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MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO

COORDENAÇÃO DE APERFEIÇOAMENTO
DE PESSOAL DE NÍVEL SUPERIOR
UNIVERSIDADE ABERTA DO BRASIL

Políticas Públicas e
Gestão Educacional I
Bartolomeu José Ribeiro de Sousa
MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO
COORDENAÇÃO DE APERFEIÇOAMENTO
DE PESSOAL DE NÍVEL SUPERIOR
UNIVERSIDADE ABERTA DO BRASIL

Políticas Públicas e
Gestão Educacional I
Bartolomeu José Ribeiro de Sousa
Ministério da Educação
Universidade Federal de Mato Grosso
Universidade Aberta do Brasil
Núcleo de Educação Aberta e a Distância
Licenciatura em Pedagogia - Modalidade a distância

Aloizio Mercadante Oliva


Ministro da Educação

João Carlos Teatini de Souza Clímaco


Diretor da UAB

Maria Lúcia Cavalli Neder


Reitora UFMT

João Carlos de Souza Maia


Vice-Reitor

Valéria Calmon Cerisara


Pró-Reitora Administrativa

Elizabete Furtado de Mendonça


Pró-Reitora de Planejamento

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Pró-Reitor de Cultura, Extensão e Vivência

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Pró-Reitora de Assistência Estudantil

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Pró-Reitora Ensino e Graduação

Leny Caselli Anzai


Pró-Reitora de Pós-Graduação

Joanis Tilemahos Zervoudakis


Pró-Reitor de Pesquisa

Carlos Rinaldi
Coordenador UAB/UFMT

Ozerina Victor de Oliveira


Diretora do Instituto de Educação

Abner Alves Borges Faria


Coordenador do Curso de Licenciatura em Pedagogia
Bartolomeu José Ribeiro de Sousa

Políticas Públicas e
Gestão Educacional

Cuiabá, Mato Grosso


2013
FICHA CATALOGRÁFICA

S729p
Sousa, Bartolomeu José Ribeiro de.
Políticas Públicas e Gestão Educacional I./
Bartolomeu José Ribeiro de Sousa. Cuiabá:
EdUFMT, 2013.

1.Educação. 2.Políticas Públicas. 3.Gestão


Educacional. I.Título.
CDU 37
Sumário
Iniciando o diálogo���������������������������������������������������������������������������������6

1| Estado, Sociedade e Políticas Públicas: Notas para um Debate Introdutório��������������������������������������������8


2| Política Educacional no Brasil: Resgatando o Passado para Iluminar o Presente��������������������������������� 28
3| Organização e Regulação da Educação Nacional�������������������������������������������������������������������������������������������� 64
4| O Financiamento da Educação Pública no Brasil���������������������������������������������������������������������������������������������� 96

Referências ������������������������������������������������������������������������������������������130
Iniciando o diálogo

Prezado (a) acadêmico (a),

É com muita alegria que inicio com você o estudo da disciplina Políticas Públicas e Gestão
Educacional I, que compõe o Quarto Núcleo do seu curso – Gestão e Trabalho Pedagógico na Educação.
Você já sabe que o curso de Pedagogia lhe habilitará para o exercício da docência na Educação
Infantil, nos anos iniciais do Ensino Fundamental e na gestão educacional, tanto nos sistemas de ensino
como na escola. A partir de agora você se apropriará de conhecimentos sobre o campo da gestão da
educação e da escola e sobre o processo dinâmico de formulação e implementação de políticas públicas,
com destaque para as políticas públicas educacionais.
Para tanto, é fundamental uma consistente formação teórica que lhe dê subsídios para uma
compreensão crítica das atividades de planejamento, administração, coordenação, acompanhamento e
avaliação de planos, projetos, programas e políticas educacionais.
O objetivo principal desta disciplina é levá-lo a compreender criticamente a base legal em
que se assentam a educação e a escola no Brasil, bem como os planos, políticas, programas e projetos
direcionados à educação básica pública no Brasil e em Mato Grosso.
No primeiro capítulo, você ira compreender os conceitos de política, políticas públicas e
Estado. Nesse capítulo você irá conhecer a forma Federativa de organização do Estado Brasileiro, refletindo
sobre algumas implicações dessa forma de organização na formulação e implementação das políticas
educacionais, finalizando com a discussão sobre o conceito de gestão da educação.
No capítulo II, faremos uma incursão pela história do nosso país para (re) visitar os principais
fatos e ações da política educacional com o propósito de refletir sobre as influências e consequências
dessas ações no contexto atual da educação escolar.
No terceiro capítulo, vamos concentrar o nosso estudo no conhecimento da organização da
educação nacional, a partir dos dispositivos legais estabelecidos na Constituição da República de 1988
e na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDBEN). Nesse capítulo você também conhecera os
elementos e especificidades que constituem o sistema de educação de Mato Grosso.
No quarto e último capitulo, vamos tratar do financiamento da educação pública no Brasil.
O financiamento é o elemento que viabiliza e garante a sustentabilidade da política pública. Portanto,
conhecer as fontes de recursos, a legislação e o funcionamento das políticas de financiamento é
fundamental para a melhoria da qualidade da educação no nosso País.
Lembre-se de que o conteúdo deste fascículo, como nas outras disciplinas, representa apenas
o referencial básico para a sua aprendizagem. Exerça a sua autonomia acadêmica e enriqueça os seus
conhecimentos sobre as políticas públicas e gestão da educação básica com a leitura atenta e crítica de
outras fontes. Participe do Fórum de Dúvidas e dos demais fóruns de discussão no Ambiente Virtual de
Aprendizagem. Discuta e compartilhe os seus conhecimentos com os colegas e com os orientadores
acadêmicos.
Assim, esperamos tornar este material acessível e apropriado a esse curso, do qual você é parte
fundamental.

Bartolomeu José Ribeiro de Sousa

Nos estudos da disciplina Ciências Naturais tomaremos como referência comunicacional os


seguintes ícones:

Música para ouvir Para saber mais Problematizando com Realize o exercício Consulte a internet Filme para assistir
os colegas
1| Estado, Sociedade e Políticas Públicas
Notas para um Debate Introdutório
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Neste capítulo, discutiremos inicialmente as relações entre sociedade,


Estado e políticas públicas, para que você possa se apropriar de elementos
conceituais e analíticos para o estudo desses temas. Você irá compreender que as
políticas públicas resultam de múltiplas mediações que se estabelecem entre o
Estado e a sociedade, num processo tenso e conflituoso. Discutiremos, também, o
que são políticas públicas sociais e suas principais tendências no momento atual e,
entre estas, as políticas públicas educacionais. Por último, você irá compreender
como se organiza jurídica e politicamente o Estado brasileiro, refletindo também
sobre a gestão da educação.

Ao final do capítulo você deverá ser capaz de:


• Compreender os múltiplos sentidos da política e sua definição na
perspectiva da Ciência Política.
• Explicar conceitualmente o que é o Estado a partir dos seus elementos
constitutivos e compreender criticamente as relações entre Estado e
sociedade.
• Caracterizar a forma de organização do Estado Brasileiro.

1.1 Por que o homem vive em sociedade?


Para iniciarmos o nosso estudo sobre o Estado, a sociedade e as políticas
públicas, vamos começar o nosso diálogo sobre o que é sociedade.
O conceito de sociedade nos remete aos filósofos clássicos, em especial
a Aristóteles que viveu no Século IV a. C.. Para esse filósofo “o homem é naturalmente
um animal político”. A partir das ideias de Aristóteles, outros importantes filósofos
e intelectuais defendem que o homem não nasceu para o isolamento, mas, mesmo
em condições favoráveis de vida, procura o apoio comum e as formas gregárias de
organização social. Para essa corrente teórica o homem é um ser social por natureza.
Em oposição a essas ideias surgem teóricos classificados como
contratualistas. Para esses teóricos a sociedade é o resultado de um acordo de
vontades, ou seja, de um contrato hipotético celebrado entre os homens. Entre os
filósofos dessa corrente destaca-se Jean-Jacques Rousseau (1712-1778), segundo o
qual o homem renuncia ao seu “estado primitivo” ou “estado de natureza” e assume
uma vontade geral. Esta, não pode ser compreendida como uma simples soma das
vontades individuais, mas é uma síntese delas (DALLARI, 2007).
Hoje, pode-se afirmar que predomina a aceitação de que a sociedade
é resultante de uma necessidade natural do homem, sem excluir a participação da
consciência e da vontade humanas (DALLARI, 2007, p. 18).
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Ao lançar um olhar sobre a sociedade no momento atual, podemos


percebê-la como marcada, entre outros aspectos que a constituem, pela
diferenciação social. A sociedade, na sua totalidade é marcada pelas diferenças
de sexo, de etnias, pela estratificação social de seus membros, que apresentam
interesses diferentes. A existência de interesses diferentes leva a situações de
competição e, muitas vezes, de conflito. Quando isso ocorre, as sociedades recorrem
à política, tanto para a construção de consensos como para controlar os conflitos.

Aristóteles - Século IV a. C. Mas afinal de contas, o que é política?


No nosso cotidiano, em geral, as pessoas utilizam a palavra política
associada aos processos eleitorais, onde determinadas pessoas, filiadas a partidos
políticos, se candidatam a cargos eletivos, como os de prefeito, governador,
deputado estadual ou federal, senador e presidente da república. Esse é apenas um
dos sentidos da palavra política.

Vejamos as principais definições de política apresentadas pelo Dicionário


Aurélio:
• Ciência dos fenômenos referentes ao Estado; ciência política.
• Sistema de regras respeitantes à direção dos negócios públicos.
• Arte de bem governar os povos.
• Habilidade no trato das relações humanas, com vista à obtenção dos
resultados desejados.
• Atividade exercida na disputa nos cargos de governo ou no proselitismo
partidário.
• Civilidade, cortesia.

Para estabelecermos aproximações


conceituais que nos permitam apreender um conceito
básico de política, um importante exercício é conhecer
as origens dessa palavra, ou seja, de onde ela veio e em
que sentido foi criada.
A palavra política foi criada na Grécia antiga
e partir daí passou a ser muito usada por importantes
filósofos e escritores, como Aristóteles. Os gregos
davam o nome de polis à cidade, isto é, o lugar onde as
pessoas viviam juntas. E Aristóteles dizia que o homem
é um animal político, porque nenhum ser humano vive
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

sozinho, e todos precisam da companhia uns dos outros. Para os gregos antigos a
política se referia à vida na polis, ou seja, à vida em comum, às regras de organização
da vida social, aos objetivos da comunidade e às decisões sobre todos esses aspectos
(DALLARI, 1999).
Observe que a palavra política apresenta um significado amplo que
abarca desde as questões referentes ao Estado até os atos e relações humanas no
interior da sociedade. A política também é uma arte, porque comporta e exige
muita invenção e muita sensibilidade para o conhecimento dos seres humanos,
suas necessidades, suas preferências, caprichos e virtudes, visando encontrar o
modo mais conveniente de conseguir a concordância de muitos e promover o bem
comum. Pelas definições apresentadas acima, podemos entender que o conjunto
das ações humanas na sociedade é de natureza política, pois implica sempre em
escolhas e em tomada de posição.
Na língua inglesa existem duas grafias para distinguir os dois sentidos
principais do termo política. A palavra política, enquanto ação e responsabilidade
dos Poderes Públicos para com a sociedade, é grafada como policy, para diferenciar
de politics. Esta, por sua vez, se refere aos temas clássicos da política como eleições,
voto, partidos, governos. Na língua inglesa temos ainda a polity, como forma de
governo ou sistema político. Como na nossa língua os diferentes significados do
termo política são grafados com uma única palavra, temos que ter o cuidado de
qualificá-la, a fim de evitar imprecisões conceituais e analíticas.
A visão da política apenas como processo eleitoral ou disputa por
cargos no governo vem expressando um fenômeno extremamente prejudicial
aos interesses público. Em nosso país temos uma visão muito personificada da
política. Os processos eleitorais, em geral, são centrados em pessoas, ao invés de
ideias e projetos (partidos). Dessa forma, acreditamos que mudando as pessoas ou
os políticos estamos mudando os destinos do país. Os vários casos de corrupção,
desvios de recursos públicos, clientelismo, que temos conhecimento quase que
diariamente pelos meios de comunicação, levam as pessoas a um estado de
ceticismo e descrença com a política. Sob esse prisma, os partidos políticos são
vistos como “se fossem tudo a mesma coisa”.
Como não temos ainda uma cultura de participação, nas instâncias
decisórias e nos espaços de poder, reforçamos esse círculo vicioso.
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

O ANALFABETO POLÍTICO
“O pior analfabeto é o analfabeto político.
Sobre essa situação vamos refletir um pouco sobre o poema que segue:
Ele ouve, não fala nem participa dos acontecimentos políticos.
Ele não sabe que o custo de vida,
o preço do feijão,
do peixe, da farinha,
do aluguel, do sapato e do
remédio dependem das decisões políticas.
O analfabeto político é tão burro que se orgulha e
estufa o peito dizendo que odeia a política.
Não sabe o imbecil, que da sua ignorância política nasce
a prostituta, o menor abandonado, o assaltante e o pior de todos
os bandidos, que é o político vigarista, pilantra, o corrupto e o
lacaio das empresas nacionais e multinacionais.”
Bertolt Brecht

Quando alguém diz que não gosta de política, que não se interessa pela
política, está revelando uma grande falta de consciência. As pessoas que pensam
assim acreditam que é possível viver bem cuidando apenas dos seus interesses
particulares. Não entendem que questões do âmbito particular como emprego,
salário, condições de moradia, saúde, educação, dependem de decisões políticas de
governos. Como afirma Dallari (1999), não existe quem não sofra as consequências
das decisões de governo, que são essencialmente políticas. Permanecer-se alheio à
política é uma forma de dar apoio antecipado e incondicional a todas as decisões
de governo, o que é, em última análise, uma posição política. Assim, é importante
identificarmos a quem interessa o desinteresse político.
Aqui, é importante fazermos uma distinção entre a política enquanto
o conjunto de funções nacionais, daquela “política” de práticas nefastas e lesivas
ao interesse público, como o clientelismo, a compra de votos, etc., comumente
confundidas com política. Sobre isso veja o que diz Rui Barbosa:
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Política e politicalha
A política afina o espírito humano, educa os povos, desenvolve nos
indivíduos a atividade, a coragem, a nobreza, a previsão, a energia, cria, apura,
eleva o merecimento.
Não é esse jogo da intriga, da inveja e da incapacidade, que entre nós
se deu a alcunha de politicagem. Esta palavra não traduz ainda todo o desprezo do
objeto significado. Não há dúvida de que rima bem com criadagem e parolagem,
afilhadagem e ladroagem. Mas não tem o mesmo vigor de expressão que os
seus consoantes. Quem lhe dará o batismo adequado? Politiquice? Politiquismo?
Politicaria? Politicalha? Neste último, sim, o sufixo pejorativo queima como ferrete,
e desperta ao ouvido uma consonância elucidativa.
Política e politicalha não se confundem, não se parecem, não
se relacionam uma com a outra. Antes se negam, se excluem, se repulsam
mutuamente. A política é a arte de gerir o Estado, segundo princípios definidos,
regras morais, leis escritas, ou tradições respeitáveis.
A politicalha é a indústria de explorar o benefício de interesses pessoais.
Constitui a política uma função, ou um conjunto de funções do organismo
nacional: é o exercício normal das forças de uma nação consciente e senhora de si.
A politicalha, pelo contrário, é o envenenamento crônico dos povos negligentes
e viciosos pela contaminação de parasitas inexoráveis. A política é a higiene
dos países moralmente sadios. A politicalha, a malária dos povos de moralidade
estragada.
Rui Barbosa.
Trechos escolhidos de Rui Barbosa. Edições de Ouro: Rio de Janeiro, 1964.

Precisamos compreender a política como parte constitutiva e essencial


da vida social. Manter-se afastado das questões de interesse coletivo só contribui
para que a política, no que se refere às questões de governo seja ocupada por pessoas
sem compromisso com o interesse público. Não se manifestar politicamente, calar-
se diante das injustiças sociais, abster-se em decisões importantes para a vida social
só agrava o quadro atual de desigualdades e mazelas sociais.
Nesse nosso estudo você irá compreender o que é política na perspectiva
da Ciência Política. Nessa perspectiva, Rua (2009, p. 17) procura delimitar esse
conceito afirmando que “a política consiste num conjunto de procedimentos formais e
informais que expressam relações de poder e que se destinam à resolução pacífica dos
conflitos quando a bens públicos”.
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Compreendido o conceito de política precisamos compreender o conceito de


Estado.
Definir Estado é uma tarefa complexa, pois este termo pode abrigar
uma variedade de conceitos. Em uma definição clássica o jurista Dalmo de Abreu
Dallari (2007) define o Estado como a ordem jurídica soberana, que tem por fim o
bem comum de um povo situado em determinado território.
Para além dessa definição clássica é importante compreender que
o conceito de Estado é complexo e que este precisa ser compreendido numa
perspectiva histórica e na sua relação dialética e contraditória que o mesmo
estabelece com a sociedade. Como afirma Pereira (2008) não é possível falar de
Estado sem relacioná-lo à sociedade, e vice-versa, pois, onde quer que ambos
compareçam, um tem implicações no outro e se influenciam mutuamente.
Até o século XV o Estado era tratado como uma entidade divina ou
natural, e que não se separava da pessoa do rei ou governante. Foi somente no
século XVII, com a publicação da obra Leviatã de Thomas Hobbes, que o Estado
passou a ser visto como uma entidade criada pelo homem, um fenômeno político
e, portanto, não natural. Por conseguinte, o Estado passou a ser encarado como
separado tanto da pessoa do governante quanto da função de governo.
É com o desenvolvimento dessas ideias que o mundo vivencia a
consolidação e o desenvolvimento dos Estados Nacionais, com território definido
e regido por uma lei maior ou Constituição. Nesse processo, o desenvolvimento de
uma burocracia pública voltada para a arrecadação de tributos, fiscalização e coerção
legal foi essencial para que o Estado tornasse uma instituição verdadeiramente
política, com supremacia sobre as demais instituições sociais.
Considerando a amplitude e complexidade do conceito de Estado, será
mais fácil compreendê-lo a partir dos elementos que o constituem, que são:

1) Um conjunto de instituições e prerrogativas, dentre as quais o poder


coercitivo, ou poder de polícia, que só o Estado possui por delegação da própria
sociedade;
2) O território, isto é, um espaço geograficamente delimitado onde
o poder estatal é exercido. Muitos denominam esse território de sociedade,
ressaltando a sua inescapável relação com o Estado, embora este mantenha relações
com outras sociedades, para além de seu território;
3) Uma máquina burocrática capaz de administrar as instituições e as
políticas governamentais: arrecadar e gerir tributos; zelar pela ordem pública interna
e externa; imprimir e assegurar o desenvolvimento econômico; realizar estudos,
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

pesquisas e construir dados estatísticos (não por acaso, a palavra estatística provém
de Estado) cada vez mais precisos sobre eficiência e eficácia das ações estatais.
4) Um conjunto de condutas e comportamentos gerais e previsíveis
regulados pela máquina burocrática do Estado dentro de seu território, o que
ajuda a criar e manter uma cultura política comum a todos os que fazem parte da
comunidade nacional ou do que muitos chamam nação. (PEREIRA, 2008, p. 142,
com modificações).
Lembramos que esses elementos são utilizados para fins didáticos e
melhor compreensão do conceito de Estado. Este, como já foi assinalado, é uma
criação humana. Assim, é necessário não tratá-lo linearmente, em abstrato, ou
seja, desenraizado da realidade e da história. Na prática, os Estados têm grandes
dificuldades de exercerem os seus poderes políticos, regular a sociedade, aplicar
regras e controlar a entrada de elementos externos indesejáveis no seu território
(PEREIRA, 2008 p. 143).
Portanto, mesmo havendo concordância quanto a sua definição, torna-se
evidente que a existência do Estado não é tranquila, assim como não são as
ligações que ele mantém com seus elementos constitutivos. Com a sociedade,
com a qual estabelece constante e simultânea relação de antagonismo e de
reciprocidade, os seus liames são tensos (PEREIRA, 2008. p. 143).

Analisando o processo histórico e dinâmico de desenvolvimento do


Estado moderno podemos dividi-lo em quatro fases principais:
• Estado Absoluto ou Absolutista – deveres dos súditos para com o
Estado;
• Estado Liberal – direitos do cidadão contra o Estado;
• Estado Social – direitos atribuídos pelo Estado ao cidadão;
• Estado Democrático de direito – direito construídos em parceria e
ou/conflitos entre cidadão e Estado.

A essa altura importa considerar também as questões de fundo, ou


concepções teóricas que orientam a ação do Estado, ou ainda os projetos de
sociedade, pois como vimos o Estado só pode ser analisado considerando-se a sua
relação dialética com a sociedade. Dessa forma, são duas as principais concepções
teóricas que analisam e explicam, sob ângulos distintos, a atuação do Estado e sua
relação com a sociedade. Trata-se da perspectiva marxista e da perspectiva liberal
ou neoliberalismo, como denominado nos dias atuais.
Na perspectiva marxista, o Estado funciona como um agente ou comitê
dos interesses da burguesia ou classe dominante. Não importam as formas de
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

governo que se apresentem, para Marx o Estado é sempre um instrumento de


dominação e de manutenção da estrutura de classe que coloca em campos opostos
os detentores dos meios de produção ou a burguesia e a grande massa que nada
possui a não ser a força de trabalho, denominada de proletariado.
Na perspectiva liberal ou neoliberal o Estado é visto como um “mal
necessário”. Essa abordagem teórica procura minimizar a influência de determinada
classe ou frações de classes no direcionamento da ação do Estado. Nessa perspectiva
o Estado deve garantir a liberdade e os direitos individuais. Por liberdade entenda-se
a liberdade econômica. O Estado precisa garantir a livre circulação de mercadorias
e produtos e não deve atuar em setores de produção como mineração, energia,
telecomunicações. Por direitos individuais entende-se, sobretudo, a propriedade
privada.
Compreender essas duas perspectivas e como as mesmas se manifestam
no interior da sociedade é fundamental para a análise das políticas públicas. É a
concepção de Estado e o projeto de sociedade em hegemonia num determinado
momento histórico que orienta, bem como imprime os contornos legais e operativos
que sustentam as políticas públicas, sobretudo, as políticas sociais.

Para Saber Mais


Indicação de Leitura

O que é o neoliberalismo?

Segundo o dicionário Aurélio, neoliberalismo é uma doutrina em voga


nas últimas décadas do Século XX, que incentiva fortemente uma
redução do papel do Estado na esfera econômica e social.
Perry Anderson (1995) ao fazer um balanço do neoliberalismo
apresenta-o como um fenômeno distinto do simples liberalismo
clássico do Século XIX. O neoliberalismo teve sua gênese teórica após
a Segunda Guerra Mundial, na região da Europa e da América do
Norte onde imperava o capitalismo. Foi uma reação teórica e política
veemente contra o Estado intervencionista e de bem-estar. As suas
primeiras diretrizes foram divulgadas no livro O Caminho da Servidão,
de Friedrich Hayek.
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Os postulados de Hayek e seus seguidores permaneceram como letra


morta até 1970.
Com a crise financeira que se abateu sobre os países na década de
1970, que se caracterizou, entre outros aspectos, por altas taxas de
inflação combinadas com baixas taxas de crescimento, os princípios e
diretrizes do neoliberalismo voltam à tona e passaram a ser assumidos,
inicialmente por governos como de Margareth Thatcher na Inglaterra,
Ronald Reagan nos Estados Unidos e Pinochet no Chile. Esses governos
promoveram políticas de desregulamentação total dos mercados. O
mandamento supremo do neoliberalismo é o de que o Estado deve
intervir o mínimo possível na economia, seja como regulador seja como
fiscalizador.
Em linhas gerais o neoliberalismo apresentou como “remédio” para a
crise dos países:
1) Um Estado forte para quebrar o poder dos sindicatos e dos movimentos
operários, para controlar os dinheiros e cortar drasticamente os
encargos sociais e os investimentos na economia;
2) Um Estado cuja meta principal deveria ser a estabilidade monetária,
contendo os gastos sociais e restaurando a taxa de desemprego
necessária para formar um exército industrial de reserva, que quebrasse
o poderio dos sindicatos;
3) Um Estado que realizasse uma reforma fiscal para incentivar os
investimentos privados e reduzir os impostos sobre o capital e as
fortunas, aumentando os impostos sobre a renda individual e, portanto,
sobre o trabalho, o consumo e o comércio;
4) Um Estado que se afastasse da regulação da economia, deixando que
o próprio mercado, com sua racionalidade própria opere a desregulação
(CHAUÍ, 2007, p.313).
É importante ressaltar que os neoliberais não admitem a intervenção
do Estado na economia e nos mercados, no entanto, nos momentos de
crise, exigem a intervenção estatal para “salvar” a economia, de modo a
socializar as perdas causadas pela permissividade do sistema.
O modelo neoliberal proporciona imensos ganhos especulativos para
os banqueiros e especuladores. No entanto, nos momentos de crise
econômica, como a crise global que se iniciou a partir de 2007 nos
Estados Unidos e atualmente atinge os países da zona do Euro, esse
modelo ocasiona grandes prejuízos para o sistema econômico como um
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

1. Abordagens mais todo, para toda a sociedade e, sobretudo, para os mais pobres. Nesses
recentes na Ciência
momentos, para “salvar” meia dúzia de bancos o Estado é obrigado a
Política consideram
que organizações
injetar dinheiro dos contribuintes (SILVA, 2010).
privadas, organismos
multilaterais também
podem ser protagonistas
1.2 O que são políticas públicas?
no estabelecimento A essa altura é necessário definir claramente o que são políticas públicas.
de políticas públicas.
Políticas Públicas são políticas de responsabilidade do Estado quanto à
Nesta disciplina
consideraremos como
formulação, implementação e manutenção, estabelecidas com base num processo
política pública as ações de tomada de decisões que envolvem organismos da sociedade política (Estado) e
emanadas no âmbito entidades da sociedade civil (DICIONÁRIO DE PEDAGOGIA UNIVERSITÁRIA, 2006).
estatal. Para mais As políticas públicas também podem ser definidas como o Estado
informações ver Secchi
em ação1 . Ao formular, implementar e manter as políticas públicas, o Estado
(2010) “Políticas Públicas:
conceitos, esquemas de
procura atender as demandas coletivas da população como as de saúde, educação,
análise e casos práticos”. segurança pública, geração de empregos, cultura, esporte, proteção ao meio
ambiente, entre outras.

