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Parte

TRES
Estabilidad fiscal
con democracia
y descentralización
INTRODUCCION GRAFICO 1

Países con gobiernos democráticos, alcaldes elegidos


América Latina está democratizándose. Entre los países y déficit fiscal bajo
miembros prestatarios del Banco Interamericano de De- 28

sarrollo, sólo 13 tenían gobiernos democráticos en 1980. 24


Países con déficit
En la actualidad, los 26 países no sólo son democracias, de menos del 3%
20

Número de países
sino también están descentralizándose. Mientras que en
1980 en sólo tres de los países de la región los alcaldes se 16

elegían en forma directa, actualmente 17 países utilizan 12


esta forma de representación local, mientras que en otros
8
seis países, los alcaldes son nombrados por concejos mu-
4
nicipales elegidos (véase el gráfico 1).
La descentralización política ha estado acompaña- 0
80 82 84 86 88 90 92 94 96
da de una estructura fiscal cada vez más descentralizada.
Democracias Alcaldes elegidos
La participación de los gobiernos estatales y locales en el
gasto público total se incrementó del 15,6% en 1985 a
casi un 20% una década después. Este proceso de des- de esta experiencia ampliamente positiva. El estudio se
centralización ha transferido mayores responsabilidades concentra en la organización del proceso de decisiones
a los gobiernos subnacionales en materia de provisión fiscales, porque las evidencias sugieren que este proceso
de servicios como educación, salud, vivienda, caminos y resulta crítico para asegurar que las ventajas de la partici-
agua potable. pación democrática en la determinación de las priorida-
El movimiento hacia una democracia más profun- des sociales y en asegurar la responsabilización de los
da y descentralizada se ha producido al mismo tiempo gobiernos no se vean eliminadas por los peligros de la
que la región ha estabilizado su economía y ha adopta- elección colectiva, que puede ocasionar resultados socia-
do las reformas estructurales que se analizan en la Parte les ineficientes.
Dos de este informe. Esta coincidencia quizá sea sorpren- Un ejemplo es el llamado “problema de mancomu-
dente, ya que es mucho lo que se ha escrito sugiriendo nidad de recursos” que adquiere particular relevancia para
que la estabilización y las reformas estructurales se lo- los sistemas fiscales. Para tener una sensación intuitiva
gran más fácilmente con gobiernos autoritarios, pues es- de la naturaleza del problema, imaginemos que estamos
tos regímenes no necesitan el mismo grado de consenti- solos en un restaurante que ofrece dos platos: pollo a
miento social que se requiere en una democracia. La US$10 y langosta a US$50. Preferimos el pollo porque
experiencia latinoamericana contrasta marcadamente con hallamos que la diferencia de US$40 es demasiado gran-
este punto de vista. Además, gran parte de la teoría eco- de. Imaginemos ahora lo que ocurriría si vamos con nueve
nómica también ha sugerido que la democracia puede amigos y esperamos compartir la cuenta. Si el resto pide
tener un sesgo inherente en favor de los déficit fiscales, pollo, tenemos la opción de pedir pollo y pagar US$10 o
que se ve agravado cuando se tiene una estructura más pedir langosta y pagar sólo US$14 (o sea, nueve veces
federal y descentralizada. Por lo tanto, también resulta diez más cincuenta, dividido por diez). En consecuen-
destacable que a medida que la democracia descentrali- cia, nos vemos tentados a pedir langosta. Imaginemos
zada se ha profundizado en América Latina, los déficit se ahora que todos los demás se proponen pedir langosta.
han reducido: después de alcanzar un 9% del PIB en En ese caso podríamos comer langosta por US$50 o pe-
1982-83, han alcanzado a un promedio del 2% en los dir pollo y pagar US$46 (o sea, 9 veces 50 más 10, dividi-
años noventa. De hecho, como también puede verse en do por 10). Nos conviene pedir langosta. Por lo tanto,
el gráfico 1, el número de países que muestran déficit de independientemente de lo que los demás se propongan
menos del 3% del PIB pasó de cinco en 1982 a 18 en pedir, pediremos langosta si vamos en grupo, aunque in-
1996. dividualmente hubiéramos preferido el pollo.
Parecería, entonces, que pueden obtenerse impor- El problema que se pone de relieve en este ejemplo
tantes enseñanzas acerca de la forma en que América se debe al hecho de que las personas eligen independien-
Latina ha logrado sólidos resultados fiscales al mismo temente, pero pagan en forma colectiva. Dicha interac-
tiempo que ha profundizado sus democracias. En esta ción distorsiona la elección colectiva y la convierte en
sección se extraen las enseñanzas que pueden derivarse ineficiente desde el punto de vista de los participantes
108 PARTE TRES

individuales. El proceso de decisiones fiscales es similar a crecer en el período anterior a las elecciones, obligando
en el sentido de que diferentes grupos deciden acerca de a realizar costosos ajustes durante el año siguiente.
iniciativas de gasto que son pagadas por un fondo co- Algunas de estas características, como el sesgo en
mún de recursos tributarios. Este problema de coordina- favor de los déficit, pueden reflejar las mismas distorsio-
ción, si no está controlado por el marco institucional, nes políticas que han sido bien documentadas en las
puede conducir a un excesivo uso del recurso común, es democracias industriales, con efectos negativos simila-
decir, a excesivos déficit y deudas. El problema es poten- res sobre los resultados fiscales. Otras reflejan interaccio-
cialmente más grave aún con la descentralización, ya que nes entre estas distorsiones políticas y las características
puede permitir a una jurisdicción trasladar la carga tri- del contexto económico que son específicas al caso lati-
butaria a otras localidades. noamericano, especialmente la mayor volatilidad econó-
Este ejemplo constituye sólo uno de los peligros de mica y una base tributaria más débil. En particular, en el
la elección colectiva. Permite percibir la forma en que capítulo 1 se señala que los países de la región pueden
puede modificarse el proceso de decisiones con el fin de verse atrapados en un círculo vicioso: su mayor volatili-
evitar dificultades. Pero éste no constituye el único pro- dad inicial crea la necesidad de ajustes fiscales más gran-
blema. Existen otros, como: des y más frecuentes. Las dudas acerca de la capacidad
• el logro de una adecuada representación política del sistema político para producir tales ajustes puede
de las preferencias electorales individuales (problema de hacer que desaparezca el acceso a los mercados financie-
agregación). ros durante los períodos desfavorables. La falta de recur-
• los incentivos de los políticos y los burócratas sos financieros provoca una reacción fiscal cíclica preci-
para seguir sus propios intereses y no los de los electores samente en momentos en que habría sido más valiosa
(problema de agencia). una respuesta más estabilizadora. La respuesta cíclica
• la dificultad de asumir compromisos creíbles acentúa entonces la volatilidad macroeconómica subya-
acerca de políticas futuras (problema de credibilidad). cente.
A la luz de estas consideraciones, los logros fiscales El desempeño fiscal se ve afectado por la interac-
de América Latina resultan mucho más notables. Mues- ción que se da entre un proceso de decisiones inadecua-
tran que se puede hacer que las democracias funcionen do y un entorno económico más inclemente. En el capí-
adecuadamente. No obstante, estas tendencias positivas tulo 1 se analiza el entorno económico y el desempeño
se producen en un contexto de antiguos y nuevos pro- fiscal, y luego se examina el proceso de decisiones. El
blemas no resueltos, como se analizará en el capítulo 1. capítulo 2 se concentra en la forma como el proceso de
En primer lugar, la región aún muestra un sesgo en favor decisiones fiscales está organizado a nivel nacional, y en
de los déficit, que no ha sido contenido con igual éxito el capítulo 3 se estudia la descentralización fiscal.
en todos los países. En segundo lugar, las cuentas fiscales En el capítulo 2 se examinan específicamente los sis-
siguen siendo vulnerables a la volatilidad que caracteri- temas electorales y las instituciones presupuestarias. Es-
za a las economías latinoamericanas, lo que implica que tas últimas revisten importancia porque afectan la forma
el sistema político debe verse sometido a un mayor nú- en que las preferencias individuales de los votantes se
mero de dolorosos ajustes en un menor período de tiem- agregan en las opciones sociales y las mayorías políticas.
po que las democracias industriales. En él se encuentran evidencias de que los sistemas que
En tercer lugar, las políticas fiscales no han desem- dependen más en la representación proporcional, en vez
peñado el papel anticíclico y estabilizador que sugiere la del sistema de tipo británico en que se eligen los candi-
teoría económica y que caracteriza a la experiencia de la datos que obtienen mayor cantidad de votos indepen-
mayor parte de las democracias industriales. En cambio, dientemente de que esa pluralidad constituya o no una
la política fiscal ha tendido a reaccionar ante los grandes mayoría, tienden a generar un mayor número efectivo de
shocks que debe absorber principalmente en una forma partidos políticos, un menor apoyo legislativo al gobier-
cíclica, es decir, que ha sido expansionista en los auges y no y una mayor dificultad para corregir el sesgo hacia el
especialmente contraccionista en las depresiones, de esta déficit y el carácter cíclico de las políticas fiscales. Tam-
manera agravando en vez de amortiguando la volatili- bién tienden a conducir a un gobierno más grande, lo que
dad subyacente. puede explicarse como una consecuencia del hecho de que
También existen evidencias de que muchos gobier- los sistemas de representación proporcional deben incluir
nos latinoamericanos se ven afectados por ciclos presu- las preferencias de un mayor número de votantes.
puestarios electorales. Los déficit presupuestarios tienden En el capítulo también se analizan las instituciones
ESTABILIDAD FISCAL CON DEMOCRACIA Y DESCENTRALIZACION 109

presupuestarias, es decir, el conjunto de normas mediante los funcionarios gubernamentales a nivel subnacional, y
las cuales se redactan, aprueban y ejecutan los presupues- se estudia la distribución de las atribuciones para esta-
tos. Estas normas revisten importancia porque pueden blecer impuestos e incurrir en gastos y empréstitos en los
afectar la forma en que se encaran los problemas de co- diferentes países, junto con las relaciones financieras ver-
ordinación, credibilidad y agencia. Por ejemplo, los mi- ticales y los desequilibrios que existen entre los diferen-
nistros que realizan los gastos, la autoridad presupuesta- tes niveles de gobierno. En el capítulo se estudian los
ria ejecutiva, los legisladores, las empresas estatales y el posibles beneficios que la descentralización política pue-
público en general deben interactuar entre sí en el proce- de proporcionar en términos de una mayor coincidencia
so presupuestario. Si el proceso no está bien estructura- entre las preferencias de los ciudadanos y las prioridades
do, como en el caso mencionado del pollo y la langosta, públicas, y el efecto que las elecciones pueden tener so-
puede conducir a un gasto excesivo, déficit y deudas, y a bre la disciplina de los funcionarios públicos. También
una gestión inadecuada de los períodos favorables y des- se explora el riesgo de la falta de coordinación que surge
favorables, ya que el proceso político puede no reaccio- de los incentivos para que una jurisdicción desplace la
nar en forma adecuada ante las cambiantes circunstan- carga a los contribuyentes de otras jurisdicciones. Estos
cias. Los países que cuentan con instituciones incentivos tienden a crearse cuando los gobiernos sub-
presupuestarias transparentes que fijan límites explícitos nacionales enfrentan escasas limitaciones presupuesta-
al déficit y asignan atribuciones jerárquicas o de formu- rias, que surgen cuando pueden obligar al gobierno fe-
lación de programas en el proceso presupuestario al mi- deral a rescatarlos de dificultades financieras.
nistro de finanzas y al poder ejecutivo frente al congreso, La limitaciones presupuestarias pueden mejorarse a
pueden controlar en forma efectiva el sesgo en favor de través de las siguientes medidas:
los déficit y las deudas. Ello demuestra que la existencia • limitando los desequilibrios verticales, asignado a
de instituciones presupuestarias fuertes puede superar las los gobiernos subnacionales aquellos impuestos que pue-
consecuencias fiscales de la representación proporcional, den imponerse y recaudarse eficientemente a ese nivel;
indicando que los países no necesitan renunciar a este • reduciendo la discrecionalidad y la inestabilidad
tipo de sistema electoral para lograr un control fiscal. de las transferencias gubernamentales, y
Sin embargo, en diversos países existen institucio- • aplicando limitaciones obligatorias a la capaci-
nes que aún no permiten encarar en forma efectiva los dad de endeudamiento.
problemas del carácter cíclico de la política fiscal y los El capítulo incluye asimismo un análisis de la for-
ciclos presupuestarios electorales. El capítulo termina ma en que pueden aplicarse estas estrategias. América
presentando un conjunto de ideas acerca de los tipos de Latina ha optado por la participación democrática y la
reforma que podrían resultar eficaces en este sentido. estabilidad macroeconómica. El desafío consiste en en-
En el capítulo 3 se examinan los desafíos de la des- contrar los arreglos institucionales que pueden dar re-
centralización. En él se analiza la forma en que se eligen sultados satisfactorios en ambos frentes.
Capítulo 1

