CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

ANÁLISIS DE JURISPRUDENCIA
IDENTIFICACIÓN: CONSEJO DE ESTADO
Fecha diecinueve (19) de febrero de dos mil dieciocho (2018).
Numero Radicado: 11001-03-25-000-2011-00390-00(1482-11)
Consejero Carmelo Perdomo Cueter, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, sección
Ponente segunda, subsección B
Actor Jorge Eliécer Manrique Villanueva, Laura Orjuela Albarracín, Diana Estefany Segura
Castañeda y Sandra Lucía Tovar Reyes
Demandado ministerio de la protección social (hoy Ministerio del trabajo)

Acción nulidad decreto 2025 de 2011 (artículos 1, 2, 4, 5, 9 y 10

PRETENSIONES
 piden la anulación del Decreto 2025 de 8 de junio de 2011, artículos 1, 2, 4, 5, 9 y 10, por el cual se
reglamentó parcialmente la Ley 1233 de 2008 y el artículo 631 de la Ley 1429 de 2010, por contradecir
la constitución y las leyes vigentes.
NORMAS DEMANADADAS

DECRETO 2025 DE 2011

 Artículo 1:
“cuando se hace mención de intermediación laboral, se entenderá como el envío de trabajadores en
misión para prestar servicios a empresas o instituciones.”

“Esta actividad es propia de las empresas de servicios temporales.” “Por lo tanto esta actividad no
está permitida a las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado.”

“se entiende por actividad misional permanente aquellas actividades o funciones directamente
relacionadas con la producción del bien o servicios característicos de la empresa.”

“cuando se hace mención del tercero contratante o al tercero que contrate, se entenderá como la
institución y/o empresa pública y/o privada usuaria final que contrata a personal directa o
indirectamente para la prestación de servicios.”

 Artículo 2:
“A partir de la entrada en vigencia del artículo 63 de la Ley 1429 de 2010, las instituciones o
empresas públicas y/o privadas no podrán contratar procesos o actividades misionales
permanentes con Cooperativas o Precooperativas de Trabajo Asociado.”

 Artículo 4:
“Cuando se establezca que una Cooperativa o Precooperativa de Trabajo Asociado ha incurrido
en intermediación laboral” […] “se impondrán sanciones consistentes en multas hasta 5.000
smlmv, a través de las Direcciones Territoriales del Ministerio del Trabajo”

“Al tercero que contrate con una Cooperativa o Precooperativa de Trabajo Asociado que
incurra en intermediación laboral de actividades misionales permanentes, se le impondrá una
multa hasta de 5.000 smlmv”
 Si en una investigación previa, el Ministerio del trabajo “concluye que el tercero contrató con una
cooperativa o precooperativa de trabajo asociado en intermediación laboral se configura un
contrato de trabajo realidad con el tercero contratante y el trabajador”
ARGUMENTOS DE LA DEMANDA
1. el artículo 1.º del Decreto 2025 de 2011 viola el artículo 158 de la Constitución Política en tres
aspectos: la materia, las disposiciones y las razones.
Pues dice que, debe entenderse por intermediación las actividades que desarrollen las
EMPRESAS DE SERVICIO TEMPORALES, cuando legalmente estas solo cumplen la labor
de ser “simples intermediarios” (los que solamente ponen en contacto las dos partes
interesadas: trabajadores y empleadores).

2. el artículo 2.º del Decreto 2025 de 2011 excede la facultad reglamentaria del presidente de la
república, y además viola los artículos 2, 4, 13, 14, 16, 38, 83, 150 (numeral 21), 189 (numeral 11),
209, 333, 334, 365 y 366 de la Constitución Política, al decir que, las cooperativas de trabajo asociado
no pueden realizar tercerización de las actividades misionales permanentes dado que:
la constitución política no esta prohibiendo que las instituciones o empresas públicas y privadas
contraten procesos o actividades misionales permanentes (actividades lícitas) con
precooperativas o cooperativas de trabajo asociado, al decir que estas últimas no podrán
actuar como empresas de intermediación laboral, ni disponer del trabajo de los asociados para
dicha actividad.
Con lo anterior desconoce esta forma legítima de asociación, se incurre en lo que denominan
la «limitación desproporcionada a la libertad de contratación», incurriendo en un régimen
sancionatorio inexistente.

