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RECURSO DE APELACIÓN – Frente a decisión que declara no probada la
excepción previa de inepta demanda por falta de juramento estimatorio /

DEMANDA – Requisitos: artículo 162 de la Ley 1437 de 2011 / DEMANDA –
Requisitos: artículo 82 del Código General del Proceso / REQUISITOS DE LA
DEMANDA – Se encuentran regulados de manera integral y especial en la
Ley 1437 de 2011 / INADMISIÓN DE LA DEMANDA – Procede cuando carezca
de los requisitos señalados por la ley / CAUSALES DE INADMISIÓN DE LA
DEMANDA – Son taxativas / DEBER DEL JUEZ CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO – De evaluar únicamente los requisitos de la demanda
establecidos en la Ley 1437 de 2011 / JURAMENTO ESTIMATORIO – No
resulta aplicable en los procesos contencioso administrativos como
requisito de la demanda / EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA POR FALTA DE
JURAMENTO ESTIMATORIO – No probada / CAMBIO DE POSTURA DEL
DESPACHO
Vistas las diversas posiciones en relación con la aplicación del juramento

estimatorio en los procesos contencioso-administrativos, este despacho advierte
que el CPACA estableció en el Capítulo III del Título V de la parte segunda, los
requisitos de la demanda. […] [E]l CPACA contiene una reglamentación minuciosa
y en consonancia con los asuntos que se tramitan ante esta jurisdicción en lo
atinente a los requisitos de la demanda, regulación que puede ser catalogada
como integral y, en consecuencia, no resulta pertinente, en dicho aspecto, la
aplicación del CGP, puesto que no se puede predicar la existencia de un asunto no
contemplado en el estatuto procesal de los juicios ante esta jurisdicción, en los
términos del artículo 306 del CPACA. […] Por otra parte, nótese que el CPACA
señaló, en su artículo 170, que la demanda se inadmitirá cuando carezca de los
requisitos señalados por la ley por auto susceptible del recurso de reposición, en
el cual se expondrán los defectos para que sean corregidos en un plazo de diez
(10) días, so pena del rechazo de la demanda. En la medida en que las causales
de inadmisión resultan ser taxativas, puesto que implican un límite al derecho de
acceso a la administración de justicia previsto en el artículo 229 de la Carta
Política –Corte Constitucional, Sentencia C-833 de 2002– , dichos requisitos –
señalados en la ley– deben, igualmente, ser interpretados en forma taxativa
puesto que, en la misma vía, su desconocimiento impide, evidentemente, la
tramitación del proceso judicial, al tener que ser subsanado –y dar incluso lugar a
su terminación de acuerdo con el artículo 169 del CPACA–, lo que impone que el
juez deba evaluar, únicamente, aquellos requisitos establecidos, en forma
especial, integral y taxativa, en el CPACA, en particular en los artículos 162, 163,
164, 165, 166 y 167, que en momento alguno mencionan el juramento estimatorio.
De esta manera, el despacho se aparta de la interpretación expuesta en el auto de
24 de septiembre de 2015 , en cuanto consideró que el juramento estimatorio
previsto en el artículo 206 del CGP resultaba aplicable a los procesos contencioso-
administrativos como requisito de la demanda –y límite para su admisibilidad– y,
por el contrario, subraya que el CPACA excluyó tal figura de dichos requisitos,
resultando improcedente su aplicación en tal aspecto, razón por la que considera
acertada la decisión del magistrado sustanciador del presente proceso judicial en
primera instancia de declarar no probada la excepción de inepta demanda por
ausencia del juramento estimatorio. Finalmente, este despacho no abordará lo
relacionado con la aplicación del juramento estimatorio como medio de prueba en
esta clase de procesos a los cuales hizo referencia el magistrado sustanciador de
proceso como uno de sus argumentos, en cuanto escapa al objeto de la
controversia que se limita al juramento estimatorio como requisito de la demanda
contencioso-administrativa.
JURAMENTO ESTIMATORIO – Es un medio autónomo de prueba

[E]l CGP reguló el juramento como un medio autónomo de prueba, tal y como
puede constatarse del contenido del artículo 165, que al referirse a los medios de
prueba menciona como uno de estos al “(…) juramento (…)”. La doctrina ha
sostenido que dicho medio de prueba es una modalidad de declaración de parte,
en la medida en que “(…) el contendiente al que se le exige el juramento lo que
hace, en últimas, es dar una versión del hecho (…)” y se agrega “(…) de manera
idéntica a como lo hace si se le estuviera interrogando, solo que el contexto del
juramento implica que la manifestación surge sin necesidad de que se dé la
pregunta, lo que podría ser una base para justificar su tratamiento como medio de
prueba autónomo (…)”.
JURAMENTO ESTIMATORIO – Concepto / JURAMENTO ESTIMATORIO –

Finalidad / PARTE DEMANDANTE – Tiene una mejor comprensión y
conocimiento sobre las características y dimensión de la prestación que
reclama / PARTE DEMANDANTE – Tiene la carga de la prueba en relación
con la cuantía de la pretensión
El juramento estimatorio es un medio de prueba que permite fijar la cuantía de la

prestación reclamada con el propósito de simplificar y facilitar la actividad
probatoria dirigida a cuantificar ciertas prestaciones que suelen ser reclamadas
por la vía judicial y en esa dirección “(…) el legislador prefiere ensayar primero un
mecanismo que no desgaste la función judicial, de modo que solo en tanto este
pierda su confiabilidad sea preciso acudir a los medios de prueba comunes (…)”.
[…] Su existencia dentro del ordenamiento jurídico es un claro reconocimiento del
principio constitucional de la buena fe –artículo 83 de la Carta Política – y un
desarrollo de los deberes que incumben a las partes y a sus apoderados previstos
en el artículo 78 del CGP, dentro de los que se destacan los deberes de “(…) 1.
Proceder con lealtad y buena fe en todos sus actos (…)” y “(…) 2. Obrar sin
temeridad en sus pretensiones o defensas y en el ejercicio de sus derechos
procesales (…)”, siendo su finalidad, en esa vía: “(…) disciplinar a los abogados,
quienes con frecuencia en su demanda no vacilan en solicitar de manera
precipitada y muchas veces irresponsable, especialmente cuando de
indemnización de perjuicio se trata, sumas exageradas, sin base real alguna, que
aspiran a demostrar dentro del proceso, pero sin que previamente, como es su
deber, adelanten estudios serios frente al concreto caso para ubicarlas al menos
aproximadamente en su real dimensión económica, de ahí que en veces, no
pocas, de manera aventurada lanzan cifras estrambóticas a sabiendas que están
permitidos los fallos mínima petita; en otras ocasiones se limitan a dar una suma
básica y de allí en adelante “lo que se pruebe”, fórmula con la cual eludían los
efectos de aplicación de la regla de la congruencia (…)”. Resulta plausible que se
haga la exigencia prevista en el citado artículo en la medida en que el litigante
interesado es quien tiene una mejor comprensión y conocimiento sobre las
características y dimensión de la prestación que reclama y, además, de acuerdo
con el artículo 167 del CGP, es aquel quien tiene la carga de la prueba en relación
con su cuantía.
JURAMENTO ESTIMATORIO – Procesos en los que opera
[E]l juramento estimatorio solo puede operar en los casos autorizados por la ley,
teniendo cabida, entonces, en los procesos declarativos y ejecutivos en los que se
“(…) pretenda –específicamente– el pago de (i) una indemnización, (ii) una
compensación, (iii) unos frutos, (iv) unas mejoras, o (v) una suma debida a quien
tiene derecho a recibir cuentas. Así se desprende de los artículos 206, 379 y 428
del Código General del Proceso (…)”.
JURAMENTO ESTIMATORIO – Características de la estimación
La estimación que se realiza bajo juramento debe: i) estar debidamente razonada,

explicándole al juez cuál es el origen de la prestación que se jura y, ii) discriminar,
por separado, los componentes y conceptos del valor reclamado.
JURAMENTO ESTIMATORIO – Las partes tienen el deber de hacerlo en sus

actos de postulación: demanda y contestación de la demanda / JURAMENTO
ESTIMATORIO – Condiciona la admisibilidad de la demanda / JURAMENTO
ESTIMATORIO – Cuando la demanda no lo contenga se declara inadmisible
[E]l legislador indicó que las partes tienen el deber de hacer el juramento en sus
actos de postulación, esto es, para el demandante, en la demanda, y para el
demandado, en la contestación. […] Se debe mencionar que uno de los efectos
procesales del juramento estimatorio resulta ser que condiciona la admisibilidad de
la demanda, si se debe hacer en ella, o el trámite de la reclamación que se efectúa
en la contestación, como lo señalan los artículos 90, 96 y 97 del CGP. Es así que:
i) de acuerdo con el artículo 90 del CGP, el juez declarará inadmisible la demanda,
entre otros casos “(…) 6. Cuando no contenga el juramento estimatorio, siendo
necesario (…)”; ii) siguiendo el artículo 97, la contestación de la demanda deberá
contener: “(…) 3. Las excepciones de mérito que se quieran proponer contra las
pretensiones del demandante, con expresión de su fundamento fáctico, el
juramento estimatorio y la alegación del derecho de retención, si fuere el caso
(…)”; y, iii) la falta de juramento estimatorio, al tenor del artículo 97, impedirá que
sea considerada la respectiva reclamación del demandado, salvo que concrete la
estimación juramentada dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación del
requerimiento que para tal efecto realice el juez.
JURAMENTO ESTIMATORIO – Contradicción / COMPORTAMIENTO