RESULTADOS
FISCALES

Las formas democráticas de adoptar decisiones poseen los recursos que obtienen de la ciudadanía, y cómo se
importantes ventajas con respecto a otras alternativas; financian?
proporcionan legitimidad, mecanismos para revelar las Estas descripciones también tiene un propósito de
preferencias de la ciudadanía, y formas para imponer diagnóstico, poniendo de relieve los particulares desa-
disciplina a los gobiernos insensatos. Sin embargo, como fíos de gestión de la política fiscal que supone la estruc-
se ilustra muy brevemente en la introducción y se descri- tura del sector público latinoamericano y las característi-
birá en forma considerablemente más detallada en el cas de su entorno macroeconómico, e identificando
capítulo 2, el proceso de decisiones democráticas de gas- aquellos campos en los que la política fiscal puede no
to público y tributación involucra un proceso de elec- haber superado esos desafíos en la forma más efectiva
ción colectiva que conlleva posibles inconvenientes. Es- posible. En este sentido, nos concentramos en tres prin-
tos justifican una cierta preocupación por el hecho de cipales diagnósticos: ¿han mostrado los gobiernos lati-
que la política democrática con demasiada frecuencia noamericanos un sesgo en favor del déficit, que ha con-
puede conducir a la costosa langosta, cuando el pollo ducido a un volumen de deuda pública superior al
hubiera sido la opción más apropiada. No obstante, a volumen óptimo? ¿Se ha administrado adecuadamente
medida que América Latina se ha democratizado y el pro- la política fiscal en un contexto cíclico; es decir si ha en-
ceso de decisiones fiscales se ha descentralizado, los dé- frentado exitosamente los shocks y las fluctuaciones eco-
ficit fiscales han decrecido notablemente. Ello demues- nómicas, o en cambio los ha amplificado? Y finalmente,
tra que es posible superar los problemas que supone el ¿han mostrado los resultados fiscales una importante
proceso de decisiones políticas. Sin embargo, no signifi- tendencia a verse influidos por las presiones políticas
ca que todos estos problemas se hayan resuelto o que el asociadas con las elecciones?
contexto institucional que rodea las decisiones fiscales En este análisis utilizamos la experiencia de los paí-
no podría adaptarse con el fin de promover mejores re- ses industrializados como punto de referencia para eva-
sultados fiscales en el futuro. luar los resultados en América Latina. Lo hemos hecho
En este primer capítulo se sientan las bases para el por varias razones, la más importante de las cuales es
análisis que se realiza en los capítulos subsiguientes, es- que las economías industriales comparten con las demo-
tableciendo algunos rasgos característicos de los resulta- cracias latinoamericanas algunas instituciones políticas
dos fiscales en América Latina. El objetivo es en parte similares. La comparación con los países industrializa-
meramente descriptivo, y procura responder a algunos dos también es valiosa porque su experiencia ha inspira-
de los siguientes interrogantes: ¿cuáles son las caracterís- do las teorías sobre política fiscal de que disponen los
ticas que distinguen al Estado latinoamericano, y el en- responsables de la formulación de políticas de la región.
torno económico en el cual existe? ¿En qué dimensiones Si bien América Latina comparte instituciones polí-
los gobiernos latinoamericanos son grandes, y en cuáles ticas y estructuras de decisión similares a las de las eco-
son pequeños? ¿Cómo gastan los gobiernos de la región nomías industriales, el contexto económico en el que
112 PARTE TRES • CAPITULO 1

operan las instituciones latinoamericanas es muy dife- GRAFICO 1.1


rente, y de hecho es sustancialmente más exigente. Un Gasto del sector público no financiero, 1990-95
entorno macroeconómico sumamente volátil genera (Porcentaje del PIB)
grandes fluctuaciones en los ingresos fiscales, y con fre- 50

cuencia origina la necesidad de grandes ajustes fiscales,


al tiempo que la existencia de presupuestos relativamen- 40

te reducidos disminuye la capacidad de maniobra fiscal.


30
Encontramos, sin embargo, que la volatilidad de los re-
sultados fiscales constituye más que simplemente una
20
respuesta pasiva a los shocks macroeconómicos, ya que
en América Latina, en contraste con las economías in- 10
dustriales, los resultados fiscales han mostrado una im-
portante “tendencia cíclica” en virtud de la cual el gasto 0
Total Seguridad Pagos Inversión Funciones
público se expande en las épocas favorables y se contrae social de intereses pública "básicas"
de gobierno
en las desfavorables, magnificando en vez de absorber América Latina Economías industriales
los shocks que afectan la economía. Por último, y nueva-
mente en contraste con las economías industriales, en-
contramos evidencias de un “ciclo” fiscal motivado elec- los sistemas de seguridad social: mientras que los países
toralmente, lo que sugiere que las fluctuaciones de origen industrializados gastan alrededor del 15% del PIB, el pro-
político que se observan en la política fiscal han consti- medio de América Latina es del 2,5%. América Latina
tuido un problema, por lo menos en algunos países. también gasta mucho menos que las economías indus-
De esta manera, si bien las democracias latinoame- triales en funciones “básicas” de gobierno, que se defi-
ricanas comparten algunas instituciones políticas simi- nen como todas las áreas distintas a los intereses, la se-
lares con las economías industriales, dichas institucio- guridad social y la inversión pública. (El término “básica”
nes operan en formas muy diferentes y en un contexto se utiliza principalmente a falta de una expresión más
que en muchos casos es menos indulgente. Ello puede descriptiva de la amplia variedad de funciones financia-
dar lugar a problemas en los resultados fiscales, como das mediante el gasto público en aspectos que no sean
los que hemos identificado en este trabajo. Pero, como intereses, seguridad social e inversión pública. No debe
lo demuestra la experiencia reciente de América Latina, interpretarse que el término implica que estas activida-
estos problemas pueden superarse mediante adaptacio- des básicas son en alguna forma más fundamentales o
nes institucionales apropiadas al entorno más complejo. importantes que las demás). El gasto en estas funciones
En los capítulos subsiguientes de este informe se utilizan básicas representa más del 20% del PIB en las econo-
los hechos generales presentados aquí para profundizar mías industriales, y sólo el 15% en América Latina.
nuestra comprensión acerca de la interacción que existe Sin embargo, los gobiernos latinoamericanos no son
entre el entorno macroeconómico, las instituciones y los pequeños en todas las dimensiones. Típicamente, gastan
resultados fiscales, proporcionando ideas acerca de los ti- mucho más en inversión pública: más del 6% del PIB, en
pos de adaptaciones institucionales que pueden promover comparación con menos del 2% en las economías in-
decisiones fiscales más eficaces en el futuro. dustriales. Tampoco es igual el tamaño del gobierno en
toda la región: existen enormes variaciones en el tamaño
TAMAÑO Y ESTRUCTURA de los gobiernos latinoamericanos, especialmente entre
DEL ESTADO LATINOAMERICANO los países más pequeños y más pobres de la región. El
gasto público en Barbados asciende al 35% del PIB, y en
Gobiernos más pequeños Bolivia, Trinidad y Tobago, Uruguay, Honduras, Jamai-
ca, Brasil y Venezuela ha alcanzado a un promedio del
El sector público de un típico país latinoamericano gasta 30% del PIB o más durante los años noventa. En el otro
aproximadamente el 25% del PIB, en tanto que el go-
bierno en un país industrializado típico gasta más del
1 Estas cifras subestiman en cierta medida el gasto del sector público porque
40% del PIB1.
pueden excluir del gasto corriente total (no de capital) que incurren las em-
La diferencia más notable entre América Latina y los presas públicas. El gráfico 1.6 incluye el gasto corriente y de capital de las
países industrializados está en el volumen del gasto en empresas públicas, pero sólo en 13 de las economías más grandes de la región.
RESULTADOS FISCALES 113

GRAFICO 1.2 GRAFICO 1.4

Gastos del sector público consolidado, 1990-95 Gasto del sector público e ingreso per cápita, 1990-95
(Porcentaje del PIB) (Porcentajes)

Barbados 34,9 70
Venezuela 31,3 SUE
Brasil 31,2 DIN
Jamaica 30,9 60
Honduras 30,6 PB NOR
T. y Tobago 30,0 FIN ITA
30,0 FRA CAN

Gasto público/PIB
Uruguay 50 AUT
Bolivia 29,8 GUY BLC GRE BEL
Panamá 28,0 ESP
Colombia 26,5 40
NIC SUR
POR RU ALE
IRL ISL EUA
Ecuador 26,5 BRB
MEDIANA 26,1 AUS CHE
México 25,8 HND JAM BRA URYARG VEN JAP
30 PAN
Bahamas 24,5 BOL
ECU COL TTO
Costa Rica 24,3 MEX
Chile 22,6 CRI CHL BHS
21,8 20 SLV DOM
Argentina
El Salvador 17,9 HTI PER PRY
R. Dominicana 17,5 GTM
Perú 15,6 10
Paraguay 15,4 0 5 10 15 20 25
Guatemala Media 12,3
Haití 12,2 PIB per cápita
0 5 10 15 20 25 30 35 40

Fuente: Cálculos del BID basados en Recent Economic Developments, FMI.


Nota: Para las empresas públicas sólo se incluyen los gastos de capital. puede verse en el gráfico 1.4, si bien existe una tendencia
a que los gobiernos sean más grandes en los países más
GRAFICO 1.3 ricos, en algunas economías de bajos ingresos, principal-
Gasto del sector público consolidado en América Latina mente Belice, Guyana, Nicaragua y Suriname, son mu-
y los países de la OCDE, 1990-95 cho más grandes que lo que podría esperarse en base a
(Porcentaje del PIB) sus ingresos relativamente bajos.
50 47,7 Por otra parte, existen otras economías, principal-
mente las Bahamas y en menor medida Chile, en las que
40
el sector público es sustancialmente inferior a lo que
podría esperarse en base a sus niveles relativamente ele-
30 29,4
25,3 24,5
vados de ingreso. A continuación exploraremos en más
23,0
20
20,3 detalle la forma en que la relación entre el ingreso y el
gasto público difieren dependiendo del tipo de activi-
10 dad gubernamental.

0
Q1 Q2 Q3 Q4 OCDE América
Los gobiernos continúan siendo más pequeños
Latina
Fuente: Cálculos del BID basados en Recent Economic Developments, FMI.
Nota: Q1 a Q4 corresponden a cuartiles de los países de América Latina por ingreso per En marcado contraste con las economías industriales, en
cápita. Para las empresas públicas, sólo se incluyen los gastos de capital.
las que el gasto público en general se ha incrementando
durante las últimas décadas, en los años ochenta el gasto
extremo, el gasto del sector público en Haití y Guatema- público en América Latina ha disminuido como propor-
la asciende a sólo el 12% del PIB, y en la República Do- ción del ingreso nacional. A pesar de una cierta recupe-
minicana, El Salvador, Paraguay y Perú a un nivel muy ración del gasto público en la primera mitad de los años
inferior al 20%. noventa, continúa siendo inferior al máximo registrado
Las diferencias en el tamaño del gobierno pueden a principios de los años ochenta.
atribuirse en parte a diferencias en el ingreso per cápita. La disminución del gasto de las empresas públicas
En todo el mundo, los países más ricos han tendido a no financieras ha sido aún más notable, reflejando la re-
tener gobiernos más grandes, y América Latina no cons- estructuración y las privatizaciones que han ocurrido
tituye una excepción. Las economías latinoamericanas como parte de las reformas encaradas por la región du-
con el menor ingreso per cápita, gastan en promedio al- rante la última década. (Estas reformas se analizan en
rededor de un 20% del PIB, mientras que los países más mayor detalle en la Parte Dos de este informe).
ricos de la región gastan un promedio de cerca del 30%. El resultado es que el gasto total del sector público
Sin embargo, el ingreso explica sólo parte de la va- no financiero, que incluye el gasto de todos los niveles
riación en el tamaño del gobierno en la región. Como del gobierno y de las empresas públicas no financieras,
114 PARTE TRES • CAPITULO 1

GRAFICO 1.5 GRAFICO 1.6

Gasto total del gobierno general, 1975-93 Gasto de las empresas públicas no financieras
(Promedio simple) en América Latina, 1975-93
(Promedio ponderado por población)
55
25
50