Ao tratarmos das políticas públicas precisamos reafirmar o seu sentido


público.
O termo público associado à política, não é uma referência exclusiva ao Estado,
como muitos pensam, mas sim à coisa pública, ou seja, de todos, sob a égide de
uma mesma lei e o apoio de uma comunidade de interesses. Portanto, embora
as políticas públicas sejam reguladas e frequentemente providas pelo Estado,
elas também englobam preferências, escolhas e decisões privadas, podendo
(e devendo) ser controladas pelos cidadãos. A política pública expressa, assim,
a conversão de decisões privadas em decisões e ações públicas, que afetam a
todos (PEREIRA, 1994 apud CUNHA; CUNHA, 2008).

Para esclarecer melhor o sentido público das políticas tomemos dois exemplos.
O projeto Amigos da Escola capitaneado pela Rede Globo de Televisão
pode ser definido, em linhas gerais, como uma política de educação, pois o mesmo
é voltado para as escolas públicas de todo o país. No entanto, esse projeto não é
uma política pública de educação. Trata-se de uma ação privada, ainda que seja
“revestida” de interesse público. Numa outra perspectiva o Programa Escola Aberta,
que incentiva e apoia a abertura de escolas públicas nos finais de semana para as
famílias dos alunos e comunidade é parte de uma política pública de fortalecimento
e valorização da escola pública e que potencializa a sua relação com a comunidade.
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

O Programa Escola Aberta baseia-se em decisões e na autoridade soberana do


Estado e, por isso, consiste em uma política pública.
Nos últimos anos é notável o grande destaque dado tanto ao estudo
como na reivindicação de políticas públicas, para as mais diversas demandas
coletivas. Nunca se falou tanto em políticas públicas, políticas sociais, inclusão
social, como nos últimos tempos. O que chama a atenção é a contradição presente
nessa tendência discursiva. O destaque dado ao social e à dimensão pública da
política vem ocorrendo numa época regida pela ideologia neoliberal em que a
política, como referência de governo socialmente ativo e responsivo, tornou-se um
anacronismo (PEREIRA, 2008, p. 163).

1.3 O que são Políticas Públicas Sociais?


Agora vamos refletir e entender o que são as políticas públicas sociais.
Por que o acréscimo do termo social?
Vimos que as políticas públicas são ações de responsabilidade do
Estado com o fito de atender demandas ou necessidades coletivas da população.
Nesse momento é importante lembrar da relação dialética e contraditória que se
estabelece entre o Estado e a sociedade, como já foi explicitado. As ações do Estado
ocorrem no seio de uma sociedade concreta.
Para Saviani (2008) a existência das políticas sociais decorre das
características estruturais da sociedade capitalista cuja forma econômica se define
pela propriedade privada dos meios de produção, o que implica a apropriação
privada dos bens produzidos socialmente.
Esse tipo de sociedade constitui, como seu elemento regulador, um
Estado, hegemonicamente voltado à defesa dos interesses capitalistas. Assim,
esse Estado desenvolve uma política econômica que visa o desenvolvimento e a
consolidação da ordem capitalista, favorecendo os interesses privados, sobre os
interesses coletivos. Configura-se, assim, o caráter antissocial da política econômica,
cujos efeitos atuam no sentido de desestabilizar a ordem capitalista ao invés de
consolidá-la. Para minimizar os efeitos da política econômica e garantir condições
básicas de vida à classe trabalhadora, para a reprodução da força de trabalho que se
produz no âmbito do Estado às políticas públicas sociais (SAVIANI, 2008, p. 2).

Políticas Públicas Sociais são ações que determinam o padrão de proteção


social implementado pelo Estado, voltadas, em princípio, para a redistribuição dos
benefícios visando à diminuição das desigualdades estruturais produzidas pelo
desenvolvimento socioeconômico (HOFLING, 2001).
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

São exemplos de políticas sociais as políticas voltadas para a saúde,


previdência pública, educação, cultura, esporte e lazer, geração de emprego,
reforma agrária. Nesse nosso curso vamos conhecer e analisar as principais medidas
de política educacional, principalmente nos aspectos relacionados à organização e
gestão, avaliação e financiamento.
Existem diferentes perspectivas teóricas e analíticas para o estudo das
políticas públicas, em especial para as políticas sociais. Uma perspectiva importante
e assumida nesse curso refere-se à proposta por Pereira (2008) que vê a política
social como resultado da relação entre o Estado e a sociedade. Para essa autora
é necessário apreender a política social como produto da relação dialeticamente
contraditória entre estrutura e história e, portanto, de relações simultaneamente
antagônicas e recíprocas que envolvem capital x trabalho, estado x sociedade e
princípios da liberdade e da igualdade que regem os direitos de cidadania (PEREIRA,
2008, p. 166).
Com esse norte teórico-analítico importa considerar que a construção
de políticas sociais não é um processo linear, de simples resposta a demandas
coletivas da sociedade em que o Estado está sempre a serviço do bem-estar de
todos. A formulação e implementação de políticas sociais ocorre numa arena de
disputas em que os grupos sociais mais organizados e com maior poder de pressão
sobre o Estado, conseguem inscrever suas demandas na agenda de governo.
Na sociedade capitalista brasileira, marcada atualmente pela
hegemonia do pensamento neoliberal há uma forte tendência em subordinar as
políticas sociais ao desempenho da economia e, portanto, a política econômica.
Vivemos um momento particular do capitalismo em que a economia “colonizou a
política”. As forças econômicas dos mercados, nas suas múltiplas configurações e
injunções “aprisionam” o Estado e prescrevem as grandes linhas e o direcionamento
das políticas públicas. Como exemplo dessa assertiva, desde a segunda metade
da década de 1990 o governo federal fixa anualmente metas de inflação, metas
para a balança comercial, crescimento econômico e superávit primário, que são
perseguidas e monitoradas com grande afinco e prioridade pelo governo federal.
Contraditoriamente, não temos definidos em lei metas para a erradicação do
analfabetismo, erradicação da pobreza, geração de empregos, universalização do
acesso à educação básica e reforma agrária, por exemplo, que são ações de política
social e tampouco existe prioridade por parte da sociedade política.
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Política Social: tendências e práticas


Feitas essas considerações sobre as políticas públicas sociais importa
ainda considerar que as políticas sociais podem ser concebidas e praticadas de
muitos modos. Pedro Demo (2010) apresenta dois modos distintos: como uma
estratégia de confronto ou enfrentamento das desigualdades sociais ou como
conserto de mazelas sociais materiais, um simples “alívio” da pobreza.
Na primeira perspectiva as políticas sociais procuram garantir condições
efetivas para a emancipação dos sujeitos. A cidadania não é vista como algo que pode
ser delegada, mas conquistada e protagonizada pelos sujeitos sociais. A pobreza é
enfrentada nos seus condicionantes estruturais e não apenas conjunturais.
O segundo modo de conceber e praticar as políticas sociais se configura
sobremaneira no que tem sido o carro-chefe das políticas sociais nos últimos
tempos – os programas de transferência de renda. Nesse modo de praticar política
social, a questão da pobreza é vista como um problema conjuntural e momentâneo,
num recorte funcionalista. Como observa Demo (2010), na sociedade capitalista a
renda não se transfere ao bel prazer do rico para o pobre: ao contrário, a renda está
apropriada em poucas mãos. Nos marcos do neoliberalismo a transferência de renda
vai até o ponto de não interferir na lógica do mercado, ou seja, será sempre residual,
como sugere o próprio termo que denomina os programas – renda mínima.

Ainda segundo Pedro Demo:


Não se enfrenta a pobreza do pobre, mas aquela que convém aos mais ricos,
usando meios (transferência de renda residual e eventual) que não impliquem
mudar com alguma profundidade o processo de concentração de renda, Ao
fundo, compartilha-se o mandamento sagrado liberal de que o mercado, por
si, traria a solução, quando é o maior vilão (DEMO, 2010, p.124).

Fonte: www.brasilportais.net
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

2. Estrutura sujeita a Para operacionalizar a complexa cadeia das políticas públicas no âmbito
mudanças conforme a da estrutura do Poder Executivo, no nível federal, temos como responsáveis pelas
orientação e a política
políticas sociais os Ministérios da Saúde, da Educação, da Previdência Social, do
adotada por cada
governo. Desenvolvimento Social e Combate a Fome, do Esporte, da Cultura. A política
econômica, por sua vez, é implementada e assegurada pelos Ministérios da Fazenda,
do Planejamento Orçamento e Gestão, do Desenvolvimento, Indústria e Comércio
Exterior, das Minas e Energia e dos Transportes 2 . Temos ainda como responsáveis
pela política econômica o Banco Central e os bancos ou agências oficiais de fomento
ao crédito financeiro com o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e
Social (BNDES).
Sobressai ainda o setor militar, responsável pela política de defesa.
O setor militar compreende o Ministério da Defesa, que reúne na sua estrutura
organizacional os Comandos das três forças militares do país: Exército, Marinha e
Aeronáutica. Para a realização das funções políticas o governo federal conta com o
Ministério das Relações Exteriores, Casa Civil e Secretaria de Relações Institucionais.
Os Ministérios da Ciência e Tecnologia, do Desenvolvimento Agrário, das Cidades
e das Comunicações desenvolvem políticas que envolvem a dimensão econômica
e social. Os governos estaduais e municipais, guardadas as devidas proporções,
costumam reproduzir no seu âmbito governamental a estrutura política e
administrativa do governo federal.

1.4 Como se organiza o Estado brasileiro?


Também é importante compreender que o Estado não poder ser visto
em sentido absoluto. Na atualidade, os Estados podem assumir formas diferentes
destacando-se o Estado unitário e o Estado federal.
No Estado unitário existe apenas um poder político central com
influência em todo o território. No Estado federal, também chamado de Estado
composto, coexistem, no mesmo território, poderes políticos distintos.
Aqui, cabe lembrar que o conceito de Estado é diferente de país e de
nação. O Estado é detentor de personalidade jurídica. Brasil é o nome do país e
país é um conceito geográfico, histórico e até político, mas não jurídico (MESSEDER,
2007).

Veja o que diz a Constituição Federal de 1988 sobre esse assunto:


Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados
e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado democrático de direito e
tem como fundamentos:
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Veja o que diz a Constituição Federal de 1988 sobre esse assunto:


Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos
Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado democrático
de direito e tem como fundamentos:
I – a soberania;
II – a cidadania;
III – a dignidade da pessoa humana;
IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V – o pluralismo político.

Parágrafo único - Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.

Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo,


o Executivo e o Judiciário (BRASIL, CF. 1988).

Conforme a Constituição Federal, o nosso país é uma República


Federativa constituída por quatro ordens de pessoas políticas ou entes federados:
União, Estados, Distrito Federal e Municípios, todos independentes e autônomos
nos termos da Constituição. O Distrito Federal é uma espécie de ente federado
híbrido, pois juridicamente possui características de Estado e de Município. A
compreensão da organização federativa do Estado brasileiro é fundamental para a
análise das políticas educacionais.
O termo“federal”deriva do latim foedus, que significa pacto, e foederale, relativo
a federação. Federalismo pode significar um conjunto de ideias sobre como
governar um Estado. O federalismo, tal como concebido pelos pais fundadores
dos Estados Unidos, é “uma forma de organização política que centraliza, em
parte, o poder num Estado Unitário”. Hoje, concebe-se federalismo como uma
forma descentralizada de poder. A federação permite uma aproximação maior
entre os cidadãos e seus governantes, um pacto em que o poder dividido
entre a União e os estados garante o espaço de atuação de ambos. A federação
permite a descentralização político-administrativa (ABREU; ARAÚJO, 2009).

Como você pode perceber pelo exposto acima a essência da dinâmica


política de uma federação é produzir pactos.
Dessa forma, por força da organização federativa do Brasil temos
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

uma Administração Pública Federal, uma Administração Pública Estadual, uma


Administração Pública Distrital e Administrações Públicas Municipais.
O trecho abaixo é uma adaptação de Sérgio Jund (2007), com
diferenciações entre governo e administração pública.
O vocábulo governo pela sua etimologia apresenta-se com o
significado de autoridade, poder de direção, que preside a vida do Estado e provê
as necessidades coletivas.
Já, a Administração “é o conjunto de órgãos instituídos para a consecução
concreta dos objetivos do governo, em sentido formal, e a atividade pública (serviço
público), em sentido material”.

Resumindo:

SENTIDO FORMAL SENTIDO MATERIAL

Funções do Estado
GOVERNO Três Poderes (atividade administrativa,
legislativa e judiciária)

Conjunto de órgãos e
Serviço público (atividade
ADMINISTRAÇÃO entidades que realizam
administrativa)
serviço público

Podemos afirmar que é uma tarefa impossível entender a magnitude


e a complexidade do atual modelo educacional e buscar o seu aperfeiçoamento
sem analisar e compreender a dinâmica federativa mais geral como a que atua
especificamente no setor da educação (ABRUCIO, 2010, p. 39).
Mas o que isso significa? Significa que precisamos compreender os
liames, as características e as relações intergovernamentais que se estabelecem
entre os entes federativos na implementação das políticas educacionais e no que
deve ser o fim último destas, qual seja, o direito à educação.
Em geral atribuímos grande importância às políticas, projetos e
programas emanados do Ministério da Educação. Não desconsiderando a
importância do MEC na coordenação da política nacional de educação, não podemos
esquecer que políticas educacionais também são concebidas e executadas pelos
estados e municípios por meio de suas secretarias ou órgãos de educação e pela
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

própria escola. A escola não é apenas um receptáculo de políticas educacionais 3. A construção


concebidas e formuladas nos ministérios e secretarias, mas um espaço de inovação do Projeto Político
Pedagógico será objeto
e reconstrução e, sobretudo, um espaço de construção de novas políticas. A escola
de estudo na Disciplina
constrói uma política pública de educação quando, coletivamente, a sua comunidade Políticas Públicas e
escolar e local elabora, executa e avalia o seu Projeto Político Pedagógico 3. Gestão Educacional III.
Uma federação, como é o caso do Brasil, se caracteriza por uma
rígida divisão de competências entre os seus entes constituintes. Dessa forma, a
Constituição Federal de 1988 montou um esquema de divisão de competências e
responsabilidades legais em matéria de educação escolar, que cabem aos sistemas
de ensino dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Esse compartilhamento
de competências entre os entes federados você compreenderá no estudo Capítulo
III.
Para selar o pacto federativo em matéria educacional e garantir a
articulação e integração entre os entes federativos na implementação das políticas
educacionais os constituintes de 1988 criaram o regime de colaboração, conceito
fundamental para compreendermos a organização e o funcionamento da educação
escolar no Brasil.
No circuito dos entes federativos, o regime escolhido para integrá-los foi
o de colaboração recíproca. O regime de colaboração, seja em termos de conteúdo,
seja em termos de mecanismos, é difícil, lento e necessariamente negociado. É o que
acontece com um Brasil cuja União congrega 27 Estados, mais de 5.600 Municípios
e o Distrito Federal.
Por isso a cooperação exige entendimento mútuo entre os entes
federativos, e a participação supõe a abertura de novas arenas públicas de
deliberação e mesmo de decisão. Para tanto, a Constituição Federal montou um
sistema de repartição de competências e atribuições legislativas entre integrantes
do sistema federativo, dentro de limites expressos, reconhecendo a dignidade e a
autonomia própria deles (CURY, 2006, p. 123/124).

1.5 Gestão da Educação


Nos últimos anos as políticas educacionais e o discurso presente no
campo da educação têm dado grande importância à gestão da educação, como
elemento fundamental para a concretização dos objetivos educacionais.
O termo gestão vem cada vez mais substituindo o termo administração
que se consolidou no Brasil a partir da década de 1930, significando o governo
da educação e que dominou o pensar e o fazer da educação até os anos 1980.
Para Benno Sander (2005), uma série de termos disputa o espaço semântico da
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

administração, destacando-se os de gestão, gerência e governação.


Bordignon e Gracindo (2006) nos esclarecem as imprecisões conceituais
entre os termos gestão e administração afirmando que:
Os termos gestão da educação e administração da educação são utilizados
na literatura educacional ora como sinônimos, ora como termos distintos.
Algumas vezes gestão é apresentada como um processo dentro da ação
administrativa; outras vezes seu uso denota apenas intenção de politizar
a ação administrativa; noutras apresenta-se como sinônimo de gerência,
numa conotação neotecnicista dessa prática e, em muitos momentos, gestão
aparece como a “nova” alternativa para o processo político-administrativo
da educação. O que se percebe é que há uma reação (por vezes muito
forte) ao termo administração da educação, como consequência da forma
descomprometida, “neutra” e tecnicista como ela se desenvolveu na década
de 70, trazendo consequências muito negativas à prática social da educação
e gerando todo um movimento de reação e de mudança em sua concepção e
prática (BORDIGNON; GRACINDO, 2006, p. 147).

A gestão da educação é o processo político-administrativo


contextualizado, por meio do qual a prática social da educação é organizada,
orientada e viabilizada.
É importante ressaltar que a gestão da educação é um processo
político e pedagógico e que não se limita apenas à dimensão administrativa. Ou
seja, trata-se de um conjunto de ações realizadas por homens e mulheres, situados
num contexto histórico, social, econômico, político e cultural, que no seu fazer
pedagógico viabiliza a garantia de um direito humano e social fundamental – o
direito a educação.
Paro (2001) nos lembra de que no nosso dia a dia a gestão costuma ser
associada à chefia ou ao controle do trabalho dos outros. Na educação as práticas
de gestão ainda são marcadas por decisões unilaterais, autoritárias, com pouca ou
com nenhuma dialogicidade entre os vários atores do processo educacional.
Numa análise mais profunda da gestão da educação, que nos permita
captar o real na sua totalidade, vamos perceber, como nos lembra Paro (2001), que
a gestão é mediação na busca de objetivos. Onde quer que seja praticada a gestão
será sempre uma atividade visando o alcance de determinados objetivos.
Vieira (2005; 2009) divide a gestão da educação em duas dimensões ou
momentos que devem se articular de forma mútua e permanentemente visando o
alcance dos fins da educação: a gestão educacional e a gestão escolar.
Para essa autora a gestão educacional refere-se ao conjunto de iniciativas
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

desenvolvidas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos municípios,
seja em termos de responsabilidades compartilhadas na oferta de ensino ou em
termos de outras ações no seu âmbito específico, incluindo as ações dos órgãos
normativos.
A gestão escolar, por sua vez, designa o conjunto de atividades
desenvolvidas no âmbito da escola, visando garantir os processos de ensino e
aprendizagem e a efetivação do direito a educação.

Para Vieira (2005):


[...] a gestão educacional situa-se na esfera macro, ao passo que a gestão
escolar localiza-se na esfera micro. Ambas articulam-se mutuamente, dado
que a primeira justifica-se a partir da segunda. Noutras palavras, a razão de
existir da gestão educacional é a escola e o trabalho que nela se realiza. A
gestão escolar, por sua vez, orienta-se para assegurar aquilo que é próprio de
sua finalidade – promover o ensino e a aprendizagem, viabilizando a educação
como direito de todos, conforme determinam nossa Constituição e a Lei de
Diretrizes e Bases.

A gestão democrática é transversal às duas dimensões acima destacadas.


Conforme a Constituição Federal (Art. 206) e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação,
a gestão democrática da educação foi a forma escolhida pelo legislador, acolhendo
antigas reivindicações dos educadores para orientar a prática social da educação.
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

2| Política Educacional no Brasil


Resgatando o Passado Para Iluminar o Presente
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Ao longo dos seus mais de quinhentos anos de existência, o Estado


brasileiro formulou e executou várias ações no campo da educação que configuraram
uma política educacional para esse setor. A construção dessa política é marcada
historicamente por relações entre o Estado e os diversos atores da sociedade que
não seguem uma lógica linear, mas se constituem em um processo permeado por
muitas mediações, tensões e conflitos.
Numa breve retrospectiva histórica, vamos (re)visitar os principais fatos
da política educacional implementada ao longo dos anos no Brasil, procurando
refletir sobre as influencias e consequências dessas ações no contexto atual da
educação escolar.

1.1 Política Educacional no Brasil Colônia e a educação dos jesuítas

Fonte: http://www.lepanto.com.br/historia/brasil-500-anos/em-defesa-dos-500-anos-da-terra-de-santa-cruz/

Em 22 de abril de 1500 desembarca em terras brasileiras a esquadra


comandada por Pedro Álvares Cabral que, inicialmente, denomina a “nova terra”
de Terra de Santa Cruz. Junto com ele, a sua comitiva, os novos “educadores” do
Brasil. Durante os primeiros anos a Coroa Portuguesa desenvolveu uma política
que transformou o recém-descoberto continente numa grande fazenda para
exportação de madeira, com especial destaque para o pau-brasil e, posteriormente,
a produção e exportação de cana-de-açúcar e gado.
Com essa política definida de apropriação e de lucros com a nova terra,
era necessário converter os nativos, incutir-lhes os valores, princípios, dogmas,
modos de vida dos portugueses.
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Anísio Teixeira assim descreve a ação colonizadora na América:

A descoberta da América pelos europeus, nos fins do século quinze, deu


lugar a uma transplantação da cultura europeia para este continente.
Tal empreendimento constituiu, porém, uma aventura impregnada de
duplicidade. Proclamavam os europeus aqui chegarem para expandir nestas
plagas o cristianismo, mas, na realidade, movia-os o propósito de exploração
e fortuna. A história do período colonial é a história desses dois objetivos a
se ajudarem mutuamente na tarefa real e não confessada da espoliação
continental.

A vida do recém-descoberto Continente foi assim, desde o começo, marcada


por essa duplicidade fundamental: jesuítas e bandeirantes; “fé e império”;
religião e ouro. O português e o espanhol que aqui aportavam não eram
cristãos, mas, quando muito, “cruzados”. Não vinham organizar nem criar
nações, mas prear... Esta obra destruidora e predatória nunca se confessava
como tal, revestindo-se, nas proclamações oficiais, com o falso espírito de
cruzada cristã (TEIXEIRA, 1983).

Nas quatro primeiras décadas a sociedade na nova terra se restringia a


algumas poucas fortificações, construídas para manter o domínio português,
habitadas por feitores e soldados do rei. Nesse primeiro período da nossa história a
existência de escolas não se apresentava como uma necessidade.
O marco inicial da educação escolar no
Brasil ocorre com a instituição do sistema de governo-
geral, criado para fortalecer o regime das capitanias
hereditárias, que tinha se revelado um fracasso. No
entanto, o Estado brasileiro (naquela época a Coroa
Portuguesa) repassa a responsabilidade pela oferta
e manutenção da educação escolar no Brasil para
a ordem da Companhia dos Padres Jesuítas. Assim,
em 1549, desembarcam em Salvador o primeiro
Governador-Geral Tomé de Sousa, os primeiros
padres e irmãos jesuítas, com a missão de catequizar e
converter os índios à fé cristã.
Fonte: http://www.brasilescola.com/literatura/padre-antonio-
vieira.htm
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

João Monlevade (2001, p. 22/23) assim descreve o processo de implantação da


educação dos jesuítas:
Com alguns contos de réis, eles adquirem na Europa o necessário
didático para as suas aulas no novo mundo a conquistar para Cristo e o necessário
material para multiplicar escolas de primeiras letras e colégios secundários [...].
Assim ia nascendo a rede de colégios, até chegar a dezessete, espalhados
pelo litoral [...]. Ao redor de cada um, ou em locais avançados do interior, como
Chapada dos Guimarães, em Mato Grosso, surgem dezenas de escolas de primeiras
letras, umas exclusivas em missões indígenas, outras para atender as populações
periféricas das paróquias centrais.
Como os jesuítas perceberam que para catequizar os índios era
necessário o conhecimento das primeiras letras e noções básicas de aritmética, em
termos didático-pedagógicos a educação desenvolvida pela Companhia de Jesus
apresentou duas fases distintas. A primeira delas orientou-se pelo plano de estudos
desenvolvido pelo Padre Manoel da Nóbrega, sendo voltada para o ensino de
primeiras letras, a catequese, a música e alguma iniciação profissional. A segunda
fase foi orientada pelos princípios definidos no Ratio Studiorum, que se constituiu
em um projeto político pedagógico que estabelecia, de forma rígida, aspectos
curriculares e de metodologia das aulas.
O magistério da educação dos jesuítas era o magistério do padre
professor e os poucos funcionários eram os irmãos coadjutores. Segundo Ghiraldelli
Júnior (2000) a Pedagogia do Ratio Studiorum baseava-se na unidade de matéria,
unidade de métodos e unidade de professor. A unidade de professor significava
que cada turma deveria seguir seus estudos, do começo ao fim, como mesmo
professor. Todos os professores deveriam utilizar a mesma metodologia e o assunto
a ser estudado deveria contemplar poucos
autores. A educação oferecida nas escolas dos
jesuítas concentrava-se predominantemente
no ensino das humanidades além de filosofia e
teologia.
As diretrizes do Ratio determinavam
uma disciplina rígida, o cultivo da atenção,
hierarquização do corpo discente baseada na
obediência e na meritocracia. A Pedagogia
Tradicional, ainda muito presente nas nossas
escolas, deve em muito a esses princípios do Fonte: http://claudialiteraturaculturaeartes.blogspot.com.br/2010/04/
jesuitismo (GHIRALDELLI JÚNIOR, 2000). literatura-dos-jesuitas.html
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Os jesuítas instalaram uma rede de escolas, de gestão marcadamente


privada, com seminários e fazendas anexas, espalhadas pelo extenso litoral do
Brasil. A educação oferecida pelos jesuítas atendia duplamente aos interesses do Rei
de Portugal. Por um lado a conversão dos nativos aos valores da cultura ocidental,
sobretudo o devotamento ao trabalho, nas fazendas de gado e na casa grande; por
outro lado, todo o processo educacional era realizado com custo zero para a Coroa
que não tinha dispêndio com seus impostos para a educação da população que
aqui residia.
Cumpre destacar também que outras ordens religiosas para cá vieram no
período colonial e instalaram missões e colégios como os beneditinos, carmelitas,
franciscanos, dominicanos, mercedários. Posteriormente, igrejas evangélicas
também passaram a ocupar o espaço deixado pelo Estado, na garantia da educação
como os batistas, adventistas.

1.2 Aulas Régias: mudanças na educação da Colônia?


Durante o Século XVIII prevaleceu na Europa um grande movimento de
contestação e rompimento com os esquemas sociais e políticos até então vigentes,
que sustentavam o absolutismo, a sociedade estamental e o monopólio da Igreja.
Todo o continente europeu foi varrido pelos ventos de renovação, que pregavam
a autonomia do homem e o predomínio da razão na compreensão do mundo e na
organização da sociedade. Esse movimento de renovação social, política, cultural,
religiosa e dos valores éticos ficou conhecido como Iluminismo.

