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IG. 05-14-01
RAPPORT
AUDIT
DE LA FONCTION ACHATS - MARCHES A LA
DIRECTION DE LA PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT
- décembre 2006 -
INSPECTION GENERALE - rapport n° 05-14-01
NOTE DE SYNTHESE
du
RAPPORT DEFINITIF
- décembre 2006 -
Les règles transversales d’achat définies au niveau de la Ville de Paris ont été
rapidement mises en œuvre. Toutefois, l’organisation actuelle de la direction n’est pas encore
strictement conforme à celle arrêtée par la Ville qui confie à des entités administratives
différentes les fonctions de contrôle et de pilotage (bureau de coordination des achats) et
celles de rédaction de marchés publics (Cellule achats marchés). En effet, le service des
finances et des marchés exerce à la fois ces deux compétences qui doivent être séparées.
La mise en place d’outils de pilotage par la nouvelle entité constitue le deuxième axe
d’évolution par la création et l’activation d’une base de données achats et la formalisation et
l’affichage d’une politique achats-marchés.
Le troisième volet de propositions concerne un meilleur accompagnement des services
prescripteurs (harmonisation des formules de notation, homogénéisation des paramètres par
type d’achats, mise en place d’un guide de procédures et de passation).
SOMMAIRE
INTRODUCTION
Aux termes de l’arrêté de 2004, la direction est composée de trois services : les
services rattachés au directeur dits supports1, le service technique de la propreté de Paris
(S.T.P.P.) et le service technique de l’eau et de l’assainissement (S.T.E.A.). Il convient
d’y ajouter que le directeur est assisté de deux adjoints, d’un conseiller scientifique et
technique et d’un chargé de mission chargé des affaires signalées.
L’arrêté du 20 janvier 2003 ne comporte pas le mot « achat » alors que le mot
« marché public » apparaît à 6 reprises2 : 3 fois dans les intitulés de bureaux (le bureau
des marchés de la sous-direction de l’administration générale, le bureau des marchés des
services techniques de la propreté de Paris, le bureau des affaires juridiques et des
marchés des services techniques des ressources en eau et de l’assainissement), 3 fois
dans les attributions du bureau des marchés de la sous-direction de l’administration
générale, de service central et de la division centrale des services techniques des
ressources en eau et de l’assainissement.
C’est l’arrêté du 27 août 2003 qui, pour la première fois, utilise le mot « achat ».
Ce terme est utilisé trois fois. Tout d’abord, de manière assez réductrice, à deux reprises
dans les attributions du bureau de la commande publique qui « assure le rôle de
correspondant achat de la direction et d’interlocuteur des autres directions dans le cadre
des procédures d’achats transversales à la Ville ». Enfin, dans les attributions du bureau
des marchés des services ressources de la direction chargée de « la préparation des
marchés pour lesquels la direction de la protection de l’environnement est direction
responsable de marché dans le cadre d’achats transversaux à la Ville ». Le mot
« marché » est lui très présent puisqu’il est cité à 9 reprises dans cet arrêté3 dont 5 fois
pour le seul service des finances et des marchés qui bénéficie du transfert de toute la
procédure de passation des marchés de collecte, y compris l’analyse des offres, du
service technique de la propreté de Paris4.
L’arrêté du 17 novembre 2004 n’apporte pas de modifications sur ces points. Il
faut attendre l’arrêté modificatif du 30 septembre 2005 pour voir apparaître, dans une
acception plus significative, le terme « achat ». Il est en effet créé, au sein du seul
service technique de l’eau et de l’assainissement, un bureau de la commande publique
« chargé de préparer, contrôler et suivre les différentes procédures d’achats… ».
1
Ce sont le service des ressources humaines, le service des finances et des marchés, le bureau juridique et
foncier, la mission communication, la mission systèmes d’information, le bureau qualité-méthodes-
développement technique, la mission chefs de projet, la mission contrôle de gestion et expertises, la
section des locaux, le bureau de la logistique.
2
Deux pour le bureau des marchés du service financier, une fois au service technique de la propreté de
Paris, trois fois au service technique de l’eau et de l’assainissement.
3
Comme précédemment ce mot apparaît à la fois dans les libellés et les attributions de certaines entités.
4
Plus précisément, c’est le bureau des marchés du service des finances et des marchés qui bénéficie de ce
transfert.
5
La section des locaux est composée de quatre subdivisions rattachées au chef de service : une
subdivision administrative, une subdivision maîtrise d’ouvrage, une subdivision des travaux à l’entreprise
et une subdivision des travaux en régie.
acte d’engagement) et notifiés entre 2003 et 2005. Cette base de données comporte
2.313 marchés6 pour un montant global de 763,3 M€ :
Cette base de données, très lourde, est dominée par le nombre très important
(2.042) de marchés d’un montant très modeste (en moyenne 1.500 €), et qui ne
représentent que 0,4 % du montant total des achats réalisés par le service de la propreté
au cours des dernières années : il s’agit de la catégorie des marchés passés selon la
procédure adaptée7 (MPA) d’un montant unitaire inférieur à 10.000 €.
Aussi, les auditeurs ont-ils décidé d’isoler cette catégorie, et de faire porter
l’essentiel de leur étude sur les marchés notifiés de 2003 à 2005 d’un montant supérieur
6
Les informations communiquées par le bureau de la commande publique faisaient état de 2.561
contrats dont 96% relevaient de marchés passés selon la procédure adaptée de l’article 28 (et marchés
sans formalité préalable sous l’égide de l’ancien code des marchés publics). Les auditeurs ont procédé à
plusieurs retraitements en vue de la constitution d’une base de données fiable. Notamment, les contrats
qui, selon les termes utilisés par la direction, « ne relèvent pas du code des marchés
publics » (conventions passées avec l’UGAP et conventions signées avec des organismes liés à la Ville de
Paris tels que le Port Autonome de Paris), ainsi que les marchés qui relèvent strictement du secteur de
l’eau et de l’assainissement ; les conventions de formation numérotées selon la même séquence qu’un
marché public, à l’exception des opérations de formation d’un montant supérieur à 10.000€., ont été
extraits de la base de données.
7
Sont assimilés, dans tout le rapport, aux marchés passés selon la forme adaptée (MPA) du code des
marchés publics de 2004 les marchés passés sans formalités préalables (MSFP) du code des marchés
publics de 2001.
à 10.000 €. C’est cette base de données qui a fait l’objet d’une analyse détaillée afin de
présenter une cartographie des achats de la direction. Elle représente 271 marchés pour
un montant total de 760,1 M €.
Les marchés inférieurs à 10.000 € très nombreux en terme d’opérations,
représentent des montants globaux très faibles (3,135 M€). Ils font l’objet d’une analyse
globale et sont traités séparément dans un souci d’efficacité car leur nombre ne
permettait pas aux rapporteurs de travailler utilement sur une base de cette importance.
2.2.1. Les marchés d’un montant unitaire supérieur à 10.000 €
2.2.1.1. Des achats essentiellement métiers
On rappelle qu’après la publication du code des marchés en janvier 2004, la
Ville de Paris a arrêté son propre « référentiel achats ». La nomenclature des achats
adoptée par le Conseil de Paris par délibération du 5 et 6 avril 2004 comporte au total
846 catégories d’achat réparties entre 84 familles d’achat. Ces achats ont été répartis en
trois catégories. Tout d’abord, les achats transversaux qui correspondent à des besoins
communs à l’ensemble des directions. Ensuite, les achats « métiers » qui correspondent
à des besoins spécifiques à des domaines de compétences/métiers détenus par une seule
direction. Enfin, des achats partagés qui sont des achats communs à plusieurs directions
sans pour autant constituer des besoins communs ou généraux. Pour les deux premières
catégories d’achats, des directions responsables des marchés (DRM) ont été désignées :
elles ont en charge la gestion de l’ensemble du processus de la commande publique lié à
une catégorie d’achats particulière. Les autres directions qui utilisent, pour leurs
besoins, un marché transversal passé par une DRM sont qualifiées de directions
utilisatrices (DU). Quant à la troisième catégorie d’achats; toutes les directions sont, à
leur niveau, considérées comme DRM.
