit
Deutschlands zu erreichen sei. Die Staats- und Regierungschefs haben den Abbau
der wirtschaftlichen Ungleichgewichte inzwischen als prioritäre Aufgabe akzep-
tiert, allerdings steht noch nicht fest, welche Strategie dafür Anwendung finden
wird. Der Politik sind in dieser Frage die Hände gebunden, da die Finanzmasse
für die Stärkung der deutschen Binnennachfrage aus den Tarifverhandlungen der
Wirtschaft hervorgeht. In Ansätzen zeichnete sich in Deutschland Anfang des
Jahres 2013 die Forderung nach höheren Löhnen ab, welche die Gewerkschaften
auch mit dem Vorteil des Abbaus der Ungleichgewichte im Euro-Raum begrün-
deten. Schäuble wertete höhere Löhne ebenso als ein Instrument, um
Ungleichgewichte innerhalb Europas zu tarieren.26
Der Prozess der Koordination wirtschafts- und finanzpolitischer Entschei­
dungen der nationalen Regierungen stellt die Herausforderung für die kommen-
den Jahre dar. Deutschland scheint die Notwendigkeit einer stärkeren
Zentra­lisierung zu akzeptieren. Auf den Seiten des Bundesfinanzministeriums

26  Vgl. Projekt teures Deutschland, in: Der Spiegel 2/2013.


112 13  Stabilisierung und Normalisierung seit September 2012

finden sich die Ausführungen des EZB-Direktoriumsmitglieds Peter Praet, der


eine stärkere Bündelung hoheitlicher Finanzkompetenzen anmahnt: „Möglicher­
weise kann die Verantwortung für solide Finanzpolitik nicht vollständig in den
Händen der Nationalstaaten verbleiben. Viel spricht dafür, dass die Wirtschafts-
und Währungsunion weiter vertieft und die nationalstaatliche Souveränität stär-
ker gebündelt werden muss.“27 Nicht nur die Politik, sondern auch die mit
autonomen Entscheidungsbefugnissen ausgestattete Bundesbank fordert eine
voranschreitende Integration, die zu Eingriffsrechten in die Wirtschafts- und
Fiskalpolitik der Staaten führen muss: „Entscheidend ist dabei aber, dass man
nicht Elemente starker Haftungsvergemeinschaftung mit Elementen schwacher
Durchgriffsrechte und Kontrolle zusammenfügt. Denn dann könnten die Folgen
unsolider Haushaltspolitik leicht auf andere überwälzt werden, und das ergäbe
keinen stabilen Handlungsrahmen.“28
Obwohl die Staaten, die EU und die EZB zahlreiche Initiativen ergriffen, dau-
erte die Rezession in den krisengeschwächten Staaten an. Im Unterschied zum
Höhepunkt der Krise gestalten sich die Probleme der Staaten allerdings als rein
ökonomische Schwäche und nicht als „Krise“. Die Begrifflichkeit Krise blieb auch
nach September 2012 im Vokabular der Politik und der Medien, allerdings hatte
sich ihr Zerstörungspotenzial auf ein Minimum reduziert. Doch nicht nur theore-
tische Analysen, sondern ebenso die praktizierte Wirtschaftspolitik verdeutlicht,
dass die Euro-Krise nach September 2012 an Gefahrenpotenzial verloren hat. Ein
Blick in die Medien bekräftigt diese These. Im Spiegel spielt das Thema Euro-
Krise seit September keine Rolle mehr, in den Tageszeitungen ist es weitgehend
verdrängt worden und auch in den Wirtschaftsmagazinen enden die Zeitlinien
zur Euro-Krise im September 2012.29 Nebenschauplätze sind weiterhin mit den
Verwerfungen konfrontiert: Ein Beispiel hierfür bietet Zypern,30 aber die Gefahr
des systemischen Kollaps scheint abgewehrt.
Zwei Schwachstellen belasten die Stabilität der Euro-Zone jedoch weiterhin.
Griechenlands Schuldenlast ist Ende Dezember 2012 nicht wesentlich gesun-
ken, auch der als Rückkauf bezeichnete zweite Schuldenschnitt konnte den

27  Vgl. Peter Praet: Die Bedeutung einer stabilitätsorientierten Finanzpolitik für den Erfolg
der Europäischen Währungsunion, in: BMF (Hrsg.): Monatsbericht des BMF. September
2012, S. 15.
28  Jens Weidmann: Stabilitätskultur im Lichte der Staatsschuldenkrise, Rede in Düsseldorf

am 08.10.2012.
29  Vgl. etwa Druck an allen Fronten, in: Wirtschaftswoche vom 26.11.2012.
30  Vgl. etwa Draghi weist Schäuble zurecht, in: Der Spiegel 5/2013.
13.6 Fazit 113

Berg kaum abtragen, der noch dazu rasant wächst. Sofern sich die Staats- und
Regierungschefs dafür entscheiden, Griechenland in der Euro-Zone zu halten,
werden sich die Staaten darauf einstellen müssen, Griechenland weiterhin zu ali-
mentieren. Der Bankrott oder Ausschluss Griechenlands sollte nicht so schwer
wiegen wie häufig kolportiert, denn die Banken haben die Papiere größtenteils
abgeschrieben und bereits die Hälfte ihrer Investments im ersten Schuldenschnitt
verloren. Der Rückkauf weiterer Staatsanleihen durch Athen Ende November
2012 hat den privaten Anteil der Schulden Athens weiter reduziert. Ganz allmäh-
lich wandelt sich die griechische Schuldenmisere in eine staatliche Veranstaltung.
Die Schulden Athens wandern schrittweise in die Haushalte der anderen Euro-
Staaten und erhöhen deren Schuldenlast. In der Retrospektive werden die
Finanzprobleme Hellas’ ein Element der Schuldenstände sein wie bereits viele
andere zuvor.
Den letzten Faktor einer systemischen Instabilität der Euro-Zone bieten die
Banken. Aber hier muss für die analytische Exaktheit gefragt werden, ob die-
ser Faktor noch Bestandteil der Euro-Krise ist. Sofern bilanzielle Lücken dem
Engagement in Staatsanleihen geschuldet sind, sollten eventuelle Aufkauf­
programme der EZB den Kreditfluss sichern. Sofern sie hingegen auf falschen
Investments beruhen, müssen die Politiker entscheiden, wie das von den Banken
aufgeblähte Geldsystem verkleinert werden kann, ohne die Ersparnisse der
Anleger zu verlieren. Dieses Problem ist jedoch kein Element der Euro-Krise.
Teil III
Folgen der Euro-Krise
Machtkämpfe
14

14.1 Stabilität gegen Funktionalismus

Die Hauptkonfliktlinie beim Management der Euro-Krise zieht sich entlang der
geld-, fiskal- und wirtschaftspolitischen Gestaltung des Euro-Raums. Seit Beginn
der Krise lassen sich die Kontrahenten unterscheiden zwischen der Gruppe der an
der Geldwertstabilität orientierten Staaten einerseits und den Ländern mit einer
Präferenz einer für die Zwecke des Wirtschaftswachstums eingesetzten Geldpolitik
andererseits. Letztere lehnen Strukturreformen zwar nicht ab, sie sehen darin
aber nicht die einzige Methode, die ausgeprägten Wirtschaftsstrukturen zu erhal-
ten. Sie sehen in der Geldpolitik ein Mittel, um die bestehende Funktionalität
der Ökonomie aufrecht zu erhalten und fordern daher eine funktionalistische
Ausrichtung der Geldpolitik.
Mit Draghis Amtsübernahme setzte sich die EZB für einen Aufkauf von
Staatsanleihen ein, der schließlich zur Ankündigung führte, die EZB werde
„alles Notwendige“ tun, um den Euro zu erhalten. Aus den Ursachen der
Euro-Krise resultieren zwei Krisenstrategien. Aufgrund der Unsicherheit der
Finanzmarktakteure untereinander stockte die Anleihefinanzierung der Staaten,
was aufgrund der budgetären Verlängerung der Staatshaushalte in die Finanz­
märkte hinein zur Gefahr der Insolvenz führte. Kurzfristig ließ sich dieses
Hemmnis nur durch Maßnahmen beseitigen, die den Investoren an den Märkten
Sicherheit boten, dass sie ihr Geld zurück erhielten. Hilfspakete vermögen diese
Gewissheit nicht zu gewährleisten, weil sie nur bestehende Schulden bedie-
nen können. Sie garantieren aber nicht die zukünftige Kaufbereitschaft der
Investoren für Staatsanleihen und damit auch keine sichere Staatsfinanzierung

F. Illing, Die Euro-Krise, DOI: 10.1007/978-3-658-02452-9_14, 117


© Springer Fachmedien Wiesbaden 2013
118 14 Machtkämpfe

am Finanzmarkt. Weil den Staaten die geldpolitische Hoheit fehlt, blieben die
potenziellen Investoren trotz der Pakete skeptisch, ob auch alle anderen Anleger
weiterhin Staatsanleihen kaufen würden: Nur durch die beständige Bereitschaft
des Anleihekaufs an den Märkten erhalten die Besitzer der Staatsanleihen garan-
tiert ihr Geld zurück. Die EZB beseitigte die Unsicherheit, indem sie unbegrenzt
Anleihen aufzukaufen bereit war.
Die an der Geldwertstabilität orientierten Staaten – vor allem Deutschland –
lehnten einen Einsatz der EZB zugunsten der finanziellen Unterstützung der
Krisenstaaten kategorisch ab. Sie kritisierten den Kauf von Anleihen, der eine
Monetarisierung der Staatsschulden bedeute, die zu einer Vermischung von
Geld- und Fiskalpolitik führen kann. Diese Kritik stützt auf den Maximen,
die der Geschäftspolitik der EZB zugrunde liegen. Laut Art. 127 Abs. 1 AEUV
hat die EZB vorrangig die Geldwertstabilität zu gewährleisten. Indem sie aber
Anleihen von Krisenstaaten kauft, schleust sie Geld in die Märkte, was tenden-
ziell die Gefahr der Inflation in sich birgt. Weil geldpolitische Prozesse genutzt
würden, um die Staatshaushalte zu sanieren und ein indirektes „Bail out“ statt-
findet, würde die EZB gegen Vertragsgrundsätze verstoßen. Dieser Vorwurf
stützt sich auf Art. 125 AEUV, der festlegt, dass „die Union […] nicht für die
Verbindlichkeiten der Zentralregierungen, der regionalen oder lokalen Gebiets­
körperschaften oder anderen öffentlich-rechtlichen Körperschaften, sonstiger
Einrichtungen des öffentlichen Rechts oder öffentlicher Unternehmen von Mit­
gliedstaaten [haftet] und […] nicht für derartige Verbindlichkeiten ein[tritt]“.
Statt Geld zu drucken, um die Verbindlichkeiten der Staaten zu bedienen, vertritt
die stabilitätsorientierte Wirtschaftspolitik die Ansicht, die Geldpolitik müsse das
Inflationsrisiko gering halten und dürfe die Geldmenge nur in der Weise ausdeh-
nen, wie es dem Anstieg der Produktivität entspräche. Stabilität erreicht diese
Wirtschaftspolitik durch geringe Lohnstückkosten und hohe Produktivität.
Lohnstückkosten als der Lohnanteil für die Produktion eines Stücks Ware sind
der Hauptfaktor für die Preisbildung. Preisauftrieb führt zur teuren Produkten
und einer Schwächung der Wettbewerbsfähigkeit. Die Abwertung, die früher
erfolgt wäre, um die Produkte international wettbewerbsfähig zu halten, ist in
der Währungsunion nicht mehr möglich. Durch die hohe Produktivität einer
Volkswirtschaft bleiben die Preise stabil und sie kann sich in der Währungsunion
behaupten. Sie ermöglicht Exportüberschüsse, welche Investoren an den Märkten
als Anreiz für eine stärkere Kreditvergabe an die Länder werten.
Deutschlands Stabilitätspolitik setzt sich aus zwei Komponenten zusam-
men. Einerseits sorgen die hohe Produktivität und niedrigen Lohnstückkosten
für niedrige Preise und einen geringen inflatorischen Auftrieb. Die EZB muss
den Außenwert der Währung nicht schwächen, weil die Wirtschaft an sich
14.1  Stabilität gegen Funktionalismus 119

produktiv ist, wodurch eine Abwertung nicht notwendig erscheint. Die dar-
aus resultierende Wettbewerbsfähigkeit sorgt andererseits für eine hohe Bonität
der Volkswirtschaft und ermöglicht geringe Refinanzierungskosten an den
Finanzmärkten. Der Einsatz der EZB, um die Zinsen für Staatsanleihen zu sen-
ken, lässt sich auf diese Art vermeiden. Die Ausweitung der Geldmenge mit der
Gefahr der Inflation kann durch die stabilitätsorientierte Wirtschaftspolitik ein-
gedämmt werden.
Die Gegenkonzeption ist die hier als „funktionalistisch“ definierte Geld­
politik, die im Dienste des Wirtschaftswachstums steht. In der funktionalisti-
schen Wirtschaftspolitik kann Geld einerseits als Zündfunke dienen, um den
in der Rezession steckenden Konjunkturmotor zu starten. Entsprechend der
Keynesschen Theorie helfen Ausgabenprogramme einen vorübergehenden Nach­
frageausfall zu kompensieren. Um die Refinanzierungskosten der Staaten durch
die Zinszahlungen auf die Schuldenlast zu senken, setzt die funktionalistische
Geldpolitik die EZB ebenfalls für die Finanzierung der Staaten ein. Anstatt stei-
gende Zinsen privater Anleger zu akzeptieren, kauft die EZB die Staatsanleihen
auf, wodurch die Zinsen sinken. Durch das Engagement der EZB gewinnen
die Staaten budgetären Gestaltungsspielraum und können in ihre Haushalte
mehr Geld für artificial spending und den Konsum einstellen. Diese Geldpolitik
ist deshalb funktionalistisch, weil der Einsatz des Geldes dem Erhalt des
Wirtschaftssystems dient. Die Verwendung orientiert sich nicht an der Stabilität
der Währung, sondern an der Funktionalität der Ökonomie. Prominenter
Vertreter dieser Wirtschaftspolitik war in den 1970er Jahren Schmidt, der sie mit
einem ebenso prominentem Zitat legitimierte: „Lieber fünf Prozent Inflation als
fünf Prozent Arbeitslosigkeit.“
In Deutschland wurde die funktionalistische Politik nicht nur von der
Bundesregierung, sondern ebenso von der Bundesbank abgelehnt. Während sich
Berlin wiederholt in der politischen Praxis der funktionalistischen Wirtschafts­
politik geschlagen geben musste, hielten die Frankfurter Währungshüter ihre
Ablehnung gegenüber dem Einsatz der Notenpresse stets aufrecht. Drei Aspekte
relativieren jedoch diese Kritik am Krisenmanagement der EZB. Die europäische
Notenbank ist vorrangig verpflichtet die Preisniveaustabilität zu sichern. Der
Passus „vorrangig“ verdeutlicht, dass die EZB weitere Ziele verfolgen kann:
„Wenn keine Inflation droht, darf die EZB tun, was sie für richtig hält (Art. 127
AEUV), nur wenn Inflation droht, hat sie diese vorrangig zu bekämpfen.“1
Solange die europaweite Inflationsrate bei unter drei Prozent liegt, gäbe es vor

1  „Nehmt die Bürger ernst“, in: Sächsische Zeitung vom 15.08.2012.


120 14 Machtkämpfe

dem Hintergrund des Regelwerkes keine Veranlassung die Entscheidungen der


EZB in Frage zu stellen.
Die häufig geäußerte Kritik, der Kauf von Anleihen würde Krisenstaaten
und Banken unzulässig unterstützen, übersieht die bestehenden Strukturen
der Staatsfinanzierung über Banken, die auch in stabilitätsorientierten Ländern
anzutreffen sind. Banken können prinzipiell Anleihen der Regierungen kau-
fen und diese bei der EZB hinterlegen, um sich neues Geld zu borgen. Vor die-
sem Hintergrund würde die EZB mit dem direkten Kauf nur eine gängige Praxis
kopieren.
Ein dritter Aspekt betrifft die von der EZB wahrgenommene Gesamtver­
antwortung für die europäische Währung. Neben der Gefahr der Inflation
besteht das Risiko, eine Deflation auszulösen, denn eine zu restriktive Geld­politik
kann die Wirtschaftsleistung drosseln. Aufgrund der Gefahr eines Konjunk­
tureinbruchs erscheint die Strategie der EZB gerechtfertigt. Zwar besteht durch
den Einsatz der EZB das Risiko der Inflation, aber es muss eine Abwägung
stattfinden, inwieweit dieses Risiko zu akzeptieren sei, um eine Drosselung der
Wirtschaftsleistung zu verhindern. Das aufgrund des artificial spending künst-
lich hervorgerufene Wirtschaftswachstum würde bei einer abrupten Absenkung
der Staatsausgaben zu starken Schrumpfungsprozessen führen. Zwar ist dem
Prozess weiteren Wirtschaftswachstums keine Grenze gesetzt, aber er wurde
zumindest auf den Prüfstand gestellt. Sollte sich die Politik entscheiden, die
Wirtschaftspolitik des artificial spending aufzugeben, müssten kurzfristige
Maßnahmen die daraus resultierenden Effekte abfedern.
Gleichzeitig ist nicht zu verkennen, dass die funktionalistische Geldpolitik kei-
nerlei Reformen initiiert und die bestehenden Probleme nur kaschiert, aber nicht
behebt. „Angesichts der Finanzkrise und ihrer negativen Auswirkungen auf die
Soziale Marktwirtschaft als ordnungspolitisches Konzept ist ein genauerer Blick
auf die Ursache der Finanzkrise notwendig. Eine der Ursachen liegt in der fehlge-
leiteten Geldpolitik vieler Zentralbanken.“2 Das Problem künstlich niedrigerer
Zinsen liegt darin, dass sie kein nachhaltiges Wachstum ermöglichen, sondern die
Krise verschärfen. Sie erlauben eine fortgesetzte Finanzierung der Staaten, ohne
einen Anreiz zu setzen, die Länder wettbewerbsfähiger zu machen. Was als
Ursache der letzten Finanzkrise gilt, kann nicht als Heilmittel der strukturellen
Probleme von Staaten dienen. Der Unterschied zur Finanzkrise liegt in der
Geldquelle der Staaten: Eine Notenbank kann nicht insolvent gehen und ist

2  Vgl.
Peter Altmiks: Vorwort, in: ders (Hrsg.): Im Schatten der Krise. Muss das staatliche
Zentralbankwesen abgeschafft werden? München 2010, S. 7.
14.1  Stabilität gegen Funktionalismus 121

immer liquide. Das unterscheidet sie von den Geschäftsbanken. Die Folgen sind
keine Pleiten wie in der Finanzkrise, aber langfristig könnte sich Inflation einstel-
len und zu einer Vermögensvernichtung der Geldbesitzer führen. Da die letzte
Hyper-Inflation lange her ist, hat sie scheinbar ihre abschreckende Wirkung auf
die Geldpolitik verloren. Aber vielleicht droht dieses Phänomen auch gar nicht
mehr, denn es findet nur eine Substitution der Finanzierung statt.
Vor dem Hintergrund der großen Schuldenstände der Staaten sollte aller-
dings auch in der stabilitätsorientierten Geldpolitik und den aus ihr resultieren-
den Strukturanpassungen kein Allheilmittel gesehen werden. Mag ein Staat mit
starker Wirtschaftskraft ein höheres Ansehen bei den Investoren genießen als ein
schwächerer, so ist er ohne geldpolitische Hoheit trotzdem der ständigen Gefahr
ausgeliefert, insolvent zu gehen. Deutschland mag die Stabilität garantieren
und derzeit der stärkste Schuldner auf dem Kontinent und vielleicht im globa-
len Finanzsystem sein. Wenn aber die Refinanzierung hapern würde, hätte auch
die Bundesregierung bei einem Haushalt ohne neue Schulden starke Probleme
ihre Gestaltungsfähigkeit aufrechtzuerhalten. Im Prinzip ist Deutschland ebenso
angreifbar wie alle anderen Euro-Staaten ohne geldpolitische Hoheit. Daran
ändert auch die momentane Stärke nichts.
Es fragt sich daher, ob der Konflikt zwischen Funktionalismus und Stabilität
überhaupt zu einem Erfolg einer der Strömungen führen kann. In der inter-
dependenten und supranationalen Euro-Zone mit nicht mehr voll souveränen
Staaten mündet diese Auseinandersetzung der politischen Strömungen höchstens
in Stasis. Weder die eine noch die andere vermag allein – um einen Begriff von
Smith zu verwenden – den Wohlstand der Nationen garantieren.