De acordo com Silva (2006):


Os impactos desse movimento intelectual, científico e cultural espalharam-se
por países que assumiram características específicas. Em Portugal, por exemplo,
o movimento deparou-se com uma monarquia enfraquecida e subordinada
aos dogmas e às verdades da Igreja Católica, além da corrupção instalada, com
os desvios de impostos e taxas e de uma política mercantilista num Estado
incapaz de responder às novas exigências no comércio e na indústria.

No período de 1750 a 1777 o Rei de Portugal D. José I


nomeou como primeiro-ministro Sebastião de Carvalho e Melo,
também conhecido como Marquês de Pombal. Para reestruturar a Coroa
Portuguesa e imprimir as marcas de modernização daquele período o
Marquês de Pombal lançou mão de um pacote de medidas com grandes
impactos na educação, tanto na metrópole como na colônia.
Marquês Pombal
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Entre as medidas tomadas, o Alvará de 28 de junho de 1759 extinguiu


todas as classes e escolas jesuítas. Em setembro do mesmo ano o Marquês de
Pombal expulsa dos seus Reinos e domínios a Companhia de Jesus e confisca os
seus bens, integrando-os nos da Coroa.
Essas medidas poderiam ter representado um avanço para a educação
no Brasil se o Estado tivesse lançado as bases de um sistema público de educação,
o que não ocorreu. A entrada tardia do Estado na educação representou um
verdadeiro retrocesso educacional.
Para preencher o vazio que foi criado com a expulsão dos jesuítas e das
outras ordens religiosas que aqui residiam, o Marquês de Pombal criou o estatuto
das aulas régias, também conhecidas como aulas avulsas.

Como foram organizadas as escolas nesse período? Quem eram os
professores? Quem frequentava as escolas?
De acordo com o Estatuto das aulas régias, para quem desejasse ser
professor, bastaria apenas ter maiores conhecimentos que os demais e se dirigir à
Câmara Municipal para formalizar o seu interesse em lecionar. A Câmara Municipal
por sua vez solicitava ao Rei a licença para que o pretendente assumisse as aulas.
Obtida a licença de Lisboa (o que ocorria meses ou ano depois) o professor deveria
procurar um local apropriado, como uma sacristia de igreja, ou uma sala de sua
própria casa. Os professores recebiam um vencimento mensal da Câmara, financiado
por meio de um imposto, o subsídio literário, cobrado dos açougues e destilarias de
cachaça (MONLEVADE, 2001, p. 26).
O esquema pedagógico das aulas-régias se desenvolveu de forma
muito tímida e precariamente, sobretudo pela falta de professores e pelo patamar
insuficiente de financiamento. Para que se tenha uma ideia clara do baixo padrão
de financiamento da educação “de um boi com duzentos quilos de carne se
destinava um “arrátel”, ou seja, o valor de 450 gramas para as despesas de educação”
(MONLEVADE, p. 27).
Os fazendeiros e comerciantes das poucas cidades e vilas pagavam
professores particulares, também chamados de preceptores, que davam as lições
de primeiras letras e aritmética aos alunos e depois os conduziam às escolas
secundárias ou seminários. Aqueles que desejassem fazer um curso superior que
fossem conhecer o brilho da metrópole na Universidade de Coimbra, ou outras
universidades da Europa.
A grande maioria da população formada por índios, africanos, mestiços
e brancos pobres permanecia sem escolas e na total ignorância. Estes deveriam se
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

dedicar apenas ao trabalho para garantir o luxo dos senhores na casa-grande, que
procuravam copiar e replicar aqui os padrões de vida das elites europeias.
Em 1808 o fato político mais importante foi a chegada da Família Real,
que veio fugindo das tropas de Napoleão Bonaparte. A permanência da Família
Real no Brasil de 1808 a 1820 teve algumas consequências importantes para a vida
econômica e social do país. Na educação, as principais medidas tomadas tinham
como finalidade a formação de quadros profissionais para as ações de execução e
apoio às funções típicas do Estado, ou seja, a formação da elite dirigente do país.
Dessa forma, D. João criou a Academia Real da Marinha (1808), a
Academia Real Militar (1810), os cursos superiores profissionalizantes de Medicina,
em São Paulo (1813) e na Bahia (1815), e cursos de Direito em São Paulo e Olinda.
A partir desse período delineia-se a opção política do país por um modelo de
educação superior não universitário, mas constituído de faculdades isoladas, até
hoje vigente.

Maria Abádia da Silva sintetiza nas linhas abaixo a política educacional


implementada por D. João VI durante sua estadia no Brasil.
A política era formar não apenas juristas, mas também advogados, deputados,
senadores, diplomatas e funcionários do Estado, e de maneira geral, as ações
foram dirigidas para a criação de cursos de formação jurídica, militar, médica e
eclesiástica. Daí a expressão de José Murilo Carvalho a elite era ilha de letrados
num mar de analfabetos.

A política para a educação conduzida por D. João VI expressou, novamente,


a disposição de transportar o modelo de educação das elites europeias para
o Brasil. Embora alguns países europeus já haviam iniciado a constituição
dos seus sistemas nacionais de educação e a concebiam como direito social,
por meio do qual o homem em sua existência produz conhecimentos,
valores, técnicas, ciência, artes, crenças, enfim, tudo o que constitui o saber
historicamente produzido, na colônia foi priorizada a educação somente para
as elites (SILVA, 2006, p. 38).

1.3 O Império e a educação das elites


A partir desse período histórico ficam evidentes momentos decisivos da
nossa história, em que a população ensaia um movimento organizado de
questionamento da ordem social e política vigente, as elites dirigentes se unem e
sufocam as tentativas de mudança com uma estratégia de “conciliação pelo alto”,
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

como ficou bem caracterizado o período de transição


da ditadura civil-militar para a nova república. Assim,
combinam elementos de modernidade, mantendo
elementos do atraso e do conservadorismo autoritário,
reproduzindo o status quo e a sociedade com todas as
suas mazelas sociais. Em outras palavras, para não abrir
mão de seus privilégios às elites dirigentes encontram
mecanismos através dos quais conseguem vitórias e
revertem movimentos que, em outras realidades, não
seriam possíveis sem o uso da violência e o
derramamento de sangue (VIEIRA; FARIAS, 2007, p. 47).
A independência do Brasil, ao contrário
dos demais países da América Latina, não veio
acompanhada da instituição da República e de reformas
estruturais como a reforma agrária, o fim da escravidão
D. Pedro I Fonte: Wikipédia
e a universalização da educação primária. O país ainda
esperaria mais de 60 anos para decretar o fim da escravidão. Coube ao filho de D.
João proclamar a Independência e instituir a monarquia como forma de governo.

Mas, e a educação pública? E as Escolas? Como essas questões foram


tratadas durante o Império?
A partir do Império tem início o que tem sido uma marca da educação
brasileira ao longo dos anos, qual seja, a da edição de uma profusão de leis, decretos,
portarias, pareceres, resoluções e outras normas legais que à época não conseguem
alterar a fisionomia do real.
Mesmo o país tendo realizado uma série de reformas do ensino
consubstanciadas em marcos legais, a grande massa da população continuou
analfabeta e sem escola, enquanto o poder central paulatinamente expandia a
educação superior, por meio de escolas e faculdades isoladas, para a formação das
elites.
No dia 25 de março de 1823 foi outorgada a nossa primeira Constituição,
que estabeleceu entre os seus dispositivos legais a gratuidade do ensino primário
para todos os cidadãos.
No plano político, temos a consolidação de um Estado, pela forma
unitarista ou de caráter unitário, com fortes poderes concentrados nas mãos do
Imperador. Nesse período existiam as províncias (hoje estados), com muito pouca
ou nenhuma autonomia. Os presidentes das províncias eram todos nomeados pelo
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Imperador, que tinha o apoio político dos fazendeiros e das oligarquias, por meio
da distribuição de títulos honoríficos, brasões de distinção e outros privilégios,
constituindo um misto de poder local e central. Os cidadãos, nesse período, eram os
que possuíam propriedades, como terras e outros bens imóveis, e que participavam
da administração local, nas Câmaras Municipais (SILVA, 2006). Fica evidenciada, a
partir desse período, a tensão entre centralização e descentralização que vem
marcando a política educacional brasileira.
Em 15 de outubro de 1827 foi publicada a primeira lei geral do ensino.
Essa lei determinou que “em todas as cidades, vilas e lugares mais populosos,
haverão as escolas de primeiras letras que forem necessárias”. Observa-se aqui um
dispositivo legal que até hoje não foi cumprido.

Veja outros dispositivos dessa lei:


Art. 2o Os Presidentes das províncias, em Conselho e com audiência das
respectivas Câmaras, enquanto não estiverem em exercício os Conselhos
Gerais, marcarão o número e localidades das escolas, podendo extinguir as
que existem em lugares pouco populosos e remover os Professores delas para
as que se criarem, onde mais aproveitem, dando conta a Assembleia Geral
para final resolução.

Art. 3o Os presidentes, em Conselho, taxarão interinamente os ordenados


dos Professores, regulando-os de 200$000 a 500$000 anuais, com atenção
às circunstâncias da população e carestia dos lugares, e o farão presente a
Assembleia Geral para a aprovação.

Art. 4o As escolas serão do ensino mútuo nas capitais das províncias; e serão
também nas cidades, vilas e lugares populosos delas, em que for possível
estabelecerem-se.

Vejam que, desde 1827 temos a definição legal de um piso de salário


para os professores, que deveria ter como parâmetros os preços e as peculiaridades
da população local. A lei também determinou o método de ensino, que deveria ser
o método Lancaster.
A situação de descaso do Poder Central e das elites políticas com a
educação primária torna-se ainda mais acentuada com o Ato Adicional de 12 de
agosto de 1834, que promoveu alterações e adições à Constituição de 1824. Esse
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Ato Adicional, a rigor uma Emenda Constitucional, determinou como competências


das Assembleias “legislar sobre instrução pública e estabelecimentos próprios a
promovê-la, não compreendendo as faculdades de medicina, os cursos jurídicos,
academias atualmente existentes e outros quaisquer estabelecimentos de instrução
[...]”. Na prática, o Poder Central repassou a obrigação constitucional de garantir a
instrução elementar (ensino primário) para as províncias, ficando apenas com a
responsabilidade de manter o ensino superior. As províncias não tinham recursos
financeiros e humanos para cumprir tal determinação e a população pobre e
trabalhadora mais uma vez é excluída do acesso à educação escolar.
Nas décadas seguintes, algumas províncias, sobretudo as províncias
mais ricas financeiramente, passaram a criar escolas com arquitetura clássica e
suntuosa, denominadas liceus, que seguiam o modelo pedagógico do Colégio
Pedro II, criado em 1837 no Rio de Janeiro.
O Ato Adicional de 1834 representou, na prática, a instituição de duas
redes de ensino paralelas. Uma de educação superior e ensino secundário no
município da corte (Rio de Janeiro) mantida pela União, e outra precária e incipiente
de ensino primário, mantida pelas províncias.

O trecho abaixo retrata um pouco a precária situação de vida da grande


massa da população brasileira durante o império.
Em média, os brasileiros viviam 35 anos, e os escravos tinham expectativa
abaixo disso. Uma mulher, por exemplo, com longevidade inferior a 40 anos
poderia ter entre 15 a 20 filhos, o que a deixava em condições secundárias na
sociedade agrária, pois não podia votar e, nem mesmo, trabalhar fora de casa,
salvo com a anuência do marido, irmão mais velho ou pai.

Sem o sistema de atenção à educação e regulação do mercado de trabalho a


vida laboral iniciava-se a partir dos 5 ou 6 anos de idade e avançava por todo o
dia enquanto houvesse iluminação natural. Ou seja, jornadas de 14 a 16 horas
diárias, por todos os dias da semana.

A ausência de sistema de previdência e aposentadoria impulsionava o


exercício de trabalho até a morte. O trabalho era exercido no próprio local
de moradia, isto é, nas fazendas, sem a necessidade física da mobilidade e o
conhecimento de outras realidades do próprio país e do mundo para uma
população analfabeta (POCHMANN, 2010, p. 27).

Como você pode ver, os governos procuraram construir aqui no Brasil


uma sociedade, sem garantir a escolarização e outros direitos sociais básicos para
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

a sua população. A sociedade agrária, exportadora de produtos primários foi o


modelo econômico que prevaleceu por mais de quatrocentos anos, sustentado em
grande parte com a força do trabalho escravo. Enquanto nos países da Europa os
governos instituíram, desde o século XVIII, sistemas nacionais de ensino, garantindo
a universalização da instrução básica, aqui no Brasil a educação escolar foi mantida
como privilégio para os filhos da elite branca.

1.4 A República e a Educação


Como você viu na seção anterior, durante todo o Império a grande
massa da população permaneceu sem escolas e sem usufruir de direitos sociais
básicos, como o atendimento à saúde, previdência, proteção ao trabalho, que já
eram realidade em outros países. O poder central descentralizou a incumbência
pelo ensino primário, que deveria atender as massas populares, para as províncias
sem garantir apoio técnico e financeiro.
O quadro social ao qual estava submetida a maioria da população era
de profunda calamidade.

Os Retirantes – Cândido Portinari

Os anos finais do Império testemunham grandes debates ocorridos,


sobretudo, no Parlamento, por políticos e juristas como Rui Barbosa e outros, que
denunciam de forma veemente as precárias condições do ensino público no Brasil.
A República, já reivindicada por muitos desde o período imperial, era
vista com sentidos diferentes pela população. Alguns a viam como sinônimo de
democracia; para outros, era uma forma do Brasil se equiparar a outros países que
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

experimentavam o regime republicano. E para uma grande parcela da população,


a república seria o regime político que iria trazer melhores condições de vida e de
trabalho para todos.
A abolição da escravatura em 1888 rompe o apoio político que as
oligarquias rurais mantinham com o Poder Central. Uma articulação de forças foi
gestada, sem participação popular, entre setores do Exército, as oligarquias rurais e
os liberais conservadores, que no dia 15 de novembro de 1889 derrubam a
monarquia imperial e instauram a República.

Proclamação da República

A população, até então predominantemente rural, continuou analfabeta,


padecendo de inúmeras doenças, fome, miséria, sem acesso a trabalhos dignos,
altos índices de mortalidade infantil e outras mazelas sociais. Mais uma vez muda-
se o regime político para não mudar a realidade.
Nas primeiras quatro décadas da vida republicana do país, os presidentes
que se alternavam no poder tinham como preocupação principal garantir as
condições de produção e lucro dos fazendeiros de café de São Paulo e Minas Gerais.
A política governamental priorizou a construção de estradas de ferro e o subsídio
público para os fazendeiros do café, conseguido por meio de empréstimos externos
contraídos com os banqueiros internacionais. Eram os tempos da República do café
com leite, do coronelismo, do voto de cabresto, da chibata, para os adversários e
outras práticas autoritárias.
Na República Velha foram realizadas algumas reformas do ensino,
conforme o quadro abaixo, mas que tiveram seus efeitos circunscritos ao Distrito
Federal.
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Quatro 1. Reformas da Educação Escolar na República Velha

ANO REFORMAS OBJETO

Regulamento das
1891 Benjamim Constant Instituições de ensino
jurídico

Código para o Ensino


1901 Epitácio Pessoa
Superior-equiparação

Transição entre a
oficialização completa
1911 Rivadávia Corrêa
do ensino e sua total
liberdade

Restabelecimento da
1915 Carlos Maximiliano
completa fiscalização

1925 Rocha Vaz Criação das universidades

Com o aprofundamento da instrução pública no nível primário, alguns


estados, principalmente os mais desenvolvidos, começaram a realizar reformas
nos seus sistemas de ensino, que, além dos aspectos normativos, consistiram na
construção dos pilares da organização administrativa e pedagógica das redes
escolares. O Estado de São Paulo foi um dos pioneiros, iniciando um ciclo de reformas
estaduais da instrução pública ainda no período da Primeira República. A reforma
paulista promoveu a implantação de escolas normais destinadas à formação de
professores, organização das escolas primárias e a grande inovação do período: a
criação dos grupos escolares (SOUSA, 2010).
A década de 1920 marca um período de intenso esforço de intelectuais
e governos estaduais para a estruturação dos órgãos da administração escolar. Até
então, a instrução pública nos estados era coordenada por uma seção, geralmente
denominada Inspetoria Geral de Instrução Pública, com atuação e poderes muito
limitados. Essas inspetorias faziam parte das Secretarias da Agricultura, Indústria e
Comércio (NAGLE, 2001). Com as reformas educacionais, essas estruturas passam
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

a denominar-se de Diretorias da Instrução Pública, e entre as décadas de 40 e 50 4. Também chamando


transformam-se nas Secretarias de Educação. de Escola Nova ou Escola
Ativa, foi um movimento
A década de 1920 também proporciona, com o vigor dos movimentos
de renovação do ensino
sociais da época, “um protagonismo de novo tipo no campo educacional” (VIEIRA; que surgiu no fim do
FARIAS, 2007, p. 83). Influenciados pelas ideias do movimento escolanovista4 , em Século XIX e ganhou
voga na época, surgem os educadores de profissão, que passam a se denominar força na primeira
de profissionais da educação e que fundam, em 1924, a Associação Brasileira de metade do século XX.
Tem como ponto de
Educação (ABE).
partida uma forte crítica
Essa entidade teve grande importância na difusão dos princípios do à pedagogia tradicional,
movimento de renovação do ensino proposto pela Escola Nova, mesmo tendo esboçando uma nova
entre os seus quadros membros de posições ideológicas conservadoras. No âmbito maneira de interpretar a
dessa entidade, foram realizadas férteis reflexões, debates e inquéritos (pesquisas), educação. No Brasil, esse
movimento teve como
sobre a situação educacional daquele período, que expressavam o vigor e o espírito
seus maiores expoentes
de mudanças dos intelectuais filiados a ABE. Anísio Teixeira, Lourenço
Entre as suas ações a ABE promoveu várias Conferências Nacionais de Filho e Fernando de
Educação, que aconteciam a cada ano. Essas conferências contribuíram Azevedo.
substantivamente com o movimento de mobilização social em torno da educação,
explicitando os problemas e a necessidade imperativa de mudanças educacionais
frente ao novo cenário do desenvolvimento econômico mundial. Todo esse
movimento desemboca, nos anos 1930, na publicação do Manifesto dos Pioneiros
da Educação Nova e na Constituição de 1934.

1.5 Manifestos ao povo e ao governo: por um projeto nacional de


educação
A década de 1920 foi marcada por grandes movimentos
sociais e políticos que exigiam grandes mudanças na condução
dos destinos do país. No plano político, ocorre a Revolução de 1930
que levou Getúlio Vargas à Presidência da República. No plano
econômico, a crise do capitalismo de 1929 faz o governo federal
adotar um conjunto de medidas voltadas para o fortalecimento
do mercado interno, imprimindo novas bases ao desenvolvimento
econômico e social do país.
Na educação, a expressão mais visível desse conjunto
de movimentos sociais, políticos e ideológicos que se iniciaram na
década de 1920 foi o Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova,
lançado em 1932 por um grupo de intelectuais liberais.
Dirigido ao povo e ao governo, o Manifesto dos Pioneiros Getúlio Vargas
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

de 32, como ficou conhecido esse documento, constituiu-se na mais nítida tomada
de consciência da problemática educacional do país. Redigido por Fernando de
Azevedo e tendo entre os seus signatários Anísio Teixeira e Lourenço Filho, esse
documento propunha a reconstrução educacional no Brasil, traçando as linhas
gerais de um plano nacional de educação.

Os Pioneiros de 1932 Fonte: atelier de educadores.blogspot.com

O Manifesto tece uma crítica radical à fragmentação e desarticulação


das reformas educacionais realizadas até aquele momento; falta de articulação
entre os níveis e graus de ensino; o distanciamento e isolamento da escola da vida
da comunidade a qual está inserida; a falta de espírito filosófico e científico na
resolução dos problemas da administração escolar e a consequente falta de visão
global do problema educativo.

Veja alguns trechos do Manifesto:


Na hierarquia dos problemas nacionais, nenhum sobreleva em importância e
gravidade ao da educação. Nem mesmo os de caráter econômico lhe podem
disputar a primazia nos planos de reconstrução nacional. [...] No entanto, se
depois de 43 anos de regime republicano, se der um balanço ao estado atual da
educação pública, no Brasil, se verificará que, dissociadas sempre as reformas
econômicas e educacionais, que era indispensável entrelaçar e encadear,
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

dirigindo-as no mesmo sentido, todos os nossos esforços, sem unidade de


plano e sem espírito de continuidade, não lograram ainda criar um sistema de
organização escolar, à altura das necessidades modernas e das necessidades
do país. Tudo fragmentário e desarticulado. [...]

Mas, subordinada a educação pública a interesses transitórios, caprichos


pessoais ou apetites de partidos, será impossível ao Estado realizar a imensa
tarefa que se propõe da formação integral das novas gerações. [...] No plano
de reconstrução educacional, de que esboçam aqui apenas as suas grandes
linhas gerais, procuramos, antes de tudo, corrigir o erro capital que apresenta
o atual sistema (se é que se pode chamar sistema), caracterizado pela falta
de continuidade e articulação do ensino, em seus diversos graus, como se
fossem etapas de um mesmo processo, e cada um dos quais deve ter o seu
“fim particular”, próprio, dentro da “unidade do fim geral da educação

Em linhas gerais, o Manifesto dos Pioneiros de 32 propõe a organização


de um sistema nacional de educação orientado por uma nova política educacional,
com sentido unitário e bases científicas. Esse sistema de educação deveria ser
fundado nos princípios da obrigatoriedade da educação básica, gratuidade,
laicidade e educação integral para todos os sexos.

O documento propõe ainda que:


[...] cabe evidentemente ao Estado a organização dos meios de tornar efetivo,
por um plano geral de educação, estrutura orgânica, que torne a escola
acessível, em todos os seus graus, aos cidadãos a quem a estrutura social do
país mantém em condições de inferioridade econômica para obter o máximo
de desenvolvimento de acordo com suas aptidões vitais.

Todos os professores de todos os graus, cuja preparação geral se adquirirá


nos estabelecimentos de ensino secundário, devem, no entanto, formar o seu
espírito pedagógico, conjuntamente, nos cursos universitários, em faculdades
ou escolas normais, elevadas ao nível superior e incorporadas às universidades.

Como você já viu, alguns estados vinham realizando reformas nos seus
sistemas de ensino, que consistiram na criação das estruturas administrativas e das
bases didático-pedagógicas da educação escolar. No entanto, até então inexistia
uma política nacional de educação que prescrevesse diretrizes nacionais e as
elas alinhasse os sistemas estaduais. Os projetos implementados pela União, até
aquele momento, limitavam-se quase exclusivamente ao Distrito Federal e, embora
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

apresentados como “modelos”, os estados da federação não eram


obrigados a adotá-los (SHIROMA et. al. 2004, p. 18).
Com apenas 14 dias após assumir o governo, Getúlio Vargas
cria o Ministério da Educação e Saúde Pública (MESP), nomeando como
primeiro ministro o mineiro Francisco Campos, que havia coordenado a
Reforma Educacional em Minas Gerais, no final dos anos 1920.
A criação do MESP atendia a uma antiga reivindicação dos
educadores. Nos seus primeiros anos de existência esse ministério
desenvolvia atividades pertinentes a vários ministérios como, saúde,
educação, cultura, esporte e meio ambiente. Até então, os assuntos
ligados à educação eram tratados pelo Departamento Nacional do
Ensino, vinculado ao Ministério da Justiça e Interior.
Logo após a criação do MESP o ministro Francisco Campos
Palácio Gustavo Capanema lançou um conjunto de medidas, por meio de decretos, visando garantir
princípios de unidade à educação nacional e que alteraram significativamente
a educação em todo o país, procurando estabelecer uma política nacional de
educação.
Entre as principais medidas da Reforma Francisco Campos destaca-se:

1. Decreto 19.850, de 11 de abril de 1931, que criou o Conselho Nacional de


Educação.
2. Decreto 19.851, de 11 de abril de 1931, que dispôs sobre a organização do
ensino superior no Brasil e adotou o regime universitário.
3. Decreto 19.852, de 11 de abril de 1931, que dispôs sobre a organização da
Universidade do Rio de Janeiro.
4. Decreto 19.890, de 18 de abril de 1931, que dispôs sobre a organização do
ensino secundário.
5. Decreto 19.941, de 30 de abril de 1931, que instituiu o ensino religioso como
matéria facultativa nas escolas públicas do país.
6. Decreto 20.158, de 30 de junho de 1931, que organizou o ensino comercial
e regulamentou a profissão de contador.
7. Decreto 21.241 de 14 de abril de 1932, que consolidou as disposições sobre
a organização do ensino secundário.

É importante lembrar que os anos 1930 inauguram um período de


POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

crescente urbanização e transformações econômicas e sociais. O País passa de um


modelo agrário exportador, dependente dos grandes mercados externos, para
um modelo baseado na substituição de importações, consolidando a nascente
sociedade industrial. Com esse cenário, torna-se imperativa a necessidade de
escolarização, principalmente para os trabalhadores, o que requer um conjunto de
medidas concretas, visando garantir a escolarização das massas.
Getúlio Vargas, no primeiro período do seu governo procurou atender
e contemplar os interesses dos dois principais grupos políticos em disputa no
campo educacional, ou seja, tanto dos liberais, representados pelos intelectuais
signatários do Manifesto de 32, como dos católicos conservadores que defendiam a
liberdade do ensino e o ensino religioso nas escolas públicas. Assim, a Constituição
promulgada em 1934 refletiu no seu texto grande parte das demandas formuladas
no Manifesto de 32 e que vinha sendo discutidas na ABE.
Essa Constituição estabeleceu, pela primeira vez, a competência da
União de “traçar as diretrizes da educação nacional” e “fixar o plano nacional
de educação, compreensivo do ensino de todos os graus e ramos, comuns e
especializados; e coordenar e fiscalizar a sua execução em todo o território do País”.
Definiu a educação como direito de todos e inovou, ao estabelecer pela primeira
vez em um texto constitucional, a vinculação de um percentual mínimo de recursos
financeiros para a educação.

Ficou estabelecido que:


Art. 156. A União e os Municípios aplicarão nunca menos de dez por cento,
e os Estados e o Distrito Federal nunca menos de vinte por cento, da renda
resultante de impostos na manutenção e no desenvolvimento dos sistemas
educativos (BRASIL, 1934).