La direction de la protection de l’environnement est, avec la direction des
moyens généraux, désignée « direction responsable des marchés » (DRM) sur le plus
grand nombre de catégories d’achat. Elle l’est sur 25 familles et 82 catégories d’achats.
Elle n’a donc pas pour vocation essentielle de passer des marchés pour le compte
d’autres directions.
Sur la période 2003 – 2005, la direction a effectivement utilisé 86 catégories
d’achat. Parmi celles-ci, 50 relèvent de catégories pour lesquelles elle est désignée
DRM. Elle a donc ainsi utilisé 36 catégories d’achat sur la période d’analyse pour
lesquelles elle n’est pas DRM8.
Dans certains cas, la direction n’a pas eu recours à des marchés transversaux
existants. A titre d’exemple, l’achat d’armoires ventilées et d’armoires résistantes au feu
en 2003, 2004 et 2005 aurait pu être réalisé par le biais des marchés à bon de commande
8
Elle a ainsi utilisé les marchés transversaux de la DGIC pour des études, sondages, services
photographiques et certains travaux d’impression, de la DRH pour des marchés de formation, de la DMG
pour des achats de mobiliers, de véhicules et de produits pétroliers, des prestations de services diverses
(contrôles techniques, maintenance de véhicules, location de linge, blanchisserie…), de la DPA pour la
maintenance des installations techniques de bâtiments et pour des achats de matériaux de construction, de
la DVD pour des achats de produits énergétiques pour la voirie et de la DSTI pour des traitements
informatiques.
(MAC) de la DMG. Mais sur les conseils de cette dernière, la direction de la protection
de l’environnement a passé ses propres marchés.
Sur l’ensemble des marchés notifiés sur la période 2003 – 2005, la très grande
majorité des achats (près de 96 %) porte sur le cœur de métier de la direction de la
protection de l’environnement : traitement et à la collecte des déchets et ordures
(88,8 %), et « prestations de nettoyage et de nettoiement courant ou spécialisé » (7 %) :
Matériaux voirie et entretien voirie 105 479 6 866 546 23 392 6 995 416 0,92%
Etudes et travaux / immobilier 798 186 3 703 179 561 423 5 062 788 0,67%
Véhicules et tout matériel de transport 142 798 531 315 3 810 254 4 484 368 0,59%
Pièces détachées et accessoires
1 046 900 918 477 2 006 014 3 971 391 0,52%
véhicules
Autres 2 195 840 5 632 554 3 242 910 11 071 304 1,46%
L’analyse des marchés notifiés depuis 2003 montre que le nombre de marchés
notifiés concerne très largement des MPA (199 sur 271, soit 73%). Inversement, le
montant total notifié de ces marchés est marginal puisqu’il représente moins de 2% du
montant total notifié sur la période, toutes procédures confondues.
En nombre En montant
Marchés
négociés
Appels
Appels
1,5% d'offres d'offres
ouverts ouverts
25,1% 97,9%
Marchés
négociés
0,6%
Marchés
procédure
Marchés
adaptée
73,4% procédure
adaptée
1,5%
On constate ainsi que les appels d’offres ouverts représentent à eux seuls en
montant près de 98 % du montant des marchés de la direction sur la période.
Les marchés de collecte des ordures et déchets ont un poids tout à fait
considérable dans le montant total notifié sur la période 2003 – 2005, comme le montre
le tableau ci-après :
Poids (en € TTC) des marchés de traitement et collecte des ordures et déchets9
Montant total des marchés notifiés 131 934 845 25 188 411 603 032 997 760 156 253
9
Ces marchés concernent la collecte des ordures ménagères et du verre en porte à porte sur l’ensemble du
territoire parisien, la collecte des encombrants, la maintenance et la collecte des colonnes de verre, la
collecte des déchets toxiques et la collecte des feuilles mortes en saison automnale.
En nombre En montant
Marchés
négociés Appels
4% d'offres
ouverts
99,3%
Marchés
procédure Marchés
adaptée Appels négociés
41% d'offres
0,6%
ouverts
55%
Marchés
procédure
adaptée
0,1%
En nombre En montant
Marchés
procédure
Marchés
adaptée
procédure
12,2%
adaptée
77%
Appels Marchés
d'offres négociés
Appels ouverts 0,6%
d'offres 87,2%
ouverts
22% Marchés
négociés
1%
appels d’offres ouverts représentent à eux seuls près de 80% du montant total notifié des
appels d’offres ouverts. Il s’agit de :
Autres AOO
21%
Prestation de
nettoiement
voirie Fourniture
36% carburant GNV
9%
L’examen des MPA notifiés en 2004 par famille d’achat et par service montre
que 21 MPA concernent en 2004 les études et travaux immobiliers (essentiellement la
section des locaux) contre 6 en 2003 et que 14 MPA ont trait à la maintenance technique
(essentiellement la section des moyens mécaniques) contre 7 en 2003.
Les tableaux ci-après mettent en évidence la très forte singularité des quatre
services fortement impliqués dans la passation des marchés. Il est précisé ici que le
service responsable du marché désigne le service rédacteur des pièces de marché tel
qu’il a été identifié par le bureau de la commande publique.
Si on se réfère au nombre de procédures engagées, la section des locaux (SL) et
la section des moyens mécaniques (SMM) apparaissent comme ayant un poids très
significatif dans le nombre total de marchés notifiés sur la période d’analyse : 41% pour
la SMM et 23% pour la SL. Cette part est très supérieure à celle représentée par les
autres services de la direction :
Répartition par service responsable des marchés notifiés (en nombre) entre 2003 et 2005
Répartition par service responsable des marchés notifiés (en € TTC) entre 2003 et 2005
L’analyse détaillée des marchés gérés par la section des locaux et la section des
moyens mécaniques par type de procédure (AO/MPA) et par famille d’achat met en
évidence les résultats suivants :
10
39% du montant total notifié.
11
24% du montant total notifié.
SL
En nbre de lots 17 33 13 63 100%
En montant notifié 1 537 812 4 142 210 952 733 6 632 755 100%
AOO
En nbre de lots 4 4 3 11 17%
En montant notifié 1 006 425 2 588 819 468 088 4 063 332 61%
MSFP / MPA
En nbre de lots 13 29 10 52 83%
En montant notifié 531 387 1 553 391 484 645 2 569 423 39%
SMM
En nbre de lots 31 41 39 111 100%
En montant notifié 2 344 332 12 117 396 8 455 419 22 917 147 100%
AOO
En nbre de lots 7 6 8 21 19%
En montant notifié 973 454 9 954 594 6 220 444 17 148 492 75%
MN
En nbre de lots 2 0 0 2 2%
En montant notifié 239 600 0 0 239 600 1%
MSFP / MPA
En nbre de lots 22 35 31 88 79%
En montant notifié 1 131 278 2 162 802 2 234 974 5 529 055 24%
12
Les achats de la catégorie « enlèvement et traitement de déchets – nettoyages spécifiques » concernent
des prestations très particulières (élimination des piles usagées, des solvants, des matériels informatiques
et des huiles de friture).
13
Les achats de la catégorie « achats de fournitures et matériels de propreté et nettoiement » concernent
soit des produits spécifiques (produits anti-graffitis, sacs pour la collecte des papier de bureau…), soit des
achats de produits test (ramasses feuilles, balais…).
s’agit pas d’un choix volontaire. En effet, la DGIC, bien que DRM pour ce type d’achat
n’intègre pas systématiquement dans ses marchés les besoins propres de la direction
notamment en matière de conception de supports de communication », l’obligeant ainsi
à passer ses propres commandes. Par ailleurs, il convient de souligner, en 2005, une
baisse sensible du montant de ces achats en propre par la direction : 83 239 € en 2005
contre 154 522 € en 2004 soit une diminution de 46,13 %.