14.2 Deutschland in der neuen Machtstruktur Europas

Aus dem Management der Euro-Krise erwuchsen neue Institutionen, die das
traditionelle Gefüge der europäischen Machtarchitektur veränderten. Das
Abstimmungsmodell der Gemeinschaftsmethode verlor gegenüber den auf inter-
nationalen Verträgen gründenden Institutionen an Bedeutung. Mit der EFSF, dem
ESM und dem Krisenmanagement der EZB richteten sich das Machtgefüge und die
Beziehungen zwischen den Staaten neu aus. Die Konfliktlinie zwischen den Staaten
zieht sich entlang der unterschiedlichen wirtschaftspolitischen Strategien, der stabi-
litätsorientierten Position auf der einen und der funktionalistischen auf der anderen
Seite. Ziel der stabilitätsorientierten Kernländer – allen voran Deutschlands – war
es, den Transfer ihrer Ressourcen in die Krisenländer zu verhindern.
122 14 Machtkämpfe

Die zwei fiskalpolitischen Strategien und die korrespondierenden Ziele der


Staaten führten zu unterschiedlichen Vorstellungen über die Ausgestaltung
des Krisenmanagements der EZB und die Zugriffsrechte auf die neuen Krisen-
Institutionen. Deutschland als Vertreter der stabilitätsorientierten Strategie
votiert für ein Verbot des Ankaufs von Anleihen durch die EZB und setzt einer
Bankenrekapitalisierung durch ESM und EFSF sehr enge Grenzen, sodass
die Geldquellen von den Krisenstaaten nicht für die Monetarisierung ihrer
Staatsschulden genutzt werden können. Das Engagement der EZB band Berlin
deswegen an den ESM, wodurch die europäischen Zentralbanker in Frankfurt
erst tätig werden können, wenn ein Land Sparauflagen einhält und seine
Ausgaben reduziert. Die institutionelle Verschränkung stellte Deutschland über
den Fiskalpakt her, denn nur die Länder, welche sich dem Pakt unterwarfen, dür-
fen beim ESM Hilfe beantragen. Schäuble und das deutsche Finanzministerium
haben als „Architekten der Macht“ diese institutionelle Verschränkung
maßgeb­lich hergestellt. Die Krisenstaaten hingegen versuchen, die neuen Insti­
tutionen und die EZB für den Kauf von Anleihen und als Instrument für die
Rekapitalisierung der Banken zu gewinnen. Sie setzen sich für eine offensive
Nutzung der neuen Institutionen ein. Die Strategie Berlins besteht darin, einen
ungezügelten Geldfluss zu verhindern, sodass der Stachel der hohen Zinsen
die Regierungen zu Reformanstrengungen und einer Senkung der Defizite
drängt. Das Kalkül der Krisenstaaten hingegen zielt auf den zügigen und ausge-
dehnten Einsatz der Institutionen, um den Einfluss des Finanzmarktes auf die
Refinanzierungskosten der Staatsschulden zu beschränken.
Merkel und Schäuble forderten im Krisenmanagement daher strenge Auflagen
für die Gewährung von Finanzhilfen, wobei der Aufkauf von Anleihen durch
die EZB oder anderer Institutionen aus deutscher Sicht verhindert werden
musste, sodass er die mit den Finanzhilfen verbundenen Sparanstrengungen
nicht konterkarierte. Ein hilfsbedürftiges Land muss beim ESM einen Antrag
stellen, erst dann kann die EZB die Anleihen kaufen. Durch den Antrag beim
ESM ist es prinzipiell gezwungen, sich dem Fiskalpakt zu unterwerfen und
Konsolidierungsanstrengungen vorzunehmen. Mit dieser Vorschrift im Regelwerk
des ESM hatte Deutschland versucht, der Macht der EZB Einhalt zu gebieten, die
sonst mit dem Kauf von Anleihen die Reformanstrengungen torpedieren könnte.
Italien und Spanien nahmen für sich gar in Anspruch, bei Finanzhilfen durch
den ESM gar keine Sparanstrengungen unternehmen zu müssen. Berlin musste
deshalb den ESM derart strukturieren, dass es den deutschen Einfluss auf das
Krisenmanagement aufrechterhalten konnte. Die Entscheidungsfindung erfolgt im
ESM nach dem Kapitalschlüssel im Eurosystem. Mit 27 Prozent am ESM-Kapital
kann Deutschland die qualifizierte Mehrheit blockieren. Durch die Sperrminorität
14.2  Deutschland in der neuen Machtstruktur Europas 123

kann Berlin zwar verhindern, dass ein Land Hilfe durch den ESM erhält und somit
auch den Kauf von Anleihen stoppen. Doch ist diese Option ein stumpfes Schwert,
denn die Insolvenz eines Staates bedeutet stets die Gefahr des Zusammenbruchs
der Euro-Zone, den Deutschland nicht provozieren kann und will. Obwohl der
Anleihekauf der EZB an den ESM gekoppelt war, vermochte Berlin über die
Mehrheitsverhältnisse im ESM nur sehr bedingt Gestaltungsmacht auszuüben.
Bereits die potenzielle Möglichkeit der EZB, unbegrenzt Staatsanleihen zu
kaufen, schwächt Deutschlands Position im Machtgefüge der europäischen
Institutionen. Mit den Mehrheitsverhältnissen im EZB-Rat lässt sich die
Dominanz Berlins institutionell abfedern. Denn in der EZB besitzt die Bundes­
republik nur eine Stimme. Die Sperrminorität, über die Deutschland im ESM ver-
fügt, verliert ihre Bedeutung bereits durch die Bereitschaft der EZB, unbegrenzt
Anleihen am Sekundärmarkt zu erstehen. Dabei ist es gar nicht relevant, ob die
EZB wirklich Staatsanleihen kauft. Indem sie nur die Option eines Kaufs signa-
lisiert, senkte sie die Zinsen der Anleihen und ermöglicht es den Krisenstaaten,
ihre bisherige Politik fortzusetzen.
Die Ankündigung der EZB vom 6. September 2012, unbegrenzt Staatsanleihen
aufkaufen zu wollen, schwächte Deutschlands Position vollends. Die Option
des unbegrenzten Anleihekaufs durch die EZB senkte die Zinsen und machte
Reformanstrengungen der Länder unnötig. Der deutsche Hebel, der es durch die
Inanspruchnahme des ESM ermöglicht hätte, Reformen zu fordern, ging verloren.
Die gesunkenen Zinsen für Staatsanleihen führten dazu, dass die Länder die Hilfe
des ESM gar nicht in Anspruch nahmen. Mit Draghis Versprechen des unbe-
grenzten Anleiheankaufs korrespondierte die Weigerung Madrids, die Hilfe des
Rettungsschirms in Anspruch zu nehmen, da – wie Klaus Regling verkündete –
die Kosten für die Finanzierung über Staatsanleihen gesunken waren. Die gesun-
kenen Kosten gingen einher mit der Option des unbegrenzten Anleihekaufs durch
die EZB. Draghi betonte daher knapp einen Monat nach der Ankündigung auf
einer Pressekonferenz in Ljubljana die beruhigende Wirkung, die von dieser geld-
politischen Entscheidung ausging: „Der Beschluss, notfalls unbegrenzt und gegen
Auflagen Staatsanleihen krisengeschwächter Euroländer zu kaufen, hat die starken
Spannungen im Euroraum verringert.“ Zwar waren die Zinsen für Staatsanleihen
gefallen, was Draghis intendiertem Zweck entsprach. Gleichzeitig zeigte sich die
Kehrseite der Medaille, denn ein eventueller Reformdruck, den die europäischen
Institutionen durch Hilfsprogramme hätten erzeugen können, ließ sich nicht auf-
bauen. Die Ankündigung der EZB unbegrenzt Anleihen aufzukaufen, senkte die
Zinsen, weshalb die Staaten die gewohnte Verschuldungspolitik fortsetzten.
Das mag auf den ersten Blick positiv erscheinen, da kein Geld für Finanzhilfen
zur Verfügung gestellt werden muss. Es ist aber aus drei Gründen das Gegenteil
124 14 Machtkämpfe

einer befriedigenden Lösung. Erstens zahlen die Staaten für eventuelle Verpflich­
tungen, die aus Problemen des Euro-Systems und Verpflichtungen der EZB stam-
men. Zweitens besteht die potenzielle Möglichkeit, dass zukünftig alle
Geldbesitzer – also alle Europäer, die den Euro als Zahlungsmittel nutzen – über
die Inflation für die Rettungsmaßnahmen Draghis haften werden.3 Drittens erhö-
hen sich die Kosten eventueller Rettungsaktionen in der Zukunft. Indem die
Staaten ihre Verschuldungspolitik fortsetzen, bleiben sie verwundbar gegenüber
Spekulationen am Finanzmarkt. Die Länder gelten weiterhin als mögliche Krisen-
Kandidaten, denen langfristig eine Rettungsaktion bevorsteht. Weil sich die
Finanzverpflichtungen aufgrund der gesunkenen Zinsen für Staatsanleihen nicht
rückläufig gestalten, nehmen die potenziellen Kosten zukünftiger Rettungs­
aktionen zu.
Zwar blieb letztlich der tatsächliche Aufkauf von Staatsanleihen durch die
EZB an die Entscheidung des ESM geknüpft. Er blieb somit vom Votum der
Regierungen abhängig, aber bereits die bloße Ankündigung durch die EZB senkte
die Risikoaufschläge für Staatsanleihen und machte einen Antrag beim ESM
unnötig. Die Zentralbank verwehrte den Gläubigern den Hebel, um Reformen
durchzusetzen. Innerhalb des Machtgefüges zwischen Kern- und Krisenländern
intervenierte die EZB als eigenständige Macht. Je nach geldpolitischem Leitbild
stärkte sie die Kern- oder die Krisenländer: Lehnte sie es ab, Staatsanleihen zu
kaufen, stärkte sie die ordnungs- und stabilitätsorientierten nordeuropäischen
Staaten, die über den ESM und den Fiskalpakt Reformanstrengungen fordern
konnten. Erwog sie öffentlichkeitswirksam geldpolitische Maßnahmen, um durch
Kaufprogramme die Zinsen zu senken, unterstützte sie die Krisenstaaten, die
Interventionen der Kernländer in die Haushaltsführung abzuwehren vermochten.
Aufgrund der langfristigen Umsetzung politischer Sparmaßnahmen bleibt die
EZB zudem durch den kurzfristigen Kauf der Anleihen stets im Vorteil. Wenn
ein Staat Sparpakete ankündigt, heißt das nicht, dass diese umgesetzt wür-
den – das Anleihekaufprogramm läuft dann aber schon. Dies mag begründen,
warum Schäuble die Auszahlung der Tranche an Griechenland, die seit Juli 2012
geplant war, noch im November verhinderte. Die Krisenländer sollten sehen,
dass es mit Ankündigungen ohne konkrete Reformanstrengungen kein Geld
geben würde. Das Exempel an Griechenland, welches Söder forderte und das die
Bundesregierung als verbale Entgleisung wertete, statuierte sie schließlich doch.
Es scheinen zwei unterschiedliche Prozesse parallel in Europa abzulaufen.
Einerseits strebt Deutschland hin zu einer stabilitätsorientierten Fiskalunion, in

3  Vgl. Hierzu Kap. IV.3.2.


14.2  Deutschland in der neuen Machtstruktur Europas 125

der es mit dem Fiskalpakt und über die Sperrminorität im ESM die Zügel der
Rettungsprogramme straffen kann. Andererseits versuchen die Staats- und
Regierungschefs der krisenanfälligen Länder mit einer Gegenkonzeption ein
Europa zu schaffen, das sich weniger stabilitäts- und leistungsorientiert gestaltet.4
Mit EZB-Chef Draghi, Kommissionspräsident Barroso, Gruppenchef Juncker
und Ratspräsident van Rompuy hat sich eine Sperrspitze formiert, die im
Hintergrund auf mehr Freiheiten der Staaten setzt. Statt wie es die deutsche
Position vorsieht, stabile Staatsfinanzen und wettbewerbsfähige Wirtschaftsstruk­
turen zu etablieren, setzt die „Gegeninitiative“ auf eine lockerere Geldpolitik,
wodurch sich tiefgreifende Maßnahmen verhindern lassen.

14.3 Die Macht der Peripherie über das Zentrum

Parallel zur politischen Konfrontation, in welcher der Norden Europas versucht,


seine Macht gegenüber dem Süden zu institutionalisieren, findet ein rezipro-
ker Prozess statt, der zu einem gegensätzlichen Ergebnis führt: Ressourcen des
Nordens fließen gegen seinen Willen in den Süden. Auf institutioneller Ebene
prägen die finanzstarken Kernländer neue Strukturen, um ihre Macht festzu-
schreiben. Gleichzeitig gelingt es den Krisenländern, beständig Ressourcen aus
dem Norden abzuziehen. Beide Prozesse sind zwei Seiten derselben Medaille.
Weil von den Krisenländern beständig Gefahr für die gemeinsame Währung
ausgeht, der die Kernstaaten aufgrund ihrer supranationalen Verflechtung eben-
falls ausgesetzt sind, ist der Norden gezwungen, den Krisenländern finanzielle
Zugeständnisse zu machen. Um diesen Prozess zu koordinieren, versuchen die
Kernstaaten mit institutionellen Vorkehrungen den Abfluss der Ressourcen zu
minimieren. Der Machtkampf auf institutioneller Ebene ist demnach nur eine
Reaktion und Anpassung auf den Ressourcentransfer von Nord nach Süd, der
den Zwängen auf der systemisch höher angesiedelten ökonomischen Metaebene
geschuldet ist. Die Transfers sind notwendig, um das ökonomische System der
Euro-Zone zu erhalten – die institutionellen Vorkehrungen können sie nur steu-
ern, nicht aber verhindern. Indem der Süden sukzessive Kredite, Kapital und
Zeit vom Norden erhält, kehren sich die Machtverhältnisse von Peripherie und
Zentrum ins Gegenteil: Im supranational-verschränkten System der Eurozone
verliert die Theorie von Zentrum und Peripherie ihre Gültigkeit.

4  Vgl. Die Welt (Hrsg.): Endspiel um den Euro, Berlin 2012.


126 14 Machtkämpfe

Die Zentrum-Peripherie-Theorie postuliert, dass Wohlfahrtsanteile von der


Peripherie ans Zentrum fließen. Prebisch definierte diese Beziehung von Zentrum
und Peripherie erstmals durch schlechtere terms of trade des Südens gegenüber
dem Norden.5 Weil die Primärgüter des Südens sinkende Preise aufweisen, wäh-
rend sich die Industriegüter der Kernländer des Nordens durch monopolistische
Preiskonstanz auszeichnen, transferiert die Peripherie beständig Wohlfahrts­
anteile an das Zentrum. Die These der terms of trade wird von der wirtschaftswis-
senschaftlichen Diskussion zwar nicht bestätigt.6 Als relevant können jedoch der
Abfluss von Ressourcen aus dem Süden in den Norden und die ungleichen politi-
schen Beziehungen zwischen beiden Antipoden gelten, auch wenn nach Prebisch
der Austausch zwischen Zentrum und Peripherie innerhalb der Industrieländer
weitgehend ausgeglichen ist. John Friedmann griff diesen Theorieansatz auf und
verallgemeinerte ihn. Das Zentrum zeichnet sich vor allem durch Innovations­
prozesse aus, während diese kein Kennzeichen für die Peripherie darstellen. Diese
Innovationsprozesse wirken sich „meistens zugunsten des Zentrums aus“, die zu
einem „quasi-kolonialem“ Verhältnis führen7: Das Zentrum übt Macht über die
Peripherie aus.
Innerhalb der entwickelten Staaten lässt sich wiederum das jeweilige Zentrum
von der Peripherie abgrenzen, ganz in der Luhmannschen Art der Systemtheorie.
Für den hier betrachteten Untersuchungsgegenstand lassen sich die Begriff­
lichkeiten regional anpassen. In Europa befindet sich das Zentrum im Norden,
während die südeuropäischen Staaten die Peripherie darstellen.8 Das Zentrum
zeichnet sich durch Volkswirtschaften mit hoher Produktivität aus, die zu ent-
sprechenden Wettbewerbsvorteilen und Exportüberschüssen führen. Periphere
Staaten hingegen verfügen nicht über diese Produktivität. Der Austausch zwi-
schen Zentrum und Peripherie gestaltet sich als Netto-Kapitalstrom von der
Peripherie ins Zentrum. Mit dem Ressourcentransfer verbunden sind finanzielle
Machtmittel, die es dem Norden erlauben, innerhalb der Union Regelwerke und

5  Dietrich Beier: Die Theorie der Peripheren Wirtschaft nach Raul Prebisch, Berlin 1965,
S. 34.
6 Vgl. Dieter Nohlen: Raúl Prebisch (1901–1986). Das Zentrum-Peripherie-Modell der

internationalen Wirtschaftsbeziehungen, in: E + Z – Entwicklung und Zusammenarbeit,


H. 11, Jg. 50 (1999), S. 316–319.
7 Vgl. Ulrich Peter Ritter: Siedlungsstruktur und wirtschaftliche Entwicklung. Der

Verstädterungsprozess als entwicklungsrelevantes Problem in den Ländern der Dritten


Welt - vorwiegend exemplifiziert an Lateinamerika, Berlin 1972, S. 124.
8  Vgl. Anton Pelinka: Grundzüge der Politikwissenschaft, Köln 2004, S. 133.
14.3  Die Macht der Peripherie über das Zentrum 127

Mechanismen zu schaffen, die den Bedürfnissen der Exportstaaten entsprechen.