Essa Constituição, no entanto, teve vida curta. Em 1937 o Presidente


Getúlio Vargas, com um golpe de Estado, instala um regime autoritário que se
autodenomina Estado Novo, que vigorou até 1945. Logo em seguida, impôs uma
Constituição outorgada como ordenamento legal do Estado Novo. Em matéria
educacional essa Constituição representou um grande retrocesso suprimindo
grande parte dos direitos e garantias da Constituição de 1934, que teve grande
influência dos educadores liberais.

1.5 A Reforma Capanema e o dualismo da educação brasileira


No período do Estado Novo, a tecnocracia getuliana, representada
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

principalmente pelo Ministro da Educação Gustavo Capanema, formulou e executou


reformas de caráter centralizador, materializadas nas Leis Orgânicas do Ensino.
Também chamadas de Reforma Capanema, as Leis Orgânicas constituíram-se num
conjunto de decretos-lei baixados durante o Estado Novo. Uma última reforma,
em 1946, regulamentou o ensino normal, já após o término desse período político
da história brasileira. Ao todo, foram seis decretos-lei que ordenavam o ensino
primário, secundário, industrial, comercial, normal e agrícola.
De acordo com Tanuri (2000), as Leis Orgânicas ampliaram a reduzida
articulação existente no ensino brasileiro, na medida em que relacionaram o
primeiro ciclo da escola secundária com todas as modalidades de segundo ciclo,
inclusive a normal. Apenas o segundo ciclo do ensino secundário, destinado aos
filhos das famílias abastadas, conduzia às universidades. No caso do curso normal, a
articulação somente ocorria com alguns cursos das Faculdades de Filosofia.
Entre as ações promovidas no âmbito da Reforma Educacional do
Governo Vargas, foi de grande importância a criação do Instituto Nacional de
Estudos Pedagógicos, o INEP. Criado com o objetivo precípuo de ser um órgão de
estudos e pesquisas na área de educação, a atuação do INEP, nos seus primeiros
anos de existência, foi fundamental para o desenvolvimento do pensamento
pedagógico brasileiro.

Saiba mais sobre esse importante órgão ligado ao Ministério da


educação.

O INEP foi criado, por lei, no dia 13 de janeiro de 1937, sendo chamado
inicialmente de Instituto Nacional de Pedagogia. No ano seguinte, o órgão
iniciou seus trabalhos de fato, com a publicação do Decreto-Lei nº 580,
regulamentando a organização e a estrutura da instituição e modificando sua
denominação para Instituto Nacional de Estudos Pedagógicos. Foi nomeado
para o cargo de diretor-geral do órgão o professor Lourenço Filho.
Segundo o Decreto-Lei, cabia ao INEP “organizar a documentação relativa
à história e ao estado atual das doutrinas e técnicas pedagógicas; manter
intercâmbio com instituições do País e do estrangeiro; promover inquéritos
e pesquisas; prestar assistência técnica aos serviços estaduais, municipais
e particulares de educação, ministrando-lhes, mediante consulta ou
independentemente dela, esclarecimentos e soluções sobre problemas
pedagógicos; divulgar os seus trabalhos”. Também cabia ao Inep participar da
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

orientação e seleção profissional dos funcionários públicos da União.


Nas décadas anteriores à sua criação, algumas tentativas de sistematizar os
conhecimentos educacionais e propor melhorias ao ensino já haviam sido
articuladas, sem conseguir, no entanto, ter a continuidade desejada. O INEP
configurou-se, então, no primeiro órgão nacional a se estabelecer de forma
duradoura como “fonte primária de documentação e investigação, com
atividades de intercâmbio e assistência técnica” (Lourenço Filho, M. B. Revista
Brasileira de Estudos Pedagógicos, v 95, jul./set.1964), como dizia a lei. Nos
anos seguintes à sua criação, o INEP tornou-se uma referência para a questão
educacional no País.
O ano de 1944 foi importante para o Inep, principalmente devido ao
lançamento da Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos (RBEP), que ocorreu
no mês de julho. Todas as informações educacionais produzidas pela autarquia
passaram a ser publicadas neste veículo, que até hoje atende aos gestores,
pesquisadores e estudiosos da Educação.
Em 1952, assumiu a direção do Instituto o professor Anísio Teixeira, que passou a
dar maior ênfase ao trabalho de pesquisa. Seu objetivo era estabelecer centros
de pesquisa como um meio de “fundar em bases científicas a reconstrução
educacional do Brasil”. (Relatório do Inep 50 anos, 1987). A ideia concretizou-se
com a criação do Centro Brasileiro de Pesquisas Educacionais (CBPE), com sede
no Rio de Janeiro, e dos Centros Regionais, nas cidades de Recife, Salvador, Belo
Horizonte, São Paulo e Porto Alegre. Tanto o CBPE como os centros regionais
estavam vinculados à nova estrutura do INEP.
No Governo Collor, com o processo de Reforma do Estado, o INEP passou
por um período de dificuldades, quando quase foi extinto. A partir daí o Inep
iniciou um outro processo de reestruturação e redefinição de sua missão,
centrada em dois objetivos:
• reorientação das políticas de apoio a pesquisas educacionais, buscando
melhorar sua performance no cumprimento das funções de suporte à
tomada de decisões em políticas educacionais;
• reforço do processo de disseminação de informações educacionais,
incorporando novas estratégias de modalidades de produção e difusão de
conhecimentos e informações.
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

No início dos anos 90, o Inep atuou como um financiador de trabalhos


acadêmicos voltados para a educação. A partir de 1995 houve o processo de
reestruturação do órgão. Com a reorganização do setor responsável pelos
levantamentos estatísticos, pretendia-se que as informações educacionais
pudessem, de fato, orientar a formulação de políticas do Ministério da
Educação.
O primeiro passo se deu com a incorporação do Serviço de Estatística da
Educação e Cultura (Seec), em 1996, à Secretaria de Avaliação e Informação
Educacional (Sediae), do Ministério da Educação. O Seec, criado em 1937, era um
órgão do Poder Executivo, com longa tradição na realização de levantamentos
estatísticos na educação brasileira. Em 1997, a Sediae é integrada à estrutura
do Inep, passando a existir, a partir desta data, um único órgão encarregado
das avaliações, pesquisas e levantamentos estatísticos educacionais no âmbito
do governo federal. Nesse mesmo ano, o Inep foi transformado em autarquia
federal.
Desde os governos Fernando Henrique Cardoso e Lula da Silva, vem sendo
reorientada a atuação do INEP e esse órgão vem se transformando numa
agência federal de realização de avaliações de larga escola, as famosas provas,
provinhas e provões (Disponível em www.inep.gov.br, com modificações).

1.6 A primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional


(LDBEN) e a disputa de projetos de sociedade
Como vimos, as reformas empreendidas por Getúlio Vargas e por seu
Ministro Gustavo Capanema, no início dos anos 1940, promoveram uma bifurcação
no sistema educacional brasileiro, com um ensino secundário destinado às elites
e que conduzia à universidade, e o ensino profissionalizante, com terminalidade
própria, destinado aos filhos das classes populares. Inaugura-se, assim, a
dualidade educacional na educação brasileira, com uma rede de escolas de ensino
propedêutico voltada para a elite, e o ensino técnico profissional para os filhos da
classe trabalhadora.
Fazia-se necessário uma legislação que ordenasse, em uma única peça
legislativa, toda a educação no país. A Constituição de 1946, aprovada em um
período de redemocratização, fixou como competência da União legislar sobre
diretrizes e bases da educação nacional. Com esse imperativo constitucional o
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Ministro Clemente Mariani constituiu uma comissão de especialistas para elaborar


o anteprojeto de lei de diretrizes e bases da educação (LDB). Essa comissão,
composta por alguns dos maiores educadores do país, foi integrada por Almeida
Júnior, Carneiro Leão, Teixeira de Freitas, Celso Kelly, Coronel Agrícola da Câmara
Lobo, Alceu Amoroso Lima, Artur Filho, Joaquim Faria Goes, Maria Junqueira
Schmidt, Pedro Calmon, Cesário de Andrade, Mário Paulo de Brito, Padre Leonel
Franca e Levi Fernandes Carneiro. Os trabalhos da comissão contaram também com
contribuições de Anísio Teixeira.
Concluídos os trabalhos da comissão, o projeto de lei de LDB foi
encaminhado ao Congresso Nacional, em 1948, onde tramitou por treze anos,
sendo aprovada somente em 1961.
No Congresso Nacional a tramitação do projeto de LDB se dividiu em dois
momentos distintos. No primeiro momento o projeto contou com forte oposição
do Deputado Gustavo Capanema que tinha sido Ministro da Educação e Saúde
Pública durante a ditadura Vargas. Para Capanema, tratava-se de um projeto infeliz
e sem intenções pedagógicas. O resultado desse processo foi o arquivamento, e
posterior sumiço do projeto, reconstituído dois anos depois para voltar ao plenário
da Câmara apenas seis anos mais tarde, em 29 de maio de 1957 (SAVIANI, 2011).
A fase final, a partir de 1957, ficou marcada pela intensa disputa travada entre os
defensores da escola pública (publicistas) e os defensores das escolas particulares
(privatistas) que culminou com a deflagração da Campanha Nacional em Defesa da
Escola Pública.
Os defensores da escola pública defendiam a universalização dessa
escola, gratuita e, por seu turno, o dever do Estado garantindo o direito à educação.
Os defensores das escolas privadas, na ausência de uma autêntica bandeira de lutas
e de uma doutrina educacional, apoiaram-se nas teses de liberdade do ensino da
Igreja Católica. Eles defendiam a precedência da Igreja e da família na educação dos
filhos e que o Estado deveria ter um caráter meramente supletivo em matéria de
educação.
Uma análise do contexto sociopolítico e econômico do período de
1945 a 1961 revela-nos outros elementos que nos permitem situar os conflitos pela
aprovação da LDB, além dos embates entre publicistas e privatistas.
A conjuntura política, social e econômica do período compreendido
entre 1945 e 1961 revela-nos, como pano de fundo dos embates entre publicistas
e privatistas em torno da LDB, a disputa entre dois projetos distintos de sociedade.
Como nos lembra o professor Nicholas Davies (2011), Carlos Lacerda, quando
governador da Guanabara, a partir de 1960, apesar de ter defendido ardentemente
os interesses das escolas particulares, empreendeu uma maciça construção de
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

escolas públicas. As estatísticas do período demonstram que, se houve tendência


ao monopólio do ensino, foi no sentido favorável às escolas particulares que
controlavam mais de 60% das matrículas no ensino médio e superior (DAVIES, 2011).
Dessa forma, a polarização entre escola pública versus escola particular foi apenas
uma das facetas de um processo mais amplo de disputas em torno de projetos
distintos de sociedade.

O cenário internacional e nacional


O fim da Segunda Guerra Mundial e o início da Guerra Fria marcou a
geopolítica mundial com a divisão do mundo em dois blocos de poder: de um lado
as potências capitalistas (EUA, Inglaterra, França) e seus aliados, e de outro, a União
das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) e os países do leste europeu, onde
prevalecia um regime proclamado como socialista. A URSS e o comunismo passam
a ser considerados como inimigos mortais a serem fortemente combatidos pelas
potências capitalistas.
No Brasil, o governo do Presidente Eurico Gaspar Dutra, subordinado
aos interesses ideológicos estadunidenses, tomou medidas coerentes com essa
linha política: cassou mandatos de deputados e senadores do Partido Comunista
(PC), declarou o PC ilegal e rompeu relações com a URSS (DAVIES, 2011).
As propostas de reforma social, por mais básicas que fossem, mesmo na
perspectiva do liberalismo clássico e sem nenhum conteúdo revolucionário, como
o projeto de lei de Clemente Mariani, eram tachadas de “comunistas” (DAVIES, 2011).
Eram tempos de profunda radicalização ideológica.
Os anos 1950 foram marcados, no plano educacional, pela atuação
e liderança de Anísio Teixeira em órgãos estratégicos de pesquisa, formação e
disseminação de informações educacionais. A atuação competente e destacada de
Anísio Teixeira, à frente da Diretoria da Instrução Pública da Bahia e posteriormente
no Distrito Federal, lhe credenciou para acumular a presidência do INEP e a
Campanha de Pessoal de Nível Superior (CAPES). À frente desses dois importantes
órgãos, Anísio Teixeira se impôs como a figura central da educação brasileira na
década de 1950, publicando livros, artigos, relatórios e participando das discussões
pela aprovação da LDB, além de Congressos e Conferências por todo o país. Em
setembro de 1956 Anísio Teixeira Participou do Primeiro Congresso Estadual de
Educação Primária, proferindo a conferência “A escola pública, universal e gratuita”.
Essa conferência foi o estopim para pesados ataques por parte da Igreja e dos
empresários do ensino contra Anísio e o projeto de LDB.
Foi nesse clima de grande exacerbação ideológica que o deputado
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Carlos Lacerda apresentou um substitutivo ao projeto de LDB que ficou conhecido


como Substitutivo Lacerda. Esse substitutivo foi elaborado a partir das conclusões
do Terceiro Congresso Nacional dos Estabelecimentos Particulares de Ensino,
realizado em São Paulo, de 17 a 25 de janeiro de 1948, contemplando claramente
os interesses da escola particular (SAVIANI, 2011, p. 288).
Em reação às investidas da Igreja Católica e dos grupos conservadores
defensores das escolas particulares, foi lançado o “Manifesto dos Educadores mais
uma vez convocados” e desencadeada em todo o país a Campanha Nacional
em Defesa da Escola Pública.

Lei o documento na íntegra em http://www.pedagogiaemfoco.pro.br/


Manifesto59.pdf

Esse movimento foi


constituído por intelectuais de três
correntes ideológicas diferentes, e teve na
figura do sociólogo Florestan Fernandes
o seu principal representante. O esforço
empreendido por Florestan Fernandes
por meio de dezenas de conferências
sobre o projeto de LDB contribuiu, de
forma significativa, para que a discussão
sobre essa lei chegasse às massas e aos
sindicatos operários (SAVIANI, 2011).
Depois de acalorados debates
e muitas discussões, o projeto de lei de
diretrizes e bases da educação nacional
foi aprovado sob o número 4.024, em 20
de dezembro de 1961. A forte pressão dos
Florestan Fernandes defensores da escola particular, desejosos
de receberem recursos públicos, impediu a aprovação de uma lei que atendesse
as necessidades da conjuntura do Brasil naquele momento. Para Anísio Teixeira a
aprovação da lei significou “meia vitória, mas vitória”. Carlos Lacerda, do lado oposto,
comentou que “era a Lei a que pudemos chegar”. Os integrantes da Campanha da
Escola Pública consideraram a aprovação do projeto como uma derrota popular, e a
sanção pelo Presidente João Goulart “uma traição” para com as forças democráticas
(GHIRALDELLI JÚNIOR, 2000).
O princípio da descentralização, fervorosamente defendido por Anísio
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Teixeira e os renovadores, ficou expresso pela organização dos sistemas estaduais de


ensino e do Distrito Federal. No tocante ao financiamento, a lei amplia o percentual
de recursos a ser aplicado pela União na manutenção e desenvolvimento do ensino,
que passou para 12% (doze por cento), mantendo o percentual de 20% para estados
e municípios como definido na Constituição. A Lei determinou ainda que com
nove décimos dos recursos federais destinados à educação, seriam constituídos,
em parcelas iguais, fundos contábeis para o Ensino Primário, o Ensino Médio e o
Ensino Superior. A partir dessa lógica proposta por Anísio Teixeira é que foi criado,
em 1996, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorização do Magistério (FUNDEF), que será analisado no Capítulo IV.

Quadro 2. Organização da educação escolar na Lei nº 4.024/61

GRAUS DE ENSINO RAMOS DURAÇÃO

Educação Pré-Primária Menores de 7 anos


Educação Primária
Ensino Primário Ciclo 4 anos

Ciclo Ginasial 4 anos


Ensino Médio
Ciclo Colegial 3 anos

Educação Superior Cursos Superiores variável

Fonte: Lei nº 4.024/61


Obs. 1) A passagem do Primário para o Ginasial era feita por meio de prova de acesso: o Exame de Admissão.
2) Os ciclos Ginasial e Colegial compreendiam também os cursos Comercial, Industrial, Agrícola e Normal.

1.7 O Estado Militar e a educação no Brasil


O início dos anos 1960 foi marcado, no plano econômico, pelo
esgotamento do modelo de substituição de importações, iniciado durante a década
de 1930. O Estado, com feições populistas, que vigorou com os governos dos anos
1950, não correspondia mais às necessidades requeridas pelo novo patamar de
acumulação de capital (GERMANO, 2005). Crescia e cada vez mais ganhava força na
sociedade, sobretudo, entre a burguesia nacional, a corrente político-ideológica que
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

defendia um modelo de desenvolvimento pelas vias de um capitalismo associado e


dependente dos mercados internacionais.
Fatores externos contribuíram significativamente para a rearticulação
da burguesia nacional e das forças conservadoras, num movimento que culminou
com o golpe de Estado de 1964. A revolução cubana em 1959 impulsionou os
movimentos sociais que passaram a se organizar com maior unidade, convergindo
na defesa das reformas estruturais da sociedade (reforma tributária, reforma agrária,
reforma educacional). Intensificou-se, assim, o conflito entre capital e trabalho
acentuando e agravando a crise de direção política do Estado (GERMANO, 2005).
Segundo Germano (2005) do ponto de vista ideológico o nacionalismo
de esquerda exerceu uma inequívoca influencia nas mobilizações em que,
frequentemente, a própria dominação burguesa era posta em questão.

Ainda segundo esse autor.


Tudo isso repercutia no campo da educação e da cultura. Campanhas e
movimentos de educação e cultura popular despontavam em todos os pontos
do país, notadamente no nordeste, com propostas de conscientização política
e social do povo. A matrícula no ensino fundamental aumentou no período
(1960-1964), enquanto uma parcela dos estudantes universitários, através da
UNE (União Nacional dos Estudantes) engajou-se na luta pela organização da
cultura com vistas a uma transformação estrutural da sociedade brasileira.
Greves, mobilizações, assembleias, crescimento das organizações sindicais,
surgimento das ligas camponesas e dos Sindicatos Rurais faziam parte do
contexto político da época. Até mesmo a Igreja Católica preocupava-se com
a situação social e política e, temendo perder o controle de seu “rebanho”,
organizou sindicatos rurais, concorrendo com o PCB (Partido Comunista
Brasileiro) e com as Ligas Camponesas. A Igreja chegou a criar um sistema
de radiodifusão educativa com o MEB (Movimento de Educação de Base)
e envolveu-se em campanhas eleitorais em favor de candidatos cristãos
(GERMANO, 2005, p. 50).

A revolução socialista de Cuba, como já foi citada, abalou o poder e


o prestígio político dos Estados Unidos em toda a América Latina. Os oprimidos
ficaram fascinados com a experiência cubana e visualizaram possibilidades reais de
mudança por meio da luta organizada. O governo norte-americano via com muitas
preocupações a organização popular no Brasil. Tudo que a Casa Branca não queria
era uma segunda Cuba em qualquer ponto da América Latina. Assim, o governo dos
Estados Unidos reagiu com uma ofensiva anticomunista que incluiu um conjunto
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

5. Os Atos Institucionais de medidas como, o apoio a


foram decretos emitidos golpes de Estado e a mobilização
durante os anos de organizações multilaterais
após o golpe militar
como o Banco Mundial e
de 1964. Serviram
sua agência de Cooperação
como mecanismos de
legitimação e legalização internacional a USAID, em
das ações políticas dos acordos de cooperação que
militares, estabelecendo foram denominados Aliança para
para eles próprios
o Progresso. Assim, foi tecido o
diversos poderes
leque de alianças que incluiu o
extraconstitucionais.
Castelo Branco e os militares
Eram mecanismos para Governo Norte-Americano, as
manter na legalidade o Forças Armadas, a burguesia nacional e o capital internacional, que culminou com
domínio dos militares o golpe de Estado de 31 de Março de 1964, que depôs o Presidente João Goulart e
(Wikipédia, 2012).
sufocou todos os movimentos sociais populares.
Nos mais de 20 anos de ditadura militar cinco generais se revezaram
no poder, governando por meio de Atos Institucionais5. O termo ditadura militar,
inicialmente rejeitado pelo governo, que se denominou de governo Revolucionário
e democrático se tornou clássico, tanto entre as oposições como na literatura. Com
efeito, cumpre esclarecer que a ditadura não foi exercida somente pelos militares.
Como nos lembra Ghiraldelli Júnior (2000) a ditadura foi exercida por meio de um
pacto entre a tecnocracia militar e civil, com a burguesia nacional e as empresas
multinacionais. Assim, em favor do rigor científico é mais correto falarmos em
ditadura do capital com braço militar.

José Willington Germano (2005) assim define o Estado Militar:


O Estado Militar é assim encarado em sua historicidade, enquanto expressão de
uma fase do desenvolvimento do capitalismo no Brasil, que ocorre sob a égide
dos monopólios e que expressa, sobretudo, os interesses dos conglomerados
internacionais e de grandes grupos econômicos nacionais e das empresas
estatais, formando um bloco cuja direção é recrutada nas forças armadas e
que conta o decidido apoio dos setores tecnocráticos (GERMANO, 2005).

O Estado, nesse período, foi caracterizado por uma hipertrofia do Poder


Executivo, combinada com uma existência praticamente simbólica dos demais
poderes. A imprensa também foi silenciada, e assim o Executivo podia agir sem
nenhuma restrição.
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

E como foi tratada a educação nos governos militares?


A educação brasileira experimentou mudanças substanciais em todos
os graus e níveis.
Ghiraldelli Jr. (2000) apresenta uma síntese da política educacional
desse período afirmando que:
O período ditatorial [...] se pautou em termos educacionais pela repressão,
privatização do ensino, exclusão de boa parcela das classes populares do ensino
elementar de boa qualidade, institucionalização do ensino profissionalizante,
tecnicismo pedagógico e desmobilização do magistério através de abundante
e confusa legislação educacional. Só uma visão otimista/ingênua poderia
encontrar indícios de saldo positivo na herança deixada pela ditadura militar.
(p. 50).

Alguns aspectos importantes marcaram as nervuras da política


educacional dos governos militares, e que precisam ser consideradas no seu
conjunto, para compreendermos as consequências dessas ações naquele momento
e no período pós-ditadura civil-militar.
Os governos militares intensificaram os acordos com organismos
financeiros internacionais como o FMI e o Banco Mundial, agências internacionais
de cooperação técnica, submetendo a educação brasileira aos objetivos e interesses
das grandes potências econômicas, principalmente os Estados Unidos. Entre os
anos de 1964 a 1972, foram aprovados 19 acordos de cooperação entre o Governo
Brasileiro e a USAID (United States Agency for International Development) somente
para a área de educação. Isso sem considerar os acordos firmados diretamente
entre a USAID e os governos estaduais.
Os acordos são configurados sempre na forma de empréstimos
financeiros que exigem o pesado pagamento de juros. Além do mais, as agências
internacionais exigem a presença de equipe técnica no dia a dia da execução das
políticas públicas, permitindo a agência uma constante avaliação do país devedor,
no que se refere a sua capacidade de pagamento da dívida. As agências financeiras
internacionais como a USAID também realizam um contínuo monitoramento e
fiscalização quanto ao uso correto dos recursos, além de pressionar o país devedor
para adotar comportamentos adequados aos princípios do órgão. (GAIO, 2008).
O substrato teórico da política educacional, tanto no âmbito da legislação
como do planejamento, bem como dos programas e ações, foi a Teoria do Capital
Humano. Os postulados dessa teoria encontraram terreno fértil no Brasil, sendo
muito difundidos entre os técnicos da economia, das finanças, do planejamento e
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

da educação. Essa teoria se materializou na legislação educacional do período na


forma de princípios da racionalidade, eficiência e produtividade, com os corolários
do “máximo resultado com o mínimo de dispêndio” e “não duplicação de meios
para fins idênticos” (SAVIANI, 2011: 365).

Para Saber Mais


Indicação de Leitura

TEORIA DO CAPITAL HUMANO*

Sua origem está ligada ao surgimento da disciplina Economia da


Educação, nos Estados Unidos, em meados dos anos 1950. Theodore
W. Schultz, professor do departamento de economia da Universidade
de Chicago à época, é considerado o principal formulador dessa
disciplina e da ideia de capital humano. Esta disciplina específica surgiu
da preocupação em explicar os ganhos de produtividade gerados pelo
“fator humano” na produção. A conclusão de tais esforços redundou na
concepção de que o trabalho humano, quando qualificado por meio
da educação, era um dos mais importantes meios para a ampliação da
produtividade econômica, e, portanto, das taxas de lucro do capital.
Aplicada ao campo educacional, a ideia de capital humano gerou
toda uma concepção tecnicista sobre o ensino e sobre a organização
da educação, o que acabou por mistificar seus reais objetivos. Sob a
predominância desta visão tecnicista, passou-se a disseminar a ideia
de que a educação é o pressuposto do desenvolvimento econômico,
bem como do desenvolvimento do indivíduo, que, ao educar-se,
estaria “valorizando” a si próprio, na mesma lógica em que se valoriza o
capital. O capital humano, portanto, deslocou para o âmbito individual
os problemas da inserção social, do emprego e do desempenho
profissional e fez da educação um “valor econômico”, numa equação
perversa que equipara capital e trabalho como se fossem ambos
igualmente meros “fatores de produção” (das teorias econômicas
neoclássicas). Além disso, legitima a ideia de que os investimentos
em educação sejam determinados pelos critérios do investimento
capitalista, uma vez que a educação é o fator econômico considerado
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

essencial para o desenvolvimento. Em 1968, Schultz recebeu o prêmio Nobel


de Economia pelo desenvolvimento da teoria do capital humano.
Para o estudo da Teoria do capital humano é fundamental consultar as obras de
Theodore Schultz, O valor econômico da educação (1963) e O capital humano
– investimentos em educação e pesquisa (1971); Frederick H. Harbison e
Charles A. Myers, Educação, mão de obra e crescimento econômico (1965).
No Brasil, destaca-se Cláudio de Moura Castro, Educação, educabilidade e
desenvolvimento econômico (1976);
Para uma crítica à teoria do capital humano, é fundamental consultar as obras
de José Oliveira Arapiraca, A USAID e a educação brasileira (1982); Gaudêncio
Frigotto, Educação e capitalismo real (1995), Wagner Rossi, Capitalismo e
educação: contribuição ao estudo crítico da economia da educação capitalista
(1978).

*Verbete elaborado por Lalo Watanabe Minto para subsidiar o presente projeto.

Disponível em: http://www.histedbr.fae.unicamp.br/navegando/glossario/


verb_c_teoria_%20do_capital_humano.htm. Acesso em: 2 de abril 2012.