Le tableau qui suit retrace le nombre de procédures sur la période 2003-2005 par
catégorie d’achats.
Année de notification
Type de procédure 2003 2004 2005
Total
Nombre 41 43 18 102
Montant notifié TTC 66 077 858 157 997 854 46 726 228 270 801 940
Appels d'offres % du nombre total 60,29% 40,19% 17,82% 36,96%
% du montant total 98,36% 98,17% 90,66% 96,83%
Nombre 27 63 82 172
Montant notifié TTC 1 105 016 2 188 657 2 792 076 6 085 750
MPA % du nombre total 39,71% 58,88% 81,19% 62,32%
% du montant total 1,64% 1,36% 5,42% 2,18%
Nombre 1 1 2
Montant notifié TTC 764 565 2 022 217 2 786 782
Négocié % du nombre total 0,93% 0,99% 0,72%
% du montant total 0,48% 3,92% 1,00%
TOTAL du nombre de marchés : 68 107 101 276
Montant des marchés notifiés TTC : 67 182 875 160 951 076 51 540 521 279 674 472
suivant illustre bien cette prédominance des appels d’offres au regard des montants
concernés par les achats :
100%
90%
% du montant total annuel
80%
70%
60%
50% Appels d'offres
40%
MPA
30%
Marchés négociés
20%
10%
0%
2003 2004 2005
Année
90%
80%
70%
% du nombre annuel
60%
50%
40% Appels d'offres
30% MPA
20% Marchés négociés
10%
0%
2003 2004 2005
Année
années fait apparaître une diminution sensible du nombre des appels d’offres en 2005,
un fort accroissement des MPA en nombre et en montant et le caractère très marginal
des marchés négociés.
On constate ainsi qu’en montant, les trois quarts de marchés passés par le service
technique de l’eau et de l’assainissement sur la période concernée par l’étude, sont des
14
En 2003, la division réhabilitation a passé un marché, d’une durée de 3 ans et d’un montant global de
11,960 M€ TTC, décomposé en 2 lots géographiques, en vue de réhabiliter les ouvrages non visitables.
En 2004, pour assurer la réhabilitation des branchements particuliers de réseaux d’assainissement, la
section de l’assainissement de Paris a passé un marché comprenant 3 lots géographiques et d’un montant
total de 21,528 M€ TTC. L’année 2005 a été marquée par les 2 lots géographiques relatifs aux travaux de
réhabilitation des ouvrages visitables du réseau d’assainissement, marché découpé en 2 lots, d’un montant
total maximum de 15,309 M€ TTC.
Année de notification
% moyen
Service à
Montant (en €TTC) ou Moyenne sur la
Secteur l'origine du 2003 2004 2005 Total
nombre de marchés annuelle période
besoin considérée
DGF Montant notifié 9 966 557 14,83% 6 449 717 4,01% 1 600 528 3,11% 18 016 801 6 005 600 6,44%
Nbre de marchés notifiés 13 19,12% 6 5,61% 4 3,96% 23 8 8,33%
Montant notifié 16 864 0,03% 927340 0,58% 813 595 1,58% 1 757 799 585 933 0,63%
DIC
Nbre de marchés notifiés 1 1,47% 8 7,48% 13 12,87% 22 7 7,97%
Montant notifié 30 823 861 45,88% 117 909 763 73,26% 900 008 1,75% 133 846 432 44 615 477 47,86%
DTE
Nbre de marchés notifiés 23 33,82% 13 12,15% 4 3,96% 40 13 14,49%
SAP
Montant notifié 43 534 0,06% 3 735 790 2,32% 2 176 698 4,22% 5 956 023 1 985 341 2,13%
DTN
Nbre de marchés notifiés 1 1,47% 13 12,15% 8 7,92% 22 7 7,97%
Montant notifié 103 897 0,15% 4 791 611 2,98% 595 471 1,16% 5 490 978 1 830 326 1,96%
MQD
Nbre de marchés notifiés 1 1,47% 28 26,17% 28 27,72% 57 19 20,65%
Montant notifié 26 228 163 39,04% 27 136 855 16,86% 40 433 593 78,45% 109 585 812 36 528 604 39,18%
REHA
Nbre de marchés notifiés 29 42,65% 39 36,45% 31 30,69% 99 33 35,87%
Montant notifié 5 020 628 9,74% 5 020 628 1 673 543 1,80%
SEP SEP
Nbre de marchés notifiés 13 12,87% 13 4 4,71%
Total notifié 67 182 875 100% 160 951 076 100% 51 540 521 100% 279 674 472 93 224 824
TOTAL
Nbre de marchés notifiés 68 100% 107 100% 101 100% 276 92
Abréviations utilisées :
SAP : Secteur de l'assainissement DTE : Division territoriale d'exploitation
SEP : Section de l'eau MQD : Mission qualité et développement
DGF : Division de le gestion des flux REHA : Division réhabilitation
DIC : Division informatique et cartographie DTN : Division des travaux neufs
15
Société Anonyme de Gestion des Eaux de Paris.
16
Estimation par la direction d’une économie de 2,9 millions d’euros par an.
17
Estimation par la direction d’une économie de 3,3 millions d’euros par an.
les plus significatives18de ces progrès. Concernant les renouvellements des marchés de
collecte, il convient de signaler, au titre de l’extension des prestations, l’obligation faite
aux entreprises de posséder une flotte de véhicules entièrement à motorisation GNV.
3.2. Une mise en place rapide mais partielle des règles d’achat de
la Ville
3.2.1. Une mise en place rapide des règles d’achat de la Ville de Paris
Deux arrêtés du 17 juin 200419 ont créé dans chaque direction des commissions
internes des marchés. Elles ont pour compétence d’ouvrir les offres des MPA et
d’émettre un avis sur leur attribution ainsi que d’ouvrir la première enveloppe des
marchés soumis à la commission d’appels d’offres.
Compte tenu de l’autonomie pour la définition des besoins reconnue au service
technique de l’eau et de l’assainissement par le Conseil de Paris20, deux commissions
internes des marchés ont été créées à la direction, la première pour les services supports
et la propreté, la seconde pour l’eau. Elles sont toutes les deux présidées par l’adjoint au
directeur pour l’administration générale et composées, pour la commission services
supports et propreté, par le chef du service des finances et des marchés, le chef du
bureau juridique et foncier et le chef du bureau du budget et des taxes, et, pour la
commission eau au début de la période auditée21, par le chef du service technique des
ressources en eau et de l’assainissement, l’adjoint au chef du service technique des
ressources en eau et de l’assainissement et le chef du bureau juridique et foncier.
La direction de la protection de l’environnement a très rapidement mis en place
ses commissions internes des marchés puisque les premières réunions (21 avril 2004
pour la commission propreté et services supports, 28 avril pour la commission eau) sont
très proches de la délibération du Conseil de Paris ayant institué ces commissions (5 et 6
avril 2004) et bien antérieures à la date de signature des arrêtés du secrétaire général.
La commission interne des marchés pour les services supports et la propreté
s’est réunie 84 fois d’avril 2004 à août 2006 inclus, la commission eau 65 fois sur la
même période. On constate une stabilité du nombre de réunions organisées dans l’année
pour la commission propreté et services supports (35 réunions de mai 2004 à fin avril
2005, 36 réunions de mai 2005 à fin avril 2006) et une augmentation significative pour
la commission eau (24 réunions de mai 2004 à fin avril 2005, 28 réunions de mai 2005 à
fin avril 2006). On relève que ces commissions se réunissent principalement pendant les
18
On signalera également, bien que ce marché notifié en 2006 soit en dehors de la période d’audit, les
marchés de gestion des déchetteries et de collecte des déchets encombrants.
19
L’un pour la commune, l’autre pour le département de Paris.
20
Délibération 2004 AJ -2 des 5 et 6 avril 2004.