Dazu gehören die Maastricht-Kriterien, die auf Preisniveaustabilität orientierte
EZB oder auf dem Kapitalschlüssel fußende Stimmgewichte.
Als die Staaten noch über nationale Währungen verfügten, halfen Anpas­
sungsprozesse per Wechselkursmechanismen, die Kapitalströme hin zu einem
Gleichgewichtszustand umzuleiten oder zumindest einzudämmen. Das änderte
nichts an den politischen Machtverhältnissen, aber es sorgte für wirtschaftliche
Stabilität. Seitdem die Volkswirtschaften in der gemeinsamen Währung festge-
zurrt sind, führen die beständigen Überschüsse der Exportstaaten und die ent-
sprechenden Handelsdefizite der südeuropäischen Staaten zu Ungleichgewichten,
welche eine Währungsinstabilität provozieren. Der befürchtete Kollaps der
Währung und die daraus resultierenden negativen Konsequenzen für die in
der Euro-Zone angesiedelten Volkswirtschaften führen zu einer Umkehr der
Machtverhältnisse zwischen Zentrum und Peripherie. Mit der gemeinsamen
Währung ist den peripheren Staaten ein Machtinstrument an die Hand gelegt, das
es ihnen erlaubt, die Kapitalströme umzukehren. Seit Beginn der Verwerfungen
in der Euro-Zone sind den Staaten im Süden Europas hunderte Milliarden Euro
in Form von Hilfspaketen, Interventionen der EZB und Target-Krediten zugeflos-
sen. Die Staaten des Zentrums sind dazu quasi gezwungen, wenn sie den
Währungsraum nicht mit – von der Politik als „unberechenbar“ bezeichneten –
negativen Konsequenzen zerbrechen lassen wollen. In der funktional verschränk-
ten Euro-Zone können die Kernstaaten als Zentrum nicht jene Macht über die
Peripherie ausüben, über die sie bei unterschiedlichen Währungen verfügen wür-
den. Der Euro als Gemeinschaftswährung erlaubt den Staaten im Süden Europas
einen Zugriff auf die Finanzen des Zentrums, der ihnen sonst verwehrt bliebe.
Monti kommentiert diese Machtbalance überaus treffend, obwohl er den neu
gewonnen Einfluss des Südens geschickt kaschiert: „In diesem Fall geht es nicht
um Nord und Süd, es geht um die Währung von 330 Millionen Europäern.“9

14.4 Die Bedeutung des Euro für den alten Kontinent

Mit dem voranschreitenden Verlauf der Krise zeigte sich, dass der alte Konti­
nent aufgrund des Euro über mehr Macht und Einfluss verfügte als so man-
cher Zeitzeuge in den letzten Jahren vermutet hatte. Als George W. Bush die

9  Eine Front zwischen Nord und Süd, in: Der Spiegel 32/2012.
128 14 Machtkämpfe

europäische Gemeinschaft spalten wollte und vom alten und neuen Europa
sprach, hätte der Eindruck entstehen können, die Union hätte ihre Bedeutung
verloren. Der Blick in den Reigen der Wirtschaftsmächte der Welt zeigt, dass
Europa scheinbar doch kein Museum darstellt, dessen Türen die Anführer der im
globalen Wettbewerb stehenden Ökonomien zu schließen bereit wären.
Die Großmacht China erklärte sich im August 2012 – dem Höhepunkt der
Euro-Krise – bereit, weiterhin Staatsanleihen der in der Strukturkrise gefangenen
europäischen Staaten zu kaufen. Sinkende chinesische Exporte in die Euro-Zone
mögen der Auslöser für dieses Engagement Pekings gewesen sein, schließlich
betrug das Handelsvolumen chinesischer Waren, die von allen EU-Ländern
gekauft wurden, im Jahr 2010 insgesamt 280 Mrd. Euro.10 Eine vorübergehende
Stärkung des Euroraums, um die volkswirtschaftliche Nachfrage zu erhalten, lag
im chinesischen Interesse.
Ebenso stellen die in Euro gezeichneten Währungsreserven für die chinesische
Führung einen Grund dar, die Zahlungs- und Handlungsfähigkeit der Staaten des
Euroraums zu erhalten. Um den Wert von geschätzten 600 Mrd. Euro an
Währungsreserven zu erhalten, war es für Peking strategisch günstig, vorüberge-
hend weiterhin Euro-Anleihen zu kaufen, sodass die Staaten nicht kollabierten
und die Währungsreserven im schlechtesten Falle wertlos würden. Im Gegensatz
zu den skeptischen und zurückhaltenden privaten Investoren hatte die Volks­
republik ihr Engagement in Euro-Staatsanleihen nie reduziert.11 China macht
diese Unterstützung, die im eigenen Interesse liegt, trotzdem von Zugeständ­
nissen der Euro-Zone abhängig: Neben die Anerkennung der chinesischen
Ökonomie als Marktwirtschaft tritt die Aufhebung des EU-Waffenembargos.
Trotz aller wirtschaftlichen Probleme der EU besaßen ihre Länder in den interna-
tionalen Institutionen genügend Gewicht, um Peking mit viel Geld zu bewegen,
es zugunsten chinesischer Interessen in die Waagschale zu werfen.
In einer anderen Konstellation steht die EU zu den USA: Weder halten die
Vereinigten Staaten Währungsreserven, die an Wert verlieren könnten, noch
haben sie offene politische Forderungen, die es umzusetzen gilt. Die USA als
Land mit dem größten Außenhandelsdefizit haben jedoch ein vitales Interesse
an einer prosperierenden Weltwirtschaft, die mit ihren Überschüssen als
Kapitaltransfer das US-amerikanische Defizit finanziert. Sobald die Exportländer
aufgrund einer weltweiten Rezession weniger verkaufen und geringere

10  Vgl. Warum China den Euro-Ländern helfen will, in: FAZ vom 14.09.2011.
11  Vgl. ebenda.
14.4  Die Bedeutung des Euro für den alten Kontinent 129

Überschüsse erwirtschaften, sinkt die Nachfrage nach US-amerikanischen


Kapitalanlagen aller Art, auch jene nach US-Staatsanleihen. Die enorme
Schuldenlast der neuen Welt ist somit über den ökonomischen Einfluss des
alten Kontinents indirekt miteinander verbunden, weshalb US-Finanzminister
Timothy Geithner wiederholt Ratschläge gab, wie die Europäer ihre Probleme
lösen könnten, sodass die Weltwirtschaft wieder floriere.
Chinas fleißige Bevölkerung finanziert mit ihren Entbehrungen, die sie für den
Aufstieg des Landes zur Wirtschaftsweltmacht auf sich nimmt, die Schulden der
USA und der europäischen Länder, indem die Überschüsse in die Staatsanleihen
fließen. Schließlich hat die EU ebenso wie die USA das Reich der Mitte bei
ihren ökonomischen Verwerfungen in Mithaftung genommen. Aufgrund der
hohen Beträge, die China bereits in Euro-Anleihen angelegt hatte, konnte es
sich Peking nicht erlauben, den Bruch der europäischen Währungsunion zu ris-
kieren und war – ebenso wie bei den US-Anleihen – gezwungen, weiterhin die
Staatsanleihen zu kaufen. Europa hat zumindest genügend Gewicht, die bestehen-
den Verhältnisse bis zu einem gewissen Niveau zu konservieren und die Politik
des artificial spending fortzusetzen. Dieses Gewicht entstammt nur der gemeinsa-
men Währung, denn keines der Länder allein hätte die Bedeutung besessen, eine
solche Strategie zu rechtfertigen. Strategische Entscheidungen zugunsten eines
Kaufs der Staatsanleihen der Euro-Länder hingen von der Bedeutung des Euro als
Währung, nicht aber von der im Vergleich zur USA und zu China jeweils ein-
zeln als gering einzuschätzenden volkswirtschaftlichen Bedeutung der Länder
ab. Merkels bedeutungsschwere Worte in ihrer Regierungserklärung vom 14.
Juni 2012 „Scheitert der Euro, dann scheitert Europa“, bekommen vor diesem
Hintergrund eine ganze andere Bedeutung. Der Euro erscheint nun nicht mehr
als Instrument und Mittel, um eine positive gesamteuropäische Entwicklung
fortzuführen und den Weg der europäischen Integration weiter zu beschreiten.
Vielmehr nimmt er den Charakter eines Rettungsankers für die Nationalstaaten
an, die der Finanzmarkt ohne die gemeinsame Währung längst zerrieben
hätte. Würde der Euro als bedeutende Währung, in der Länder wie China ihre
Überschüsse anlegen, nicht existieren, wären weniger Anleihen gekauft wor-
den, und mancher Staat in Europa hätte größere Probleme sich zu refinanzieren.
Der Euro konserviert strukturelle Probleme und hilft, ein wirtschaftspolitisches
Modell zu erhalten, das derzeit auf dem Prüfstand steht. Die Länder stecken aber
nur deswegen in den Problemen, weil sie sich auf das „Abenteuer Euro“ einge-
lassen haben, weil der Euro die traditionelle Staatsfinanzierung hemmt, weil er
Wettbewerbsunterschiede aufdeckt und Ungleichgewichte provoziert. Deswegen
sollte er den Ländern auch ein Rettungsanker sein.
130 14 Machtkämpfe

14.5 Konflikt der Notenbanken: Die Bundesbank


gegen die Allmacht der EZB

Die Bundesbank verblieb als letzte Institution dem traditionellen deutschen


Ordnungsmodell verpflichtet, das sich durch Geldwertstabilität und einer
Trennung geld- und fiskalpolitischer Motive auszeichnet. Dies galt nicht nur
gegenüber den Interventionen und Politikmodellen der europäischen Peripherie
und der südeuropäischen Staaten, die den Einsatz der Notenpresse bevorzug-
ten und mit dem Stabilitätsmodell konfligierten. Mit Blick auf die strategische
Zustimmung Berlins zum unbegrenzten Ankauf von Staatsanleihen durch die
EZB galt es ebenso gegenüber der Bundesregierung, wobei Berlin aus gewichtigen
Gründen und strategisch nicht unüberlegt dem Anleihekauf zugestimmt hatte.
Mit der Amtsübernahme Weidmanns begann ein Kapitel intensiver politi-
scher Intervention der Frankfurter Notenbank, denn der junge oberste deutsche
Währungshüter war eine Persönlichkeit, die politische Entscheidungen nicht
unkommentiert ließ. Die deutschen Bundesbanker verloren in diesem Kampf der
Ordnungsmodelle mit voranschreitender Euro-Krise mehr und mehr an Boden
gegen ihre Kontrahenten der Zentralbank, die in der selben Stadt residieren:
Geradezu sinnbildlich für die Machtverhältnisse steht die Errichtung des EZB-
Towers im Ostend der hessischen Metropole, während die Bundesbank unauf-
fällig in einem grauen gedrungenen Bau am anderen Ende der Stadt ihrer Arbeit
nachgeht.
Schon der Vorgänger Weidmanns, Axel Weber, setzte Akzente, als er aus
Ablehnung der geldpolitischen Entscheidungen des EZB-Rats seinen Posten nie-
derlegte.12 Weber kritisierte den Kauf von Anleihen durch die EZB im Mai 2010,
die der damalige Chef der Europäischen Zentralbank, Jean-Claude Trichet, befür-
wortet hatte, um den Druck von den Staatsanleihen der Länder der Euro-Zone zu
nehmen.13 Mit seinem Rücktritt nahm er Merkel die Option, Trichets Nachfolge
im Sinne Berlins zu regeln. Jens Weidmann – vormals wirtschafts- und finanzpo-
litischer Berater der Kanzlerin – setzte diesen kritischen Kurs seit seiner Amtsein­
führung am 1. Mai 2011 fort. Weidmanns Kampf gegen die Vermischung von
Geld- und Fiskalpolitik findet an zwei Fronten statt. Einerseits kritisiert der
oberste Währungshüter das Krisenmanagement der Bundesregierung, deren

12 
Vgl. Flucht aus der Verantwortung, in: FAZ vom 14.02.2011.
13 Vgl. zum Verhältnis von Bundesbank, Bundesregierung und EZB vgl. Falk Illing:
Deutschland in der Finanzkrise, Wiesbaden 2012, S. 105ff.
14.5  Konflikt der Notenbanken: Die Bundesbank gegen die Allmacht der EZB 131

Zustimmung zum Anleiheankauf durch die EZB auf sein Unverständnis stieß:
„Weidmann hält jedes Ankaufprogramm für falsch, und er will sich darin von
niemanden umstimmen lassen, nicht von seinem Ex-Kommilitonen Asmussen
und auch nicht von der Kanzlerin.“14
Aber der eigentliche Kontrahent Weidmanns und der Bundesbank ist die EZB,
die seit der Ägide Trichets wiederholt ihre Bereitschaft gezeigt hat, in die Märkte
zu intervenieren, um angeschlagenen Staaten mit dem Kauf von Staatsanleihen zu
helfen. Obwohl die EZB die Käufe anordnet, sind es die nationalen Notenbanken,
die sie durchführen. Sie verfügen über das jeweilige Kapital für die Transaktionen
und gewährleisten die technische Umsetzung der Geldpolitik des EZB-Rats.
Jeweils entsprechend des Kapitalschlüssels führen sie die Ankäufe durch.15
Aufgrund der Ankündigung über unbegrenzte Ankäufe von Staatsanleihen durch
die EZB im September 2012 warnte Weidmann vor Abhängigkeitsbeziehungen
zwischen der europäischen Notenbank und der Politik: „Einer Notenbank, die de
jure oder de facto abhängig ist, der fehlt es dagegen an Glaubwürdigkeit, dass sie
der Sicherung der Preisstabilität zu jeder Zeit den Vorrang gibt.“ Weidmanns
Urteil verkannte, dass eine „Abhängigkeitsbeziehung“ gar nicht notwendig war,
um die EZB in die Finanzierung von Staatsschulden zu involvieren. Es war der
ordnungspolitische und stabilitätsorientierte Gestaltungswille, der die deutsche
Geldpolitik prägte und welcher sich Draghi nicht verpflichtet fühlte. Weil die tra-
ditionelle deutsche Geldpolitik diesen Maximen zur Treue verpflichtet war,
wurde sie vor politischen Begehrlichkeiten durch Unabhängigkeit geschützt, um
die Geldwertstabilität zu gewährleisten. Draghis geldpolitische Entscheidungen
basierten auf anderen Prinzipien, welche die Preisniveaustabilität zugunsten einer
stärker quantitativen Lockerung aufgaben. Mit anderen Worten: Draghi war
bereit, viel Geld zur Verfügung zu stellen, um die Wirtschaft um den Preis stei-
gender Inflation anzukurbeln. Weil Draghis Geldpolitik der Wertstabilität keinen
absoluten Wert beimaß, war die Unabhängigkeit der EZB jedoch kein Garant für
Geldwertstabilität mehr. Die Unabhängigkeit der EZB zum Schutz vor
Ansprüchen der Politik ist nur zielführend, wenn der oberste Währungshüter
eine Politik des stabilen Geldes verfolgt. Weidmanns geforderte Unabhängigkeit
änderte gar nichts an der steigenden Geldmenge, weil Draghi anderen Prinzipien
verpflichtet war. Ziel der deutschen Politik hätte es deshalb sein müssen, einen
obersten Zentralbanker ins Amt zu bringen, der sich dem traditionellen

14  Der Ruhestörer, in: Der Spiegel 35/2012.


15  Vgl. Sinn 2012, S. 136.
132 14 Machtkämpfe

geldpolitischen Geist verpflichtet fühlt. Mit Axel Weber als potenziellem


Nachfolger Trichets ging der Kanzlerin dieser Mann verloren – und mit ihm die
Möglichkeit, die letzte offene Flanke Deutschlands im Machtkampf um das neue
institutionelle Gefüge Europas zu schließen: Die vollkommen autonome und
übermächtige EZB. Allerdings ist diese kontrafaktische Betrachtung mit
Restriktionen behaftet, denn es ist sehr unwahrscheinlich, dass die anderen
Staaten des Euro-Raums einen ordnungspolitisch-geldwertorientierten obersten
Währungshüter deutscher Couleur akzeptiert hätten.
Es liegt im Kompetenzbereich der EZB, darüber zu entscheiden, ob sie
Staatsanleihen der mit Refinanzierungsproblemen kämpfenden Länder aufkauft.
Sie ist hierbei nur mittelbar vom Votum der Politik abhängig, wie bei dem spe-
ziellen Fall des Kaufes von Staatsanleihen bei Unterstützungsmaßnahmen im
Rahmen des ESM. Um die Effektivität der Geldpolitik zu wahren, kann sie stets
und ohne Absprache mit der Politik Staatsanleihen kaufen. Weil der Handel von
Staatsanleihen und die daraus resultierenden Vorteile aber auch Abhängigkeiten
die Crux der strukturellen Probleme des Euro-Raums darstellen, verfügt die EZB
über ein enormes Machtpotenzial. Mit ihren Entscheidungen zugunsten des
Kaufs von Staatsanleihen senkt sie die Kosten des Schuldendienstes für die Länder
– sie ermöglicht einerseits in den Augen ihrer funktionalorientierten Befürworter
eine schnelle Hilfe, andererseits bremst sie nach Ansicht der stabilitätsorientierten
Kritiker Strukturreformen, indem sie Staatsschulden monetarisiert.
Die EZB besitzt ein weiteres geldpolitisches Instrument, mit dem sie mehr
Macht ausübt als alle Staaten und der ESM zusammen: Die unauffälligen ELA-
Kredite, die zu einer Aufblähung der Target-Schulden führen.16 ELA und Target
mögen technisch und kompliziert klingen. Letztlich ermöglichen sie es, dass sich
ein Land beinahe unbegrenzt bei der EZB verschulden kann. Mit der
Zustimmung der EZB zu ELA benötigt das Land weder die direkte Intervention
der EZB auf Primär- und Sekundärmärkten noch die Zustimmung des ESM für
Hilfskredite oder die Sanktion der Staaten zu Finanzhilfen. Im Rahmen der ELA
können Regierung minderwertige Staatsanleihen begeben, die von nationalen
Geschäftsbanken aufgekauft und an die Notenbank weitergegeben werden. Die
Notenbank erhält die notwendige Liquidität für diese Operationen aus dem Euro-
System. Als Demiurg thront die EZB im institutionellen Gefüge Europas und ent-
scheidet unabhängig – oder still von der Politik geduldet – über das Fortbestehen
insolventer Staaten. Auf diese Art nimmt sie auf das Preisgefüge Einfluss und
baut unermüdlich das bestehende wirtschaftspolitische Ordnungsmodell um.

16  Vgl. hierzu Kap. III. 3.1.


14.6  Die Machtausdehnung der Exekutive 133

14.6 Die Machtausdehnung der Exekutive

Das Krisenmanagement führte zu einer Stärkung der nationalen Exekutive. Die


Machtbefugnisse der Exekutive nahmen nicht nur in den einzelnen politischen
Systemen der Euro-Länder zu. Im institutionellen Gefüge der Europäischen
Union erwuchsen der nationalen Exekutive im Europäischen Rat ebenso mehr
Kompetenzen, die zu einer Schwächung der Kommission, des Parlaments und
der Gemeinschaftsmethode führten. In den Nationalstaaten besaß die Macht­
ausdehnung unterschiedliches Gewicht. Zumindest für Deutschland lässt sich zei-
gen, dass durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht nur die
Regierungsmehrheit, sondern insgesamt das Parlament als institutionelle Gewalt
gestärkt wurde.
Auf europäischer Ebene stärkt die Euro-Krise den Europäischen Rat, dort
sitzen alle Staats- und Regierungschefs. In ihm vereinen sich die ­nationalen
Gewalten Europas, denn er ergänzt die supranationalen Institutionen des
Europäischen Parlaments und der Kommission. Im Gegensatz zum integrativen
Element der EU, welches von den Nationalstaaten Kompetenzen abzieht und sie
dem supranationalen Dach überträgt, repräsentiert der Europäische Rat inner-
halb des institutionellen Gefüges der EU die Exekutive der Staaten. Die euro-
päische Integration wirkt eigentlich hin auf die Ausprägung einer Union mit
überstaatlichem Charakter, deren Führung unabhängig von nationalen Belangen
hoheitlich nur im Interesse der Gemeinschaft handeln soll.
Unter Anbetracht der Ambition der Gründungsväter der EU stellt der
Europäische Rat einen Anachronismus dar, welcher der Architektur wie „aufge-
pfropft“ wirkt. Bezeichnenderweise erfolgte die Gründung des Europäischen Rats
im Zuge der französischen Kritik an der zunehmenden Ausweitung supranatio-
naler Kompetenzen.17 Die Benelux-Staaten befürchteten daher in den 1970er
Jahren, der Europäische Rat könnte sich zu einem Direktorium entwickeln, wel-
ches die kleineren Staaten marginalisieren würde. Mag der Europäische Rat für
die weitere Integration Anreize gesetzt haben, so trat er neben die supranationale
Kommission als intergouvernementales Pendant.18 Im Kampf Europas gegen die
Krise erwuchs ihm neue Bedeutung zu, was dem Exekutivföderalismus einen
Schub gab. Die Kommission trat bei der Bewältigung der Euro-Krise in den

17  Vgl. hierzu Gabriele Clemens/Gerhard Wille/Alexander Reinfeldt: Geschichte der euro-

päischen Integration. Ein Lehrbuch, Paderborn 2008, S. 209f.