45 20
Porcentaje del PIB

Porcentaje del PIB


40
15
35

10
30

25 5

20
75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93
0
75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93
América Latina Economías industriales
Gasto total Gasto de capital

se encuentra actualmente en un nivel de cerca de 10 pun- Cuadro 1.1. Estructura del ingreso fiscal,
tos porcentuales por debajo del registrado a principios gobierno central consolidado, 1990-94
de los años ochenta. (Porcentajes de ingreso total)
OCDE América Latina
El menor gobierno refleja una menor Ingresos no tributarios 8,1 15,9
capacidad fiscal Ingresos tributarios 90,2 71,8
Impuesto a la renta 35,0 20,4
Contribuciones a la
El reducido tamaño de los gobiernos latinoamericanos seguridad social 32,2 23,5
refleja el hecho de que estos gobiernos tienen una capa- Impuestos indirectos 20,4 26,3
cidad mucho más limitada para recaudar ingresos desti- Impuestos al comercio 1,0 5,2

nados a financiar el gasto público que los gobiernos de


Fuente: Gavin et al. (1996). Las cifras representan promedios de los datos
los países industrializados. Esta limitada capacidad fis- de país, ponderados por población.
cal deriva del importante sector informal que existe en la
región, que en gran medida escapa a la tributación direc-
ta, así como de una capacidad burocrática más limitada
para recaudar impuestos. Como resultado, incluso para La estructura de los ingresos representa un desafío
financiar los sectores públicos relativamente pequeños para la gestión de la política fiscal
que existen en la región, los gobiernos han debido im-
poner tasas relativamente elevadas de impuestos a aque- En el cuadro 1.1 se resumen algunos aspectos clave rela-
llas empresas e individuos que pagan impuestos, en cionados con los ingresos fiscales de la región, y se los
muchos casos comparables a las observadas en las eco- coloca en una perspectiva comparativa internacional. Del
nomías industriales2. cuadro surgen claramente varias diferencias entre la es-
Ello significa que muchos gobiernos de la región tructura de los ingresos de América Latina y los países
poseen una capacidad relativamente limitada para incre- industrializados. En primer lugar, en América Latina los
mentar los ingresos simplemente elevando las tasas tri- gobiernos dependen más sustancialmente de fuentes no
butarias, lo que podría resultar política y económicamen- tributarias de ingresos que los gobiernos de los países
te contraproducente. Este punto tiene importantes industrializados, lo que refleja la importancia de los in-
implicaciones con respecto al manejo de los grandes gresos provenientes de los recursos naturales y del ingre-
shocks fiscales que afectan a la región. so de las empresas de propiedad estatal sobre los ingre-
sos totales.
2 Véase
Los gobiernos latinoamericanos dependen también
la Parte Dos para una descripción más detallada de los sistemas tribu-
tarios de América Latina y cómo han evolucionado a raíz de los programas de en mayor medida de los impuestos indirectos (princi-
reforma efectuados durante la última década. palmente los impuestos al comercio) y en menor medi-
RESULTADOS FISCALES 115

da de los impuestos directos (impuestos sobre el ingreso Cuadro 1.2. Gasto del sector público
y las contribuciones al sistema de seguridad social). no financiero, 1990-95
Esta estructura de ingresos supone importantes de- (Porcentajes)
safíos para la gestión de la política fiscal en América Lati- Economías América
na. Debido a que la base de impuestos indirectos y no industriales Latina
tributarios es relativamente volátil, estos impuestos cons- (Porcentajes del PIB)
tituyen una fuente de ingresos especialmente volátil en Pagos a la seguridad social 16,4 2,5
Pagos de interés 3,6 3,8
América Latina. De esta manera, la estructura de los in- Inversión pública 1,9 6,6
gresos fiscales expone a los presupuestos nacionales a Funciones básicas 24,2 15,2
Total 45,7 27,8
mayores shocks que los que enfrentarían con una estruc-
tura de ingresos más similar a la de las economías indus-
(Porcentaje del gasto total)
triales, lo que hace que el sistema político deba enfrentar Pagos a la seguridad social 35,9 9,0
la necesidad de llevar a cabo frecuentes e importantes Pagos de interés 7,9 13,7
ajustes fiscales. En el capítulo 2 de esta sección se descri- Inversión pública 4,2 23,7
Funciones básicas 53,0 54,7
ben algunos de los factores del proceso de decisiones de-
mocráticas que pueden obstaculizar un ajuste fiscal opor-
Fuente: Cálculos del BID basados en datos del FMI.
tuno, así como las estructuras institucionales que pueden Nota: Para las empresas públicas, sólo se incluye el gasto de capital. Las
mejorar la capacidad para adoptar decisiones democráti- cifras representan promedios simples de los datos de país.

cas para enfrentar los ajustes fiscales requeridos.

Los gobiernos latinoamericanos gastan en forma


diferente que los países industrializados Reducidos sistemas de seguridad social

Como se señaló anteriormente, la combinación de acti- La principal diferencia que existe entre los presupuestos
vidades llevadas a cabo por los gobiernos latinoamerica- latinoamericanos y los de los países industrializados re-
nos difiere notablemente de la de las economías indus- side en el tamaño de los sistemas de seguridad social.
triales, de manera que una descripción significativa del Mientras que los países industrializados gastan más del
tamaño del gobierno requiere un examen de las diferen- 16% del PIB, y más de una tercera parte del gasto públi-
tes dimensiones. co, América Latina gasta sólo un 2,5%, o sea menos del
Como porcentaje del PIB, los gobiernos latinoame- 10% del gasto total. Ello refleja diferencias en la estruc-
ricanos tienden a gastar mucho menos en sistemas de tura demográfica. Los países industrializados atravesaron
seguridad social, aproximadamente el mismo nivel en la transición demográfica mucho antes que América La-
intereses, sustancialmente más en inversión pública y tina, y tienden a tener una mayor esperanza de vida, y en
menos en funciones básicas, que definimos como todas consecuencia una proporción mucho más elevada de
las actividades diferentes de las tres mencionadas. personas de más edad en su población. En las econo-
mías industrializadas, la proporción de la población de
¿Qué significa el tamaño del gobierno? más de 65 años se acerca al 14% del total, mientras que
en América Latina dicho porcentaje es inferior al 5%.
Hemos visto que los gobiernos de la región varían am- Las diferencias en la estructura de edades explican
pliamente en cuanto a su tamaño, y que, si bien tienden la mayor parte de las diferencias que existen entre el gas-
a ser pequeños en algunas dimensiones, no los son en to latinoamericano en sistemas de seguridad social y el
otras. De esta manera, la respuesta al interrogante de si los de las economías industriales, que representa aproxima-
gobiernos latinoamericanos son grandes o pequeños debe damente 12 de los 14 puntos porcentuales de diferencia
abordar los aspectos de cuáles gobiernos y cuáles dimen- en el gasto en seguridad social. Los 2 puntos porcentua-
siones de gobierno. En las secciones siguientes se examina les restantes pueden atribuirse al hecho de que la mayor
el tamaño y la estructura del gasto público en América parte de los sistemas de seguridad social de la región son
Latina, con el objeto de determinar el contexto institucio- relativamente nuevos, y quizá a las presiones fiscales que
nal, y destacar algunas fuerzas políticas que parecen sub- han hecho que a los gobiernos les resultara difícil finan-
yacer en los resultados económicos de la región. ciar los sistemas en forma tan generosa como lo han he-
cho los gobiernos de los países industrializados.
116 PARTE TRES • CAPITULO 1

GRAFICO 1.7 GRAFICO 1.8

Gasto en seguridad social, 1990-95 Inversión pública,1990-95


(Porcentajes)

30 20
BLC
PB
Gasto público en seg. social (% del PIB)

GUY

Gasto público de capital (% del PIB)


25 BEL 15
FRA SUE
AUT NOR VEN
FIN
20 ITA HND NIC
ESP DIN 10 BOL
GRE ALE DOM ECU COL
15 IRL
CAN CHE JAM BRA TTO
URY EUA 5 URY CHL BHS JAP
AUS POR RU PER BRB ESP ISL AUT
10 JAP PRY SUR MEX ARG ITA NOR
PRY BRA COL SUR GTM PAN POR PB
ARG BRB HTI ALE
CRI EUA
BOL PER PAN
CHL ISL 0 IRL FIN CAN
MEX
5 BLC RU AUS FRA
DOM DIN
BHS SUE BEL
GTM TTO JAM
NIC SLV VEN CRI
0 GUY -5
2HND ECU 4 HTI 6 8 10 12 14 16 18 0 5 10 15 20 25

% de la población de 65 años ó más PIB per cápita (miles de dólares)

El gráfico 1.7 sugiere que la estructura de edades de Elevada inversión pública


la población también explica la mayor parte de las dife-
rencias en el gasto en seguridad social dentro de la re- Si bien el gasto global es menor, la inversión pública es
gión, así como el promedio regional. Argentina y Uru- mucho mayor en América Latina que en las economías
guay, por ejemplo, son los países que tienen los industriales. Incluso después de las privatizaciones y la
presupuestos de seguridad social más elevados, y son tam- reducción del tamaño del Estado en los años ochenta y
bién los que tienen una mayor proporción de población noventa, el gasto de capital del típico sector público lati-
de más edad. Teniendo en cuenta el impacto de la edad noamericano alcanzó al 6,6% del PIB durante los años
sobre los pagos por concepto de seguridad social, Barba- noventa, en comparación con menos del 2% en las eco-
dos, Jamaica y Trinidad y Tobago tienen sistemas de se- nomías industriales. Pero existen enormes variaciones
guridad social relativamente pequeños, mientras que Bra- entre países, con una inversión pública que alcanza al
sil, Chile, Panamá y Uruguay tienen los mayores sistemas 3% del PIB o menos en Costa Rica, Guatemala, Haití,
de seguridad social. Panamá y Suriname, y que supera el 12% en Belice, Gu-
La relación que existe entre la estructura de edades y yana y Venezuela.
el gasto en seguridad social conlleva un importante men- Los niveles de inversión pública muestran algunos
saje de política para los responsables de las políticas fis- patrones que proporcionan claves por las que la inver-
cales en América Latina en el largo plazo. El análisis su- sión pública ha sido relativamente elevada en la región y
giere que a media que las estructuras de edades arrojan luz sobre las fuerzas políticas y económicas que
comienzan a parecerse a las de las economías industria- subyacen en ese impulso. En primer lugar, la inversión pú-
les, las presiones en favor del gasto en seguridad social se blica está correlacionada en forma negativa con el ingreso
incrementarán, acercándose a los niveles de los países per cápita; los países más pobres de la región tienden a te-
industrializados. Ello representa un posible peligro para ner tasas sustancialmente más elevadas de inversión públi-
los gobiernos de la región, porque, si bien los factores ca que las economías más ricas. La inversión pública mues-
demográficos pueden llevar la demanda del gasto en se- tra también una elevada correlación con la proporción de
guridad social a los niveles de los países industrializa- las exportaciones de productos primarios en el PIB, lo que
dos, es probable que la capacidad fiscal de los gobiernos refleja el hecho de que las industrias basadas en los recur-
latinoamericanos permanezca muy por debajo de la de sos naturales, como el petróleo o los minerales, en general
los países industrializados en el mediano plazo. De esta han estado a cargo de empresas públicas.
manera, las presiones provenientes de los sistemas de se- Por supuesto, existen numerosos factores que expli-
guridad social podrían convertirse en un factor desestabi- can la importancia de la inversión pública, incluidas en
lizador a mediano y más largo plazo, a menos que se re- algunos casos las influencias ideológicas o históricas que
formen los sistemas y se incremente la capacidad fiscal. escapan al alcance de este capítulo. Pero los patrones que
se observan también respaldan la idea, que se analiza en
mayor detalle en el capítulo 2, de que la inversión públi-
RESULTADOS FISCALES 117

ca ha sido utilizada para compensar la ausencia de un GRAFICO 1.9


marco de política creíble. El problema surge porque los Gasto básico del gobierno y el ingreso nacional, 1990-95
inversionistas privados necesitan un grado de confianza
de que el marco de política seguirá siendo aceptable a 40
SUE
mediano y largo plazo. A falta de un marco institucional DIN
NOR

Gasto básico del gobierno (% del PIB)