3. los incisos tercero y cuarto del artículo 4.º del Decreto 2025 de 2011 le da facultades al inspector de
trabajo para reconocer contrato de trabajo realidad entre el tercero contratante y los trabajadores,
contradiciendo el numeral 4 del artículo 7 de la Ley 1233
la Ley 1233 de 2008, (la que reglamenta el Dec. 2025) no otorga al inspector de trabajo la
facultad de reconocer. Quien, además, adolece de facultad jurisdiccional de conformidad con
el artículo 4 de la Ley 270, estatutaria de la administración de justicia.
De igual forma viola el CST, el cual dice que: los inspectores de trabajo no tienen la facultad
de declarar derechos individuales ni definir controversias cuya decisión está atribuida a los
jueces.

4. El artículo 4.º (inciso tercero), 5.º y 9.º del Decreto 2025 de 2011, se presume que la contratación con
las precooperativas y cooperativas de trabajo asociado se realiza con la intención de intermediar y
desconocer los derechos de los trabajadores.
Esto impone multas y causas incompatibles con lo establecido en las leyes que reglamenta.
(ley 1233/08 y ley 1429/10).

5. El artículo 10.º del Dec. 2025 de 2011, señalan que la reducción en la sanción que allí se refiere,
únicamente favorece a los terceros:
Esto viola el derecho a la igualdad, pues ni las precooperativas ni cooperativas de trabajo
asociado podrán ser acreedoras, dando de igual forma un trato discriminatorio, contrariando la
recomendación 193 de 2002 de la OIT
CONTESTACION DE LA DEMANDA – MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL (MIN. TRABAJO)
Solicita que se desestimen las pretensiones de la demanda, por:
1. El Decreto 2025 de 8 de junio de 2011, fue expedido por el presidente de la República en uso de las
facultades otorgadas por la Constitución Política (numeral 11 del artículo 189), con el objeto de
evitar que las Cooperativas o Precooperativas de Trabajo Asociado se conviertan en mecanismos
para disimular una verdadera relación de trabajo, en detrimento de los derechos de los trabajadores,
tal como lo prevén las leyes que reglamenta, por lo cual, tampoco desconoce esa forma de
asociación (cooperativas y precooperativas).
2. frente a la llamada «limitación desproporcionada a la libertad de contratación» que alegan los
demandantes:
 la norma demandada no prevé una prohibición absoluta para que terceros contraten con
estos organismos (cooperativas de trabajo asociado), siempre que no ejerzan la
intermediación laboral, lo que está estrechamente ligado a las garantías constitucionales al
trabajo en condiciones dignas y justas
PROBLEMA JURÍDICO
¿el presidente de la república se extralimito en su facultad reglamentaria al expedir el De. 2025, por
violar la unidad normativa, al imponer sanciones más allá de las contenidas en las normas sustantivas,
provocando una discriminación a las cooperativas de trabajo asociado?

CONSIDERACIONES DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

1. Acá el consejo de estado examine si el gobierno al reglamentar el articulo 63 de la ley 1429 de 2010,
excedió el limite material que dicha norma le impone:

1) Contradicción entre el ARTICULO 1 del Decreto y el art 63 de la ley 1429 de 2010

El consejo dice que respecto del articulo 1 del decreto 2025 de 2011, que pretende regular el
ejercicio y funcionamiento legal de las cooperativas de trabajo asociado, NO HAY
DISCONFORMIDAD entre la ley y lo reglamentado, toda vez que, la prohibición de que “las
empresas públicas y privadas, para el desarrollo de sus actividades misionales permanentes,
no podrán estar vinculadas a través de cooperativas de trabajo asociado, cuando afecten los
de constitucionales y legales”. Razón por la que no prospera el cargo.

2) Segundo cargo. Violación a los artículos 13 y 163 (Fundamentos de la autonomía de la

voluntad); 38 (derecho de asociación) y 333 (deber del Estado de fortalecer las organizaciones
solidarias) de la Constitución Política.

A. no vulnera el derecho de asociación en su dimensión positiva:

ya que no impide que las personas constituyan cooperativas de trabajo asociado con
el propósito de generar oportunidades de trabajo solidario y autogestionario.

Tampoco establece para las cooperativas de trabajo asociado comporten la imposición

de un gravamen desproporcionado que desestimule, la conformación de este tipo de
cooperativas.

Esto debido a que la obligación que impone el estado tiene un doble objetivo:
i. conseguir que el trabajo en las cooperativas de trabajo asociado, desde la
perspectiva de su retribución, se realice en condiciones que sean compatibles
con el mínimo de garantías establecidas para los trabajadores dependientes
ii. evitar que a través las cooperativas de trabajo asociado se defraude la
legislación laboral, pues es con esta figura se hacen retribuciones en
condiciones inferiores a las permitidas.

