El proceso político en perspectiva comparada1

Manuel Alcántara y Flavia Freidenberg

3.1. La revalorización democrática

El período dado entre 1978 y 1990 fue crucial para la democracia en América Latina. Tras
décadas de inestabilidad política y en contextos de profunda crisis económica, 15 países
transitaron desde regímenes autoritarios a otros más democráticos, con la esperanza de
que esta no fuera una etapa más de inestabilidad crónica en la región. Este proceso de
cambio político se dio en el marco de altos niveles de movilización, consensos
antiautoritarios, expectativas sociales y gran entusiasmo popular. La democratización
exigía que los diferentes sectores sociales y económicos aceptaran las reglas de juego y
que, en algunos casos, redefinieran su identidad, sus relaciones con el Estado y su manera
de resolver los conflictos. Todos se enfrentaron a un nuevo escenario, de naturaleza incierta,
en el que no estaban claros los compromisos, las alianzas ni los adversarios y en el que
debieron articularse coaliciones multipartidistas, guiadas normalmente por un líder político
que había surgido de las luchas contra la dictadura y por un “partido locomotora”, de carácter
más o menos reformista o renovador, con experiencia democrática anterior que le permitiera
guiar por el camino hacia la democracia.

El paso desde regímenes autoritarios a otros de corte más pluralista no fue sencillo ni se
llevó a cabo de la misma manera en cada uno de los países de la región. Los procesos
estuvieron condicionados por la naturaleza de las relaciones entre civiles y militares; por el
déficit democrático histórico de esos países; por las siempre latentes posibilidades de que
se diera un regreso al régimen autoritario; por el recuerdo de las víctimas de la represión, la
violencia política y el terrorismo de Estado; por la presión internacional y por la propia
concepción de democracia política que los actores tenían en mente. Si bien la
democratización fue de carácter procedimental y bajo los supuestos de que la democracia
funciona como un mercado político; muchos de los actores que participaron en la definición
de los nuevos regímenes tenían una visión más social de la democracia, aunque esta
tensión entre democracia política y democracia substantiva no se hizo evidente sino años
más tarde. Entre tanto, los países acordaron unas garantías mínimas que respetaban la
libertad de expresión, la ciudadanía inclusiva, las elecciones libres, competitivas y
universales y la participación de los ciudadanos de manera organizada en los partidos
políticos.

La celebración de elecciones competitivas se convirtió pronto en el indicador más claro

respecto a la instauración democrática. Los primeros países en celebrarlas en el marco de
la “Tercera Ola de democratización” fueron República Dominicana y Ecuador en 1978; Perú
en 1980, seguido de Honduras (1981), Bolivia (1982), Argentina (1983), Uruguay y Brasil
(1985); Paraguay, Panamá y Chile en 1989, Haití y Nicaragua en 1990. En el caso de El
Salvador y Guatemala las elecciones que se consideran como inicio de la transición son las
que fueron plenamente competitivas, libres y justas, que incluían a todos los grupos
políticos en igualdad de condiciones, realizándose tras la celebración de Acuerdos de Paz
en los que participaron actores internacionales. Así, en El Salvador hubo que esperar hasta
1994 y en Guatemala hasta 1996 para hablar de democracia.

1 Una versión revisada de este texto se ha publicado en Manuel Alcántara, Ludolfo

Paramio, Flavia Freidenberg y José Déniz (2006): Reformas Económicas y
Consolidación de la democracia, 1980-2006. Madrid: Editorial Síntesis, Vol. 6.
 Cuadro 3.1. Instauración democrática
Paí Fecha Fecha de Presidente elegido Duración
s interrupción instauración del
democrática democrática* régimen
autoritario
anterior
República 196 1978 Antonio Guzmán (PRD) 48 años
Dominicana 5
Ecuador 197 1978 Jaime Roldós Aguilera (CFP) 7 años
2
Perú 196 1980 Fernando Belaúnde Terry (AP) 12 años
8
Honduras 196 1981 Roberto Suazo Córdova (PLH) 18 años
3
Bolivia 197 1982** Hernán Siles Suazo (UDP) 11 años
1
Argentina 197 1983 Raúl Alfonsín (UCR) 7 años
6
El Salvador # 1984*** José Napoléon Duarte (DC) -
Uruguay 197 1985 Julio María Sanguinetti (PC) 12 años
3
Nicaragua # 1990 Violeta Chamorro (UNO) -
Brasil 196 1985**** Tancredo Neves –José Sarney 21 años
4
Guatemala 195 1985**** Vinicio Cerezo Arévalo (DCG) 31 años
4 *
Paraguay # 1989 Andrés Rodríguez (ANR) -
Panamá 196 1989 Guillermo Endara Galimany 21 años
8 (Cruzada
Civilista Nacional)
Chile 197 1990 Patricio Alwyn Azócar 16 años
3 (Concertación para la
Democracia)
Haití # 1990 Jean Bertrand Aristide (OPL) -
# Debido a la ausencia de regímenes poliárquicos, resulta difícil establecer una fecha de inicio de un
régimen autoritario.
* Fecha elección fundacional.
** Fecha elección realizada por el Congreso a partir de los resultados de 1980.
*** Hasta 1994 no fueron plenamente competitivas. En esa elección resultó electo Armando Calderón
Sol (ARENA).
**** Elecciones indirectas de presidente. La primera elección directa se realizó en 1989.
***** Hasta 1996 no fueron plenamente
competitivas. Fuente: Elaboración
propia.

3.1.1. Transiciones políticas: tipos y caminos hacia la democracia

Un primer grupo de países inició el proceso de transición por decisión de la coalición

autoritaria de permitir la participación de los diversos actores sociales y políticos en el
proceso decisional. Estas fueron transiciones “controladas desde arriba”. En Ecuador,
Perú, Bolivia, Uruguay, Brasil, Paraguay y Chile, sectores de las Fuerzas Armadas o éstas
como institución, decidieron transitar hacia la democracia y controlaron tanto la apertura
del sistema autoritario; las reglas de juego que luego se iban a utilizar para la instauración
del sistema democrático emergente e incluso, en algunos casos, definir quiénes podían
participar en el nuevo escenario político.
2
En Ecuador, los militares progresistas iniciaron gestiones para generar la apertura de una
“dictablanda” que se había instalado en 1972, tras el golpe de Estado de Guillermo
Rodríguez Lara, y para ello se convocó en 1977 a diferentes sectores civiles y militares para
diseñar un nuevo marco institucional y legitimarlo en una Consulta Popular, la que fue
realizada a inicios de 1978, y en donde se plasmó un régimen político centrado en los
partidos políticos. También en 1978 se celebraron en Perú unas elecciones constituyentes
sin la proscripción de la Alianza Popular Revolucionaria Americana (APRA), luego de 10
años de dictadura militar y de que los militares pusieran en marcha el Plan Tupac Amaru
que suponía la vuelta a los cuarteles de las Fuerzas Armadas, el cambio de modelo
económico y la apertura política. Dos años más tarde, se cerraba el ciclo autoritario con la
celebración de elecciones presidenciales y legislativas.

En Bolivia en 1982, las élites políticas decidían reconocer los resultados de la elección
que se había realizado en 1980 y el Congreso elegía Presidente al ganador de aquellos
comicios,

3
Hernán Siles Suazo, cuyos resultados habían sido desconocidos en su momento por sus
contendientes. Chile es uno de los ejemplos más claros de una transición generada por la
dinámica resultante de las propias reglas de juego del régimen autoritario. Aún cuando este
país fue el último que instauró la democracia en la región, fueron las decisiones que
adoptaron las élites autoritarias las que abrieron la posibilidad al cambio político. Tras el
plebiscito de 1980 se comenzaron a sentar las bases del cambio de reglas de juego con la
aprobación de una nueva Constitución que preveía que en ocho años más se debía
consultar a la ciudadanía sobre la propuesta de designación del Presidente de la República
que hiciera la Junta de Gobierno del régimen autoritario. Tras la derrota de la opción militar
en el Plebiscito de 1988, centrada en el General Pinochet, los militares se vieron forzados
a aceptar una reforma de la Constitución y del sistema electoral en julio de 1989 y llevaron
a cabo la primera elección competitiva pocos meses después, lo que facilitó la
reinstauración de la democracia en el país.

Algunos procesos de transición “controlados desde arriba” fueron una sucesión de eventos
electorales conducidos por los militares. Como en Honduras, donde tras 18 años de
dictadura y en el marco de un proceso constitucional que condujo a la elección presidencial
en 1981 de Roberto Suazo del Partido Liberal Hondureño, la ausencia de una guerra civil,
como la que sí se dio en El Salvador o Guatemala, así como la ayuda militar norteamericana,
favorecieron la apertura de la coalición autoritaria y el inicio del proceso de transición. En
Uruguay, el cambio político se aceleraría con la realización de un plebiscito en 1980 con
resultados adversos para los militares; una elección interna entre los partidos tradicionales
con igual cariz; un pacto entre las élites (Fuerzas Armadas, Partido Colorado y Frente
Amplio), en la que los militares impusieron proscripciones al Partido Blanco (en la persona
de Wilson Ferreira Aldunate) y al Frente Amplio (en la de Liber Seregni) (Pacto del Club
Naval); y, finalmente, una elección nacional general en 1984 en la que triunfó el colorado
Julio María Sanguinetti. Del mismo modo, el largo proceso de “abertura” impuesto por los
militares en Brasil, a través de diferentes consultas populares restringidas, llevó a configurar
el régimen de la Nova República tras las elecciones presidenciales indirectas de 1985, la
Convocatoria Constituyente de 1986; la nueva Constitución Política de 1988 y, finalmente,
la elección directa de presidente en 1989, que permitió elecciones ampliamente competitivas
y libres.

En Paraguay, a diferencia de los anteriores, la transición política se llevó a cabo tras un

Golpe de Estado perpetrado por un sector de las Fuerzas Armadas. Las disidencias dentro
de la coalición entre el Partido Colorado y los militares llevaron al General Andrés Rodríguez
a realizar un golpe contra su suegro, el dictador perpetuo, Alfredo Stroessner, que había
gobernado el país durante 35 años. Con ello, se posibilitó el camino hacia la democracia,
con la celebración de una Convención Nacional Constituyente que elaboró una Constitución
en 1992. En Argentina, se dio una transición no convencional, “por colapso” del régimen
autoritario y como resultado de una profunda crisis de legitimidad ocasionada por la derrota
en un conflicto internacional (la Guerra de Malvinas en 1982), el vacío de poder que éste
conflicto generó, la crisis económica que acuciaba al país y el enfrentamiento entre los
propios miembros de la cúpula militar.

Un tercer grupo de países tuvo “transiciones tuteladas desde afuera”. Panamá y Haití
vivieron procesos de transición generados principalmente por influencia internacional
directa. En el primer caso, la manipulación de los resultados electorales por parte del
régimen de Manuel Antonio Noriega en 1989 originó intensas movilizaciones cívicas y dio
pie a la invasión de Estados Unidos que restableció la vigencia de las instituciones
4
democráticas. En el segundo, la transición fue tutelada tanto por organizaciones
internacionales, -como la Organización de Estados Americanos- y potencias extranjeras
como Estados Unidos y Francia. Estos fueron claves para controlar el proceso democrático
en 1990 y la intervención de Estados Unidos fue la que posibilitó el regreso de Jean-
Bertrand Aristide en 1994, tras el golpe de Estado que lo expulsó del poder en septiembre
de

5
1991. Un tercer caso que también experimentó influencia externa fue Nicaragua, donde se
había generado un sistema de partido hegemónico durante el período del régimen
revolucionario sandinista y fue la presión internacional y, fundamentalmente, la política de
Estados Unidos, lo que llevó a que se realizaran elecciones, aunque estas no fueron
ampliamente competitivas sino hasta 1990, cuando triunfó la opositora Violeta Chamorro
(UNO).

En República Dominicana, el proceso de transición se llevó cabo en un período de diecisiete

años, desde la desaparición de Trujillo en 1961 hasta 1978, cuando se produjo la llegada al
poder de la oposición. En el intermedio se dio una fuerte movilización popular; un golpe
militar contra el vencedor de las primeras elecciones democráticas, Juan Bosch; un nuevo
proceso de movilización y de insurgencia tendente a restablecer a Bosch en la Presidencia
y a la Constitución aprobada en 1963; una invasión militar norteamericana; la
promulgación de otra Constitución en 1966 y el dominio absoluto de Joaquín Balaguer
entre 1966 y 1978. Debido a las tensiones propias de este proceso se hizo evidente el papel
que jugaron las organizaciones internacionales partidistas (como la Internacional Socialista);
el gobierno de Estados Unidos (la Administración Carter); los efectos de la inestabilidad y
descomposición haitiana y la crisis generalizada de América Central, para conseguir
finalmente la apertura del régimen. Junto a estos factores externos, tuvieron relevancia
también la desradicalización del PRD y el mayor descontento de la élite empresarial y los
sectores medios con el gobierno autoritario, debido a problemas en la gestión económica.

Un cuarto grupo de países, también presionados desde el exterior, tuvieron “transiciones

pactadas”. En El Salvador, tras el golpe de Estado de 1979 y la lucha armada dirigida por el
Frente Farabundo Martí de Liberación Nacional (FMLN), el gobierno optó, apoyado por
Estados Unidos, por la lucha antiguerrillera y la celebración de elecciones semicompetitivas
que permitiesen una mayor legitimación internacional. A pesar de la desconfianza y
sospecha mutua, finalmente se consiguió que el gobierno, los paramilitares y la guerrilla,
bajo la mirada de la Organización de Naciones Unidas y de un grupo de países
latinoamericanos, firmaran los Acuerdos de Paz de Chapultepec, el 16 de enero de 1992.
Si bien en 1982 los partidos habían firmado el pacto de Apaneca, emulando al Pacto de
Punto Fijo en Venezuela, y sentando las bases para un gobierno de transición, no puede
hablarse de poliarquía sino hasta la elección de Armando Calderón Sol en 1994, con la
inclusión de todos los actores políticos en la competencia electoral2. En Guatemala, la
negociación fue más compleja, ya que a la negativa inicial a la intervención extranjera de
las Fuerzas Armadas y URNG en el proceso de paz, le siguió la aceptación en 1991 de la
participación de las Naciones Unidas a través del MINIGUA (Misión de Naciones Unidas
para la Verificación de los Derechos Humanos en Guatemala). Si bien en 1995, un año
antes de la firma del pacto, las Fuerzas Armadas continuaban considerándose vencedoras
del conflicto y seguían teniendo poderes de veto significativo sobre las decisiones civiles,
en 1996 se firmó el Acuerdo de Paz “firme y duradera”, lo que abrió la puerta hacia la
instauración democrática.

Finalmente, cinco de los países latinoamericanos se vieron fuera de esta oleada

democratizadora, por la peculiar naturaleza de su evolución política que había asentado
sus sistemas políticos de manera sólida, a pesar de sus disímiles características. México
gozaba de un régimen que se había articulado sobre el legado de la Revolución acontecida
a lo largo de la década de 1910 y que tenía en el papel articulador del Partido Revolucionario
Institucional la clave de su existencia. De carácter hegemónico y claramente vinculado
al
6
2 En 1989, el gobierno salvadoreño y el FMLN habían aceptado la intervención de
Naciones Unidas y la creación en 1991 de la ONUSAL (Misión de Observación de la
ONU en El Salvador), cuyo objetivo era velar por el respeto del Acuerdo sobre los
Derechos Humanos firmado entre ambos actores en 1990. Para 1994, la misión cubría
cuatro áreas fundamentales: a) el respeto de los Derechos Humanos; b) la reforma de
las Fuerzas Armadas; c) la creación de una Policía Civilista y d) el perfeccionamiento
del sistema electoral.

7
Estado, este partido era el garante de una forma de hacer política que se proyectaba
ininterrumpidamente en los sexenios presidenciales desde 1934 y que desarrollaba pautas
no democráticas basadas en el más puro clientelismo de cariz nacionalista. A lo largo de la
década de 1990, México incorporó mecanismos institucionales para posibilitar la celebración
de elecciones competitivas sin precedentes, de manera que en las elecciones legislativas
de 1997 y en las presidenciales de 2000 el cambio político fue efectivo. La transición fue de
carácter gradual, iniciada y conducida por las élites políticas, con la participación de
partidos de oposición que apoyaron las reformas electorales. El proceso careció de un
momento simbólico de ruptura, de una línea divisoria entre el pasado autoritario y la
democracia. Por ello, hay quienes como Palma (2004:30) se referente a éste como un
proceso de profundización democrática y no de transición o democracia fundacional.

Costa Rica había superado el enfrentamiento civil de 1948 sentando las bases de un
régimen democrático, celebrando ininterrumpidamente elecciones desde el año siguiente y
configurándose como uno de los países más estables de la región. Colombia y Venezuela,
por su parte, culminaron los breves interregnos autoritarios de la década de 1950 mediante
pactos políticos de distinta naturaleza que sentaron las bases de una política normalizada y
de competencia partidista a partir de 1958. Por último, Cuba se alzó como un bastión
revolucionario a partir de 1959, imponiendo un régimen personal-caudillista de carácter
totalitario, extremadamente nacionalista y clara orientación comunista.

8
 Cuadro 3.2. Tipos de Transición
Factores Factores
internos externos
Transiciones Transicione Transiciones Transiciones
controladas s por tuteladas desde pactadas
“desde “colapso” afuera
arriba”

Ecuador Argentina Nicaragua El Salvador (sólo si

se considera como
inicio el Acuerdo de
Perú Panamá Paz) Guatemala
Bolivia Rep.
Brasil Dominicana
Paragu Haití
ay Chile
Hondura
s
Urugua
y
México ¿Quiénes?

Militares abren el sistema y dan los Por guerra o Presión comunidad

primeros pasos hacia la conflicto internacional (opinión
transición internacional pública, países,
Coalición Blandos hacen organismos
autoritaria un internacionales)
abre el golpe para
sistema abrir el
sistema

Ecuador Paraguay Argentina Haití (OEA, EE.UU.,

(Malvinas) Francia, Canadá, Chile,
Bolivia Brasil) Panamá
(invasión
Brasil norteamericana)
Nicaragua (comunidad
Perú
internacional)
Hondura Rep. Dominicana
s
Guatema
la
El Salvador El Salvador
Chile (Constitución (ONUSAL)
1980 y Plebiscito Guatemala
1988) Uruguay (MINIGUA)
(Plebiscito)
Fuente: Elaboración propia.

9
Los procesos de transición a la democracia se produjeron por la conjunción de diferentes
factores, internos o externos, aunque aún no hay consenso en la literatura respecto a cuáles
de ellos han tenido mayor peso explicativo. La pérdida de legitimidad autoritaria estuvo
potenciada por los excesos represivos que los gobiernos autoritarios realizaron contra la
ciudadanía, lo que contribuyó a una profunda revalorización de la democracia por parte de
los ciudadanos como un valor diferenciado de experiencias de corte democrático anteriores.
La concientización sobre la defensa de los derechos políticos y la materialización de sus
exigencias a los gobiernos autoritarios fue un elemento fundamental para la generación de
consenso hacia los acuerdos que buscaban celebrar las élites políticas y sobre las nuevas
instituciones que iban a emerger. Esto fue claro en Argentina, Uruguay, Chile o Brasil,
cuatro de los casos donde las Fuerzas Armadas llevaron adelante la “Operación Cóndor”,
un plan sistemático de violación a los derechos humanos.

Los cambios intelectuales e ideológicos también afectaron los procesos de transición, no

sólo por la caída de algunos paradigmas dominantes provenientes de la izquierda sino
también por la creencia de unos y otros en los beneficios de la democracia sobre
otras formas de

1
0
resolución de conflictos (como una revolución violenta). Esto se encuentra vinculado con la
percepción de los que detentan el poder y de los que aspiran a él, respecto a las ventajas
de que se de la vigencia de las instituciones y los procedimientos democráticos frente a la
represión y las prácticas de los regímenes autoritarios. El cambio en los sectores de
izquierda, que tras una extrema radicalización en las décadas de 1960 y 1970, llegaron a la
conclusión de que era mejor abandonar la lucha armada y adoptar la democracia es ejemplo
de ello. En este marco, la valoración de los intelectuales hacia la democracia liberal y su
preferencia frente a la anteriormente pretendida revolución favoreció la instauración
democrática así como también la moderación ideológica de los sectores radicales extremos.
Esto ocurrió –con diversa intensidad- con diferentes agrupaciones con fuerza electoral
como el Partido Socialista chileno, el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) de
Bolivia, el peronismo argentino, el salvadoreño Frente Farabundo Martí de Liberación
Nacional (FMLN), el PRD Dominicano o el Frente Amplio en Uruguay.