35
apropiado, ello es difícil de lograr, aunque sea tan solo SUR FIN
30
porque es probable que los gobiernos cambien repetida- NIC RU ISL ALE CAN
mente durante el horizonte de tiempo de los inversio- 25 PB AUS FRA
BLC
nistas. Las autoridades actualmente encargadas no tie- 20 TTO BRB IRL ITA AUT EUA
GUY BRA ARG
ESP
nen forma de asegurar que los futuros responsables de BOL JAM CRI MEX
POR
15 PAN
las políticas respetarán sus compromisos. Si el sistema HND VEN BHS
ECU COL BEL
CHL JAP
político no puede superar este problema, la inversión 10 HTI PRY URY
PER GTM
DOM
privada y el ingreso interno probablemente serán bajos, 5
0 5 10 15 20 25
y es probable que el gobierno intervenga y proporcione PIB per cápita (miles de dólares)
parte de la inversión necesaria.
Algunos sectores se ven más afectados que otros por
este problema. El problema es particularmente agudo en América Latina, en comparación con aproximadamente
las inversiones de infraestructura, porque con frecuencia un 8% en las economías industriales.
éstas involucran monopolios naturales, y en consecuen- Entre los países de la región existen sustanciales va-
cia la reglamentación de los precios por parte del sector riaciones en la magnitud de los pagos por concepto de
público. Una vez que se realizan las inversiones en infra- intereses, que van del 1 al 1,5% del PIB en Chile, la Re-
estructura, los reguladores pueden percibir un fuerte in- pública Dominicana, Guatemala, Paraguay y Uruguay,
centivo para fijar precios más bajos que los que los in- al 9,6% en Jamaica y al 13% en Guyana. La magnitud de
versionistas habían previsto, beneficiando al público estos pagos depende en primer lugar, por supuesto, del
consumidor a expensas de los inversionistas. Anticipan- volumen de la deuda pública, que se analiza en más de-
do este resultado, los inversionistas privados pueden talle más adelante. Sin embargo, en varios casos los cos-
negarse a invertir, lo que hace que intervenga el sector tos por concepto de intereses son muy inferiores a los
público. Un problema similar surge en las industrias ba- que podrían predecirse por la deuda pendiente relativa-
sadas en recursos naturales, en las cuales los gobiernos y mente voluminosa, porque gran parte de esta deuda ha
los inversionistas deben negociar la asignación de las ren- sido contraída en términos altamente concesionales. Por
tas provenientes de los recursos. Pero una vez que se han otra parte, en aquellos países de la región que dependen
realizado las inversiones, los gobiernos pueden renego- principalmente de los mercados financieros privados, las
ciar la asignación de las rentas provenientes de los recur- tasas de interés tienden a ser más elevadas que las que
sos naturales a expensas de los inversionistas. La gran pagan los gobiernos de los países industrializados, lo que
presencia del sector público en la infraestructura y en las refleja una evaluación de que la solvencia de los gobier-
inversiones basadas en recursos naturales puede, en con- nos latinoamericanos es más limitada.
secuencia, interpretarse como una indicación de que el
problema de asumir compromisos creíbles a largo plazo Menor gasto en funciones gubernamentales “básicas”
constituye una importante influencia sobre el tamaño y
la estructura del Estado en los países latinoamericanos y En este componente, el mayor del gasto gubernamental,
sobre los resultados fiscales en términos generales. América Latina gasta menos que los gobiernos de los
países industrializados: un 15% del PIB, en comparación
Los pagos por concepto de intereses reflejan elevados con el 25% en las economías industriales.
niveles de deuda pública En la República Dominicana, Guatemala, Haití, Perú
y Paraguay, el gasto básico del gobierno representa me-
Tanto en las economías industriales como en América nos del 10% del PIB, mientras que en Argentina, Brasil,
Latina, los pagos por concepto de intereses representan, Barbados, Belice, Costa Rica, Guyana, Nicaragua, Suri-
en promedio, algo más del 3,5% del PIB. Sin embargo, name y Trinidad y Tobago, dicho gasto equivale al 18%
como los gobiernos latinoamericanos son tanto más pe- del PIB o más, congruente con la experiencia de muchas
queños, ello representa cerca del 15% del gasto total en economías industriales.
118 PARTE TRES • CAPITULO 1

Existe una tendencia a que la razón entre el gasto GRAFICO 1.10


público básico y el PIB se incremente a medida que au- Déficit fiscal
menta el ingreso per cápita, aunque dicho patrón se ve
oscurecido en alguna medida por las experiencias en cier- 25
1970-95 1990-95
to modo excepcionales de unas pocas economías peque-
ñas y más pobres de la región, particularmente Nicara- 20

gua y Suriname. Estos países se diferencian del resto por


15
el hecho de que reciben voluminosas transferencias in-
ternacionales de ayuda para sus esfuerzos de desarrollo.
10
Como tales transferencias tienden a canalizarse a través
del sector público del país receptor, tienden a respaldar 5
el desarrollo de un Estado sustancialmente más grande
que el que podría esperarse. 0
Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje
Una interpretación de la relación que existe entre el del PIB del ingreso del sistema
financiero
del PIB del ingreso del sistema
financiero
ingreso per cápita y el tamaño del gobierno es que la OCDE América Latina
demanda de bienes públicos provista por el gasto públi-
co básico tiende a incrementarse a medida que aumenta
el ingreso. Además, el gasto público básico guarda una América Latina y las economías industriales, medidos
correlación positiva con la participación de las personas como porcentaje del PIB. En el gráfico 1.10 puede verse
de mayor edad de la población, lo que sugiere que esa que entre 1970 y 1995, los déficit del gobierno central
población genera una demanda de servicios públicos han alcanzado a un promedio de alrededor del 3,8% del
diferente de la que es provista por los sistemas de seguri- PIB en los países de la OCDE, y al 3,9% en América Lati-
dad social. Pero también puede ser que la asociación que na. Durante los años noventa, los déficit fiscales han sido
existe entre el gasto básico del gobierno y el ingreso per mucho menores, alcanzando a un promedio de sólo el
cápita refleje la capacidad de los gobiernos de las econo- 2% del PIB, o sea alrededor de la mitad de los registra-
mías más ricas para movilizar una mayor fracción del dos en las economías industriales.
ingreso nacional, lo que sugiere que el tamaño limitado El volumen de la deuda pública, por supuesto, es el
del gasto público básico en América Latina está relacio- resultado de los déficit registrados a largo plazo, y el típi-
nado con las limitaciones en la disponibilidad de finan- co gobierno latinoamericano tiene una deuda pública
ciamiento público, así como con factores que determi- de alrededor del 56% del PIB, algo menor al porcentaje
nan la demanda de esos servicios públicos. Respalda esta del 68% que se observa en los países industrializados. A
interpretación nuestra comprobación de que el gasto pesar de ello, en general se considera que la mayor parte
público básico parece estar “desplazado” en países con de los gobiernos latinoamericanos son menos solventes
una elevada deuda pública o elevados pagos por concep- que los de los países industrializados, como lo eviden-
to de intereses del sector público. cian las clasificaciones generalmente inferiores de los
bonos y las mayores tasas de interés exigidas por los in-
DEFICIT Y DEUDA versionistas para adquirir deuda latinoamericana. Los
bonos del gobierno guatemalteco, por ejemplo, son am-
¿Han sido particularmente voluminosos pliamente percibidos como inversiones más riesgosas que
en América Latina? los bonos italianos, aunque la deuda pública de Guate-
mala, que alcanzó a alrededor del 24% del PIB durante
En general se cree que los déficit fiscales y las consiguien- los años noventa, es muy inferior a la de Italia, donde la
tes deudas públicas han sido mucho mayores en Améri- deuda pública es bastante superior al 100% del PIB.
ca Latina que en los países de la OCDE. Sin duda ello es Una razón de esta aparente anomalía es que el PIB
así en algunas economías de la región, principalmente proporciona una medida incompleta y potencialmente
en Guyana y Nicaragua, donde durante los años noventa errónea del costo macroeconómico de los déficit fiscales
la deuda pública ha alcanzado a un promedio de cinco a y la deuda. El tamaño global de la economía constituye
siete veces el PIB, respectivamente. Pero aparte de estos una medición razonable, cuando quiere medirse la parte
casos no representativos, los déficit fiscales y la consi- del ingreso nacional asignada por el Estado. Sin embar-
guiente deuda pública han sido bastante similares en go, es menos adecuada cuando se trata de determinar la
RESULTADOS FISCALES 119

GRAFICO 1.11 GRAFICO 1.12

Clasificación de bonos y coeficientes de servicio de la deuda Saldo fiscal en América Latina


de estados y municipalidades de Estados Unidos y Canadá (Porcentaje del PIB y del ingreso total)

16 0
Servicio a la deuda, % del ingreso fiscal

14

12 -10

Promedio simple
10

8 -20

4 -30

0 -40
Aaa Aa1 A1 Baa1 Aa1 Aa2 A1 A3 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994
Clasificación de bonos
Porcentaje del PIB Porcentaje del ingreso total
Estados Unidos Canadá

sostenibilidad de una determinada posición fiscal. Ello Otra importante consideración es la profundidad del
reviste particular importancia en los casos de los déficit sistema financiero interno que puede utilizarse para fi-
fiscales, la deuda y el servicio de la deuda. Ello se debe a nanciar un déficit fiscal. Un déficit fiscal puede generar
que los déficit representan tributación pospuesta, y el perturbaciones económicas y financieras relativamente
servicio de la deuda de hoy deberá ser atendido median- pequeñas si es absorbido por un mercado financiero muy
te recaudación de impuestos futuros. Los déficit y la deu- profundo, como los que típicamente poseen las econo-
da pública resultante, en consecuencia, presentan un pro- mías industriales. Sin embargo, si los mercados financie-
blema grave si son grandes en relación con la capacidad ros internos están poco desarrollados, un déficit del mis-
tributaria del gobierno, incluso aunque constituyan una mo volumen —medido como porcentaje del PIB— puede
pequeña proporción del ingreso nacional. producir importantes perturbaciones. Los mercados fi-
Por esta razón, la capacidad tributaria del gobierno nancieros aún están relativamente poco desarrollados en
constituye una medición más informativa que el tama- América Latina, aunque han ido expandiéndose en los
ño de la economía nacional para evaluar su capacidad años noventa. Los déficit latinoamericanos han sido si-
para enfrentar los compromisos financieros actuales y milares a los de los países industriales en los años no-
futuros. Existen algunas evidencias de que en las econo- venta, si se los mide en relación con el tamaño de los
mías industriales los mercados de capital funcionan de esta mercados financieros internos. Sin embargo, durante los
manera, ya que la razón entre deuda pública e ingresos tri- últimos 25 años, los déficit fiscales de la región han sido
butarios constituye una buena predicción de la clasifica- aproximadamente tres veces más grandes que en las eco-
ción de los bonos de los gobiernos estatales y locales. nomías industriales.
De acuerdo con esta medición, los resultados fisca- En resumen, los déficit de los años noventa han sido
les de América Latina durante los años noventa han sido pequeños en comparación con los de las economías in-
aproximadamente similares a los de los países industria- dustriales cuando se miden con respecto al PIB. Durante
lizados, aunque durante los últimos 25 años los resulta- los últimos 25 años, los déficit, por supuesto, han sido
dos parecen ser algo menos favorables. Los gobiernos mayores. Incluso los déficit y la deuda pública que han
latinoamericanos poseen una capacidad tributaria mu- sido dejados atrás no han sido particularmente volumi-
cho más limitada que los gobiernos de los países indus- nosos en comparación con los estándares de las econo-
trializados, y como porcentaje de los ingresos públicos, mías industrializadas, medidos como porcentaje del PIB.
los déficit fiscales han sido significativamente superiores Sin embargo, si se miden como proporción de los ingre-
a los de los países industrializados. De igual forma, la sos fiscales o en función del tamaño del sistema finan-
deuda pública de los gobiernos latinoamericanos alcan- ciero interno, han sido dos a tres veces más grandes que
za actualmente a alrededor de 2,5 años de ingresos tri- en las economías industriales.
butarios, en comparación con un porcentaje de 1,6 años Además, la deuda existente de los gobiernos latinoa-
en las economías industriales. mericanos —legado de muchos años de resultados fisca-
120 PARTE TRES • CAPITULO 1

les— continúa siendo sustancialmente mayor que en las GRAFICO 1.13


economías industriales si se la mide en relación con la Deuda pública como proporción de los ingresos públicos, 1990-95
capacidad tributaria de los gobiernos o el tamaño de los
sistemas financieros internos. Nicaragua 26,0
Guyana 12,6
Perú
Honduras
Diferencias entre la deuda pública Suriname
Bolivia
y los déficit en la región Panamá
R. Dominicana
Ecuador
Costa Rica
Jamaica
Los países de América Latina han mostrado amplias va- El Salvador
Venezuela
América Latina
riaciones en cuanto al financiamiento del déficit durante Guatemala
Argentina
las últimas décadas, y en cuanto a la deuda pública re- OCDE Promedios regionales
Brasil
T. y Tobago
ponderados por población
sultante. Como se señaló anteriormente, Nicaragua y Paraguay
Uruguay
Guyana son los países que muestran una mayor deuda México
Colombia
pública, que durante los años noventa alcanzó a más de Chile
Belice
Bahamas
25 años de ingresos en Nicaragua y a doce años de ingre- 0 1 2 3 4 5 6
sos en Guyana. Sin embargo, la mayor parte de esta deu-
da es altamente condicional, lo que reduce la carga en
forma sustancial.
En los demás países de la región la deuda pública déficit y a acumular deudas, vínculo que se explora en
oscila entre un mínimo de aproximadamente un año de mayor detalle en el próximo capítulo.
ingresos fiscales o menos en las Bahamas, Belice, Chile,
Colombia, y México, y alrededor de cinco años de ingre- ¿Han sido excesivos los déficit fiscales?
sos en Honduras y Perú. La deuda pública de un típico
país industrializado es de alrededor de un año y medio, De acuerdo con algunas mediciones, los déficit fiscales y
nivel que es excedido en la mayor parte de los países de la deuda pública de América Latina han tendido a ser
América Latina. En once países de la región, la deuda mayores que los observados en los países desarrollados
pública como proporción de los ingresos fiscales excede y en algunos países en magnitudes muy apreciables. ¿Ello
el máximo registrado en las economías industriales3. Estas es saludable, o significa que los déficit fiscales han sido
variaciones en el endeudamiento no son fácilmente ex- excesivos? ¿Ha mostrado el sistema político de los países
plicables mediante las variables macroeconómicas como de la región un significativo sesgo en favor del financia-
el ingreso per cápita, lo que sugiere que los déficit que miento del déficit, en detrimento del progreso económi-
dan lugar a la deuda fueron determinados por factores co en la región?
históricos que no pueden medirse adecuadamente con Independientemente de la medición que se utilice,
los datos disponibles. Existe una clara asociación entre las comparaciones simples con los países industrializa-
la deuda pública, medida como porcentaje del PIB, y el dos pueden arrojar escasa luz sobre este problema. La
comercio internacional. El endeudamiento público tien- evaluación que se realice depende en última instancia de
de a ser mayor en aquellas economías que están relativa- que se responda a la pregunta de si los déficit han gene-
mente abiertas al comercio internacional, lo que sugiere rado costos que han excedido los beneficios que pudie-
que los mercados están dispuestos a proporcionar ma- ran estar relacionados con el gasto deficitario. Una com-
yor financiamiento internacional a los países que cuen- pleta evaluación de este problema escapa al alcance de
tan con un mayor ingreso proveniente de las exportacio- este capítulo, pero se han acumulado suficientes eviden-
nes para atender el servicio de la deuda. La correlación cias que sugieren que el costo ha sido sustancial. Estas
relativamente débil que existe entre la deuda pública y evidencias se analizarán más adelante con más detalle;
otros posibles determinantes económicos deja un sus- baste señalar aquí que en la historia de la inestabilidad
tancial margen para los determinantes políticos e insti- económica y financiera de la región han intervenido vo-
tucionales de la propensión de los gobiernos a registrar luminosos y volátiles déficit fiscales, incluso algunos co-
lapsos altamente perturbadores del régimen cambiario,
3
y que los elevados déficit fiscales parecen haber compli-
El país industrial más endeudado es Bélgica, donde la deuda pública, de
aproximadamente un 130% del PIB, representa 2,7 años de ingresos fiscales. cado el manejo cíclico de la política fiscal y haber contri-
Les siguen muy de cerca Italia, Grecia y Portugal. buido a los ajustes fiscales cíclicos desestabilizadores que
RESULTADOS FISCALES 121