Com todas essas injunções, um novo arcabouço jurídico e normativo


para a educação nacional foi aprovado por um Poder Legislativo dócil aos militares,
que não mudaram as bases da educação no país, mas alteraram profundamente as
diretrizes gerais da educação.

As principais medidas de política educacional no nível da legislação


foram:

1) Nova Constituição Federal promulgada em 1967;


2) Lei nº 5.540, de 28 de novembro de 1968, que fixou as normas de organização
e funcionamento do ensino superior;
3) Lei nº 5.370, de 15 de dezembro de 1967, que criou o Movimento Brasileiro
de Alfabetização (MOBRAL), regulamentado em setembro de 1970;
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

4) Lei nº 5.692, de 11 agosto de 1971, que fixou as diretrizes e bases para o


ensino de 1º e 2º graus;
5) Lei nº 7.044, de 18 de outubro de 1982, que alterou dispositivos da Lei
5.692/71, referentes a profissionalização no ensino de 2º grau.

A conjuntura educacional dos anos 1960 foi marcada, entre outros


aspectos, por uma grande pressão social sobre as universidades. As camadas
pobres da população iam lentamente vencendo os obstáculos da escola primária
e secundária, e cada vez mais um número maior de estudantes batia às portas das
universidades. Assim, a Lei nº 5.540/68, também conhecida como lei da Reforma
Universitária, que fixou normas de organização e funcionamento do ensino superior,
foi uma resposta rápida, concebida nos gabinetes da alta tecnocracia militar para os
problemas da “crise universitária”.

Fonte: www.une.org.br

Nas palavras de Bárbara Freitag (2005) a lei visava diminuir a pressão


sobre as universidades, absorvendo o máximo de candidatos ao vestibular
(democratização) e discipliná-los posteriormente, alegando medidas de
racionalização dos recursos.
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Principais medidas da Reforma Universitária


1) Baseada no modelo universitário americano – departamentos reunidos em
institutos e faculdades;
2) Adotou o sistema de créditos e departamentalização;
3) Introduziu para os professores o regime de tempo integral e de dedicação
exclusiva;
4) Introduziu o vestibular unificado e classificatório;
5) Introdução de mecanismos de jubilamento ou vestibular interno;

Segundo Freitag (2005) o ensino profissionalizante, nos termos


como ficou definido na Lei nº 4.024/61, estava sendo utilizado pelas classes
menos favorecidas como meio de ascensão que permitia adquirir o diploma
formal necessário para inscrições no vestibular. Estava ocorrendo não uma
profissionalização do ensino médio, mas uma corrida geral para a universidade.
Para produzir os efeitos desejados, a Reforma da Educação Superior precisava ter
rebatimentos também nos níveis anteriores, ou seja, o ensino de 1º e 2º graus.
Com essa intenção foi aprovada a Lei nº 5.692/71 que ficou conhecida como lei da
Reforma do Ensino de 1º e 2º Graus.

Bárbara Freitag (2005) resume em três tópicos as inovações introduzidas em


relação à legislação anterior.
1) Ampliação definitiva do ensino primário obrigatório de 4 para 8 anos
(Art. 18), gratuito em escolas públicas (Art. 20) e consequente redução do ensino
médio de 7 para 3 a 4 anos (Art. 22). O 1º ciclo do ginasial ficou absorvido pelo 1º
Grau, tornando-se obrigatório para todos.
2) Profissionalização do 2º Grau (antigo 2º ciclo do ensino médio)
garantindo ao mesmo tempo continuidade e terminalidade dos estudos.
3) Reestruturação do funcionamento do ensino no modelo da escola
integrada, definindo-se um núcleo comum de matérias obrigatórias e uma
multiplicidade de matérias optativas de escolha do aluno.

O aspecto mais polêmico e discutido dessa lei residiu na profissionalização


do 2º grau. Esse nível de ensino deveria habilitar o estudante para uma profissão.
Dessa forma, o Conselho Federal de Educação (CFE), ao regulamentar a lei, chegou
a elencar mais de 150 habilitações profissionais que as escolas poderiam adotar.
As escolas particulares, preocupadas em satisfazer o interesse de sua clientela, ou
seja, garantir acesso aos bancos universitários, desconsideraram as habilitações e
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

continuaram a oferecer o curso colegial propedêutico, focado no vestibular. Coube


apenas às escolas públicas, que não tinham infraestrutura adequada para oferecer as
habilitações propostas, ao serem obrigadas a cumprir a lei foram desastrosamente
descaracterizadas (GHIRALDELLI JUNIOR, 2000).
A educação e a escola sentiram os efeitos mais pesados dessa legislação.
O Parecer CFE nº 252/1969, da lavra do Conselheiro Valnir Chagas estruturou o
curso de Pedagogia num modelo curricular que desembocava nas habilitações
que formavam os chamados “especialistas em educação”, obra-prima da política
educacional do regime militar. Com esse parecer, foram introduzidas as habilitações
em Orientação Educacional, Supervisão Escolar, Administração Escolar, além de
outras que poderiam ser criadas a critério das instituições de ensino superior.
A profissionalização legal dos especialistas em educação expressou uma
das marcas principais da política educacional do período em análise, que se traduziu
na exacerbação do tecnicismo pedagógico, com separação entre elaboração e
execução no ambiente escolar.
A formação dos especialistas em educação impôs uma prática
desintegradora do trabalho pedagógico e acabou provocando no exercício
profissional embates entre especialistas e professores. Os especialistas, mesmo
sem possuir a formação apropriada, desempenhavam função que lhes conferia um
status “superior” na hierarquia escolar. Essa fragmentação foi reforçada pela própria
regulamentação da carreira do magistério que, por forças corporativas, concedeu
aos especialistas da educação de diversos estados uma remuneração mais elevada
do que a do professor, pela mesma jornada de trabalho (BRZEZINSKI, 2006).
As medidas tomadas no campo educacional apresentam sinais visíveis
de um modelo de formulação de políticas públicas centralizado pela sociedade
política (tecnocracia civil e militar) e distante das demandas reais da sociedade
civil. O próprio governo militar reconhece o fracasso de sua política educacional,
colocando no túmulo a profissionalização obrigatória do ensino de 2º grau com a
aprovação da Lei nº 7.044/82. Nas palavras de Ghiraldelli Júnior (2000) o governo
militar “não matou, apenas sepultou algo que já estava morto”.
O final dos anos 1970 foi marcado por grandes protestos, greves de
trabalhadores e manifestações em todo o país pelo fim da ditadura e o retorno
à democracia. O autoritarismo repressivo e os desmandos do regime militar
contribuem diretamente com o fim do “milagre brasileiro”. A burguesia vai, cada
vez mais, afastando-se dos seus parceiros tecnocratas civis e militares, e cresce
vertiginosamente nos movimentos sociais e sociedade civil o desejo e a luta pela
volta do regime democrático.
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Realize o Exercício

Leia o trecho abaixo e expresse sua opinião.


[...] Em outras ditaduras militares latino-americanas, a marca da transição é o trauma
diante da violência. Na argentina, a brutalidade dos assassinatos, dos sequestros de
bebês e o fracasso da Guerra das Malvinas tornaram inevitável o julgamento de
militares.
No caso brasileiro, prevaleceu a tentativa de encobrir a violência. Além da censura
durante o regime, a transição brasileira foi pactuada entre as elites civis e militares.
A Lei da Anistia selou este pacto.
As marcas da transição brasileira são a impunidade e a frustração, não o trauma
diante da violência. A campanha que ascendeu as esperanças pela anistia “ampla,
geral e irrestrita” culminou na lei de 1979, que impediu punições. Também as
“Diretas Já” terminaram em anticlímax: a eleição indireta.
A frustração com a impunidade e com a ausência de ruptura explica a retomada
dos temas da ditadura. Ela acabou, mas a transição não (FICO, Folha de São Paulo,
31/03/12).
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A política violenta de repressão, de censura e perseguições políticas,


orquestrada pelos governos militares, levou os artistas brasileiros a se manifestarem
contra o regime por meio de canções de protestos, muitas das quais ainda
permanecem na lembrança daqueles que viveram esse período, e embalaram
as passeatas e marchas país afora no movimento que ficou conhecido como
Movimento das Diretas Já.
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Veja algumas das canções de protestos.

Pra não dizer que não falei das flores – Geraldo Vandré

Caminhando e cantando Vencendo o canhão Somos todos soldados


E seguindo a canção Vem, vamos embora Armados ou não
Somos todos iguais Que esperar não é saber Caminhando e cantando
Braços dados ou não Quem sabe faz a hora E seguindo a canção
Nas escolas, nas ruas Não espera acontecer Somos todos iguais
Campos, construções Há soldados armados Braços dados ou não
Caminhando e cantando Amados ou não Os amores na mente
E seguindo a canção Quase todos perdidos As flores no chão
Vem, vamos embora De armas na mão A certeza na frente
Que esperar não é saber Nos quartéis lhes ensinam A história na mão
Quem sabe faz a hora Uma antiga lição: Caminhando e cantando
Não espera acontecer De morrer pela pátria E seguindo a canção
Pelos campos há fome E viver sem razão Aprendendo e ensinando
Em grandes plantações Vem, vamos embora Uma nova lição
Pelas ruas marchando Que esperar não é saber Vem, vamos embora
Indecisos cordões Quem sabe faz a hora Que esperar não é saber
Ainda fazem da flor Não espera acontecer Quem sabe faz a hora
Seu mais forte refrão Nas escolas, nas ruas Não espera acontecer
E acreditam nas flores Campos, construções
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Alvorada Voraz - RPM

Na virada do século E Eu! Torturam ninguém


Alvorada Voraz Nesse mundo assim Agem assim
Nos aguardam exércitos Vendo esse filme passar Pro seu próprio bem
Que nos guardam da paz Assistindo ao fim Oh!...
Que Paz?... Vendo o meu tempo São tão legais
A face do mal passar Foras da lei
Um grito de horror Hey!... Sabem de tudo
Um fato normal Apocalipticamente O que eu não sei
Um êxtase de dor Como um clip de ação Não!...
E medo de tudo Um clic seco, um revólver Nesse mundo assim
Medo do nada Aponta em meu coração... Vendo esse filme passar
Medo da vida O caso Morel Assistindo ao fim
Assim engatilhada... O crime da mala Vendo o meu tempo
Fardas e força Coroa-Brastel passar
Forjam as armações O escândalo das joias Hey!...
Farsas e jogos E o contrabando
Armas de fogo E um bando de gente
Um corte exposto Importante envolvida...
Em seu rosto amor... Juram que não

Documentário: Senado Documento – 1964: 40 anos depois

Documentário mostra os fatos que culminaram na deposição do presidente João


Goulart, em 1964, e na ditadura militar no Brasil. Cerca de 40 personagens revelam
os bastidores e comentam em detalhes este importante momento de nossa história
política recente. Direção Cesar Mendes e Chico Sant’anna.

Disponível em:
http://migre.me/f08Vh
3| Organização e Regulação
da Educação Nacional
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Neste capítulo você irá mergulhar no “cerne” da organização e


funcionamento da educação escolar no Brasil. Você irá compreender como é tratada
a matéria educacional na nossa Carta Magna e na Lei Maior da educação no Brasil
(Lei nº 9.394/96), conhecendo os níveis, etapas e modalidades de educação e ensino
e conhecendo também os órgãos que compõe cada um dos sistemas de ensino. Irá
refletir sobre a ausência de um Sistema Nacional de educação e a necessidade de
sua criação. Irá refletir, também, sobre as mudanças importantes que ocorreram
recentemente, com grandes implicações para os sistemas de ensino e as escolas,
como a ampliação do ensino obrigatório.

Ao final do Capítulo, você deverá ser capaz de:


• Compreender a estrutura, o funcionamento e a organização do sistema
educacional brasileiro nos seus diferentes níveis, etapas e modalidades;
• Reconhecer os papéis e atribuições das diferentes esferas de governo
e instituições em relação à educação brasileira, de acordo com a
Constituição Federal e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
(LDBEN);
• Relacionar a legislação educacional vigente com o trabalho da escola e
do professor em sala de aula;

3.1 Organização da Educação Nacional na Constituição Federal de 1988


A educação escolar no Brasil, de acordo com a Constituição Federal
(CF) de 1988 se organiza, no âmbito da estrutura do Estado brasileiro, por meio de
sistemas de ensino.
Veja o que diz a CF de 1988:

Art. 211. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em


regime de colaboração seus sistemas de ensino.
A União organizará o sistema federal de ensino e o dos territórios, financiará
as instituições de ensino públicas federais e exercerá, em matéria educacional,
função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de
oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino
mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municípios.
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

§ 2º Os Municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na


educação infantil.
§ 3º Os Estados e o Distrito Federal atuarão prioritariamente no ensino
fundamental e médio (BRASIL, 1988).

A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDBEN nº 9.394/96)


por sua vez, recepciona e ratifica essa forma de organização estabelecendo que:

A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão, em regime


de colaboração, os respectivos sistemas de ensino.
§ 1º Caberá à União a coordenação da política nacional de educação, articulando
os diferentes níveis e sistemas e exercendo função normativa, redistributiva e
supletiva em relação às demais instâncias educacionais (BRASIL, 1996).

Mas o que são sistemas de ensino? Quais são os elementos constitutivos


e as características de um Sistema de Ensino?
O termo sistema de ensino é frequentemente utilizado no campo
educacional com significados os mais diversos. A definição mais comumente
utilizada associa o termo sistema de ensino a um conjunto ou rede de escolas
que pertencem a uma mesma jurisdição, ou administradas por um mesmo poder
político. Dessa forma, falamos em sistema público de ensino, sistema particular de
ensino. Vamos ver agora que essa definição é equívoca e que não diz em substância
o que é de fato um sistema educacional.
É muito comum, também, ouvirmos professores, quando são
questionados acerca da problemática da educação brasileira, responderem que
“a culpa é do sistema”. Nesse contexto, o sistema assume características de uma
“divindade”, ou um ser supremo, dotado de poderes. O sistema, assim, torna-se algo
totalmente alheio e indiferente à vontade daqueles que participam da prática social
da educação, seja na escola, seja nos órgãos administrativos dos sistemas de ensino.
Vamos fazer uma reflexão teórico-conceitual e também filosófica, à luz
da noção de sistema educacional formulada por Dermeval Saviani, um dos maiores
estudiosos dessa temática no âmbito da educação brasileira.
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Saviani nos adverte que, diante das imprecisões e confusões que têm
marcado a utilização do termo “sistema” no campo educacional, é importante
esclarecer a noção de sistema, seguida da noção de estrutura, que lhe é correlata.
Para esse autor, o sistema não é um dado natural, externo ao indivíduo
e que existe a priori, mas é sempre um produto da ação humana.
De acordo com Saviani o sistema resulta da atividade sistematizadora.
Mas o que é atividade sistematizadora? Vamos lembrar que o homem é capaz
de assumir, perante a realidade, uma postura consciente. Portanto, a condição
primeira e essencial de possibilidade da atividade sistematizadora é a consciência
refletida. É, portanto, um ato intencional. O caráter intencional, no entanto, implica
também uma multiplicidade de elementos que precisam ser ordenados, unificados,
conforme se depreende da origem grega da palavra “sistema”: reunir, ordenar,
coligir. Sendo assim, sistematizar é dar, intencionalmente, unidade à multiplicidade.

E o resultado obtido é o que se chama “sistema” (SAVIANI, 2009, grifos do autor).


Este é, então, produzido pelo homem a partir de elementos que não são
produzidos por ele, mas que a ele se oferecem em sua situação existencial. E
como esses elementos, ao serem reunidos, não perdem sua especificidade, o
que lhes garante a unidade é a relação de coerência que se estabelece entre
eles. Além disso, o fato de serem reunidos num conjunto não implica que os
elementos deixem de pertencer à situação objetiva em que o próprio homem
está envolvido; por isso, o conjunto como um todo, deve manter também uma
relação de coerência com a situação objetiva referida.

Segundo Saviani (2009) o sistema apresenta como elementos constitutivos:


1) Intencionalidade
2) Unidade
3) Variedade
4) Coerência interna
5) Coerência externa

Feitas essas considerações, o autor define sistema como a unidade


de vários elementos intencionalmente reunidos, de modo a formar um conjunto
coerente e operante.
Sobre a noção de estrutura, para Saviani (2009) esta designa, primária
e originariamente, totalidades concretas em interação com seus elementos, que se
contrapõem entre si dinamicamente.
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Os termos “estrutura” e “sistema”, [...] são utilizados com significados


intercambiáveis entre si, do que decorre, na educação, ouso das expressões
“estrutura educacional e “sistema educacional” com significados mais ou
menos equivalentes. Repete-se aqui o mesmo fenômeno que se constata em
outros setores do conhecimento nos quais, por exemplo, “estrutura social e
“sistema social”, “estrutura econômica” e “sistema econômico”, etc., assumem
sentidos intercambiáveis.

O conceito de sistema, por ter sido proveniente da física pode, para


muitos, soar como algo estático, ou um conjunto de elementos fechados ou
mesmo como algo abstrato. Esse não é, no entanto, o sentido e o significado da
palavra sistema no campo educacional. Como nos lembra Romão (2010), a matéria
prima da educação não é extraída da própria educação ou da escola. A educação
escolar não funciona por si mesma, de forma fechada, mas depende de fatores e
condicionantes que se situam fora do ambiente escolar.
A noção de sistema de ensino precisa considerar o qualificativo “aberto”.
Ou seja, o sistema se comunica e interage com o meio social mais amplo no qual
está inserido e faz parte.
No Brasil, mesmo já tendo sido aprovadas duas leis de diretrizes e bases
da educação nacional, ainda não temos um Sistema Nacional de Educação. O
termo sistemas de ensino, utilizado na legislação desde 1961, tem sentido apenas
administrativo.
A Constituição Federal ao tratar dos tributos, estabelece o Sistema
Tributário Nacional; ao tratar da ordem econômica e financeira, fixa o Sistema
Financeiro Nacional (Art. 192); ao tratar da saúde a CF define o sistema único de
saúde (Art. 198). No capítulo próprio da educação, a opção do constituinte foi por
pluralizar a organização da educação escolar em sistemas de ensino, como já foi
assinalado.
Dessa forma, configurou-se uma organização pluralizada e
descentralizada no que se refere à execução das ações para os entes subnacionais,
e centralização das ações de decisão, particularmente, no tocante à avaliação e
diretrizes curriculares no âmbito do MEC. Isso, sem uma viga de sustentação capaz
de garantir uma articulação intrínseca e orgânica nas políticas e ações, entre os
entes da federação.

POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Em síntese, pode-se afirmar que:

• O sistema é constituído por unidades vivas em constante


transformação e mutação;
• Ele não é uma estrutura, mas um processo de estruturação;
• Sistematizar significa reunir, ordenar, articular elementos
como partes de um todo. E este todo articulado passa a ser o
sistema;
• Sistema não é uma unidade monolítica, indiferenciada, mas
unidade na diversidade.

A inexistência de um Sistema Nacional de Educação é o exemplo mais


emblemático do descaso do Estado Brasileiro com a educação do seu povo. Esse
problema é identificado nos elevados e persistentes índices de analfabetismo, na
baixa escolaridade da população, na ausência de um planejamento sistemático e
de longo prazo, que evidencie políticas de Estado, para além de políticas restritas
a mandatos de governo e que não ensejam continuidade. Também é fruto desse
macro problema, a não regulamentação do regime de colaboração e cooperação
entre os sistemas de ensino previsto na Constituição Federal e na Lei de Diretrizes
e Bases da Educação, o que favorece, na prática, um regime de competição, a
fragmentação e desarticulação das ações e baixa eficácia e efetividade das políticas
educacionais. O financiamento da educação e a ausência de uma política global
de valorização dos profissionais da educação engrossam o caldo da problemática
educacional do país.
Para ser instituído, o SNE requer uma estrutura organizativa
constitucional e infraconstitucional, que extrapola os limites e o alcance de um
Plano Nacional de Educação. Essa estrutura não se restringe somente aos marcos
legais. No debate sobre o SNE é necessário compreende-lo por aquilo que ele não
é. O Sistema Nacional de Educação não é apenas um grande guarda-chuva, com
a mera função de abrigar os 26 sistemas estaduais, mais o do Distrito Federal, os
5.565 sistemas municipais e o sistema federal de ensino. Não se trata de uma mera
articulação dos sistemas existentes.
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

É preciso instituir um sistema nacional em sentido próprio e que, portanto,


não dependa das adesões autônomas e a posteriori de estados e municípios.
Sua adesão ao sistema nacional deve ocorrer da participação efetiva na sua
construção, submetendo-se, em consequência, às suas regras. Não se trata,
pois, de conferir a estados e municípios, a partir dos respectivos sistemas
autônomos, a prerrogativa de aderir ou não a este ou àquele aspecto que
caracteriza o sistema nacional (SAVIANI, 2010, p. 777).

A criação do Sistema Nacional de Educação faz-se necessário, em


primeiro lugar, para a garantia do direito à educação, com qualidade socialmente
referenciada. O direito a educação deve ser entendido aqui na sua totalidade.
Ou seja, não é suficiente garantir apenas o acesso do estudante à escola, mas é
imprescindível garantir a sua permanência e a conclusão com êxito durante toda a
trajetória do ensino obrigatório.
Como já dizia Anísio Teixeira, qualquer brasileiro, seja qual for o
estado ou município que resida, deve receber uma educação equivalente, com
professores igualmente competentes e igualmente pagos, e as demais despesas e
condições da escola, apreciavelmente idênticas.
É fundamental lembrar que um Sistema Nacional de Educação inclui
tanto elementos instituídos, que se materializam por meio do arcabouço jurídico
que lhes dá sustentação, como também uma dimensão instituinte, que se refere
à cultura, aos valores, às concepções. Um sistema inclui sempre elementos vivos
em estreita interação social. Nessa dimensão, reside o grau de importância que a
sociedade confere à educação e o seu papel na transformação social.

3.1.1 Sistema Nacional de Educação: possibilidades de construção


A ideia de um Sistema Nacional de Educação começa a ganhar formato
mais definido apenas a partir de 1930, com o Manifesto dos Pioneiros da Educação
Nova. Embora não tenham utilizado o termo Sistema Nacional de Educação, os
Pioneiros de 32 criticaram a inexistência de “um sistema de organização escolar,
à altura das necessidades modernas e das necessidades do país”. O documento
também tece uma crítica ao divórcio entre as unidades que mantêm o ensino
primário e profissional e as que mantêm o ensino secundário e superior. Ao defender
a descentralização, o documento propõe a organização da educação brasileira de
forma unitária e “sobre a base e os princípios do Estado, no espírito da verdadeira
comunidade popular e no cuidado da unidade nacional” o que não implicaria “um
centralismo estéril e odioso, ao qual se opõe as condições geográficas do país e
a necessidade de adaptação crescente da escola aos interesses e às exigências
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

regionais”.
Uma possibilidade concreta de instituição de um Sistema Nacional de
Educação surgiu com a Constituição de 1946 que fixou, como uma das atribuições
da União, estabelecer as diretrizes e bases da educação nacional. Por força de
mandamento constitucional, foi aprovada em 1961 a primeira LDB (Lei nº 4.024)
que, no tocante a organização da educação, determinou a criação do sistema federal
de ensino e dos sistemas estaduais e do Distrito Federal. A defesa dos intelectuais
liberais, principalmente Anísio Teixeira, pela descentralização do ensino, mesmo
isso não significando a desresponsabilização do governo central impediu, naquele
momento, a instituição de um Sistema Nacional de Educação.
A segunda possibilidade surge com a atual Constituição e em
decorrência do novo arcabouço constitucional, com a discussão de uma nova LDB.
O projeto que resultou na atual LDB foi protocolado na Câmara dos Deputados
ainda em 1988, logo após a promulgação da Constituição. O projeto da atual LDB,
assim como o primeiro, foi objeto de muitas disputas, de muitas idas e vindas entre
as várias comissões do Parlamento em que tramitou. Esse processo foi também
marcado por ampla participação popular e de entidades e movimentos sociais do
campo educacional, que se organizaram no Fórum Nacional em Defesa da Escola
Pública (FNDEP).
A pressão dos educadores por meio do FNDEP não foi suficiente para
impedir a aprovação do substitutivo do então senador Darcy Ribeiro, que foi apoiado
pelo governo. No substitutivo que foi aprovado, a organização do Sistema Nacional
de Educação não foi concretizada pela interferência governamental, que preferiu
uma LDB minimalista para não comprometer a política educacional já em curso,
que promovia a desresponsabilização da União com a manutenção da educação
pública (SAVIANI, 2010).
O Governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) orientou toda a sua
política educacional para a educação básica, por meio de uma forte descentralização,
que assumiu na prática um caráter desconcentrador de responsabilidades. Nesse
padrão descentralizante, o governo federal repassa a responsabilidade pela execução
de projetos e programas para os entes subnacionais (estados e municípios), sem o
devido aporte financeiro, concentrando as decisões estratégicas no âmbito do MEC
por meio de um Sistema Nacional de Avaliação, baseado em testes de larga escala.
Nestes termos, temos atualmente um Sistema Nacional de Avaliação
centralizado no MEC e suas autarquias, sobretudo o INEP, que compreende os
dois níveis da educação escolar (educação básica e superior), mas que não possui
articulação intrínseca com as avaliações realizadas pelos estados e municípios e,
contraditoriamente, não temos um Sistema Nacional de Educação.
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Após duas oportunidades perdidas de criação do Sistema Nacional


de Educação, uma nova possibilidade surge em 2009 com a realização da
Conferência Nacional de Educação (CONAE). Essa conferência teve como tema
central “Construindo o Sistema Nacional Articulado de Educação: o plano
nacional de educação – diretrizes e estratégias de ação.” A CONAE foi organizada
e desenvolvida contando com a realização das conferências municipais que
aconteceram no primeiro semestre de 2009 e as conferências estaduais no segundo
semestre do mesmo ano. A etapa final foi realizada em Brasília de 28 de março a 01
de abril de 2010.
A CONAE mobilizou mais de 450 mil delegados nas suas três etapas
e se constituiu num importante espaço de discussões, avaliação de políticas
educacionais em vigor e proposições para a melhoria da qualidade da educação
no Brasil, tendo como norte político pedagógico o Sistema Nacional de Educação.