Llega un momento en que las guerrillas deben renunciar al uso de la violencia y aceptar el
sistema político mientras que los militares deben aceptar la transformación de su papel, su
“regreso” a los cuarteles y su sujeción al poder civil, así como también reconocer la
necesidad de participación de los sectores de izquierda. Por tanto, el cambio incluye a la
derecha. Si bien históricamente uno de los obstáculos más importantes para el
establecimiento de la democracia ha sido el papel de los conservadores y sus actitudes
conspirativas antidemocráticas, a medida que el comunismo desaparecía, comenzaron a
respetar las reglas de la democracia. Ejemplo de ello ha sido el partido ARENA en El
Salvador, el PMDB-PP en Brasil, los liberales en Argentina (UCD) o los socialcristianos en
Ecuador, por mencionar algunos ejemplos.

En tercer lugar, la unión de las fuerzas democráticas opositoras a la coalición dominante

autoritaria, integrada por movimientos sociales, intelectuales, artistas, sectores de la Iglesia
y grupos de derechos humanos fue crucial en algunos países al momento de dar sustento
a los civiles opositores. En Argentina, por ejemplo, la Asociación de Madres de Plaza de
Mayo, los cantautores de rock nacional y un centenar de intelectuales apoyaron desde sus
espacios la lucha contra la dictadura. Lo mismo ocurrió en Chile, donde la Vicaría para la
Solidaridad y el conjunto de fuerzas opositoras unidas en torno a la Campaña del NO en
el Plebiscito de 1988 tuvieron un papel clave.

En cuarto lugar, el desarrollo de un marcado contexto internacional proclive a la

promulgación de los valores democráticos y a la defensa de los derechos humanos fue
crucial para que algunos gobiernos autoritarios facilitaran la apertura política. La presencia
de una opinión pública internacional a favor de la democracia presionó sobre los gobiernos
para que no se dilataran los tiempos, fundamentalmente ya entrada la década de 1980. El
contexto ideológico internacional es clave para entender los procesos de democratización
así como también el papel de organismos internacionales (como la Organización de Estados
Americanos; la Organización de Naciones Unidas), algunas agencias (Banco Mundial y
Fondo Monetario Internacional), determinadas organizaciones no gubernamentales (como
Americas Watch, Amnisty International, National Democratic Institute o International Institute
for Democracy and Electoral Assistance –IDEA-), organizaciones partidistas
internacionales (como la Internacional Socialista) y las fundaciones vinculadas a los partidos
alemanes (la Konrad Adenaüer Stiftung, la Hans Seidel o la Friederich Ebert). En este
marco jugó un papel clave la política exterior de Estados Unidos, al comprobar que los
regímenes democráticos favorecían mucho más sus intereses que cualquier otro, toda vez
que influyó sobre los gobiernos autoritarios para que se alejaran del poder (en El Salvador,

1
1
República Dominicana o Panamá). Aún así, como lo muestra un estudio reciente (Smith
2005), no hay evidencia empírica suficiente para señalar la benevolencia de los Estados
Unidos respecto a la instauración de la democracia. Los datos muestran que en aquellos
países donde fue mayor la influencia de Estados Unidos se vivieron menos años de
democracia entre 1900 y 2000. Un ejemplo claro en este sentido es el de Haití.

1
2
La Unión Europea contribuyó a promover la democracia en la región; siendo la transición
española un punto de referencia importante para los países del Cono Sur así como los
liderazgos de Adolfo Suárez y Felipe González y la política exterior de Alemania un eje
fundamental en la formación de líderes y en la construcción de instituciones políticas en la
región. Para el caso de las transiciones surgidas de conflictos armados, como en
Guatemala y El Salvador, el cambio de la coyuntura económica internacional, el fin de la
Guerra Fría y las exigencias económicas del Consenso de Washington fueron importantes
para que las Fuerzas Armadas y la guerrilla aceptaran la negociación como única alternativa
viable para terminar el conflicto.

La crisis económica que experimentó la región y la ineficacia en la gestión estatal de los

programas económicos por parte de los militares erosionó la supuesta eficacia de los
gobiernos militares. En Argentina, en 1982, antes de la Guerra de Malvinas, ya se habían
realizado importantes manifestaciones para reclamar al gobierno por su errática política
económica y su fracaso en resolver los problemas económicos y, en República Dominicana,
también el mal manejo de los asuntos económicos generó un fuerte descontento popular
que movilizó a los ciudadanos contra la coalición autoritaria. Finalmente, sobre los procesos
de transición a la democracia en América Latina influyó el efecto contagio (también
denominado efecto dominó) que hacía que las experiencias que iban viviendo unos países
condicionaran las vivencias de los otros. En Paraguay la presión de los países vecinos y
su pertenencia al MERCOSUR presionó en diferentes momentos para evitar un regreso
autoritario pero también favoreció en el año 1991 el golpe de cuarteles que el yerno de
Stroessner lideró contra el dictador. El hecho de que la mayor parte de los países de la
región ya realizaran elecciones y tuvieran un sistema competitivo y abierto contribuyó a guiar
el camino que se debía seguir. Si bien este efecto no explica la causa del origen o
surgimiento de la democracia en un determinado país en un momento dado, si puede dar
cuenta de los procesos vividos en los países de la región a partir de finales de la década
de 1970.

3.1.1.1. Las reglas de juego

Uno de los elementos claves en todo proceso de transición es el vinculado a la instauración

de las reglas de juego, ya sea en relación a la decisión de qué reglas adoptar y los
mecanismos para hacerlo. Las coaliciones aperturistas de los países latinoamericanos
llevaron a la práctica diversas estrategias durante la preparación de la transición. Algunos
países optaron por recuperar el ordenamiento democrático anterior, reinstaurando la
Constitución previa (Uruguay, Bolivia y Argentina); otros elaboraron un nuevo orden
constitucional (Brasil, Ecuador, Honduras, Paraguay, El Salvador, Guatemala y Perú) o
dieron paso a la coexistencia de ciertas normas procedentes del autoritarismo con las
nuevas regulaciones democráticas (Chile). Para ello, se convocaron Asambleas
Constituyentes (Perú en 1978, Honduras en 1980; Paraguay en 19923); se realizaron
plebiscitos que permitieron saber la opinión de los ciudadanos respecto a qué reglas adoptar
(Ecuador en 1978) o se transformó al Congreso en un órgano constituyente para que
redactara una nueva Constitución (Brasil en 1986 donde se introdujo la votación directa
presidencial que se hizo efectiva en la elección de 1989).

Para facilitar las negociaciones, en algunos países, los militares firmaron pactos con los
civiles, en los que establecían las directrices generales de cómo debía llevarse a cabo la
transición. En Brasil, Chile y Nicaragua los acuerdos fueron hechos en base a los
1
3
3 La primera elección se llevó a cabo bajo el marco del Código Electoral de 1990 que
autorizaba la participación de los partidos pero en diciembre de 1991 se convocó a una
Asamblea Constituyente para que dictara una nueva Constitución, que finalmente sólo
introdujo modificaciones al texto de 1967.

1
4
dictámenes del régimen anterior. En Uruguay se mantuvieron las reglas de juego previas a
la ruptura autoritaria, pese a que se había establecido la realización de una Asamblea
Constituyente que finalmente no tuvo efecto, por lo que se llegó a un pacto explícito entre
las Fuerzas Armadas, el Partido Colorado y el Frente Amplio. En Bolivia la negociación
fue lenta. Desde 1980 a 1982 las confrontaciones en el seno de la clase política impidieron
que los resultados electorales fueran respetados. Un acuerdo entre élites permitió
garantizar la gobernabilidad del país durante la siguiente década. El problema se había
iniciado al no satisfacer a los miembros del régimen autoritario el triunfo de la UDP (MNR-
I, MIR y PC) en las elecciones de 1979, lo que generó seis golpes de Estado en un breve
lapso. Con estos antecedentes, la élite boliviana concluyó que sin un acuerdo entre ellos no
habría retorno a la democracia. A partir de los resultados de 1980, el Congreso decidió
instalar en 1982 el gobierno de Hernán Siles Suazo y, desde allí, la política boliviana estuvo
condicionada por el acuerdo entre los tres principales partidos políticos (Movimiento
Nacionalista Revolucionario
–MNR-, Movimiento de Izquierda Revolucionaria –MIR- y Acción Democrática Nacional). En
Perú, además, la Asamblea Nacional Constituyente estuvo dominada por el APRA y el PPC,
que habían pactado entre sí para establecer algunas reglas de juego (como la necesidad
de alcanzar una mayoría del 36% para ganar la elección a Presidente de la República en
una primera vuelta electoral).

Los militares tuvieron incluso capacidad de establecer una serie de condicionantes no

democráticos, llamados también “enclaves autoritarios”, a la realización de elecciones. En
algunos países, impulsaron la proscripción de algunos líderes políticos (Uruguay, Perú y
Ecuador); en otros, presionaron para contrarrestar las políticas de derechos humanos
(Uruguay, Brasil y Argentina), para impedir que se abrieran procesos constituyentes que
permitieran establecer regímenes políticos nuevos (Argentina) o para impedir que se
implementaran algunas reglas de juego que podrían condicionar la competencia electoral
(Brasil, Uruguay, Ecuador, Chile). En Uruguay, el principal líder opositor y dirigente del
Partido Blanco, Wilson Ferreira Alúnate, y el líder del Frente Amplio, Líber Seregni, no
fueron autorizados a presentar su candidatura presidencial. En Ecuador, los militares
condicionaron (indirectamente) la elección a partir de apelar a una antigua disposición
castrense que llevó a introducir el requisito de nacionalidad de los candidatos (y sus padres)
para ser Presidente de la República. De esta manera, se evitó que Assad Bucaram Elmhalín,
de origen libanés, se presentara como candidato de Concentración de Fuerzas Populares
(CFP). En Perú, se limitó el proceso a partir del veto a la participación de los líderes apristas.
En Brasil, los militares forzaron a que la selección del presidente se hiciera a través del
Congreso donde contaban (supuestamente) con al menos la mayoría de los diputados. En
la elección finalmente resultó electo el líder de la oposición, Tancredo Neves, aunque al
fallecer pocas horas antes de asumir la presidencia fue reemplazado por su vicepresidente,
José Sarney, quien había sido presidente del progubernamental PSD, que formaba parte
del Partido Frente Liberal (PFL) y que había participado y beneficiado del gobierno militar.

El caso más extremo en este sentido ha sido el de Chile, en donde la Constitución de 1980
estableció una serie de disposiciones que han condicionado el funcionamiento de las
instituciones resultantes del proceso de transición. Si bien el propio texto constitucional
autoritario fue el que obligó a Augusto Pinochet a convocar en 1988 a un plebiscito para que
la ciudadanía aceptase o rechazase al candidato a Presidente propuesto por la Junta de
Gobierno para un nuevo período de ocho años; la propia Constitución contó con una serie
de disposiciones que afectó tanto al proceso electoral siguiente y al posterior funcionamiento
de las instituciones democráticas. Entre otros, esos elementos eran los senadores
1
5
designados por la corporación militar; el sistema electoral binominal; la autonomía
indiscutida de las Fuerzas Armadas; la capacidad de veto del Consejo de Seguridad
Nacional sobre una diversidad de temas, las limitaciones a la reforma constitucional, las
barreras contra los procesamientos por causas relacionadas con los Derechos Humanos,
entre otros.

1
6
 Cuadro 3.3. ¿Qué reglas de juego?

Recuperación ordenamiento Elaboración de un Coexistencia ciertas

democrático anterior nuevo ordenamiento normas procedentes
(reinstauración Constitución constitucional del autoritarismo y de
anterior) regulaciones
democráticas
nuev
as
Uruguay Brasil Chile
Bolivia Ecuado
r
Argentina Hondur
as
República Paragu
Dominicana ay
El Salvador
Guatemala
Perú

Mecanismos para definir las reglas

de juego
Convocaron a Consultaron a los No se consultó sobre
Asambleas ciudadanos las reglas
Constituyentes en plebiscitos para ver y directamente se
que Constitución eligió a quién iba a
querían gobernar

Perú (1978) Ecuador (nuevo texto Argentina

vs.
Honduras (1980) Constitución 1945, República
El Salvador (1982, pero después reformada)
se hicieron los Acuerdos de Dominicana
Paz)
Guatemala (1984, pero después
se hicieron los Acuerdos de
Paz)
Paraguay (1992, introdujo
modificaciones al texto de
1967) Chile (Plebiscitos
1980, 1988)

Brasil: el Congreso elegido 1986

redactó una nueva Constitución
que introdujo la elección
directa del presidente (Diretas Ja)
Fuente: Elaboración propia.

3.1.1.2 La celebración de elecciones

Las elecciones fueron el punto final de las transiciones a la democracia y el indicador más
claro de que se iniciaba una nueva etapa en los sistemas políticos de América Latina. Los
10
ciudadanos legitimaron ampliamente los procesos de transición con altos niveles de
participación en Argentina, Chile, Brasil y Uruguay mientras que en otros casos esa
participación fue mucho menor como en Haití, Paraguay, El Salvador y Guatemala. En
general, se eligieron autoridades públicas a través del sufragio universal y secreto, en
convocatorias libres y limpias, en un marco de libertad de expresión, de asociación y en el
que se permitieron vías alternativas de información política. Pero en algunos países, como
en El Salvador y Nicaragua, los primeros comicios se realizaron bajo un contexto de
violencia política y hubo que esperar hasta años más tarde para que se celebraran las
primeras elecciones competitivas. Además, en Panamá, las elecciones fueron impugnadas
por fraude y, en Haití, fueron canceladas el día que debían celebrarse (el 29 de noviembre
de 1987) debido a una cruel matanza de votantes. Se convocaron nuevamente para el 17
de enero de 1988 pero la oposición se abstuvo en bloque y sólo participó el 5% de los
votantes. Finalmente, fueron realizadas el 28 de octubre de 1990, aunque ese año estuvo
marcado por la violencia, los alzamientos militares y las protestas de la oposición civil.

11
 Cuadro 3.4. Participación electoral en América Latina (1978-2000)
Paí Elecciones Participaci Participació Elecciones Participaci
s Presidenciales ón n (sobre % Legislativas ón
(sobre % de (sobre %
de población de
votantes en votantes
registrado edad de registrado
s) votar) s)
Chile 1989,93,97 92, 80,3 1989,93,99 92,
0 0
Uruguay 1984,89,94,99 89, 95,6 1984,89,94,99 90,
8 0
Argentina 1983,89,95,01 83, 81,9 1983,85,87,89,91,93,95,9 83,
6 7,99 0
Brasil 1989,94,98 82, 76,0 1986,90,94,98 85,
9 3
Nicaragua 1990,96 81, 75,9 1990,96 81,
3 7
Perú 1980,85,90,95,00 80, 67,8 1980,85,90,95,00 73,
9 4
Costa Rica 1978,82,86,90,94,98 79, 79,8 1978,82,86,90,94,98 79,
6 1
Panamá 1989,94,99 75, 71,1 1994,99 74,
6 0
Honduras 1981,85,89,93,97 74, 70,9 1981,85,89,93,97 72,
7 3
Bolivia 1980,85,89,93,97 74, 58,0 1980,85,89,93,97 74,
7 7
Dominican 1978,82,86,90,94,96, 73, 61,2 1978,82,86,90,94,98 67,
a 00 2 0
Venezuela 1978,83,88,93,98,00 72, 61,8 1978,83,88,93,98,00 71,
9 0
Ecuador 1978,84,88,92,96,98 72, 61,7 1979,84,86,88,90,92,94,9 69,
7 6,98 4
Paraguay 1989,93,98 68, 54,2 1983,93,98 65,
0 5
México 1982,88,94,00 66, 58,3 1982,85,88,91,94,97,00 65,
5 0
Guatemala 1985,90,95,99 56, 41,4 1985,90,95,99 49,
6 0
El 1989,94,99 47, 41,9 1988,91,94,97,00 50,
Salvador 7 2
Colombia 1978,82,86,90,94,98 44, 39,3 1978,82,86,90,91,94,98 41,
1 1
Porcentaje Medio 73, 65,5 Porcentaje Medio 71,
2 2
Fuente: Payne et al. (2003).

3.2. De las transiciones políticas a la consolidación democrática

La praxis política enfrentó a los países con desafíos sustanciales vinculados con la
capacidad de generar no sólo un cambio de régimen sino también una efectiva
democratización de las instituciones estatales, de los procedimientos competitivos y de las
instancias de participación. El gran desafío de la democratización fue asegurar la
supervivencia de la democracia y, con este objetivo, desarrollar mecanismos que le
ayudaran a reducir la probabilidad de colapso institucional y de una nueva intervención
militar. Los países enfrentaron, por un lado, el dilema de traducir en términos
constitucionales los procedimientos e instituciones que posibilitaran que la sociedad
estableciera sus propias estructuras de poder mediante la garantía de los derechos civiles
y políticos de los ciudadanos y, por otro, la paulatina eliminación de un retroceso
autoritario.

Los regímenes recién instaurados debieron juzgar las responsabilidades de los militares en
la represión y el terrorismo de Estado y limitar el nivel de autonomía corporativa de las
Fuerzas Armadas. Bajo el gobierno autoritario, los tribunales militares reclamaban
12
jurisdicción sobre todos los infractores, tanto soldados como civiles. Con el retorno de la
democracia, la cuestión se centró en si los oficiales podían ser demandados en tribunales
civiles por haber cometido delitos contra los derechos humanos, o si debían ser juzgados
por los órganos militares. Los fiscales argumentaron que los oficiales eran en primer lugar
ciudadanos y estaban sujetos a las leyes superiores del país. Las Fuerzas Armadas se
manifestaron en desacuerdo y señalaron que si se produjeron violaciones, éstas se
realizaron en el transcurso de guerras de contrainsurgencia y, por ello, debían ser juzgados
bajo esa jurisdicción.

El ejemplo de Argentina es claro en este sentido, ya que aún cuando se juzgaron a las tres
juntas militares del régimen autoritario (1976-1983), el gobierno de Raúl Alfonsín sufrió
embates de diferentes sectores de las Fuerzas Armadas, con los levantamientos militares
de 1985 y 1987, debido a su decisión de juzgar a los responsables de la represión, tras la
investigación de la Comisión de la Verdad y el Informe “Nunca Más”. También el gobierno
de Carlos Menem enfrentó un levantamiento en 1991. La presión generada durante los dos
gobiernos condujo a que se promoviera un indulto a favor de las cúpulas militares golpistas
y que se decretara dos Leyes, la de Punto Final y la de Obediencia Debida, bajo el
propósito

13
de la reconciliación nacional. A pesar de la fuerte oposición de las asociaciones de los
derechos humanos y del estupor de la ciudadanía, con estas leyes se buscaba poner un
punto de no retorno en las investigaciones sobre los desaparecidos de la dictadura.
Finalmente, esas leyes fueron derogadas por el Congreso en agosto de 2003. Esto ocurrió
luego de que el presidente peronista Néstor Kirchner revocara un Decreto del Poder
Ejecutivo Nacional que impedía la extradición de los acusados por violación de los derechos
humanos, solicitada por el juez español Baltasar Garzón en 1999 y reiterada en julio de
2003.

En Uruguay, inicialmente se aprobó una Ley de Amnistía en marzo de 1985 que benefició a
militantes del Movimiento de Liberación Nacional (tupamaros) y se rehabilitó a Liber Seregni
en sus grados militares. Aún así, debido a la presión de la ciudadanía, la justicia uruguaya
comenzó a actuar contra los militares acusados de violación de derechos humanos en la
dictadura. Se intentó que una ley de amnistía abarcara también estos casos pero, la
dificultad de conseguir apoyo legislativo para ello, no posibilitó que la misma progresara. En
diciembre de 1986, un cambio de actitud del líder del Partido Nacional, Wilson Ferreira
desbloqueó la situación y los votos de su lema “Por la Patria”, junto a los del Partido
Colorado, consiguieron la aprobación de la “Ley de caducidad de la pretensión punitiva del
Estado”, a pesar de la oposición del resto del Partido Nacional, Frente Amplio, la Unión
Cívica e importantes sectores de la sociedad. Por ello, rápidamente se creó la Comisión
Nacional Pro Referéndum con el efecto de promover una consulta para que se derogase
esa ley, bajo el amparo del artículo 79 de la Constitución. Luego de dos años, y tras la
revisión por parte de la Corte Electoral de las firmas necesarias para convocar a dicha
consulta, se llevó a cabo un referéndum en abril de 1989. Los resultados fueron un 58% a
favor de no derogar la ley frente a un 42% que promovía su derogación. Montevideo votó
mayoritariamente a favor de la derogación pero una coalición más amplia en el interior del
país determinó que se mantenía la ley y se cerraba una vía para el esclarecimiento de la
desaparición, secuestro y asesinato de personas.