han sido típicos en la región. Estos costos sugieren que GRAFICO 1.14
los déficit fiscales que han caracterizado a la región du- Volatilidad del saldo fiscal, 1970-93
rante una gran parte de su historia reciente han sido la-
mentables, que los déficit mucho más modestos que los 20

países han registrado durante los años noventa son posi-


tivos, y que los países en general se hallarían en mejor 15
situación si el sistema político hubiera mostrado déficit
modestos durante las décadas anteriores.
10
En consecuencia, se trata de determinar por qué el
proceso de decisiones condujo a una dependencia apa-
rentemente excesiva con respecto al financiamiento del 5

déficit. ¿Por qué algunos países parecen haber tenido más


éxito en evitar un sesgo en favor del déficit? ¿Estos países 0
Porcentaje del PIB Porcentaje del ingreso Porcentaje del
ofrecen enseñanzas para que otros países de la región sistema financiero

reduzcan el peligro de que el sesgo en favor del déficit de Economías industriales América Latina

Fuente: Gavin et al. (1996).


las décadas pasadas vuelva a surgir? Nos referiremos a Nota: La volatilidad del saldo fiscal se mide como la desviación estándar del cambio
estos aspectos en el próximo capítulo, pero antes de ha- en el déficit fiscal 1970-1993.

cerlo describiremos algunas características menos recono-


cidas pero igualmente inquietantes del proceso de formu- América Latina en materia de política fiscal no requiere
lación de las políticas fiscales de América Latina en las juicios tan subjetivos. De cualquier forma que se midan,
últimas décadas: la volatilidad de los resultados fiscales, los resultados fiscales de América Latina han sido muy
la gestión cíclica desestabilizadora de la política fiscal, y la volátiles, y han fluctuado de un año a otro en una medi-
existencia de un ciclo fiscal motivado electoralmente. da mucho mayor que lo que ha sido típico en las econo-
mías industriales.
VOLATILIDAD DE LOS RESULTADOS FISCALES Si el saldo fiscal se mide como porcentaje del PIB,
por ejemplo, la variación típica en el saldo de un año al
Hemos examinado el comportamiento promedio de los otro ha sido de alrededor del 3% del PIB en América La-
resultados fiscales, pero un aspecto igualmente impor- tina, es decir, aproximadamente el doble de la variación
tante de la política fiscal es la variabilidad en los resulta- típica del 1,5% registrada en las economías industriales4.
dos. Ello incluye en particular el aspecto de la forma en Si se compara con el superávit primario, que excluye el
que la política fiscal ha reaccionado a los shocks y las pago de intereses, la diferencia es aún más pronunciada:
fluctuaciones en el entorno macroeconómico y si ésta ha la variación típica en esta variable es del 3,4% del PIB en
sido una influencia estabilizadora o desestabilizadora. América Latina, en comparación con el 1,4% en las eco-
En esta sección analizamos estos aspectos. Encontramos nomías industriales.
que los resultados fiscales han sido sumamente voláti- Medidos como porcentaje de los ingresos fiscales o
les, y que ello se relaciona con la volatilidad del entorno del sistema financiero, estos “shocks” fiscales son aún
macroeconómico subyacente. Pero esto constituye sólo mayores. La variación típica en el saldo fiscal alcanza a
parte de la historia. En América Latina, la volatilidad de aproximadamente un 20% de los ingresos fiscales en
los resultados fiscales no refleja una respuesta pasiva ante América Latina, porcentaje cuatro veces superior al ob-
un entorno económico volátil, sino más bien una ten- servado en las economías industriales, y si se mide en
dencia a que la política fiscal amplifique los shocks en función del sistema financiero interno que debe absor-
forma cíclica. ber los shocks fiscales, la volatilidad de los resultados
fiscales ha sido aproximadamente 10 veces mayor en
Saldos fiscales sumamente volátiles América Latina.

Hemos visto que la evaluación del volumen de la deuda


4 En este caso y en otros lugares de esta sección se mide la volatilidad por la
y los déficit de América Latina depende de que se consi-
desviación estándar de la variable subyacente. Para minimizar la utilización
dere una medición apropiada en las comparaciones con
de jerga innecesaria, con frecuencia utilizamos la expresión “variación típica”
la experiencia de las economías industriales. Otra carac- como sinónimo de la más precisa pero más difícil expresión “desviación están-
terística igualmente importante de la experiencia de dar de la variación”.
122 PARTE TRES • CAPITULO 1

La volatilidad fiscal asociada Cuadro 1.3. La volatilidad macroeconómica


a una economía volátil (Desviación estándar del cambio porcentual)
1970-92 1991-1995
La inestabilidad de los resultados fiscales en América
América Economías América Economías
Latina es, en cierta medida, reflejo de la volatilidad del Latina industriales Latina industriales
entorno macroeconómico subyacente, que crea una im- PIB real 4,7 2,2 3,2 2,1
portante inestabilidad en la base tributaria, y en conse- Consumo privado
real 5,6 2,1 5,1
cuencia, en los ingresos fiscales. En América Latina, como Términos de
en las economías industriales, los ingresos tributarios intercambio 15,1 8,9 4,9 1,3
dependen del producto y el ingreso real, que determi- Tipo de cambio
real 13,4 4,8 12,7 4,0
nan la base de los impuestos a la renta y a la nómina, y
del gasto privado, que determina la base de los impues-
Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo (1995). Los datos para el
tos sobre el gasto, como los impuestos a las ventas o al período 1991-1995 son de Gavin (1997). Las cifras representan prome-
valor agregado y los derechos de importación. Como dios simples de las volatilidades en cada país.

hemos señalado, los presupuestos latinoamericanos son


más sensibles a las fluctuaciones en el gasto privado por-
que dependen en mayor medida de los impuestos indi-
rectos basados en el gasto que los impuestos en las eco-
nomías industriales. La base tributaria también se ve
afectada por la variación en los términos de intercam-
bio; una mejoría en los términos de intercambio incre- economías industriales, y la volatilidad del crecimiento
mentará directamente los ingresos no tributarios si las del consumo privado y del tipo de cambio real ha sido
exportaciones de recursos naturales corresponden al sec- cerca de tres veces mayor.
tor público, y afectará indirectamente los impuestos a la Debe señalarse que en América Latina, a diferencia
renta si el mayor ingreso proveniente de los mayores pre- de las economías industriales, el consumo privado ha
cios de exportación beneficia al sector privado. sido aún más volátil que el crecimiento del PIB real. Ello
El gasto público también se ve influido por las fluc- es significativo, ya que supone que los impuestos basa-
tuaciones en la macroeconomía. Por ejemplo, las fluc- dos en el gasto, de los que dependen fuertemente los
tuaciones en el tipo de cambio real o en las tasas mun- gobiernos de América Latina, constituyen fuentes de in-
diales de interés han originado inestabilidad en el valor gresos particularmente inestables.
real del servicio de la deuda internacional. En consecuen- ¿En qué medida la volatilidad del saldo fiscal puede
cia, el presupuesto en muchos casos también se ve afec- atribuirse a la volatilidad del entorno macroeconómico
tado por el tipo de cambio real, aunque el signo de este subyacente? Después de todo, si los déficit latinoameri-
efecto depende de la estructura del ingreso del sector canos fueran volátiles simplemente porque constituyen
público y de los compromisos de gasto5. una respuesta pasiva a las fluctuaciones en el producto y
Las economías de América Latina han sido sustan- otros determinantes del ingreso tributario, no habría
cialmente más volátiles que las economías industriales mucho de qué preocuparse. Sin embargo, las fluctuacio-
en todas estas dimensiones. La volatilidad del crecimiento nes macroeconómicas no constituyen la principal razón
del producto real y los cambios en los términos de inter- de la mayor volatilidad de los déficit fiscales latinoame-
cambio han sido aproximadamente el doble que en las ricanos. Para demostrar este hecho, hemos utilizado una
medición de los shocks fiscales, que es la desviación es-
tándar de la variación del déficit primario después de to-
5 Por ejemplo, si un gobierno percibe gran parte de su ingreso en la forma de mar en cuenta el impacto típico que tienen sobre el déficit
ingresos provenientes de un bien comercializado internacionalmente, y la mayor las fluctuaciones en el producto real, los términos de in-
parte de sus compromisos de gasto corresponden a bienes no comercializados
tercambio, el consumo privado y el déficit desfasado.
producidos internamente, una depreciación del tipo de cambio real tenderá a
mejorar el saldo fiscal (este es el caso, por ejemplo, de Venezuela). Si, por Como puede verse en el cuadro 1.3, estos factores expli-
otra parte, el ingreso del gobierno está más estrechamente vinculado con los can sólo una pequeña fracción de la volatilidad del déficit
precios internos y existen grandes gastos en bienes importados o deuda deno-
primario en América Latina, y la volatilidad restante es
minada en divisas, una depreciación del tipo de cambio real tenderá a generar
un deterioro del déficit fiscal. En ambos casos, la volatilidad del tipo de aun tres veces más grande en América Latina que en los
cambio real se traducirá en inestabilidad en el déficit fiscal. países de la OCDE, cuando se mide en relación con el PIB.
RESULTADOS FISCALES 123

Los ingresos y el gasto del gobierno son Cuadro 1.4. Volatilidad de diversos agregados
aún más volátiles que los déficit fiscales, 1970-94
(Desviación estándar de las tasas de crecimiento
El cuadro 1.3 también documenta la volatilidad del in- ajustadas por inflación, porcentajes del PIB)
greso y el gasto en América Latina. La volatilidad de los Economías América
ingresos fiscales, medida como la desviación estándar de industriales Latina
la variación porcentual en el ingreso ajustado en función Medidas del resultado fiscal
Cambio en el superávit total 1,5 3,0
de la inflación, es tres veces más elevada que en las eco- Cambio en el superávit primario 1,4 3,6
nomías industriales. Esta mayor volatilidad se debe en Shock fiscal 1,0 3,3
parte a la mayor dependencia de la región con respecto a
Ingreso total 5,2 15,2
los ingresos no tributarios volátiles y los impuestos indi- Ingreso no tributario 19,6 40,6
rectos, que sustancialmente son más volátiles que los Ingreso tributario 5,0 16,7
Impuesto a la renta 7,4 18,2
impuestos directos en ambas regiones. Pero también re-
Seguridad social 5,6 18,5
fleja una mayor volatilidad de todas las principales for- Impuestos indirectos 9,9 24,8
mas de ingresos, como consecuencia de la mayor volati- Impuestos al comercio 30,1 32,4
lidad del entorno macroeconómico subyacente. Gasto total 3,9 15,7
La volatilidad del gasto fiscal en América Latina es Gasto de capital 17,6 34,6
también notable. En el caso de los gastos de capital es el Gasto corriente 3,8 15,3
Sueldos y salarios 4,5 17,0
doble que en los países de la OCDE, para los pagos por Otras compras 7,4 45,4
concepto de salarios es cuatro veces mayor, en el caso de Pagos de transferencia 5,4 46,9
las compras no salariales de bienes y servicios seis veces Pagos de interés 11,9 30,8

mayor, y en los pagos de transferencias es cerca de nueve


Fuente: Gavin et al. (1996).
veces más volátil que en dichos países. ¿Qué significa Nota: Las variables son desviaciones estándar de los cambios porcen-
demasiada volatilidad en el gasto público? No hay res- tuales en el valor real de dicha variable. Las variables se deflactan
utilizando el deflactor del PIB. Las cifras representan promedios ponde-
puestas precisas, pero los lineamientos aproximados dis-
rados por población de los datos subyacentes por país. En algunos paí-
ponibles sugieren que la volatilidad muy elevada que ses, faltan datos para ciertos años, en cuyo caso se utilizaron todas las
observamos en el gasto público latinoamericano es mo- observaciones disponibles en el período de tiempo relevante.