PROCESAL DE GUARDAR SILENCIO – Consecuencias frente al juramento
estimatorio / OBJECIÓN AL JURAMENTO ESTIMATORIO – Efectos
En la medida en que la estimación es un acto unilateral, para que surta efectos es

preciso que se ponga en conocimiento de la contraparte y que esta tenga la
oportunidad de ejercer su contradicción. Si el juramento se realizó en el respectivo
acto de postulación, la contradicción se realiza en el traslado a la parte contraria,
esto es, al contestar la demanda, al pronunciarse sobre las excepciones de fondo,
el llamamiento en garantía o el incidente respectivo y, se agrega que “(…) si el
juramento estimatorio se hizo en la contestación de la demanda (p. ej.: sobre el
valor de unas mejoras), sin plantear excepciones de mérito, debe el juez dar
traslado con plazo judicial para garantizarle al demandante el ejercicio del derecho
de contradicción (…)”. Dentro del término del respectivo traslado, la parte contraria
puede asumir varios comportamientos procesales. Puede, verbi gratia, guardar
silencio, lo cual tiene las siguientes consecuencias: “(…) a).- El juramento
estimatorio puede volverse definitivo, lo que significa que puede hacer plena
prueba de la cuantía de la prestación reclamada. Claro está que si, a pesar de la
ausencia de objeción, el juez percibe desproporcionada, injusta o ilegal la
estimación, debe ordenar la práctica de pruebas para establecer la cuantía real, lo
mismo que cuando sospeche fraude o colusión entre las partes. b).- El juez queda
impedido para reconocer suma superior por el concepto de la reclamación. Aun
cuando el juez ordene la práctica de pruebas y como consecuencia de estas
encuentre que la estimación es inferior a la cuantía real de la prestación, solo
puede reconocer la suma estimada (…) Para evitar que el litigante burle la
previsión legal que proscribe el reconocimiento de suma superior a la estimada, la
ley sanciona con ineficacia de pleno derecho cualquier expresión que apunte a
esquivar dicho límite (…)”. Puede también presentar una objeción con la finalidad
de cuestionar la estimación hecha bajo juramento, en la que debe especificarse
razonadamente la inexactitud que se le atribuye a la estimación y será ineficaz, en
consecuencia, la que no cumpla con dicha exigencia. El hecho de que se presente
esta objeción implica: “(…) a) Se aniquila el valor probatorio del juramento
estimatorio. En consecuencia, corresponde a la misma parte que hizo el juramento
aportar elementos de prueba adicionales para demostrar la dimensión de su
reclamación. Con ese propósito el juez debe conceder una oportunidad de cinco
días a la parte para que solicite o aporte las pruebas. b). Desaparece el obstáculo
para reconocer más de lo estimado. La objeción, por sí sola, remueve el límite
máximo de la cuantía de la prestación. Por lo tanto, si a causa de las pruebas que
se practiquen para establecer el monto real de la prestación se encuentra que el
tamaño de esta es superior al estimado por quien hizo la reclamación, el juez debe
reconocer la suma demostrada. Se trata de una consecuencia adversa a quien
objeta, establecida con el propósito inequívoco de disuadir la objeción infundada
(…)”.
JURAMENTO ESTIMATORIO – Se funda en que la parte que reclama actúa de

buena fe y con lealtad / JURAMENTO ESTIMATORIO – Sanciones porque la
cantidad estimada excede la que resulta probada
[E]l juramento estimatorio se funda en que la parte que reclama la prestación

actúe de buena fe y con lealtad, por lo que quien quiebre dicha confianza es
merecedor de la correspondiente sanción. Es por ello que la ley prevé la sanción
de multa equivalente al diez por ciento (10%) para quien hizo el juramento
estimatorio cuando se demuestre que la cantidad estimada excede en el cincuenta
por ciento (50%) la que resulte probada, la cual se pagará al Consejo Superior de
la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, o a quien haga sus
veces. Si la reclamación es negada por falta de demostración de los perjuicios, la
sanción equivaldrá al cinco por ciento (5%) del valor pretendido en la demanda
cuyas pretensiones fueron desestimadas, lo cual operará solo si es imputable al
actuar negligente o temerario de la parte.
NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Secciones Primera

y Tercera, de 24 de septiembre de 2015, Radicación 25000-23-41-000-2014-
01260-01, C.P. María Claudia Rojas Lasso; 24 de noviembre de 2017, Radicación
68001-23-33-000-2014-00119-01(54051), C.P. Danilo Rojas Betancourth; y 7 de
septiembre de 2018, Radicación 25000-23-36-000-2015-01113-01(60578), C.P.
Stella Conto Díaz del Castillo.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 83 / CÓDIGO

GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 78 / CÓDIGO GENERAL DEL
PROCESO – ARTÍCULO 90 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO
97 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 162 / CÓDIGO GENERAL
DEL PROCESO – ARTÍCULO 165 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO –
ARTÍCULO 167 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 206
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 25000-23-41-000-2016-01687-02
Actor: EQUIDAD SEGUROS OC Y OTROS
Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Tema: JURAMENTO ESTIMATORIO COMO REQUISITO DE LA DEMANDA

CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
Auto interlocutorio
El despacho procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el

apoderado judicial de la parte demandada en contra de la decisión adoptada por el
magistrado ponente de la Sección Primera –Subsección B– del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca en la audiencia inicial celebrada el 13 de junio de
2019, mediante la cual declaró no probada la excepción previa denominada “(…)
inepta demanda por falta de juramento estimatorio (…)”.
I.- Antecedentes
I.1.- La demanda –fol. 1 a 85, cuaderno principal–.
I.1.1.- Las pretensiones principales
1.- La entidad cooperativa Equidad Seguros OC y otras personas naturales y

jurídicas –fol. 5 a 7, cuaderno principal– presentaron demanda ante esta
jurisdicción, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo –en adelante CPACA–, para que se declare la
nulidad de las resoluciones 002414 de 24 de noviembre de 2015 y 00458 de 15 de
febrero de 2016, expedidas por la Superintendencia Nacional de Salud.
2.- La Superintendencia Nacional de Salud, a través de la Resolución 002414 de

24 de noviembre de 2015, ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes,
haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa para liquidar a la
entidad cooperativa Saludcoop Entidad Promotora de Salud Organismo
Cooperativo –fol. 516 a 531, cuaderno principal–. Asimismo, dicha entidad,
mediante la Resolución 000458 de 15 de febrero de 2016, rechazó el recurso de
reposición presentado en contra del precitado acto administrativo –fol. 532 a 535,
cuaderno principal–.
3.- Solicitaron, como consecuencia de la declaración de nulidad y a título de

restablecimiento del derecho, que se condenara a dicha entidad a reintegrar a los
propietarios de Saludcoop Entidad Promotora de Salud Organismo Cooperativo, el
valor neto del patrimonio que registraban los estados financieros publicados por la
demandada a 31 de diciembre de 2010, esto es, la suma de $554.711.568,
debidamente actualizados en la fecha de reintegro, suma con la que se deberá
constituir un patrimonio autónomo en una sociedad fiduciaria pública cuyos
beneficiarios serán los propietarios de la entidad cooperativa, cuyo objeto será la
“(…) fundación de una Empresa Promotora de Salud Cooperativa (…)”, para lo
cual, se ordenará en la sentencia que “(…) los demandantes estarán obligados a
convocar una asamblea general de asociados para constituir la Empresa
Prestadora de Salud Cooperativa, la cual designará sus representantes ante la
sociedad fiduciaria, o en la forma que ordene la jurisdicción contencioso
administrativa (…)”.
4.- Pidieron que en caso de no accederse a la anterior pretensión –numeral 3– se

condenara a la demandada a reintegrar a los demandantes y demás asociados
propietarios de Saludcoop Entidad Promotora de Salud Organismo Cooperativo, la
totalidad de los aportes que realizaron para constituir e ingresar como asociados,
debidamente actualizados a la fecha en que se realice el reintegro.
5.- Además, solicitaron que, como consecuencia de la nulidad de los actos

administrativos precitados, se condenara a la demandada a la reparación integral
del daño extrapatrimonial que se causó a los asociados propietarios de Saludcoop
Entidad Promotora de Salud Organismo Cooperativo, en especial el daño moral
por la estigmatización a la que fueron expuestos públicamente por las autoridades
y por haber sido expuestos como responsables del deterioro de la citada entidad
cooperativa, “(…) cuando en la realidad la liquidación de la misma es imputable
exclusivamente a la actividad de la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
y sus agentes (…)”. Igualmente, pidieron condenar a la demandada a publicar en
un diario de amplia circulación nacional, así como en canales de televisión y redes
sociales, la parte resolutiva de la decisión judicial favorable a las pretensiones de
los demandantes.
I.1.2.- Las pretensiones subsidiarias
6.- Solicitaron que en caso de que no se acceda a la nulidad de los actos

administrativos acusados, se declare que la Superintendencia Nacional de Salud
es responsable de los daños antijurídicos causados a los asociados propietarios
de Saludcoop Entidad Promotora de Salud Organismo Cooperativo, por “(…) el
conjunto de errores, fallas, gestión antieconómica, y demás hechos, omisiones y
operaciones que condujeron a la pérdida del patrimonio de esta entidad mientras
estuvo bajo la administración y custodia de la SUPERINTENDENCIA NACIONAL
DE SALUD y sus agentes (…)”.
7.- Pidieron, como consecuencia de la declaración anterior, se condene a la

entidad pública demandada a reintegrar a los asociados propietarios de Saludcoop
Entidad Promotora de Salud Organismo Cooperativo el valor neto del patrimonio
que registraban los estados financieros publicados por la demandada a 31 de
diciembre de 2010, esto es, la suma de $554.711.568, debidamente actualizados
en la fecha de reintegro, suma con la que se deberá constituir un patrimonio
autónomo en una sociedad fiduciaria pública cuyos beneficiarias serán los
asociados propietarios de la entidad cooperativa, cuyo objeto será la “(…)
fundación de una Empresa Promotora de Salud Cooperativa (…)”, para lo cual, se
ordenará en la sentencia que “(…) los demandantes estarán obligados a convocar
una asamblea general de asociados para constituir la Empresa Prestadora de
Salud Cooperativa, la cual designará sus representantes ante la sociedad
fiduciaria, o en la forma que ordene la jurisdicción contencioso administrativa (…)”.
8.- Indicaron que en caso de no accederse a la anterior pretensión –numeral 7– se

condenara a la demandada a reintegrar a los demandantes y demás asociados
propietarios de Saludcoop Entidad Promotora de Salud Organismo Cooperativo, la
totalidad de los aportes que realizaron para constituir e ingresar como asociados,
debidamente actualizados a la fecha en que se realice el reintegro.
9.- Además, solicitaron que, como consecuencia de la declaratoria de

responsabilidad, se condenara a la demandada a la reparación integral del daño
extrapatrimonial que se causó a los asociados propietarios de Saludcoop Entidad
Promotora de Salud Organismo Cooperativo, en especial el daño moral por la
estigmatización a la que fueron expuestos públicamente por las autoridades y
haber sido expuestos como responsables del deterioro de la citada entidad
cooperativa, “(…) cuando en la realidad la liquidación de la misma es imputable
exclusivamente a la actividad de la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
y sus agentes (…)”.
10.- Igualmente, pidieron condenar a la demandada a publicar en un diario de

amplia circulación nacional, así como en canales de televisión y redes sociales, la
parte resolutiva de la decisión judicial favorable a las pretensiones de los
demandantes y una declaración sobre los derechos constitucionales del sector
cooperativo y en especial, los alcances de la propiedad colectiva amparada por la
Constitución Política.
I.2.- El trámite del proceso
10.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B,