En Chile, las Fuerzas Armadas impusieron una serie de disposiciones institucionales que
condicionaron al régimen democrático emergente, al punto de ser considerado como una
"democracia tutelada". La Ley de Amnistía de 1978 proveía inmunidad judicial a quienes
ejecutaron la represión en su período de mayor virulencia e impidió el juicio inicial por
violación de los derechos humanos. La presencia de agentes autoritarios en la cúpula del
poder militar, la absorción por parte del ejército del personal de inteligencia -DINA y CNI-,
junto con sus archivos, y las prerrogativas legales y constitucionales que otorgan un alto
grado de autonomía profesional y política a quienes mantuvieron puestos de
responsabilidad en el período autoritario, han dificultado el esclarecimiento de los hechos.
Durante el primer gobierno postransición, el Presidente Alwyn instruyó por decreto a la
Comisión para la Verdad y la Reconciliación que investigara los casos de violación a los
derechos humanos ocurridos durante el régimen autoritario pero esas investigaciones no
originaron procesos legales como se esperaba y fue simplemente en un primer momento un
hecho simbólico. Ha sido recientemente, tras la causa por la “Caravana de la Muerte” y el
arresto de Augusto Pinochet en Londres a demanda del juez de la Audiencia Nacional
española Baltasar Garzón, que se ha podido percibir un cierto cambio en la correlación de
fuerzas de las élites chilenas y una importante apertura para el juicio de los responsables
de la violación de los derechos humanos durante la dictadura.

En Paraguay, las investigaciones por las desapariciones y violaciones a los derechos

humanos se publicaron en 1990, bajo el nombre de “Paraguay: Nunca más”, donde se indicó
14
que cerca de 360.000 personas estuvieron presas y más de un millón debieron salir al exilio
durante los más de cuarenta años de dictadura. En Bolivia, el presidente Siles Suazo creó
en 1982 la Comisión Nacional de Desaparecidos para que investigara lo sucedido durante
los años de dictadura; mientras que en Brasil las investigaciones estuvieron a cargo de
sectores de la Iglesia Católica, a través de un grupo de treinta personas vinculadas a la
Arquidiócesis de Sao Paulo, que trabajaron por más de cinco años en el más absoluto
silencio para obtener

15
los documentos, analizarlos, comprobar la información y procesarla. La investigación
comenzó en agosto de 1979 y concluyó en marzo de 1985. En ese período se logró
sistematizar informaciones contenidas en 707 expedientes de procesos. Una característica
del Informe es que se basa, fundamentalmente, en documentos oficiales de los procesos
judiciales llevados a cabo por los Tribunales militares contra activistas y opositores políticos.
Los resultados de esa investigación se presentaron en el informe “Brasil Nunca Mais”.

En la década de 1990, las Fuerzas Armadas continuaban teniendo una importante

capacidad de veto en algunos países de la región (Chile, Perú, Guatemala, Paraguay y
Honduras), lo cual suponía una fuerte limitación para la consolidación democrática de esos
sistemas políticos, lo que llevaba a preguntarse si todos los actores significativos estaban
de acuerdo con este tipo de reglas y ponía en duda la propia capacidad de los civiles para
asegurar la supervivencia democrática. En la actualidad, aún hay países que no han podido
plantear en la agenda política la cuestión de las responsabilidades frente a la violación de
los derechos humanos (Guatemala), donde si bien se han investigado a través de una
Comisión de la Verdad y presentado los informes con las acusaciones, no se prosiguen
juicios a los responsables (Perú) o donde los civiles han tenido dificultades para reorganizar
a las Fuerzas Armadas (Chile), aunque esta situación ha ido cambiando a partir del
momento crítico generado en el país por el arresto del General Pinochet en Londres en 1998
y por la decisión del gobierno Lagos de que se investigara la desaparición de personas a
través de la Mesa del Diálogo, un grupo plural que tuvo a su cargo la recogida de
información, su sistematización y presentación a la Presidencia de la República sobre 184
casos de detenidos-desaparecidos.

Junto a la cuestión militar y el castigo por las violaciones a los derechos humanos, los
sistemas políticos latinoamericanos también enfrentaron otra serie de constricciones, como
la necesidad de hacer reformas estructurales para enfrentar las crisis económicas y las
propias limitaciones formales del sistema político, básicamente respecto al funcionamiento
de la forma de gobierno presidencialista y las continuas reformas electorales, lo que llevó
a los diferentes actores a negociar cambios para intentar mejorar el rendimiento de las
instituciones.

3.2.1. Las reformas constitucionales

Desde inicios de la década de 1990, un gran número de países de América Latina llevaron
a cabo reformas relacionadas con su forma de gobierno, con el sistema electoral o con los
partidos políticos. Algunos realizaron reformas totales (Colombia en 1991, Paraguay en
1992, Perú en 1993, Ecuador en 1997 y Venezuela en 1999); otros llevaron a cabo cambios
parciales fuertes, a través de un Plebiscito o de una Asamblea Constituyente (Chile en 1989,
Argentina en 1994); algunos hicieron reformas parciales, desde el propio Congreso (Brasil
en 1988 y durante la década de 1990, México desde 1977 y durante la década de 1990,
Nicaragua en 1995, República Dominicana y Bolivia en diferentes momentos de la década
de 1990 y Uruguay en 1996).

Los orígenes de esas reformas fueron diferentes. Entre los sistemas donde las reformas
fueron resultado de negociaciones entre los partidos está Argentina (1994), con el "Pacto
de Olivos", a partir del acuerdo de modificar la Constitución de 1853 sólo en lo que
señalaban las disposiciones del Núcleo de Coincidencias Básicas; México (1995), con el
"Acuerdo Político Nacional" en donde las principales fuerzas legislativas pactaron una serie
16
de cambios para mejorar la competitividad electoral; Chile, donde Pinochet debió negociar
con la "Concertación Democrática" la reforma constitucional de 1989. En Guatemala fueron
los Acuerdos de Paz de 1996 los que establecieron las Reformas Constitucionales y
Régimen Electoral (ANCRE) y creaban la Comisión de Reforma Electoral (CRE). Esta
Comisión elaboró el informe “Guatemala, Paz y Democracia”, en el que se proponían una
serie de reformas que

17
fueron aprobadas tras tres años de deliberaciones, en la que participaron diversos sectores
de la sociedad civil (indígenas, mujeres, entre otros). Estas propuestas se agruparon en el
“Espacio de Coordinación para la Reforma Electoral”, que se presentó en el Congreso para
su discusión. El órgano legislativo estaba controlado por una mayoría del FRG, que modificó
la propuesta y desechó varias de las cláusulas presentadas.

En Nicaragua, en 1995, se llevó a cabo un pacto entre los sandinistas y otros grupos
políticos para reformar la Constitución (el que llevó el nombre de “Ley Marco”) y en 1999 se
dieron negociaciones para realizar cambios constitucionales relacionados con el sistema de
partidos, el control de las instituciones estatales como la Corte Suprema de Justicia, el
Consejo Supremo Electoral o la Oficina de Contraloría y la distribución administrativa de
Managua. Después de once reuniones, en agosto de ese año, las dos fuerzas políticas (PLC
y FSLN) elaboraron un borrador de acuerdo político que sería sometido a consideración de
la Asamblea Nacional para su aprobación, a pesar de la oposición de la opinión pública que
se realizara un pacto. Las reformas fueron negociadas y publicadas en enero de 2000.

En otros países, la necesidad de la reforma fue consultada a la ciudadanía. En Colombia,

se introdujo una papeleta extra en las elecciones legislativas de 1990 para preguntar
respecto a la oportunidad de la reforma constitucional por la vía extraordinaria y el 86% de
los electores colombianos mostraron su opinión favorable para convocar a la Asamblea
Nacional Constituyente, que fue la que dio origen a la Constitución de 1991. En Ecuador,
se realizaron consultas populares en 1986, 1994, 1997 sobre diversos temas electorales e
institucionales con la intención de conocer la opinión de los ciudadanos sobre las reformas.
Finalmente, los textos constitucionales y las reformas realizadas fueron presentados a la
ciudadanía para su aprobación en Chile en 1989, Perú en 1993 y Venezuela en 1999. En
Bolivia, las reformas fueron discutidas en comisiones multipartidistas que debían alcanzar
el consenso como previa condición para poder ser aprobadas en el Congreso. En El
Salvador, las propuestas de reforma electoral se han propuesto desde el Tribunal
Electoral, una Comisión Nacional para el desarrollo, un Movimiento Independiente Pro
Reforma Electoral (MIRE), aunque su aprobación y discusión se dio en el seno de la
Asamblea Legislativa.

3.2.1.1. Reformas a los mecanismos de gobierno

Un primer grupo de reformas han estado relacionadas con la intención de atemperar el

presidencialismo. Si bien ningún país cambió radicalmente su forma de gobierno,
reemplazando el presidencialismo por el parlamentarismo, sí hubo intentos por disminuir la
concentración de poder del presidente. En los casos en que se discutió en profundidad el
tema respecto al cambio efectivo de forma de gobierno, la medida fracasó. Por ejemplo, en
Brasil, en abril de 1993, se realizó un referéndum siguiendo lo establecido en la Constitución
de 1988 sobre la necesidad de adoptar el parlamentarismo y el sistema monárquico. Los
ciudadanos se manifestaron a favor de la República en más del 66% y a favor del
presidencialismo en un 44,4%. En Argentina, el debate alcanzó el máximo nivel institucional
al crearse bajo el gobierno de Raúl Alfonsín un organismo de asesoramiento del Poder
Ejecutivo, el Consejo para la Consolidación de la Democracia, presidido por el jurista Carlos
Nino, que entre otras materias propuso un sistema semipresidencialista de gobierno (el que
nunca prosperó) y en Costa Rica el Presidente Miguel Ángel Rodríguez propuso un cambio
en esa misma dirección en 2001, aunque tampoco consiguió un resultado positivo.

18
En Chile, sin éxito alguno, se han debatido diversas reformas también para mejorar las
relaciones entre esos poderes, e incluso en agosto de 1988, el denominado Grupo de
Estudios Constitucionales, presentó un proyecto de “Régimen de Gobierno
Semipresidencial”. Meses después de reinstaurada la democracia, en mayo de 1990, la
Cámara de Diputados mandó a conformar una Comisión Especial del Régimen Político

19
Chileno, para promover un amplio debate sobre el sistema de gobierno. Si bien había claros
indicios respecto a la adopción de un sistema semipresidencialista, el informe final de la
Comisión resultó ser vago y general y sin una clara posición respecto a cuál era el régimen
que se debía adoptar. En Bolivia, el Congreso buscó una salida hacia el parlamentarismo
con la reforma constitucional de 1994 pero finalmente optó por hacer ciertas modificaciones
a su sistema, quedando un híbrido, al que algunos denominan como “presidencialismo
parlamentarizado”.

Debate Presidencialismo vs. Parlamentarismo

Una de las principales líneas de debate intelectual y político en la región ha girado en torno a la capacidad del
presidencialismo para dar respuesta a las crisis políticas. Por una parte, los críticos del presidencialismo como Juan
Linz (1984/1989) señalaron que una de las causas de la quiebra de las democracias había estado en la rigidez del
mandato del cargo de presidente; en la presencia de una doble legitimidad interna dado por la elección directa por
parte de los ciudadanos tanto del Presidente como de los diputados; en la tendencia a un juego de suma cero en la
dinámica política, caracterizado por el hecho de que “el que gana se lleva todo”; en la formación de gobiernos de
minoría que no tienen peso en el Legislativo y/o que no tienen capacidad para controlar a sus partidos en ese ámbito,
generando esto conflictos entre ambas instituciones. Con un gobierno débil deben aguardar hasta el final de sus
mandatos con poca capacidad para implementar programas. Por todas estas cuestiones, defendían las reformas hacia
una mayor parlamentarización de la forma de gobierno.

En la línea opuesta, los defensores del presidencialismo, como Nohlen y Fernández (1991) o Shurgart y Carey (1992)
señalaron la estabilidad del Ejecutivo también podía verse como una virtud, ya que la rigidez del mandato fortalecía
la rendición de cuentas, contribuía a que un partido desarrollara políticas a largo plazo y desalentaba las rupturas
y maniobras partidistas. Señalaban que era posible reducir el mandato si se quería pero que esta razón era insuficiente
como para cambiar el sistema en su conjunto. Respecto a la doble legitimidad, los defensores del presidencialismo
señalan que con ella no sólo se da un procedimiento más democrático de elección sino que además es la que asegura
una mayor separación entre los poderes y un mayor control entre ellos (a diferencia de ello, los sistemas
parlamentarios tienden a su fusión y a que se de “la tiranía de la mayoría”). Por tanto los problemas del
presidencialismo más que cuestiones referidas a sí mismo tenían que ver con otros elementos como la combinación
entre un presidencialismo y un sistema de partidos multipartidista (Mainwaring 1993), ya que es la fragmentación;
los gobiernos de minoría y la debilidad de los partidos lo que lleva al inmovilismo.

En la práctica, ningún sistema político cambió su estructura presidencialista (Cuadro 3.5.),

aún cuando algunas Constituciones introdujeron algunos elementos de corte más
parlamentario o semipresidencialista como la censura de ministros y la posibilidad del
Ejecutivo de disolver el Parlamento como respuesta a esa medida (Uruguay en 1966,
Guatemala en 1985, Colombia en 1991, Argentina en 1994, Ecuador en 1997 y Venezuela
en 1999); la creación de una figura mediadora entre los dos poderes (Ejecutivo-Legislativo)
como en Argentina con la inclusión del jefe de Gabinete en 1994, que en la práctica no
modificó el hiperpresidencialismo existente o en Bolivia donde la elección del Presidente a
través del Congreso forzó a un esquema de corte más parlamentarizado por la naturaleza
de las coaliciones partidistas en el Legislativo, lo cual facilitó la estabilidad institucional
hasta 2003.

En el período estudiado tampoco se han realizado cambios significativos respecto a la

estructura del Estado. De entre los países latinoamericanos, cuatro continúan siendo
federales (México, Argentina, Brasil y Venezuela) y 14 unitarios, aunque sí ha habido
intentos por descentralizar la gestión administrativa del poder en Bolivia, Colombia y
Ecuador. Asimismo, se ha dado en dos casos el paso desde sistemas bicamerales a
unicamerales (Perú en 1993; Venezuela en 1999) como una manera de asegurar mayorías
parlamentarias por parte de los Ejecutivos (Fujimori y Chávez en cada uno de los casos).
En la actualidad, nueve países tienen una sola Cámara (Costa Rica, Ecuador, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Venezuela) y diez tienen dos Cámaras
(Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Haití, México, Paraguay, República Dominicana
20
y Uruguay) (Cuadro 3.5.).

21
 Cuadro 3.5. Forma de gobierno y Poder Legislativo en América Latina
Paí Año de Estructura Forma de gobierno Estructura
instauració del Poder
s n Estado Legislativo
Argentina 1983 Federal Presidencial Bicameral
Bolivia 1994, 1997 Unitaria Presidencial Bicameral
parlamentarizado
Brasil 1986 Federal Presidencial Bicameral
Chile 1989 Unitaria Presidencial Bicameral
Colombia 1974 Unitaria Presidencial Bicameral
Costa Rica 1953 Unitaria Presidencial Unicameral
Dominicana 1978 Unitaria Presidencial Bicameral
Ecuador 1978 Unitaria Presidencial Unicameral
El Salvador 1984 Unitaria Presidencial Unicameral
Guatemala 1985 Unitaria Presidencial Unicameral
Haití 1990 Unitaria Presidencial Bicameral
Honduras 1981 Unitaria Presidencial Unicameral
México 1994 Federal Presidencial Bicameral
Nicaragua 1984 Unitaria Presidencial Unicameral
Panamá 1989 Unitaria Presidencial Unicameral
Paraguay 1993 Unitaria Presidencial Bicameral
Perú I 1980-1992 Unitaria Presidencial Bicameral
Perú II 1993 Unitaria Presidencial Unicameral
Uruguay 1984 Unitaria Presidencial Bicameral
Venezuela I 1958-1999 Federal Presidencial Bicameral
Venezuela 1999 Federal Presidencial Unicameral
II
Fuente: Elaboración propia.

Los conflictos generados en el seno del sistema político a partir de la existencia del principio
de doble legitimidad, como consecuencia de la realización de procesos electorales
separados para el Ejecutivo y el Legislativo, han llevado a los analistas a buscar
mecanismos de ingeniería política para reducir al mínimo las posibilidades de crisis
institucional. Por una parte, se buscó que el Presidente contara con una "mayoría
presidencial" en el Legislativo, que le diera fuerza para aprobar leyes y que le ayude a
gobernar. La presencia de “gobiernos divididos”, donde los presidentes no cuentan con
mayorías estables en el Congreso, fue una de las características centrales de la política
latinoamericana desde la década de 1990. Ejemplos claros se encuentran en los gobiernos
de Ecuador desde 1979; en México desde el 2000; Brasil o Bolivia. A pesar de los intentos
por evitar gobiernos de minoría, hasta el momento en Chile, con un sistema de partidos
fragmentado, ha podido generar gobiernos de coalición que dieran estabilidad al Presidente
y apoyaran sus proyectos de políticas públicas así como también Uruguay.

Aunque siendo presidencialistas, la forma de gobierno de los diversos sistemas políticos

latinoamericanos manifiestan diferencias importantes, siendo estas tan significativas como
las que podría haber entre el presidencialismo y el parlamentarismo. Si bien el presidente
es el que domina la arena política y el poder legislativo ha tendido ha ser históricamente
débil, es cierto que no todos los presidencialismos son iguales y que existen diferencias
importantes entre sí, así como también al interior de un mismo sistema político en diferentes
momentos en el tiempo. Mainwaring y Shugart (1997) han propuesto diferenciar al
presidencialismo en función de los poderes constitucionales y los poderes partidistas con
los que cuente el presidente. El primero de ellos tiene que ver con la autoridad, capacidad
del presidente para asignar funciones y sus niveles responsabilidad de acuerdo a lo que
señala la Constitución de cada país (y, de manera menos formal, las reglas informales
que son reconocidas por los diferentes actores políticos). En este sentido, según la
legislación, los presidentes pueden ser “proactivos” – que son los que tienen capacidad de
decreto -; “reactivos” –que son los que tienen capacidad de veto o de otras herramientas
22
para bloquear las iniciativas legislativas-. Los poderes partidistas están relacionados con la
capacidad del presidente por controlar al bloque de su partido en el Congreso; con el nivel
de disciplina interna y la influencia que el presidente tenga sobre los partidos.

23
Hay sistemas como Chile, Brasil y Colombia donde el Presidente cuenta con importantes
poderes constitucionales para establecer la agenda política y gobernar por decreto pero, a
su vez, tienen poca capacidad para disciplinar a su partido en el Congreso. A diferencia de
ello, en México, la Constitución no le otorga poderes tan significativos al Presidente pero
éste ha tenido tradicionalmente mayor control de su partido en el Congreso, situación que
se modificó en 2000 y que terminó de acentuarse en las legislativas de 2003. En Venezuela
antes de 1998, la Constitución tampoco otorgaba importantes poderes constitucionales pero
el presidente tenía mayor fuerza partidista; lo mismo que en Uruguay, donde el
presidencialismo se ha caracterizado por su contenido pluralista y por la capacidad de
formar gobiernos de coalición.

Cuadro 3.6. Poderes constitucionales y partidistas en América Latina (década

de 1990)
Poderes Poderes partidistas del
constitucionales Presidente
Muy Medio Medio Muy Alto
Bajo Bajo Alto
Potencialmente Chile Argentin
dominante Ecuador a
Proactivo Brasil Colombi
a
Perú
Reactivo Bolivia El Salvador República
Uruguay Dominican
a
Potencialmente Costa Hondur
Rica as
marginal Paragua México
y Nicarag
Venezu ua
ela
Fuente: Elaboración de Mainwaring y Shugart (1997: 432), adaptado por Smith (2005: 163).

3.2.1.2. Reformas a los mecanismos de representación y participación

Dos han sido los objetivos generales que han guiado la mayor parte de las reformas
electorales que se han realizado en América Latina. Por una parte, dotar de una mayor
gobernabilidad al sistema político y, por otra, mejorar la representación. En términos
específicos, puede observarse a través de diferentes grupos de temas en qué consistieron
esas reformas: a) la fragmentación de los partidos políticos y/o sistema de partidos (Chile,
Bolivia, Brasil, Uruguay, El Salvador y Ecuador); b) la estructuración interna de los partidos
políticos (Argentina, Brasil, Colombia, Guatemala, República Dominicana, El Salvador,
Panamá, Honduras, Uruguay, Paraguay, Perú, Bolivia y México); c) la polarización
ideológica, confrontación política y capacidad del sistema electoral para permitir la
concertación política (Chile, Ecuador, El Salvador) y d) la relación entre el sistema electoral
y la forma de gobierno (presidencialismo y parlamentarismo) (Argentina, Bolivia, Brasil,
Perú, Uruguay, República Dominicana y Chile).