tivo de preocupación. Por ejemplo, en condiciones razo-


nables podría esperarse que el gasto público corriente se
ajuste de acuerdo con el ingreso nacional permanente,
lo que implica una volatilidad no mucho mayor que la ciertas implicaciones, analizaremos algunas evidencias
del ingreso permanente6. En efecto, en los países de la sobre las propiedades cíclicas de la política fiscal en
OCDE la volatilidad del gasto fiscal corriente no es muy América Latina.
superior a la del crecimiento del PIB. La desviación es-
tándar de 15 puntos porcentuales en el gasto corriente POLITICA FISCAL CICLICA
latinoamericano —aproximadamente cuatro veces ma-
yor que la volatilidad del crecimiento del PIB— parece- Una política fiscal anticíclica
ría excesiva si se tiene en cuenta este estándar. Como se
señaló anteriormente, también parece razonable que es- Además de asegurar la solvencia del sector público a
tas fluctuaciones extremas en el gasto público tengan un mediano y largo plazo, asignar eficientemente los recur-
efecto adverso sobre la eficiencia de los servicios públicos. sos entre las numerosas prioridades existentes, y asegu-
Valdría la pena pagar este costo si las fluctuaciones rar una estructura eficiente y justa de ingresos, los res-
en el gasto público representaran movimientos anticícli- ponsables de la formulación de la política fiscal deben
cos en el presupuesto que tuvieran por objeto estabilizar ajustar las políticas a los shocks macroeconómicos que
la economía, y en consecuencia reducir el costo macroeco- afectan a corto plazo a la economía y al presupuesto. Por
nómico de los shocks que afectan a la economía en su
totalidad. Sin embargo, lo que ocurre es precisamente lo
6 Véase Wildavski (1986). Un análisis más completo separaría los gastos mili-
contrario: el gasto público en América Latina ha sido de
tares de los no militares, ya que la primera categoría está claramente sujeta a
hecho altamente cíclico, amplificando en vez de absor- shocks políticos exógenos a la economía interna. Sin embargo, este hecho no
ber los shocks. Para documentar este hecho y deducir ha sido importante en América Latina.
124 PARTE TRES • CAPITULO 1

ejemplo, deben resolver en qué forma deben ajustarse mores de una crisis fiscal de tal magnitud que conduci-
las tasas de gasto y de impuestos después de una rece- rán a un colapso de la confianza, tendiendo de esta ma-
sión que, en ausencia de un cambio de política, conduci- nera a reducir en vez de expandir la demanda interna.
ría a una reducción de los ingresos tributarios y a un in- Perotti (1996) presenta evidencias que sugieren que ésta
cremento del déficit fiscal. Al adoptar estas decisiones constituye una posibilidad real. Giavazzi y Pagano (1990)
acerca de la gestión cíclica de la política fiscal, los res- han encontrado argumentos teóricos y empíricos de que
ponsables de las políticas deben tener en cuenta varias también puede ocurrir lo contrario: que las contraccio-
consideraciones. nes fiscales pueden tener efectos expansionistas sobre la
En primer lugar, si las fluctuaciones en el presupuesto economía si se producen cuando la posición fiscal del
se deben a factores que por lo menos en parte son transi- gobierno es débil, reduciendo así significativamente la
torios, como una modificación de los términos de inter- probabilidad de una crisis fiscal.
cambio que se espera habrá de revertirse o una recesión En consecuencia, la conveniencia de una respuesta
transitoria, conviene mantener una cierta estabilidad en fiscal anticíclica ante los shocks adversos o una desacele-
las tasas tributarias y los programas de gasto, generando ración cíclica de la economía debe entenderse en el sen-
así superávit fiscales cuando la economía se halla en auge tido de que se aplica principalmente a los gobiernos cuya
y déficit cuando se halla en recesión. La combinación solvencia no está seriamente en cuestión; un gobierno
óptima entre el financiamiento del déficit y el ajuste fis- apenas solvente puede hallar muy difícil o imposible
cal a los shocks, en consecuencia, dependería de la per- aplicar una política de este tipo9. En cambio, tales go-
manencia de los shocks típicos que afectan la base tribu- biernos pueden encontrar pocas opciones y verse cons-
taria. Cuando los períodos de recesión y de auge tienden treñidos a responder a los shocks adversos mediante una
a ser relativamente breves, las recesiones económicas contracción fiscal, con el fin de restablecer la confianza
deberían estar asociadas con grandes déficit fiscales y los en la viabilidad a mediano plazo de las finanzas públi-
auges con grandes superávit7. Si las recesiones y los au- cas, y mantener la demanda de financiamiento en un nivel
ges tienen mayor duración, la magnitud de los cambios congruente con la menor oferta. Como se analizará en
fiscales debería ser moderada, pero la política debería más detalle más adelante, ésta parece constituir una im-
continuar procurando lograr superávit en las épocas fa- portante parte de la historia fiscal latinoamericana, y surge
vorables y déficit en las desfavorables8. el interrogante de la forma en que los gobiernos latinoa-
Este enfoque se denomina con frecuencia el “enfo- mericanos pueden manejar la política fiscal con el fin de
que neoclásico” de la política fiscal óptima, porque hace facilitar una respuesta más estabilizadora ante los shocks
abstracción de las consideraciones keynesianas, como la adversos o las recesiones cíclicas.
posibilidad de que la política fiscal pueda ser utilizada
para afectar el producto y el empleo en la economía.
Cuando se toman en cuenta tales consideraciones key-
nesianas, adquiere mayor relevancia la política fiscal an-
ticíclica. Las autoridades fiscales pueden reducir los im-
puestos o incrementar el gasto durante los períodos
desfavorables, con el objeto de reducir la magnitud y la
7 Siexisten costos en un ajuste fiscal muy rápido, también deberían esperarse
duración de la recesión, generando de esta manera du-
déficit transitorios después de los shocks adversos, y superávit después de los
rante los períodos desfavorables un déficit fiscal aún shocks favorables, incluso si las perturbaciones son permanentes.
mayor que el que se produciría si las autoridades fiscales 8 Esta idea de que los gobiernos deberían financiar los shocks transitorios y

mantuvieran constantes los niveles de gasto y las tasas ajustarse a los shocks permanentes tiene una larga historia. La idea básica ha
sido analizada rigurosa y ampliamente por Robert Barro, quien sostiene el
tributarias. La misma lógica justifica una contracción fis- resultado de que una respuesta fiscal óptima a las fluctuaciones económicas
cal y en consecuencia la generación de superávit aún involucra un cierto elemento de “atenuación de las variaciones de la tasa
mayores en las épocas favorables. tributaria”.
9 Una segunda advertencia se relaciona con los desfases en la ejecución de las
En este análisis cabe realizar una importante adver-
políticas anticíclicas. Si la aplicación de políticas fiscales anticíclicas requiere
tencia. Como ha sido enfatizado recientemente por Gia- mucho tiempo en el proceso político, la respuesta a la recesión puede produ-
vazzi y Pagano (1990), los cambios en la política fiscal cirse después de haberse iniciado la recuperación, amplificando de esta ma-
nera el ciclo en vez de reducirlo. Por ello, es preciso mostrar cautela en los
pueden tener un efecto opuesto si la posición fiscal ini-
intentos por introducir cambios discrecionales en la política fiscal, aunque
cial es tenue. Por ejemplo, si un gobierno es práctica- ello no proporciona una argumentación para la política fiscal cíclica que se
mente insolvente, una expansión fiscal puede crear te- analiza anteriormente.
RESULTADOS FISCALES 125

Cuadro 1.5. Respuesta cíclica del saldo fiscal, Cuadro 1.6. Respuesta del saldo fiscal ante
1970-94 un cambio en el PIB en situaciones buenas
(Porcentaje del PIB) y malas de la economía, 1970-94
(Porcentaje del PIB)
Efecto de un punto de
crecimiento del PIB real Situaciones buenas Situaciones malas
Economías América Economías América Economías América
industriales Latina industriales Latina industriales Latina
Superávit total 0,25 0,08 Superávit total 0,174 0,154 0,611 -0,022
Superávit primario 0,22 0,05 Superávit primario 0,136 0,123 0,580 -0,049

Fuente: Gavin et al. (1996).


Nota: Los números representan el efecto típico de un crecimiento de Fuente: Análisis estadístico descrito en Gavin y Perotti (1997a).
1% en el PIB real sobre la categoría presupuestaria, efecto derivado de Nota: Los números representan el efecto típico de un crecimiento de
un análisis estadístico que también toma en cuenta los shocks en los 1% en el PIB real sobre el coeficiente superávit/PIB. Un número posi-
términos de intercambio, y la posición fiscal del año anterior. Un núme- tivo para el superávit significa que se mueve en una dirección estabili-
ro positivo para el superávit significa que se mueve en una dirección zadora.
estabilizadora.

Los saldos fiscales muestran patrones cíclicos fiscal ante las fluctuaciones cíclicas durante épocas favo-
rables y desfavorables, en las que éstas últimas son, en
De esta manera, queda bien establecida la conveniencia términos generales, períodos de recesión11. Los países in-
a priori de una política fiscal anticíclica. A menos que la dustrializados muestran un patrón muy interesante. En
política fiscal haya sido manejada en tal forma que exis- períodos de elevado crecimiento, el saldo fiscal es sólo
tan serias dudas sobre de la solvencia del gobierno, una moderadamente sensible a los shocks que afectan el pro-
política fiscal apropiada mostraría superávit fiscales du- ducto, incrementándose de 14 a 17 centavos por cada
rante las épocas favorables y déficit durante las desfavo- dólar de incremento en el producto. Durante las épocas
rables. Esto es aproximadamente lo que se observa en las desfavorables, sin embargo, el saldo fiscal es sumamente
economías industriales, en las que el saldo fiscal tiende a sensible a las fluctuaciones del producto: por ejemplo, el
ser deficitario cuando disminuye el ritmo de crecimien- saldo fiscal puede deteriorarse aproximadamente 60 cen-
to del producto, y superavitario cuando la economía cre- tavos si el PIB se contrajera en un dólar adicional. Este
ce más rápidamente que lo normal. Esta situación puede patrón es congruente en un entorno en el que las rece-
verse en el cuadro 1.5, que contiene estimaciones del siones son política o económicamente más costosas que
impacto típico a corto plazo que ejerce sobre el superávit los auges económicos, y en consecuencia tienden a pro-
fiscal un mayor crecimiento del PIB real en América Lati- ducir una respuesta anticíclica mucho mayor.
na y las economías industriales. En América Latina se observa un patrón casi exacta-
Las estimaciones sugieren que un incremento de un mente opuesto. La respuesta del saldo fiscal en las fluctua-
punto porcentual en el crecimiento del PIB está asocia- ciones cíclicas parece ser similar en los períodos favorables,
do con un movimiento hacia el equilibrio fiscal de alre- pero en los desfavorables se observa una débil tendencia a
dedor de 0,25 puntos porcentuales, lo que indica que en
las economías industriales, la política fiscal ha tendido a 10 Los resultados del cuadro 1.5 se aplican al gobierno central. Gavin y Perotti
ser anticíclica, en el sentido que se describe anteriormen- (1997b) extienden los resultados al gobierno general (que también incluye los
te10. En América Latina, sin embargo, la política muestra gobiernos locales) y al sector público no financiero (que incluye el gobierno
escaso o ningún carácter anticíclico: el saldo fiscal prácti- general y las empresas públicas no financieras). Como podría esperarse, en-
cuentran escasa evidencia de una política fiscal anticíclica por parte de los
camente no guarda correlación alguna con las fluctua- gobiernos locales. También encuentran que en América Latina las empresas
ciones cíclicas del producto. Como se verá más adelante, públicas han tendido a reforzar los patrones fiscales cíclicos observados al
ello refleja el hecho de que tanto los ingresos como el nivel del gobierno central. Una interpretación de esto es que la fijación de
precios, el empleo y otras decisiones del sector público, han sido utilizadas
gasto han tendido a disminuir notablemente cuando se
por los gobiernos con propósitos, y limitaciones, muy similares a los del go-
reduce el ritmo de crecimiento de la economía, y a incre- bierno central.
11 En términos más precisos, los períodos desfavorables se definen como aque-
mentarse cuando la economía se recupera.
llos años en los cuales el crecimiento del PIB real de un país se reduce más de
Este no es el fin de la historia, ya que la respuesta
una desviación estándar por debajo del promedio. Se obtienen resultados si-
fiscal a las fluctuaciones económicas depende de la na- milares cuando las épocas desfavorables se definen como aquellos años du-
turaleza del shock. El cuadro 1.6 compara la respuesta rante los cuales se contrae el PIB real.
126 PARTE TRES • CAPITULO 1

que el superávit fiscal se mueva en la dirección “incorrecta”, GRAFICO 1.15


en que las recesiones se relacionan con una disminución Respuesta fiscal a recesiones profundas, 1970-94
del déficit fiscal, en vez de ocurrir lo inverso. (Porcentajes)
Este patrón es aún más notable si concentramos 20