18  Vgl. ebenda, S. 212.
134 14 Machtkämpfe

Hintergrund: Die Gefahr ihrer Schwächung durch den Europäischen Rat,19 die
lange Zeit nicht einzutreten schien, erhielt mit der Euro-Krise eine neue
Bedeutung. Das Europäische Parlament – damit es Erwähnung finde – rutschte in
die Bedeutungslosigkeit.
Zwei Ursachen zeichnen für diese Entwicklung verantwortlich. Der Faktor
Zeit spielt sicher eine gewichtige Rolle für die enorme Machtausweitung des
Europäischen Rates und damit der Nationalstaaten. Durch zwischenstaatliche
Abstimmungsprozesse konnten die Staats- und Regierungschefs, die mit ihren
nationalen Verwaltungen für die Umsetzung der Krisenstrategien verantwort-
lich zeichnen, effizient und schnell auf die Erfordernisse der Euro-Krise reagie-
ren. Wichtiger als die drängende Zeit scheint jedoch der Machtanspruch, mit
dem die Staats- und Regierungschefs das Krisenmanagement den supranatio-
nalen Institutionen der EU entzogen und den Nationalstaaten übertrugen. Mit
Blick auf die treibende Kraft, welche der Europäische Rat in den Jahren seit der
Integrationsblockade der 1970er Jahre entfaltet hatte, sollte sein Anspruch auf
das Krisenmanagement eigentlich nicht überraschen. Im Gegensatz zur stärkeren
Verflechtung, die der Europäische Rat in der Vergangenheit erwirkte, führt sein
Engagement im Rahmen der Euro-Krise aber zur stärkeren Gewichtung des nati-
onalstaatlichen Elements, mithin zur Sekretion innerhalb der EU.
Per intergouvernementaler Kooperation zogen die Staats- und Regierungs­
chefs das Krisenmanagement an sich und schufen außerhalb des europäischen
Vertrags- und Regelwerks angesiedelte Kriseninstitutionen. „Der Zug ist aus den
Gleisen des Europarechts herausgesprungen, entgleist.“20 Das erste Hilfspaket für
Griechenland, die EFSF und der ESM basieren auf bilateralen Verträgen und
intergouvernementalen Absprachen. Der Europäische Rat trieb mit seinen
Maßnahmen nicht die Integration voran, sondern schmiegte die neuen
Kriseninstrumente an die Nationalstaaten: Die Euro-Rettungsschirme „beschä-
digten“21 die traditionelle institutionelle Struktur der Europäischen Union. Die
EU war über die Kommission in der Troika nur mehr in der Lage, über
Zwischenberichte die Bewilligung von Hilfsgeldern zu empfehlen. Die Initiativ­
funktion der Kommission innerhalb der Gemeinschaftsmethode beschränkt sich
auf Verordnungen im Rahmen des bestehenden Regelwerks, mithin auf die

19 Vgl. Philipp Dann: Die politischen Organe, in: Armin von Bogdandy/Jürgen Bast

(Hrsg.): Europäisches Verfassungsrecht. Theoretische und dogmatische Grundzüge, Berlin


2009, S. 376.
20  Paul Kirchhof: Stabilität von Recht und Geldwert in der Europäischen Union, in: NJW

H. 1-2, Jg. 66 (2013), S. 3.


21  Vgl. Horn 2011.
14.6  Die Machtausdehnung der Exekutive 135

Rechtsetzung innerhalb eines der EU zugewiesenen Kompetenzrahmens. Die


Erfordernisse des Krisenmanagements sprengten jedoch den bestehenden
Kompetenzrahmen und zwangen die Staats- und Regierungschefs die konstitutio-
nelle Architektur umzubauen. Aus dem Umbau resultieren nicht nur
Adjustierungen in der Machtbalance zwischen Staaten.
Die Rekonstruktion führte gleichzeitig zu einer Parallelstruktur, die der
Kommission kaum noch Zugriff gewährte. Während beim ersten Hilfspaket und
der EFSF die drängende Zeit eine Rolle für die Stärkung des Exekutivföderalismus
gespielt haben mag, können Fristen oder Notwendigkeiten des Finanzmarktes
für den ESM keine Bedeutung mehr gehabt haben – vor allem, weil das
Bundesverfassungsgericht der Hektik Einhalt gebot. Die Ursache für die Abkehr
von der Gemeinschaftsmethode findet sich viel mehr in der Abwehr der Ansprüche
der Krisenstaaten auf die Ressourcen der Kernstaaten. Es schien den Regierungen,
die Hunderte Milliarden an Krediten zur Verfügung stellten, wichtig, dass sie
den Zugriff auf dieses Geld behielten. Mit Blick auf die Auseinandersetzung zwi-
schen stabilitätsorientierter und funktionalistischer Wirtschaftspolitik verbarg
sich hinter der Frage des Zugriffs auf die Ressourcen ebenso ein Kampf um den
zukünftigen Ordnungsrahmen der Union. Wollten die Kernstaaten und vor
allem Deutschland das stabilitätsorientierte Modell durchsetzen, mussten sie
darauf achten, dass der Zugriff auf die Ressourcen der „Überschussländer“ res-
triktiv blieb. Diese Limitierung gelang nur, indem sie die Geldquellen nicht der
Mehrheitsentscheidung der EU oder der unkontrollierbaren Kommission „preis-
gaben“. Die im EZB-System angewandte Entschei­dungsregel nach Kapitalanteilen
eines Landes fand sicher nicht unbegründet Eingang in das ESM-Regelwerk.
Aus den Verträgen resultierten eine Stärkung der Nationalstaaten und eine
Schwächung der EU. Der EU als supranationaler Entität wurde kein Zugriff auf
die Finanzen der Mitgliedsstaaten gewährt, sodass sie nicht alles Erdenkliche
unternehmen konnte, um ihre institutionelle Konstruktion zu erhalten.
Deutschland schnitt ihr gar den Zugriff auf die eigene Zentralbank ab und stellte
die Entscheidung über den Anleihekauf unter sein Veto. Dieser Prozess führte in
der Euro-Krise zu Spannungen zwischen den Staaten. Gerade die Kommission
hätte die Kraft und die Legitimation besessen, den Staaten bei der Bekämpfung
der Ursachen der Krise beizustehen oder ihnen Sanktionen aufzuerlegen.
Empfehlungen Deutschlands hingegen wurden von den Nachbarländern schroff
zurückgewiesen. Die Kommission blieb zurückhaltend und überließ die Initiative
den Staats- und Regierungschefs. Von den europäischen Institutionen – sowohl
Kommission als auch Parlament – ging kaum eine Initiative aus und die
Regierungen der Nationalstaaten erstrebten keine stärkere supranationale
Integration: „Angela Merkel und Nicolas Sarkozy haben am 22. Juli 2011 einen
136 14 Machtkämpfe

vagen und gewiss auslegungsbedürftigen Kompromiss zwischen deutschem


Wirtschaftsliberalismus und französischem Etatismus geschlossen, der eine ganz
andere Absicht (als die der stärkeren Integration und supranationalen
Verflechtung; Anm. d. Verf.) zum Ausdruck bringt. Alle Zeichen deuten darauf
hin, dass beide den im Lissabon-Vertrag angelegten Exekutivföderalismus zu
einer – dem Geist des Vertrages zuwiderlaufenden – intergouvernementalen
Herrschaft des Europäischen Rates ausbauen möchten.“22
Korrespondierend mit der Machtausdehnung der Exekutive im europäischen
Raum zogen die Regierungen auch in den Nationalstaaten Kompetenzen an sich.
Callies argumentiert, das Krisenmanagement auf europäischer Ebene reduziere
die nationalen Parlamente auf Akklamationsorgane, die den intergouvernemen-
talen Absprachen auf dem internationalen Parkett zwangsläufig zustimmen
mussten, „wollten sie nicht ihren jeweiligen Regierungschef bloßstellen oder gar
stürzen“.23 Dieses Urteil bedarf der Differenzierung, denn es erweckt den
Eindruck, Regierungen dürften keine eigenständigen Entscheidungen treffen. Die
Ansicht, die Exekutive dürfe sich nur innerhalb eines bereits von der Legislative
vorbestimmten Rahmens bewegen, was sie auf den Gesetzesvollzug beschränkt,
wirkt bieder. Die Rechtsnormen achtend nimmt sie ihre Initiativfunktion wahr,
indem sie Gesetzesentwürfe einbringt. In der Außenpolitik ist sie zudem der allei-
nige Akteur. „Zwar hat sich die Exekutive bei ihrem Vorgehen im Rahmen der
vorgegebenen Gesetze zu halten und deren Auftrag zu erfüllen, aber darin
erschöpft sich ihre Funktion keineswegs. Auch in einem demokratisch verfassten
Staat ist nicht allein die Gesetzgebung für die Zielstellung und die Maßstäbe staat-
lichen Wirkens verantwortlich, vielmehr ist die Regierung frei, eigene Initiativen
zu entwickeln, ohne erst auf parlamentarische Anregungen warten zu müssen.“24
In der Literatur ist die Problematik des Machtanspruchs der Verfassungsorgane
bekannt: „Vor dem Hintergrund des Wandels der völkerrechtlichen Handlungs­
formen, insbesondere der gestiegenen Bedeutung der auf dynamische Fort­
entwicklung, mitunter sogar auf Integration angelegten Vertragswerke, erweist es
sich indes zunehmend als schwierig, dem Parlament mit der auf punktuelle
Intervention zugeschnittenen Zustimmungserfordernissen einen seiner Stellung
entsprechenden Einfluss auf die Führung der auswärtigen Politik zu sichern.“25

22  Jürgen Habermas: Zur Verfassung Europas, Berlin 2011, S. 81.


23  Vgl. Callies 2012, S. 2.
24  Burkhard Dobiey: Die politische Planung als verfassungsrechtliches Problem zwischen

Bundesregierung und Bundestag, Berlin 1975, S. 44.


25  Rainer Grote: Der Verfassungsorganstreit, Tübingen 2010, S. 225.
14.6  Die Machtausdehnung der Exekutive 137

Aus der Initiativfunktion der Regierung und der parlamentarischen Kontrolle


des Regierungshandelns entstand in der Euro-Krise ein Spannungsfeld: Das
Krisenmanagement obliegt der Exekutive, allerdings fordert das Demokra­
tieprinzip die Einbindung der Exekutive, woraus sich ein Konflikt ergeben kann.26
Montis Interview im Spiegel, in dem er eine stärkere Unabhängigkeit nationaler
Regierungen von den Parlamenten forderte, stellte einen unrühmlichen Höhe­
punkt in dieser Debatte um die demokratische Legitimation der Krisen­politik dar:
„Ich kann verstehen, dass Regierungen auf ihre Parlamente Rücksicht nehmen
müssen. Aber ein Parlament und ein Verfassungsgericht gibt es schließlich in
jedem Land der Europäischen Union. Und natürlich muss sich jede Regierung
nach den Entscheidungen des Parlaments richten. Aber jede Regierung hat auch
die Pflicht, das Parlament zu erziehen. […] Wenn sich Regierungen vollständig
durch die Entscheidungen ihrer Parlamente binden ließen, ohne einen eigenen
Verhandlungsspielraum zu bewahren, wäre das Auseinan­ derbrechen Europas
wahrscheinlicher als eine engere Integration.“27
Es galt, das rechte Maß zu finden zwischen parlamentarischer Einbindung und
gouvernementaler Initiative. Eine ungenügende Bindung der Exekutive an das
Parlament löste dieses Spannungsfeld ebenso wenig wie die zu umfassende legis-
lative Kontrolle der Regierung. Es ist keineswegs Konsens, dass die stete Über­
tragung von mehr Mitwirkungsrechten auf das Parlament dem demokratischen
Anspruch entspricht. Gleichzeitig kann vermutet werden, dass der Bundestag mit
Aufgaben überfrachtet wird, die eigentlich von der Exekutive wahrzunehmen
sind.28 Die intergouvernementale Kooperation über den Exekutivföderalismus
und die mit ihm verbundene Stärkung der Entscheidungs­befugnisse der nationa-
len Regierungen führt zu einer „Legitimationslast“ nationaler Parlamente: Weil in
der europäischen Strukturkrise die nationalen Regierungen verstärkt handeln,
stellt sich die Frage nach der Bedeutung der nationalen Parlamente als
„Legitimationsmittler“.29
Kristallisationspunkt des Streits in der Machtbalance zwischen Exekutive und
Legislative war des Königsrecht des Parlaments: Die Hoheit über die Ausgaben
des Staates. Verpflichtungen der Bundesregierung im Rahmen des Krisen­
managements auf europäischer Ebene führten zu einer Präjudizierung der

26  Häde 2012, S. 10.


27  „Eine Front zwischen Nord und Süd“, in: Der Spiegel, 32/2012.
28  Vgl. Häde 2012, S. 35ff.
29  Calliess 2012, S. 1.
138 14 Machtkämpfe

Ausgabenhöhe des deutschen Staates. Indem die Bundesregierung auf dem poli-
tischen Parkett in Brüssel in Absprache mit anderen Regierungen den ESM, die
EFSF und das Hilfspaket für Griechenland finanzierte, wurden Deutschland
Ausgaben in Milliardenhöhe auferlegt. Doch konnte der Bundestag gegen diese
Ausgaben wirklich keinen Widerspruch einlegen, ohne dass – wie Callies aus-
führt – die Regierung brüskiert würde? Ging die Finanzhoheit des deutschen
Parlaments verloren? Merkels Votum zum ersten Hilfspaket für Griechenland
und die Umsetzung der EFSF in Deutschland mit dem EStabG wurden vom
Parlament jedenfalls geduldet. Der Gesetzesentwurf zum EStabG sah eine par-
lamentarische Beteiligung bei der Finanzierung von Hilfspaketen nicht vor.
Es hätte das Parlament eine Ausschusssitzung gekostet, einen entsprechenden
Änderungsantrag zum EStabG einzubringen. Es war dem Bundestag jedoch kein
Anliegen, einen Parlamentsvorbehalt für die Gewährung von EFSF-Hilfen festzu-
schreiben. Kanzlerin Merkel hatte in ihren Reden vor dem Bundestag die Worte
gut gewählt, um den Abgeordneten die Notwendigkeit einer zügigen Abstimmung
nahe zu legen. Trotz der Eile musste das Parlament der Regierung aber keinen
Freifahrtschein bewilligen. Der Einfluss des Parlaments ist sicher beschränkt,
es ging doch aber beim parlamentarischen Einfluss auf die Finanzhilfen nicht
darum, der Regierung die Gelder zu verwehren. Der Bundestag hätte einen
Vorbehalt über Höhe, Dringlichkeit der Bewilligung und Bedingungen der
Finanzhilfe festschreiben können, ohne die Regierung zu brüskieren. Er hätte sich
dafür auch Zeit nehmen können, wie es das Bundesverfassungsgericht beim ESM
tat, wodurch ebenfalls niemand brüskiert wurde.
Das Vollzugsproblem, welches sich in Deutschland darstellte, ist nicht der
Verfassungsorganstreit, in dem die Regierung „das Erfordernis einer formellge-
setzlichen Grundlage für eine von ihr beabsichtigte Maßnahme prinzipiell in
Abrede stellt und damit die vom Parlament in Anspruch genommene Normset­
zungsbefugnis in Abrede stellt.“30 Diese verfassungsrechtliche Analyse misst der
in parlamentarischen Systemen vorzufindenden Einheit von Regierungs­mehrheit
und Regierung zu wenig Bedeutung bei. Regierung und Parlament stehen sich
nicht gegenüber, sondern die Regierung geht aus der Parlamentsmehrheit hervor
und beide stellen eine Einheit dar. Nicht die Regierung maßt sich daher an, die
Befugnisse des Parlaments zu beschneiden, sondern der Bundestag verzichtete auf
ihm zustehende Rechte.

30  Vgl. Grote 2010, S. 235.


14.6  Die Machtausdehnung der Exekutive 139

Die Initiative für eine stärkere Einbindung des deutschen Parlaments ging
schließlich vom Bundesverfassungsgericht aus. In insgesamt fünf Urteilen stärkte
es den Einfluss der Legislative auf die Ausgabenverpflichtungen, welche die
Bundesregierung mit ihren Zusagen in Brüssel dem deutschen Staat auferlegte.
Hierbei übertrug Karlsruhe dem Bundestag bei Fragen im Rahmen der Euro-
Krise wesentlich mehr Einfluss als der Legislative früher in der Außenpolitik
zugestanden wurde.31

31  Vgl. Robert Chr. van Ooyen: „...mehr Demokratie wagen?“. Bei der Euro-Rettung ent-

deckt das Bundesverfassungsgericht die parlamentarische Kontrolle der Außenpolitik, in:


Recht und Politik, H. 4, Jg. 48 (2012) S. 212.
Die politische Kultur
15

15.1 Rückfall auf nationalistische Positionen

Mit voranschreitender Dauer der Schuldenkrise nahm das Krisenmanagement


Einfluss auf die politische Kultur Europas, denn der Ton in der europäischen
Politik wurde rauer. Die Kluft, welche zwischen den Völkern aufriss, folgte jener
Diskrepanz, welche bereits die Regierungen in ökonomische Lager teilte.
Spiegelbildlich zu den konkurrierenden wirtschaftspolitischen Strategien der
Länder prägten sich bei den Bürgern Klischees und Vorurteile gegen die europäi-
schen Nachbarn aus. Den Machtkämpfen auf gouvernementaler Ebene folgten
Verstimmungen der Staatsangehörigen. Die Trennlinie zog sich entlang der
Geber- und der Nehmerländer. Deutschland, als größter Finanzier mit dem
höchsten Anspruch an die Reformbereitschaft der europäischen Krisenländer,
zog in besonderem Maße den Unmut der Kreditnehmer auf sich. Treffend führte
Sinn zum Krisenmanagement durch Rettungsschirme und Hilfspakete aus, es
werde „viel Unfrieden erzeugen, weil es befreundete Länder zu Gläubigern und
Schuldnern macht“.1 Die Verwerfungen im Euro-Raum und die durch unter-
schiedliche Wettbewerbsfähigkeiten erzeugten Fliehkräfte der Ungleichgewichte
führten innerhalb des Korsetts der gemeinsamen Währung zur strukturellen
Trennung der Völker in Schuldner und Gläubiger. Ohne die Option der monetä-
ren Abwertung blieben den Krisenländern nur Reformen, um die Ungleich­
gewichte abzubauen. Da diese Zeit benötigten, waren die Kernländer gezwungen,

1  „In einer Sackgasse“ in: Der Spiegel 47/2012.