También ha habido reformas que han tenido como objetivo la mejora de la administración
electoral a través de la formalización y tecnificación de los procesos electorales. Esto ha
sido claro a partir de la creación de organismos electorales y la redacción de normativa que
garantice la transparencia de los comicios y contribuya a un mayor control de los mismos.
Las reformas se han centrado en mejorar la calidad de los procedimientos electorales, de la
mano de los organismos internacionales de cooperación con el afán de mejorar la confianza
de los ciudadanos en la democracia. Los aspectos que han sido objetos de reforma en esta
24
materia han sido varios. A continuación se presenta de manera no exhaustiva algunos de
los temas más importantes que se han tratado:
1. la elaboración de un censo o padrón electoral que permita conocer de manera
efectiva la población electoral (República Dominicana, Bolivia, México, El
Salvador – controlado por Naciones Unidas-);
2. el establecimiento de un Documento de Identidad que facilite la actualización
del padrón electoral (El Salvador, Guatemala) o la incorporación de
fotografías a la cédula de votación (México, Honduras);

25
 3. el derecho a voto de los analfabetos (Brasil, Ecuador), el derecho a voto de los
extranjeros (Bolivia en las elecciones municipales) y el derecho a voto de los
ciudadanos que viven en el extranjero (El Salvador, Ecuador, Honduras,
México y Panamá – donde está en discusión-);
4. la disposición de incorporar cuotas femeninas a las candidaturas (Argentina,
Bolivia, Guatemala, Ecuador, El Salvador, Venezuela, Panamá –donde está
en discusión-);
5. el voto electrónico (Brasil, Ecuador, Paraguay);
6. la creación de organismos de administración electoral independientes (México,
Paraguay, Bolivia y Perú), su transformación (Venezuela), su control por parte
de los partidos (Nicaragua) o el mejoramiento de su independencia con la
asignación de mayores recursos (República Dominicana, El Salvador);
7. la creación de la “Controladuría Ciudadana”, a partir de la introducción de la
observación electoral por parte de la ciudadanía (El Salvador, aún en
discusión);
8. el control de la publicidad y el gasto electoral, donde se incluye el acceso a los
medios de comunicación (Argentina, Bolivia, Panamá, El Salvador y
Guatemala
-aún en discusión-, Ecuador, México, Perú; Brasil);
9. el reconocimiento de los partidos (Brasil, México, Chile);
10. el estímulo a la participación de los partidos de oposición (México);
11. la organización interna de los partidos, en cuanto a los mecanismos de
selección de candidatos (Argentina, Colombia, Costa Rica, Paraguay,
Honduras, Panamá, República Dominicana, Uruguay, Venezuela, Perú y El
Salvador, donde aún se continúa discutiendo).

a) La elección del Ejecutivo

En cuanto a la manera en que se elige al Presidente o jefe del Poder Ejecutivo en la región,
las reformas han estado dirigidas mayoritariamente hacia la inclusión de una segunda vuelta
electoral. En la mayoría de los sistemas políticos latinoamericanos el Presidente se elige de
manera directa, aunque ha habido períodos en los que algunos países han empleado la
elección indirecta a través de Colegios Electorales como en Argentina (hasta 1994) o Brasil
(hasta 1989). En donde se elige al Presidente de manera directa se pueden emplear dos
métodos (o fórmulas electorales) diferentes: la fórmula de mayoría simple o la de mayoría a
dos vueltas. Bajo la primera fórmula resulta ganador el candidato que obtenga la votación
más elevada entre los participantes en una única vuelta. Esto es lo que ocurre en Panamá,
Paraguay, Honduras, México y Venezuela. Bajo la segunda fórmula, el candidato requiere
un determinado nivel de votación para ganar la elección en la primera vuelta. Si éste no
se logra, se va a una segunda vuelta entre los dos candidatos más votados.

A partir de la década de 1970 se introdujo este mecanismo en Ecuador (1978) y Perú (1979);
seguidos por El Salvador (1983), Guatemala (1985), Haití (1989), Brasil (1988), Chile
(1989)
y, finalmente, en la década de 1990, Colombia (1991), Argentina (1994), Nicaragua (1995),
República Dominicana (1996) y Uruguay (1996) (Cuadro 3.6). Para el año 2005, 14 sistemas
políticos empleaban la fórmula de mayoría absoluta (10 países con 50% más uno) o una
mayoría (con una mayoría entre 35% y un 45% de los votos) para ganar la primera vuelta.
En este sentido es que hay diferentes subtipos: los sistemas de mayoría absoluta a dos

26
vueltas tradicionales (Uruguay, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Perú, El Salvador,
Guatemala, Haití, República Dominicana); sistemas con mayoría a doble vuelta sin mayoría
absoluta pero con doble exigencia (en primera vuelta un porcentaje mínimo exigido más una
distancia determinada respecto al segundo más votado) (Argentina); sistemas de doble
vuelta con mayoría absoluta en primera o una mayoría especial (sino alcanza la absoluta)
más una distancia determinada respecto al segundo más votado (Ecuador); sistemas con
doble vuelta con mayoría absoluta en primera pero con segunda vuelta parlamentaria
(Bolivia) y sistemas

27
 de doble vuelta sin mayoría absoluta en primera pero con un porcentaje mínimo exigido
(Costa Rica) y puntos porcentuales de diferencia con el segundo candidato
(Nicaragua).

Cuadro 3.7. Doble vuelta y elecciones en América Latina

Paí Eleccio Número
s nes elecciones
¿Hay DV en Resolución de las
sistema elecciones en la ... (sólo en
electoral? las que existía la
posibilidad de la doble
vuelta)
N SI Primera vuelta Segunda vuelta
O
Argentina 83,89,95,99,03 2 3 95, 99, 03**
Bolivia* 80,82,85,89,93,97,02, 0 7 80,05 85,89,93,97,02
05
Brasil 85,89,94,98,02, 06 1 5 94, 98 89,02, 06
Chile 89,93,99,05 - 4 83,89 99,05
Colombia 70,74,78,82,86,90,94,98, 6 4 06 94,98,02
02,
06
Ecuador 79,84,88,91,96,98,02, - 8 - 79,84,88,91,96,98,0
06 2,
06
Costa Rica 49,53,58,62,66,74,78,82 - 14 49,53,58,62,6674, 02,06
,86 78
90,94,98,02,06 82,86,90,94,98
El Salvador 82,84,89,94,99,04 - 6 89,99,04 84,94
Guatemala 85,90,95,99 - 4 85,90,95,99
Honduras 80,85,89,93,97,01,05 7 - -
México 94,00,06 3 - -
Nicaragua 90,96,01,06 2 2 90,96 01
Panamá 89,94,99,04 4 - -
Paraguay 89,93,98 3 - -
Perú 80,85,90,95,00,01,06 - 7 80,85,95 90,00,01,06
Rep. 78,82,86,90,94,96,00,04 5 3 00,04 96
Dominicana
Uruguay 85,89,94,99,04 3 2 04 99
Venezuela 73,78,83,88,93,98,00,06 8 - -
* La segunda vuelta la dirime el Congreso.
** Se resolvió en primera vuelta por el abandono de candidato más
votado en el período interelectoral. En negrita las elecciones donde
el sistema electoral establecía la posibilidad de una segunda vuelta.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Alcántara (1999;
2003); Molina (2000; 2002).

La simultaneidad o no de las elecciones presidenciales y legislativas ha sido otra de las

cuestiones de mayor discusión en el período analizado. En la mayoría de los países las
elecciones son totalmente simultáneas (Brasil, Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala,
Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú y Uruguay) o con simultaneidad parcial (Argentina y
México). En tanto, las elecciones son separadas en Chile, Colombia, República Dominicana,
El Salvador y Venezuela, lo que hace que no está presente el efecto de arrastre del voto
presidencial y muchas veces no ayudan a que se dé una mayoría legislativa que apoye al
Presidente desde el Legislativo, situación que ha contribuido a la ingobernabilidad (México,
28
Ecuador, Bolivia) e incluso a la inestabilidad democrática (Ecuador, Bolivia). La tendencia
en las últimas décadas indica un cambio hacia la separación de las elecciones (Chile,
República Dominicana, Uruguay y Venezuela) mientras que en Argentina el cambio
fortaleció el carácter parcial de las mismas y en Ecuador la modificación realizada en 1998,
con la eliminación de las elecciones de diputados de medio período, generó desde 2002 un
sistema completamente simultáneo. En Brasil también se realizaron cambios para conseguir
que las elecciones fueran concurrentes, lo cual benefició al Presidente Cardoso porque le
evitó agravar los problemas de gobernabilidad que se hubieran generado al enfrentar unas
elecciones legislativas de medio período.

La duración del mandato presidencial también ha sido una cuestión central, tomando en
cuenta la rigidez del presidencialismo. En 2004, ocho países de América Latina tenían
mandatos de cuatro años (Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, República
Dominicana, Guatemala y Honduras); en siete, el mandato era de cinco años (Bolivia, El
Salvador, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Uruguay y Perú) y en tres países (Chile,
Venezuela

29
y México) tenían seis años. Durante las dos últimas décadas, 7 países efectuaron cambios
en la duración de los cargos presidenciales: cinco acortándolo (Argentina de 6 a 4; Brasil
de 5 a 4; Chile de 8 a 6; Guatemala de 5 a 4 y Nicaragua de 6 a 5) y dos ampliándolo
(Bolivia de 4 a
5 años y Venezuela de 5 a 6 años).

Otro de los temas que ha estado en la palestra de la discusión reformista ha sido el de la

autorización o prohibición de la reelección presidencial. En el período 1980-2004, diferentes
países han realizado reformas en este sentido, al punto de que éste fue un eje central de la
agenda política latinoamericana por los intentos de diversos presidentes de perpetuarse en
el poder. Esto fue claro en Argentina, tras la reforma constitucional en 1994 para poder
reelegir a Carlos Menem y, en Perú, en beneficio de Alberto Fujimori, lo que llevó a la
reforma constitucional en 1993. En el período, cinco países han introducido la reelección
presidencial (Argentina, Ecuador, Perú, Brasil y Venezuela), de los cuales cuatro la permiten
de manera inmediata (Argentina, Perú, Brasil y Venezuela); dos han pasado de una
reelección inmediata a otra con un período de por medio (República Dominicana y
Nicaragua); uno la ha rechazado tras consultarle a los ciudadanos en un referéndum en
agosto de 1998 (Panamá); otro pasó de posibilitar la reelección inmediata a prohibirla
(Paraguay); otro de una reelección alternada pasó directamente a prohibirla, para luego
recuperar la reelección inmediata (Colombia en octubre de 2005) y Ecuador aceptó la
reelección con un período intermedio tras dos consultas populares fallidas en las que se
incluyó este tema (1986 y 1994) y una reforma constitucional en 1995. En Costa Rica, donde
estuvo prohibida desde 1969, fue reinstalada vía judicial por la Sala Constitucional en 2003
(en su modalidad alterna). Finalmente, el 5 de noviembre de 2000, Perú reformó
nuevamente la Constitución para suprimir la reelección inmediata del Presidente de la
República. Donde directamente se prohíbe (y no se discute) sobre ella es en México,
cuestión muy vinculada a la propia cultura política y legados históricos del país.

Cuadro 3.8. Reglas de reelección presidencial

No Inmediata Después Después de Dos Dos
reelección de un dos consecutiva consecutivas y
período períodos s, y luego no posibilidad de
reelección reelección luego
de
un período
Guatema Colombia Bolivia Panamá Brasil Argentina
la República Chile Venezuela Perú
Hondura Dominican
s a
Ecuador
México El
Nicaragu Salvador
a Uruguay
Paragua
y
Costa
Rica
Fuente: Carey (2003:19), con actualizaciones.

b) La elección del Legislativo

20
Del conjunto de reformas realizadas en los sistemas electorales legislativos
latinoamericanos ha habido una tendencia generalizada a favorecer la proporcionalidad y,
por tanto, el valor de la representación más que el de la eficacia, provocando esto diversas
consecuencias al sistema político. Las reformas han sido sobre el principio de
representación, la fórmula matemática de asignación de escaños, la estructura de voto, la
duración de los mandatos y el ciclo electoral, entre otros. La representación proporcional
ha sido la fórmula mayormente adoptada por los países de la región (Argentina, Brasil,
Colombia, Costa Rica, Chile, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay,
Perú, República Dominicana y Uruguay), sólo uno se dirigió hacia un sistema no
proporcional (Ecuador), para regresar a él a los dos años (reforma de 2000) y el resto
cuentan con sistemas mixtos, que combinan diferentes tipos de circunscripciones con
fórmulas de elección distintas.

21
De los países con representación proporcional, en diez de ellos (Argentina, Brasil, Colombia,
Costa Rica, Honduras, Paraguay, República Dominicana, Perú, Uruguay y Ecuador desde
2002) se estila dividir el territorio nacional en diversas circunscripciones plurinominales que
corresponden a la división político-administrativa. A cada distrito se le asigna un número
variable de escaños en función de su población o de sus electores (como en Paraguay)
sobre el total nacional. En algunos casos, un número de escaños se elige a partir de una
lista nacional (Guatemala, Nicaragua, El Salvador hasta 2005) y el resto se divide en
circunscripciones regionales, distritales o provinciales. En Venezuela, tras la reforma de
1999, al cuerpo de legisladores debe agregarse tres diputados que son elegidos en
representación de las comunidades indígenas. En Nicaragua a los 90 diputados fijos que se
eligen en cada elección se les debe agregar aquellos candidatos presidenciales que hayan
perdido pero que su porcentaje de votos sea igual o superior al promedio de los cocientes
regionales.

Respecto a la fórmula matemática para la asignación de escaños, un mayor número de

países emplea la del método D’Hondt (Argentina, Chile, Ecuador, Guatemala, Paraguay,
Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela) y otro grupo el sistema de cuotas y
restos (Hare) (normalmente complementado con el criterio denominado resto mayor para
asignar escaños restantes) (Brasil, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Honduras y
Nicaragua). Hay un caso de tendencia claramente mayoritaria, que emplea la fórmula de
mayoría absoluta (Haití) mientras otros tres, Bolivia, México y Panamá, son sistemas mixtos,
con diferentes tipos de distritos, estructura de voto y principio de representación. En Bolivia,
68 diputados son elegidos en distritos uninominales por mayoría relativa y otros 62 en 9
distritos regionales plurinominales a partir de emplear un sistema proporcional, asignando
escaños a través de la fórmula D’Hondt, dirigido a compensar disparidades que puedan
producir los resultados de la elección uninominal.

En México se da un sistema segmentado, en donde se eligen diputados por representación

proporcional y otros por mayoría relativa, con un cociente electoral corregido, con la
intención de construir mayorías claras pero dentro de un margen establecido. Ningún
partido o coalición puede obtener más del 60% de los 500 escaños, para evitar que cualquier
mayoría tenga para sí la prerrogativa de reforma constitucional y además asegura la
proporcionalidad con una medida extraordinaria en América Latina, la que establece que la
diferencia entre votos-escaños de un partido no pueda superar un 8%. En Panamá también
coexisten los principios de mayoría relativa (distritos uninominales) y de representación
proporcional (distritos plurinominales de distinto tamaño) pero no hay un mecanismo de
compensación ni garantía de proporcionalidad.

En relación a la estructura de voto, la tendencia general ha sido la de implementar el sistema

de listas cerradas y bloqueadas, toda vez que once países cuentan con ella (Argentina,
Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Paraguay, República
Dominicana y Uruguay); aunque ha habido intentos importantes en aumentar la capacidad
de los electores en decidir los candidatos de los partidos. Algunos han empleado el sistema
de voto preferente, listas cerradas pero no bloqueadas (Perú, Brasil); otros un sistema de
listas y entre listas (Ecuador; Honduras); otro segmentado, donde se eligen a candidatos
en distritos uninominales y se usan listas cerradas y bloqueadas en los plurinominales
(México); donde cada elector vota a un candidato (Chile y Haití); mixto (Venezuela, Panamá
y Bolivia) mientras que ningún país cuenta con un sistema completamente abierto para la
elección de sus diputados. En Perú, el sistema de voto preferencial fue empleado para la
elección de la Asamblea Constituyente de 1978, eliminado para la de 1980 y reestablecido
en 1984. Actualmente se emplean listas cerradas y no bloqueadas, con doble voto
22
preferencial dentro de una lista. En resumen, si bien ha habido intentos importantes por
asegurar una mayor decisión de los ciudadanos en la elección de sus representantes, con
algún tipo de voto preferencial; en la práctica, el alto número de partidos y el hecho de que
los electores

23
continuaran votando “por listas” más que por candidatos, no ha conseguido fortalecer esa
relación.

Respecto a la duración de los mandatos de los diputados, también es variable. En El

Salvador y México el período es de tres años; en Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica,
Chile, Ecuador, Guatemala, Haití, Honduras y República Dominicana es de cuatro años; en
Bolivia, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela es de cinco años. Los
diversos países tienden a permitir a los diputados la posibilidad de reelección en su cargo,
tanto de manera inmediata para un período consecutivo (Argentina, Bolivia, Brasil,
Colombia, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú,
Paraguay, República Dominicana, Uruguay y Venezuela) o luego de un período intermedio
(México y Costa Rica).

En cuanto a los países que tienen dos Cámaras, en el Senado hay dos maneras de elegir a
sus miembros: de manera directa (Argentina, Brasil, Bolivia, Colombia, México, Paraguay,
República Dominicana y Uruguay) y de manera mixta (Chile, donde además de los 38
senadores elegidos por votación directa, la Constitución establece que se integre también
por los ex presidentes de la República que hayan desempeñado el cargo durante seis años
de manera continua y por 9 designados de la siguiente manera: 3 por la Suprema Corte,
4 por el Consejo de Seguridad Nacional y dos por el Presidente de la República, de los
cuales uno debe haber sido rector de una Universidad estatal o reconocida por el Estado y
otro ex ministro de Estado en un gobierno anterior).

Respecto a la fórmula electoral predominante, los senadores son elegidos por la de

representación mayoritaria (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile y República Dominicana);
seguidos por la de representación proporcional (Colombia, Paraguay y Uruguay), aunque
también hay un sistema mixto (México). Entre el primer grupo, tanto en Argentina como en
Bolivia, se aplican los principios de mayoría relativa y primera minoría de la misma forma,
ya que la elección se basa en circunscripciones trinominales. De los tres escaños que le
corresponden a cada circunscripción, dos se le asignan al partido con mayor votación y el
tercero a la primera minoría. En Brasil, la cuestión es diferente porque si bien hay
circunscripciones trinominales el procedimiento varía debido a que el Senado se renueva
cada cuatro años (un tercio y dos tercios, alternativamente). Así se encuentra en disputa un
escaño por circunscripción, el cual resulta asignado a la primera fuerza electoral y, cuando
se renuevan dos tercios, se eligen dos escaños por cada distrito, los que son asignados a
las dos fórmulas más votadas. En Chile, los 38 escaños que se eligen de manera directa se
distribuyen en 19 distritos electorales. En principio los dos escaños de cada circunscripción
le corresponden a las dos fórmulas más votadas pero la ley establece que si la primera
fuerza obtiene más del doble de los votos que la segunda, obtiene ambos escaños. En
República Dominicana a cada distrito les corresponde una senaduría que se elige por
mayoría relativa.

Entre los Senados que se integran por representación proporcional, los legisladores son
electos sobre la base de una sola circunscripción nacional, lo que garantiza un alto grado
de proporcionalidad y la representación de las grandes fuerzas políticas, pero no ayudan a
construir lazos fuertes con los electores debido a la gran magnitud del distrito ni tampoco
contribuye a la generación de gobiernos efectivos. Lo que algunos Senados si han
conseguido es fomentar la participación de minorías. En el caso de Colombia, existe una
circunscripción electoral especial para que dos senadores sean elegidos por las
comunidades indígenas y las negritudes y en Argentina y Bolivia se establecieron reglas
tras las reformas destinadas a ellas. En México, la reforma constitucional de 1996 introdujo
24
el principio de representación proporcional para elegir a 32 de los 128 senadores. Se fijó
en tres el número de escaños que se asignan en cada una de las 32 entidades federales
(dos por el principio de mayoría y el tercero asignado por la primera minoría), en tanto que
los restantes son electos por el principio de representación proporcional mediante el
sistema de listas votadas en una sola circunscripción nacional.