21
En réponse au rapport provisoire, la direction a fait connaître aux auditeurs que la composition de la
CIM « eau » avait fait l’objet de deux modifications. Par arrêté du 29 septembre 2004, la commission
« eau » est composée du chef du bureau juridique et foncier, du chef du service technique des ressources
en eau et de l’assainissement et du chef de la division centrale du service technique des ressources en eau
et de l’assainissement. Par arrêté du 28 septembre 2005, elle est composée du chef du bureau juridique et
foncier, du chef de la division administrative et financière et du chef du bureau de la commande publique.
Le président n’a pas été changé.
six premiers mois de l’année : 60 % des réunions de 2005 se sont tenues de janvier à
mai.
Les notions de direction responsable des marchés (DRM) et de direction
utilisatrice (DU) sont bien comprises à la direction de la protection de l’environnement.
Toutefois, cette répartition n’a pas, au début, été totalement respectée. C’est pourquoi,
par note du 31 janvier 2006, le directeur de la protection de l’environnement a rappelé à
ses services les règles à suivre et mis en place une procédure d’expression du besoin
préalable à tout achat. Ce contrôle est effectué par les bureaux de la commande publique
(l’un pour les services supports et le service technique de la propreté de Paris, l’autre
pour le service technique de l’eau et de l’assainissement).
22
Dans sa réponse au rapport provisoire, la direction signale certes que le « bureau de la commande
publique assure l’ensemble des missions d’un BCA…à l’exception du pilotage ». Mais elle précise « que
sur la période 2003-2005, le bureau de la commande publique n’a pas toujours exercé toutes ces
missions ».
50%
40%
30% 24%
18%
20% 15% 14%
10%
0%
Centraux STPP STEA
23
Définir les besoins (46 %), participer au choix de la procédure (43 %), rédiger les rapports d’analyse
des offres (36 %), contrôler le dossier de consultation des entreprises (36 %).
4.1.2. Des agents aux fonctions peu différenciées au sein du service technique
de la propreté de Paris
Les agents du service technique de la propreté de Paris représentent 62% de
l’ensemble des questionnaires retournés avec une majorité d’agents de catégorie B à
53%.
Au sein des réponses, les agents des divisions territoriales sont majoritaires
puisqu’ils sont 69% des agents du service à avoir répondu au questionnaire.
On constate que les agents des catégories A et B, affectés ou non dans les
divisions territoriales, citent les mêmes quatre premières tâches les plus régulièrement
exercées par eux. A l’exception de la définition des besoins, elles sont essentiellement
liées à l’exécution des marchés : suivre la consommation du service, rédiger des bons de
commande, vérifier la conformité de la livraison.
Ce constat ne doit pas dissimuler quelques différences liées à la répartition et au
poids de chacune de ces activités soit entre catégories, soit entre les divisions et les
autres services du service technique de la propreté de Paris comme le montre le tableau
qui suit.
24
Définir les besoins (53 %), demander un devis à un fournisseur (50 %), vérifier la conformité de la
livraison (47 %), tenir un fichier fournisseurs (38 %).
25
Les activités des agents de catégorie C des services centraux du service technique de la propreté de
Paris consistent à vérifier régulièrement la conformité de la livraison (57 %), à suivre la consommation du
service (27 %), à demander un devis aux fournisseurs (25 %) et à liquider des factures (20 %). Pour les
agents de catégorie C affectés dans les divisions territoriales, les tâches les plus régulières sont la
vérification de la conformité de la livraison (70 %), la rédaction de bons de commande (45 %), le suivi de
la consommation du service (28 %) et la formalisation des marchés notifiés (25 %).
4.2. L’expertise
Dans le questionnaire, il était demandé aux agents de préciser les fonctions
qu’ils considéraient comme leurs points forts et celles qu’ils avaient des difficultés à
réaliser.
Comme pour l’analyse des compétences régulièrement exercées, il convient de
distinguer les trois grands services de la direction.
26
Il convient de remarquer que ces deux tâches figurent aussi comme des points forts pour d’autres agents
de catégorie B des services centraux du service technique de la propreté de Paris.
rapport avec des fonctions qu’ils exercent néanmoins fréquemment. Parmi les tâches
que cette catégorie d’agents signale avoir des difficultés à remplir, figurent la pratique
de la négociation, la programmation des consultations et la définition des critères de
choix des entreprises, fonctions éminemment importantes dans la fonction achats-
marchés.
Sur la période auditée, 252 stages ont été suivis par les agents. On obtient ainsi
une moyenne annuelle de 0,26 formation par agent. Il importe de signaler que, sur les
trois dernières années, 237 agents déclarent n’avoir demandé aucune formation achats
marchés soit 72% des agents ayant répondu au questionnaire.
L’analyse de la répartition du nombre de stages par agent montre une grande
dispersion de la formation : plus de 56 % des agents ont bénéficié sur trois ans d’au plus
deux stages.
250
210
200
Nombre d'agents
150
100
46
50 20 19 11 5 3 1 2
0
0 1 2 3 4 5 6 7 8
La fonction achat 2%
Autres : 8%
Les marchés passés par la direction sont étroitement liés à une mission de
service public, toute rupture de prestations est lourde de conséquence et la pression est
élevée pour assurer la continuité du service public. Dans ce contexte la programmation
et la planification des achats apparaissent essentielles.
Or, la direction de la protection de l’environnement ne dispose pas d’outils
purement dédiés à la programmation et la planification des achats.
En réalité, la programmation des achats est directement liée à la programmation
budgétaire. Tout achat doit être programmé à l’année N-1 du renouvellement du
marché. Il existe, pour ce faire, un planning prévisionnel des marchés qui fait apparaître
les dates d’expiration des marchés et les dates d’introduction des projets de marchés
dans ALPACA.
Pour les gros appels d’offres, la direction anticipe un à deux ans en avance, voire
un peu plus. Les appels d’offres de cette direction ont, par ailleurs, la spécificité de
prévoir parfois des délais de préparation qui peuvent être très importants. Il faut
compter, par exemple, 8 mois pour la fabrication des engins de nettoiement mécanique
ce qui signifie que l’on doit notifier le marché 8 mois avant l’exécution des prestations
du marché. Ces délais constituent donc une contrainte supplémentaire forte pour
l’anticipation des achats.
Le cas du service technique de l’eau et de l’assainissement est particulier dans la
mesure où, en matière d’assainissement, il existe une véritable programmation des
achats. Un plan de modernisation du réseau des égouts de Paris a en effet été lancé en
1991 et décliné en plans quadriennaux. Une série d’ouvrages à réhabiliter et de travaux
neufs à réaliser a été identifiée. Le programme de protection des crues de la Seine a
également amené la SAP à réaliser des travaux sur toutes les stations de pompage
(vannes et locaux techniques) situées en plan bas. La programmation budgétaire et des
travaux s’étend jusqu’en 2010.
Cela étant, certains services ont parfois recours à des MPA pour faire le joint
entre deux appels d’offres ou pour se couvrir en cas d’appels d’offres infructueux. La
27
Il faut entendre par marché un lot. Par ailleurs, chaque marché a été numéroté de 1 à 53.
section des moyens mécaniques a ainsi notifié pour la fourniture de gaz industriel deux
MSFP en 2003, deux MPA en 2004 et un MPA en 2005. Ces MPA ont été passés pour
éviter des ruptures de prestations en attendant la notification du prochain appel d’offres
qui s’est trouvé être infructueux (l’appel d’offres a finalement été notifié en 2006). De
la même manière, la division de la gestion des flux à la SAP va devoir passer un marché
de curage pour 4 mois afin éviter une rupture de prestations liées à un renouvellement
trop tardif de l’ancien appel d’offres. Il est clair que de telles pratiques nuisent à une
optimisation des achats et pourraient sans doute être évitées par une meilleure
anticipation des services.