Entre as numerosas deliberações da


CONAE estão:
• O PNE deve ser a expressão de uma política
de Estado que garanta a continuidade da
execução e da avaliação de suas metas frente
às alternâncias governamentais e relações
federativas;
• Projeto Pedagógico (educação básica) e Plano
de Desenvolvimento Institucional (educação
superior) construídos coletivamente e que
contemplem os fins sociais e pedagógicos da instituição, a atuação e autonomia
escolar, as atividades pedagógicas e curriculares, os tempos e espaços de
formação, a pesquisa e a extensão;
• As dimensões, intra e extraescolares, devem ser consideradas de maneira
articulada, na efetivação de uma política educacional direcionada à garantia de
educação básica e superior de qualidade para todos;
• A formação dos profissionais da educação deve ser entendida na perspectiva
social e alçada ao nível da política pública, tratada como direito e superando
o estágio das iniciativas individuais para aperfeiçoamento próprio, com oferta
de cursos de graduação, especialização/aperfeiçoamento e extensão aos/às
profissionais da educação pública, em universidades também públicas;
Ampliar o investimento em educação pública em relação ao PIB, na
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

proporção de, no mínimo, 1% ao ano, de forma a atingir, no mínimo 7% do PIB até


2011 e, no mínimo, 10% do PIB até 2014, respeitando a vinculação de receitas à
educação definidas e incluindo, de forma adequada, todos os tributos (impostos,
taxas e contribuições).

Conheça todas as deliberações da


CONAE 2010 acessando:
http://conae.mec.gov.br/images/
stories/pdf/pdf/documetos/
documento_final_sl.pdf

Em dezembro de 2012 o Fórum Nacional de Educação (FNE) convocou


toda a sociedade brasileira para a realização de mais uma Conferência
Nacional de Educação (CONAE/2014). Essa segunda edição da CONAE
terá como tema “O PNE na Articulação do Sistema Nacional de
Educação: Participação Popular, Cooperação Federativa e Regime
de Colaboração.” Informe-se sobre esse importante espaço democrático
de participação e participe desta Conferência na sua cidade e no seu
estado. Participar é o verbo mais importante da cidadania no contexto
atual.

Maiores informações acesse: www.mec.gov.br

Um marco histórico na luta dos educadores comprometidos com a escola


pública de qualidade e a criação do Sistema Nacional de Educação foi a promulgação
da Emenda Constitucional (EC) nº 59, de 12 de novembro de 2009. Essa emenda,
entre outras modificações introduzidas no texto constitucional, modificou a artigo
214 reconhecendo o Sistema Nacional de Educação, antecipando-se assim a
discussão da CONAE. De acordo com os preceitos da EC nº 59, o Sistema Nacional
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

6. De autoria do Poder de Educação deve ter como elemento articulador o Plano Nacional de Educação
Executivo o projeto de
(PNE) e o regime de colaboração entre os entes federativos, definindo diretrizes,
lei para o segundo Plano
objetivos, metas e estratégias de implementação, para assegurar a manutenção e
Nacional de Educação
com força de lei foi o desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis, etapas e modalidades por
protocolado na Câmara meio de ações integradas dos poderes públicos.
dos Deputados em 20 de
dezembro de 2010. Esse
Com a nova redação dada pela EC nº 59 o PNE deverá visar:
projeto de lei recebeu
durante a tramitação 1. Erradicação do analfabetismo;
na Comissão Especial 2. Universalização do atendimento escolar;
da Câmara quase três 3. Melhoria da qualidade do ensino;
mil emendas. Um dos
4. Formação para o trabalho;
pontos mais discutidos é
a destinação de 10% do 5. Promoção humanística, científica e tecnológica do País;
Produto Interno Bruto 6. Estabelecimento de meta de aplicação de recursos públicos em
para a educação durante educação como proporção do produto interno bruto.
a vigência do Plano.

A partir de agora o II PNE, que está em discussão na Câmara dos


Deputados , deverá vincular um percentual do Produto Interno Bruto (PIB) como
6

meta de investimento em educação. Trata-se de uma reivindicação histórica da


sociedade, a qual não terá mais razão de ser vetada como ocorreu no I PNE que teve
vigência de 2001 a 2010 (Lei nº 20.172/2001).

Tudo muda – As leis também


O texto original da Constituição Federal de 1988 já foi, até o momento,
alterado por 70 Emendas Constitucionais. Como disse o então Presidente da
Assembleia Nacional Constituinte Deputado Ulisses Guimarães “a Constituição
certamente não é perfeita, ela mesma o confessa, ao permitir ser alterada”
A Constituição e as demais leis do país são elaboradas num determinado
contexto histórico, por homens e mulheres que têm determinados interesses
e que não são anjos. Isso nos permite afirmar que as leis são vivas e se alteram
ao longo do tempo.
O capítulo da educação na Constituição Federal já foi alterado por três
importantes emendas. A EC nº 14/1996, EC nº 53/2006 e EC nº 59/2009.
A LDB também já foi modificada por um número expressivo de leis e há um
número significativo de propostas em tramitação no Congresso Nacional
visando mais alterações nessa lei.
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

No movimento de lutas em defesa da escola pública, gratuita e de qualidade,


e pela garantia da educação enquanto direito de todos (as), não podemos
nunca enxergar as leis como ponto final, mas como um ponto de partida.
Ou seja, precisamos nos organizar ainda mais nos nossos espaços, sejam eles
acadêmicos, profissionais e comunitários para exigir que os princípios legais
referentes à educação sejam cumpridos de fato.
O primeiro passo para isso é o conhecimento da legislação. Conhecer a
legislação do nosso país, como diz Cury (2000), é um ato de cidadania e que
não pode ficar restrito aos especialistas como juristas, bacharéis e advogados.

Você poderá acessar as Emendas


Constitucionais aprovadas e o texto
atual da LDB (Lei nº 9.394/96) no
endereço: http://www2.planalto.gov.
br/presidencia/legislacao

3.2. O que mudou na educação com a Emenda Constitucional nº 59?


No dia 11 de novembro de 2009, o Congresso Nacional promulgou a
Emenda Constitucional nº 59, publicada no Diário Oficial da União, do dia 12 do
mesmo mês e ano. A promulgação dessa emenda foi amplamente comemorada
por educadores, entidades sindicais e associações do campo educacional por
contemplar antigas reivindicações desses movimentos e representar um marco
histórico na ampliação e garantia do direito à educação.
Conhecida também como “Emenda da Obrigatoriedade” essa EC amplia
o ensino obrigatório para a faixa etária dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos,
incluindo a pré-escola (educação infantil) e o ensino médio, consolidando o direito
público subjetivo para toda a Educação Básica. A ampliação citada ocorrerá de
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

forma progressiva para os sistemas de ensino até 2016.


Além dessas alterações, essa Emenda Constitucional promove uma
reescrita no capítulo da educação na Constituição Federal.

A emenda apresenta como preceitos:


7. reduzir anualmente a partir de 2009 o percentual da Desvinculação
de Receitas da União (DRU) que incidia na ordem de 20% sobre os
recursos destinados à manutenção e desenvolvimento do ensino.
8. da nova redação ao inciso VII do artigo 208 ampliando os programas
suplementares de material didático, transporte, alimentação e
assistência à saúde para todas as etapas da educação básica.
9. da nova redação ao caput do artigo 214 da Constituição Federal
estabelecendo, pela primeira vez no texto constitucional, o Sistema
Nacional de Educação e os seus mecanismos norteadores e
estabelecimento de meta de ampliação dos recursos públicos em
educação como proporção do produto interno bruto (BRASIL, 2009).

Com esse novo ordenamento jurídico, o ensino obrigatório, antes


vinculado a uma única etapa da educação básica (ensino fundamental), passa a
vincular-se a uma faixa etária.
No Brasil, desde 1934 a obrigatoriedade, inicialmente restrita ao ensino
primário, figura no nosso ordenamento jurídico. A constituição Federal de 1967, por
meio da sua EC nº 1 definiu a obrigatoriedade dos sete ao quatorze anos.
A definição em lei da ampliação do ensino obrigatório é fundamental
para garantir o acesso à escola a todos os cidadãos nessa faixa etária, com a
garantia desse direito estendia a todos os que não tiveram condições de acesso e
oportunidade na idade regular. No entanto, nossa realidade social revela que não é
suficiente garantir o acesso. É fundamental que toda a sociedade, mas, sobretudo,
os educadores se mobilizem para exigir dos Poderes Públicos condições efetivas
para a permanência em um percurso formativo com qualidade para todos os
estudantes.
Dados da PNAD 2008 informam que o cumprimento da EC nº 1
representará o ingresso de 3,96 milhões de crianças e jovens no sistema educacional
até 2016, o que representa uma expansão da ordem de 9.3% das matrículas (PINTO;
ALVES, 2010).
É importante observar que os novos alunos a serem incluídos pelas redes
escolares são majoritariamente de família dos estratos sociais mais desfavorecidos
da sociedade, que não têm condições de acesso à educação infantil, em geral por
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

falta de vagas, e os jovens na faixa etária do ensino médio que “não são acolhidos”
pela escola e que evadem também por motivos de trabalho e outros fatores.
Essa realidade aponta grandes desafios aos sistemas de ensino e
ao País como um todo. Será imprescindível que os sistemas de ensino adotem
mecanismos consistentes de planejamento, recenseamento da população escolar
para identificação da população fora da escola, em articulação com a área social,
ampliação do número de escolas, políticas de inovação e contextualização curricular.
Todas essas medidas implicam ampliação substancial do percentual de
recursos financeiros destinados à manutenção e desenvolvimento do ensino, o que,
em princípio, poderia estar resolvido com o fim da DRU. No entanto, cabe lembrar
que os recursos adicionais provenientes do fim da DRU irão para os cofres da União,
enquanto os encargos com a ampliação das matrículas recairão sobre os ombros de
estados e municípios.

3.3 Organização da educação escolar na Lei de Diretrizes e Bases da


Educação Nacional
A atual lei de diretrizes e bases da educação nacional foi sancionada pelo
então Presidente da República Fernando Henrique Cardoso, em 20 de dezembro de
1996, e publicada no Diário Oficial da União (DOU), em 23 de dezembro do mesmo
ano, como Lei nº 9.394.
Uma lei que estabelece diretrizes e bases da educação nacional tem um
alcance muito abrangente. E, sendo “educação nacional”, trata-se de um processo
social amplo e profundo, um bem público, e acima de tudo, um direito social
universal, que atinge as próprias entranhas da vida social (SEVERINO, 2008, p.63).
Como fruto de um processo legislativo que durou mais de oito anos de
tramitação no Poder Legislativo, essa Lei resultou de amplo processo de discussões,
debates e embates, sendo o seu texto final, para muitos, considerado como lei
minimalista, resultado das forças políticas hegemônicas naquele momento da
história.
Sobre esse processo, como observa acertadamente Severino,
A discussão, votação e promulgação da atual LDB se deu num momento
específico da história político-econômica do Brasil, marcado por uma
tendência, apresentada como inovadora e capaz de trazer a modernidade ao
país. Assim, no contexto da globalização de todos os setores da vida social,
as elites responsáveis pela gestão político-administrativa do país rearticulam
suas alianças com parceiros estrangeiros, investindo na inserção do Brasil na
ordem mundial desenhada pelo modelo neoliberal (SEVERINO, 2008, p. 68).
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Segundo Severino, nesse modelo o processo fundamental da história


humana deve ser conduzido por forças da própria sociedade humana, nesse caso,
das forças hegemônicas e não mais pela administração via aparelho do Estado. As
leis gerais passam a ser ditadas pela economia do mercado, e não pela administração
política. O mercado torna-se o princípio fundador, unificador e autorregulador da
sociedade (LIBÂNEO; OLIVEIRA; TOSCHI, 2005).
A LDB redimensionou a organização da educação escolar. Essa lei
estabeleceu os princípios e fins da educação nacional; a divisão de competências e
responsabilidades entre os entes federativos; os níveis e as modalidades de educação
e ensino, além de dispositivos que tratam dos profissionais da educação e disciplina
os recursos financeiros a serem utilizados na manutenção e desenvolvimento do
ensino.

ABRANGÊNCIA DOS SISTEMAS DE ENSINO

Federal Estadual Municipal

• Instituições • Instituições • Instituições


federais de estaduais de municipais de
ensino ensino Educação Básica
• Instituições • Instituições • Instituições
privadas de municipais privadas de
educação de educação Educação Infantil.
superior. superior. • Órgãos
• Órgãos federais • Instituições Municipais de
de educação privadas educação.
de Ensino
Fundamental e
Médio.
• Órgãos estaduais
de educação.

Fonte: Lei nº 9.394/96


POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

A seguir, vamos conhecer as competências e a composição de cada sistema de 7. Os Institutos Federais


ensino. são instituições de
educação básica e
superior, pluricurriculares
3.3.1 Sistema Federal de Ensino e multicampi,
especializados na
De acordo com a LDB, o sistema federal de ensino compreende as oferta de educação
instituições de ensino mantidas pela União, quais sejam: as universidades públicas profissional e
federais, os recém criados Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia7 e tecnológica. São ao todo
as instituições isoladas de educação superior. Esse sistema é composto, também, 38 Institutos Federais, e a
Universidade Tecnológica
pelas instituições de educação superior criadas e mantidas pela iniciativa privada.
Federal do Paraná que
O órgão executivo ou de gestão e coordenação do sistema federal de compõe a Rede Federal
ensino é o Ministério da Educação (MEC). O MEC tem, na sua estrutura organizacional, de Educação Profissional,
órgãos de assistência direta e imediata ao Ministro de Estado e órgãos específicos e Científica e Tecnológica.
singulares. Entre os primeiros, estão o Gabinete do Ministro, a Secretaria Executiva *São seis as secretarias
finalísticas do MEC:
e a Consultoria Jurídica. Entre os órgãos específicos e singulares, estão as secretarias
Secretaria de Educação
finalísticas*, o Instituto Benjamim Constant, o Instituto Nacional de Educação de Básica; Secretaria de
Surdos e, como órgão colegiado e normativo, o Conselho Nacional de Educação Educação Superior,
(CNE), e também com os órgãos vinculados às autarquias e fundações públicas. Secretaria de Educação
Entre estes últimos estão o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação Profissional e
Tecnológica; Secretaria
(FNDE), o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
de Articulação com
(INEP) e a Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES). os Sistemas de
Ensino, Secretaria de
Veja abaixo o organograma com a estrutura organizacional do MEC Educação Continuada,
Alfabetização,
Diversidade e Inclusão e
Secretaria de Regulação
e Supervisão da
Educação Superior.

Fonte: MEC
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

3.3.2 Conselho Nacional de Educação


O Conselho Nacional de Educação (CNE) foi criado em 1931, pelo Decreto
nº 19.850, no conjunto da reforma educacional promovida pelo governo de Getúlio
Vargas. Com a aprovação da Lei nº 4.024/61 esse conselho foi renomeado para
Conselho Federal de Educação (CFE) que funcionou até 1994, quando foi extinto
pelo Presidente Itamar Franco.
Extinto o CFE foi novamente recriado o Conselho Nacional de Educação
por meio da Medida Provisória nº 661/94, convertida na Lei nº 9.131/95. Por
já existir desde 1995, a LDB aprovada em 1996 dispõe apenas que, na estrutura
educacional, haverá um Conselho Nacional de Educação, com funções normativas
e de supervisão e atividade permanente.
O CNE é formado por duas Câmaras: a Câmara de Educação Básica e a
Câmara de Educação Superior, cada uma com doze (12) conselheiros.

Ao Conselho Nacional de Educação compete:


a) Subsidiar a elaboração e acompanhar a execução do Plano Nacional de
Educação;
b) Manifestar-se sobre questões que abranjam mais de um nível ou modalidade
de ensino;
c) Assessorar o Ministério da Educação e do Desporto no diagnóstico dos
problemas, e deliberar sobre medidas para aperfeiçoar os sistemas de ensino,
especialmente no que diz respeito à integração dos seus diferentes níveis e
modalidades;
d) Emitir parecer sobre assuntos da área educacional, por iniciativa de seus
conselheiros ou quando solicitado pelo Ministro de Estado da Educação;
e) Manter intercâmbio com os sistemas de ensino dos estados e do Distrito
Federal;
f ) Analisar e emitir parecer sobre questões relativas à aplicação da legislação
educacional, no que diz respeito à integração entre os diferentes níveis e
modalidades de ensino;
g) Elaborar o seu regimento, a ser aprovado pelo Ministro de Estado da
Educação.
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

3.3.3 Sistema Estadual de Ensino


Esse sistema é composto pelas instituições de ensino mantidas e
administradas pelo Poder Público Estadual e pelo Distrito Federal, ou seja, os
estabelecimentos escolares de Ensino Fundamental e Médio. Integram também
esse sistema as instituições privadas de Ensino Fundamental e Ensino Médio. As
instituições municipais de Educação Básica também podem integrar o referido
sistema, enquanto não ocorrer a institucionalização do Sistema Municipal de Ensino.
Tradicionalmente, a responsabilidade dos sistemas estaduais recai
sobre a oferta do Ensino Fundamental e Ensino Médio. No entanto, hoje, a maioria
dos estados já dispõe de universidades estaduais. Nesses casos, essas instituições
de educação superior mantidas pelos Estados fazem parte do respectivo Sistema
Estadual de Ensino. Também as instituições de Educação Superior mantidas pelos
municípios integram o sistema de ensino do respectivo estado. Conforme dados do
censo da educação superior de 2010, existem no Brasil 71 instituições de educação
superior mantidas por municípios. Temos também, casos de municípios que ofertam
bolsas de estudo para estudantes de baixa renda em instituições de educação
superior da iniciativa privada. Essa situação precisa ser analisada em cada realidade
em que ocorre, pois a atuação dos municípios conforme a LDB deve ter como foco
a Educação Infantil e o Ensino Fundamental. O município só pode atuar em outros
níveis de ensino quando estiverem plenamente atendidas as necessidades de sua
área de competência, e com recursos acima dos percentuais mínimos vinculados
pela Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento do ensino (LDB, Art.
11, V).

3.3.4 Sistema Estadual de Ensino de Mato Grosso


O Sistema Estadual de Ensino de Mato Grosso foi
instituído por meio da Lei Complementar (LC) nº 49,
de 1º de outubro de 1998. O Estado de Mato Grosso
apresenta na sua legislação uma grande inovação, e
também um desafio no tocante à organização da
educação pública – trata-se na possibilidade da
instituição de um Sistema Único de Ensino, possibilidade prevista na LDB.
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Conforme a Constituição do Estado de Mato Grosso:


Art. 244 Os sistemas estadual e municipais de ensino passam a integrar o
Sistema Único de Ensino:

Parágrafo único Ao Estado caberá organizar e financiar o sistema de ensino e


prestar assistência técnica e financeira aos Municípios para gradual integração
em um Sistema Único de Ensino, na forma da lei. (MATO GROSSO, 1989).

A instituição de um Sistema Único de Educação Básica Pública


figura entre uma das principais reivindicações dos educadores de Mato Grosso,
organizados no Sindicato dos Trabalhadores da Educação (SINTEP). Esse sindicato
assim se pronuncia sobre o Sistema Único de Educação:

O SINTEP-MT nunca teve dúvida da essencialidade do SUEPEB (Sistema Único


de Ensino Público da Educação Básica) como mecanismo para a superação
das mazelas educacionais, razão pela qual, atuou junto com outros atores
para que esse dispositivo fosse garantido na Constituição Estadual e 1989 e
protagonizou ainda o debate que superou a ideia de sistema descentralizado
durante a conferência em 1996 que resultou 2 anos mais tarde na aprovação
das leis complementares nº 49/98 (Lei do Sistema Estadual de Ensino) e 50/98
(LOPEB- Lei Orgânica dos profissionais da Educação Básica) e na lei nº 7040/98
que institui a gestão democrática do ensino (SINTEP, 2011).

O Sistema Único de Educação Básica de Mato


Grosso, já definido no ordenamento jurídico do
estado, apresenta-se como uma possibilidade
efetiva de articulação entre o estado e os muni-
cípios, para a garantia de um padrão unitário de
qualidade na escola pública. Instituir o Sistema
Único de Educação seria uma forma de efetivar o
regime de colaboração entre o estado e os
municípios, dando um caráter de cooperação
entre os entes participantes e de organicidade nos projetos, programas e ações
educativas. O sistema Único seria um mecanismo de “blindar” a educação da
descontinuidade administrativa com as trocas de gestores, estabelecendo uma
política pública de Estado para a educação em Mato Grosso.
Tendo-se passado 22 anos de promulgação da Constituição Estadual, o
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Sistema Único de Educação de Mato Grosso ainda não foi implantado, permanecendo
no horizonte político pedagógico dos profissionais da educação como um desafio
a ser vencido.
Quanto aos órgãos executivos do Sistema Estadual de Ensino de Mato
Grosso, a administração geral é exercida pela Secretaria de Educação, pela Secretaria
de Ciência e Tecnologia, pelo Conselho Estadual de Educação e pelo Fórum Estadual
de Educação.

Conforme o artigo 50 da LC nº 49/98, são objetivos do Fórum Estadual de


Educação:
I. promover trienalmente a Conferência Estadual de Educação; e
II. propor as diretrizes e prioridades para a formulação da política
pública de educação na perspectiva da valorização do ensino público.

Em 2011 o Fórum Estadual de Educação organizou e promoveu a


Conferência de Avaliação do Plano Estadual de Educação (CONAPE). Essa conferência
foi precedida da realização de conferências regionais, nos municípios pólos de
Mato Grosso e teve como principal objetivo realizar a primeira avaliação do Plano
Estadual de Educação (PEE) de Mato Grosso.
O PEE de Mato Grosso foi construído, quanto ao formato seguindo
a estrutura do Plano Nacional de Educação (2001-2010), apresentando um
diagnóstico, seguido de objetivos e metas para cada uma das etapas e modalidades
da educação básica, incluindo também a educação a educação superior. O PEE de
Mato Grosso inova e vai além do PNE (2001-2010) ao definir objetivos e metas para
a educação ambiental e para a educação do campo.

3.3.5 Conselho Estadual de Educação de Mato Grosso


O Conselho Estadual de Educação de Mato Grosso (CEE/MT) foi criado em
7 de fevereiro de 1963, por meio da Lei nº 1.815. A sua criação atendeu o dispositivo
da Lei nº 4.024/61, nossa primeira LDB, que instituiu os sistemas estaduais de ensino.
Os seus membros eram todos nomeados e indicados pelo Governador do Estado.
Com os ventos de democratização e participação da sociedade na
Administração Pública, que sopraram com a promulgação da Constituição Federal
de 1988 e com a atual LDB, fazia-se necessário a renovação do Conselho Estadual de
Educação. Assim, com a aprovação da Lei Complementar nº 49/98 o CEE/MT passou
a ter composição paritária entre Governo do Estado e entidades e movimentos da
sociedade civil organizada.
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Atualmente, o CEE/MT é composto de 24 (vinte e quatro) conselheiros


e seus respectivos suplentes. Os conselheiros são eleitos pelos respectivos
segmentos e nomeados pelo Governador do Estado, para um mandato de quatro
anos, permitida uma única recondução.
O CEE/MT está organizado administrativamente em duas câmaras
temáticas: Câmara de Educação Básica e Câmara de Educação Superior e Profissional.
Entre as suas principais atribuições, definidas no seu regimento, estão
as funções, normativas, deliberativas e de assessoramento à Secretaria Estadual
de Educação. Cabe ao Conselho Estadual de Educação, em consonância com as
diretrizes e bases da educação nacional, aprovar normas de funcionamento, bem
como emitir os atos autorizativos das instituições que compõe o Sistema Estadual
de Ensino. Estas instituições são as instituições de educação básica mantidas pelo
Estado, as instituições de ensino fundamental e médio mantidas pela iniciativa
privada e ainda a Universidade do Estado de Mato Grosso (UNEMAT).
Com a criação da Secretaria Estadual de Ciência e Tecnologia (SECITEC),
foi aprovada, em 2005, a Lei Complementar nº 209 que levou o CEE a condição de
órgão de assessoramento daquela Secretaria.

3.3.6 Sistema Municipal de Ensino


A Constituição Federal de 1988 elevou os municípios à condição
de entes federativos integrantes da Federação com autonomia. Na esteira do
movimento descentralizante posto pela Constituição, a LDB garante aos municípios
a possibilidade legal da instituição de sistema próprio de ensino (LDB, Art. 11).
Aqui, cabe lembrar que, além da instituição de um sistema próprio
de ensino, os municípios têm duas outras alternativas quanto a organização da
educação escolar.
1. Integrar-se ao sistema estadual de ensino.
2. Compor com o estado um sistema único de educação básica.

Essa segunda possibilidade encontra-se estabelecida na legislação


educacional de Mato Grosso (Constituição Estadual e LC nº 49/98), mas que ainda
não foi regulamentada e implementada efetivamente.
O que significa para o município criar o sistema municipal de ensino?
Antes de mais nada, é preciso esclarecer que a decisão de criar o sistema
municipal de ensino é de cada município, e deve ser tomada democraticamente
envolvendo os trabalhadores em educação, os estudantes, os pais, sindicatos,
movimentos sociais e toda a sociedade civil.
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Instituir um sistema próprio de ensino é um momento ímpar para a


educação no município. Significa o município, ou seja, seus munícipes, definirem
coletivamente a educação que desejam e como o Poder Público deve agir, por
meio de políticas públicas, para garantir o direito de todos à educação, definindo
também a importância da educação para o desenvolvimento local. Significa
também, delinear um projeto de longo prazo (Plano Municipal de Educação) para a
educação no município.
A decisão de instituir um sistema próprio de ensino deve se
consubstanciar em uma lei municipal, discutida e aprovada na Câmara Municipal e
sancionada pelo Chefe do Poder Executivo Municipal. Após a criação do sistema, o
município deve comunicar o ato ao Conselho Estadual de Educação do respectivo
estado.
Esse sistema compreende, de acordo com a LDB (art. 18), as instituições
de educação infantil, do ensino fundamental e médio (caso existam) mantidas pelo
Poder Público Municipal, bem como as instituições de educação infantil criadas e
mantidas pela iniciativa privada.
O sistema municipal de ensino, de maneira geral, tem, na Secretaria
Municipal de Educação, ou órgão equivalente, seu órgão administrativo e no
Conselho Municipal de Educação, o normativo e com funções de deliberativas,
de acompanhamento e avaliação da política educacional do município e de
mobilização da sociedade.

O que é o regime de colaboração entre a União, estados e municípios?