admitió la demanda a través de la providencia de 8 de mayo de 2018 y ordenó la
notificación a la entidad pública demandada, al agente del Ministerio Público y a la
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado –en adelante ANDJE–, además
de correr traslado de la misma a los sujetos procesales –fol. 597 a 600, cuaderno
principal–.
11.- La Superintendencia Nacional de Salud –parte demandada–, dentro del

término previsto para ello, contestó la demanda formulada en su contra y, además,
propuso como excepciones: i) la falta de legitimación en la causa; ii) la ineptitud de
la demanda por falta de juramento estimatorio; iii) la legalidad e inexistencia de
causales de nulidad – ausencia de título jurídico que fundamente el
restablecimiento del derecho; iv) el cumplimiento de sus funciones de inspección,
vigilancia y control; y, v) la excepción genérica – fol. 624 a 695, cuaderno principal
2–.
12.- En relación con la excepción de falta de legitimación en la causa por activa –

que sería objeto de decisión en la audiencia inicial–, la entidad demandada estimó
que existe independencia entre los asociados que manifiestan su voluntad de
crear una entidad sin ánimo de lucro y la persona jurídica que se crea, razón por la
que quien debía ejercer el derecho de defensa y contradicción en relación con la
intervención con fines de liquidación era precisamente la persona jurídica afectada
con tal decisión y así se cumplió por parte de la entidad de inspección, vigilancia y
control, por lo que no entiende cómo los demandantes pudieran estar legitimados
para ejercer la contradicción de los actos administrativos expedidos por ella.
13.- De otro lado y frente a la excepción de ineptitud de la demanda por falta de

juramento estimatorio –que sería igualmente objeto de decisión en la audiencia
inicial– considera que los demandantes no efectuaron el juramento estimatorio de
los perjuicios cuya indemnización se pretende, en los términos del artículo 206 del
Código General del Proceso –en adelante CGP–, lo cual no debe confundirse con
la figura prevista en el numeral 6 del artículo 162 del CPACA, en la medida que la
estimación razonada de la cuantía tiene como objeto determinar el órgano
jurisdiccional competente para el caso y no un fin probatorio como lo tiene tal
juramento.
14.- Encuentra que dicha figura –el juramento estimatorio– es aplicable a los
proceso que se tramitan ante esta jurisdicción por virtud de la integración
normativa prevista en el artículo 306 del CPACA, luego “(…) como dicho
incumplimiento constituye uno de los requisitos formales de la demanda, la misma
debe declararse probada como medio exceptivo y requerir a la parte accionada
para que estimara (sic) de manera razonada y discriminada y bajo la gravedad de
juramento el monto de los perjuicios patrimoniales que pretende hacer valer
dentro del proceso (…) Como sustento de las afirmaciones contentivas en el
presente recurso (sic), traigo a colación lo manifestado por el Consejo de Estado
en Auto del 24 de septiembre de 2015, radicado 25000234100020140126001,
Sección Primera, cuya Consejera Ponente María Clara Rojas Lasso, afirmó: (se
cita) (…)”.
14.- De las excepciones formuladas se corrió traslado – fol. 706, cuaderno

principal 2– y la parte demandante, oportunamente, realizó el respectivo
pronunciamiento frente a las mismas –fol. 696 a 705, cuaderno principal 2–.
15.- En relación con la excepción de falta de legitimación en la causa, consideró

que los argumentos expuestos por la parte demandada serían ciertos si en las
pretensiones se buscara el restablecimiento del derecho o la reparación del daño
causado por la entidad pública a Saludcoop Entidad Promotora de Salud
Organismo Cooperativo, no obstante, aquellas persiguen la reparación del daño
que se le causó a los demandantes –los cooperados de la entidad promotora de
salud– por la pérdida de la entidad en manos de los agentes interventores
designados aquella –la Superintendencia Nacional de Salud–.
16.- Agregó que esta Sección, en el auto de 15 de diciembre de 2017, por el cual
revocó el auto por el cual se rechazó la demanda que dio origen a este proceso
judicial, definió que “(…) los propietarios de SALUDCOOP tenían interés legítimo
para hacerse parte en la vía gubernativa contra la resolución que ordenó la
liquidación de esta entidad cooperativa, y que por lo mismo tenían también interés
propio para presentar la demanda objeto del presente proceso (…)”, luego no le
asistiría razón al entidad pública enjuiciada en su excepción.
17.- Frente a la excepción de inepta demanda por falta de juramente estimatorio

explicó que esta Corporación ha considerado que dicha modalidad de juramento
no es aplicable al procedimiento contencioso administrativo puesto que: i) los
requisitos de la demanda se encuentra enumerados en el artículo 162 del CPACA
–entre ellos el numeral 6– y, ii) la confesión como prueba de los perjuicios no está
permitida y para el efecto citó los autos de 5 de diciembre de 2016 –Expediente
25000 23 36 000 2015-00115 02(57036)– y de 24 de noviembre de 2017 –
Expediente 68001 23 33 000 2014-00119 01(54051)– en los que se sostiene tal
postura, concluyendo que:
“(…) esta institución de dar por probado el monto del perjuicio con el
solo juramente de la parte actora es extraña e inaplicable en esta
jurisdicción, a más que los requisitos de procedibilidad de la demanda
está expresamente reglados por el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo por lo que no cabe la
aplicación subsidiaria (…)”
18.- El magistrado sustanciador del proceso, en providencia de 21 de febrero de

2019 – fol. 710, cuaderno principal –, fijó como fecha y hora para la realización de
la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, el día 13 de
junio de 2019, hora 2:30 p.m.
I.3.- La providencia apelada
19.- El magistrado sustanciador del proceso en primera instancia, en desarrollo de

la audiencia inicial programada para el día 13 de junio de 2019, procedió a
resolver las excepciones previas presentadas. En relación la excepción de falta de
legitimación en la causa, explicó lo siguiente:
“(…) al respecto se estima que no le asiste razón al apoderado judicial

de la parte demandada en cuanto tiene que ver con que solamente
Saludcoop EPS en liquidación puede demandar los actos
administrativos que considere son contrarios a derecho, por cuanto en
virtud de lo expresamente dispuesto en el artículo 138 de la Ley 1437
de 2011 “toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo
amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad
del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le
restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el
daño”, en ese sentido es claro que todas aquellas personas jurídicas y
naturales que hicieron aportes al capital social de Saludcoop EPS en
liquidación y que por tanto son propietarios de esta les asiste un interés
directo en el proceso, y por consiguiente tienen legitimación en la causa
para instaurar demanda por aquellos derechos subjetivos que
consideran lesionados por la expedición de los actos administrativos,
corroborado ello por la Sección Primera del Consejo de Estado, CP
Roberto Augusto Serrato Valdés quien por auto de 15 de diciembre de
2017 (fls. 7 a 12 cdno. apelación) revocó el auto que había rechazado la
demanda en el presente asunto y manifestó, entre otros aspectos, que
en el trámite de la liquidación de la EPS se definirá la manera como se
dispondrá sus activos por que tal decisión de liquidación si les reviste
un interés a los actores, no obstante lo anterior revisado el expediente
se advierte que de todos los demandantes en el proceso de la
referencia únicamente se presenta falta de legitimación en la causa por
activa a los señores Rubiela Galeano Salinas, Luz Dary Granados
Espejo, Luís Eduardo Vélez Berrio, Mercedes Sofir González Acosta,
Amada Cecilia Chica Florez, Dufi Maud Saah Espitia y Raquel Alicia
Torres Bedoya toda vez que no acreditaron mediante ningún medio
probatorio ser cooperados o socios o tener participación en el capital
social de la empresa Saludcoop EPS en liquidación, de modo que no se
observa el interés que les asiste en el presente asunto y por lo tanto la
demanda debe ser rechazada frente a esas precisas personas en
consecuencia se declara parcialmente probada la excepción previa de
falta legitimación en la causa por activa únicamente respecto de los
señores Rubiela Galeano Salinas, Luz Dary Granados Espejo, Luís
Eduardo Vélez Berrio, Mercedes Sofir González Acosta, Amada Cecilia
Chica Florez, Dufi Maud Saah Espitia y Raquel Alicia Torres Bedoya, en
consecuencia, recházase la demanda frente a esas personas (…)” –
Acta Audiencia Inicial que se encuentra en los folios 716 y 717,
cuaderno principal 2–
20.- En cuanto a la excepción de inepta demanda por falta de juramento

estimatorio, consideró lo siguiente:
“(…) Sobre este preciso punto le asiste razón a la parte actora en la

oposición a la excepción, en cuanto que dicho instrumento
efectivamente, no es aplicable –el del juramento estimatorio– a los
procesos contencioso administrativos, fundamentalmente y de manera
concreta por lo siguiente:
Por una parte, porque en razón de lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011,
concretamente el artículo 166 numeral 2 regula lo concerniente a la
cuantía de la demanda, por lo tanto para determinar la cuantía de la
demanda no hay ningún vacío que permita o autorice aplicar por
remisión legal expresa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, la figura
del juramento estimatorio consignada allá en el Código General del
Proceso, en donde ese es el factor para determinar el monto de los
perjuicios y, por lo tanto, la cuantía de la demanda, no hay vacío, por lo
tanto, hay reglas propias y específicas en la Ley 1437 de 2011 que
impiden legalmente aplicar las normas del Código General del Proceso.
Y por otra parte, una consecuencia central de la figura del juramento

estimatorio es que en el evento de formularse este y no haber una
objeción frente al juramento estimatorio por la parte demandada, en
este caso la entidad pública demandada la Superintendencia Nacional
del Salud, podía tener el alcance de una confesión judicial, que por
expreso mandato constitucional y legal está prohibido en cabeza de
este tipo de entidades como es el caso de la Superintendencia Nacional
de Salud, razones estas dos por las cuales es perfectamente claro para
este Tribunal que la figura del juramento estimatorio no es aplicable en
los procesos que son de conocimiento de la jurisdicción contencioso
administrativa, razón por la cual la excepción previa de inepta demanda
por ausencia de juramento estimatorio pierde todo piso y, por lo tanto,
debe ser desestimada y así se declara no probada tal excepción – disco
compacto fol. 720, cuaderno principal 2 [38:07-40:05]–
I.4.- El recurso de apelación
21.- Efectuado el pronunciamiento del magistrado instructor del proceso en

relación con las excepciones previas, la parte demandada interpuso el recurso de
apelación frente a lo decidido, el cual fundamentó en la siguiente forma:
“(…) Me permito de manera respetuosa presentar recurso de apelación

de conformidad con el artículo 180 numeral 6º de la Ley 1437 del año
2011 en lo que tiene que ver con la inepta demanda y falta del
juramento estimatorio.
Afirma el despacho que no le asiste razón a la Superintendencia