Les rapporteurs ont par ailleurs constaté que certains marchés étaient attribués à
quelques jours de l’expiration des anciens marchés. Ainsi l’appel d’offres (marchés n°6
à 10) pour la mise à disposition et la gestion des bacs de collecte d’ordures ménagères,
de multi matériaux et verre a été notifié entre le 10 et 12 décembre 2003 (suivants les
lots) alors que le précédent marché expirait le 29 décembre et qu’était prévue au nouvel
appel d’offres une période de préparation entre 15 et 35 jours. La commission d’appels
d’offres d’attribution pour la collecte de verre en porte à porte (marchés n° 3 à 5) s’est
tenue le 4 décembre 2003 alors que le précédent marché expirait entre le 5 et le 7
décembre (suivants les lots), celle pour l’appel d’offres n°19 pour l’enlèvement de
feuilles mortes s’est réunie le 6 septembre 2004 soit le jour de l’expiration du précédent
marché. L’attribution de marché, dans de telles conditions, pourrait être pervertie par la
nécessité d’éviter toute rupture de prestations ce qui pourrait pousser la Ville de Paris à
s’interdire le marché infructueux. Il importe donc de veiller à respecter des délais
raisonnables entre l’attribution du nouveau marché et l’expiration de l’ancien marché.
Cette observation paraît toutefois circonscrite dans le temps car aucun des marchés
notifiés à partir de 2005 et examinés par l’Inspection générale n’appelait d’observation
sur ce point précis.
Les services expriment leurs besoins à travers leurs propositions en fonction des
imputations budgétaires. L’estimation précise des besoins est réalisée au moment de la
rédaction du projet de marché. L’analyse des pièces de marché par les rapporteurs a
permis de constater que, lors du renouvellement d’appels d’offres en matière de
propreté, le dernier marché faisait l’objet d’études et de bilans parfois poussés afin
d’estimer au mieux les besoins actuels.
Le recensement et l’estimation précis des besoins devraient être effectués au
moment de la préparation budgétaire. Ce sont les besoins qui devraient déterminer la
programmation budgétaire et non les besoins qui doivent être estimés en fonction du
budget alloué. Le problème ne se pose pas pour les gros appels d’offres dont les projets
sont élaborés très en amont. En revanche pour les autres marchés, la direction de la
protection de l’environnement se doit d’améliorer son anticipation. Les services sont
dans des procédures d’urgence parce qu’ils n’achètent qu’une fois que le besoin se fait
réellement sentir.
On a alors le risque de voir se multiplier les petites procédures annuelles, sans
vision d’ensemble, avec un coût de gestion élevé. Ainsi, les auditeurs ont noté que
certains besoins, pourtant récurrents, ont fait l’objet, chaque année, d’un marché annuel
non reconductible. Cela a été par exemple le cas des marchés passés par la
circonscription fonctionnelle pour l’élimination des peintures usagées (MPA n°13 pour
l’année 2003 et n°22 pour l’année 2004).
Certaines expressions de besoins ont parfois paru incohérentes aux auditeurs.
Ainsi, en 2005, le service des finances et des marchés a lancé un appel d’offres
pour la fourniture de 41 aspirateurs de voirie (lot 1) et de 69 balayeuses-aspiratrices (lot
2). Le lot 1 prévoit une motorisation classique à essence avec variante possible avec
motorisation non polluante (gaz, électrique…). Le lot 2 n’autorise qu’une motorisation
non polluante gaz ou GPL, sans aucune variante. Cette distinction n’apparaît pas
justifiée dans le dossier examiné. Cette incohérence a eu, en ce qui concerne le lot 1,
pour conséquence d’exclure les candidatures des industriels n’offrant que des
motorisations non polluantes puisqu’il faut proposer une offre de base (polluante dans
ce cas) pour présenter une variante (non polluante en l’occurrence) conformément à
l’article 50 du code des marchés publics28.
Il en est de même pour le marché n°22 passé sans formalités préalables
concernant l’élimination de peintures usagées pour 2004. L’entreprise devait « assurer
le traitement des peintures usagées, livrées par la Mairie de Paris ». Dans l’analyse des
deux offres, le critère déterminant entre les deux candidats a été le coût de la livraison
par la circonscription fonctionnelle, établi selon le barème de location d’un véhicule
avec chauffeur du service des transports automobiles municipaux. Il eut été intéressant
de demander, le cas échéant dans le cadre d’une variante, aux entreprises une offre plus
large incluant le transport et le traitement des peintures usagées29.
Le bureau de la commande publique des services supports de la direction
s’efforce actuellement d’améliorer le recensement des besoins. Une fiche d’estimation
des besoins a ainsi récemment été créée et devrait permettre au bureau de la commande
publique d’être informé plus en amont des achats à planifier. Même si l’évolution des
besoins n’est pas toujours aisée à prévoir, les services doivent s’inscrire dans cette
nouvelle démarche. Une véritable réflexion avec la section des moyens mécaniques est
également menée à propos de l’achat des pièces détachées (Comment acheter des pièces
détachées génériques, de marques ? Quelle doit être la politique d’homogénéisation du
parc ?). Cette démarche ne peut qu’être encouragée et devrait aboutir à terme à une
optimisation des achats.
28
La dernière phrase de l’article 50 dispose que « Les variantes doivent être proposées avec l’offre de
base ».
29
L’entreprise la moins chère en € par tonne traitée (-40 % par rapport à l’autre candidat) devient la plus
onéreuse lorsqu’on applique le tarif TAM de livraison compte tenu de son éloignement géographique.
Quant aux marchés passés en la forme adaptée, le rôle des deux bureaux de la
commande publique est essentiel et vient d’être renforcé début 2006 par la nouvelle
procédure concernant l’expression des besoins instauré à la direction. En effet, la
nouvelle fiche estimative des besoins pour le lancement de tous les marchés en
procédure adaptée devrait permettre à ces bureaux de contrôler et d’éviter les créations
d’unités fonctionnelles.
La publicité est rédigée et gérée par les services chargés de la passation des
marchés, à partir de l’outil AAPC (avis d’appel public à concurrence). Le bureau des
marchés a ainsi en charge la gestion de la publicité des appels d’offres relatifs à la
collecte. Fort de son expérience, celui-ci a développé une véritable compétence en la
matière et apporte son aide aux autres services (section des locaux et section des
moyens mécaniques) pour la publicité de leurs appels d’offres.
Pour les MPA d’un montant supérieur à 90.000 €, la publicité est écrite par les
services en collaboration avec le bureau de la commande publique et le bureau des
marchés apporte son aide aux services pour l’entrée de leur publicité en AAPC.
La direction de la protection de l’environnement choisit ses supports de publicité
en application du référentiel Ville30. Les appels d’offres européens sont publiés au
JOUE, BOAMP et dans un journal d’annonces légales généralement le Moniteur et
parfois l’Usine nouvelle.
La direction adresse parfois un avis de pré information à l’office des
publications de l’Union européenne afin de disposer de la faculté de réduire le délai de
réception des offres31. L’article 57 du code des marchés publics dispose que, pour
bénéficier de ce délai réduit, cet avis de pré information doit être envoyé 52 jours32 au
moins avant l’avis d’appel public à concurrence. Or, ce délai entre l’envoi de l’avis de
pré information et celui de l’avis d’appel public à la concurrence n’a pas toujours été
respecté par la direction de la protection de l’environnement. Pour l’appel d’offres n° 16
concernant la fourniture de balais le délai entre l’envoi de l’avis de pré information (15
mai 2003) et celui de l’avis d’appel public à la concurrence (21 juin 2003) n’est que de
37 jours. Le délai de réception des offres ne pouvait donc pas être réduit à 38 jours
comme cela a été le cas.
30
Le référentiel Ville n’impose aucun formalisme de publicité pour les achats inférieurs à 10 000 € HT.
Pour les achats compris entre 10 000 € HT et 90 000 € HT, il prévoyait (jusqu’à fin 2005) une publicité
simplifiée sur le site internet de la Ville et dans le BMO avec une publication complémentaire, le cas
échéant dans la presse spécialisée. Pour les MPA compris entre 90 000 et 230 000 € HT, il impose une
publicité obligatoire au BOAMP ou JAL complétée si nécessaire par un journal spécialisé. Pour les appels
d’offres européens, une publicité est obligatoire au JOUE et au BOAMP.