25
La duración de los mandatos de los senadores varía entre aquellos en los que permanecen
cuatro años (Colombia y República Dominicana, siendo esta idéntica a la de los diputados
y a la del presidente); cinco años (Bolivia, Paraguay y Uruguay, también es similar a la de
los otros cargos); seis años (Argentina, México) y ocho años (Brasil y Chile). En la mayoría
de los casos se ha permitido la reelección sin mayores constricciones, puesto que en
Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Paraguay, República Dominicana y Uruguay se
permite la reelección de manera inmediata mientras que en México la reelección sólo es
factible con un período intermedio.

c) Partidos políticos: financiación y democracia interna

Las reformas realizadas con relación a los partidos políticos se enmarcan preferentemente
en dos áreas: la financiación y la democracia interna. Respecto a la financiación de las
actividades internas, las reformas han estado dirigidas hacia un mayor financiamiento
público de los partidos y de las campañas electorales (Ecuador en 1978 y posteriores,
Colombia en 1991, Paraguay en 1993 y 2005, México en 1996; Panamá, República
Dominicana en 1997 y Guatemala, aunque aún está en discusión). También las reformas
han buscado incrementar los controles de los gastos electorales (Argentina, Panamá,
Ecuador, Bolivia, México, Perú y Guatemala, donde todavía se sigue discutiendo sobre este
tema). En Panamá, en 2001, a pesar de contar ya con financiación pública para los partidos,
hubo fuertes argumentos en contra de desestimar un porcentaje del gasto público para el
financiamiento partidista mientras que en Brasil y El Salvador también se está discutiendo
sobre la necesidad de financiamiento público.

Cuadro 3.9. Mecanismos de selección de candidatos, autoridades y representación de

minorías en el régimen electoral de los países de América Latina
Mecanismos de selección de Mecanism Representación de
candidatos a cargos de o de género por discriminación
elección popular selección positiva en la Ley
de
autoridades
País Constitu Le ¿Elecciones Conven Reguladas ¿Sí o List Ubi Carg
ción y Internas en ción por No? as c. os
la ley? Constitución % %
o Ley
Argentin No Si Si, abiertas No Si (1991) 30 Sí
a
Bolivia No No Si, leg. Si (1997) 30 Sí 30
electoral
Brasil No No No Si (1997) 30 No
Colombi No Si Si, abiertas No Si (2000) 30 No
a
Costa Si Si Si, partido elige Si Si 40 Sí 40
Rica si (1997/20
abiertas o 00)
cerradas
Chile No Si Si, cerradas No No
Ecuador No No No Si (2000) 40 Sí
El No No No No
Salvado
r
Guatem No Si Si Si, leg. No
ala electoral
Hondur No Si Si, abiertas Si, leg. No
as electoral
México No No No Si (1996) 30 No

26
Nicarag No No No No
ua
Panamá No Si Si, cerradas No Si (1997) 30 Sí 30
Paragua No Si Si, cerradas Si, leg. Si (1996) 20 Sí 20
y electoral
Perú No Si Si, partido Si Si, leg. Si (1997 25 No 30
elige si electoral y
abiertas o 2003)
cerradas
Dominic No Si Si, abiertas Si, leg. Si (1997) 25 No
ana electoral
Uruguay Si Si Si, abiertas Si, leg. No
electoral
Venezu Si Si Si, cerradas No Si 30
ela
Listas % = Porcentaje de puestos mínimos que deben ser previstos como cuota de género
en las listas de candidatos a cargos de elección popular.
Ubic. = Exigencia de ubicación de las mujeres en determinados puestos de la lista.
Cargos % = Porcentaje de cargos mínimos que deben ser previstos como cuota de
género en los órganos de dirección del partido. RM = Mecanismo de Revocatoria de
Mandato deben estar establecidos en los Estatutos por normativa electoral nacional.
Fuente: Freidenberg (2005).

27
 Respecto a los niveles de democracia interna de los partidos, las reformas han estado
relacionadas con la necesidad de regular la incorporación de mecanismos más participativos
en la selección de los candidatos. En Honduras (1985-1989); Paraguay (1996), Bolivia
(1996), Uruguay (1999), Panamá (1999), Argentina (2002, aunque fue suspendida por
decreto presidencial en diversas ocasiones) y Perú (2003) introdujeron la obligación de
que los partidos realizaran elecciones internas (abiertas o cerradas) para seleccionar a sus
candidatos; aunque ha habido partidos que adoptaron mecanismos competitivos sin que la
legislación electoral los obligara, ya sea por necesidad de legitimar sus procedimientos
internos (PRI en 1999 y 2005, PAN 2005, FSLN en 1996); para dirimir conflictos de
liderazgos tras formar coaliciones electorales con otros partidos (la Alianza en Argentina en
1999, la Concertación en Chile en 1993 y 1999) o para resolver conflictos de liderazgos
(ID en Ecuador en 1984; ANR-PC de Paraguay en 1992 y en 1997; FMLN en 1999; PRD
en República Dominicana en 2000). Estos procesos fueron originados desde el interior de
los partidos, sin afectar a otras agrupaciones del sistema y los mismos manifiestan cierto
"componente privado" sin participación de instancias electorales nacionales en su control y
organización.

Cuadro 3.10. Selección de candidatos presidenciales en América Latina (año de

realización)
Elecciones Elecciones Convenciones Junta Líder
internas internas Ejecutiv
(abiertas) (cerradas) a
Argentina FREPASO (94) IU PJ (88)a PJ (83,94,99,02)a
(89) UCR (82,89,94)
UCR (02), ALIANZA
(99)
Bolivia MNRb (99,02), MIR UCS
(99,02), MAS (97,02)b
(02) ADN (85-02)b
Brasil PT (02) PDT, PMDB, PSDB, PT,
PFL
Colombia PLC (90,94)a PCC (98) PCC(90,94,02), PLC
(98,02)a
Costa Rica PLN(desde 85, PFD (89, 93,97,01)
89,93,97,01) PUSC PUSC (97)
(89,93,01)a
Chile Concertación PS PPD (93,99,01), RN
(93,99,01,05) (93,99,01)e, PDC
(93,99,01)e UDI
(93,99,01)e
Ecuador ID (87), DP (02) PSC, DP, ID MUPP PRE
(desde
84)
El FMLN (94,99,03) ARENA (94,99,03)
Salvador
Guatemala PAN (03) FRG (02), PAN
Honduras PLH (85,93,97,00,05)
PNH
(85,93,97,00,05)
México PRI (99)a PAN PRD (99)a, PAN (antes PRI
(99,05)a (hasta
PRI (05) de 99) 99)
28
Nicaragua FSLN (96,01)d PLC (96, 01) PLC
Panamá PA (98), PRD PA (93, 03)b, PRDb (93)
MOLIRENA
(98,03)
PP (98)
Paraguay ANR-PC
(90,94,99)
PLRA (90,94,99)
PEN (90, 94,99)
Perú APRA (85, 00), APRA, PP
AP (04)
R.Dominic PRSC (96) PRD (desde 82) PLD (99)c PRSCb PRSC
PRSC (02)
ana (99)
Uruguay EP-FA (96,99, b b
EP-FA , PC , PN * b
03), PC
(99,03) PN (99,03)
Venezuela COPEI (98) AD AD(98), COPEI (73,87,98) MVR
MAS (88,98) (98,00)
(68,78,83,93) PPT, PT
COPEI (93)
* Antes de la reforma electoral, los candidatos se elegían por el sistema de ley de lemas, tras el
acuerdo entre las élites para las nominaciones.
a Indica que hay más de un actor que participa en el proceso de selección de candidatos y que los
Estatutos posibilitan la elección del mecanismo a emplear en cada oportunidad.
b Señala que ese mecanismo fue empleado hasta que se realizó una reforma electoral en el
sistema y, con ellos, se modificaron las normas de elección.
c. Los órganos nacionales precalifican a las candidaturas y luego éstas compiten entre sí.
d. Convenciones o Directorio ratifican resultados elecciones internas.
e. Convenciones o Directorio del partido proponen y luego
hay elecciones internas. Fuente: Freidenberg (2005).

29
3.3. Los sistemas de partidos latinoamericanos

3.3.1. Los sistemas de partidos de cara a la instauración democrática

Tras los procesos de transición a la democracia, y a raíz de la primera elección presidencial,

América Latina contaba con cuatro escenarios muy diferentes en cuanto a sus sistemas de
partidos. Un primer escenario recogía a aquellos países con unas tradiciones político-
partidistas sólidas, tanto en términos de la existencia de maquinarias partidistas como de
capacidad de las mismas para movilizar el apoyo de importantes sectores de la población.
El segundo contemplaba un modelo mixto en el que partidos antiguos iban a cohabitar con
partidos nuevos surgidos del propio proceso transicional. El tercero encuadraba a los casos
definidos por el mantenimiento de organizaciones partidistas históricamente vacías, tanto
en términos políticos como sociales. Finalmente, el cuarto recogía a los países en que,
sumando a la debilidad histórica partidista los efectos de las políticas de los gobiernos
autoritarios, apenas si se contaba con un marco mínimo de partidos. Estos escenarios
pueden verse claramente en la parte izquierda del Cuadro 3.10.

El primer caso integraba a los países del Cono Sur (Argentina, Chile y Uruguay). En ellos,
el universo partidista prácticamente respetaba el esquema anterior a la quiebra de la
democracia: radicales y justicialistas en Argentina; socialistas, democristianos, radicales y
conservadores en Chile y colorados, blancos y frenteamplistas en Uruguay, eran una
continuación de la política nacional de inicios de la década de 1970, absorbiendo valores
superiores al 85% de apoyo electoral entre esos partidos. En un primer momento
postransicional éste también sería el caso de Perú, ya que los dos partidos que se alternaron
en el poder en la década de 1980 y que lo usufructuaron eran anteriores al proceso
autoritario (se trata del APRA y de Acción Popular), aunque posteriormente el propio
sistema de partidos sufriera uno de los cataclismos más serios de la región. Igualmente
puede incorporarse aquí a Ecuador que reproduce en la primera elección (1978-1979) el
sistema de partidos anterior a la quiebra de la democracia. Los socialcristianos, la
Democracia Cristiana (luego Democracia Popular) y la Izquierda Democrática, que habían
sido fundados entre las décadas de 1950 y 1960, convivieron en la elección fundacional con
el CFP, PLRE, PSE y PCE, todos ellos anteriores a la quiebra democrática de 1972.

El segundo escenario, más complejo, recogía a partidos nacidos a mediados del siglo XX
que mantenían una estructura muy sólida y sobre los que todavía giraba el nuevo sistema
político democrático. Tal era el caso del Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) en
Bolivia y la vieja matriz de los partidos de trabajadores originados en el período de Getulio
Vargas en Brasil. Ellos convivieron con una pléyade de nuevos partidos surgidos, bien
durante el período autoritario, bien durante la propia transición. Son ejemplo de ello los
casos de ADN y MIR y, más adelante, CONDEPA y UCS en Bolivia, y de PMDB, PSDB,
PDT y PFL en Brasil. El tercer escenario acoge a Paraguay, donde la continuada presencia
del fraude electoral afectó la existencia de Acción Nacional Republicana (Partido Colorado)
y del Partido Liberal Radical Auténtico. Solamente después de las primeras elecciones
constitucionales de 1993, el juego partidista quedó más claramente legitimado. Algo similar
podría decirse de los Partidos Liberal y Nacional en Honduras; Nicaragua, aunque en lo
relativo al Partido Liberal, o a Panamá, con el PRD y el Partido Arnulfista.

El cuarto grupo integraría a aquellos sistemas de partidos en los que se produjo un clarísimo
30
proceso de refundación paralelo al proceso transicional. Esto parece evidente para el caso
de El Salvador y Guatemala, puesto que en el primero ARENA y el FMLN son hijos del
conflicto armado e igualmente en el segundo con FRG, PAN y URNG. Así como
parcialmente para Nicaragua con el FSLN y para República Dominicana aunque aquí la
presencia del PRD

31
databa de la dictadura trujillista. Finalmente, no todos los países latinoamericanos entran
en esta tipología. Quedan fuera los tres casos que tuvieron procesos transicionales
anteriores: Costa Rica, Colombia y Venezuela; y aquellos dos, Cuba y México, que han
vivido inmersos, todavía hasta muy recientemente el segundo, en un sistema de partido
hegemónico.

Cuadro 3.11. Tipología de sistemas de partidos en América Latina

Sistema de partidos al inicio de la transición. Sistemas de partidos en la actualidad.
Partidos con mayor apoyo en la elección Partidos con mayor apoyo en la última
fundacional legislativa elección legislativa
PAIS Año Partidos y % de escaño qu Año Partidos y % de escaños que
controla s e controlan
n*
Grupo I
Argentina 198 UCR-PJ (95%) 2005 PJ
3 (52%
)
UCR
(15%
)
Chile 198 Concertación- Unión por Chile 2005 Concertación – Alianza por Chile
9 (85%) (95%
)
Uruguay 198 PC-PN- Frente Amplio 2004 Frente Amplio –PN
4 (98% (89%
) )
Perú 198 APRA – AP (87%) 2006 UPP- APRA
0 (67%
)
Ecuador 197 CFP-ID-PCE- PLRE (84%) 2002 PSC-ID-PRE-MUPP-PRIAN
9 (75%
)
Grupo II
Bolivia 198 MNR-ADN-MIR (76%) 2005 MAS-PODEMOS
5 (88%
)
Brasil 198 PMDB-PFL-ARENA/PDS (84%) 2002 PT- PFL-PMDB-PSDB-PPB
6 (72%
)
Grupo III
Paraguay 199 ANR/PC-PLRA (96%) 2003 ANR/PC-PLRA
3 (72%
)
Honduras 198 PLH – PNH 2005 PLH – PNH
1 (95% (91%
) )
Nicaragua 199 FSLN – UNO (98%) 2001 FSLN – PCL
0 (98%
)
Panamá 199 PRD – Arnulfista (73%) 2004 PRD – Arnulfista
4 (74%
)
Grupo IV
El Salvador 199 ARENA – FMLN - PDC 2006 FMLN – ARENA – PCN
4 (93% (91%
) )
R.Dominica 197 PR/PRSC-MMP 2002 PRD – PLD - PRSC
na 8 (100 (99
%) %)
Guatemala 199 PAN – FRG 2003 GANA – FRG – UNE – PAN
5 (90 (88%
%) )

32
Colombia 198 PC-PL 2006 PC-PL (%)
2 (99%
)
Costa Rica 198 PLN – UNIDAD/PUSC 2002 PLN – PUSC – PAC (87%
2 (91% )
)
Venezuela 197 AD – COPEI (86%) 2005 MVR (71%
3 MVR-PODEMOS-PPT )
(88%
)
México 198 PR (73%) 2006 PRI (%)
5 I PRI – PAN – PRD (%)
* Las cifras entre paréntesis señalan la concentración de escaños entre los principales
partidos de ese momento. Este % permite observar también en qué medida los electores
distribuyen sus preferencias entre un número elevado o reducido de formaciones
políticas. Los partidos están colocados según el tamaño de su bloque (de mayor a menor,
de izquierda a derecha).
El ordenamiento en grupos responde a la tipología construida en función de los
escenarios existentes en los sistemas de partidos al inicio de la transición. En el caso de
que hubiera dos cámaras se incluye el dato de la Cámara Baja. El criterio de inclusión es
que los partidos tuvieran una representación mayoritaria en la Cámara.
En Chile, los partidos son por la Concertación (PDC, PD, PS) y por Unión por Chile y Alianza por
Chile (RN y UDI).
En El Salvador se considera la elección de 1994 como inicio debido a que es donde
comienza a darse un régimen competitivo, en el que participa el FMLN, antes excluido.
Fuente: Elaboración propia.

3.3.2. Los sistemas de partidos tras veinticinco años de competencia

Los cambios producidos en los sistemas de partidos latinoamericanos entre 1979 y 2005
permiten la estructuración de cuatro nuevos escenarios. Un primer grupo se refiere a
aquellos países en donde el sistema de partidos ha cambiado de manera radical (Perú,
Venezuela) y el poder se ha distribuido mayoritariamente en un nuevo conjunto de fuerzas,
aún cuando como en Perú, tras el colapso inicial, algunos partidos históricos han
reaparecido en la escena electoral o, por lo menos, se han adaptado estratégicamente para
sobrevivir (APRA y AP). Así y todo, en ambos países se dio una refundación del sistema
partidista, con la emergencia de movimientos que buscaban ser “taxis” para liderazgos de
corte bonapartista. El caso peruano fue, por más de diez años, el intento más claro de que
se

33
podía “vivir sin partidos”. En tanto, en Venezuela, se experimentó la mayor
desinstitucionalización de un sistema de partidos consolidado. En este esquema también
podría incluirse a Guatemala, pero más por un cambio en la oferta partidista (por el cambio
de partidos), que hace que en cada nueva elección los electores se enfrenten con nuevos
partidos o coaliciones de partidos entre las cuales seleccionar su voto.

Un segundo grupo lo constituyen aquellos sistemas donde un partido mayoritario se ha

mantenido estable desde la elección fundacional y su polo opositor ha sido fluido o se ha
fragmentado en múltiples opciones partidistas (el FSLN en Nicaragua4, el PRI en México e
incluso el PJ en Argentina), actuando ese partido en un escenario incluso con características
de sistema predominante. Un tercer grupo lo integran los sistemas en los que ha habido un
crecimiento en el número de partidos, se constituyen como sistema multipartidistas
extremos y la fluidez en el sistema de partidos es constante, quizás más por el
fraccionamiento en el nivel de las élites que genera una multiplicación en la oferta partidista
que por el cambio en las preferencias de los votantes (Brasil, Ecuador, Bolivia).

Un cuarto escenario es el de aquellos sistemas de partidos que se han mantenido

inalterables o con cambios mínimos en el período analizado (Paraguay, Panamá, Uruguay,
Honduras y Chile), y también aquellos donde si bien la estructura de la competencia se
mantiene según el esquema transicional, han emergido terceras fuerzas que ponen en
duda la naturaleza tradicional histórica del bipartidismo (Costa Rica). El caso de Colombia
se presenta aparte, ya que si bien hay una estabilidad que hace creer en la permanencia
del bipartidismo; en realidad, el funcionamiento de los dos grandes partidos tradicionales en
microempresas electorales esconde un multipartidismo extremo. Por lo tanto, si uno
analizara los datos electorales sin asignar a cada lista a los dos grandes partidos que le
prestan su nombre, la transformación del sistema de partidos sería absoluta desde la
reforma constitucional de 1991 pero esto sólo si se considerara a las etiquetas como
partidos y no como meras rúbricas que sólo compiten en el momento electoral.

Finalmente, hay que destacar la relativa continuidad en la composición de los sistemas de

partidos latinoamericanos. Esa estabilidad en las opciones partidistas es una nota
sorprendente que contradice la visión que habitualmente se ofrece por la existencia de
cambios dramáticos o por la crisis del orden anteriormente existente. La continuidad dada
permite matizar la supuesta crisis de los partidos en la medida en que si “estos siguen
siendo los que eran”, su propia existencia, gracias en definitiva a los procesos electorales,
invalida la tesis genérica del rechazo de los electores. La clase política sigue manteniendo
las viejas etiquetas sin buscar otro tipo de reacomodo, lo cual no minimiza la hostil
percepción que la población manifiesta hacia los partidos pero relativiza la crisis de
representación existente, si se la mira desde los partidos políticos. Esta relativa estabilidad
puede observarse por ejemplo en el Cuadro 3.10, donde es factible corroborar los altos
niveles de concentración de voto de los partidos, siendo en muchos de los casos analizados
los mismos partidos los que se benefician de las preferencias tanto al inicio del período
como en la última elección legislativa.

3.3.3. La estructura de la competencia de los sistemas de partidos

La caracterización de los sistemas de partidos, en cuanto a los diversos escenarios

existentes tanto en un primer momento postransición como en la actualidad, debe ser
complementada por el análisis de una serie de dimensiones que muestran de manera más
clara la dinámica de los partidos y las relaciones entre ellos. Así resulta necesario analizar:
34
el formato del sistema de partidos; el nivel de cambio de los electores en los apoyos
que brindan a los

4 Existe una estructura de la competencia de corte bipartidista, en la que el FSLN se

enfrenta a una coalición de centro-derecha que mantiene sus bases y dirigentes a pesar
de los cambios de etiqueta partidista (en 1996 fue denominada como Alianza Liberal y
en 2001 Partido Liberal Constitucionalista).

35
partidos y el grado de polarización ideológica existente a nivel de las élites partidistas que
integran el Poder Legislativo.

3.3.3.1. El formato numérico de los sistemas de partidos

El número y la fuerza relativa de los partidos en una circunscripción electoral (ya sea
nacional o local) permiten conocer más detalladamente la estructura de la competencia
partidista. El nivel de fragmentación de un sistema de partidos indica el número de
agrupaciones que obtienen una proporción importante de los votos y de los escaños y se
encuentra asociado con una amplia gama de factores políticos, sociales y económicos. Altos
niveles de fragmentación del sistema de partidos, junto a altos niveles de polarización,
hacen al sistema menos gobernable; predispone a bloqueos entre el Ejecutivo y el
Legislativo; dificulta las posibilidades de generar coaliciones gobernantes así como también
facilita la ruptura democrática o las crisis institucionales.