Nacional de Salud frente a la excepción invocada, comoquiera que en
virtud de la Ley 1437 del año 2011 no existe un vacío normativo, en
razón a que la misma norma establece la estimación razonada de la
cuantía, sin embargo considera la Superintendencia Nacional de Salud
que se están confundiendo dos figuras jurídicas, una la establecida en
el numeral 6º (sic) de la Ley 1437 del año 2011 que es la estimación
razonada de la cuantía que tiene como objeto determinar la
competencia del órgano jurisdiccional, pero jamás tiene un alcance
probatorio, como si lo determina el juramento estimatorio.
Pretender que la misma no es aplicable a la jurisdicción contenciosa

administrativa digamos que también está contrariando la misma
providencia emitida por el Consejo de Estado que mediante auto del 24
de septiembre del 2015, bajo el radicado 2014-126, la Sección Primera
afirmó:
“(…) conocido el contenido de la actuación la Sala considera que el a

quo acertó al entender que el requisito previsto en el 206 del Código
General Proceso relativo al juramento estimatorio, que de conformidad
con el numeral 6º del artículo 90 del mismo estatuto da lugar a la
inadmisión de la demanda es aplicable en materia contenciosa
administrativa, en efecto la Ley 1437 del 2011 establece en el artículo
306 que en los aspectos no regulados se seguirá el Código de
Procedimiento Civil, en este caso, Código General del Proceso en lo
que sea compatible con la naturaleza de los procesos que
correspondan a esta jurisdicción y, toda vez que el CPACA no tiene
pronunciamiento expreso sobre el juramento estimatorio, lo
contemplado en dicho estatuto general es aplicable.
De la lectura de las pretensiones de la demanda se concluye

claramente que la misma tiene un carácter indemnizatorio y se refiere a
daños patrimoniales, sin embargo, los demandantes no señaló (sic) por
cada pretensión el monto que se solicita como restablecimiento ni
expresó las razones por las que estima la suma reclamada omisión que
lleva a considerar que el requisito del juramento estimatorio no se
encuentra satisfecho. La Sala insiste que las pretensiones de
restablecimiento no pueden presentarse de manera generalizada, pues
dicha manifestación impide al juez determinar la cuantía y,
consecuencialmente, la competencia funcional para su conocimiento.
En este orden de ideas, la Sala considera que le asiste razón al a quo y,

por ende, el auto apelado debe confirmarse, toda vez que la
demandante debió atender a cada uno de los requerimientos exigidos
en la providencia del 11 de agosto del 2014, por la cual se dispuso
inadmitir la demanda y proceder a estimar razonadamente bajo
juramento los perjuicios de la demanda”.
Dicho esto su señoría y, en virtud del artículo 206, el juramento

estimatorio lo consignó así: “Quien pretenda el reconocimiento de una
indemnización, compensación o el pago de frutos o mejoras, deberá
estimarlo razonadamente bajo juramento en la demanda o petición
correspondiente, discriminando cada uno de sus conceptos (…)”.
En ese orden su señoría, revisado el escrito introductorio no se

evidencia la carga procesal que le asiste a la parte demandante de
hacer uso de este instrumento, del juramento estimatorio, que entre
otras cosas tiene dos razones fundamentales, una la formulación de
pretensiones justas y economizar la actividad probatoria desarrollándolo
no solo como medio de prueba, sino también como requisito de la
demanda. En ese orden, consideramos su señoría que le asiste a la
Superintendencia Nacional de Salud, frente a la excepción propuesta
dentro de la contestación de la demanda y una vez su señoría conceda
el respectivo recurso y, justificado dentro de la presente diligencia se
solicita respetuosamente al honorable Consejo de Estado que se
revoque la decisión proferida por su despacho y, declare probada la
excepción propuesta por esta defensa su señoría, muchas gracias (…)”
– disco compacto fol. 720, cuaderno principal 2 [42:19-46:24]–.
II.- Consideraciones del despacho
22.- Esta despacho, para efectos de desatar el recurso de apelación formulado por
el apoderado especial de la parte demandada, abordará a los siguientes aspectos:
i) su competencia; ii) el problema jurídico; iii) la regulación del juramento
estimatorio en el CGP; iv) su aplicación a los procesos que se tramitan ante esta
jurisdicción; y, v) las conclusiones que resultan del análisis anterior.
II.1.- La competencia
23.- De acuerdo con el artículo 150 del CPACA, esta Corporación conoce, en
segunda instancia, de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de
impugnación, el cual resulta procedente por así disponerlo el numeral 6° del
artículo 180 que indica que el auto que decida sobre las excepciones será
susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso.
24.- Este despacho desatará la controversia por cuanto de acuerdo con el artículo
125 del CPACA, es competencia del juez o magistrado ponente dictar los autos
interlocutorios y de trámite, a excepción de las decisiones a que se refieren los
numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 del CPACA 1, que debe ser proferidas por la
Sala de Decisión –excepto en los procesos de única instancia–, encontrándonos
que, en el presente asunto, el auto apelado no es de aquellos a los que se refiere
el citado artículo 243 del CPACA.
II.2.- El problema jurídico
25.- Se debe advertir que esta segunda instancia sólo examinará y abordará la
cuestión debatida en relación con los reparos concretos formulados por el
1
“(…) Artículo 243.Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los
Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma
instancia por los jueces administrativos:
1. El que rechace la demanda.
2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y
desacato en ese mismo trámite.
3. El que ponga fin al proceso.
4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser
interpuesto por el Ministerio Público (…)”.
apelante, de acuerdo con los artículos 320 2 y 3283 del CGP, y en esa medida, el
problema jurídico que se debe resolver se contrae a determinar si se configuró la
excepción previa formulada por el apoderado judicial de la Superintendencia
Nacional de Salud consistente en la ineptitud de la demanda contencioso
administrativa por la ausencia del juramento estimatorio regulado en el artículo
206 del CGP.
II.3.- La regulación del juramento estimatorio en el CGP
26.- Inicialmente se debe indicar que el CGP reguló el juramento como un medio
autónomo de prueba, tal y como puede constatarse del contenido del artículo 165,
que al referirse a los medios de prueba menciona como uno de estos al “(…)
juramento (…)”.
27.- La doctrina ha sostenido que dicho medio de prueba es una modalidad de

declaración de parte, en la medida en que “(…) el contendiente al que se le exige
el juramento lo que hace, en últimas, es dar una versión del hecho (…)” 4 y se
agrega “(…) de manera idéntica a como lo hace si se le estuviera interrogando,
solo que el contexto del juramento implica que la manifestación surge sin
necesidad de que se dé la pregunta, lo que podría ser una base para justificar su
tratamiento como medio de prueba autónomo (…)” 5.
28.- El CGP reguló dos especies de juramento –como medio de prueba–, el

estimatorio y el deferido por la ley. El artículo 206 del estatuto procesal civil prevé
el juramento estimatorio, en los siguientes términos:
2
“(…) Artículo 320. Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el
superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos
formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión.
Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del
coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71 (…)”.
3
“(…) Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá
pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las
decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere
adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso,
condenar en costas y ordenar copias.
El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la
modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las
nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia (…)”
4
Álvarez Gómez, Marco Antonio. ENSAYOS SOBRE EL CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO –
VOLUMEN III. Bogotá: Editorial Temis, 2017. Pág. 22.
5
López Blanco, Hernán Fabio. CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – PRUEBAS. Bogotá:
DUPRE Editores Ltda., 2019. Pág. 262.
“(…) Artículo 206. Juramento estimatorio. Quien pretenda el
reconocimiento de una indemnización, compensación o el pago de
frutos o mejoras, deberá estimarlo razonadamente bajo juramento en la
demanda o petición correspondiente, discriminando cada uno de sus
conceptos. Dicho juramento hará prueba de su monto mientras su
cuantía no sea objetada por la parte contraria dentro del traslado
respectivo. Solo se considerará la objeción que especifique
razonadamente la inexactitud que se le atribuya a la estimación.
Formulada la objeción el juez concederá el término de cinco (5) días a

la parte que hizo la estimación, para que aporte o solicite las pruebas
pertinentes.
Aun cuando no se presente objeción de parte, si el juez advierte que la

estimación es notoriamente injusta, ilegal o sospeche que haya fraude,
colusión o cualquier otra situación similar, deberá decretar de oficio las
pruebas que considere necesarias para tasar el valor pretendido.
<Modificado. Ley 1743 de 2014, artículo 13> Si la cantidad estimada

excediere en el cincuenta por ciento (50%) a la que resulte probada, se
condenará a quien hizo el juramento estimatorio a pagar al Consejo
Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración
Judicial, o quien haga sus veces, una suma equivalente al diez por
ciento (10%) de la diferencia entre la cantidad estimada y la probada.
El juez no podrá reconocer suma superior a la indicada en el juramento

estimatorio, salvo los perjuicios que se causen con posterioridad a la
presentación de la demanda o cuando la parte contraria lo objete. Serán
ineficaces de pleno derecho todas las expresiones que pretendan
desvirtuar o dejar sin efecto la condición de suma máxima pretendida
en relación con la suma indicada en el juramento.
El juramento estimatorio no aplicará a la cuantificación de los daños

extrapatrimoniales. Tampoco procederá cuando quien reclame la
indemnización, compensación los frutos o mejoras, sea un incapaz.
Parágrafo. <Modificado. Ley 1743 de 2014, artículo 13> También habrá

lugar a la condena a la que se refiere este artículo a favor del Consejo
Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración
Judicial, o quien haga sus veces, en los eventos en que se nieguen las
pretensiones por falta de demostración de los perjuicios. En este
evento, la sanción equivaldrá al cinco por ciento (5%) del valor
pretendido en la demanda cuyas pretensiones fueron desestimadas.
La aplicación de la sanción prevista en el presente parágrafo sólo

procederá cuando la causa de la falta de demostración de los perjuicios
sea imputable al actuar negligente o temerario de la parte (…)”
29.- El juramento estimatorio es un medio de prueba que permite fijar la cuantía de

la prestación reclamada con el propósito de simplificar y facilitar la actividad
probatoria dirigida a cuantificar ciertas prestaciones que suelen ser reclamadas
por la vía judicial y en esa dirección “(…) el legislador prefiere ensayar primero un
mecanismo que no desgaste la función judicial, de modo que solo en tanto este
pierda su confiabilidad sea preciso acudir a los medios de prueba comunes (…)”.6
30.- Su existencia dentro del ordenamiento jurídico es un claro reconocimiento del