31
Le délai est alors de 22 jours minimum au lieu de 52 jours minimum.
32
Ce délai ne doit pas être confondu avec le délai, lui aussi de 52 jours, entre l’envoi de l’avis d’appel
public à la concurrence et la date limite de réception des offres.
Sur le contenu des publicités, peu de choses sont à relever. Les différents
supports de publicité pour les appels d’offres ne font le plus souvent pas apparaître
d’incohérence. Toutefois, l’avis d’appel public à la concurrence (AAPC) du marché n°
50 pour la maintenance des appareils de détection de gaz prévoit deux critères de
jugement des offres (la valeur technique et le prix) alors que le règlement de
consultation en indique trois (la valeur technique, le prix et le délai d’exécution).
Les rapporteurs ont également constaté quelques erreurs dans le contenu des
publications de certains MPA. Ainsi, l’AAPC du marché numéroté 45 ne mentionne pas
l’heure limite de dépôt des offres. La publicité au Moniteur, pour le MPA numéroté 20
pour la création d’un parking pour bennes à ordures à Romainville, précise l’existence
d’un délai de préparation de 30 jours alors que ce délai ne figure ni dans l’acte
d’engagement ni dans ses annexes (règlement de consultation, clauses techniques).
Concernant les marchés passés par le service technique de l’eau et de
l’assainissement, il apparaît que le nombre d’offres reçues est en général très inférieur
au nombre de dossiers de consultation retirés. Sur l’échantillon des marchés examinés
par l’Inspection générale, en moyenne 74 % des entreprises ayant demandé un dossier
de consultation ne déposent pas d’offres. Les dossiers de marché ne fournissent aucune
explication sur cette déperdition. Certes, une pratique courante des entreprises fait que
les dossiers de consultation sont retirés par des secrétariats qui les transmettent ensuite
aux responsables concernés. Ces derniers décident alors, compte tenu notamment de la
nature des travaux et du plan de charge de l’entreprise, d’engager les études nécessaires
pour répondre à la consultation. Il n’en demeure pas moins qu’il serait utile de contacter
les candidats n’ayant pas déposé d’offres afin de connaître les motivations réelles qui
les ont poussées à ne pas répondre.
D’une manière générale, les rapporteurs ont relevé que la traçabilité en matière
de publicité et de mise en concurrence était peu respectée pour les MPA. Certains
dossiers de marché sont extrêmement réduits. Le dossier du marché sans formalités
préalables n°11 pour la réparation des sièges des véhicules de la CMM ne comporte que
l’acte d’engagement auquel, par ailleurs, il semble manquer une page. Le MSFP n°13
pour l’élimination des peintures usagées ne comprend que l’acte d’engagement du
titulaire, un ordre de service de notification du marché et un certificat administratif
fixant le début d’exécution du marché. On ignore si plusieurs entreprises ont été
consultées.
Dans le dossier du MPA passé en 2004 pour l’élimination des peintures usagées
(marché n° 22) figure une note du chef de la circonscription fonctionnelle au chef du
service des finances et des marchés indiquant une mise en concurrence lancée en
décembre 2003 avec date de remise des offres au 13 janvier 2004. Or, il n’y a aucune
trace au dossier de cette consultation ni de la publicité afférente à cette consultation. Le
rapport d’attribution de ce marché fait état de deux offres mais le dossier du marché ne
contient que celle du titulaire.
De la même manière, il n’existe aucune traçabilité de la mise en concurrence et
de la publicité du MPA n° 21 relatif à la fournitures de pièces détachées pour nettoyeurs
haute pression pour la CMM. Seul un bordereau de transmission à l’attention du bureau
de la commande publique mentionne la mise en concurrence de 4 entreprises. Il ne
Les pièces du dossier de consultation des entreprises sont rédigées par les
services opérationnels, excepté ceux des appels d’offres relatifs à la collecte qui
émanent du bureau des marchés des services supports. Il est à remarquer que les
contrôles exercés sur les pièces de marché concernent les seules pièces administratives
au sens large. Pour le service technique de l’eau et de l’assainissement, le bureau de la
commande publique s’assure toutefois de la cohérence du CCTP avec les autres pièces
du marché. Il convient d’ajouter que les marchés supérieurs à 230.000 € HT passés par
le service technique de l’eau et de l’assainissement bénéficient d’un double niveau de
contrôle (le premier du bureau de la commande publique propre au service technique de
l’eau et de l’assainissement, le second des services supports de la direction).
Certaines clauses des marchés n’apparaissent pas toujours cohérentes. Ainsi,
l’article 4.6 du cahier des clauses administratives particulières du marché (numérotés 41
et 35), dispose que « dans le cas où le titulaire n’aurait pas livré la totalité des engins et
remorques à la date de début de la période d’exécution des prestations, il sera appliqué
une pénalité de 150 € par engin et par jour de retard ». Plus élevée dans un cas (1,82 %
du prix unitaire de l’aspirateur du lot 1) que dans l’autre (0,68 % du prix unitaire des
balayeuses-aspiratrices du lot 2), cette pénalité peut paraître peu élevée compte tenu de
l’importance accordée au critère de livraison dans ce marché. En effet, le délai de
livraison des engins figure parmi les critères officiels de classement des offres pondéré à
hauteur de 20 %33. Le retard dans la livraison des engins prend donc une importance
singulière d’autant que les entreprises retenues pour les deux lots sont celles qui avaient
obtenu la meilleure note sur ce critère. Il eut donc fallu, dans ces conditions, que les
pénalités pour retard dans les livraisons soient particulièrement dissuasives pour inciter
fortement les attributaires à respecter leurs engagements et finalement le choix de la
commission d’appel d’offres.
Une véritable réflexion sur la rédaction du CCAP est menée depuis 2005 par le
bureau des marchés qui tente d’alléger ou de simplifier certaines clauses (prix, formule
de révision, pénalités).
33
En termes de pondération, c’est le second critère sur 4 pour le lot 1, le second à égalité avec la valeur
technique pour le lot 2.
5.6.1. Une analyse des offres parfois absente des dossiers de MPA
Sur les marchés examinés par l’Inspection générale, on constate en premier lieu
que certains dossiers de MPA ne contiennent aucune analyse des offres. C’est le cas du
MPA n°11 pour la réparation des sièges des véhicules de la section des moyens
mécaniques et du MSFP n°13 pour l’élimination des peintures usagées. Il est vrai que
les montants de ces marchés sont faibles (respectivement 25.000 € HT et 33.264 € HT),
mais ils supposent néanmoins la consultation de trois entreprises et la faiblesse de leur
montant n’affranchit pas les services d’une décision d’attribution motivée. Le dossier du
MPA n°21 pour la fourniture de pièces détachées pour nettoyeurs haute pression pour la
section des moyens mécaniques (montant minimum 22 500 € HT et maximum 90.000
€HT) ne comporte lui aussi aucune analyse des offres. Les offres concurrentes ne sont
d’ailleurs même pas mentionnées. Seul, un bordereau de transmission à l’attention du
bureau de la commande publique indique qu’il y a eu consultation de 4 entreprises et
qu’à tarif égal, le choix s’est porté sur l’entreprise titulaire du marché précédent.
Les sous critères de la valeur technique sont notés pour chaque offre en comparaison
avec un référentiel défini avec les services opérationnels.
La notation du critère de prix par la direction de la protection de
l’environnement est généralement réalisée au moyen d’une formule mathématique ayant
pour paramètres la notation de l’estimation administrative et l’écart de prix par rapport à
l’estimation administrative valant 1 point :
note de l'entreprise = [(-1/écart ) x( offre entreprise /estim. adm.)] + note est. adm. + (1/écart)
Cette formule détermine une droite où l’on retrouve en abscisses les offres des
entreprises et en ordonnées les notes attribuées.