F. Illing, Die Euro-Krise, DOI: 10.1007/978-3-658-02452-9_15, 141


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142 15  Die politische Kultur

Hilfspakete als Brückenfinanzierung zur Verfügung zu stellen. Der Zwang zu


Hilfspaketen entstammte der Funktionsweise der Währungsunion und die daraus
folgende Trennung der Völker in Schuldner und Gläubiger war daher strukturell
angelegt. Zu einem gewissen Teil war der Rückfall auf nationalistische Positionen,
welcher der Wut über die Anmaßungen der die Kreditoren vertretenden Troika
geschuldet war, bereits durch die Konstruktion der Währungsunion begründet.
Doch nicht nur die in der Funktionsweise der Währungsunion angelegten
strukturellen Aspekte sorgten für Spannungen zwischen den Ländern. An
den unterschiedlichen wirtschaftspolitischen Zielvorstellungen rieben sich die
Menschen ebenso. Während die Geberländer von den Krisenstaaten erhöhte
Reformanstrengungen forderten, wehrten sich die krisengeschüttelten Nehmer­
länder mit der Forderung eines stärkeren Einsatzes monetärer Instru­ mente
der EZB, die den Druck auf die Refinanzierung nehmen sollten. Erneut fiel
Deutschland in Ungnade, weil es den Ton angab und von den südeuropäischen
Ländern mehr Anstrengungen forderte. Deutschland drängte sowohl durch die
Reform des Stabilitäts- und Wachstumspakts als auch durch den Fiskalpakt zu
einer Stärkung ihrer Wettbewerbsfähigkeit und einem Abbau ihrer Defizite.
Mit dem steten Appell an Sparsamkeit, Reformen und Lohnsenkungen wirkte
Deutschland in den Augen seiner Nachbarn als Lehrmeister. In der vielgliedrigen
politischen Landschaft der Bundesrepublik flammten immer wieder Debatten
über den korrekten Umgang mit den Schuldenproblemen der anderen Staaten
auf, die im europäischen Ausland für Verstimmungen sorgten. Einen Höhepunkt
nationaler Ressentiments setzte Söder, als er forderte, an Griechenland ein
„Exempel“ zu statuieren, weil Athen ungenügend Sparwille gezeigt hätte: „An
Athen muss ein Exempel statuiert werden, dass diese Eurozone auch Zähne zei-
gen kann. Die Deutschen können nicht länger der Zahlmeister für Griechenland
sein“.2 Das deutsche Krisenmanagement würde unter dieser Prämisse aber objek-
tiven Fakten wie den Berichten der Troika entbehren und emotionalen oder
machtpolitischen Zielen folgen. Eine Abkehr von der solidarischen Grundhaltung
gegenüber europäischen Staaten wurde in solchen Aussagen bereits angedeutet.
Außenminister Westerwelle kritisierte Söder für diese Forderung scharf und
lehnte den vom bayerischen Finanzminister gewählten Weg ab: „Wer die „Keule
der Renationalisierung“ schwinge, der müsse wissen, dass sie zum Bumerang
werde, der Deutschland Wohlstand koste und Arbeitsplätze gefährde.“
Die CSU bediente sich weiterer nationaler Ressentiments, um sich im aufzie-
henden Bundestagswahlkampf 2013 zu profilieren. Der Generalsekretär der

2  Söder will Griechenland aus der Eurozone drängen, in: Focus online vom 05.08.2012.
15.1  Rückfall auf nationalistische Positionen 143

Christsozialen, Alexander Dobrindt, nannte den Chef der EZB einen


„Falschmünzer“ und war der Meinung, dass „Draghi immer dann aktiv wird, und
über die EZB Staatsanleihen kaufen will, wenn es in Italien mal wieder eng
wird“.3 In solchen Worten fand sich die Idee eines gemeinsamen Europas kaum
noch wieder. Vielmehr waren die Äußerungen stets gespickt mit dem Vorwurf,
Vertreter der Nationen würden sich europäischer Institutionen bedienen, um
ihren Ländern bei der Lösung ihrer strukturellen Probleme zu helfen. Juncker kri-
tisierte die deutschen Diskussionen und gab zu bedenken, dass sich die Völker
mehr und mehr verstritten. Deutschland behandle die Griechen wie ein Volk, das
keinen Respekt verdiene, während die Griechen die Kanzlerin wie eine Erbin der
Nationalsozialisten betrachten würden.4 Ein unheilvoller Kreis schloss sich: Die
Angst vor deutschen Machtansprüchen, die lange Zeit ein Motiv für die Einigung
Europas war, kehrte zurück und bedrohte nun eben jene Einigung. Zwar ver-
suchte die Bundesregierung, die Wogen zu glätten, indem sie sich von solchen
Anmaßungen distanzierte. Doch die Zwietracht war gesät. Il Giornale titelte, es
läge weniger eine europäische Union als ein „Viertes Reich“ vor, wenn sich
Deutschlands Macht und Einfluss darin ausdrückt, dass es der EZB verbiete, itali-
enische Anleihen zu kaufen. The Economist unterstellte Kanzlerin Merkel, sie
würde in Versuchung geraten, aus dem Euro auszutreten und griechische Blätter
warfen ihr gar Völkermord vor.
Dissonanzen erklangen nicht nur aus den Landesverbänden der Parteien in
Deutschland oder Staaten mit divergierenden geld- und wirtschaftspolitischen
Ansichten, sondern auch ehemals enge Verbündete übten die Kakophonie.
Arnaud Montebourg, späterer französischer Industrieminister, meinte im
Wahlkampf, Deutschland betreibe eine Bismarcksche Politik.5 Hollande stand
dem nicht nach, als er verkündete, dem „deutschen Diktat“ künftig entgegenzu-
treten.6 Es scheint sicher übertrieben, anzunehmen, „Europa schein[e] seit
Krisenausbruch in einem Zeitstrudel gefangen, der den alten Kontinent in eine
Vergangenheit zurückschleudert, in der das imperiale Hegemoniestreben der
europäischen Großmächte die nationalen Gegensätze und Chauvinismen ungefil-
tert aufeinanderprallen ließ“.7 Mit der Etablierung der Euro-Krise und dem

3  Vgl. Regierung und Opposition streiten über Europapolitik, in: FAZ vom 07.08.2012.
4  Vgl. Jean-Claude Juncker im Interview mit dem WDR vom 07.08.12.
5  Vgl. Habt Euch wieder lieb!, in: Cicero 11/2012.
6  Vgl. Französischer Sozialist – Merkel will „Euro töten“, in: Die Welt vom 30.11.2011.
7  Vgl. Renaissance des Chauvinismus, in: Junge Welt vom 28.08.2012.
144 15  Die politische Kultur

Aufeinanderprallen der verschiedenen Strategien ließ sich aber der scharfe Ton
nicht überhören. Es gilt zu unterscheiden zwischen der Boulevardpresse und
ihren aufsehenerheischenden Artikeln, den Aussagen von Politikern im
Wahlkampf sowie der Tagespolitik und letztlich der Meinung der Bürger. Das
Gefahrenpotenzial für die politische Kultur Europas liegt nichts desto trotz in den
stakkatoartig verbreiteten Worthülsen, die Ressentiments in Europa verbreiten.
Diese Debatte ist nicht die erste ihrer Art in der Euro-Krise. Bereits Ende 2010
wurde Kritik am europapolitischen Engagement einzelner Länder geübt. Im
Mittelpunkt stand damals vor allem Deutschland, dessen Bundesregierung als
Euro-skeptisch galt.8 Gleichzeitig äußerten die Krisenländer bereits damals ihr
Unbehagen gegenüber den deutschen Auflagen und der geforderten strengen
Sparpolitik: „Mitten in der großen Krise Europas kehrt das verschwunden
geglaubte Image des hässlichen Deutschen zurück: übermächtig, präpotent und
arrogant. Das unter der Euro-Krise ächzende Irland sieht sich als Opfer deutscher
Großmannssucht. Medien sprechen vom ’Neokolonialismus’. Eine der größten
Zeitungen des Landes, der „Irish Independent“, fragt mit Blick auf den Unabhän­
gigkeitskampf: ‚Sind unsere Märtyrer 1916 für eine Rettung durch die deutsche
Kanzlerin gestorben?‘“9 Doch der ehemalige Skeptizismus ist inzwischen dem
Bild des „Vierten Reiches“ gewichen, dessen Diktat sich die südeuropäischen
Staaten angeblich unterwerfen müssen, um Hilfe zu erlangen.10 Spätestens seit
Söder das Exempel statuieren wollte, war die politische Kultur zumindest belastet.
Monti befürchtete das Ende für das „Projekt Europa“, wenn sich die Völker ver-
stritten: „Die Spannungen, die in den letzten Jahren die Euro-Zone begleiten, tra-
gen bereits die Züge einer psychologischen Auflösung Europas“.11
Es liegt auch an der Bundesregierung, Anstrengungen zu unternehmen, um
dieser Entwicklung entgegenzuwirken. Weniger die gouvernementalen Verlaut­
barungen gegenüber anderen Ländern werden die Harmonie wieder herstellen.
Wichtiger sind der Glaube an und die Liebe für Europa, welche die Regierungen
den Bürgern näher bringen müssen. Ob eine quasistaatliche Ministerialbürokratie
à la Brüssel dafür eine Rolle spielt, müssen die Wähler selbst entscheiden.

8  Vgl. Regierung fürchtet um Deutschlands Ruf, in: Spiegel Online vom 27.11.2010.
9  Merkel wird zur Buhfrau Europas, in: Spiegel Online von 25.11.2010.
10  Vgl. Nicht noch einmal, in: FAZ vom 07.08.2009.
11  Eine Front zwischen Nord und Süd, in: Der Spiegel 32/2012.
15.2  Die politische Drohung 145

15.2 Die politische Drohung

Mit der Euro-Krise änderte sich nicht nur der Ton in der politischen Debatte,
sondern auch die Art und Weise des Umgangs miteinander wurde rauer. Mit
der politischen Drohung gelangte ein Element in die politischen Prozesse, das
der europäischen Idee entgegenstand. Welche Beweggründe für die Regierungen
ausschlaggebend waren, sich der politischen Drohung zu bedienen, anstatt auf
Konsens zu zielen und die Rettung Europas als bestimmendes Motiv aller Länder
zu unterstellen, lässt sich kaum beantworten.
Erstmals wandten die Griechen die politische Drohung an, um ihre Interessen
gegen die Skepsis der Deutschen durchzusetzen. Ganz zu Beginn der Euro-Krise
machte sich die griechische Politik Berlin gefügig, indem Athen dezent auf mög-
liche Konsequenzen einer griechischen Insolvenz für die Euro-Zone hinwies.
Als Papandreou im Mai 2011 schließlich öffentlich erwog, Griechenland aus der
Euro-Zone austreten zu lassen, setzte er erneut die Macht der Medien und des
Finanzmarktes gegen die Länder der Euro-Zone ein, um sie für Finanzhilfen
gefügig zu machen. Spekulationen gegen den Euro, die sofort zu einem Wert­
verlust der Gemeinschaftswährung führten, demonstrierten die Folgen solcher
Ankündigungen und die Macht der Peripherie: Die Option des Austritts ver-
mochte für die Gemeinschaftswährung aber auch den Finanzmarkt katastrophale
Konsequenzen zeitigen. Die Staats- und Regierungschefs konnten den Austritt
nicht hinnehmen, ohne den Zusammenbruch der gesamten Euro-Zone zu riskie-
ren. Athen nutzte geschickt den Hebel der Gemeinschaftswährung, um Geld für
den Staatshaushalt zu erhalten. Ob in der darauf stattgefundenen Geheimsitzung
der Staats- und Regierungschefs der Schuldenschnitt für Griechenland bewil-
ligt wurde, werden die Protokolle erst in vielen Jahren verraten. Die griechische
Regierung setzte die politische Drohung nicht nur gegen die Länder der Euro-
Zone ein, sondern ebenso gegen die Anleger und ihre Gläubiger. Als sich die pri-
vaten Gläubiger nicht zu einem Schuldenschnitt bewegen ließen, drohte Athen,
indem es den Käufern seiner Staatsanleihen in Aussicht stellte, mit nachträglich
in die Verträge eingefügten collective action clauses die angestrebte 90-prozentige
Mehrheit für den „hair cut“ zu erzwingen.
Doch die politische Drohung wurde auch gegen Griechenland gerichtet. Als
Papandreou ankündigte, das griechische Volk über die Sparmaßnahmen abstim-
men zu lassen, reagierten Merkel und Sarkozy wiederum mit einer politischen
Drohung, indem sie Athen in Aussicht stellten, bei einem negativen Votum
Griechenland aus der Eurozone auszuschließen. Dieses Risiko wollte Papandreou
entweder nicht eingehen, oder er nutzte die Ankündigung, um seinen geringen
146 15  Die politische Kultur

Handlungsspielraum zu demonstrieren. Zumindest fand die angekündigte


Volksabstimmung nicht statt.
Spaniens Regierungschef Mariano Rajoy lehnte am 11. September 2012 jeg-
liche Sparauflagen durch die EU im Falle der Inanspruchnahme europäischer
Hilfsprogramme dezidiert ab. Die Logik, die dahinter stand, offenbarte die prin-
zipielle Bereitschaft, die Zerstörung der europäischen Einheit als Drohpotenzial
zu nutzen. Indem Rajoy einer Intervention durch die EU bei Finanzhilfen eine
Absage erteilte, provozierte er ein Szenario, das dem der Griechenlandpleite
ähnelte. Die EU könnte daraufhin zwar die Zahlung der Gelder ablehnen, was
aber zu einer Insolvenz Spaniens und einer monetären Kettenreaktion führen
würde, die Europa nicht verkraften könnte. Weil er sicher sein konnte, dass die
europäische Politik nicht bereit sein würde, dieses Risiko einzugehen, nutzte er
die Größe des Landes aus, um seine Interessen gegen Brüssel durchzusetzen.
Rajoy drohte mit nicht weniger als dem Zusammenbrechen der Union, als er
die Sparauflagen ablehnte. Er wog die nationalen Interessen schwerer als die der
Union und verkündete, dass er zwar bereit war, die Finanzen der Union zu bean-
spruchen, nicht aber das stabilitätsorientierte Regelwerk zu respektieren, das die
monetäre, wirtschaftliche und politische Zukunft der Union gewährleisten sollte.
Über den Umbau der
Wirtschaftsordnung zur 16
Vollkasko-Ökonomie

16.1 Die Etablierung nicht-marktwirtschaftlicher


Strukturen

Rettungsschirme, Eingriffe in die Souveränität von Staaten und eine zunehmende


Intensität staatlichen Engagements zur Aufrechterhaltung der überkommenen
Ökonomie führen den Euro-Raum in das Grenzgebiet der marktwirtschaftlichen
Wirtschaftsstruktur. Mit der voranschreitenden Krise – so scheint es – verlässt die
Politik den Boden der traditionellen Marktwirtschaft und nähert sich dem
angrenzenden nicht-marktwirtschaftlichen Raum. „Schon mehren sich die
Stimmen, die zwischen Milliardenhilfen für private Banken und deren endgülti-
ger Verstaatlichung keinen großen Unterschied mehr sehen.“1 Lässt sich aus den
beobachteten Phänomenen wie Bankenrettungen, Hilfspaketen und Verstaat­
lichungen die These ableiten, dass sich der Euro-Raum auf nicht-marktwirtschaft-
liche Strukturen zubewegt? Ist es nicht vielmehr so, dass mit diesen Methoden
versucht wird, die traditionelle Marktwirtschaft zu stützen? Doch selbst wenn die
Maßnahmen auf den Erhalt des bestehenden Systems zielen, kann bei zunehmen-
dem Umfang der staatlichen Intervention das Gegenteil eintreten und der eigent-
liche Zweck des Eingriffs verkehrt sich in sein Gegenteil. Zuerst soll ein
eventueller Einwand entkräftet werden: Es geht nicht darum, aus der Entwicklung
hin zu nicht-marktwirtschaftlichen Wirtschaftsverfahren eine Etablierung des
Sozialismus zu erkennen. Im Gegensatz zu den Modellen, die sich auf Ideologien

1  Joachim Jens Hesse: Die Verschuldungskrise. Eine dreifach unerledigte Agenda. S. 340,
in: ZSE, H. 3 Jg. 9 (2011).

F. Illing, Die Euro-Krise, DOI: 10.1007/978-3-658-02452-9_16, 147


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148 16  Über den Umbau der Wirtschaftsordnung zur Vollkasko-Ökonomie

gründen, vermag der Mensch viel zahlreichere Systeme zu schaffen, als dass sie
sich auf die Konfliktlinie Sozialismus-Kapitalismus reduzieren ließen. Nicht-
marktwirtschaftliche Strukturen deuten deshalb keinesfalls auf sozialistische
Elemente. Der wesentliche Unterschied zwischen nicht-marktwirtschaftlichen
und sozialistischen Prozessen liegt in der Trennung der ökonomischen und poli-
tischen Subsysteme. Die Nomenklatura – als Wesensmerkmal des Sozialismus –
hatte neben der politischen Macht auch die Hoheit der Produk­tionsmittel an sich
gezogen. Trotz vielfältiger Kritik und Vollzugs­problemen lässt sich für die westli-
chen Gesellschaften weiterhin die prinzipielle Trennung beider Sphären konsta-
tieren. Während im Kapitalismus der private Unternehmer die Hoheit über die
Produktionsmittel besitzt, zeichnet im Sozialismus das politische System für den
Einsatz der Produktivkräfte verantwortlich. Selbst wenn sich in Europa nicht-
marktwirtschaftliche Strukturen ausprägen, bleibt diese Distinktion bestehen: Die
nicht-marktwirtschaftlichen Strukturen führen nicht zum Sozialismus.
Nicht-marktwirtschaftliche Strukturen finden sich sowohl beim Staat als auch
bei den Banken sowie bei der Wirtschaft. Die im August 2012 geführte Debatte um
eine Banklizenz und unbeschränkte Größe des ESM deutete auf die Präferenz eini-
ger Euro-Staaten für nicht-marktwirtschaftliche Konzepte. Denn eine Banklizenz
für den ESM hätte bedeutet, dass für die Rettung angeschlagener Euro-Länder und
ihrer Banken unbegrenzt Geld zur Verfügung gestanden hätte. Der ESM würde
Anleihen der klammen Staaten entgegennehmen und bei der EZB hinterlegen.
Dafür erhielte er Geld von der EZB, das er den Regierungen für die Staatsanleihen
aushändigen würde. Der ESM wäre nur noch eine Zwischen­ stufe und die
Rettungsfinanzierung würde per Notenpresse geklärt. Schäubles Forderung einer
marktwirtschaftskonformen Ausgestaltung des Bankenwesens würde innerhalb der
Finanzverflechtung von Banken und Staat und der Rettungs­maßnahmen durch
den ESM kaum noch Wirkungskraft entfalten: „Zudem müssen wir den entschei-
denden Grundsatz stärken, auf dem eine Marktwirtschaft beruht, um ordnungsge-
mäß funktionieren zu können – die Untrennbarkeit von Risiko und Haftung.“2 Mit
der Möglichkeit der Bankenre­ kapitalisierung durch den ESM würde dieser
Grundsatz weitgehend ausgeschaltet werden. Indem sich Banken ohne größere
Komplikationen beim ESM refinanzieren könnten, stiege ihre Bereitschaft, Risiken
auf sich zu nehmen. Sie wären eher bereit, Staatsanleihen der Regierungen zu kau-
fen, denn bei Ausfällen der Staatspapiere könnten sie auf eine zügige Hilfe durch
den ESM zählen. Diese Regelung ist nicht nur für die Banken, sondern ebenso für