principio constitucional de la buena fe –artículo 83 de la Carta Política 7– y un
desarrollo de los deberes que incumben a las partes y a sus apoderados previstos
en el artículo 78 del CGP, dentro de los que se destacan los deberes de “(…) 1.
Proceder con lealtad y buena fe en todos sus actos (…)” y “(…) 2. Obrar sin
temeridad en sus pretensiones o defensas y en el ejercicio de sus derechos
procesales (…)”, siendo su finalidad, en esa vía:
“(…) disciplinar a los abogados, quienes con frecuencia en su demanda

no vacilan en solicitar de manera precipitada y muchas veces
irresponsable, especialmente cuando de indemnización de perjuicio se
trata, sumas exageradas, sin base real alguna, que aspiran a demostrar
dentro del proceso, pero sin que previamente, como es su deber,
adelanten estudios serios frente al concreto caso para ubicarlas al
menos aproximadamente en su real dimensión económica, de ahí que
en veces, no pocas, de manera aventurada lanzan cifras estrambóticas
a sabiendas que están permitidos los fallos mínima petita; en otras
ocasiones se limitan a dar una suma básica y de allí en adelante “lo que
se pruebe”, fórmula con la cual eludían los efectos de aplicación de la
regla de la congruencia (…)”8.
31.- Resulta plausible que se haga la exigencia prevista en el citado artículo en la

medida en que el litigante interesado es quien tiene una mejor comprensión y
conocimiento sobre las características y dimensión de la prestación que reclama y,
además, de acuerdo con el artículo 167 del CGP, es aquel quien tiene la carga de
la prueba en relación con su cuantía.
32.- Debe advertirse que el juramento estimatorio solo puede operar en los casos
autorizados por la ley, teniendo cabida, entonces, en los procesos declarativos y
ejecutivos en los que se “(…) pretenda –específicamente– el pago de (i) una
indemnización, (ii) una compensación, (iii) unos frutos, (iv) unas mejoras, o (v) una
suma debida a quien tiene derecho a recibir cuentas. Así se desprende de los
6
Rojas Gómez, Miguel Enrique. LECCIONES DE DERECHO PROCESAL – TOMO 3 Pruebas
Civiles. Bogotá: Escuela de Actualización Jurídica, 2018. Pág. 400.
7
“(…) ARTICULO 83. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán
ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos
adelanten ante éstas (…)”.
8
López Blanco, Hernán Fabio. CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – PRUEBAS. Bogotá:
DUPRE Editores Ltda., 2019. Pág. 264.
artículos 206, 379 y 428 del Código General del Proceso (…)” 9. En relación con
este aspecto, se ha señalado que:
“(…) Aunque la regla general es que existe libertad probatoria porque

las partes, con puntuales excepciones, pueden valerse de cualquier
medio probatorio que sea útil para formar el convencimiento del juez
(C.G.P., art. 161), el juramento estimatorio requiere dispensa legal, por
lo que únicamente procede en los casos autorizados por la ley (…) Por
consiguiente, no es del arbitrio de la parte decidir libremente si para
probar un determinado hecho se vale o no del juramento. Incluso, ni
siquiera tiene esa opción en tratándose de obligaciones dinerarias, en
general, porque el legislador, como quedó visto, solo lo consideró
idóneo o conducente respecto de algunas de ellas (…)” 10
33.- La estimación que se realiza bajo juramento debe: i) estar debidamente

razonada, explicandole al juez cuál es el origen de la prestación que se jura y, ii)
discriminar, por separado, los componentes y conceptos del valor reclamado.
34.- Por otro lado, el legislador indicó que las partes tienen el deber de hacer el
juramento en sus actos de postulación, esto es, para el demandante, en la
demanda, y para el demandado, en la contestación. Además:
“(…) ese juramento estimatorio también debe hacerse en los escritos

por medio de los cuales se promuevan otros actos procesales, como en
el llamamiento en garantía (C.G.P., art. 64) o ciertos incidentes
impulsados para liquidar una condena en abstracto (cuando se autoriza)
o complementar una condena en concreto (C.G.P., arts 283, 285, 359,
inc. 4º, 443, num. 3 y 597, inc. 3º, entre otros) (…)” 11.
35.- Se debe mencionar que uno de los efectos procesales del juramento
estimatorio resulta ser que condiciona la admisibilidad de la demanda, si se debe
hacer en ella, o el trámite de la reclamación que se efectúa en la contestación,
como lo señalan los artículos 90, 96 y 97 del CGP.
36.- Es así que: i) de acuerdo con el artículo 90 del CGP, el juez declarará
inadmisible la demanda, entre otros casos “(…) 6. Cuando no contenga el
juramento estimatorio, siendo necesario (…)”; ii) siguiendo el artículo 97, la
contestación de la demanda deberá contener: “(…) 3. Las excepciones de mérito
9
10
11
que se quieran proponer contra las pretensiones del demandante, con expresión
de su fundamento fáctico, el juramento estimatorio y la alegación del derecho de
retención, si fuere el caso (…)”; y, iii) la falta de juramento estimatorio, al tenor del
artículo 97, impedirá que sea considerada la respectiva reclamación del
demandado, salvo que concrete la estimación juramentada dentro de los cinco (5)
días siguientes a la notificación del requerimiento que para tal efecto realice el
juez.
37.- En la medida en que la estimación es un acto unilateral, para que surta

efectos es preciso que se ponga en conocimiento de la contraparte y que esta
tenga la oportunidad de ejercer su contradicción.
38.- Si el juramento se realizó en el respectivo acto de postulación, la

contradicción se realiza en el traslado a la parte contraria, esto es, al contestar la
demanda, al pronunciarse sobre las excepciones de fondo, el llamamiento en
garantía o el incidente respectivo y, se agrega que “(…) si el juramento estimatorio
se hizo en la contestación de la demanda (p. ej.: sobre el valor de unas mejoras),
sin plantear excepciones de mérito, debe el juez dar traslado con plazo judicial
para garantizarle al demandante el ejercicio del derecho de contradicción (…)” 12.
39.- Dentro del término del respectivo traslado, la parte contraria puede asumir
varios comportamientos procesales. Puede, verbi gratia, guardar silencio, lo cual
tiene las siguientes consecuencias:
“(…) a).- El juramento estimatorio puede volverse definitivo, lo que

significa que puede hacer plena prueba de la cuantía de la prestación
reclamada. Claro está que si, a pesar de la ausencia de objeción, el
juez percibe desproporcionada, injusta o ilegal la estimación, debe
ordenar la práctica de pruebas para establecer la cuantía real, lo mismo
que cuando sospeche fraude o colusión entre las partes.
b).- El juez queda impedido para reconocer suma superior por el
concepto de la reclamación. Aun cuando el juez ordene la práctica de
pruebas y como consecuencia de estas encuentre que la estimación es
inferior a la cuantía real de la prestación, solo puede reconocer la suma
estimada (…) Para evitar que el litigante burle la previsión legal que
proscribe el reconocimiento de suma superior a la estimada, la ley
sanciona con ineficacia de pleno derecho cualquier expresión que
apunte a esquivar dicho límite (…)”13.
12
40.- Puede también presentar una objeción con la finalidad de cuestionar la
estimación hecha bajo juramento, en la que debe especificarse razonadamente la
inexactitud que se le atribuye a la estimación y será ineficaz, en consecuencia, la
que no cumpla con dicha exigencia. El hecho de que se presente esta objeción
implica:
“(…) a) Se aniquila el valor probatorio del juramento estimatorio. En

consecuencia, corresponde a la misma parte que hizo el juramento
aportar elementos de prueba adicionales para demostrar la dimensión
de su reclamación. Con ese propósito el juez debe conceder una
oportunidad de cinco días a la parte para que solicite o aporte las
pruebas.
b). Desaparece el obstáculo para reconocer más de lo estimado. La

objeción, por sí sola, remueve el límite máximo de la cuantía de la
prestación. Por lo tanto, si a causa de las pruebas que se practiquen
para establecer el monto real de la prestación se encuentra que el
tamaño de esta es superior al estimado por quien hizo la reclamación,
el juez debe reconocer la suma demostrada. Se trata de una
consecuencia adversa a quien objeta, establecida con el propósito
inequívoco de disuadir la objeción infundada (…)” 14.
41.- No sobra mencionar que el juramento estimatorio se funda en que la parte

que reclama la prestación actúe de buena fe y con lealtad, por lo que quien
quiebre dicha confianza es merecedor de la correspondiente sanción.
42.- Es por ello que la ley prevé la sanción de multa equivalente al diez por ciento
(10%) para quien hizo el juramento estimatorio cuando se demuestre que la
cantidad estimada excede en el cincuenta por ciento (50%) la que resulte probada,
la cual se pagará al Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de
Administración Judicial, o a quien haga sus veces 15.
43.- Si la reclamación es negada por falta de demostración de los perjuicios, la

sanción equivaldrá al cinco por ciento (5%) del valor pretendido en la demanda
13
Civiles. Bogotá: Escuela de Actualización Jurídica, 2018. Pág. 406.
14
Civiles. Bogotá: Escuela de Actualización Jurídica, 2018. Pág. 406-407.
15
Se debe indicar que la Corte Constitucional, en la Sentencia C-067 de 2016, decidió “(…)
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE la expresión “la diferencia entre la cantidad estimada y la
cantidad probada”, contenida en el inciso 4º del artículo 206 de la Ley 1564 de 2012, tal como fue
modificado por el artículo 13 de la Ley 1743 de 2014, por los cargos analizados en la sentencia
(…)”.
cuyas pretensiones fueron desestimadas, lo cual operará solo si es imputable al
actuar negligente o temerario de la parte. 16
II.4.- La aplicación del juramento estimatorio como requisito de la demanda

contencioso-administrativa
44.- Se ha discutido la aplicación del juramento estimatorio en los procesos que se

tramitan ante esta jurisdicción en virtud de las normas de remisión del CPACA al
CPC, hoy CGP, contenidas en los artículos 211 –remisión en materia probatoria en
lo no regulado expresamente– y 306 del CPACA.
45.- Esta Sección, en auto de 24 de septiembre de 2015 17, consideró que el

requisito previsto en el artículo 206 del CGP resultaba aplicable a los procesos
contencioso-administrativos, en la siguiente forma:
“(…) Conocido el contenido de la actuación, la Sala considera que el a