nuestra atención en las recesiones profundas12. El gráfi- OCDE América Latina

co 1.15 compara la variación acumulativa en el PIB real 10

con la variación acumulativa en el superávit fiscal duran-


0
te las recesiones profundas. En las economías industria-
les se observa una relación muy consistente: en las gran-
-10
des recesiones el saldo fiscal tiende a pasar a ser
deficitario. No ocurre lo mismo en América Latina, don- -20
de, de hecho, la variación promedio en el saldo fiscal en
las 18 recesiones profundas que se ilustran en el gráfico -30
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10111213 1 2 3 4 5 6 7 8 9 101112131415161718
1.15 es positiva, o sea, “incorrecta”. Ello debió haber in- Recesiones
volucrado una enorme contracción fiscal, ya que la rece- Cambio acumulado en el PIB (%) Cambio en el superávit (% del PIB)
sión habría generado una fuerte tendencia a que el pre-
supuesto pasara a ser deficitario si la orientación de la
política fiscal hubiera permanecido neutral. tributarios son aún más sensibles a la actividad econó-
Estos episodios, y las evidencias estadísticas descri- mica en América Latina que en los países de la OCDE, y
tas más arriba, fueron tomados del período 1970-94, gran si el gasto se comportara en forma similar, los presupues-
parte del cual es anterior a la consolidación fiscal de los tos latinoamericanos serían aún más estabilizadores. La
años noventa (véase en la Parte Dos de este Informe una principal diferencia entre los resultados fiscales en Amé-
discusión sobre la evolución de los déficit fiscales y la rica Latina y los países industrializados reside en el com-
reducción de su volatilidad en los noventas). Sin embar- portamiento cíclico del gasto público. En las economías
go, las experiencias de Argentina y México durante la cri- industriales, el gasto público total esencialmente no guar-
sis de 1995 proporcionan evidencias de que el problema da correlación con las fluctuaciones a corto plazo en el
del ajuste fiscal cíclico continúa teniendo relevancia. producto.
Ambos países cayeron en profundas recesiones en 1995, Los pagos por concepto de transferencias, que in-
durante las cuales habría resultado muy valioso aplicar cluyen el gasto en importantes ingresos y programas sen-
una política fiscal estabilizadora. Sin embargo, los res- sibles al desempleo que tienden a incrementarse duran-
ponsables de la formulación de políticas en ambos paí- te las recesiones, muestran un comportamiento anticíclico
ses se sintieron obligados a responder a la crisis con im- y contrarrestan el comportamiento moderadamente cí-
portantes contracciones fiscales que incluyeron clico de otros componentes del gasto público. En Améri-
considerables reducciones del gasto público e incre- ca Latina, sin embargo, todos los componentes del pre-
mentos en las tasas tributarias. Sin duda ésta fue prácti- supuesto muestran un comportamiento cíclico, y a veces
camente la mejor respuesta disponible, dada la precarie- sumamente cíclico. Un incremento de un punto porcen-
dad del acceso de los países a los mercados de crédito. tual en el PIB real está, por ejemplo, asociado con un
Sin embargo, si no se la enfrenta, esa precariedad puede incremento de 1,58 puntos porcentuales en el gasto pú-
seguir generando respuestas costosas y desestabilizado- blico real de capital, y de cerca de tres puntos porcentua-
ras ante los shocks económicos en el futuro. les en el consumo público no salarial.

El ingreso y el gasto son altamente cíclicos El impuesto inflacionario refuerza el carácter


cíclico de la política fiscal
El hecho de que los superávit fiscales latinoamericanos
no hayan mostrado un comportamiento estabilizador no En las economías industriales, la inflación es cíclica en el
se debe a una menor sensibilidad de los ingresos tributa- sentido de que tiende a incrementarse durante los perío-
rios ante el ciclo económico; en realidad, los ingresos dos de auge económico y a decrecer en los períodos de
recesión. En América Latina, sin embargo, se observa lo
12 Estas se definen como períodos en los cuales el PIB real se contrae por lo contrario: la inflación tiende a ser mayor durante las épo-
menos un 4% (América Latina ) o un 1,5% (economías industriales). cas desfavorables y menor cuando la economía muestra
RESULTADOS FISCALES 127

GRAFICO 1.16 explotar el financiamiento inflacionario cuando los des-


Propiedades cíclicas de las variables fiscales, 1970-94 equilibrios fiscales se vuelven muy grandes. Un escena-
(Coef. de correlación con PIB) rio puede ser cuando el sector privado se convence de
0,6 que el sistema político no podrá enfrentar rápidamente
0,5 un déficit presupuestario creado por una información
0,4
económica desfavorable, la pérdida de confianza genera
un movimiento especulativo contra la moneda nacional,
0,3
y la depreciación resultante genera a su vez un aumento
0,2
de la inflación. Ello puede enfrentar exitosamente el dé-
0,1
ficit fiscal, por lo menos temporal y parcialmente, por-
0,0 que la sorpresa inflacionaria tenderá a erosionar el valor
-0,1 real de los compromisos de gasto no indizados14. El re-
-0,2 sultado final es que el impuesto inflacionario refuerza el
Déficit fiscal Consumo público Impuesto inflacionario
América Latina OCDE
carácter cíclico del presupuesto, incrementándose cuan-
do la economía pasa a una recesión y decreciendo en las
épocas favorables, tendiendo de esta manera a amplifi-
car las fluctuaciones económicas.
Cuadro 1.7. Respuesta cíclica de los agregados
fiscales, 1970-94 El manejo cíclico de la política fiscal varía
(Cambio porcentual ajustado por inflación) en las distintas economías
Efecto de un punto de
crecimiento del PIB real
No todos los países de la región muestran el mismo gra-
Economías América
do de comportamiento cíclico. Si medimos el carácter
industriales Latina
Ingreso total 0,84 1,32
cíclico de la política fiscal como la correlación entre los
Gasto total 0,09 0,61 movimientos cíclicos en el consumo público y el pro-
Gasto de capital 0,76 1,58 ducto real, la República Dominicana, Ecuador, Barbados,
Gasto corriente 0,04 0,55 Bolivia, Argentina y Colombia muestran una política re-
Sueldos y salarios 0,37 0,87
Otras compras 0,27 2,89 lativamente poco cíclica, comparable en cierta forma a
Pagos de transferencia -0,21 1,08 la que se observa en Alemania, Italia y Japón.
Pagos de interés -0,10 0,92
Por otra parte, en Costa Rica, México, Perú y Vene-
zuela, las correlaciones entre los movimientos cíclicos
Fuente: Gavin et al. (1996).
Nota: Los números representan el efecto típico de un crecimiento de 1% en el consumo público y el producto real son aproxima-
en el PIB real sobre la categoría presupuestaria. Las líneas de ingreso damente de 0,8 o más, lo que representa una relación
y gasto representan cambios porcentuales en las cantidades ajustadas
por la inflación. El análisis estadístico también toma en cuenta el efec-
muy estrecha entre las fluctuaciones económicas y el con-
to de los cambios en los términos de intercambio y en el saldo fiscal del sumo público.
año anterior.

La volatilidad y el carácter cíclico están


estrechamente relacionados
un mayor dinamismo. En América Latina, entonces, el
impuesto inflacionario tiende a aumentar en las épocas El gráfico 1.18 sugiere que el carácter cíclico de la políti-
desfavorables y a disminuir en las favorables, reforzando ca fiscal está asociado con la volatilidad macroeconómi-
de esta manera el carácter cíclico de la política fiscal. A ca, medida como la desviación estándar del crecimiento
diferencia de las economías industriales, en América La- del producto real. Esta asociación estadística se debe en
tina la inflación tiende a ser mayor cuando el déficit fis-
cal del año anterior es mayor13. Estos patrones sugieren
que la inflación ha actuado mucho más como un instru- 13 Véase un análisis más detallado en Gavin y Perotti (1997b).
14 Persson,
mento de política fiscal en América Latina que en las eco- Persson y Svensson (1996) sostienen que el impacto de un incre-
mento inesperado de la inflación sobre el saldo fiscal es importante y positivo
nomías industriales. Ello puede ser el resultado, aunque
en Suecia. Ello podría no ser necesariamente así, porque un aumento de la
no necesariamente, de una opción consciente por parte inflación también puede tener un importante efecto negativo sobre el ingreso
de los responsables de la formulación de políticas, de fiscal.
128 PARTE TRES • CAPITULO 1

GRAFICO 1.17 GRAFICO 1.18

Prociclicalidad del consumo de gobierno, 1970-95 Volatilidad del producto y prociclicalidad


del consumo de gobierno, 1970-95

R. Dominicana 0,16
Ecuador 0,21 1,0
Bolivia 0,28 VEN
0,28 PER

Prociclicalidad del consumo de gobierno


Barbados
0,8 MEX CRI
Argentina 0,29
Colombia 0,31 PRY PAN
Honduras 0,37 CHL
0,6 BRA URY
Jamaica 0,49 GTM SLV TTO
JAM
MEDIA 0,52 ALE
Uruguay 0,53 0,4 HND
Guatemala 0,53 COL BRB
BOL ARG
MEDIANA 0,55 0,2 ITA ECU
Brasil 0,56 JAP
T. y Tobago 0,59 DOM
Chile 0,60 0,0 CAN
El Salvador 0,60
EUA RU
Panamá 0,67
Paraguay 0,67 -0,2
México 0,79 FRA
Costa Rica 0,80 -0,4
Perú 0,82 1 2 3 4 5 6 7
Venezuela 0,86
0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0
Volatilidad del crecimiento del PIB real
Fuente: Talvi y Végh (1996).

parte al hecho de que las grandes economías industria- sarrollo (1995), donde también se presentan evidencias
les son relativamente estables y que también tienden a de que la volatilidad macroeconómica ha disminuido el
determinar su política fiscal en forma relativamente an- crecimiento económico en América Latina hasta un punto
ticíclica. porcentual por año, ha reducido la inversión, ha socava-
Sin embargo, también es cierto que las tres econo- do el rendimiento educacional, deteriorado la distribu-
mías latinoamericanas con la menor volatilidad ma- ción de los ingresos, y ha contribuido a una mayor po-
croeconómica —Colombia, la República Dominicana y breza en la región. También existe un fuerte vínculo entre
Ecuador— muestran una política fiscal mucho menos la volatilidad fiscal y la inestabilidad monetaria y finan-
cíclica que otros países de la región. ciera. En Banco Interamericano de Desarrollo (1995) se
Existen por lo menos dos explicaciones para esta muestra que la volatilidad fiscal está asociada con resul-
asociación estadística. Una de ellas es que la volatilidad tados monetarios más inestables, que socavan el sistema
macroeconómica es mayor cuando la política fiscal es financiero interno. Gavin y Perotti (1997b) revelan que
más cíclica porque una política cíclica tiende a amplifi- los auges fiscales muestran una marcada asociación con
car las fluctuaciones económicas, generando una mayor el abandono de los regímenes de tipo de cambio fijo en
volatilidad. Ello es posiblemente cierto en parte, aunque América Latina, y que este abandono ha resultado en
una explicación igualmente verosímil (y potencialmen- ocasiones perjudicial para la economía.
te complementaria) es que un entorno macroeconómi-
co altamente inestable dificulta el manejo de una políti- Efectos desproporcionados sobre los pobres
ca fiscal anticíclica.
Las evidencias también sugieren que los pobres se han
El efecto perturbador de la volatilidad fiscal visto afectados desproporcionadamente por la inestabi-
y de una política cíclica lidad económica y financiera que ha sido causada, en
parte, por la existencia de políticas fiscales volátiles y cí-
La volatilidad y el carácter cíclico de la política fiscal han clicas. Como se ha señalado, existen evidencias de que la
resultado costosos en América Latina. El comportamiento volatilidad económica perjudica la distribución del in-
típico de “expansión y contracción” del gasto público greso. Ello quizá se deba en parte a que los pobres se
no sólo ha originado casi con certeza ineficiencias en la encuentran menos equipados para enfrentar los shocks
provisión de los servicios públicos, sino que también, económicos. También refleja el hecho de que el ingreso
en términos más generales, ha contribuido a la volatili- de los pobres es sustancialmente más sensible a los cam-
dad macroeconómica. La contribución de la volatilidad bios en el ingreso agregado que el de los ricos (Londoño
fiscal a la volatilidad del producto real y del tipo de cam- y Székely, 1997).
bio está documentada en Banco Interamericano de De-
RESULTADOS FISCALES 129