2 Wolfgang Schäuble: Staatsfinanzen in der Eurozone. Ansätze zur Bewältigung der aktuel-
len Herausforderungen, in: ZSE H. 3, Jg. 9 (2011), S. 303.
16.1  Die Etablierung nicht-marktwirtschaftlicher Strukturen 149

den Staat hilfreich. Über die Hintertür der Bankenrekapitalisierung gelangen not-
leidende Staaten an das Geld des ESM und letztlich an die Vermögenswerte ande-
rer Länder. Als die EZB im September 2012 verkündete, sie würde unbegrenzt
Staatsanleihen aufkaufen, verlor diese Option jedoch an Bedeutung, denn es war
nun nicht mehr notwendig, den Umweg über den ESM zu gehen. Deutschland
schuf Vorkehrungen gegen den unkontrollierten Aufkauf von Staatsanleihen,
indem es durch die ESM-Zustimmung für den Anleihekauf eine institutionelle
Verknüpfung zwischen dem Stabilitätsmechanismus und der EZB herstellte.
Die Staaten verkaufen ihre Anleihen in normalen Zeiten an private Investoren.
Dafür verlangen diese einen Risikoaufschlag in Form des Zinses. Die Investoren
prüfen mit Hilfe der Ratingagenturen die Staaten ebenso wie Firmen und der dar-
aus abgeleitete Zins bildet die betriebs- oder volkswirtschaftliche Leistungs­
fähigkeit ab. Es ist jedoch ebenso möglich, dass die EZB diese Anleihen kauft. Sie
verändert mit diesem Ankauf den Zins an den Märkten und kann prinzipiell alle
Preise zahlen. Ihr Handeln ist keinerlei marktwirtschaftlichen Restriktionen unter-
worfen. Die stete Forderung nach Anleihekäufen durch die EZB stellt unter techni-
schen Aspekten kein Problem dar. Sie ist auch unter den Statuten der EZB zulässig,
da notenbankfähige Titel – und dazu zählen Staatsanleihen – in Zentralbankgeld
umgetauscht werden können. Anstatt die Staatsfinanzierung über Märkte zu orga-
nisieren, die über den Zins als marktwirtschaftliches Steu­erungsinstrument verfü-
gen, bevorzugen nicht nur die Regierungen der Euro-Peripherie die Finanzierung
über die EZB und ihre Notenpresse. Diese geld­politische Strategie entledigt sich
marktwirtschaftlicher Kriterien und deutet tendenziell auf eine Abkehr vom
marktwirtschaftlichen Ordnungsmodell, denn sie „schirmt den Problemstaat
gegen die Außensteuerung durch den Markt ab.“3
Die Finanzierung über Märkte verdeutlicht den Staaten und Regierungen als
Emittenten der Anleihen, dass ihre ökonomischen Grundlagen der Wettbewerbs­
fähigkeit entbehren. Daraus resultierende höhere Zinsen müssten zu einem geringe-
ren Angebot von Anleihen führen, da der Staat die aus den Anleiheverkäufen
resultierenden Lasten nicht mehr tragen kann. Das Defizit lässt sich nicht mehr
finanzieren und zwingt Staaten, ihr Ausgabenverhalten anzupassen und einzuschrän-
ken. Bei einer Finanzierung über die Märkte finden Anpassungsprozesse hin zu
einem Gleichgewicht zwischen Einnahmen und Ausgaben statt. Interveniert jedoch
die Zentralbank, die prinzipiell keinen monetären Restriktionen unterliegt, unterbin-
det sie diese Gleichgewichtsprozesse. Der Zins verliert seine Funktion als
Steuerungsinstrument. Es finden tendenziell keine Gleich­ gewichtsprozesse mehr

3  Horn 2011.
150 16  Über den Umbau der Wirtschaftsordnung zur Vollkasko-Ökonomie

statt, wodurch sich die Staaten übermäßig verschulden und der nachfolgende Anpas­
sungsprozess mit schmerzhaften Einsparungen verbunden ist. Schäuble erkannte die
Gefahr, die Finanzierung von den Märkten abzukoppeln. Er erklärte aber auch die
Notwendigkeit, die in Krisenzeiten geldpolitische Eingriffe der Staaten legitimiere:
„Vor diesem Hintergrund steht die Politik in der Pflicht, die Tendenz der
Finanzmärkte zu konterkarieren, die Krise auch noch zu verschärfen. Dies bedeutet
aber keineswegs, dass wir auf den Marktzinsmechanismus als Disziplinierungs­
instrument verzichten oder ihn außer Kraft setzen wollen. Ganz im Gegenteil:
Regierungen sind auf die Märkte angewiesen, weil nur sie Fehlent­wicklungen offen-
baren, die Regierungen nicht immer hören möchten, und nur sie die Disziplin
erzwingen, hieraus die richtigen Konsequenzen zu ziehen.“4 Weidmann, der sich mit
andauerndem Verlauf der Euro-Krise zum Kon­terpart Schäubles entwickelte, bewer-
tete die Rettungsaktionen konträr: „Bei den bisherigen Krisenmaßnahmen wurden
beträchtliche Risiken vergemeinschaftet, und die disziplinierende Wirkung von
Zinsen wurde zunehmend geschwächt“.5
Anfang des Jahres 2012 stellte die EZB europäischen Banken in zwei Schritten
knapp eine Billion Euro zur Verfügung. Diese Gelder flossen, nachdem sie den
Banken für geringwertige Sicherheiten zur Verfügung gestellt wurden, vorrangig in
Staatsanleihen.6 Für die Banken bestand darin eine fast risikolose Geldanlage und für
die Regierungen eine problemlose Art der Refinanzierung. Die deutsche Bundesbank
lehnte diese Geldvergabe der EZB zwar ab, war aber nicht fähig, sie zu verhindern,
da ihr Einfluss in der EZB sukzessive gesunken war. Über den Umweg der Banken
fand mit dieser Geldpolitik eine Finanzierung der Staaten statt, die dem direkten
Anleihekauf glich und sich nur durch die zwischengeschalteten Banken unterschied.
Weil die EZB anstatt marktkonform zu handeln, geringwertige Sicherheiten der
Banken für die Offenmarktgeschäfte akzeptierte, setzte sie sich wie mit den direkten
Anleihekäufen über marktwirtschaftliche Restriktionen hinweg und verwässerte das
Ordnungsmodell. Würde sich die EZB innerhalb des Ordnungsrahmens bewegen,
würde sie strenge Kriterien an die Sicherheiten stellen, mit denen sich die
Geschäftsbanken das Geld von ihr leihen. Würde sie keine schlechten Kredite oder
Staatsanleihen von Krisenstaaten oder selbst gedruckte Bankanleihen akzeptieren,
wären die Geschäftsbanken gar nicht in der Lage, auf das Zentralbankgeld zuzugrei-
fen. Die EZB könnte – ebenso wie es Geschäftsbanken tun – Geld nur dann

4  Wolfgang Schäuble: Staatsfinanzen in der Eurozone. Ansätze zur Bewältigung der aktuel-
len Herausforderungen, in: ZSE H. 3, Jg. 9 (2011), S. 303.
5  Der Euro verlangt eine Stabilitätsunion, in: Süddeutsche Zeitung vom 27.06.2012.
6  Vgl. Direkte Staatshilfe macht's billiger, in: FTD vom 08.01.2012.
16.1  Die Etablierung nicht-marktwirtschaftlicher Strukturen 151

verleihen, wenn der Schuldner den Kredit durch ordentliche Sicherheiten unterlegen
kann. Um es beispielhaft zu verdeutlichen: Keine Sparkasse würde einen Kredit ver-
geben, wenn der Schuldner ein Haus verpfändet, das nichts wert ist oder bereits mit
Hypotheken belegt ist. Weil die Geschäftsbanken das Geld in Staatsanleihen steck-
ten, wurde dieses Verhalten der EZB von vielen Regierungen toleriert. Regierungen
und Staaten sind über Finanzverflechtungen verbunden: Indem die Regierungen
nicht-marktwirtschaftliche Strukturen schufen und begünstigten, kamen auch die
Geschäftsbanken in den Genuss der selbigen. Die Geschäftsbanken trugen diese
Strukturen dann in die Realwirtschaft weiter. Vom Staat ausgehend breiteten sich die
nicht-marktwirtschaftlichen Prozesse in der gesamten Volkswirtschaft aus.
Nicht nur der unbegrenzte Haftungsrahmen für andere Staaten über den ESM,
Anleihekäufe oder „schlecht besicherte“ Kredite der EZB, sondern ebenso die
Target-Salden dienen als Indikator, dass in der EU staatlicher und ebenso privater
Konsum nicht mehr marktwirtschaftlichen Kriterien unterworfen werden muss.
Indem nationale Notenbanken über die Geschäftsbanken den Staaten und Firmen
Kredite zur Verfügung stellten, die weder volks- noch betriebswirtschaftlichen
Anforderungen genügten, unterwarfen sie Institute und Unternehmen nicht
mehr marktwirtschaftlichen Kriterien. Hierfür finden sich zwei Strategien, die
beide in einem Anstieg der Target-Salden münden. Target-Salden entstehen,
wenn ein Land mehr Geld ausgibt, als es über Exporte und Kapitalimporte ver-
fügt.7 Schlicht gesagt: Eine Notenbank kann Geld drucken, welches sie den

7  Der Zahlungsverkehr (Trans-European Automated Real-Time Gross Settlement Express


Transfer System - Target) innerhalb Europas wird über die EZB abgewickelt. Die nationa-
len Notenbanken sitzen an den Enden von Speichen, in deren Mitte die EZB als Nabe den
Zahlungsverkehr abwickelt. Dem Käufer von Waren aus dem Euroraum wird das Geld von
seiner Privatbank abgebucht, die es an die nationale Notenbank weiterreicht. Diese trans-
feriert den Betrag an die EZB, welche ihn auf dem Konto der Notenbank des Exporteurs
gutschreibt. Der Betrag wandert von einem Wirtschaftssubjekt über die Geschäftsbank zur
Notenbank an die Europäische Zentralbank und von dort über Noten- und Geschäftsbank
zum Handelspartner. Indem die EZB als Verrechnungsstelle zwischen den nationalen
Banken fungiert, bucht sie die Forderungen und Guthaben der Staaten. Prinzipiell sind
die Target-Salden ausgeglichen, denn jeder Staat exportiert und importiert, sodass sich
die Geldströme aufheben. Wenn Staaten aber mehr importieren als exportieren, können
sie das Geld dafür von ausländischen Banken nachfragen. In diesem Falle ist der Target-
Saldo ausgeglichen. Wenn Staaten aber mehr importieren als ihnen Geld zur Verfügung
steht und sie kein Kapital von anderen Banken erhalten, müssen sie es sich von der EZB
leihen. Per neu geschöpftem Zentralbankgeld werden dann die Forderungen zwischen den
Staaten verrechnet. Krisenländer, die kaum noch Geld vom Kapitalmarkt erhalten, bauen
dann über ihre Notenbank Schulden bei der EZB auf und die Target-Forderung gegen das
Land steigt. Vgl. hierzu Fahrholz/Freytag 2011.
152 16  Über den Umbau der Wirtschaftsordnung zur Vollkasko-Ökonomie

Geschäftsbanken eines Landes zur Verfügung stellt, die es in Staatsanleihen anle-


gen oder der Privatwirtschaft zur Verfügung stellen. Dieses Geld leiht sich die
Notenbank von der EZB, die es prinzipiell unbegrenzt zur Verfügung stellen
kann. „Der Löwenanteil der zusätzlichen Geldschöpfung kam offenbar durch die
Kreditvergabe der Notenbanken zustande. Anders herum gesagt: Die
Zentralbanken der GIPS-Länder haben […] in riesigem Umfang neues Geld als
Kredit vergeben.“8 Je mehr Geld die Notenbank druckt, desto mehr steigen die
Target-Schulden, welche diese Notenbank dann bei der EZB und dem Euro-
System hat. Sinn eröffnete die Debatte um die Target-Salden, nachdem ihn der
ehemalige Chef der EZB, Helmut Schlesinger auf Unregelmäßigkeiten in den
Bilanzen der EZB hingewiesen hatte. Das Target-System als unauffälliges
Zahlungssystem kann von der Politik genutzt werden, um die Staatsfinanzierung
aufrecht und die ausgetrockneten Kreditflüsse von Banken und Realwirtschaft in
der Euro-Peripherie liquide zu halten. „Angesichts der Unsicherheit im Zuge der
Euro-Schuldenkrise standen private Kapitalströme zum Ausgleich der Zahlungs­
bilanz nicht mehr zur Verfügung. Um die Kreditversorgung der Wirtschaft zu
sichern, sprangen die Notenbanken ein, indem sie Zentralbankgeld gegen ent-
sprechende Sicherheiten nahezu unlimitiert bereitstellten“.9 Es scheint zudem,
dass die Bundesregierung dieses System toleriert, um bspw. Staaten wie Grie­
chenland ohne Finanzhilfen oder Kaufprogramme der EZB Geld zur Verfügung
zu stellen. Nur in einer Anfrage antwortete sie dem Bundestag, das Target-System
bedarf nach ihrer Einschätzung keiner Regulierung.10 In weiteren Fällen sagt sie
befragt zur Target-Problematik nichts, da diese Thematik vollständig in den
Kompetenzbereich der jeweiligen Notenbank fallen würde, welche die Verant­
wortung und Konsequenzen daraus tragen müsste.11 Vor der Gefahr, dass
Deutschland über die Target-Schulden mehr als 700 Mrd. Euro12 verlieren
könnte und der Tragweite der Problematik, wirken die kurzen Antworten in den
Parlamentaria unglaubwürdig.

8 Vgl. Hans-Werner Sinn/Timo Wollmershäuser: Target-Kredite, Leistungsbilanzsalden


und Kapitalverkehr. Der Rettungsschirm der EZB. Ifo Working Paper Nr. 105, München
2011, S. 16.
9 Ulf Krauss: Target2 - Ballast für deutsche Bundesanleihen, in: Landesbank Hessen-

Thüringen (Hrsg): EZB aktuell vom 29. März 2012, Frankfurt am Main 2012, S. 1.
10  Vgl. BT Drs. 17/9225, S. 24.
11  Vgl. BT Drs. 17/10305; BT Drs. 17/10925; BT Drs. 17/6954.
12  Vgl. dazu aktuell Hans-Werner Sinn: Die Target-Falle. Gefahren für unser Geld und

unsere Kinder, München 2012, S. 263ff.


16.1  Die Etablierung nicht-marktwirtschaftlicher Strukturen 153

Die fehlende Option der Refinanzierung über den Kapitalmarkt und einbehal-
tene Kredittranchen zwangen Griechenland förmlich, das bestehende Defizit über
die Target-Kredite zu begleichen. Das Drucken von Geld wurde von
Griechenland deshalb in Erwägung gezogen, um eine am 20. Juli 2012 fällig wer-
dende Anleihe abzulösen. Da die Troika erst im November 2012 ein Urteil über
die Reformanstrengungen Griechenlands fällte, wurde die Zahlung der Tranche
aus dem Hilfspaket über Monate ausgesetzt. Um die Anschlussfinanzierung zu
gewährleisten, plante Athen, das Geld über die eigene Notenbank zu organisieren.
Die griechische Regierung begab Anleihen, die von den Geschäftsbanken gekauft
wurden. Die Geschäftsbanken reichten sie an die griechische Notenbank weiter
und erhielten dafür Geld, denn im Rahmen von Notkrediten (ELA) war die grie-
chische Notenbank durch die EZB berechtigt, Staatsanleihen mit geringer
Wertigkeit aufzukaufen.13 Dieses Verfahren stellte eine Staatsfinanzierung per
Notenpresse dar. Zwar nahm die EZB keine Anleihen Griechenlands mehr direkt
entgegen, doch über die nationale Notenbank erhielt Athen trotzdem das Geld.
Die Notenbank erhielt diese Gelder von der EZB, denn sie hat die Option bei der
EZB Dispositionskredite zu ziehen.14 Zwar kann die EZB diese Kredite einschrän-
ken, doch aufgrund der angespannten Haushaltssituation Athens gewährte sie der
griechischen Notenbank wiederholt eine Erhöhung des Kontingents, die zu einem
Anstieg der Target-Salden führte.
Die Option, sich bei der EZB Kredite zu ziehen, besteht aber nicht nur für
Staaten, sondern ebenso für Banken, die dafür ebenfalls den Umweg über die
nationalen Notenbanken gehen müssen. Unternehmen fragen Kredite bei den
Privatbanken nach, die sich das Geld bei der Notenbank borgt. Als Sicherheit
werden geringwertige Unternehmenskredite akzeptiert. Die Notenbank wiede-
rum kann sich das Geld bei der EZB leihen. Banken in Krisenländern haben die-
sen Mechanismus genutzt, um sich über ihre Notenbanken Geld von der EZB zu
leihen. Da die Notenbanken – korrespondierend mit dem Naben-Speichen-
Modell – weiterhin selbstständig hoheitliche Aufgaben wahrnehmen, können sie
an die Banken so viele Kredite vergeben, wie sie für notwendig erachten. Das Geld
dafür erhalten sie von der EZB. „Der Kardinalfehler […] besteht darin, dass die
Ausgestaltung des Eurosystems es den Mitgliedern quasi erlaubt, sich selbst einen
‚Dispo‘ für die Finanzierung von Leistungsbilanzsalden einzuräumen.“15 Die EZB
verlangt von den nationalen Notenbanken zwar Sicherheiten für die Geldvergabe,

13  Vgl. EZB rettet Griechenland mit Notkrediten, in: FAZ vom 04.08.2012.
14  Vgl. In Europa schlummern 145 Milliarden Notkredite, in: Welt online vom 20.05.2012.
15  Vgl. Fahrholz/Freytag 2011, S. 13.
154 16  Über den Umbau der Wirtschaftsordnung zur Vollkasko-Ökonomie

aber im Zuge der Ausweitung der Schuldenkrise war sie bereit, Titel mit geringem
Wert und einem hohem Ausfallrisiko entgegenzunehmen. Dazu zählten auch
minderwertige oder einzelne Unternehmenskredite.16 In einer marktwirtschaftli-
chen Struktur des Geldsystems hätten die Notenbanken die unzureichenden
Sicherheiten der Geschäftsbanken, wie schlechte oder zu kleine Unternehmens­
kredite, nicht akzeptieren dürfen. Die desolaten Geschäfts­ strukturen der
Unternehmen hätten zu einer fehlenden Kreditvergabe der Banken führen müs-
sen, sodass diese Unternehmen aus dem Markt scheiden. Indem Notenbanken
schlechte Sicherheiten akzeptieren, weichen sie die Marktkriterien auf.
Banken begaben ebenso selbst Bankenanleihen und tauschten diese bei der nati-
onalen Notenbank gegen Geld. Für deren Wert der Papiere bürgte der jeweilige
Staat. Die Notenbanken konnten die von den Banken emittierten Anleihen an die
EZB weiterreichen und erhielten dafür neues Zentralbankgeld. Die Banken waren
durch diesen Mechanismus berechtigt, sich selbst Geld zu drucken und es an die
Unternehmen weiterzureichen. Im März 2012 betrug das potenzielle Volumen, mit
dem sich Banken der GIPS-Staaten Geld bei der EZB leihen konnten, 270 Mrd.
Euro.17 Der Markt als Entscheidungsverfahren verlor seine Bedeutung. Gleichzeitig
blieben sie selbst stets liquide, obwohl sie auf dem Interbankenmarkt unter markt-
wirtschaftlichen Kriterien kein Geld mehr erhalten hätten. Nicht nur die Real­
wirtschaft, sondern auch die Kreditwirtschaft und die Finanzinstitute konnten der
Insolvenz entgehen. Frank Schäffler kritisierte diese Möglichkeit der Intervention
am 21. Mai 2010 im Bundestag: „Zum anderen wurde durch die Gründung von
Zentralbanken der Zusammenhang von Haftung und Entscheidung für den
Banken­sektor außer Kraft gesetzt. Zentralbanken wird die Hauptaufgabe zugewie-
sen, als Kreditgeber letzter Hand die Insolvenz von Banken zu verhindern. Eine
Marktwirtschaft ohne Insolvenzrichter ist jedoch keine Marktwirtschaft. Zudem zer-
stören Zentralbanken durch ihre Zinspolitik das Preissystem von Gesellschaften.“18
Burgold/Voll geben zum Problem der Refinanzierung über die Notenbanken zu
bedenken, dass die Kreditvergabe an die Euro-Peripherie vor der Krise über deut-
sche Banken abgewickelt wurde.19 Deutsche Banken erhielten von griechischen
Geldhäusern Sicherheiten wie Staatsanleihen und vergaben dafür Kredite. Mit den
notenbankfähigen Staatsanleihen konnten sie sich dann bei der EZB refinanzieren.