quo acertó al entender que el requisito previsto en el 206 del Código
General del Proceso, relativo al juramento estimatorio, que de
conformidad con el numeral 6º del artículo 90 del mismo Estatuto da
lugar a la inadmisión de la demanda, es aplicable en materia
contenciosa administrativa.
En efecto, la Ley 1437 de 2011 establece en el artículo 306 que, en los

aspectos no regulados se seguirá el Código de Procedimiento Civil (en
este caso Código General del Proceso) en lo que sea compatible con la
naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a esta
jurisdicción, y toda vez que el C.P.A. y C.A. no tiene pronunciamiento
expreso sobre el juramento estimatorio, lo contemplado en dicho
Estatuto General es aplicable.
De la lectura de las pretensiones de la demanda, se concluye

claramente que las mismas tienen un carácter indemnizatorio y se
refieren a daños patrimoniales, sin embargo, la accionante no señaló
por cada pretensión el monto que se solicita como restablecimiento ni
expresó las razones por las que estima la suma reclamada, omisión que
lleva a considerar que el requisito del juramento estimatorio no se
encuentra satisfecho.
16
Se debe mencionar que la Corte Constitucional, en la Sentencia C-157 de 2013, decidió “(…)
Declarar EXEQUIBLE el parágrafo único del artículo 206 de la Ley 1564 de 2012, por medio de la
cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones, bajo el entendido de
que tal sanción -por falta de demostración de los perjuicios-, no procede cuando la causa de la
misma sea imputable a hechos o motivos ajenos a la voluntad de la parte, ocurridos a pesar de
que su obrar haya sido diligente y esmerado (…)”
17
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION
PRIMERA. Consejera ponente: MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO. Bogotá, D.C., veinticuatro (24)
de septiembre de dos mil quince (2015). Radicación número: 25000-23-41-000-2014-01260-01.
La sala insiste que las pretensiones de restablecimiento no pueden
presentarse de manera generalizada, pues dicha manifestación impide
al juez determinar la cuantía y, consecuencialmente, la competencia
funcional para su conocimiento.
En este orden de ideas, la Sala considera que le asistió razón al a quo

y, por ende, el auto apelado debe confirmarse, toda vez, que la
demandante debió atender cada uno de los requerimientos exigidos en
la providencia del 11 de agosto de 2014, por la cual se dispuso inadmitir
la demanda y, proceder a estimar razonadamente bajo juramento los
perjuicios de la demanda (…)”.
46.- No obstante, decisiones judiciales adoptadas por otras secciones, tienen una
visión distinta en relación con el juramento estimatorio.
47.- Es así que la Sección Tercera de esta Corporación, mediante auto de 24 de

noviembre de 201718, de manera contraria a la posición esbozada por esta Sala de
Decisión, estima que aquella figura no puede ser aplicada a los procesos
adelantados ante esta jurisdicción, argumentando lo siguiente:
“(…) 18. En efecto, la Sala encuentra, por una parte, que el juramento
estimatorio no puede ser aplicado a los procesos adelantados ante
esta jurisdicción, comoquiera que dentro de la normativa especial
existente -Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo- se estableció regulación íntegra en
punto de los requisitos formales de la demanda, específicamente
en lo relacionado con la estimación razonada de la cuantía y, por
ello, no es dable que el juez contencioso administrativo acuda a
dicha figura procesal, máxime cuando, de conformidad con el
artículo 306 del C.P.A.C.A. 19, solo se seguirá lo dispuesto en el
Código General del Proceso -según su vigencia- cuandoquiera que
un aspecto no haya sido reglado en la Ley 1437 de 2011. A similar
conclusión ha arribado la doctrina, así 20:
(…)
19. En igual sentido, se tiene que el juramento estimatorio de que trata

el artículo 206 del C.G.P. es una figura sustancialmente distinta y
por tanto incompatible con el requisito de la demanda según el
cual se debe estimar razonadamente la cuantía (artículo 162,
numeral 6, del C.P.A.C.A.), toda vez que la primera hace referencia
a un aspecto probatorio de la indemnización de perjuicios que se
18
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN
TERCERA, SUBSECCIÓN B. Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH. Bogotá D.C.,
veinticuatro (24) de noviembre de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 68001-23-33-000-
2014-00119-01(54051).
19
“En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código [General del Proceso]
en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”.
20
Betancur Jaramillo, Carlos, Derecho Procesal Administrativo, Señal Editora, 8ª ed., 2013, p. 459-
460.
persigue judicialmente, al tiempo lo segundo es un asunto
procesal que atañe al estudio de admisibilidad del libelo
introductorio. En similares términos, la doctrina ha concluido que 21:
(…)
20. De otro lado, como la demanda instaurada por la parte actora lo fue
en ejercicio del medio de control de controversias contractuales , y que
en los términos del numeral 5 del artículo 152 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo la
competencia para su conocimiento -del Tribunal Administrativo de
Santander- se encuentra determinada a partir de la cuantía, se advierte
que el libelo introductorio cumple con el requisito de admisibilidad
contemplado en los artículos 157 y 162, numeral 6, ibídem, puesto que,
ciertamente, la cuantía fue debidamente estimada en su contenido (…)”.
(Resaltado y subrayado fuera de texto)
48.- Posteriormente, esa misma Sección, en auto de 7 de septiembre de 2018 22,

reiteró la posición atrás expuesta, en la siguiente forma:
“(…) 2.3. Juramento Estimatorio (…) El juramento estimatorio no se

hace exigible en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Debe recordarse que las normas que imponen el juramento estimatorio

rigen para los procesos que se tramitan ante la jurisdicción ordinaria,
con regulación expresa en cuanto a su trámite en los artículos 82, 90,
96 y 97 del C.G.P.23.
Siendo así se precisa que esta excepción no está llamada a prosperar,

toda vez que el juramento estimatorio no es un requisito de la demanda
para acceder a la jurisdicción contenciosa administrativa 24.
21
Garzón Martínez, Juan Carlos, EL NUEVO PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,
Ediciones Doctrina y Ley Ltda., 2014, p. 500.
22
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN
TERCERA, SUBSECCIÓN B. Consejera ponente: STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO. Bogotá,
D.C., siete (7) de septiembre de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 25000-23-36-000-
2015-01113-01(60578).
23
Código General del Proceso. Artículo 82. Requisitos de la demanda. Salvo disposición en
contrario, la demanda con que se promueva todo proceso deberá reunir los siguientes requisitos:
(…) 7. El juramento estimatorio, cuando sea necesario. Artículo 90 Admisión, inadmisión y
rechazo de la demanda: (…) 6. Cuando no contenga el juramento estimatorio, siendo necesario.
Artículo 96. Contestación de la demanda. La contestación de la demanda contendrá: (…) 3. Las
excepciones de mérito que se quieran proponer contra las pretensiones del demandante, con
expresión de su fundamento fáctico, el juramento estimatorio y la alegación del derecho de
retención, si fuere el caso. Artículo 97. Falta de contestación o contestación deficiente de la
demanda. La falta del juramento estimatorio impedirá que sea considerada la respectiva
reclamación del demandado, salvo que concrete la estimación juramentada dentro de los cinco (5)
días siguientes a la notificación del requerimiento que para tal efecto le haga el juez.
24
CPACA. Artículo 162. Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea
competente y contendrá: 1. La designación de las partes y de sus representantes. 2. Lo que se
pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado,
con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones. 3.
Los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados,
clasificados y numerados. 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de
la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el
concepto de su violación. 5. La petición de las pruebas que el demandante pretende hacer valer.
En esta materia, debido a que los requisitos de la demanda fueron
establecidos expresamente en el artículo 162 del C.P.A.C.A., no
procede acudir al C.G.P., por lo que se confirmará la decisión del a quo
máxime cuando de la revisión de los requisitos, se encuentra su
acreditación (…)”. (Resaltado y subrayado fuera de texto)
49.- La doctrina25, al respecto, ha indicado lo siguiente:
“(…) 8.2. El juramento estimatorio (…) Aunque la ley 1437 no contempla

este medio probatorio, el art. 206 del cgp sí lo regula como un
mecanismo para quien pretende el reconocimiento de una
indemnización, compensación o pago de frutos o mejoras, a través de
una estimación razonada bajo juramento, debidamente discriminada.
Dicho juramento hará prueba de su monto mientras su cuantía no sea

objetada por la parte contraria dentro del traslado respectivo. Solo se
considerará la objeción que explique razonadamente la inexactitud del
estimativo hecho.
Hago la afirmación precedente porque el mencionado código, como lo

señala su art 1º, si bien es cierto regula la actividad procesal en forma
multicomprensiva, no es menos cierto que su aplicación no es absoluta,
como que sólo se aplica «a la actividad procesal en los asuntos civiles,
comerciales, de familia y agrarios”; y a los asuntos de otras
jurisdicciones, a las actuaciones de los particulares y autoridades
administrativas, cuando ejerzan funciones jurisdiccionales, “en cuanto
no estén regulados expresamente en otras leyes». Vale decir, que se
aplicará además dicho código general cuando su normatividad no solo
sea compatible con la naturaleza y actuaciones propias de otras
jurisdicciones, autoridades o particulares, sino cuando en los propios
estatutos de aquellas y de éstos existan vacíos en los temas que se
integran y deban aplicar. En el fondo, ese código general se aplicará
igualmente para suplir los vacíos en la normatividad aplicable.
Se hace esa precisión porque en lo que toca con la «estimación

razonada de la cuantía» como requisito de toda demanda que se
presenta ante la jurisdicción administrativa cuando esa cuantía sea
necesaria para determinar la competencia, no existe ningún vacío (art.
162 no. 6). Norma que ésta que es de fácil inteligencia, máxime cuando
la ley 1437 en parte alguna autoriza a las partes a hacer ese estimativo
con otra finalidad diferente a la de servir como factor para la
determinación de la competencia, como sería la de lograr la prueba del
monto del perjuicio o de la indemnización, desde un principio, cuando la
parte contraria no la objete o guarde silencio.
Fuera de los dicho (sic) existen otras razones en el campo del derecho
administrativo, porque el silencio en la administración demandada o la
no objeción de la cuantía propuesta, podría tener el alcance de una
En todo caso, este deberá aportar todas las documentales que se encuentren en su poder. 6. La
estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia. 7. El
lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones
personales. Para tal efecto, podrán indicar también su dirección electrónica.
25
Betancur Jaramillo, Carlos. DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO – Octava Edición 2013
Primera reimpresión 2014. Bogotá: Señal Editora, 2014. Pág. 459-460.
confesión expresa o implícita de la misma, contra la prohibición legal de
que los representantes de las entidades públicas no podrán confesar, ni
ser citados a interrogatorio de parte.
Estimo que el debate en esta oportunidad sobra a todas luces, cuando