A Constituição Federal prevê o “regime de colaboração” entre os sistemas


da União, estados, Distrito Federal e municípios para evitar omissões ou
sobreposições de ações e assegurar mais qualidade à educação escolar e melhor
utilização dos recursos públicos destinados ao ensino.
São inúmeras as possibilidades de parceria e colaboração entre as diversas
instâncias administrativas. Esta colaboração é obrigatória no que diz respeito a:
• DIVISÃO DE RESPONSABILIDADES, como na distribuição proporcional
das matrículas do ensino fundamental e na execução dos programas
da merenda e transporte escolar, entre outros;
• ESTABELECIMENTO DE NORMAS, como na elaboração das normas
gerais da educação nacional pela União, com participação dos
estados, Distrito Federal e municípios;
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

• PLANEJAMENTO EDUCACIONAL, como na elaboração do Plano


Nacional de Educação e no recenseamento da população para o
ensino obrigatório.
• Este regime de colaboração pode ser implementado entre a União,
estados e municípios, entre o estado e seus municípios, e ainda entre
os municípios.

Colaboração deve significar repartição de responsabilidades e de recursos


e também decisões tomadas em conjunto. Claro que isso não se faz sem
divergências e conflitos!

Reforçando essas ideias, o Plano Nacional de Educação (PNE), aprovado pela Lei
nº 10.172/01, ao definir diretrizes para o financiamento e gestão (cap. V, 11.2),
enfatiza:
“Para que a gestão seja eficiente há que se promover o autêntico federalismo
em matéria educacional, a partir da divisão de responsabilidades previstas na
Carta Magna. A educação é um todo integrado, de sorte que o que ocorre num
determinado nível repercute nos demais, tanto no que se refere aos aspectos
quantitativos como qualitativos. Há competências concorrentes, como é o caso
do ensino fundamental, provido por estados e municípios.”
Ainda que consolidadas as redes de acordo com a vontade política e capacidade
de financiamento de cada ente, algumas ações devem envolver estados e
municípios, como é o caso do transporte escolar. Mesmo na hipótese de
competência bem definida, como a educação infantil, que é de responsabilidade
dos municípios, não pode ser negligenciada a função supletiva dos estados (art.
30, VI, CF) e da União (art. 30, VI, CF e art. 211, § 1º CF). Portanto, uma diretriz
importante é o aprimoramento contínuo do regime de colaboração. Este deve
dar-se, não só entre União, estados e municípios, mas também, sempre que
possível, entre entes da mesma esfera federativa, mediante ações, fóruns e
planejamento interestaduais, regionais e intermunicipais.
(BRASIL. Programa Nacional de Capacitação de Conselheiros Municipais de
Educação, 2005).
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Agora, de acordo com o que você estudou na Constituição Federal e na


LDB e com texto preencha o quadro abaixo:

Regime de Colaboração entre União, Estados e Municípios

Divisão de encargos:
________________________________________________________________
________________________________________________________________
________________________________________________________________
________________________________________________________________
________________________________________________________________
________________________________________________________________

Planejamento Educacional:
________________________________________________________________
________________________________________________________________
________________________________________________________________
________________________________________________________________
________________________________________________________________
________________________________________________________________

Elaboração de normas educacionais:


________________________________________________________________
________________________________________________________________
________________________________________________________________
________________________________________________________________
________________________________________________________________
________________________________________________________________

3.4 Níveis e modalidades de educação e ensino


Conforme a LDB a educação escolar no Brasil compõe-se de apenas dois níveis:
I – educação básica: formada pela educação infantil, ensino fundamental
e ensino médio;
II – educação superior.
O termo educação básica é uma expressão recente nos marcos legais
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

da educação brasileira. Esse termo surge pela primeira vez na atual Lei de Diretrizes
e Bases da Educação Nacional (LDB nº 9.394) aprovada em dezembro de 1996. No
entanto, a Constituição Federal (CF) de 1988 abre o caminho para que esta expressão
venha figurar na LDB ao utilizar os termos Ensino Fundamental e Ensino Médio, em
substituição aos termos ensino de 1º e 2º Graus, até então vigentes por força da Lei
nº 5.692, de 1971.
Para além de uma simples mudança de nomenclatura, a consolidação
da educação básica como o primeiro nível da educação escolar no Brasil precisa
ser compreendida à luz de mudanças econômicas, políticas, sociais e culturais, de
caráter mais amplo ocorridas em âmbito mundial, sobretudo a partir dos anos 1990,
que vêm redimensionando o papel do Estado, das políticas públicas, da educação
e da escola.
Dessa forma, analisar a educação básica não é empreendimento fácil
exatamente porque as circunstâncias e contingências que a cercam são múltiplas
e os fatores que a determinam têm sido objeto de muitas leis, políticas, projetos,
programas e ações, alguns dos quais em convênio com organismos de cooperação
técnica e financeira internacional (CURY, 2002, p. 169).
A Educação Básica no seu conjunto, como o primeiro nível da educação
escolar, representa um conceito novo, original e amplo na nossa legislação
educacional. Essa nova configuração legal é resultado de lutas e de muitos esforços
por parte dos educadores comprometidos com a garantia do direito à educação e
a transformação social.
O artigo 22 da LDB estabelece que a Educação Básica:
(...) tem por finalidades desenvolver o educando, assegurar-lhe a formação
comum indispensável para o exercício da cidadania e fornecer-lhes meios para
progredir no trabalho e em estudos posteriores (BRASIL, 1996).

Cury (2002), ao apresentar a etimologia do termo base, ressalta a


necessidade de articulação orgânica entre as etapas da educação básica e a
compreensão destas como um todo. Base provém do grego “básis”, “eós” e significa,
ao mesmo tempo, pedestal, suporte, fundação como também andar, por em
marcha, avançar.
A educação básica é um conceito mais do que inovador para um país que,
por séculos, negou, de modo elitista e seletivo, a seus cidadãos o direito ao
conhecimento pela ação sistemática da organização escolar. Resulta daí que a
educação infantil é a base da educação básica, o ensino fundamental é o seu
tronco e o ensino médio é o seu acabamento, e é de uma visão do todo como
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

base que se pode ter uma visão consequente das partes (CURY, 2002, p. 170).

As três etapas que compreendem esse nível, antes de se constituírem


em divisões estanques, delimitam espaços temporais e pedagógicos do
desenvolvimento humano, com suas características próprias e peculiaridades. Cada
uma dessas etapas tem uma função social, uma finalidade educativa própria, o
que exige um trabalho político pedagógico a ser desenvolvido junto aos alunos,
de sorte que o nível seguinte nunca terá o objetivo de suprir fragilidades ou
apresentar possibilidades de um trabalho compensatório para a etapa anterior. As
etapas complementam-se e reforçam-se mutuamente como elos de uma corrente.
Essa clareza é fundamental para evitar equívocos prejudiciais à formação da pessoa
humana, no processo de aquisição gradativa e integralizada do saber (BRASIL, 2010).
Nos últimos anos o Brasil deu passos importantes no tocante ao
acesso à educação escolar, sobretudo no Ensino Fundamental regular chegando
à quase universalização dessa etapa da nossa escolaridade básica. Por outro lado,
as avaliações nacionais têm mostrado uma precária situação no que se refere a
qualidade do ensino oferecido em nossas escolas.

Tabela 1. Número de matrículas na Educação Básica por Dependência


Administrativa – Brasil 2002-2010

MATRICULAS NA EDUCAÇÃO BÁSICA8


ANO TOTAL GERAL PÚBLICA
PRIVADA
TOTAL FEDERAL ESTADUAL MUNICIPAL

2002 56.203.383 49.019.486 185.981 24.661.545 24.171.960 7.183.897


2003 55.317.747 48.369.509 105.469 23.528.267 24.735.773 6.948.238
2004 56.174.997 49.196.394 96.087 24.172.326 24.927.981 6.978.603
2005 56.471.622 49.040.519 182.499 23.571.777 25.286.243 7.431.103
2006 55.942.047 48.595.844 177.121 23.175.567 25.243.156 7.346.203
2007 53.028.928 46.643.406 185.095 21.927.300 24.531.011 6.385.522
2008 53.232.868 46.131.825 197.532 21.433.441 24.500.852 7.101.043
2009 52.580.452 45.270.710 217.738 20.737.663 24.315.309 7.309.742
2010 51.549.889 43.989.507 235.108 20.031.988 23.722.411 7.560.382

Os dados do Censo Escolar 2010, realizado pelo Instituto Nacional 8. Fonte: MEC/INEP/
de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP) oferecem um retrato Deed - Não inclui
quantitativo da educação básica no Brasil. De acordo com os dados do INEP, o Brasil matrículas em turmas
de atendimento
registrou em 2010, 51.549.889 matrículas em toda a educação básica, distribuídas
complementar. O mesmo
por 194.939 estabelecimentos de ensino. Do total de matrículas, 43.989.507 (85,4%) aluno pode ter mais de
estão em escolas públicas, e 7.560.382, que equivale a 14,6% das matrículas, uma matrícula.
encontram-se em instituições da iniciativa privada. As redes municipais são
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

responsáveis por quase metade das matrículas – 46,0% - o equivalente a 23.722.411


alunos, seguida pela rede estadual, que atende a 38,9% do total, o equivalente a
20.031.988. A rede federal, com 235.108 matrículas, participa com 0.5% do total.

Fonte: MEC/INEP

A análise dos dados também revela uma progressiva redução das


matrículas a partir de 2007. A Educação de Jovens e Adultos (EJA), por exemplo,
apresentou uma queda de 8%, representando uma variação negativa no período
de 2009-2010 de mais de 35%. A redução das matrículas em toda a educação básica
é justificada pelo INEP como decorrente da acomodação do sistema educacional,
em especial no ensino fundamental regular. Na avaliação do INEP, as políticas de
combate à evasão e à repetência e de aceleração vem favorecendo a redução dos
índices de distorção idade-série/ano e propiciando um fluxo regular do aluno ao
longo da trajetória escolar. No que pese a validade de tal assertiva, os números
referentes à diminuição de matrículas na EJA estão a merecer mais estudos e
pesquisas.
A educação infantil, com destaque para as creches, responsáveis pelas
crianças com até 3 anos de idade, teve um crescimento de 9%. Os dados também revelam
a reorganização da pré-escola por força da implantação do ensino fundamental de 9
anos. A pré-escola teve parte do seu público-alvo transferido para o 1º ano do ensino
fundamental, que passou a receber crianças com 6 anos de idade. Em 2010, registra-se
ainda 52% de alunos com 6 anos na educação infantil, o que revela que a implantação
do ensino fundamental de 9 anos não foi concluída (BRASIL, 2011).
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Estrutura da Educação Brasileira – Níveis e Modalidades de


Educação e Ensino

EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA

E EDUCAÇÃO ESCOLAR
ENSINO MÉDIO
D QUILOMBOLA
(3 ou 4 anos de duração)
U
C EDUCAÇÃO BÁSICA DO
A CAMPO
Ç
à EDUCAÇÃO PROFISSIONAL E
ENSINO FUNDAMENTAL
O TECNOLÓGICA
(9 anos de duração)

B EDUCAÇÃO ESCOLAR
Á INDÍGENA
S
I EDUCAÇÃO INFANTIL EDUCAÇÃO DE JOVENS E
C (Creches – 0 a 3 anos) ADULTOS
A (Pré-escola: dois anos de duração)
Pré-escola: 4 e 5 anos EDUCAÇÃO ESPECIAL
E PÓS-GRADUAÇÃO STRICTO SENSU
D (Cursos de Mestrado e Doutorado)
U
C
A
PÓS-GRADUAÇÃO LATU SENSU
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Ç
à (Cursos de Especialização)
O
EDUCAÇÃO
S PROFISSIONAL E
U TECNOLÓGICA
CURSOS DE CURSOS CURSOS DE
P
GRADUAÇÃO SEQUENCIAIS EXTENSÃO
E
(3 a 6 anos - duração) EDUCAÇÃO A
R
I DISTÂNCIA
O
R PROCESSOS SELETIVOS
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3.5.1 ETAPAS DA EDUCAÇÃO BÁSICA


EDUCAÇÃO INFANTIL
A Educação Infantil tem por objetivo o desenvolvimento integral da
criança até 5 (cinco) anos de idade, em seus aspectos físico, afetivo, psicológico,
intelectual e social, complementando a ação da família e da comunidade.
Para fins didáticos e melhor organização do Projeto Pedagógico, a
Educação Infantil compreende:
Creches – englobando as diferentes etapas do desenvolvimento da
criança até 3 (três) anos e 11 (onze) meses;
Pré – escola – com duração de dois anos.

ENSINO FUNDAMENTAL
O Ensino Fundamental obrigatório e gratuito na escola pública, com
duração de 9 (nove) anos, inicia-se aos 6 (seis) anos de idade. Essa etapa tem como
objetivo a formação básica do cidadão, mediante:
I. o desenvolvimento da capacidade de aprender, tendo como meios
básicos o pleno domínio da leitura, da escrita e do cálculo;
II. a compreensão do ambiente natural e social, do sistema político, da
tecnologia, das artes e dos valores em que se fundamenta a sociedade;
III. o desenvolvimento da capacidade de aprendizagem, tendo em vista
a aquisição de conhecimentos e habilidades e a formação de atitudes e
valores;
IV. o fortalecimento dos vínculos de família, dos laços de solidariedade
humana e de tolerância recíproca em que se assenta a vida social.
O Ensino Fundamental é organizado e tratado em duas fases: a dos 5
(cinco) anos iniciais e a dos 4 (quatro) anos finais.
A ampliação do Ensino Fundamental para 9 (nove) anos de duração,
com o ingresso da criança aos 6 (seis) anos de idade, requer, de todas as instituições
que trabalham com esta etapa e de todos os educadores, compromisso com a
elaboração de um novo projeto político pedagógico, bem como para o consequente
redimensionamento da Educação Infantil. O Ensino Fundamental de 9 (nove) anos é
um novo Ensino Fundamental o que exige, portanto, um novo currículo e um novo
Projeto Político Pedagógico.
Para orientar as escolas no período de transição, o Conselho Nacional
de Educação por meio da sua Câmara de Educação Básica (CEB) aprovou o Parecer
nº 7/2007, que admitiu a coexistência do Ensino Fundamental de 8 anos, em
extinção gradual, com o de 9 anos, que se encontra em processo de implantação e
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

implementação gradativa. À medida que um currículo vai se extinguindo o outro


vai sendo implementado. Assim, as escolas também devem adotar procedimentos
diferenciados de registro dos alunos para ambos os currículos.
O CNE também estabeleceu uma data de corte nacional para a matrícula
no Ensino Fundamental de 9 anos. Conforme o Parecer CNE/CEB nº 22/2009 e
Resolução CNE/CEB nº 1/2010, a criança deve ter 6 anos completos na data da
matrícula, ou completá-lo até 31 de março do ano em que ocorrer a matrícula. Em
Mato Grosso o Conselho Estadual de Educação fixou como data de corte o dia 30
de abril.

Modalidades de Ensino
As etapas que compõem a Educação Básica têm previsão de idades
próprias, as quais, no entanto, são diversas quando se atenta para alguns aspectos
como o atraso na matrícula e/ou no percurso escolar, repetência, retenção, retorno
de quem havia abandonado os estudos, estudantes com deficiência, jovens e adultos
sem escolarização ou com esta incompleta. Temos ainda, condições geográficas
e sociais que exigem projetos pedagógicos diferenciados, para públicos como
os habitantes das zonas rurais, povos indígenas e quilombolas, adolescentes em
regime de acolhimento ou internação, jovens e adultos em situações de privação
de liberdade nos estabelecimentos penais (BRASIL, 2010). Para todo esse público
existem modalidades de ensino diferenciadas.
No tocante às modalidades, a LDB estabeleceu princípios apenas para
a Educação de Jovens e Adultos (Art. 37 e 38), Educação Profissional e Tecnológica
(Art. 36, 39, 40, 41 e 42) e Educação Especial (Art.58, 59 e 60), no entanto, todas
as demais modalidades já foram regulamentadas e possuem diretrizes curriculares
nacionais aprovadas pelo Conselho Nacional de Educação.
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Realize o Exercício

1) Após o estudo da LDB faça um quadro comparativo com as


incumbências de cada um dos entes da federação.

2) A existência e funcionamento do Conselho Municipal de Educação (CME) é


fundamental para viabilizar a gestão democrática da educação no município. No
entanto, no que pese a importância desse colegiado, a sua existência ainda não é
uma realidade concreta em muitos municípios brasileiros.

Procure se informar se em seu município existe Conselho Municipal de Educação.


Caso exista o CME procure saber como é a sua atuação? Quais são os segmentos
que estão representados no Conselho e como acontece a escolha dos conselheiros?
Quais as ações desenvolvidas pelo Conselho?

Caso não exista CME criado, procure saber os motivos e se existe Sistema Municipal
Próprio de Educação criado por meio de lei municipal?

Salto para o Futuro – Série os desafios da universalização da


Educação Básica

Série de vídeos que discute os desafios decorrentes da aprovação da ampliação


da educação obrigatória no Brasil, de 04 a 17 anos estabelecida na Constituição da
República de 1988 por meio da Emenda Constitucional nº 59/2009. A série enfoca
também à efetivação da garantia da universalização da educação obrigatória com
qualidade nas metas presentes no Plano Nacional de Educação, enviado pelo Poder
Executivo Federal em dezembro de 2010 e que se encontra em tramitação no
Congresso Nacional (atualmente no Senado Federal).

Disponível em:
http://migre.me/f08N5
4| O Financiamento da Educação
Pública no Brasil
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Neste último capítulo, vamos tratar de uma temática essencial para a


garantia do direito à educação no Brasil – trata-se do financiamento da educação
pública. Inicialmente, você irá conhecer os tributos que são pagos pelos contribuintes
para o Estado, a classificação e os tipos de tributos que são pagos, e alguns aspectos
particulares da carga tributária no Brasil. Em seguida, você irá estudar e conhecer a
política de fundos contábeis para a educação pública, implementada inicialmente
por meio do Fundef e, posteriormente, substituído pelo Fundeb. Por último, vamos
analisar e refletir sobre os mecanismos institucionais de acompanhamento e
controle social dos recursos da educação.

Ao final deste capítulo, você deverá ser capaz de:
• Conhecer o perfil e a natureza da carga tributária no Brasil, quanto aos
segmentos da população que mais são tributados.
• Identificar as fontes de recursos financeiros para a educação pública na
Constituição Federal e na LDB.
• Compreender o funcionamento dos fundos contábeis no financiamento
da educação pública.
• Analisar criticamente as limitações da política de fundos contábeis para
a melhoria da qualidade da educação.
• Conhecer os mecanismos institucionais de fiscalização, acompanhamento
e controle social da aplicação dos recursos financeiros da educação no
seu município.

4.1 De onde vem os recursos para a educação pública no Brasil?


Ao iniciarmos o estudo sobre o financiamento da educação pública no
Brasil precisamos, inicialmente, identificar quais as fontes de recursos que financiam
a educação e de onde vêm esses recursos.
O Estado, entendido aqui como o conjunto dos poderes Públicos e
instituições permanentes, obtém os recursos financeiros para o seu funcionamento
e atendimento aos direitos sociais por meio dos tributos, que são arrecadados de
toda a população.
O trecho abaixo, extraído e adaptado do “Livro: Bicho de Sete Cabeças:
para entender o financiamento da educação brasileira” nos ajuda a compreender a
história e a dinâmica dos tributos.
A história da cobrança de tributos pelos governantes se perde com a história
do desenvolvimento das sociedades humanas. Na antiga Mesopotâmia (onde hoje fica
o sofrido Iraque) as pessoas já pagavam tributos aos seus governantes. Se, por exemplo,
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

tinham cem vacas, uma deveria ir para o rebanho do rei. Os tributos eram registrados em
tábuas de argila – os livros da época -, escritos em caracteres cuneiformes chamados,
significativamente, de “carga”. O poderio do Império Romano foi construído em grande
parte com os recursos provenientes dos tributos cobrados dos povos que dominava.
Até hoje o governo de um país só pode administrar o seu território e fazer
despesas porque tem uma receita. Guardadas as devidas proporções, o desafio dos
governantes é um pouco parecido com o dos chefes de família.
Você mesmo, para gerenciar bem o seu suado dinheiro e não deixar “sobrar
mês no fim do salário”, talvez recorra a uma cadernetinha dividida em duas colunas.
De um lado, registra a “receita” ou a “entrada”, ou seja, tudo o que recebe no mês; e de
outro a “despesa” ou “saída”, ou seja, tudo o que é preciso gastar no mês.
A receita da maioria das pessoas vem do trabalho delas. A maior parte da
população tira do trabalho os recursos com que procura satisfazer as necessidades
básicas de alimentação, saúde, educação, moradia, vestuário, lazer e outras mais.
E a receita de um governo – a receita pública – de onde vem? De onde o
governo federal (União) do Estado ou do seu município tira os recursos para construir
e manter as escolas, hospitais públicos e postos de saúde, fazer estradas, desenvolver
programas de assistência social e oferecer todos os “serviços gratuitos” de que nós,
cidadãos, precisamos? Dos tributos que os brasileiros e brasileiras pagam ao governo.
Todos nós temos de contribuir, entregando parte do que ganhamos ou
temos ao Poder Público. Por isso, somos chamados contribuintes. E o governo se
compromete a aplicar o dinheiro que lhe repassamos em forma de tributos em ações
que devem atender às necessidades de todos e todas as pessoas nas áreas de saúde,
educação, transporte, trabalho e emprego, meio ambiente, cultura, segurança pública
e outras. Essas ações, financiadas por nós contribuintes, são chamadas políticas
públicas. Nesse sentido, os serviços públicos não são “gratuitos”, pois nós os pagamos
com as nossas contribuições. Ter acesso a esses serviços é um direito de todos nós.

4.1.1 Todas as pessoas pagam tributos no Brasil? Quem são as


pessoas que financiam o Estado?
Como você viu, o dinheiro que os governos dispõem para a manutenção
da máquina pública, para o financiamento das políticas públicas e para investimentos
em infraestrutura provém dos tributos que todos nós pagamos, seja de forma direta,
quando pagamos o imposto de renda, ou de forma indireta quando compramos
um determinado produto industrializado, por exemplo. Os governos não fabricam
dinheiro, mas arrecadam da população por meio dos tributos.
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

A cobrança dos tributos está associada à ideia de que a sociedade deve


contribuir para que todo cidadão, seja ele rico ou pobre, tenha direito a um ensino
de qualidade, tratamento adequado de suas enfermidades, condições dignas de
moradia, segurança pública e etc. (BRASIL, 2009).
Um aspecto fundamental na definição da carga tributária de um país
é o de qual deve ser o tamanho da contribuição de cada indivíduo. Nesse quesito,
um princípio norteador é o da equidade, segundo o qual o ônus fiscal deve ser
distribuído de maneira progressiva, ou seja, aqueles que contam com maior nível
de rendimentos e estoque de riquezas devem contribuir proporcionalmente mais
com o pagamento de tributos. Uma vez cumprido este princípio tributário, o
sistema de arrecadação, além de fornecer ao Estado os recursos necessários para a
execução das políticas públicas, pode se converter em um virtuoso instrumento de
redistribuição de renda, contribuindo com uma sociedade mais justa socialmente,
e menos desigual.
Apresentadas essas considerações vamos voltar à pergunta inicial
desta seção.
A sociedade brasileira não é um conjunto homogêneo de pessoas
unidas pelos mesmos interesses, preocupações e ideais. Isso acontece apenas de
quatro em quatro anos, quando torcemos pela nossa seleção de futebol na Copa
do Mundo (EDNIR; BASSI, 2009).
Fora esse período de uma falsa igualdade, somos marcados e divididos
por profundas desigualdades sociais. Você já deve ter ouvido falar que o Brasil é
um dos países mais desiguais do mundo. Pois saiba que um dos fatores que está na
base dessa desigualdade social é a natureza do nosso sistema tributário.
Um sistema tributário nada mais é do que a reunião de um conjunto de
impostos, taxas e Contribuições, por meio dos quais o Estado obtém recursos
para o exercício das suas funções básicas, como a oferta de bens e serviços
essenciais para o bem-estar da coletividade. É, também, com os recursos
arrecadados dos cidadãos que o Estado pode implementar uma política de
gastos com implicações redistributivas da renda nacional de um País (BRASIL,
2009).
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Classificação dos Tributos


1. Tributos Diretos – recaem diretamente sobre a propriedade e sobre
a renda das pessoas.
2. Tributos Indiretos – estão embutidos no preço das mercadorias, dos
bens e serviços que todos precisam consumir, independentemente da
renda.
3. Tributos Progressivos – são proporcionais à riqueza, à renda e ao valor
das posses das pessoas – quem tem mais paga (ou deveria pagar) mais.
4. Tributos regressivos – são iguais para todos os contribuintes – os
pobres e miseráveis pagam a mesma coisa que os mais ricos (EDNIR,
BASSI, 2009).

Até aqui você já deve ter observado que utilizamos apenas o termo
tributos ao invés de impostos, taxas ou contribuições. No nosso cotidiano
utilizamos, de um modo geral e de forma imprecisa, o termo imposto para designar
as diferentes espécies de tributos que são criados e arrecadados pelo Poder Público.
Apesar de semelhantes, são diferentes do ponto de vista jurídico. Imposto é apenas
uma espécie de um gênero ou categoria maior chamada tributo.

Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda


ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção
de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade
administrativa plenamente vinculada (Código Tributário
Nacional, Art. 3º).

Veja como são definidas as taxas e contribuições pelo Código Tributário


Nacional:

As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no
âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder
de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível,
prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição (Art. 77)
A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos
Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo
de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa
realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel
beneficiado (Art. 81).
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

No Brasil, as pessoas que ganham menos pagam, proporcionalmente,


mais impostos do que as pessoas que ganham mais, e que possuem mais riquezas.
Isso acontece porque a maior parte dos tributos no Brasil são indiretos, e incidem
sobre o trabalho e consumo configurando uma profunda injustiça tributária. A
tabela abaixo construída com dados do Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada
(IPEA) nos revela o grau de regressividade e injustiça do nosso sistema tributário.