¿Por qué es cíclica la política fiscal las variaciones en la actividad económica real, que los
en América Latina? países de la región que han iniciado el período con gran-
des déficit fiscales16. Una interpretación de esta compro-
Como hemos señalado, la naturaleza cíclica y desestabi- bación es que los países que inician un período con una
lizadora de la política fiscal en América Latina es más posición fiscal suficientemente fuerte como para capear
pronunciada en los períodos desfavorables, cuando la un shock adverso sin caer en un déficit fiscal potencial-
política fiscal es más anticíclica en las economías indus- mente inmanejable no sufren la pérdida de confianza
triales. Existen buenas razones para creer que este carác- que obligaría a aplicar un ajuste cíclico, y en consecuen-
ter cíclico se debe a una pérdida de acceso a fuentes no cia pueden poner en práctica una respuesta fiscal más
inflacionarias de financiamiento durante las épocas des- estabilizadora frente a una recesión económica.
favorables. Ello ayuda a explicar por qué la inflación tien- Surge entonces el interrogante de por qué ha resul-
de a incrementarse en los períodos desfavorables; si con- tado tan difícil lograr una adecuada gestión de la política
sideramos a la inflación como un recurso fiscal de última fiscal durante las épocas favorables. Ello requeriría que
instancia, los aumentos repentinos de la inflación res- los gobiernos ahorren una importante parte de los ingre-
paldan la idea de que las fuentes alternativas de finan- sos transitoriamente elevados que reciben, mantenien-
ciamiento se han vuelto más escasas. Ello también es do voluminosos superávit fiscales en las épocas favora-
congruente con las evidencias de que la utilización del bles. A los gobiernos latinoamericanos puede resultarles
crédito del FMI y otras fuentes “extraordinarias” de fi- mucho más difícil hacer esto precisamente porque los
nanciamiento internacional por parte de los gobiernos auges económicos y los shocks fiscales son tan grandes
latinoamericanos tiende a incrementarse durante los pe- que es muy difícil ocultar un voluminoso superávit fiscal
ríodos económicos desfavorables15. en el proceso de adopción de decisiones fiscales. Como
Todo ello sugiere que el comportamiento cíclico de se analiza en mayor detalle en el capítulo 2, puede resul-
la política fiscal durante las épocas desfavorables consti- tar individualmente racional a todos los participantes
tuye la mejor respuesta de que disponen las autoridades, gastar en un auge transitorio de los ingresos fiscales, aun
dada la naturaleza algo precaria de su acceso a fuentes cuando resultaría conveniente para todos encontrar al-
no inflacionarias de financiamiento. Ello sugiere, a su guna forma de comprometer a todos los participantes en
vez, que una mejor respuesta fiscal ante las épocas desfa- favor de una estrategia común que promueva un mayor
vorables no puede lograrse simplemente decidiendo apli- ahorro del ingreso resultante del auge17. En consecuen-
car una política fiscal menos restrictiva. Como se señaló cia, la naturaleza colectiva de las decisiones en materia
anteriormente, ello podría ocasionar un colapso de la de política fiscal tiende a promover un gasto excesivo del
confianza en la viabilidad de las finanzas públicas, e in- ingreso durante los auges económicos, que en sí mismo
cluso una crisis de mayor envergadura. En cambio, es es cíclico y que también abre el paso a una reacción aún
preciso asignar énfasis al manejo de la política fiscal du- más cíclica durante una recesión económica.
rante los “períodos favorables”, asegurando que la posi- En un entorno económico altamente volátil, se ob-
ción fiscal sea suficientemente sólida como para que las serva por lo tanto un posible círculo vicioso, que se rela-
implicaciones fiscales de un shock adverso o de una re- ciona con la distorsiones políticas que se analizan en
cesión económica no generen temores acerca de la viabi- forma más detallada a continuación. Los países pueden
lidad de las finanzas públicas, y asegurando de esta ma- verse forzados a realizar un ajuste fiscal cíclico durante
nera que se dispondrá del financiamiento requerido para los períodos desfavorables porque pierden el acceso a los
poner en práctica una respuesta anticíclica más estabili-
zadora frente a los períodos desfavorables.
15 Véase Gavin y Perotti (1997b). El financiamiento “extraordinario” incluye
Esta idea de que una respuesta más desestabilizado- atrasos, créditos del FMI y operaciones especiales de financiamiento como el
ra frente a los períodos desfavorables puede lograrse apoyo de la Tesorería de Estados Unidos otrogado a México durante 1995.
16 Véase Gavin y Perotti (1997b). Un déficit fiscal “bajo” se define como un
manteniendo una posición fiscal más sólida durante las
déficit de menos del 3% del PIB. Gavin y Perotti (1997a) también presentan
épocas favorables está respaldada por las evidencias que
evidencias de que en América Latina, tanto el sector público como el sector
se encuentran en América Latina. Gavin y Perotti (1997b) privado se ven afectados por la pérdida de acceso al mercado durante los
muestran que los países latinoamericanos que inician un períodos desfavorables.
17 Véase en Lane y Tornell (1996) una análisis más amplio de estos “efectos de
período desfavorable con una fuerte posición fiscal han
voracidad”. Talvi y Végh (1997) sostienen que las políticas fiscales cíclicas
tendido a mostrar una política fiscal sustancialmente pueden de hecho resultar óptimas en entornos altamente volátiles cuando los
menos cíclica, medida por la respuesta del saldo fiscal a superávit fiscales generan fuertes presiones en favor del gasto público.
130 PARTE TRES • CAPITULO 1

mercados financieros. Esta pérdida de acceso a los mer- GRAFICO 1.19


cados se produce porque los shocks fiscales muy grandes Elecciones y resultados fiscales
suscitan dudas acerca de la factibilidad política del ajus- Costa Rica, 1975-96
(Porcentaje del PIB)
te requerido. La resultante respuesta fiscal cíclica agrava
el problema de la volatilidad macroeconómica. Este cír- -1,6

culo vicioso podría romperse si el gobierno encontrara -2,4

una forma de comprometerse a ahorrar lo suficiente du- -3,2

rante los períodos favorables, con el fin de asegurar una -4,0


posición fiscal viable incluso después de haberse produ- -4,8
cido un shock fiscal adverso. Pero por las razones que se
-5,6
analizan en más detalle a continuación, en general ha
-6,4
resultado difícil a las democracias latinoamericanas —
-7,2
tanto como a las economías industriales— mantener
voluminosos superávit fiscales durante los períodos fa- -8,0
1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995
vorables. La diferencia es que el costo de no hacerlo es
Las líneas verticales representan años electorales
mucho mayor en el volátil entorno latinoamericano.
Ello hace que el manejo de la política fiscal consti-
tuya un desafío en América Latina, mucho más que en
las economías industriales. Se requieren ajustes mucho democráticas, en el que el ciclo presupuestario electoral
mayores y más costosos, y existe un problema más com- es claramente visible. Durante los últimos 20 años, casi
plejo de manejo cíclico, que debe encararse a través de todos los años electorales han estado acompañados de
un proceso democrático de toma de decisiones. El desa- un significativo deterioro del saldo fiscal, que general-
fío consiste en organizar el manejo de la política fiscal mente se corrige en los años inmediatamente posterio-
en forma tal que el proceso democrático pueda respon- res a la elección.
der más efectivamente a los particulares desafíos que Este problema ha sido reconocido por los costarri-
enfrenta la región. censes, y constituye una de las razones por las que en el
país se han estado debatiendo importantes reformas ins-
CICLOS PRESUPUESTARIOS ELECTORALES titucionales que limitarían la capacidad de los legislado-
res para recurrir al financiamiento deficitario del gasto
La posible interacción entre la política democrática y los público. Actualmente se halla en discusión una propuesta
resultados fiscales se advierte de manera intuitiva más que limitaría el déficit fiscal a no más del 1% del PIB, ex-
fácilmente en los períodos cercanos a las elecciones, en cepto en circunstancias extraordinarias y sujeto a la apro-
los que con frecuencia se considera que los gobiernos bación de una mayoría de dos tercios en el Congreso.
aplican políticas fiscales menos estrictas con el objeto de Costa Rica no es el único país que enfrenta este pro-
complacer, o por lo menos evitar el rechazo del electora- blema. El gráfico 1.20 ilustra la típica evolución de los
do. Por supuesto, las reducciones de impuestos o los gas- presupuestos latinoamericanos en los períodos electorales18.
tos extraordinarios que se incurren en el período preelec- Encontramos que durante los años electorales el
toral deberán ser cubiertos mediante incrementos gasto tiende a ser mayor y los ingresos fiscales menores
tributarios o cortes en el gasto durante el período poste- que lo habitual, con el resultado de que típicamente el
rior a las elecciones, y si son lo suficientemente grandes
pueden incluso desestabilizar la economía. No obstante,
la estrategia puede resultar atractiva para los gobiernos, 18 El gráfico 1.20 se basa en un análisis estadístico de los años electorales y

porque el posible costo macroeconómico generalmente los resultados fiscales que también tiene en cuenta (i) el saldo fiscal del
será soportado, y la corrección fiscal necesaria se produ- período anterior; (ii) la tasa de crecimiento del PIB real y los términos de
intercambio; (iii) las variables ficticias que tienen en cuenta los factores no
cirá luego de la elección, que después de todo, puede
observados específicos de cada país, y (iv) las variables ficticias correspon-
constituir el problema de algún otro gobierno. dientes a cada año del período de muestra, que tienen en cuenta los factores
La influencia de las elecciones en los resultados fis- no observados que varían a lo largo del tiempo, pero que son comunes a los
países de la región. El impacto estimado del año electoral y los años posterio-
cales latinoamericanos es, en algunos casos, relativamente
res a la elección es estadísticamente significativo a un nivel de confianza del
fácil de advertir. El gráfico 1.19 documenta el caso de 5%, pero el impacto estimado sobre el ingreso y el gasto está calculado en
Costa Rica, un país con una larga historia de elecciones forma menos precisa.
RESULTADOS FISCALES 131

GRAFICO 1.20 CONCLUSION


Elecciones y resultado fiscal en América Latina, 1980-96
(Porcentaje del PIB) En muchos sentidos, los resultados fiscales de América
1,5 Latina han sido ejemplares durante los últimos años. En
América Latina hay más países que en Europa que satis-
1,0
facen los criterios del tratado de Maastricht para ingresar
0,5 al sistema monetario europeo. Pero nuestro examen de
los resultados fiscales en América Latina sugiere que aún
0,0
pueden introducirse mejorías. La consolidación fiscal de
-0,5 los años noventa debe, en primer lugar, considerarse te-
niendo en cuenta las presiones políticas que han surgido
-1,0
en el pasado, y que podrían volver a surgir. Los resulta-
-1,5 dos fiscales latinoamericanos han mostrado un impor-
Gasto Ingresos Superávit
tante elemento cíclico, y han tendido a amplificar en vez
Pre-elección Año electoral Post-elección de mitigar las fluctuaciones económicas. Las experiencias
recientes sugieren que este problema sigue siendo signifi-
déficit es de alrededor de 1,3 puntos porcentuales mayor cativo, a pesar de la consolidación fiscal de los años noven-
que durante los años no electorales. En el año posterior ta. Por último, se observan evidencias de que la política
a la elección, el gasto público regresa a su nivel normal, fiscal tiende a reaccionar ante las elecciones, lo que sugie-
los ingresos se incrementan, y el saldo fiscal tiende a ser re que podría resultar conveniente encontrar formas de
alrededor de 1,3 puntos porcentuales superior al normal, impedir que las presiones políticas a corto plazo ejerzan
lo que implica un cambio en el saldo fiscal, aparente- una indebida influencia sobre la política fiscal. El capítu-
mente relacionado con el período electoral, de más de lo que sigue se basa en estos hechos generales, extrayendo
dos puntos porcentuales del PIB. de la experiencia latinoamericana las adaptaciones insti-
Esta respuesta fiscal ante las elecciones es mucho más tucionales que han resultado eficaces para promover una
sutil en las economías industriales; no fue posible iden- política fiscal más efectiva en la región.
tificar una relación sistemática entre las elecciones y los
resultados fiscales en los datos de los países industriali-
zados. Ello sugiere que el uso estratégico de la política
fiscal para mejorar las perspectivas electorales del parti-
do que se halla en el gobierno es más común en América
Latina que en las economías industriales.
¿Por qué puede producirse esta situación? Una po-
sibilidad está sugerida por las evidencias de que la pro-
fundidad del ciclo presupuestario electoral en los países
latinoamericanos guarda correlación con la volatilidad
del entorno macroeconómico subyacente19. Esta corre-
lación tiene dos explicaciones posibles. Una de ellas es
que los países cuyo sistema político ha logrado contener
la respuesta fiscal ante las elecciones han evitado las con-
secuencias desestabilizadoras de dicha respuesta, y por
esa razón poseen economías más estables. Otra explica-
ción posiblemente complementaria es que en los países
con una sustancial volatilidad macroeconómica, y en
consecuencia con grandes shocks que afectan al presu- 19 La volatilidad está medida como la desviación estándar del crecimiento del
puesto, puede resultar más fácil provocar expansiones PIB real, y la profundidad del ciclo presupuestario electoral se midió como el
ficales en los años electorales, que resultan menos visi- impacto estimado de los años electorales sobre el superávit fiscal, teniendo
en cuenta el saldo fiscal del período anterior, la tasa de crecimiento del PIB
bles en el entorno económico y en consecuencia están
real y los términos de intercambio, las variables ficticias específicas de los
menos expuestas al escrutinio del público y de los políti- países teniendo en cuenta factores no observados específicos de cada país, y
cos opositores. las variables ficticias correspondientes a cada año del período de muestra.
132 PARTE TRES • CAPITULO 1

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