en el régimen del c.c.a., ante una norma similar al art. 206 del cgp,
nadie habló del juramento estimatorio de la cuantía como prueba del
monto o valor del perjuicio o de la indemnización reclamada (art. 211
del c. de p.c.).
Además, el manejo de ese juramento en el específico campo de la

estimación de la cuantía puede propiciar que las partes, de común
acuerdo, pudieran escoger la competencia para el conocimiento del
asunto (…)”.
50.- También ha expuesto los siguientes argumentos 26:
“(…) 2.4. Juramento estimatorio y determinación de la cuantía (…) A

efectos de evitar equívocas interpretaciones, procede recordar, que la
cuantía como factor objetivo de competencia, no se determina mediante
el procedimiento del juramento estimatorio, sino por las reglas
expresamente consagradas en el CPACA (157); téngase en cuenta que
el juramento guarda relación por decirlo de alguna manera, con la
condena (perjuicios indemnizables), no con la determinación del factor
objetivo (cuantía), de competencia.
2.5. Juramento estimatorio: cuantificación del perjuicio (…) La finalidad

de este medio probatorio, radica en demostrar el “monto” del
reconocimiento de “indemnizaciones”, “compensaciones” o el “pago de
frutos o mejoras”; obsérvese, que no tiene como finalidad demostrar la
causa del perjuicio que se reclama, sino exclusivamente la cuantía del
mismo. En otro términos (sic), el legislador estableció, un medio de
prueba conducente (aptitud jurídica del medio probatorio) para la
demostración del monto reclamado por las partes; lo que significa que
al establecerlo igualmente como un “deber” de estimar razonadamente
bajo juramento en “quantum” de las indemnizaciones o perjuicios
reclamados, los sujetos procesales no pueden acudir a medio de
prueba diferente.
Lo anterior sin desconocer, que una vez presentada la objeción, cobra

plena validez el asumir las respectivas cargas procesales probatorias y
de igual manera, demostrar, con los medios probatorios
correspondientes, la justificación del monto establecido bajo juramento.
2.6. Controversias relacionadas con el juramento estimatorio
2.6.1. Aplicación de este medio de prueba al proceso contencioso

administrativo (…) No ha sido un tema pacífico, aceptar el medio
probatorio del juramento frente al contencioso administrativo;
básicamente por cuanto, se esgrimen argumentos como los siguientes:
(i) se puede afectar el presupuesto público de las entidades al asumir el
riesgo de no objeción (argumento de conveniencia); (ii) no procede su
aplicación, por cuanto el juramento estimatorio no fue consagrado en el
26
Garzón Martínez, Juan Carlos. PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. FASE
ESCRITA-FASE ORAL. Bogotá: Grupo Editorial Ibáñez, 2019. Pág. 461-463.
CPACA, como requisito de la demanda, a diferencia del CGP, que sí lo
regula como requisito de la misma.
Como se ha indicado, el juramento estimatorio es un medio de prueba,

por consiguiente con fundamento en el principio de integración
normativa debe aplicarse; habida cuenta que este tema no está
regulado en el CPACA.
No es procedente confundir los requisitos de la demanda (que pueden

ser diferentes en el CGP y en el CPACA), con las reglas de régimen
probatorio; el no cumplimiento de los mecanismos procesales de
defensa de la entidad pública, no fundamentan la exclusión de un medio
de prueba.
Obsérvese entonces, que la aplicación al proceso contencioso

administrativo del juramento estimatorio, es a causa de su naturaleza
de medio de prueba; pero esto no significa que deban igualmente
aplicarse las normas relacionadas con los requisitos de la demanda y
sus consecuencias procesales de inadmisión y rechazo, por cuanto
sobre esta materia el CPACA, tiene normativa expresa y propia, lo que
impide al principio de integración normativo.
El no aceptar el juramento estimatorio en materia del “quantum” de los

perjuicios o indemnizaciones recamadas, conlleva a que las partes,
deban acudir a otros medios probatorios y en especial al dictamen
pericial, que tal, como está consagrado en nuestro estatuto
contencioso, no es obligatorio aportarlo y por consiguiente, se acude a
su decreto judicial (…)”.
51.- Otro sector de la doctrina27, se muestra partidario de su aplicación plena en

los procesos contencioso-administrativos, así:
“(…) Aplicación en la jurisdicción contenciosa (…) No obstante, ante la

Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la exigibilidad del
juramento estimatorio no es pacífica ya que la ley especial, esto es, el
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo (Ley 1437 de 2011), no lo consagra de ninguna manera,
por lo que podría llegar a considerarse que el mismo no es aplicable en
las acciones contenciosas.
En nuestro criterio, el juramento estimatorio aplica en todos los

procesos donde se persiga una determinada indemnización (nulidad y
restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias
contractuales) y será obligación del juez contencioso verificar su
presencia al admitir la demanda.
Por demás, el artículo 306 del CPACA, predica que en los aspectos no
contemplados en ese código se seguirá el Código de Procedimiento
Civil (o Código General del Proceso) en lo que sea compatible con la
naturaleza de los procesos y actuaciones que no correspondan a la
jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con lo cual se confirma
27
Palacio Hincapié, Juan Ángel. DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO. 10ª Edición. Bogotá:
Librería Jurídica Sánchez R. Ltda., 2019. Pág. 293-295.
que no existe ningún impedimento para trasladar los efectos del
juramento estimatorio a los procesos regulados por el CPACA.
Bajo los anteriores criterios, el juez contencioso debe examinar cada

demanda y si se trata de aquellas con las cuales se persigue el pago de
una indemnización, compensación o el pago de frutos o mejoras, tendrá
que cerciorarse de que contenga el correspondiente juramento
estimatorio, si no lo tiene, inadmitirá la demanda y dará un término de
diez (10) para que el interesado corrija su omisión; si no lo hiciere, será
rechazada.
(…)
Diferencias entre la estimación razonada de la cuantía y el juramento

estimatorio (…) Aunque ambas figuras están estrechamente ligadas con
el valor de las pretensiones de la demanda, cada una de ellas tiene sus
propias reglas y finalidades y, por tanto, no pueden confundirse,
mezclarse u omitirse una en razón de la existencia de la otra.
Como ya se ha indicado, la estimación razonada es un requisito

puramente formal que permite establecer la competencia del juez y las
instancias judiciales que tendrá el proceso. De acuerdo con el artículo
157 del CPACA, en la estimación de la cuantía solo se tendrá en cuenta
el valor de la mayor pretensión de carácter patrimonial. El daño moral
solo se incluye en la cuantía si es el único perjuicio que se reclama.
Por otro lado, el juramento estimatorio es un medio de prueba que se

exige para probar todos los perjuicios (excepto los morales) que se
pretenden en la demanda. Si es objetado por la contraparte, tendrá que
ser reemplazado por los demás medios de prueba y si la suma probada
resulta ser un 50% inferior a la estimada, se impondrán las sanciones
pertinentes.
En este orden de ideas, tenemos que en materia contenciosa la

estimación razonada de la cuantía y el juramento estimatorio, la
mayoría de veces, deberán tener valores diferentes (…)”.
II.5.- Conclusiones – la posición que adoptará el despacho
52.- Vistas las diversas posiciones en relación con la aplicación del juramento
estimatorio en los procesos contencioso-administrativos, este despacho advierte
que el CPACA estableció en el Capítulo III del Título V de la parte segunda, los
requisitos de la demanda.
53.- El artículo 162 abordó el contenido de la demanda, indicando que la misma

debería contener:
“(…) 1. La designación de las partes y de sus representantes.

2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias
pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo
dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones.
3. Los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las

pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados.
4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de

la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas
violadas y explicarse el concepto de su violación.
5. La petición de las pruebas que el demandante pretende hacer valer.

En todo caso, este deberá aportar todas las documentales que se
encuentren en su poder.
6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para

determinar la competencia.
7. El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien

demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, podrán
indicar también su dirección electrónica (…)”.
54.- Posteriormente se reguló la individualización de las pretensiones –artículo

163–, la oportunidad para presentar la demanda –artículo 164–, la acumulación de
pretensiones –artículo 165–, los anexos de la demanda –artículo 166– y lo relativo
a las normas jurídicas de alcance no nacional –artículo 167–.
55.- El Código General del Proceso, a su turno, en el artículo 82, reguló lo relativo
a los requisitos de la demanda, cuyo contenido es el siguiente:
“(…) Artículo 82. Requisitos de la demanda. Salvo disposición en

contrario, la demanda con que se promueva todo proceso deberá reunir
los siguientes requisitos:
1. La designación del juez a quien se dirija.
2. El nombre y domicilio de las partes y, si no pueden comparecer por sí

mismas, los de sus representantes legales. Se deberá indicar el número
de identificación del demandante y de su representante y el de los
demandados si se conoce. Tratándose de personas jurídicas o de
patrimonios autónomos será el número de identificación tributaria (NIT).
3. El nombre del apoderado judicial del demandante, si fuere el caso.
4. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad.
5. Los hechos que le sirven de fundamento a las pretensiones,

debidamente determinados, clasificados y numerados.
6. La petición de las pruebas que se pretenda hacer valer, con
indicación de los documentos que el demandado tiene en su poder,
para que este los aporte.
7. El juramento estimatorio, cuando sea necesario.
8. Los fundamentos de derecho.
9. La cuantía del proceso, cuando su estimación sea necesaria para

determinar la competencia o el trámite.
10. El lugar, la dirección física y electrónica que tengan o estén

obligados a llevar, donde las partes, sus representantes y el apoderado
del demandante recibirán notificaciones personales.
11. Los demás que exija la ley (…)”.
56.- Como se observa, el CPACA contiene una reglamentación minuciosa y en

consonancia con los asuntos que se tramitan ante esta jurisdicción en lo atinente a
los requisitos de la demanda, regulación que puede ser catalogada como integral
y, en consecuencia, no resulta pertinente, en dicho aspecto, la aplicación del CGP,
puesto que no se puede predicar la existencia de un asunto no contemplado en el
estatuto procesal de los juicios ante esta jurisdicción, en los términos del artículo
306 del CPACA.
57.- Es así que la regulación integral de aquel aspecto procesal –los requisitos de
la demanda– excluyó el juramento estimatorio con uno de aquellos requisitos, a lo
que se debe agregar que aquel medio de prueba no fue introducido como novedad
por el CGP –expedido con posterioridad al CPACA–, sino que era una figura que
se encontraba de vieja data prevista en el ordenamiento procesal civil, como lo
detalla la Corte Constitucional, en la Sentencia C-153 de 2013:
“(…) El juramento estimatorio es una institución añeja dentro de la