B. no limita de manera contraria a LA CONSTITUCIÓN, en cuanto a la autonomía

privada:
puesto que las personas conservan la capacidad para conformar Cooperativas de
Trabajo Asociado y para disponer dentro de ellas, en sus estatutos y reglamentos
internos, las normas de autogobierno que estimen adecuadas, incluidas las que estén
llamadas gobernar sus relaciones laborales, con las limitaciones que emanan del orden
jurídico.
Pues la norma demandada, ser refiere a un mínimo de condiciones para los
trabajadores, buscando así la realización de objetivos constitucionales, motivo por el
que no comporta la imposición de un gravamen desproporcionado.

C. pero si hay una contradicción a nivel LEGAL, con la prohibición TOTAL de

contratación del ARTICULO 2 del Dec. 2025 de 2011 respecto de lo que protege
la ley 1429 de 2010:
 el propósito de la ley es que no se incurra en la utilización del mecanismo cooperativo
para disfrazar a un simple intermediador, es decir, si es posible hacer ese tipo de
contratación con cooperativas siempre estas no cubran la intermediación.
LA CORTE DICE QUE ESTA PROHIBICION TOTAL, SI EXEDE LA FACULTAD
REGLAMENTARIA DEL EJECUTIVO, LA SALA ANULA EL PRECEPTO (ART
2 DEL DECRETO) Y QUEDA EXCLUIDO.

3) Respecto del ARTICULO 4 del Dec 2025 de 2011 hay una interpretación errónea de los
demandados, en cuanto a las supuestas facultades que se le dan al inspector de trabajo
para reconocer un contrato realidad, contrariando la ley estatutaria de administración
de justicia:
La sala dice que la faculta para imponer multas por parte del ministerio del trabajo si
guarda armonía con la ley de administración de justicia.
También dice que el decreto no otorga al inspector de trabajo funciones
jurisdiccionales, sino que en ejercicio de sus facultades administrativas puede hacer es
una investigación en la que las cooperativas puedan incurrir en intermediación, hay que
mirara toda la norma. Razón por la que NO se anulan los preceptos

4) los artículos 4.º, 5.º y 9.º del Decreto 2025 de 2011, que el artículo 63 de la Ley 1429 de
2009 consagra dos sanciones de hasta 5000 SMLMV para: 1) empresas públicas o
privada das contratantes y; 2) cooperativas y precooperativas y su posterior disolución
y liquidación. No solo por incurrir en intermediación sino cunado actúen como
verdaderas cooperativas. Cuando ninguna ley contiene esas sanciones
la sanción de multa hasta de cinco mil salarios mínimos mensuales vigentes, que
imponen los artículos 4.º (incisos primero y tercero), 5.º y 9.º del Decreto 2025 de 2011,
adolecen de nulidad, comoquiera que se excedió el poder reglamentario del ejecutivo
al extenderla a quienes no eran destinatarios de ella, esta recae únicamente para las
«instituciones públicas y/o empresas privadas que no cumplan con las disposiciones
descritas».

A las cooperativas de trabajo asociado que actúen como intermediarios de servicios

temporales solo se les podrá imponer multas diarias sucesivas de hasta de cien (100)
salarios mínimos legales mensuales vigente, lo que no ocurre frente a los terceros
(contratantes)
La sala dice que por esta razón se desborda la facultad reglamentaria, procede
A ANULAR LOS ARTÍCULOS 4.º (INCISOS PRIMERO Y TERCERO), 5.º Y 9.º
DEL DECRETO 2025 DE 2011

5) el artículo 10.º del Decreto 2025 de 2011 predica una reducción a la sanción a los
terceros contratantes, con un 100% de la condonación de la misma luego del quinto
año, lo que vulnera el derecho a la igualdad, comoquiera que no contempla el citado
descuento en favor de las precooperativas y cooperativas de trabajo asociado y los
terceros contratantes.
la sala dice que es cierto que falta ese descuento en favor de las cooperativas y
precooperativas de trabajo asociado.

Pero también advierte que el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010, no se observa dicha
rebaja y condonación haya sido autorizada.

La sala dice que por esta razón se también se extralimito en su función

reglamentaria, procede A ANULAR EL ARTÍCULO 10.º DEL DECRETO 2025
DE 2011

DECISIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO

 declarar la nulidad de los artículos 2.º, 4.º (incisos primero y tercero), 5.º, 9.º y 10.º del Decreto 2025
de 8 de junio de 2011, por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 1233 de 2008 y el artículo 63 de
la Ley 1429 de 2010, de conformidad con la motivación.