16  Die Bundesbank fordert von der EZB bessere Sicherheiten, in: FAZ vom 30.01.2012.
17  Vgl. BT Drs. 17/8958, S. 30.
18  BT PlPr. 17/44, S. 4496.
19  Peter Burgold und Sebastian Voll: Mythos TARGET2 — ein Zahlungsverkehrssystem in

der Kritik, Working Papers on Global Financial Marktes, April 2012.


16.1  Die Etablierung nicht-marktwirtschaftlicher Strukturen 155

Seit der Finanzkrise und dem Zusammenbruch des Interban­kenmarktes hat die
griechische Notenbank über das Target-System die Refinan­zierung übernommen.
Weil deutsche Banken die Staatsanleihen der Krisenstaaten, die geringwertigen
Unternehmenskredite oder die staatlich garantierten Bankenanleihen nicht mehr
als Sicherung für ihre Kredite akzeptierten, haben griechische Banken diese Staats-
und Bankenanleihen bei ihrer Notenbank gegen Geld getauscht und den Unter­
nehmen zur Verfügung gestellt. Am Prinzip ändert sich nichts. Der Unterschied
liegt in den Sicherheiten, die akzeptiert werden. „Während die Refinanzierung bei
der EZB zuvor durch eine deutsche Geschäftsbank erfolgte, tut es nun eine griechi-
sche. In diesem Sinne findet ein Kreditersatz statt. Durch die einheitlichen
Besicherungsvorschriften der EZB für alle Geschäftsbanken im Euroraum ist der
griechische Kredit jedoch grundsätzlich nicht schlechter als es der deutsche zuvor
war. Wo dies doch der Fall ist, ist die Ursache in eben jenen zu nachlässigen Besi­
cherungsvorschriften zu suchen und nicht in Target2.”
Was von Burgold/Voll als Argument für die Funktionalität des Target-Systems
genutzt wird, deutet auf die Abkehr von der marktwirtschaftlichen Struktur des
europäischen Zahlungssystems. Indem sich Banken von anderen Banken auf
dem Markt Geld leihen, ist gewährleistet, dass die dafür gehandelten Sicherheiten
marktkonformen Ansprüchen genügen. Erhalten die Krisen-Banken für ihre
Sicherheiten kein Geld mehr, weil die ausländischen Gläubiger aufgrund schlech-
ter Qualität Zahlungsausfälle befürchten müssen, wirkt ein Preissystem. Sofern
minderwertige Unternehmenskredite nicht mehr entgegengenommen werden,
ist dies ein Indiz für eine ökonomische Schwäche. Das Unternehmen und die lei-
hende Bank scheiden durch das Urteil des Marktes aus dem Wirtschaftsprozess
aus. Der private Bankensektor sichert die Wirtschaftlichkeit der Geldflüsse und
lenkt die Geldströme entsprechend marktkonformer Effizienzkriterien. Mit der
Möglichkeit der Geschäftsbanken unbegrenzt Zentralbankgeld mit geringwer-
tigen Sicherheiten zu erhalten, ist dieses Marktsystem aufgehoben. Die Zen­
tralbanken verleihen Geld nach Kriterien, die nicht mehr auf die Effizienz
der Unternehmen abstellen. Als die Privatbanken aufhörten, minderwertige
Sicherheiten zu akzeptieren, kauften die Notenbanken sie auf.
In der Presse wurde diese Geldproduktion durch die Banken der Krisenländer
mit Hilfe staatsbesicherter Bankanleihen und geringwertigen Sicherheiten skep-
tisch bewertet.20 Diese Kritik ist wiederum selbst der Kritik unterzogen worden.21

20 
Vgl. Krisenstaaten bürden EZB neue Milliardenrisiken auf, in: Die Welt vom 07.01.2012.
21  Vgl.
Jens Berger: EZB-Kredite sorgen für Irrungen und Wirrungen bei der WELT, in:
Nachdenkseiten vom 10.01.2012.
156 16  Über den Umbau der Wirtschaftsordnung zur Vollkasko-Ökonomie

Während die Konservativen die unkonventionellen Finanzierungsmodelle ableh-


nen, werfen die linken Kritiker den Konservativen vor, sie hätten die Ökonomie
der Schuldenkrise nicht verstanden, weil sie ein Finanzierungssystem bemängeln,
das deutsche Banken selbst anwenden. In der Auseinandersetzung wird überse-
hen, dass die Kontrahenten beide denselben Tatbestand kritisieren: Die Abkehr
von marktwirtschaftlichen Prinzipien und ihr schleichender Austausch gegen
Strukturelemente, die nicht-marktwirtschaftlichen Ordnungen zu eigen sind.
Während die Kritik bei den Konservativen offensichtlich ist, da sie eine
Vergemeinschaftung von Schulden über die Kreditvergabe der EZB ablehnen,
steht die Abkehr von marktwirtschaftlichen Prinzipien auch im Mittelpunkt der
Missbilligung durch die linke Wirtschaftstheorie. Berger und Flassbeck lehnen die
von Notenbanken gestützte Finanzierung von Staaten, Geschäftsbanken und
Unternehmen ab, weil sie den Anschein erwecke, die Staaten und Privatwirtschaft
würden weiterhin über ein marktbasiertes System finanziert, was aber nicht der
Fall ist. Indem die Geschäftsbanken Staatsgarantien erhalten oder mit geringen
Sicherheiten unbegrenzt Zentralbankgeld leihen können, sind die Marktelemente
aus dem Finanzierungssystem entfernt worden. Die linke Kritik fordert, anstatt
den Anschein weiter aufrechtzuerhalten, aus den tatsächlichen Verhältnissen nun
die Konsequenzen zu ziehen und eine marktfreie Staatsfinanzierung zu schaffen,
die es der EZB erlaubt, direkt unbegrenzt Anleihen zu kaufen. Zwischen den
Denkrichtungen wird über das gleiche Sujet bestritten, allerdings unterscheiden
sich die Lösungsansätze.
Der Überhang an Staatsschulden in den Krisenstaaten offenbart, dass die
Banken der Exportstaaten vor dem Zusammenbruch der Finanzmärkte den
Krisenländern übermäßig Kredite gewährt hatten, die schon damals mit unzurei-
chenden und schlechten Sicherheiten unterlegt waren.22 In Zeiten des normalen
Geldverkehrs hat dies die Banken nicht interessiert. Dieses Geschäftsgebaren der
Banken verdeutlicht zwei Dinge: Erstens bestätigt es die Finanzstromtheorie. Für
die Finanzmärkte ist es irrelevant, auf welchen Wirtschaftsdaten einzelne
Papiere – bspw. Staatsanleihen – basieren, solange ausgemacht ist, dass die inves-
tierten Gelder zurückfließen. Die schwache Ökonomie und hohe Verschuldung
Griechenlands und anderer Krisenstaaten hatten vor 2007 die Finanzinstitute
nicht gehindert, Geld zu investieren, obwohl die Wirtschaftsdaten der Länder
damals nicht besser waren als heute. Die Gewissheit über den Rückfluss des
Geldes war jedoch vorhanden, sodass weiterhin Kredite mit unzureichenden
Sicherheiten gewährt wurden. Solange alle Institute – und folglich der

22  Vgl. Burgold/Voll 2012.


16.1  Die Etablierung nicht-marktwirtschaftlicher Strukturen 157

Finanzmarkt – weiterhin Bereitschaft zeigen, beständig Geld zu verleihen, erhalten


alle anderen Institute ihr Geld zurück. Die Unsicherheit der Finanzinstitute ent-
zündet sich nicht an der Solvenz des Landes, denn diese ist stets gegeben, wenn sie
der Markt zur Verfügung stellt. Die Unsicherheit der Finanzinstitute richtet sich
gegen andere Finanzinstitute. Wenn diese nicht bereit sind, weiterhin zu investie-
ren, platzt die Blase. Das Geschäftsgebaren demonstriert zweitens, dass die
Entscheidungen der Finanzakteure keinem marktwirtschaftlichen Credo folgen.
Es ist anscheinend eine andere Logik, die den Finanzgeschäften zugrunde liegt.
Es stellt sich jedoch die Frage, wie groß die Unterschiede von Kerneuropa zur
Staatsfinanzierung der Krisenländer in der Euro-Zone sind. Prinzipiell ist es für
deutsche Geschäftsbanken möglich, sich mit Bundesanleihen Zentralbankgeld
von der EZB zu leihen, denn Bundesanleihen sind wie alle anderen Staatsanleihen
notenbankfähig. Wenn eine Bank von der EZB Geld erhält und dafür
Bundesanleihen hinterlegt, ist dies im Prinzip der gleiche Vorgang wie er in den
Krisenstaaten abläuft. Privatbanken haben auf diese Art stets die Option,
Zentralbankgeld zu erfragen und den deutschen Staat zu finanzieren.23
Eine weitere Vergleichbarkeit der Finanzierungsmodelle von Peripherie und
Zentrum bieten einige deutsche Geschäftsbanken. Nicht nur krisenbelastete
Banken der GIPS-Staaten haben die staatsbesicherten Bankanleihen genutzt, um
Geld von der EZB zu erhalten. Die Commerzbank und die HSH nutzten diese
Strategie ebenso. Im Zuge des Finanzmarktstabilisierungsgesetzes, welches zur
Bekämpfung der Bankenkrise 2008 erlassen wurde, schuf der Gesetzgeber die
Möglichkeit, den SoFFin als Bürgen für Anleihen einzusetzen. Es war den deut-
schen Banken entsprechend ebenso möglich, staatsgarantierte Anleihen zu bege-
ben, für die der SoFFin haftete.24 25,5 Mrd. Euro haben damals deutsche Banken
bei der EZB durch Ausgabe von Bankanleihen erhalten.25 Indem deutsche
Banken von der EZB Geld erhalten, für dessen Rückzahlung der deutsche Staat
haftet, lagern sie ihr privatwirtschaftliches Risiko auf den Staat aus und genießen
Vergünstigungen. Der Umstand, dass dieses staatsgestützte Finanzierungsmodell
von deutschen Banken wie der Commerzbank und der HRE genutzt wurde, zeigt,
dass solche Tendenzen auch im Kern Europas zu finden sind und die Abkehr von
marktwirtschaftlichen Strukturen keine Besonderheit der Peripherie darstellt.

23  Horst Schwedes: Der Bund am Kapitalmarkt. Vorschläge zur staatlichen Anleihepolitik,

Berlin 1972, S. 172.


24  Vgl. Bund bürgt fünf Jahre für Banken, in: FTD vom 16.02.2009.
25 Vgl. Deutsche Genossenschafts-Hypothekenbank AG (Hrsg.): Der deutsche Pfand­

briefmarkt, Hamburg 2009, S. 10.


158 16  Über den Umbau der Wirtschaftsordnung zur Vollkasko-Ökonomie

In Deutschland erhielt die insolvente Bank Hypo Real Estate von der
Bundesbank während der Bankenkrise im Jahr 2008 im Rahmen der ELA-Kredite
20 Mrd. Euro zugeteilt.26 Die Bundesregierung lehnt eine Regulierung der Target-
Schulden ab.27 Sie folgt in dieser Frage im Wesentlichen dem SVR, der die
Schulden des Target-Systems als Notwendigkeit einschätzt, da das Zentral­
bankgeld hilft, die fehlende privatwirtschaftliche Kreditvergabe auszugleichen.28
Weil die Krisenstaaten weiterhin Kredite und Geld erhalten, erlaubt das Target-
System eine Konservierung des bestehenden Konsumniveaus bei fehlender
Wettbewerbsfähigkeit der Volkswirtschaften. Es erlaubt einen Konsum ohne die
entsprechende Produktion.29 Geld und Kapital wird derart alloziert, dass es zu
volkswirtschaftlichen Verlusten führen kann, denn das Preissystem wird außer
Kraft gesetzt. Nicht nur die Bundesregierung, sondern Europa toleriert ein
Wirtschaftssystem, das nicht marktwirtschaftlichen Kriterien entspricht.
Die Hilfspakete für Griechenland und andere notleidende Länder sind an eine
strikte Konditionalität geknüpft und fordern weitgehende Strukturreformen. Es
ließe sich also einwenden, die europäische Politik respektiere die nicht-markt-
wirtschaftliche Wirtschaftsweise keineswegs, sondern dringt im Gegenteil auf
eine Marktkonformität. Dieser Einwand ist zwar richtig, doch er bestätigt die
These von der Abkehr marktwirtschaftlicher Strukturen. Wirtschaft und wirt-
schaften ist Aufgabe der Unternehmen und der privaten Haushalte – nicht aber
der Politik, die dafür in der marktwirtschaftlichen Logik nur den Rahmen set-
zen soll. Indem die Politik nun versucht, in kurzer Zeit nachzuholen, was die
Ökonomie nicht vermochte, beschreitet sie keineswegs einen marktwirtschaft-
lichen Pfad. Diesen marktwirtschaftlichen Weg vermag die Politik aber nicht
zu beschreiten und sie darf ihn aufgrund der Verwerfungen nicht beschreiten,
denn er würde katastrophale Konsequenzen für das griechische Volk zeitigen.
Europa sitzt im Dilemma: Es kann die bestehenden Mechanismen nicht außer
Kraft setzen, ohne schwerwiegende Verwerfungen zu provozieren. Indem es
aber gezwungen ist, den Status quo aufrecht zu erhalten, stärkt es die bestehende
nicht-marktwirtschaftliche Struktur.
Gabriel forderte Anfang 2012 die Einführung von Eurobonds. Eurobonds
sind eine gemeinsame Anleihe aller Euro-Staaten, die zu einer Nivellierung der

26  Vgl. Jeder druckt für sich allein, in: Welt am Sonntag vom 20.05.2012.
27  Vgl. BT Drs. 17/9225, S. 24.
28  SVR: Verantwortung für Europa wahrnehmen. Jahresgutachten 2011/12, abgedruckt in:

BT Drs. 17/7710, S. 85.


29  Vgl. Fahrholz/Freytag, S. 8.
16.1  Die Etablierung nicht-marktwirtschaftlicher Strukturen 159

unterschiedlichen Zinsniveaus führt. Da Deutschland aufgrund der Mithaftung


für andere Staaten einen höheren Zins zahlen würde, kämen die anderen Staaten in
den Vorteil geringerer Aufschläge. Zwischen der Befürwortung und Ablehnung der
Eurobonds zieht sich in Deutschland eine parteipolitische Konflikt­linie. Während der
SPD-Vorsitzende, Sigmar Gabriel, die gemeinschaftliche Schul­denhaftung begrüßte,
lehnte die FDP diese Option ab. Brüderle sprach in diesem Zusammenhang von
„Schuldensozialismus“. Im Mai 2012, als Hollande Euro­bonds vorschlug, warnte
er vor „Zinssozialismus“. Die Abgrenzung von Sozialismus und marktwirtschaft-
licher Steuerung beschreibt den Konflikt zwischen den parteipolitischen Ansätzen
aber nicht korrekt. Indem die Staaten bei Insolvenzen der Nachbarländer für die
Verbindlichkeiten der EZB aufkommen, findet diese Vergemeinschaftung längst
statt. Spätestens als die EZB im September verkündete, unbegrenzt Staatsanleihen zu
kaufen und die Bundesregierung diese Strategie schließlich befürwortete, ließ sie die
Vergemeinschaftung zu.
Der Prozess, der in Europa, aber auch anderen Teilen der westlichen
Gesellschaften stattfindet, ist die schleichende Aushöhlung der Marktwirtschaft zur
Vollkasko-Ökonomie. Der Begriff deutet auf staatliche Sicherungssysteme, die den
Ausfall von Banken unmöglich machen, wodurch das Finanzsystem realwirtschaft-
liche Fehlentwicklungen provoziert. Der Zusammenhang von Risiko und Rendite
wird in der Vollkasko-Ökonomie aufgehoben. Für die Allgemeinheit führt dieses
Ordnungsmodell zu einem Anstieg der Kosten für den Erhalt des Wirtschafts­
systems. Der Verlust volkswirtschaftlicher Effizienz und die Intervention des Staates
führen zu Wohlfahrtsverlusten, weil die Bürger für die Fehlallokation volkswirt-
schaftlicher Faktoren aufkommen müssen – ähnlich wie alle Versicherungs­nehmer
mit höheren Beiträgen für das riskantere Verhalten der Vollkasko-Versicherten ein-
stehen müssen. Der Begriff Sozialismus ist für dieses Wirtschaftsmodell jedoch
falsch, weil die kapitalistische Eigentumsordnung nicht aufgegeben wird. Es liegt
somit zwar ein neues Ordnungsmodell vor, doch dies ist weder „Bankenrettungs­
sozialismus,“30 noch „Geldsozialismus“31 und auch kein „Zinssozialismus“.32

30  Vgl. Christian Felber: Retten wir den Euro, Bonn 2012.
31 Vgl. Roland Baader: Geldsozialismus: Die wirklichen Ursachen der neuen globalen
Depression, Zürich 2010.
32  Vgl. Rainer Brüderle im Bundestag, BT PlPr. 17/198, S. 23823.
160 16  Über den Umbau der Wirtschaftsordnung zur Vollkasko-Ökonomie

16.2 Umverteilung durch Inflation

Die stark monetär zentrierten Diskussionen über die Geldmenge sollten nicht über
die realwirtschaftliche Güterbasis des Geldes hinwegtäuschen. Für das Verständnis
der Konsequenzen des Krisenmanagements ist die Interpretationsvariante der
realwirtschaftlichen Wirkung von geldpolitischen Eingriffen essentiell. Warum
diese profane Feststellung? Die Klassiker der Wirtschaftstheorie messen dem
Geld keinen direkten Einfluss auf den Wirt­schaftsprozess bei: Langfristig glei-
chen sich Preisveränderungen an einen Gleichgewichtszustand an. Das Geld
liegt nur als Schleier über der Warenproduktion, dieser Zustand gilt als „klassi-
sche Dichotomie“. Keynes wertete die Rolle des Geldes anders und schrieb ihm
einen direkten Einfluss auf die Wirtschaftsprozesse zu, denn kurzfristig führen
Verknappungen oder Ausweitungen der Geldmenge zur Anpassung der Nachfrage
und unmittelbar zu Produktionsausweitungen oder -einschränkungen. Daraus
entwickelte sich der Einkommensmultiplikator und die wirtschaftspolitische
Praxis des deficit spending, die sich inzwischen zu einem artificial spending fort-
entwickelt hat.
Das politische System vermag über das Ausgabenverhalten des Staates das
Produktionsniveau der Volkswirtschaft auf ein höheres Niveau zu heben. Es kann
innerhalb des wirtschaftlichen Systems durch den Einsatz des Geldes seine vertei-
lungspolitischen Ziele umsetzen. Geld ist jedoch – um die angeblich profane obige
Feststellung aufzugreifen – kein „Zaubermittel“: Es ist nicht in der Lage, mehr
realwirtschaftliche Güter zu schaffen, ohne dass an anderer Stelle entsprechend
verzichtet wird. Der Einkommensmultiplikator und die kurzfristige Keynessche
Theorie suggerieren zwar die Möglichkeit des staatlich induzierten schnellen
Wirtschaftswachstums. Die Beschleunigung hat jedoch ihren Preis: Geld ist als
Zahlungsmittel einzig ein Instrument zum Warentausch, denn seinem Wesen
nach verkörpert es nur einen Anspruch auf Güterwerte. Wenn die Regierungen
Geld für die Wachstumsstimulierung und die Glättung des Wirtschaftskreislaufes
einsetzen, können sie sich diesem Merkmal des Geldes nicht entziehen. Zwar
kann die Politik mit „artificial spending“ das Produktionsniveau erhöhen, aber die
Steigerung des Warenausstoßes bleibt gekoppelt und limitiert an einen entspre-
chenden realen oder intertemporalen Verzicht auf Güter.
Der Politik stehen zwei Möglichkeiten zur Verfügung das Wirtschaftsniveau zu
erhöhen. Sie kann das Geld aus Ersparnissen erhalten oder sie kann es per
Notenpresse drucken. Wenn sich die Staaten bei den Bürgern verschulden, greifen
sie auf deren Ersparnisse und damit den Warenverzicht der Gläubiger zu. Indem
die Käufer von Staatsanleihen auf Konsum verzichten, stellen sie ihre
16.2  Umverteilung durch Inflation 161