tradición jurídica de la República. En la primera mitad del Siglo XX, la
Ley 105 de 193128, sobre organización judicial y procedimiento civil, ya
la preveía en su artículo 625, en los siguientes términos:
Artículo 625.- La declaración jurada de una parte, cuando la ley

autoriza a ésta para estimar, en dinero, el derecho demandado
proveniente de perjuicios u otra causa, hace fe mientras esa estimación
no se regule en articulación suscitada a pedimento de la otra parte en
cualquier estado del juicio, antes de fallar.
Si la cantidad estimada por el interesado excede en más del doble de la

en que se regule, se le condena en las costas del incidente y a pagar a
la otra parte el diez por ciento de la diferencia.
28
Cfr. C-472 de 1995.
4.2. En la segunda mitad del Siglo XX la institución del juramento
estimatorio conserva sus rasgos principales. Así se lo constata al
revisar el artículo 211 del Decreto 1400 de 1970 29, por el cual se expide
el Código de Procedimiento Civil, cuyo texto es el siguiente:
Artículo 211. El Juramento de una parte cuando la ley la autoriza para

estimar en dinero el derecho demandado, hará prueba de dicho valor
mientras su cuantía no sea objetada por la parte contraria dentro de los
cinco días siguientes a la notificación del auto que lo admita o en el
especial que la ley señale; el juez de oficio podrá ordenar la regulación
cuando considere que la estimación es notoriamente injusta o sospeche
fraude o colusión.
Si la cantidad estimada excediere del doble de la que resulte en la

regulación se condenará a quien la hizo a pagar a la otra parte, a título
de multa, una suma equivalente al diez por ciento de la diferencia.
4.3. La reforma legal más próxima en el tiempo a la Ley 1564 de 2012,

por medio de la cual se expide el Código General del Proceso, que se
ocupa del juramento estimatorio, es la Ley 1395 de 2010, por la cual se
adoptan medidas en materia de descongestión judicial. En su artículo
10 se dispone que el artículo 211 del Código de Procedimiento Civil
quedará así:
Artículo 211. Quien pretenda el reconocimiento de una indemnización,

compensación o el pago de frutos o mejoras, deberá estimarlo
razonadamente bajo juramento en la demanda o petición
correspondiente. Dicho juramento hará prueba de su monto mientras su
cuantía no sea objetada por la parte contraria dentro del traslado
respectivo. El juez, de oficio, podrá ordenar la regulación cuando
considere que la estimación es notoriamente injusta o sospeche fraude
o colusión.
Si la cantidad estimada excediere del treinta por ciento (30%) de la que

resulte en la regulación, se condenará a quien la hizo a pagar a la otra
parte una suma equivalente al diez por ciento (10%) de la diferencia
(…)”.
58.- Por otra parte, nótese que el CPACA señaló, en su artículo 170, que la
demanda se inadmitirá cuando carezca de los requisitos señalados por la ley
por auto susceptible del recurso de reposición, en el cual se expondrán los
defectos para que sean corregidos en un plazo de diez (10) días, so pena del
rechazo de la demanda.
59.- En la medida en que las causales de inadmisión resultan ser taxativas, puesto
que implican un límite al derecho de acceso a la administración de justicia previsto
en el artículo 229 de la Carta Política –Corte Constitucional, Sentencia C-833 de
29
Cfr. C-616 de 1997
2002–30, dichos requisitos –señalados en la ley– deben, igualmente, ser
interpretados en forma taxativa puesto que, en la misma vía, su desconocimiento
impide, evidentemente, la tramitación del proceso judicial, al tener que ser
subsanado –y dar incluso lugar a su terminación de acuerdo con el artículo 169 del
CPACA–, lo que impone que el juez deba evaluar, únicamente, aquellos requisitos
establecidos, en forma especial, integral y taxativa, en el CPACA, en particular en
los artículos 162, 163, 164, 165, 166 y 167, que en momento alguno mencionan el
juramento estimatorio.
60.- De esta manera, el despacho se aparta de la interpretación expuesta en el

auto de 24 de septiembre de 201531, en cuanto consideró que el juramento
estimatorio previsto en el artículo 206 del CGP resultaba aplicable a los procesos
contencioso-administrativos como requisito de la demanda –y límite para su
admisibilidad– y, por el contrario, subraya que el CPACA excluyó tal figura de
dichos requisitos, resultando improcedente su aplicación en tal aspecto, razón por
la que considera acertada la decisión del magistrado sustanciador del presente
proceso judicial en primera instancia de declarar no probada la excepción de
inepta demanda por ausencia del juramento estimatorio.
61.- Finalmente, este despacho no abordará lo relacionado con la aplicación del

juramento estimatorio como medio de prueba en esta clase de procesos a los
cuales hizo referencia el magistrado sustanciador de proceso como uno de sus
argumentos, en cuanto escapa al objeto de la controversia que se limita al
juramento estimatorio como requisito de la demanda contencioso-administrativa.
En mérito de lo expuesto, el Consejero de Estado de la Sala de lo

Contencioso Administrativo, Sección Primera,
RESUELVE:
30
“(…) No obstante, la Corte se aparta del concepto emitido por el demandante, por cuanto la
interpretación que se le da al artículo acusado, en ningún momento desconoce los derechos
constitucionales de quien acude a un estrado judicial, tampoco puede decirse que el juez que
tiene a su conocimiento la demanda, puede inadmitirla bajo criterios puramente subjetivos,
pues las causales de inadmisión son taxativas, se encuentran específicamente señalas en
el precepto demandado y no le es posible a un juez inadmitir una demanda, sin que el auto
que ordena la inadmisión sea debidamente fundamentado, tan es así que fue el propio
legislador quien en su obligación de ejecutar el mandato social, contenido en la Constitución,
estableció para los funcionarios judiciales el deber de respetar, garantizar y salvaguardar los
derechos de quienes intervienen en el proceso (artículo 9 ley 270 de 1996) (…)”. (Resaltado y
subrayado fuera de texto)
31
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION
PRIMERA. Consejera ponente: MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO. Bogotá, D.C., veinticuatro (24)
de septiembre de dos mil quince (2015). Radicación número: 25000-23-41-000-2014-01260-01.
PRIMERO.- CONFIRMAR la decisión adoptada por el magistrado ponente de la
Sección Primera –Subsección B– del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en
la audiencia inicial celebrada el 13 de junio de 2019, mediante la cual declaró no
probada la excepción previa “(…) inepta demanda por falta de juramento
estimatorio (…)”, por las razones expuestas en esta providencia judicial.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal

de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,
ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero de Estado
P(4)

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RECURSO DE APELACIÓN – Frente a decisión que declara no probada la

excepción previa de inepta demanda por falta de juramento estimatorio /

Vistas las diversas posiciones en relación con la aplicación del juramento

JURAMENTO ESTIMATORIO – Es un medio autónomo de prueba

JURAMENTO ESTIMATORIO – Concepto / JURAMENTO ESTIMATORIO –

El juramento estimatorio es un medio de prueba que permite fijar la cuantía de la

JURAMENTO ESTIMATORIO – Procesos en los que opera

La estimación que se realiza bajo juramento debe: i) estar debidamente razonada,

JURAMENTO ESTIMATORIO – Las partes tienen el deber de hacerlo en sus

JURAMENTO ESTIMATORIO – Contradicción / COMPORTAMIENTO

En la medida en que la estimación es un acto unilateral, para que surta efectos es

JURAMENTO ESTIMATORIO – Se funda en que la parte que reclama actúa de

[E]l juramento estimatorio se funda en que la parte que reclama la prestación

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Secciones Primera

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 83 / CÓDIGO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 25000-23-41-000-2016-01687-02

Actor: EQUIDAD SEGUROS OC Y OTROS

Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Tema: JURAMENTO ESTIMATORIO COMO REQUISITO DE LA DEMANDA

El despacho procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el

I.1.- La demanda –fol. 1 a 85, cuaderno principal–.

I.1.1.- Las pretensiones principales

1.- La entidad cooperativa Equidad Seguros OC y otras personas naturales y

2.- La Superintendencia Nacional de Salud, a través de la Resolución 002414 de

3.- Solicitaron, como consecuencia de la declaración de nulidad y a título de

4.- Pidieron que en caso de no accederse a la anterior pretensión –numeral 3– se

5.- Además, solicitaron que, como consecuencia de la nulidad de los actos

I.1.2.- Las pretensiones subsidiarias

6.- Solicitaron que en caso de que no se acceda a la nulidad de los actos

7.- Pidieron, como consecuencia de la declaración anterior, se condene a la

8.- Indicaron que en caso de no accederse a la anterior pretensión –numeral 7– se

9.- Además, solicitaron que, como consecuencia de la declaratoria de

10.- Igualmente, pidieron condenar a la demandada a publicar en un diario de

I.2.- El trámite del proceso

10.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B,

11.- La Superintendencia Nacional de Salud –parte demandada–, dentro del

12.- En relación con la excepción de falta de legitimación en la causa por activa –

13.- De otro lado y frente a la excepción de ineptitud de la demanda por falta de

14.- De las excepciones formuladas se corrió traslado – fol. 706, cuaderno

15.- En relación con la excepción de falta de legitimación en la causa, consideró

17.- Frente a la excepción de inepta demanda por falta de juramente estimatorio

18.- El magistrado sustanciador del proceso, en providencia de 21 de febrero de

I.3.- La providencia apelada

19.- El magistrado sustanciador del proceso en primera instancia, en desarrollo de

“(…) al respecto se estima que no le asiste razón al apoderado judicial

20.- En cuanto a la excepción de inepta demanda por falta de juramento

“(…) Sobre este preciso punto le asiste razón a la parte actora en la

Y por otra parte, una consecuencia central de la figura del juramento

I.4.- El recurso de apelación

21.- Efectuado el pronunciamiento del magistrado instructor del proceso en

“(…) Me permito de manera respetuosa presentar recurso de apelación

Afirma el despacho que no le asiste razón a la Superintendencia

Pretender que la misma no es aplicable a la jurisdicción contenciosa

“(…) conocido el contenido de la actuación la Sala considera que el a

De la lectura de las pretensiones de la demanda se concluye

En este orden de ideas, la Sala considera que le asiste razón al a quo y,

Dicho esto su señoría y, en virtud del artículo 206, el juramento

En ese orden su señoría, revisado el escrito introductorio no se

II.2.- El problema jurídico

II.3.- La regulación del juramento estimatorio en el CGP