Es más, de manera específica, hay quienes alertan que un alto número de partidos
compitiendo en un contexto presidencialista dificulta la gobernabilidad. Y esto aún cuando
ha habido contraejemplos claros como el chileno, en el que la democracia fue estable
durante cuarenta años con un sistema multipartidista o el argentino en el que la práctica
bipartidista entre radicales y peronistas no evitó continuos golpes de Estado, por lo que se
muestra que más que el multipartidismo a secas, el peligro está en la falta de cooperación
de las élites y en su incapacidad para facilitar la construcción de mayorías y coaliciones que
permitan gobernar.

El número efectivo de partidos, esto es, el indicador que señala cuál es el número relevante
de partidos que compiten en el sistema, muestra que América Latina ha ido hacia un mayor
multipartidismo en los últimos veinticinco años. Los análisis muestran que al inicio de la
transición el NEP medio era de 2,82 y que, en la última elección legislativa analizada para
la presente investigación, ese número ha ascendido a 3,66 (Cuadro 3.11). Esta mayor
fragmentación podría pensarse en diferentes términos: a) como la representación natural de
diversas tendencias ideológicas en el sistema de partidos; b) como la incorporación de
nuevos actores en la política (guerrilla, indígenas, paramilitares, movimientos sociales) que
han estado excluidos y c) desde una visión más pesimista, como el resultado del uso de los
partidos como vehículos personales y/o vías de resolución de conflictos internos de los
partidos. El hecho de que haya más partidos también puede suponer un mayor pluralismo
en el sistema democrático, debido a la inclusión en el juego político de todos los actores que
deben estar en él pero también puede ser un indicador de la dificultad de los políticos para
cooperar con los otros miembros de su partido cuando pierden una elección interna y
prefieren competir por fuera antes que subordinarse al competidor.

Los niveles de fragmentación política de los sistemas de partidos son variables. Los datos
del Cuadro 3.12 señalan que apenas un número muy reducido de países se acerca al
bipartidismo puro que traduce con más simpleza la lógica gobierno-oposición (actualmente
sólo Honduras, Nicaragua y Paraguay). República Dominicana, Costa Rica5 y Colombia, se
encuentran en la situación de dos partidos y medio; a pesar de la fuerte fragmentación de
los partidos tradicionales de éste último, especialmente el Partido Liberal. En Argentina, El
Salvador, Panamá, Venezuela y Guatemala se da un sistema de partidos de multipartidismo
limitado, aunque en la práctica en El Salvador o en Chile se está en un juego de dos. Por
tanto, el valor del NEP no está reflejando los rasgos de la competencia real. El caso de
Chile es peculiar, porque si bien manifiesta un alto número de partidos, lo que le llevaría a
28
estar

5 El bipartidismo histórico de Costa Rica se ha visto afectado en la elección de 2002,

con la emergencia del Partido Acción Ciudadana (PAC), fruto de una escisión del PLN,
que aglutina parte del sentimiento antipartidista tradicional.

29
en el grupo de multipartidismo extremo, la lógica coalicionista en dos polos hace que el
sistema funcione con rasgos bipartidistas.

En Brasil y Ecuador tienen sistemas multipartidistas extremos, donde más de cinco partidos
–incluyendo alguno de ellos con posiciones antisistema- tienen presencia significativa en el
Congreso y capacidad de chantaje, lo que aumentan las dificultades para construir mayorías
estables que respalden al presidente. La observación muestra que en seis países existen
más de cinco partidos que tendrían capacidad similar para acceder al ejercicio del gobierno
(lo que suele llamarse como “partidos orientados al gobierno”), lo cual dificulta la
gobernabilidad del sistema político y muestra el fracaso de muchas reformas electorales
implementadas en las últimas décadas respecto a la reducción del número de partidos en
América Latina. Bolivia también se integra en este grupo de sistemas de partidos, a pesar
de que en la última elección se ha visto una reducción de fuerzas en competencia (el número
efectivo de partidos de la elección inicial fue de 4,31 y el de la última elección 2,39).

La magnitud del cambio en cuanto a la fragmentación del sistema de partidos ha sido de

carácter positivo, lo que significa que en términos comparados, en los sistemas de partidos
latinoamericanos, la oferta partidista se ha incrementado; han surgido nuevas
agrupaciones o las vigentes se han dividido; los ciudadanos han fijado sus preferencias
entre más opciones y muchos más actores participan en la dinámica política; con excepción
de algunos países donde el número efectivo de partidos se ha reducido, siendo esto de
manera significativa en Panamá donde la magnitud del cambio es de -1,41 y en Bolivia,
donde la reducción del sistema de partidos ha sido de -1,92.

Cuadro 3.12. La fragmentación de los sistemas de partidos en América Latina

Paí Elecciones Legislativas NEP p NEP p magnitud medi
s inicial Última cambio a
elección país
Honduras 1981,85,89,93,97,01,05 2,1 2,37 0,24 2,1
7 8
Nicaragua 1984,90,96,01 2,2 2,08 -0,2 2,2
8 4
Paraguay 1989,93,98,03 1,8 3,18 1,29 2,3
9 7
Dominica 1978,82,86,90,94,98,02, 06 1,9 2,78 0,79 2,4
na 9 8
Costa 1978,82,86,90,94,98,02,06 2,3 3,68 1,3 2,5
Rica 8 2
Colombia 1982,86,90,91,94,98,02,06 1,9 2,17 0,19 2,5
8 2
México 1985,88,91,94,97,00,03,06 1,8 3,01 1,18 2,5
3 7
Argentina 1983,85,87,89,91,93,95,97,99 2,1 3,43 1,24 2,9
,01 9 1
Uruguay 1984,89,94,99,04 2,9 2,39 - 3,0
2 0,53 0
Venezuel 1978,83,88,93,98,00,05 2,6 1,93 - 3,3
a 5 0,72 0
Perú 1980,85,90,95,00,01,06 2,4 4,37 1,91 3,3
6 4
Panamá 1994,99,04 4,3 2,92 - 3,5
3 1,41 0
El 1994,97,00,03,06 3,0 3,54 0,48 3,5
Salvador 6 5
Bolivia 1985,89,93,97,02,05 4,3 2,39 - 4,1
1 1,92 1
Guatemal 1995,99,03 2,3 4,57 2,22 4,8
a 5 2
Chile 1989,93,97,01,05 5,0 4,96 - 5,0
30
 7 0,11 5
Ecuador 1979,84,86,88,90,92,94,96,98 4,0 7,54 3,51 5,8
,02 3 6
Brasil 1986,90,94,98,02,06 2,8 8,49 5,66 7,0
3 6
Media regional 2,8 3,66 3,5
2 2
Nep p = Número efectivo de partidos parlamentarios, calculado según la fórmula de
Laakso y Taagepera (1979), en el momento de conformación de la Legislatura tras los
resultados de la elección. La fórmula de NEP empleada es la siguiente: N= 1/∑ei2
donde e es el porcentaje de escaños del partido i.
En sistemas mixtos (Bolivia, Ecuador, Guatemala, México, Panamá, Venezuela) está
calculado sobre el total de la Cámara, sin considerar las diferencias en la fórmula
electoral por medio de la cual se elige a cada diputado.
Magnitud cambio: es la diferencia entre Nep p t + 1 – Nep p t
En Nicaragua, UNO y Alianza Liberal son considerados como un único partido.
En Argentina, la Alianza se considera como un partido en
las elecciones de 1997 y 1999. Fuente: Elaboración propia a
partir de datos electorales.

En el análisis por países es posible ver que la tendencia al crecimiento del número de
partidos (en comparación al momento postransición) se ve claramente la magnitud del
cambio positiva en Brasil (5,66), Ecuador (3,51), Guatemala (2,2), Perú (1,91), Paraguay

31
(1,29) o Argentina (1,24) que contaba con un bipartidismo claro en la década de 1980 pero
con el paso de los años se fue fragmentando cada vez más, fundamentalmente, por la
escisión del Partido Justicialista y la fluidez de su oposición. En Perú se dio un sistema de
naturaleza bipartidista durante los dos primeros gobiernos post-transición para luego pasar
bruscamente al multipartidismo durante los períodos de Fujimori, empleándose a los
partidos como meros “taxis” electorales, para luego racionalizarse una vez más a partir de
la caída de éste. En Ecuador, aunque su sistema de partidos presentaba rasgos
multipartidistas en la elección fundacional, con el pasar de los años, la fragmentación se fue
acentuando hasta llegar al multipartidismo extremo de corte polarizado en los comicios de
2002, debido a la incorporación de nuevos actores en la política (como en el caso de
MUPP/NP desde 1996) así como también por la presencia de políticos y electores volátiles,
que utilizan la creación de nuevos partidos como vehículos de participación electoral (como
en Perú) o como una manera de resolver conflictos en el interior de los partidos.

3.3.3.2. ¿Cómo ha cambiado su voto el electorado?

Otro de los indicadores relacionados con la estructuración de la competencia partidista y el

nivel de vinculación de los partidos con el electorado es el de la volatilidad electoral
agregada, la cual permite conocer el nivel de alineamiento de los ciudadanos con los
partidos así como también la estabilidad de las preferencias de los electores hacia un
sistema de partidos determinado. Ésta es una medida que representa el cambio neto en
la proporción de votos o escaños que cada uno de los partidos gana o pierde de una
elección legislativa a otra. Una volatilidad alta representa a un electorado que ha desplazado
de manera significativa sus preferencias de unos partidos a otros, lo que puede estar
vinculado tanto a un cambio natural de las preferencias de los ciudadanos como a un
cambio de la oferta partidista. Una volatilidad baja, por contraparte, indica una mayor
estabilización y consolidación del sistema de partidos.

Los sistemas de partidos más estables en términos comparados son Honduras, Dominicana,
Chile y Uruguay, a pesar de que en éste último país la elección realizada en 2004 supuso
un aumento de la volatilidad electoral por el triunfo del Frente Amplio; mientras que los más
volátiles de todo el período son Perú, Bolivia, Nicaragua y Venezuela. Estos datos se
presentan significativos al compararlos con los de otras regiones como la europea, donde
el nivel de volatilidad electoral agregada alcanza niveles relativamente bajos6.

Al analizar la volatilidad electoral es necesario también mencionar una serie de

consideraciones. En primer lugar, que muchas veces los cambios en las preferencias de los
votantes se deben más a modificaciones en la oferta partidista, que en los electores, como
puede esperarse de Perú, Guatemala y Venezuela. En segundo lugar, se necesita recordar
que también ha habido cambios en el número de votantes, tanto debido al crecimiento de la
población como a la extensión de derechos políticos a los jóvenes y a los analfabetos. En
tercer lugar, un fenómeno que afecta el cálculo de la volatilidad es el de la abstención, una
práctica cada vez más presente en la política latinoamericana. Finalmente, que hay casos
donde si bien el apoyo a los partidos en términos nacionales son volátiles; al analizar los
niveles subnacionales o regionales, esos partidos suelen gozar de apoyos estables que
permanecen en el tiempo como ocurre en el ejemplo ecuatoriano, en el brasileño e incluso
en los partidos provinciales argentinos.

30
6 En Alemania el nivel medio de la volatilidad electoral agregada total para el período
1972-1998 es de 6,4; en Bélgica el nivel medio en el período 1971-1999 es de 7,83; en
España en el período 1979-1996 es de 15,32; en Finlandia en el período 1972-1999 es
de 8,07; en Francia en el período 1962-1997 es de 14,5 o en Grecia en el período 1977-
2000 de 11,4. Estos datos proceden de los diversos capítulos del libro de Alcántara
(2000) sobre los sistemas políticos de la Unión Europea.

31
 Cuadro 3.13. Volatilidad Electoral Agregada Legislativa
Paí Períodos Índice de
s volatilidad electoral
agregada
Honduras 1981- 7,01
2005
R. Dominicana 1978- 7,92
2002
Chile 1989- 14,1
2001 0
Uruguay 1984- 15,2
2004 2
Costa Rica 1978- 17,7
2002 3
El Salvador 1985- 19,1
2003 2
Brasil 1986- 23,9
1998 4
Colombia 1982- 24,2
1998 7
Panamá 1994- 24,4
2004 0
Ecuador 1979- 26,6
2002 0
Paraguay 1989- 27,2
2003 5
Nicaragua 1984- 29,3
2001 7
Bolivia 1985- 30,4
2005 2
Venezuela 1978- 31,4
2005 9
Perú 1980- 42,3
2001 8
En Ecuador se calcula a partir de los resultados electorales para los
diputados provinciales; figura que estuvo vigente hasta la elección de
1998. A partir de 2002, ya no se eligieron diputados a través del distrito
nacional, por lo que se calculó para toda la cámara.
En México y Guatemala no se calcula a raíz de la combinación de los
sistemas de elección y la dificultad de conseguir datos totales por cada
partido. En Argentina no se calcula debido a la dificultad en la obtención
de los datos electorales por partido, frente o coalición electoral, debidos
a los cambios de una elección a otra.
Se puede medir de diferentes maneras, aunque se suele utilizar el índice
de volatilidad electoral agregada de Pedersen (1983). La fórmula es: VT
= ∑ [Pi t - Pi(t+1)]/z siendo Pi t el apoyo electoral en porcentaje de votos a
un partido en una elección dada y siendo Pi (t+1), el apoyo electoral en
porcentaje de votos de ese partido en la siguiente elección.
Fuente: Elaboración propia.

3.3.3.3. La polarización ideológica de los sistemas de partidos

Las imágenes izquierda y derecha que son empleadas en Europa también pueden ser
utilizadas en otros regiones como América Latina para caracterizar el universo político y
para tener información respecto a las categorías que los políticos emplean para ordenar y
32
comprender la política. Si bien el contenido de esas categorías varía debido a las
peculiaridades de los contextos nacionales (e incluso dentro de ellos), la investigación
empírica realizada hasta el momento señala la adecuación de emplear la dimensión
espacial de la política para describir el espacio político latinoamericano. Tanto las élites
políticas como los ciudadanos han sabido identificarse en las diferentes posiciones
espaciales en un continuo de izquierda-derecha y han podido utilizar esas etiquetas para
señalar su posición; la de sus partidos y las de otras agrupaciones políticas; aún cuando
ésta no sea la única que diferencie a los actores políticos entre sí ni tampoco la más
importante (hay países en los que la cuestión religiosa, étnica, e incluso la territorial puede
llegar a ser más significativa).

El uso de este indicador permite conocer cual es la distancia existente entre los partidos que
son relevantes dentro del sistema. Puede ser que un partido esté muy radicalizado
ideológicamente pero que sea minoritario y, por tanto, su papel (aunque importante) debe
ser considerado de manera diferente a si fuera un partido grande. Por ello, usamos la
fórmula de polarización ponderada que, tras calcular las distancias entre las
autoubicaciones ideológicas medias de los miembros de los partidos, pondera la misma
por el porcentaje de escaños de cada agrupación.

33
 Cuadro 3.14. Polarización ideológica ponderada según el peso de los
partidos principales
Paí Período Partidos más Según Según percepción de
s Legislativo distantes* autopercepción los otros partidos
miembros partidos
Distanc Media Distanci Media
ia país a país
Panamá 1999- PRD- 0,12 0,12 1,71 1,71
2004 Arnulfista
Paraguay 1998- PLRA-ANR 0,41 1
2003 0,29 0,90
2003- PLRA-ANR 0,16 0,79
2008
Argentina 1995- FREPASO- 0,29 1,79
1997 PJ 0,53 2,23
1999- FREPASO- 0,77 2,66
2001 PJ
Costa Rica 1994- PLN-PUSC 0,84 2,03
1998 0,82 2,58
1998- PLN-PUSC 0,80 3,13
2002
Honduras 1993- PLH-PNH 0,22 3,43
1997
1997- PLH-PNH 0,53 1,71
2001 0,91 3,66
2002- PLH-PNH 1,98 2,18
2006
Venezuela 1993- MAS-COPEI 0,41 3,19
1998 0,78 3,78
2000- MAS-COPEI 1,14 4,36
2005
Guatemala 1995- FDNG-PAN 1,12 3,64
1999 1,02 3,25
2000- URNG-PAN 0,91 2,85
2004
Peru 1995- APRA-C’90 1,56 3,83
2000 1,07 2,87
2001- Perú posible- 0,58 1,91
2006 UPP
México 1994- PRD-PAN 0,58 3,48
1997
1997- PRD-PAN 1,44 5,19
2000 1,09 4,69
2000- PRD-PAN 1,24 5,31
2003
Uruguay 1994- EP/FA-PC 0,75 4,45
1999 1,21 5,25
1999- EP/FA-PC 1,66 6,04
2004
R. 1994- PLD-PRSC 1,54 2,68
1998 1,41 1,99
Dominicana 1998- PLD-PRSC 1,27 1,30
2001
Bolivia 1993- CONDEPA- 1,47 2,46
1997 ADN 1,60 2,13
1997- MIR-ADN 1,73 1,80
2002
Ecuador 1996- MUPPNP- 2,03 5,69
1998 PSC 1,72 4,19
1998- MUPPNP- 1,40 2,69
2002 PSC
Chile 1993- PS-RN 1,90 4,12
1997
1997- PS-UDI 2,81 5,28
2001 2,41 5,42
2001- PS-UDI 2,51 6,86
2004
Colombia 1994- PLC-PCC 3,14 4,46
1998
34
 1998- PLC-PCC 3,06 3,10 4,57 4,52
2002
El Salvador 1994- FMLN- 3,25 7,86
1997 ARENA
1997- FMLN- 5,85 12,46
2000 ARENA 4,90 -
2000- FMLN- 5,59 12,30
2003 ARENA
Nicaragua 1996- FSLN-PLC 3,90 12,44
2001 5,22 -
2001- FSLN-PLC 6,53 12,66
2006
* Partidos más distantes según la autopercepción de los miembros considerados sólo los partidos
más relevantes del sistema.
La polarización ponderada media en términos de la autoubicación ideológica de los
miembros de los partidos para toda América Latina alcanza el nivel de 1,77.
La polarización se mide en una escala en la que 1 es izquierda y 10 derecha de acuerdo
con la resta de los valores medios de los partidos que se sitúan en el extremo ideológico
del arco parlamentario, ponderada por el peso de cada partido en el Legislativo. Los datos
para la ponderación son calculados al momento en que se constituye el Congreso.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos proporcionados por Manuel Alcántara (dir.).
Proyecto de Elites Parlamentarias de América Latina (PELA). Universidad de Salamanca
(1994-2004).

La heterogeneidad de las sociedades latinoamericanas se expresa en una polarización

ideológica relativamente alta entre los partidos políticos presentes en el Poder Legislativo.
Una excesiva polarización suele ser interpretada como una situación que alerta respecto a
una cercana ruptura del sistema político pero, como también se ha señalado, puede indicar
la incorporación de las fuerzas radicales en el sistema político. El Salvador, Nicaragua,
Panamá, Ecuador, Colombia y Chile son los casos con un mayor grado de polarización. Los
dos primeros reflejan la integración de la guerrilla en el sistema político bajo la forma de un
partido. Colombia muestra la diferenciación existente entre las dos “familias partidistas”,
aún cuando la ciudadanía denuncia que cada vez se distinguen menos las diferencias
entre

35
liberales y conservadores. En Chile se proyecta la profunda división que durante el largo
período autoritario sufrió su sociedad y que se articuló en un eje pinochet-antipinochet.

Si en algunos países a pesar de los niveles de polarización la política comienza a

encauzarse a través de espacios de competencia y diálogo democrático; en muchos otros
la política puede ser un diálogo de sordos. Un ejemplo de ello parece ser Ecuador donde
los estereotipos, cierta irresponsabilidad de algunos sectores de las élites políticas y la
presencia de fracturas latentes (cleavages) que no han terminado de incorporarse en la
comunidad nacional -como la regional y la étnica- llevan a un clima de tensión política
constante. En estos casos, la polarización presiona hacia la ingobernabilidad del sistema
político, toda vez que cuenta con un sistema de partidos multipartidista extremo. Finalmente,
se encuentran casos donde el nivel de polarización es bajo como Paraguay, Argentina,
Costa Rica y Honduras, los cuatro sistemas de partidos que tienen formatos en torno a dos
o tres partidos y que suelen competir de manera centrípeta.

El nivel de polarización, junto a la fragmentación, son claves para diferenciar a unos

sistemas de partidos de otros y también, como han señalado diversos autores, para explicar
las quiebras de las democracias y su ingobernabilidad. Niveles altos de fragmentación del
sistema de partidos, combinado con altos niveles de polarización, afectan la gobernabilidad
y la estabilidad de un sistema democrático. Cuando el sistema está escasamente
polarizado, la competencia política tiende a ser centrípeta, porque para poder ganar la
mayoría, los partidos deben ubicarse en el centro del espacio político. Por el contrario, altos
niveles de polarización dificultan el juego político; obstruyen la construcción de alianzas
interpartidistas y acuerdos legislativos y es menos favorable para la estabilidad de la
democracia.