Konsumansprüche dem Staat zur Verfügung: Das Geld transferiert bei dieser Art
der Staatsverschuldung vom Einzelnen nicht in Anspruch genommene Güter und
überträgt sie dem Staat. Eine zweite Option zur Wachstumsstimulation bietet die
Zentralbank. Wenn die Zentralbank Staatsanleihen kauft, um der Regierung Geld
zur Verfügung zu stellen, verzichtet sie selbst zwar nicht auf Konsum. Doch auch
die EZB kann sich dem Wesen des Geldes nicht entledigen. Indem die EZB die
Staatsanleihen mit neu gedrucktem Geld kauft, schleust sie beständig mehr
Finanzmittel in die Zirkulation. Die Ausweitung der Geldmenge und der inflatio-
näre Preisauftrieb wirken dem Wesen des Geldes entsprechend wie ein Transfer­
mechanismus: Per Inflation und sinkender Kaufkraft schöpft der Staat
Kon­sumansprüche der Bürger ab und nimmt sie für sich in Anspruch. „Der inflati-
onsbedingte Verlust an Realwert des Außengeldes ist vergleichbar dem einer
Steuer auf das bestehende Vermögen, die man durch Abgabe von Vermö­gensteilen
bezahlt. Wenn die Privaten diesen Vermögensverlust ausgleichen wollen, d. h. den
realen Wert ihrer Vermögenswerte wieder auf den Stand vor der Inflation bringen
wollen, dann müssen sie zusätzlich sparen (auf Konsum in der Gegenwart verzich-
ten)“.33 Gleichzeitig führt die inflationäre Verteuerung der Waren zu einem realen
Vermögensverlust, der zu einer Verringerung der Kaufkraft führt und ebenso in
einem verminderten Konsum resultiert. Inflation führt zu einem kleineren
Anspruch auf Güter: Es findet eine Umverteilung auf Kosten aller Geldbesitzer
statt. Indem die Staaten durch die Notenpresse der EZB von den Bürgern
Kaufkraft abschöpfen und sie für ihre Zwecke nutzen, können sie im gesamten
Währungsraum eine Umverteilung initiieren. „Erzwungenes Sparen“ ist ein tref-
fender Begriff für diesen Vorgang.34 Geldpolitische Entschei­dungen der EZB, die
zu einer Ausweitung der Geldmenge führten, gerieten daher häufig in die Kritik.
Die Geldpolitik der EZB wurde von ihren Gegnern abgelehnt, weil sie die
Gefahr der Entwertung der Ersparnisse für die Zwecke der Umverteilung in sich
barg. Sprachrohr der Gegner in Deutschland war der Chef der Bundesbank, Jens
Weidmann. Im Vergleich zu anderen Notenbanken, nahmen sich die geldpoliti-
schen Eingriffe der EZB im Rahmen des Krisenmanagements jedoch fast beschei-
den aus. Nachdem die EZB verkündete, unbegrenzt Staatsanleihen aufzukaufen,
legte der Chef der Fed, Ben Bernanke, seine Pläne dar, um die US-amerikanische
Wirtschaft mit einer extensiven Geldpolitik zu unterstützen. Über 40 Mrd.

33  Nikolaus K.A. Läufer: “Inflationssteuer, Eigentumsgarantie und Europäische


Währungsunion”. Eine ökonomisch-juristische Analyse, in: DStZ H. 20, Jg. 87 (1999),
764–782.
34  Friedrich A. Hayek: Geldtheorie und Konjunkturtheorie, München 1980, S. 130ff.
162 16  Über den Umbau der Wirtschaftsordnung zur Vollkasko-Ökonomie

US-Dollar plante die Fed, monatlich in die Zirkulation fließen zu lassen. Durch
die globale Vernetzung der Finanzmärkte führt die Ausweitung der Geldmenge
in den USA zu entsprechenden Preisanpassungen auch in Europa.
Die inflationäre Preissteigerung gliedert sich in zwei Prozesse. Aufgrund dieses
gestuften Transmissionsmechanismus führt die Ausweitung der Geldmenge nicht
zur unmittelbaren Verteuerung der Verbrauchsgüter. Bevor das Geld in die
Zirkulation gelangt, verweilt es in der Finanzsphäre. Aufgrund der Expansion der
monetären Sphäre findet das Geld zunächst ausreichend Platz in den
Anlageprodukten. In der ersten Stufe entwickelt sich keine offene, sondern eine
versteckte oder aufgestaute Inflation. Die weltweite Konkurrenz und der dadurch
erzeugte Druck auf die Warenpreise sind weitere Gründe, warum die
Preisentwicklung moderat verlief. Die Entwicklung der Finanzmärkte und die
Globalisierung stellen die Ursachen dar, weshalb die Inflation nicht sofort offen
zutage tritt: „Deshalb blieb eine solche, lehrbuchmäßige Reaktion aus (Vgl.
Müller 2010, S. 9).“35 Das neue Geld floss in Kredite, löste unter anderem die
Finanzkrise aus und trieb die Börsenkurse: Es könnte von „vagabundierenden
Kapital“36 gesprochen werden.
In der ersten Stufe treibt das Zentralbankgeld die Preise der Anlage- und
Investitionsgüter in die Höhe. Der Preis für Gold stieg seit 2007 um 176
Prozent.37 Anlagegüter, Immobilien und Rohstoffe stiegen seit 2011 um 15 bis 20
Prozent.38 Investitionen in Rohstoffe und Investmentprodukte stehen bevorzugt
als Option für Empfänger höherer Einkommen zur Verfügung. In der ersten
Stufe führt die Ausweitung der Geldmenge zu Preissteigerungen jener Waren, die
durch hohe Einkommen erstanden werden und somit zu einer „Inflation für
Reiche“. Weil die Teuerung aber bei Waren wie Gold stattfindet, die nicht konsu-
miert werden, verlieren die Einkommen nicht wirklich an Kaufkraft, denn Gold
wird als Anlageprodukt gekauft mit der Absicht, eine Rendite zu erzielen oder
zumindest den Wert zu erhalten. Vor diesem Hintergrund ist die Inflation in den
Finanzmärkten der Vorbote einer Blase, die durch das Zentralbankgeld aufge-
bläht wird. Im nächsten Schritt wälzt sich das überhöhte Preisniveau auf die
Konsumgüter über. Weil die Rohstoffpreise steigen, verteuern sich ebenso die

35  Vgl. Müller 2010, S. 9.


36 Vgl. etwa Joachim Bischoff: Die Zukunft des Finanzmarkt-Kapitalismus. Strukturen,
Widersprüche, Alternativen, Hamburg 2006, S. 7ff.
37  Vgl. Kalte Enteignung, in: Der Spiegel 41/2012.
38  Vgl. Prinzip Harakiri, in: Der Spiegel 5/2013.
16.2  Umverteilung durch Inflation 163

Waren, welche in die Produktion fließen. In der zweiten Stufe belastet die
Geldmenge über gestiegene Konsumgüterpreise mittlere und kleine Einkommen.
Die derzeit in den Finanzmärkten aufgestaute Inflation ist eine Konsequenz
jener Ursachen, die für die Euro-Krise verantwortlich zeichnen. Die inflations-
bedingte Verringerung der Einkommen ist direkter Ausdruck des überforder-
ten Staates. Mit dem inflationsbedingten Verlust der Kaufkraft schöpft der Staat
Geld von den Bürgern ab, um seinen vielfältigen Aufgaben nachzukommen.
Eine der Ursachen des verminderten Einkommens findet sich in der Ausweitung
der Geldmenge durch den unbeschränkten Aufkauf aller Wertpapiere durch
Notenbanken. Da der Staat für die Finanzierung seiner vielfältigen Aufgaben
ebenfalls Anleihen begibt, die private Investoren nicht kaufen wollen, springt
die EZB ein. Aus ihrem Engagement folgten die Ausweitung der Geldmenge,
ein Anstieg der Preise und der Verlust der Kaufkraft. Weil der Staat durch die
Ansprüche gegen ihn mit seiner Finanzkraft überfordert ist und für die weitere
Finanzierung über das EZB-System neues Geld erhält, heizt er die Inflation an
und schöpft die Kaufkraft der Bürger ab. Die Inflation ist Ausdruck des überfor-
derten Staates und Kernelement der Euro-Krise. Indem der Staat die Kaufkraft
der Bürger schwächt, stärkt er seine Finanzkraft. Solange der Staat das Geld über
die Finanzmärkte von den Bürgern als Investment in Anleihen erhielt, erfolgte
der Einkommenstransfer auf freiwilliger Basis. Als sich der Finanzmarkt und
damit die Bürger nicht mehr willig zeigten, selbst zu investieren, flossen die
Einkommensanteile zwangsverordnet zum Staat.
Inflation stellt nicht nur eine Begleiterscheinung der Interventionen in die
Wirtschaft dar, sondern kann vom Staat bewusst als Instrument genutzt werden,
um seinen Schuldenstand abzubauen. Mit geringen Zinsen auf Staatsanleihen
und hoher Inflation durch exzessiven Einsatz der Instrumente der Zentralbank
wird der Zins negativ und die Staatsschuld per Inflation verringert: Die
Sparguthaben nehmen ab, der Staat muss weniger zurückzahlen. Staatsanleihen
stecken in zahlreichen Anlageprodukten wie Lebensversicherungen, die dann
schließlich ebenfalls an Wert verlieren.39 Die inflationäre Verringerung der
Staatsschuld ist durch den vielfältigen Einsatz der Staatsanleihen in allen Arten
von Finanzprodukten kein abstrakter Prozess, sondern führt zu einem spürbaren
Schwund im Einkommen der Bürger.
An dieser Stelle schließt sich der Kreis zwischen dem überforderten Staat und
den krisenhaften Erscheinungen in der Ökonomie.

39  Vgl. Kalte Enteignung, in: Der Spiegel 41/2012.


Literaturverzeichnis

Primärliteratur

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Sachverzeichnis

A C
AEUV, 27 CDU, 44
Almunia, Joaquín, 51 China, 128
Artificial spending, 10, 35, 39, 120, 160 Christofias, Dimitris, 82
Asmussen, Jörg, 64, 108, 130 Coelho, Pedro Passos, 110
Austeritätspolitik, 84 Collective action clause, 100, 145
Commerzbank, 95, 157
CSU, 142
B
Bankenaufsicht, 102
Bankenfinanzierung, direkte, 35, 86, 102, D
121 Dahrendorf, Ralf, 9
Bankenkrise, 37, 39, 47 Dänemark, 68
Bankenrettung, 102 Deficit spending, 10, 160
Barroso, José Manuel, 52, 82, 99 Defizit, 14, 51
Basel II, 54 Defizitverfahren, 27
Basel III, 36 Deutsche Bank, 95
Benelux, 133 Deutschland, 27
Berlin, 86 Di Fabio, Udo, 8
Berlusconi, Silvio, 63 Dobrindt, Alexander, 143
Bernanke, Ben, 161 Domar, Evsey, 26
BMF, 122 Draghi, Mario, 103, 117, 123, 131, 143
Bofinger, Peter, 107
Brüderle, Rainer, 159
Brüssel, 144 E
Bundesbank, 9, 23, 104, 130 EFSF, 35, 63, 68, 76, 79, 121, 134
Bundesregierung, 23, 58, 86, 99, 103, 121, EFSM, 64, 68
138 EGKS, 3
Bundestag, 77, 85 Eichenberger, Bernd, 8
Bundesverfassungsgericht, 101, 135 Einkommensmultiplikator, 160

F. Illing, Die Euro-Krise, DOI: 10.1007/978-3-658-02452-9, 169


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170 Sachverzeichnis

ELA-Kredite, 106, 132, 158 Frankfurt, 130


Emergency Liquidity Assistance Frankfurter Allgemeine, 94
siehe ELA, 92 Frankreich, 15, 27, 91, 97, 104
ESM, 35, 99, 121, 122, 134, 148 Friedrich, Hans-Peter, 58
EStabG, 138 FROB, 85
EuGH, 98
EU-Gipfel
EU-Gipfel G
vom 25.-27.Oktober, 75 Gabriel, Sigmar, 105, 158
vom 1./2. März 2012, 99 Gauweiler, Peter, 101
vom 13./14. Dezember 2012, 109 Geithner, Timothy, 129
vom 16. Dezember 2010, 100 Geldpolitik, 64, 117, 131, 150, 161
vom 17. Oktober 2012, 102 Gemeinschaftsmethode, 134
vom 21. Juli 2011, 75 Gesetz
vom 24. März 2011, 100 zur Übernahme von Gewährleistungen
vom 25. März 2010, 52 im Rahmen eines europäischen
vom 28. November 2010, 67 Stabilisierungsmechanismus, 65
vom 28./29. Juni 2012, 101 GIPS, 14, 154
vom 30. Januar 2012, 98 Goldman Sachs, 94
vom 8./9. Dezember 2011, 98 Gouverneursrat, 101
Eurobonds, 105, 159 Griechenland, 100
Europäische Kommission, 133
Europäischer Ausschuss für Systemrisiken,
38 H
Europäischer Rat, 133 Handelsbilanz, 22
Europäisches Parlament, 133 Hedgefonds, 79
Eurostat, 51 Hilfspaket
EWU, 13 für Griechenland
Exekutive, 137 erstes, 33, 53, 61
Exekutivföderalismus, 135 zweites, 75
EZB, 9, 22, 26, 35, 94, 121 drittes, 108
-Direktorium, 111 Hollande, François, 91, 102, 143, 159
-Rat, 93 HRE, 68, 157
-Rat, 123

I
F Il Giornale, 143
FDP, 159 Inflation, 26, 106, 118, 120, 160
Federal Reserve, 24, 159 Irish Independent, 144
Finanzkrise, 15, 37, 79 Irland, 63, 68
Finanzstromtheorie, 21 IWF, 15, 55, 59, 65, 68, 76
Finnland, 15
Fiskalpakt, 98, 122
Fiskalpolitik, 25, 87, 104, 118, 130 J
Fiskalunion, 98 Japan, 23
Fitch, 50, 68, 82, 102 Jintao, Hu, 63
Sachverzeichnis 171

José da Silva, Lopes, 70 P


Juncker, Jean-Claude, 56, 92, 99, 125 Papandreou, Giorgos, 32, 56
Jünger, Ernst, 43 Peripherie, 125, 145
Portugal, 27, 63, 110
Praet, Peter, 112
K Prodi, Romano, 27
Kapitalismus, 148
Kapitalschlüssel, 105, 122, 127
Keynes, John Maynard, 10, 160 R
Konvergenzkriterien, 25 Rajoy, Mariano, 146
Kreditausfallversicherung, 79 Regling, Klaus, 108, 123
Rehn, Olli, 71, 107, 109
Rompuy, Herman Van, 99
L Rösler, Philipp, 109
Lafontaine, Oskar, 29
Lagarde, Christine, 106
Legislative, 137 S
Lehman Brothers, 37, 84 Sachverständigenrat, 23
Leistungsbilanz, 22 Samaras, Andonis, 91, 107
Lenihan, Brian, 67 Sarkozy, Nicolas, 63, 75
Linke, 77 Schäffler, Frank, 154
Lissabon-Strategie, 28 Schäuble, Wolfgang, 9, 54, 59, 71, 92, 102,
Ljubljana, 123 122
Schlesinger, Helmut, 152
Schmalenbach, Eugen, 9
M Schmidt, Helmut, 94, 119
Maastricht-Kriterien, 26, 127 Schmitt, Carl, 43, 65
Madrid, 123 Schröder, Gerhard, 14
Medwedew, Dmitri Anatoljewitsch, 63 Schuldenbremse, 97
Merkel, Angela, 51, 59, 63, 91, 98, 99, 106, Schuldenkrise, 26
122, 129 Schuldenschnitt
Montebourg, Arnaud, 143 erster, 75
Monti, Mario, 80, 89, 110, 137, 144 zweiter, 107, 108
Moody’s, 68 Schuldenstaat, 20, 55
Moscovici, Pierre, 102 Schuldentragfähigkeitsanalyse
vom 20. Oktober 2011, 75
vom 15. Februar 2012, 76, 90
N Schwan, Gesine, 94
Niederlande, 15 Schweden, 68
Nikosia, 82 Sekundärmarkt, 35, 123
Notenbank, 70, 92, 94, 104, 120, 130 Sicherheitenpool, 36
Siluanow, Anton, 82
Sinn, Hans-Werner, 139, 152
O Six Pack, 73, 86, 99
Obama, Barack, 63 Slowenien, 110
Ocana, Carlos, 84 Smith, Adam, 121
172 Sachverzeichnis

Söder, Markus, 124, 142 Troika, 56, 75, 106


SoFFin, 157 Tuomioja, Erkki, 93
Sozialismus, 147
Spanien, 110
Sparpaket U
griechisches, 91 UK, 17, 23
SPD, 94, 159 Ungleichgewichte, 25, 111
Spekulation, 124, 145 USA, 17, 23, 54, 128
Sperrkonto, 77
Sperrminorität, 101, 122
Staatsanleihen V
deutsche, 105 van Rompuy, Herman, 125
griechische, 49, 55, 79 Vanhanen, Matti, 51
italienische, 94 Verfassung, 99
zyprische, 82 Vertrag
Stabilitäts- und Wachstumspakt, 28 über Stabilität, Koordinierung und
Stabilitätsgesetz, 87 Steuerung in der Wirtschafts-
Standard & Poor’s, 53, 58 und Währungsunion, 98
Stark, Jürgen, 104 von Maastricht, 27
Steuerstaat, 20 Vollkasko-Ökonomie, 159
Stournaras, Giannis, 91 Voßkuhle, Andreas, 101
Strauss-Kahn, Dominique, 59
Subprime, 69
Süddeutsche Zeitung, 94 W
SVR, 158 Weber, Axel, 104, 130
Weidmann, Jens, 9, 104, 106, 107, 150, 161
Westerwelle, Guido, 142
T Wirtschaftspolitik, 4, 26, 74, 87, 98
Target2 Wulff, Christian, 24
Funktionsweise, 152
Kredite, 132, 155
Terms of trade, 126 Z
The Economist, 143 Zapatero, José Luis Rodríguez, 83, 85
Tranche Zentrum, 125
der griechischen Finanzhilfe, 106, 153 Zwillingsdefizit, 23
der portugiesischen Finanzhilfe, 110 Zypern, 110
Trichet, Jean-Claude, 59, 130, 131
Troika
Bericht, 92, 106