20
Note de l’est.
adm. + 1
Note de
l’estim.
adm.
Note du
candidat Offres des candidats
0
Offre du
Estimation candidat
Offre dont l’écart administrative
par rapport à
l’est. adm. donne
1 point
La section des locaux utilise un processus de notation similaire mais sur une
base légèrement différente : les paramètres à définir sont la note de l’estimation
administrative et le pourcentage X % tel que l’offre d’un montant égal à l’estimation
administrative + X % soit notée 0/20. Dans ce cas la formule mathématique est la
suivante :
note candidat = [(-note est. adm. / X %) x offre candidat] + [(note est. adm. / X %) x (estim. adm. + X %)]
Notes des
candidats
20
Note du
candidat
Offres des candidats
L’analyse des pièces de certains marchés réalisée par les auditeurs appelle
cependant plusieurs remarques :
- Les auditeurs ont constaté que la notation de l’estimation administrative
pouvait, sans explication, varier d’un marché à l’autre dans une
fourchette de 9,5 à 15/20 Ainsi si l’estimation administrative pour les
appels d’offres de collecte d’ordures ménagères et d’enlèvement des
graffiti a été évaluée respectivement à 10/20 et 9,5/20, celle de l’appel
d’offres pour la fourniture d’aspirateurs de voirie a été évaluée à 12/20
pour le lot n°1 et 13/20 pour le lot n°2. La section des locaux a plutôt
tendance, quant à elle, à attribuer à l’estimation administrative une note
de 13 ou 15/20 (15/20 pour les petits MPA).
- La formule choisie de notation du critère prix aboutit parfois à des écarts
de notation très importants dont on peut se demander s’ils sont bien
justifiés. Ainsi pour le marché de collecte des ordures ménagères passé
en 2005, l’estimation administrative a été notée 20/40 et tout écart de 0,5
% par rapport à cette estimation 1 point sur 40. Suite à la fixation de ces
paramètres, un candidat a obtenu pour son offre sur le lot 1, supérieure
de 9,4 % à l’estimation administrative, la note de 1,2/40 ce qui paraît très
sévère. Malgré une pondération majorée du critère valeur technique
(généralement à 55 % contre 45 % pour le critère prix), de tels écarts
dans la notation du critère prix ont pour conséquence que le critère prix
devient finalement le critère prépondérant pour départager les candidats
d’un marché. Les écarts de notation des autres critères et notamment du
critère valeur technique sont en effet et d’une manière générale beaucoup
moins amples.
- Les paramètres définis pour la notation du critère prix conduisent parfois
la direction à noter des offres dépassant largement le cadre des plus ou
moins 20 % de l’estimation administrative. Ainsi les paramètres définis
pour le marché de fourniture d’aspirateurs de voirie lot n°1 en 2005 (note
de 13/20 pour l’estimation administrative et écart de 10 % valant 1 point
sur 20) aboutissent au fait que pour avoir 20/20, le candidat doit proposer
une offre inférieure de 70% à l’estimation administrative ce qui peut
paraître démesuré. Il en est de même pour le marché des graffitis où les
paramètres choisis (note de 19/40 à l’estimation administrative et écart
de 2% valant 1 point sur 40) font que pour avoir 40/40 le candidat doit
proposer une offre inférieure de 42 % par rapport à l’estimation
administrative et pour avoir 0/40 une offre supérieure de 38 %.
- Le choix des paramètres pour la notation du critère prix influe de facto
sur les notes attribuées aux candidats et pourrait favoriser un candidat
plutôt qu’un autre. Pour cette raison, la détermination des paramètres de
notation au moment de l’analyse des offres est discutable. Une
transparence totale de la procédure supposerait que ces paramètres soient
déterminés avant l’ouverture des offres quitte à les modifier, si
nécessaire, au moment de l’analyse. Une estimation administrative
apparaissant à l’analyse des offres de manière évidente erronée pourrait,
par exemple, justifier une révision à la baisse ou à la hausse de la
notation de cette estimation.
34
On précisera que cette formule de notation du critère prix est identique à celle des appels d’offres de la
propreté.
Cette ouverture juridique a été, à la Ville de Paris, relayée par une volonté
affichée de faire de la négociation un outil banalisé de la politique d’achats.
L’article 35-I-5° du code des marchés publics prévoit que peuvent être négociés
après publicité préalable et mise en concurrence les marchés de travaux dont le montant
est compris entre 230.000 € HT et 5.900.000.€ HT.
Compte tenu des délais d’application du code des marchés dans sa version du 7
janvier 2004, certains marchés de travaux passés en appel d’offres auraient pu
emprunter la voie de la négociation. Tel est le cas de deux marchés de la section des
locaux concernant respectivement la restructuration partielle du garage de bennes
électriques à Saint Ouen et la rénovation du lieu d’appel 17/3.
Pour le service technique de l’eau et de l’assainissement, on peut estimer que 6
marchés de travaux passés en 2004 sur 35 auraient pu l’être sous la forme négociée.
Cette situation perdure en 2005 avec 9 marchés sur 19 passés en appel d’offres au lieu
d’être des marchés négociés.
Force est de constater que le recours à la négociation est une orientation très
récente qui nécessite à la fois une formation spécialisée des acteurs et une préparation et
une rédaction adaptées particulièrement des CCTP. Compte tenu des délais inhérents à
la préparation des dossiers, il n’est pas anormal que la direction n’ait pas pu recourir au
marché négocié.
On note néanmoins une évolution favorable car le service technique de l’eau et
de l’assainissement, a décidé, à titre de test, de recourir en 2006 directement à un
marché négocié pour des travaux de réhabilitation sur le collecteur BLOMET.
Pour ce qui concerne les marchés passés en la forme adaptée d’un montant
inférieur à 90.000 € HT, l’état des dossiers examinés par l’Inspection générale ne
permet que difficilement d’apprécier la réalité et le contenu exact de la négociation. En
effet, la traçabilité de ces négociations fait défaut tant dans la forme (absence de compte
rendu des réunions de négociation) que sur le fond (quels objectifs assignés ? quels
résultats ?).
Les CCAP de ces marchés comportent un article intitulé « règlement du prix des
fournitures non prévues » qui « …concerne les produits dont la fourniture ou la
modification est décidée par ordre de service et pour lesquelles le marché ne prévoit pas
de prix. Il en est ainsi, par exemple, de nouveaux produits qui viendraient se substituer
aux produits proposés en cours de marché ».
Il est précisé que « ces prix nouveaux sont établis sur les mêmes bases que les
prix du marché, notamment aux conditions économiques en vigueur au mois
d’établissement de ces prix ».
Il mentionne que « l’ordre de service notifie au titulaire des prix provisoires pour
le règlement des fournitures nouvelles. Ces prix provisoires sont arrêtés par l’autorité
compétente après consultation du titulaire. Les prix provisoires sont des prix d’attente
qui n’impliquent ni l’acceptation de l’autorité compétente ni celle du titulaire ; ils sont
appliqués pour l’établissement des factures provisoires jusqu’à la fixation des prix
définitifs. »
Enfin, il ajoute que « le titulaire est réputé avoir accepté les prix provisoires si,
dans le délai d’un mois suivant l’ordre du service qui lui a notifié ces prix, il n’a pas
présenté d’observations à l’autorité compétente en indiquant, avec toutes justifications
utiles, les prix qu’il propose ».
La DAJ considère35 que cette pratique n’est pas de nature à fragiliser les marchés
de la direction. Si le code des marchés publics ne comporte aucune disposition relative à
la notion de prix nouveaux, celle-ci figure en revanche dans l’article 14 du CCAG
travaux. L’article « règlement du prix des fournitures non prévues » des CCAP des
marchés direction de la protection de l’environnement apparaît donc comme une
adaptation des dispositions d’un CCAG (en l’occurrence l’article 14 du CCAG travaux),
technique, selon la DAJ, courante et bien admise.