Cuadro 3.15. Sistemas de Partidos en América Latina

Polarización ponderada
Baja Alta
Honduras Nicaragua
Baja Paraguay
(0 a 2,5) Dominican
a
Argentina El Salvador
Fragmentaci Costa Rica Colombia
Media México
ón
( + 2,5 a Perú
4,5)
Panamá
Uruguay
Venezuela Bolivia
Guatemala
Alta Chile
(+ 4,5) Ecuad
or
La ausencia de Brasil se debe al hecho de que no se cuenta con datos de la
ideología de los diputados como para poder calcular la polarización ponderada.
En términos de la fragmentación Brasil estaría ubicado en el cuadrante, junto a
Guatemala, Chile y Ecuador, ya que la media para todo el período es de 7,06,
siendo el más fragmentado de América Latina. Fuente: Elaboración propia.
36
El Cuadro 3.15 resume las dos variables analizadas, fragmentación y polarización, en los
sistemas de partidos de América Latina y permite diferenciar a los sistemas entre sí. Los
datos permiten diferenciar diversos grupos, ubicando la mayor parte de los sistemas en una
posición de fragmentación media (entre 2,5 y 4,5) y con una polarización baja (Argentina,
Costa Rica, México, Perú, Uruguay y Venezuela). Es destacar la ubicación de Guatemala,
Ecuador y Chile en un mismo cuadrante, tres países con altos niveles de fragmentación
partidistas y polarización ideológica pero con diferencias entre sí debido al marco de la
competencia real. La lógica coalicional chilena y la tendencia a la negociación política

37
otorgan un nivel de estabilidad al sistema de partidos que no es posible ver en los otros dos
casos.

3.3.3.4. Viejos y nuevos partidos

Durante la década de 1990 en diferentes países se crearon nuevos partidos. Un grupo

significativo de esos partidos nació con la expectativa de transformar a los sistemas políticos
vigentes, pero los resultados de su participación no fueron los esperados. Primero fue el M-
19 colombiano que no supo (o no pudo) mantener el tirón que le llevó a posicionarse como
una tercera fuerza en la Constituyente de 1991; después Causa R en Venezuela que, tras
un impulso significativo en la década de 1990, casi fue fagocitado por otras fuerzas de
izquierda; Encuentro Nacional nació en Paraguay en la década de 1990 para romper el
bipartidismo tradicional existente aunque todavía no ha conseguido alcanzar cotas de apoyo
nacional significativas y el FREPASO argentino muy diluido en el seno de la Alianza frente
a la histórica UCR y casi a punto de desaparecer debido a la ausencia de liderazgo y la
emergencia de otras fuerzas de izquierda como el ARI. Estos partidos con vocación de
cambio y espíritu ético, no consiguieron (por el momento) alcanzar el ejercicio del gobierno,
salvo en el caso de la Alianza, con su conocido fracaso. También han emergido partidos
neopopulistas de izquierda en Bolivia como UCS y CONDEPA que no han conseguido
convertirse en una opción electoral mayoritaria y se han mantenido sólo como agrupaciones
condicionadas por sus liderazgos carismáticos, aunque CONDEPA ni siquiera a podido
sobrevivir a la muerte de su líder, Carlos Palenque.

A diferencia de ellos, viejos partidos tradicionales de izquierda, con legados históricos

importantes y pasados revolucionarios en algunos casos, consiguieron acceder al poder a
través de elecciones competitivas. Ricardo Lagos (PS) en Chile, Lula (PT) en Brasil, Leonel
Fernández (PLD) en República Dominicana, Martin Torrijos en Panamá y, recientemente,
Tabaré Vázquez (FA) en Uruguay son ejemplos de ello. También es el caso del Polo
Democrático en Colombia, que controla actualmente la Alcaldía de Bogotá. El acceso de
estas agrupaciones a las máximas instancias ha supuesto una fuerte adaptación por parte
de sus dirigentes y estructuras organizativas así como también en sus posicionamientos
programáticos. La izquierda que hoy está en el poder ha cambiado respecto a la combativa
y radicalizada de las décadas de 1960 y 1970. Se ha aggiornado, se ha moderado y ha
abandonado la lucha armada; ha decidido adoptar la democracia y competir según sus
reglas. En este marco, la valoración de los intelectuales hacia la democracia liberal y su
preferencia frente a la anteriormente pretendida revolución, favoreció la instauración
democrática. Los políticos e intelectuales que antes combatían a la democracia; ahora la
defienden como su principal arma de acción y se han hecho adeptos a la realpolitik.

Esta situación sin precedentes ha hecho que antiguos revolucionarios sean hoy demócratas
convencidos. Por lo menos, la mayoría de ellos; aunque algunos no tanto, lo cual indica que
las diferencias existentes entre estos dirigentes son significativas. Hugo Chávez y Lucio
Gutiérrez fueron militares golpistas que llegaron al gobierno de la mano de partidos creados
expresamente con el propósito de aglutinar apoyos en torno a sus figuras, pero sin vida
organizativa autónoma e institucionalizada. En tanto, Lula o Lagos lucharon contra las
dictaduras de sus países siendo defensores de la democracia; moderaron sus discursos (o
el de sus partidos) con la intención de ampliar su base electoral hacia el centro-izquierda y
ganaron las elecciones gracias al apoyo de partidos densamente institucionalizados. Otra
diferencia se encuentra en el liderazgo populista de algunos de estos dirigentes. Chávez,
Gutiérrez y Kirchner se manejan políticamente al mejor estilo de los populistas clásicos:
38
apelando a la unidad del pueblo, prometiendo esperanzas y distribuyendo recursos de
manera patrimonialista. Y entre ellos, Chávez, a golpe de chequera petrolera, financiado
vías alternativas y movimientistas contra las instituciones democráticas de algunos de sus
países vecinos.

39
Mientras la izquierda ha cambiado, los viejos partidos de derecha también se han adaptado.
Los políticos y partidos conservadores han aceptado los resultados de la democracia; han
ido aprendiendo a hacer oposición y sobre todo, han reconocido que los derechos humanos
son tan importantes como los índices macroeconómicos. Precisamente, uno de los
obstáculos para el establecimiento de la democracia han sido las actitudes conspirativas
antidemocráticas de los políticos conservadores. Su cambio debe reconocerse como una
garantía hacia la estabilidad de la democracia. Ahora bien, tampoco hay que olvidar que
han sido estos mismos políticos conservadores los que han impulsado las políticas
neoliberales de las últimas décadas, lastre al cual deben hacer frente los nuevos gobiernos.

Al mismo tiempo, mientras que los viejos partidos se han ido adaptando, han surgido nuevos
partidos. Algunos de ellos han nacido como cáscaras vacías. Es decir, partidos creados
como “taxis” para llevar a sus líderes al poder pero que no contienen estructura organizativa,
grupos de militantes que se movilicen en todo momento (aunque sí en época electoral) ni
infraestructura territorial permanente. Ejemplo de estas agrupaciones son el Partido de
Reconstrucción Nacional, que llevó al poder a Fernando Collor de Mello en 1989 en Brasil;
Cambio 90-Nueva Mayoría, que sirvió a Fujimori para alcanzar el poder en 1989 en Perú
en la década de 1990 o Perú Posible con respecto a Alejandro Toledo; el Partido Unidad
Republicana que permitió la llegada a la presidencia del exsocialcristiano Sixto Durán Ballén
en Ecuador y Sociedad Patriótica, que gobernó hasta abril de 2005, bajo el liderazgo de los
hermanos Gutiérrez e, incluso, el Movimiento V República de Hugo Chávez que le ha
servido como plataforma para incursionar en la democracia venezolana. Estos partidos, una
vez superada la etapa en el gobierno o la desaparición de su líder, tienden a desaparecer.

Otro grupo de nuevos partidos han surgido, a diferencia de los anteriores, con gran vida
organizativa y asentados en la diferenciación étnica. Estos nuevos partidos, creados en
Ecuador, Bolivia, Colombia y Venezuela, representan una nueva articulación de intereses y
promueven, primordialmente, la defensa de los derechos y la identidad cultural indígena. El
más exitoso de todos estos partidos ha sido el Movimiento Unidad Plurinacional Pachakutik
– Nuevo País (MUPP-NP) creado en 1996 por la Confederación de Nacionalidades
Indígenas del Ecuador (CONAIE), en alianza con sectores no indígenas (Freidenberg
2004). En Bolivia, ya en la década de 1980, había surgido el Movimiento Revolucionario
Tupaj Katari de Liberación (MRTKL); más tarde, la Asamblea de la Soberanía del Pueblo
(ASP), que utilizaba el cobijo de Izquierda Unida por dificultades burocráticas o el
Instrumento político por la Soberanía de los Pueblos (IPSP), que funciona bajo el registro
del Movimiento al Socialismo (MAS) y que consiguió movilizar a un importante grupo de
votantes en las elecciones de 2002 y en las municipales de 2004, bajo el liderazgo del
sindicalista cocalero Evo Morales y, finalmente, el Movimiento Indígena Pachakutí (MIP)
bajo el liderazgo del aymará Felipe Quispe.

En Colombia, los intentos de participación electoral de los indígenas han sido diversos. La
Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC), que fuera fundada en 1982, se
presentó en las elecciones para la Asamblea Constituyente y luego en los comicios
nacionales de 1991, pero dos años más tarde se retiró de la política electoral7. Finalmente,
en Venezuela, la Organización Regional de los Pueblos Indígenas del Amazonas creó en
1997 el grupo Pueblo Unido Multiétnico de Amazonas (Puama), que en la elección de 2000,
en coalición con otros partidos, ganó la gobernación del Estado de Amazonas, donde la
población indígena constituye el 43% de los habitantes, y un escaño para la Asamblea
Nacional por fuera del distrito reservado a los indígenas.
40
7 También han participado el movimiento social Autoridades Indígenas de Colombia
(AICO), la Alianza Social Indígena (ASI), creado por el Consejo Regional Indígena del
Cauca en 1991, y el Movimiento Indígena Colombiano.

41
Aún cuando todas estas experiencias presentan diferencias significativas entre sí, un
elemento común a ellas ha sido el de su tendencia a conseguir mayor éxito electoral en
espacios locales de fuerte presencia indígena. Estos movimientos se distinguen por estar
más cercanos a las bases sociales, por introducir nuevas fórmulas para gestionar la política
local y por generar espacios de deliberación en la formulación de las políticas públicas. A
diferencia de los partidos tradicionales no funcionan como vehículos electorales de sus
élites, lo cual hace que los ciudadanos los identifiquen más como partidos de integración de
masas con programas de corte ideológico e, incluso, lleguen a sentir que estos movimientos
se presentan como una alternativa más cercana a sus necesidades cotidianas. Asimismo,
resulta curioso que países con presencia indígena (aunque variable entre sí) como Perú,
Honduras, México o Guatemala no cuenten con partidos étnicos de implantación nacional
exitosos. Si bien hay algunos ejemplos, estos no son de gran peso político-electoral8.

La presencia de estos movimientos políticos muestra sociedades en proceso de formación

en las cuales las divisiones sociales (cleavages) no se “congelaron” en los momentos
fundacionales del sistema de partidos y estuvieron latentes sin traducirse políticamente en
organizaciones ni comportamientos políticos. Por tanto, no puede hablarse de nuevas
líneas de tensión sino de la traducción política de divisiones sociales existentes con
anterioridad, que no tuvieron posibilidades de manifestarse como ejes de las competencia
electoral hasta hace poco. Esta incorporación del conflicto étnico como parte de la
redefinición del Estado y lo nacional se ha dado en un momento de expansión del
electorado a través de la extensión del sufragio y en plena liberalización de los sistemas
políticos, ayudados por los cambios provenientes desde el Estado, la apertura de las élites
y la presión internacional. Con ello se ha permitido que grupos que no se reconocían como
partes constitutivas de un todo societal pasaran a ser actores del proceso político y canales
de representación de intereses en el sistema de partidos.

Ahora bien, a pesar de la presencia de estas nuevas formas de organización partidista, los
viejos partidos han conseguido adaptarse y sobrevivir a las presiones electorales y a los
desafíos cotidianos del sistema político. Ejemplos en este sentido han sido el Partido
Justicialista en Argentina que es un excelente caso de adaptación programática y
organizativa; de superación camaleónica de un partido fraccionado internamente pero que
consigue, una y otra vez, enfrentar cualquier crisis. También el APRA en Perú que, tras la
catastrófica gestión de Alan García y el constante embate fujimorista, consiguió sobrevivir
sin perder su aceitada estructura organizativa nacional, lo cual le ayudó a instalarse
cómodamente en la segunda vuelta electoral presidencial de 2001, tras el regreso de su
líder desde el exterior. Igualmente, ocurre con Izquierda Democrática en Ecuador, que luego
de su gestión gubernamental, entró en una profunda crisis interna de la cual ha conseguido
sobrevivir al punto de ser hoy la segunda fuerza política del país y encontrarse inmersa en
proceso de competencia interna sin precedentes tras el retiro de Rodrigo Borja de la palestra
interna. Todos estos partidos han conseguido superar crisis profundas y adaptarse
constantemente a las transformaciones económicas, sociales y políticas de un entorno
hostil, producto del descontento generalizado que la ciudadanía les manifiesta y de las
críticas respecto a su naturaleza y práctica oligárquica.

42
8 En Perú sólo se ha organizado el Movimiento Indígena de la Amazonía Peruana
(MIAP) que si bien en las elecciones de 2000 ganó 12 alcaldías, en términos nacionales
no tiene un papel significativo.

43
4. La supervivencia de la democracia

América Latina ha vivido en las dos últimas décadas el período de mayor estabilidad política
de su historia. La democracia, entendida como la forma por medio de la cual se elige al
personal político a través de procesos electorales competitivos, limpios y libres, se
encuentra ampliamente asentada en la región. Una importante mayoría ciudadana acepta
estas reglas de juego, compite bajo sus reglas y, sectores que anteriormente tenían gran
capacidad de veto sobre los procesos de toma de decisiones, han visto mermada su
capacidad de incidencia. Éste ha sido un período democrático sin precedentes en la región,
tanto en extensión temporal como en la dimensión espacial. Los datos del Informe del
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD 2004) son esclarecedores en este
sentido, ya que al utilizar el índice de democracia electoral sitúan para el periodo 1990-
2002 a todos los países de la región en una horquilla comprendida entre 0,80 y 1, con las
únicas excepciones de Colombia (0,57) y de Guatemala (0,60)9.

Si bien los diversos sistemas políticos han tenido que enfrentarse a profundas crisis
económicas, ajustes estructurales, constantes reformas institucionales, conflictos armados,
violencia política y pujas entre diversos actores; la democracia continúa siendo el sistema
empleado para dirimir los conflictos. Es cierto que existen sectores críticos respecto a cómo
ha funcionado la democracia y cómo se han comportado los actores políticos en este
período10 y no hay duda de que aún esfuerzos para profundizar la democratización; pero
las elecciones y los valores que entrañan la convivencia democrática, son aceptados y
ejercidos así como también los resultados que se generan de la competencia electoral.

Sin embargo, a pesar de esta extensión democrática en la región, los niveles de desarrollo
democrático son muy distintos entre los países. Si bien la democracia está presente, la
intensidad de su presencia, en términos de su calidad, presenta diferencias, las cuales están
avaladas por los análisis anuales realizados por Freedom House y otra serie de organismos
similares. Un estudio reciente establece para 2002 una clasificación por la que 9 de los 17
países suspenderían en esta materia, de acuerdo con la clásica tabla de calificaciones entre
1 y 10, y tres países recibirían una nota de sobresaliente: Uruguay, Chile y Costa Rica
(Poliat-com 2003). Desde una perspectiva comparada la historia siempre ha marcado el
excepcionalismo de estos tres, pero también se registran diferencias en el seno de un mismo
país de una época a otra y ello sin necesidad de que hubieran transcurrido muchos años,
como puede verse en Perú o en Argentina.

En este sentido, aunque la visión es positiva respecto a lo que supone la estabilidad de un

marco competitivo y unas reglas de juego por más de dos décadas en una región
históricamente inestable y conflictiva, aún hoy los sistemas políticos democráticos
latinoamericanos deben enfrentarse a una serie de desafíos, de cara a mejorar su calidad y
satisfacer las expectativas de los ciudadanos. Entre los retos que destacan se pueden
mencionar los siguientes: el de permanecer en el tiempo; el de la extensión de la ciudadanía,
que está relacionado con el cumplimiento del Estado de Derecho; el de la reforma política
de las instituciones y el de la tensión entre participación y representación de los
ciudadanos.

9 El índice de democracia electoral está construido a partir de cuatro variables: el

derecho al voto, la limpieza y libertad de las elecciones y los cargos públicos electos.
10 Hay sectores que entienden la democracia en sentido diferente a la visión
44
shumpeteriana dominante e incluso manifiestan comportamientos antisistema. Por
ejemplo, en Ecuador o Bolivia, los indígenas sostienen que la democracia no es tal si
sólo se dedica a celebrar elecciones. Su visión sobre lo que debe ser la democracia es
en algún sentido antagónica al modelo representativo vigente. Algo similar ha ocurrido
con las movilizaciones ciudadanas que se dieron en Argentina en 2001 o en Ecuador
en abril de 2005, que tras el grito de “¡Que se vayan todos!” hay una profunda crítica a
los políticos y, fundamentalmente, al carácter procedimental de la democracia.

45
El primero de los retos que debe enfrentar la democracia tiene que ver con su propia
capacidad para permanecer en el tiempo. Los ciudadanos aprenden a ser demócratas
cuando practican la democracia y, por tanto, el ejercicio de la democracia, trae más
democracia. Esta práctica debe ir acompañada de la creencia de que este sistema de reglas
de juego y de valores estará en el futuro. Es decir, que los ciudadanos crean que estas son
las únicas reglas de juego posibles (o, por lo menos, las menos malas) y que los conflictos
deben dirimirse en el marco de ese espacio democrático. La ausencia de otra posibilidad
real es lo que impide el cambio o ruptura del sistema. Por ello, el aprendizaje democrático
junto a la socialización política que exige, debe ser constante y el Estado tiene que tener
junto a los medios de comunicación un papel fundamental en la promoción de estos valores.

El segundo de los retos está vinculado con la extensión de la ciudadanía y la inclusión

social y civil de los ciudadanos. Con leves diferencias nacionales, la ciudadanía política
está prácticamente alcanzada desde la perspectiva de la responsabilidad vertical que se
ejerce mediante el voto y algo menos lograda en los mecanismos de responsabilidad
horizontal que suponen el desarrollo del Estado de Derecho. Cuestiones relativas a la
independencia y profesionalización de los jueces, al control de la gestión de los funcionarios
públicos, al uso de mecanismos de democracia directa y a la eliminación de prácticas de
corrupción y de clientelismo en la gestión de los asuntos públicos (PNUD 2004: 86) están
todavía pendientes de implementarse debiendo enfrentarse a la falta de voluntad política
para abordarlas y, en otras ocasiones, a la pesada inercia del legado histórico. A pesar de
que la ciudadanía civil ha tenido el mayor desarrollo doctrinario y normativo, teniendo las
mujeres y las comunidades indígenas pleno reconocimiento de sus derechos civiles y
habiéndose avanzado mucho en el respeto a los derechos humanos; en la práctica, la
realidad es muy diferente.

La desigualdad de facto por motivos económicos, culturales y étnicos y la violencia

imperante que restringe la seguridad y pone en peligro muy frecuentemente la integridad
física son una constante cotidiana ante la que el funcionamiento de la administración de
justicia nada hace por falta de medios o de capacidades (PNUD 2004:110). Grupos
indígenas, campesinos, negros, de sectores rurales y un significativo número de población
de algunos cordones suburbanos de las populosas ciudades latinoamericanos carecen de
la capacidad de hacer efectivos sus derechos formales11. En la mayoría de los casos
latinoamericanos, el Estado no consigue satisfacer las demandas básicas de los ciudadanos
e, incluso, hay zonas donde no consigue imponer el imperio de la ley y son grupos no
estatales (paramilitares y guerrilla como en Colombia o, simplemente, grupos contratados
de los caciques o patrones como en el interior de Ecuador, Brasil, Bolivia y Argentina) los
que imponen su ley. En cuanto a la ciudadanía social, ésta representa uno de los retos
más serios que enfrenta América Latina. Las carencias en prestaciones sociales básicas
son generalizadas a prácticamente todos los apartados coincidiendo con otras limitaciones
de ciudadanía civil12.