L’Inspection générale reste cependant réservée sur le recours à une telle pratique
dès lors qu’elle aboutit, en dehors de toute concurrence, à des commandes d’un montant
significatif. Tel a été le cas pour le marché de fourniture de balais. Ce marché a été
notifié le 16 mars 2004 et la direction de la protection de l’environnement a recouru à
ces dispositions par ordre de service en date du 18 octobre 2004. En l’occurrence, la
direction de la protection de l’environnement a contacté la société attributaire et, après
des tests sur plusieurs modèles, l’a invité à proposer trois modèles de balais plus
« techniques » et finalement plus chers36. Il s’agit des modèles « automne », « cité
rigide » et « briscola ondulé ». Des commandes ont été ainsi passées en 2004 et 2005
pour des montants représentant plus de 28,5% en valeur des commandes passées auprès
de ce fournisseur dans le cadre de ce marché.
35
Note de la DAJ n°2006-AVVJ-0051.
36
Le balai classique en plastique vert prévu au bordereau de prix initial ressort à 2,33 €, tandis que les
prix des nouveaux produits s’établissent à 7,50 €, 9,20 € et 11,45 €.
marché numéroté 3 sur la collecte de verre en porte à porte et pour les marchés n° 6 à 51
de l’appel d’offres concernant la mise à disposition et la gestion des bacs de collecte
d’ordures ménagères, de multimatériaux et verre, 16 pénalités différentes et cumulables
pour le marché n°19 relatif à l’enlèvement de feuilles mortes et 21 pour celui passé pour
l’enlèvement des graffitis attribué en 2005. L’importance de ces pénalités pose le
problème du contrôle de l’exécution des marchés par les services municipaux et de
l’application de ces pénalités.
Le contrôle de l’exécution des marchés est parfois difficile et l’application des
pénalités reste de ce fait limitée. Tel est le cas par exemple du marché d’enlèvement des
graffitis. Ce marché prévoit pour le titulaire une obligation de résultat mesurée par deux
paramètres : le délai de traitement de chaque graffiti après sa détection qui ne doit pas
dépasser 10 jours ouvrables et le cumul des surfaces des graffitis non traités à un instant
T dont le volume est fixé pour chaque lot. Si le contrôle du respect du seuil maximum
graffité est réalisé par la circonscription fonctionnelle tous les mois de façon
contradictoire avec le titulaire du marché et paraît satisfaisant, le contrôle du temps de
présence maximum des graffitis après détection auquel doit procéder chaque division
semble peu effectif. La raison essentielle tiendrait à ce que les divisions ne disposeraient
pas des moyens humains suffisants pour réaliser de tels contrôles.
Par ailleurs, le coût de gestion résultant de l’application d’une pénalité à une
entreprise défaillante est souvent bien supérieur au montant de la pénalité elle-même.
Ainsi, l’article 8 du cahier des clauses particulières du marché n° 15 pour l’entretien et
le marquage des tenues de travail des ouvriers de la direction prévoit 11 types de
pénalités variant de 10 à 200 €.
Une réflexion devrait être menée sur l’intérêt de maintenir dans les marchés des
pénalités en nombre aussi important et au demeurant inapplicables pour certaines
d’entre elles.
37
Le contrôle porte sur trois incidents relevés et deux thèmes communs aux divisions.
6. PROPOSITIONS D’EVOLUTION
38
Ces derniers ont été lancés en 2005 pour un début d’exécution au 13 février 2006.
39
Il y manque, entre autres, des informations sur les dates limites de reconduction, les dates de fin de
marché, les procédures en cours de préparation (estimation des besoins…), des prévisions sur les dates
prévisibles de nouveaux marchés, l’existence ou non de négociations avec indication des dates, les taux
de consommations avec systèmes d’alerte…
Dans ces conditions, il convient que la direction crée une entité qui exerce
exclusivement les compétences dévolues à un BCA sans que des fonctions de CAM
viennent perturber la logique d’une saine séparation entre prescripteur et contrôleur.
L’analyse des marchés a montré que les dossiers des marchés passés en la forme
adaptée étaient souvent incomplets, ne permettant que très exceptionnellement une
traçabilité des opérations. Par ailleurs, il a été constaté une absence d’outils partagés
afin d’accompagner les services prescripteurs.
Un certain nombre de mesures s’impose :
• Mettre en place sur intranet un guide de procédures de passation et d’exécution
des marchés publics avec création de modèles types à respecter obligatoirement ;
• Harmoniser la formule de notation du critère prix entre les services de la
direction ;
• Homogénéiser, par type d’achats, les paramètres de la formule de notation des
critères ;
Inspection Générale de la Ville de Paris 56/58
R.O.C. - Audit de la fonction achat -marchés à la Direction de la Protection de l’Environnement –
(décembre 2006)
• Etablir, avant toute analyse des offres, la valeur des paramètres de la formule de
notation des critères prévus dans la consultation ;
• Rédiger de manière moins contraignante les cahiers des charges pour permettre à
la valeur technique de jouer pleinement son rôle de critère de classement des
soumissionnaires ;
• Assurer une traçabilité complète de la procédure de passation des marchés et
notamment de toutes les phases de négociation, préparation comprise ;
• Mettre en place un plan de formation pour pallier les difficultés d’exercice de
certaines tâches.
Ce glossaire ne prétend pas à la précision juridique mais a pour but de préciser certains termes ou
sigles utilisés dans le rapport.
La cellule achats-marchés est compétente pour passer les marchés et gérer les
C.A.M. Cellule Achats-Marchés procédures depuis le recensement des besoins jusqu’au suivi de l’exécution
administrative des marchés.
La commission est composée d’élus qui disposent de voix délibératives et des
C.A.O. Commission d’Appel d’Offres personnalités invitées ou nommées. La C.A.O. désigne l’attributaire du marché
pour les procédures formalisées (AO et MN).
Document contractuel qui comporte des clauses générales de portées juridiques et
C.C.A.G. Cahier des Clauses Administratives financières qui fixent les droits et obligations du titulaire et de la Ville. Les CCAG
Générales en travaux, en fournitures courantes et services, en prestations intellectuelles, et en
marchés industriels peuvent être complétés ou modifiés par le CCAP.
Document contractuel comportant des clauses de portée juridique et financière et
C.C.A.P. Cahier des Clauses Administratives qui complète ou adapte les clauses du CCAG.
Particulières
Document contractuel qui formalise le descriptif technique des fournitures, des
C.C.T.P. Cahier des Clauses Techniques prestations de services ou des travaux que la Ville souhaite acheter ou faire
Particulières réaliser.
La commission interne des marchés est compétente pour émettre un avis sur les
C.I.M. Commission interne des Marchés MAPA et pour ouvrir la première enveloppe lors des marchés soumis à la CAO
Procédure de mise en concurrence pour les marchés d’un montant inférieur à 230
M.P.A. Marché en procédure adaptée 000 € HT. Cette procédure permet le recours à la négociation, et ne fixe que le
cadre réglementaire de la mise en concurrence et non l’ensemble des formalités.
Elle dispose d’une compétence exclusivement administrative et fonctionnelle.
P.R.M. Personne Responsable du Marché C’est elle qui prépare, passe et exécute les marchés publics.
Services supports:
Tâches ef f ect uées régulièrement par les agent s de cat égorie A -cent aux
Déf inir les crit ères de choix des ent reprises 32%
0 0,05 0,1 0,15 0,2 0,25 0,3 0,35 0,4 0,45 0,5
Assurer les relat ions avec les aut res direct ions 19%
Tâches " points fort s" des agents A - propret é hors divisions
Suivre la consommation du
23%
service
Demander un devis au
22%
f ournisseur
0 0,05 0,1 0,15 0,2 0,25 0,3 0,35 0,4 0,45 0,5
ANNEXE 2 : LISTE DES PERSONNES RENCONTREES
(Ordre alphabétique)
ANNEXE 2
• …. …. chef de magasin,
• …. …. comptable STEA,