Este panorama ofrece una ciudadanía incompleta con un sesgo que, por primera vez,
favorece a la ciudadanía política, instancia en la que se han alcanzado importantes logros
en las dos últimas décadas, pero cuyo éxito puede terminar siendo irrelevante si no se
avanza

11 La propia opinión pública lo tiene muy claro en la medida en que para el 82% y el
77% de los latinoamericanos un pobre y un indígena, respectivamente, casi nunca o
nunca logran hacer valer sus derechos (PNUD 2004: 106).
46
12 En este marco deben generar condiciones de seguridad ciudadana. El temor es un
elemento importante que influye en las prácticas políticas, especialmente en países
donde ha habido (o actualmente hay) enfrentamientos civiles importantes (El Salvador,
Guatemala, Nicaragua, Colombia, Perú); donde las Fuerzas Armadas continúan
teniendo capacidad de veto sobre las instituciones políticas (Chile, Ecuador, Perú) y, de
una manera indirecta, por ejemplo a través de los Servicios de Inteligencia y la Policía
(Argentina y México). La inseguridad ciudadana es un fenómeno que socava la
legitimidad del sistema democrático, toda vez que en su nombre se consiguen legitimar
liderazgos fuertes y la reducción de las libertades individuales.

47
en la ciudadanía social y se consigue hacer real la ciudadanía civil (actualmente meramente
formal). No progresar en la persecución de estos dos tipos de ciudadanía puede concluir
con el fracaso de la primera, ya que el entramado sobre el que se monta la democracia
electoral puede derrumbarse como consecuencia del desencanto generalizado convertido
en anomia política cuando no en franca hostilidad abierta al sistema democrático, como
ha podido verse en Argentina en 2001, en Bolivia en 2003 y en Ecuador en 2005.

El tercero de los desafíos al que se enfrentan las democracias tiene que ver con el constante
cambio de sus reglas de juego, esto es, la tendencia a vivir constantemente en medio de la
reforma política de las instituciones. La obsesión por incidir en las instituciones, como
panacea para articular mejores gobiernos y mejorar la capacidad de gobernar, ha sido el
denominador común a lo largo de la década de 1990, donde, como se ha visto más arriba,
prácticamente todas las Constituciones y las principales leyes políticas fueron reformadas
con mayor o menor profundidad. Animada en gran medida por organismos multilaterales,
algunos de ellos con vocación de cooperación para el desarrollo, e incentivada
notablemente por la consultoría internacional que encontró un fértil terreno para su
expansión, los reclamos en favor de la reforma han sido un mantra que han consumido
recursos financieros, esfuerzos, ilusiones y vanas promesas de efectos precarios
inmediatos. Sin desvalorizar la necesidad de algunos cambios de sentido muy diferente en
función de las necesidades de los distintos países, la oleada homogénea de reformas, a
veces por imperativos de organismos y de países donantes y otras por demandas
miméticas de las élites políticas nacionales13, no parece haberse detenido. Y muchas
veces se pretende que la modificación de las reglas resuelva problemas que con cambios
de actitud y comportamiento de las élites podrían solucionarse.

El cuarto tiene que ver con la tensión entre participación y representación política, en los
términos acuñados por Touraine (1989:443). En algunos países se continúa viendo a la
democracia como el espacio privilegiado de la participación por encima de la representación,
lo que explica las turbulencias movimientistas propiciadas, sobre todo, en el mundo
andino14. Como respuesta a ello, en algunas situaciones, se han organizado nuevas
alternativas de representación y en otras se vislumbran redes asociativas que vinculan a los
actores con centros de poder a través de lazos interpersonales, mediáticos y/o
interorganizativos. Ejemplos en este sentido se encuentran en los movimientos de mujeres
pobres en las villas miserias chilenas; grupos vecinales o barriales en el interior de Perú
vinculados a la izquierda; asociaciones voluntarias o movimientos eclesiales de base de la
Iglesia Católica en Brasil15; en los movimientos de lucha por la tierra en Brasil y Paraguay;
movimientos de desocupados como los “piqueteros” en Argentina o plataformas ciudadanas
de lucha por la democracia (como Conciencia en Argentina; Corporación Participa en Chile;
Participación Ciudadana en Ecuador y República Dominicana y Asociación Civil
Transparencia en Perú). Es cierto que muchos de estos mecanismos están ocupando un

13 Un estudio realizado por PRODDAL (2002) sobre 231 líderes latinoamericanos ha

puesto de relieve que la “reforma política” es el principal problema a enfrentar para
fortalecer la democracia, como lo señalan el 45 por ciento de los entrevistados.
14 Las diferencias entre los países son importantes. Por una parte se encuentra
Venezuela al sostenerse sobre la renta petrolera y haberse elevado sobre un liderazgo
caudillesco y, por el otro, Bolivia y Ecuador al tratarse de expresiones más difuminadas
y heterogéneas. Además, Colombia y Perú se enfrentan a una situación de práctica
desaparición de sus partidos. En Colombia los partidos están desconcertados por el
48
liderazgo uribista que pugna por la insólita reelección presidencial, pero también
continúan atomizados por liderazgos clientelares regionales y con enormes dificultades
para estabilizar un espacio político de izquierda. En Perú la crisis de finales de la década
de 1980 no hizo sino profundizarse durante el periodo de Fujimori y en la actualidad el
país se enfrenta a un grave vacío partidista donde únicamente el Partido Aprista se
reconstruye sirviendo de plataforma a la posible vuelta de Alan García a la Presidencia,
tres largos lustros después de su ignominiosa salida.
15 Muchos de estos grupos se originaron en momentos de proscripción de los partidos
durante las dictaduras y luego se mantuvieron como redes alternativas de participación
social.

49
espacio que en una democracia liberal deberían ser monopolio de las instituciones de
intermediación como los partidos políticos. En algunos escenarios incluso muchos
ciudadanos culpan a los partidos de todos los males de la política y esperan que sean estas
redes las que canalicen sus demandas (Argentina, Ecuador) y resuelvan sus problemas.

La tarea de los partidos en este contexto no es sencilla. Los políticos (y sus partidos) se
enfrentan a una creciente “descapitalización” frente a los ciudadanos. El capital político,
entendido como el grado de confianza en las diferentes instituciones y actores políticos, se
ve afectado por el pobre desempeño de la economía, en lo atinente al mantenimiento de
tasas de crecimiento continuadas en la década de 1990 y al fracaso en la disminución de
la brecha de la desigualdad; y por el crecimiento de la percepción de corrupción
generalizada. El índice regional de confianza en las instituciones (los tres Poderes del
Estado y el poder municipal) y actores (élite política y partidos) era en 2002 de 1,91 (en una
escala de 1 a 4) con grandes diferencias entre los países. En ese momento concreto
Argentina (1,43), inmersa en una seria crisis, era el país que se situaba muy claramente
en la posición inferior de la escala, lejos de Guatemala (1,71), Ecuador (1,72) y Colombia
(1,77). Los valores más altos los tenían Honduras (2,24) y Costa Rica (2,23) (PNUD 2004:
241).

Esta desconfianza enfrenta a los propios partidos con la tarea de convencer a un número
cada vez mayor de ciudadanos respecto a la relevancia de su papel como mecanismos de
representación así como también la fuerza a mejorar su funcionamiento interno en términos
de transparencia, capacitación y generación de propuestas programáticas alternativas. La
ausencia de procedimientos efectivos de rendición de cuentas en momentos no electorales
- esto es, la carencia de accountability horizontal siguiendo las propuestas de O’Donnell
(1996)-, la acuciante crisis económica, la falta de ilusión respecto a la posibilidad de que
realmente se genere un cambio en las condiciones de vida de sectores cada vez más
extensos de la población; los reiterados casos de corrupción, la preeminencia de las
relaciones informales por sobre las formales, y una cierta impunidad de las causas
judiciales pendientes no contribuyen a aumentar la confianza de estos ciudadanos en las
instituciones políticas y en la democracia en su conjunto. Un nuevo fantasma planea sobre
América Latina y es el grito de “Que se vayan todos”. En Argentina, Bolivia y Ecuador, junto
a la caída de sus presidentes, los ciudadanos se han organizado en asambleas vecinales
y barriales para exigir un cambio en la manera de hacer política e, incluso, la ausencia de
los políticos en las instituciones. Esta exigencia extrema se enfrenta a una dificultad real
que tiene que ver con la imposibilidad de gobernar en un sistema representativo sin una
clase política que lidere las instituciones. Lo que convierte a esta exigencia en un desafío
para los políticos y sus partidos que deben encontrar nuevas maneras de gestionar de cara
a sus ciudadanos.

40
 Anexo. La elección del Ejecutivo en América Latina
Sistema Período Fórmula electoral Elecciones Períod Reelección
político o
Argentina I 1983- Mayoría relativa, x colegio Mixto 6 Sí, luego de un
1994 electoral período
Argentina II 1994 Doble Vuelta (>45%, o 40% y Mixto 4 Inmediata y un
+ 10 puntos con el segundo) período intermedio
para otra vez
Bolivia I 1967- Doble vuelta (>50% y Concurrentes 5 No reelección
1994 Congreso: tres + votados).
Bolivia II 1994 Doble vuelta (>50% y Concurrentes 5 Sí, luego de un
Congreso: dos + votados) período
Brasil I 1945- Mayoría Relativa Concurrentes 5 Sí, luego de un
1964 período
Brasil II 1954- Mayoría Relativa No 5 Sí, luego de un
1964 concurrentes período
Brasil III 1985 Mayoría relativa, x colegio No 5 Sí, luego de un
elect. concurrentes período
Brasil IV 1987 Doble vuelta (>50%) Concurrentes 5 Inmediata por única
vez
Brasil V 1994 Doble vuelta (>50%) Concurrentes 4 Sí, luego de un
período
Brasil VI 1997 Doble vuelta (>50%) Concurrentes 4 Inmediata
Chile I 1925- Doble Vuelta (>50% y No 6 Sí, luego de un
1975 Congreso) concurrentes período
Chile II 1980 Doble vuelta (>50%) Concurrentes 8 Sí, luego de un
período
Chile III 1994 Doble vuelta (>50%) Concurrentes 6 Sí, luego de un
período
Chile IV 2005 Doble vuelta (>50%) Concurrentes 4 Dos períodos
Colombia I 1974- Mayoría relativa No 4 Sí, luego de un
1991 concurrentes período
Colombia II 1991 Doble vuelta (>50%) No 4 No reelección
concurrentes
Colombia III 2005 Doble vuelta (>50%) No 4 Reelección
concurrentes
Costa Rica 1962 Doble vuelta (>40% en Concurrentes 4 No reelección
primera)
Ecuador I 1978 Doble Vuelta (>50%) Mixto 5 No reelección
Ecuador II 1983 Doble Vuelta (>50%) Mixto 4 No reelección
Ecuador II 1996 Doble Vuelta (>50%) Mixto 4 Sí, luego de un
período
Ecuador III 1998 Doble Vuelta (>50%) Concurrentes 4 Sí, luego de un
período
Ecuador IV 2002 Doble Vuelta (>50%, o 40% + Concurrentes 4 Sí, luego de un
10 p.) período
El Salvador I 1983- Doble Vuelta (>50%) No concurrente 5 No reelección
1997
El Salvador II 1997 Doble Vuelta (>50%) No concurrente 5 Sí, luego de un
período
Guatemala 1985 Doble Vuelta (>50%) Concurrentes 4 No reelección
Haití 1989 Doble Vuelta (>50%) No 5 No reelección
concurrentes
Honduras I 1981- Mayoría relativa Concurrentes 4 No reelección
1985
Honduras II 1985- Variante ley de lemas Concurrentes 4 No reelección
1989
Honduras III 1989 Mayoría relativa Concurrentes 4 No reelección
México 1917 Mayoría relativa Mixto 6 No reelección
Nicaragua I 1984- Mayoría relativa Concurrentes 6 Inmediata
1995
Nicaragua II 1995- Doble Vuelta (>45% en Concurrentes 5 No reelección
2000 primera)
Nicaragua III 2000 Doble Vuelta (>40%, o 35% y Concurrentes 5 No reelección
5 p.)
41
Panamá 1983 Mayoría relativa Concurrentes 5 Dos períodos
intermedios
Paraguay I 1967- Mayoría relativa Concurrentes 6 Inmediata e ilimitada
1992
Paraguay II 1992 Mayoría relativa Concurrentes 5 No reelección
Perú I 1963- Mayoría relativa Concurrentes 6 Sí, luego de un
1968 período
Perú II 1980 Doble Vuelta (>36% y Concurrentes 5 Sí, luego de un
Congreso) período
Perú III 1985- Doble Vuelta (>50%) Concurrentes 5 Sí, luego de un
1992 período
Perú IV 1993 Doble Vuelta (>50%) Concurrentes 5 Inmediata y un
período
Perú V 2000 Doble Vuelta (>50%) Concurrentes 5 Si, luego de un
periodo
R Dominicana 1978- Mayoría relativa Concurrentes 4 Inmediata e ilimitada
I 1995
R Dominicana 1995- Doble Vuelta (>50%) No 4 Sí, luego de un
II 2001 concurrentes período
R Dominicana 2001 Doble Vuelta (>45% en No 4 Sí, luego de un
III primera) concurrentes período
Uruguay I 1966 Mayoría relativa Concurrentes 5 Sí, luego de un
período
Uruguay II 1996 Doble Vuelta (>50%) Concurrentes 5 Sí, luego de un
período
Venezuela I 1961 Mayoría relativa Concurrente 5 Dos períodos
intermedios
Venezuela II 1999 Mayoría relativa No 6 Inmediata, una sola
concurrente** vez.

42
Datos cerrados a enero de 2006.
Mayoría relativa = Sistema en el que gana aquel candidato que saca más votos.
* Mixto: que una parte de la Cámara se renueva con la elección presidencial y otro a medio período.
** Las elecciones de 2000 fueron concurrentes y desde 2004 no concurrentes. Puesto que la Asamblea
Nacional tendrá un período de 5 años y el presidente de 6, cada seis elecciones cinco serán separadas
y una simultánea (Molina, 2000:41).
*** En El Salvador hubo una reforma electoral en 1992, que entró en vigencia en 1993, a partir del Nuevo
Código Electoral pero que mantuvo en las variables analizadas los elementos anteriores.
**** En Perú en 1980 se exigió el 36% de los votos para ser electo presidente en primera vuelta. La
fórmula fue empleada por única vez y luego se exigió mayoría absoluta.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Jones (1995); Nohlen (1988); Alcántara (1999;
2003); IFE (2000); Molina (2000; 2002); Zovatto (2002); Chasquetti (2001a); Base de Datos
Políticos de las Américas (PDBA); Instituto Interuniversitario de Iberoamérica y AECI (2005).

43
 Anexo. La elección de la Cámara Alta en América Latina
Paí Principio de Fórmula m Estructura Mandat Reelecció
s representaci electoral Cámar distritos de voto o n
ón a
Argentina Mayoritario con Mayoría relativa 72 24 Lista 6 Inmediata
representación y primera trinominales cerrada y
de la minoría
minoría bloqueada
Bolivia Mayoritario con Mayoría relativa 27 9 Lista 5 Inmediata
representación y primera trinominales cerrada y
de la minoría minoría bloqueada
Brasil Mayoritario Mayoría relativa 81 27 Listas 8*** Inmediata
trinominales abiertas
Chile Binominal Dos escaños a 48* 19 binominal 1 voto por 8 Inmediata
dos listas + un
votadas, pero si candidato
primero supera
x + del doble a
la segunda
se lleva los dos.
Colombia Proporcional D`Hondt 100 1 nacional Lista 4 Inmediata
2 + dist. cerrada y
indígena bloqueada
Dominican Mayoritario Mayoría relativa 32 32 Voto por un 4 Inmediata
a candidato
México Segmentado: 128
mayoría relativa Mayoría relativa 96 32 Cand.unino 6 Sólo tras
y y m. un
minoría primera minoría trinominales período
intermedio
proporcional Hare corregida 32 Lista
y cerrada
restos mayores 1 nacional y bloqueada
Paraguay Proporcional D’Hondt 45 1 nacional Lista 5 Inmediata
cerrada y
bloqueada
Uruguay Proporcional D’Hondt 30+1 Único Lista 5 Inmediata
cerrada y
bloqueada
Datos cerrados a enero de 2006.
* 38 son elegidos por el voto ciudadano y el resto son designados y vitalicios.
** Junto a la circunscripción única nacional, hay una circunscripción especial para las comunidades
indígenas y las negritudes (dos senadores).
*** Renovación parcial cada cuatro años, primero se renueva un tercio (un escaño por estado) y
se entrega el escaño a la fórmula ganadora. Cuando se renuevan dos tercios (dos escaños por
estado) se le entrega a los dos candidatos más votados.
En Uruguay, el escaño número 31 es para el Vicepresidente, que preside el
Senado como la Asamblea General. Fuente: Elaboración propia con datos
de IFE (2000); Payne et al. (2003); Alcántara (2003).

44
 Anexo. La elección de la Cámara Baja en América Latina
Paí Principio Fórmula m distritos Estructura de voto Mandat
s de electoral cámar electorales o
representa a
ción
Argentina* Proporcional D´Hondt 257# 23 + 1 Capital Lista cerrada y 4
bloqueada
Bolivia Mixto: 130 1 nacional
Proporcional D´Hondt 62 9 regional pl. Lista cerrada y 5
personalizado Mayoría bloqueada Candidatos
Mayoritario 68 68 unim.
relativa dist. unim.
Brasil Propocional Hare y resto mayor 513# 27 pl. Lista Abierta 4
Chile Binominal* D’Hondt 120 60 binominales Un voto por candidato 4
en listas de partido
Colombia Proporcional Hare y restos 166# 33 pl. + 1 Múltiples 4
mayores esp.*** Lista cerrada y
bloqueada
Lista abierta, voto
preferencial
Costa Rica Proporcional Hare modificada, 57 7 pl. Lista cerrada y 4
50% subcociente y bloqueada
resto más alto
Ecuador Proporcional D´Hondt 100 22 pl. De listas y entre listas 4
El Proporcional Hare y restos 64 14 dept. pl. Lista cerrada y 3
Salvador mayores 20 1 nac. bloqueada
Guatemala Proporcional D´Hondt 158# 23 dept. + 1 Listas cerrada y 4
nac. bloqueada
Honduras Proporcional Hare y restos 128 18 pl. Un voto por candidato, 4
mayores en listas de partido
México Segmentado: 500
Mayoritario Mayoría relativa 300 300 unim. Candidatos dist.unim. 3
Cociente corregido. Lista cerrada y
Proporcional Hare y resto mayor 200 5 pl. (40
escaños) bloqueada
Nicaragua 93****
Proporcional Hagenbanch- 70 17 dept.pl. Lista cerrada y 5
Bischoff (desde 20 1 nac. bloqueada
2000)
Panamá Mixto: 78#
Mayoritario Mayoría relativa 26 unim. Candidatos dist.unim. 5
Proporcional Hare y medio 14 pl. Lista cerrada y no
cociente
bloq.
Paraguay Proporcional D´Hondt 80 17 + 1 Capital Listas cerradas y bloq. 5
Perú Proporcional D´Hondt 120 25 pl. Listas cerradas y no 5
bloq.
Dominican Proporcional D´Hondt 150# 47 pl. Lista cerrada y 4
a bloqueada
Uruguay Proporcional D´Hondt 99 19 pl. Listas cerrada y 5
modificada bloqueada
Venezuela Mixto: 165# 27
Proporcional D´Hondt 24 pl. Lista cerrada y 5
personalizado Mayoría 3 bloqueada Candidatos
unim.indígenas
simple dist. unim.
45
Los datos están cerrados a
enero de 2006. pl. =
distritos plurinominales
unim. = distrito uninominal
En Nicaragua, El Salvador y Guatemala un determinado número de escaños se elige en una lista nacional
y el resto se divide en circunscripciones regionales con un número variable de escaños según su población.
En Guatemala y Nicaragua, el elector vota dos veces: una por una lista de su partido de su circunscripción
departamental y otra por una lista de partido para la circunscripción nacional.
# Indica las legislaturas donde el número de diputados es variable. En los casos donde ocurre esto se indica
el número de la legislatura vigente en 2005.
* Renovación por mitades cada dos años.
** Los dos escaños los obtienen las dos listas más votadas. Si la primera supera en el doble de votos al
segundo partido más votado, se lleva los dos escaños del distrito.
*** Son 161 elegidos por la vía de la representación territorial (cada departamento y el distrito capital de
Bogotá son circunscripciones) y los 5 restantes son por circunscripciones especiales.
**** El número fijo de diputados es de 90, pero la ley establece que los candidatos a la Presidencia que
no resulten electos pero que hayan obtenido un número de votos igual o superior al promedio de los
cocientes regionales formen parte de la Asamblea Legislativa. Para 2000 era de 93 miembros.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Alcántara (1999; 2003); IFE (2000); Base de Datos
Políticos de las Américas (PDBA); Payne et al. (2003); Base de Datos “Poder Legislativo en América
Latina” (2005).

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