Tabela 2: A iniquidade na arrecadação em relação aos rendimentos e à


escolaridade

Pessoas que ganham até Pessoas que ganham acima de


2 salários mínimos 30 salários mínimos

Pagam 48,8% da sua renda em tributos Pagam 26,3% da sua renda em tributos

Possuem na média, até 5 anos Possuem, na média, acima de


de estudo 10 anos de estudo

Fonte: IPEA, 2008

Isso acontece porque, como já foi dito, a maior parte da carga tributária
no Brasil é constituída de tributos indiretos e incide sobre o trabalho e o consumo. O
imposto indireto não apresenta um parâmetro para medir a capacidade econômica
do contribuinte. Dessa forma, ricos e pobres pagam igual valor se adquirirem a
mesma mercadoria (LIBÂNEO; OLIVEIRA E TOSCHI, 2005). Por exemplo, na compra
de uma geladeira, incide impostos indiretos como o Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI) e o ICMS, já incluídos no preço final do produto. O valor
dos impostos embutidos no preço final da geladeira independe da capacidade
econômica de quem compra a geladeira.
No Brasil, são os pobres e a classe média assalariada que sustentam o
Estado, contribuindo com quase metade da sua renda em impostos. Por outro lado
essa parcela da população tem acesso precário a serviços essenciais como saúde e
educação.
Apesar de ser a classe trabalhadora, sobretudo, os trabalhadores de
baixa renda (que recebem até 2 salários mínimos), a política econômica que segue
vigente concentra-se no pagamento de juros e amortizações da dívida pública,
priorizando com isso banqueiros, especuladores, grandes empresários, e o capital
financeiro internacional.
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

A análise do financiamento da educação pública no Brasil se mostra


particularmente complexa, pois envolve questões como a organização federativa
do Estado, o marco jurídico do sistema tributário, a natureza e o perfil da carga
tributária, seu tamanho frente ao Produto Interno Bruto (PIB). Nesse processo, é
decisiva a política econômica adotada.
Como você aprendeu no início deste capítulo, é com a arrecadação de
tributos (impostos, taxas, contribuições) que os governos elaboram o orçamento. A
peça orçamentária de um governo estima a receita, ou seja, o que vai ser arrecadado
no período de um ano e fixa a despesa nas diferentes áreas da administração pública.
No final de 2011 o Congresso Nacional aprovou e a Presidente Dilma
Roussef sancionou o Orçamento Geral da União para 2012 no montante de R$
2.150.458.867.507 (2 trilhões, 150 bilhões, 458 milhões, 867 mil e 507 reais).
O gráfico abaixo permite uma visão da totalidade dos gastos do
Executivo Federal em 2012.

Como você pode observar, a grande prioridade do Governo Federal é o


pagamento de juros e amortizações da dívida pública. O valor destinado à Dívida Pública
consome 47,19% de todo o orçamento, e equivale a 1.014.737.844.451,00, ou seja, mais
de 1 (um) trilhão de reais (FATTORELLI; ÁVILA, 2012). O segundo maior gasto público
recai sobre pessoal e previdência. Assim, não é de forma casual que desde 1995 os vários
governos vêm promovendo um conjunto de reformas, objetivando o congelamento dos
gastos com pessoal (PLP 549/2009) e reformas na previdência, para prolongar o tempo de
contribuição e por último o repasse da previdência dos servidores públicos para fundos
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

de previdência privada (LEHER, 2010). A educação e as demais áreas sociais recebem


“migalhas”.
Como assevera Miguel Bruno (2010, p. 75)
[...] o Estado brasileiro tem sido requisitado para desempenhar a função
primordial de grande fiador dessa institucionalidade neoliberal, garantindo
que a acumulação bancária e financeira e os lucros das grandes empresas
nacionais e estrangeiras possam desenvolver-se sem entraves endógenos
maiores e possam ser transferidos às matrizes e alocados com as prerrogativas
de seus proprietários e acionistas.

É fundamental ressaltar que toda essa política econômica conta com o


apoio incondicional dos grandes meios de comunicação. Estes, a todo o momento
condenam o que denominam de crescimento do gasto público, sobretudo com
pessoal e previdência pública. Para esses grandes veículos de comunicação essa é a
melhor estratégia para o país e que certamente o permitirá entrar no rol das nações
desenvolvidas, mesmo sem dizer o tempo necessário para tal proeza. A ideologia
dos detentores do capital e dos mercados financeiros tenta convencer a sociedade
brasileira de que o atual modelo é o mais adequado para o Brasil (BRUNO, 2010).
Essa grande mídia, financiada pelo capital financeiro, ao invés de
coletivizar o acesso à informação, “desinforma”, cria uma grande massa retórica
enganosa.
A figura abaixo expressa a consigna macabra da política econômica que
vem sendo implementada no Brasil:

Fonte: Auditoria Cidadã da Dívida, 2012


POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

O Orçamento é como uma caixa d’água, onde os trabalhadores são os


que mais contribuem para enchê-la (ou seja, pagando os impostos). Por outro lado,
os banqueiros e outros beneficiários da dívida pública pouco contribuem para
financiar o Estado. Agravando a situação, os gastos do orçamento – representados
pelas torneiras – privilegiam o pagamento da dívida pública aos banqueiros e
grandes empresários. Esta dívida é resultado de altas taxas de juros, que são pagas
generosamente há muito tempo pelo governo aos rentistas. Como resultado,
a dívida não para de crescer. Por outro lado, os gastos sociais são representados
pelas torneiras de cima, ou seja, se o nível da caixa d’água cai, logo estes gastos são
cortados, conforme ocorrido recentemente, com o corte de R$ 50 bilhões feito pelo
Governo Federal afetando áreas essenciais como saúde e educação.
Já os gastos com a dívida, são mantidos de qualquer forma: a torneira de
baixo é a que recebe mais pressão, e, a continuar essa política, vai ter água sempre.

A Dívida tem impedido a vida digna e o atendimento


aos direitos humanos

• De onde veio essa dívida?


• Quanto tomamos emprestado e quanto já pagamos?
• O que realmente devemos?
• Quem contraiu empréstimos?
• Onde foram aplicados os recursos?
• Quem se beneficiou?
• Qual a responsabilidade dos credores e
• organismos internacionais nesse processo?
Fonte: Auditoria Cidadã, 2012

“A vida sem luta é um mar morto no centro do organismo universal.”


Machado de Assis

4.2 Que impostos são pagos?


A Constituição Federal criou o Sistema Tributário Nacional e instituiu
impostos a serem arrecadados pela União, pelos Estados e Distrito Federal e pelos
municípios.
O quadro abaixo apresenta os impostos que são arrecadados pelas três
esferas de governo.
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

RECURSOS FINANCEIROS PARA A EDUCAÇÃO (CF – 1988)

Impostos Federais Impostos Estaduais Impostos Municipais

Imposto de Renda - IR Imposto sobre Imposto Predial e


Imposto sobre Produtos Circulação de Territorial Urbano – IPTU
Industrializados – IPI Mercadorias e Serviços Imposto sobre Serviços
Imposto Territorial Rural – ICMS de Qualquer Natureza –
- ITR Imposto sobre a ISSQN
Imposto sobre Propriedade de Veículos Imposto sobre a
Operações Financeiras Automotores – IPVA Transmissão de Bens
- IOF Imposto sobre a Imóveis – ITBI
Imposto de Importação Transmissão de Bens e Imposto de Renda
Imposto sobre Grandes Direitos “Causa Mortis” – Retido na Fonte dos
Fortunas - IGF ITCM Servidores Municipais
IOF Ouro (30%) (IRRFSM)
Imposto de Renda Fundo de Participação
Retido na Fonte de dos Municípios - FPM
Servidores Estaduais (22,5%)*
(IRRFSE) IPI Exportação (25%)*
Fundo de Participação ITR (50%)*
dos Estados (FPE)* IOF Ouro (70%)*
IPI Exportação LC 87/96 ICMS*
(75%)* IPVA*

Contribuições Sociais à Salário Educação: quota Salário-educação (Cota


União estadual – variável municipal – variável)
Salário Educação: quota Repasses por programas Repasses por programas
federal (1/3)
COFINS Repasses por programas Repasses por programas
PIS/PASEP
CSLL
CIDE

Fonte: João Monlevade (2007), com modificações

* Transferências Constitucionais
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Como você pode observar, a União detém o poder de arrecadar a maior


quantidade de impostos. Os municípios, por sua vez, ficam com a menor quantidade
de impostos, e a soma de todos eles resulta na menor parcela de arrecadação. Para
reduzir a imensa disparidade tributária entre a União e os demais entes federativos,
a Constituição Federal criou as transferências constitucionais redistribuindo os
impostos entre os entes subnacionais. Assim, uma parte (21,5%) da arrecadação do
IR e do IPI compõe o Fundo de Participação dos Estados (FPE) e 22,5% o Fundo de
Participação dos Municípios (FPM).
Mesmo após a União repassar parte da arrecadação de impostos
para os estados e parte da arrecadação para os municípios, esse ente federativo
concentra em seus cofres a maior fatia de tudo o que é arrecadado. A concentração
da arrecadação de impostos na União configura uma profunda assimetria tributária
e fiscal, expondo um grave problema do nosso pacto federativo.

Fonte: Ministério da Fazenda

De 1988, quando foi promulgada a atual Constituição, até o momento


atual, não houve a criação de nenhum novo imposto. Por outro lado, a União vem
promovendo um processo de redefinição das bases tributárias do país com a
criação de contribuições econômicas, a exemplo da CPMF (Contribuição Provisória
sobre Movimentação Financeira) extinta em 2008, e a CIDE (Contribuição sobre
Intervenção no Domínio Econômico).
Segundo Almeida (2005), as contribuições sociais, que em 1980
significavam 4,9% das receitas do governo federal, atingiram 20% em 2000. Essas
contribuições não incidem no percentual obrigatório que a União deve investir
em educação, pois não são impostos, e também não entram no cálculo das
transferências constitucionais para estados e municípios.
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Para Saber Mais


Indicação de Leitura

“LEI KANDIR”

A discussão sobre a tributação no Brasil não pode passar ao largo de


um dos instrumentos mais controversos de estímulo à exportação – a
chamada Lei Kandir
Esta lei (Lei Complementar nº 87/1996) entrou em vigor em 1996. Por
seus dispositivos, insenta do pagamento de tributo estadual – ICMS
(Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) – a comercialização
de produtos destinados à exportação, com claro objetivo de atingir um
superávit na balança comercial e gerar divisas para o pagamento da
dívida externa.
Essa insenção de ICMS representou uma grande perda de receitas
para Estados e Municípios, que repartem o produto da arrecadação
do imposto. Ao mesmo tempo, a medida favoreceu enormemente aos
grandes exportadores.
Para compensar a perda dos Estados e Municípios, a União se obrigou,
por meio da referida lei, a compensar as unidades federativas, na
proporção de 75% para os estados e 25% para os municípios. A forma
de compensação, contudo, foi a emissão de títulos da dívida pública.
Por muito tempo, a União restituiu apenas parcialmente o valor devido.
Atualmente o governo sequer reconhece o dever de indenização aos
Estados, omitindo-se até mesmo de prever os recursos indenizatórios na
Lei Orçamentária, agravando o problema de arrecadação nos Estados.
A medida tem contribuído para agravar a crise das finanças estaduais,
estimulada, por outro lado, pelas imensas dívidas que estes contraem
perante a União.
Fonte: Auditoria Cidadã da Dívida, 2012.

4.3 A política de fundos para a educação brasileira: origens,


funcionamento e limitações
Para o conhecimento sobre o funcionamento da política de fundos para a
educação pública no Brasil, que vem sendo implementada desde 1998, precisamos analisar
o que a Constituição Federal estabelece sobre os recursos financeiros para a educação.
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados,


o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita
resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na
manutenção e desenvolvimento do ensino.

§ 1º - A parcela da arrecadação de impostos transferida pela União aos Estados,


ao Distrito Federal e aos Municípios, ou pelos Estados aos respectivos Municípios,
não é considerada, para efeito do cálculo previsto neste artigo, receita do
governo que a transferir.

§ 2º - Para efeito do cumprimento do disposto no “caput” deste artigo, serão


considerados os sistemas de ensino federal, estadual e municipal e os recursos
aplicados na forma do art. 213.

§ 3º A distribuição dos recursos públicos assegurará prioridade ao atendimento


das necessidades do ensino obrigatório, no que se refere a universalização,
garantia de padrão de qualidade e equidade, nos termos do plano nacional de
educação. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 59, de 2009)

§ 4º - Os programas suplementares de alimentação e assistência à saúde previstos


no art. 208, VII, serão financiados com recursos provenientes de contribuições
sociais e outros recursos orçamentários.

§ 5º A educação básica pública terá como fonte adicional de financiamento a


contribuição social do salário-educação, recolhida pelas empresas na forma da
lei. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006) (Vide Decreto nº
6.003, de 2006)

§ 6º As cotas estaduais e municipais da arrecadação da contribuição social do


salário-educação serão distribuídas proporcionalmente ao número de alunos
matriculados na educação básica nas respectivas redes públicas de ensino.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)

Vejam que o legislador constituinte, para destacar a importância


da educação para o desenvolvimento econômico e social da nação, reservou
percentuais mínimos da receita de impostos para serem aplicados em educação.
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Dessa forma, a vinculação constitucional de recursos é um dos princípios basilares


do financiamento da educação no Brasil. Somente a educação e, posteriormente,
a saúde, possuem percentuais mínimos vinculados constitucionalmente para
investimento nas respectivas áreas.
A Constituição determinou ainda, no Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias (ADCT), que nos dez primeiros anos após a sua promulgação o Poder
Público deveria desenvolver esforços para garantir a aplicação de pelo menos
cinquenta por cento dos recursos vinculados, para eliminar o analfabetismo e
universalizar o ensino fundamental.
Ao tomar posse em 1995 o Presidente Fernando Henrique Cardoso se
deparou, entre outros, com o problema do não cumprimento desse artigo. Naquele
período, de acordo com dados do MEC, a diferença entre o custo/aluno real de
municípios de São Paulo era proporcionalmente muitas vezes maior que o de
municípios do Maranhão. Por exemplo, na rede estadual do Maranhão, em 1995
o gasto médio por aluno era de 343 reais, ao passo que nas redes municipais que
recebiam o maior número de aluno, o valor aplicado não passava de 88 reais. Em
São Paulo, onde a rede estadual arcava com a maior parte das matrículas do ensino
fundamental, o gasto correspondia a 366 reais, enquanto nas redes municipais
o valor investido era da ordem de 1.165 reais. Na prática, dois alunos do mesmo
estado e do mesmo nível eram tratados do ponto de vista da política educacional
de forma absolutamente distinta (BRASIL, 2001).
Nessa época, muitos municípios com milhares de jovens e adultos
analfabetos investiam seus parcos recursos em escolas de ensino médio e até
mesmo em educação superior.
Para resolver essa problemática, e no bojo de uma política governamental
de focalização das ações, programas e projetos no ensino fundamental regular e
ainda atendendo orientações de organismos internacionais como o Banco Mundial,
o governo federal encaminhou ao Congresso Nacional a Proposta de Emenda à
Constituição (PEC) criando o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF).
O FUNDEF vigorou, opcionalmente a partir de 1997, e obrigatoriamente
a partir de 1 de janeiro de 1998 até 31 de dezembro de 2006, sendo substituído pelo
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização
dos Profissionais da Educação (FUNDEB). Mesmo não estando mais em vigência, a
compreensão da lógica de funcionamento do FUNDEF é necessária, pois a criação
do FUNDEB seguiu os mesmos parâmetros de funcionamento do fundo anterior.
O FUNDEF foi um fundo de natureza contábil que subvinculou, no
âmbito de cada estado, 15% de impostos e transferências (ICMS, IPI/Exp., FPE, FPM
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

e compensação financeira da LC nº 87/96), já constitucionalmente vinculados à


educação, redistribuindo os recursos conforme o número de alunos matriculados
na rede estadual e nas redes municipais de educação. O fundo funcionou a partir
da definição de um valor mínimo nacional por aluno, definido anualmente pelo
governo federal. Nos estados em que a arrecadação de impostos do fundo não
alcançava o valor mínimo nacional por aluno, o governo federal complementava.
Como analisa Davies (2008) o FUNDEF, apesar de prometer desenvolver
o ensino fundamental e valorizar o magistério, praticamente não trouxe recursos
novos para o sistema educacional como um todo. Esse fundo apenas redistribuía,
em âmbito estadual, entre o governo do estado e os municípios, uma parte dos
impostos, que já eram vinculados à manutenção e desenvolvimento do ensino antes
da criação do FUNDEF, com base no número de matrículas no ensino fundamental
regular das redes estaduais e municipais de educação.

Monlevade (2007) aponta quatro virtudes principais para o FUNDEF:


1. Subvinculação de 60% dos impostos estaduais e municipais para
o ensino fundamental e, com as receitas de seus principais tributos
formação de um fundo estadual a ser redistribuído entre a rede estadual
e as redes municipais, de acordo com o respectivo número de matrículas;
2. Reserva de 60% dos impostos vinculados à MDE nos estados e
municípios à remuneração dos professores em exercício;
3. Complementação da União aos FUNDEFs estaduais, no caso de seu
custo médio por aluno não alcançar um valor mínimo nacional, fixado
em R$ 300,00 – para o 1º ano do Fundo;
4. Constituição de uma conta específica para a formação do
FUNDEF em cada governo estadual e em cada município, com a
respectiva movimentação aberta à fiscalização por um Conselho de
Acompanhamento e Controle Social.

Como nem só de fatos positivos vive a educação pública, conheça agora as principais
limitações que marcaram o FUNDEF:
5. Focalização no ensino fundamental regular. O FUNDEF deixou de fora
a educação infantil, o ensino médio e a educação de jovens e adultos,
quebrando dessa forma a unidade da educação básica.
6. Como o próprio governo federal não cumpriu a lei que regulamentou
o FUNDEF, o papel da União na composição do fundo foi decrescente ao
longo dos anos, chegando a menos de 1% em 2006.
7. Ausência de um mecanismo de defesa e melhoria do salário dos
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

profissionais da educação. A reserva de 60% contemplou somente


os professores e foi insuficiente para a necessária valorização desses
profissionais.
8. Os Conselhos de Acompanhamento e Controle Social (CACS) foram
constituídos sem a devida participação da sociedade civil organizada.
9. Falta de definições claras acerca de políticas de financiamento da
educação nos estados. Muitos estados mantêm universidades públicas
estaduais com recursos dos 25% de impostos.

Desde a implantação do FUNDEF, em 1998, foram muitas as críticas


às limitações desse fundo, sobretudo o fato de não trazer recursos novos para a
educação, mas apenas redistribuir recursos já vinculados à educação.
Na esteira dos problemas do FUNDEF, o Partido dos Trabalhadores
(PT), que naquele momento aglutinava os anseios e demandas do movimento dos
educadores, protocolou em 1999 na Câmara dos Deputados a PEC nº 112 de autoria
do Deputado Federal Padre Roque (PT/PR), propondo a criação de um fundo de
financiamento para toda a educação básica. Esse fundo seria constituído com os
25% de todos os impostos para os Fundos Estaduais, para o financiamento de
todas as matrículas da educação básica, e com a reserva de 80% dos recursos para
o pagamento das remunerações de professores e demais funcionários das escolas,
sempre acima de um Piso Salarial Nacional (MONLEVADE, 2007).
Ao iniciar o seu governo em 2003 o Presidente Lula da Silva dá
continuidade ao ciclo de reformas do seu antecessor, colocando prioridade
imediata à aprovação das reformas previdenciária e tributária, empregando toda a
sua capacidade de gerar força política para conseguir a aprovação dessas reformas
no Congresso Nacional (SADER, 2004).
Somente em junho de 2005, quando o governo estava “acuado” com
o auge do escândalo do “mensalão”, o Presidente Lula da Silva encaminhou ao
Congresso a PEC do Fundeb.
Para Davies (2008) e provável que o governo tenha encaminhado
a proposta de criação do FUNDEB ao Congresso em 2005, não porque estivesse
seriamente preocupado em “revolucionar” a educação ou corrigir os males do
FUNDEF, mas porque quisesse apenas melhorar sua imagem desgastada e recuperar
a iniciativa política.
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Ainda para esse autor:


[...] se o governo pretendesse fazer uma complementação federal significativa
para a educação básica dos estados, Distrito Federal e municípios, poderia tê-la
feito para o FUNDEF desde 2003, porém não o fez, sendo tal complementação,
além de muito aquém da prevista na lei do FUNDEF (9.424/96), decrescente
em termos reais e percentuais, e correspondente em 2006, a menos de 1% (R$
300 milhões) da receita nacional do FUNDEF (R$ 35,9 bilhões). (DAVIES, 2008,
p. 34).

9. Para uma análise Foram muitas as propostas de emenda à Constituição, visando alterar
detalhada das as bases legais do financiamento público da educação no Brasil durante os anos de
Propostas de Emenda vigência do FUNDEF9 . Uma parte dessas propostas propunha prorrogar a vigência
Constitucional a esse do FUNDEF, alterando percentuais de impostos que compunham o fundo; outra
respeito ver: Política
parte visava a criação de fundos específicos para cada uma das etapas da educação
de Financiamento da
Educação Básica no básica, ou seja, um fundo para a educação infantil, outro para o ensino fundamental
Brasil: do FUNDEF ao e outro específico para o ensino médio; e outras que visavam a criação de um fundo
FUNDEB, de Marisa único para toda a educação básica.
Rossinholi. Depois de muitas discussões durante a tramitação legislativa, foi
promulgada, em 19 de dezembro de 2006, a EC nº 53 criando o Fundeb. Além de criar
o Fundeb, essa emenda promoveu importantes alterações no texto constitucional.
O FUNDEB foi, inicialmente, regulamentado pela Medida Provisória nº
339, de 28 de dezembro de 2006, que foi convertida na Lei nº 11.494, sancionada
pelo Presidente da República em 20 de junho de 2007.
O Fundeb ampliou o percentual da subvinculação de impostos para 20%
incluindo novos impostos. Assim como no Fundef, os recursos são distribuídos aos
estados, Distrito Federal e municípios, conforme o número de alunos matriculados
nas respectivas redes, de acordo com os dados do último censo escolar. Dessa
forma, os municípios recebem os recursos do Fundeb com base no número de
alunos matriculados na educação infantil e no ensino fundamental, e os estados,
com base no número de alunos matriculados no ensino fundamental e no ensino
médio.
A implantação do Fundeb foi progressiva a partir de 2007 (1º ano)
alcançando a sua integralização a partir de 2010, conforme tabela abaixo.
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Contribuição dos Estados,


do Distrito Federal e dos
Municípios
Proporção das Complementação
Ano
Matrículas da União
FPE, FPM,
ITCD, IPVA, ITR
ICMS, IPI Exp e
(Cota Federal)
Lei Kandir

1º 1/3 16,66% 6,66% R$ 2,0 bilhões

2º 2/3 18,33% 13,33% R$ 3.0 bilhões

3º 3/3 20,% 20% R$ 4,5 bilhões

4 -- 10% da soma dos


fundos estaduais

Fonte: MEC

No Fundeb a distribuição dos recursos leva em conta também fatores de


ponderação, que variam de acordo com os seguintes desdobramentos de etapas e
modalidades da educação básica.

I. Creche pública em tempo integral


II. Creche pública em tempo parcial
III. Creche conveniada em tempo integral
IV. reche conveniada em tempo parcial
V. Pré-escola em tempo integral
VI. Pré-escola em tempo parcial
VII. Anos iniciais do ensino fundamental urbano
VIII. Anos iniciais do ensino fundamental no campo
IX. Anos finais do ensino fundamental urbano
X. Anos finais do ensino fundamental no campo
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

XI. Ensino fundamental em tempo integral


XII. Ensino médio urbano
XIII. Ensino médio no campo
XIV. Ensino médio em tempo integral
XV. Ensino médio integrado à educação profissional
XVI. Educação especial
XVII. Educação indígena e quilombola
XVIII. Educação de jovens e adultos com avaliação no processo
XIX. Educação de jovens e adultos integrada à educação profissional de
nível médio, com avaliação no processo.

Cabe lembrar que os impostos e transferências que compõe a cesta


do Fundeb não representam a totalidade dos recursos financeiros vinculados à
manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE). Ficam de fora 5% dos recursos
das fontes da subvinculação que forma o Fundeb. 25%, ou um percentual maior,
se previsto na Lei Orgânica do Município, dos impostos próprios dos municípios,
e do IR dos servidores municipais. 25%, ou um percentual maior se previsto na
Constituição Estadual, do IR dos servidores estaduais.
Para um leigo sem conhecimento específico no assunto, pode parecer
que a educação dispõe de muitos recursos, e que os problemas da área são
unicamente de gestão, como é comum ainda esse discurso. Assim, é importante
desfazer enganos. A vinculação constitucional de recursos é realizada em relação
às receitas de impostos, e não à totalidade dos recursos orçamentários. Ficam de
fora do cálculo dos 18% da União e dos 25% dos Estados e municípios as taxas e
contribuições de melhoria.
Para Davies (2008) o financiamento da educação pública no Brasil
enfrentou, ainda enfrenta, e poderá continuar enfrentando, com ou sem os fundos
contábeis, problemas como as perdas provocadas pela inflação, a renúncia fiscal,
a sonegação fiscal, a política fiscal/econômica, a não aplicação do percentual
legalmente vinculado por muitos governos e sua impunidade. É também um
grande problema as variadas interpretações adotadas pelos Tribunais de Contas
sobre o cálculo das receitas e despesas vinculadas à MDE, e a extrema desigualdade
de recursos disponíveis nas três esferas de governo e mesmo entre prefeituras de
um mesmo estado.
Conheça agora as principais mudanças promovidas pela Emenda
Constitucional nº 53/2006.
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

4.3.1 Principais mudanças promovidas pela EC nº 53


1. Alterou o artigo 7º, tornando sua redação condizente com a mudança
legal, que ampliou a escolaridade obrigatória no ensino fundamental
para nove anos, com o ingresso da criança aos seis anos de idade,
limitando a educação infantil a faixa etária até cinco anos de idade.
2. Alterou o artigo 23, estabelecendo que leis federais (e não apenas
uma lei) normatizem o regime de colaboração entre os entes federados.
A regulamentação desse dispositivo constitucional é fundamental para
a instituição do Sistema Nacional de Educação.
3. Alterou também o artigo 206, nos seus incisos V e VIII, introduzindo
as seguintes modificações;
a. Alargou o conceito de “profissionais do ensino” para “profissionais
da educação”
b. Limitou a obrigação de elaboração de planos de carreira e do
ingresso por concurso público apenas para os profissionais
vinculados às redes públicas;
c. Estabeleceu a obrigatoriedade de instituição de um piso salarial
nacional, ampliando sua cobertura para os “profissionais da
educação escolar pública”. Dispositivo efetivado por meio da Lei
nº 11.738 de julho de 2008.
d. Remeteu para a legislação ordinária a tarefa de dispor sobre as
categorias contempladas pelo termo “profissionais da educação” e
sobre a fixação de prazos para a elaboração de planos de carreira,
os quais deverão ser constituídos em todos os âmbitos do Estado
Brasileiro.
5. Estendeu o alcance da utilização dos recursos financeiros da
contribuição social do salário-educação para toda a educação básica
(BRASIL, 2009).
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Quadro Comparativo FUNDEF x FUNDEB

FUNDEF FUNDEB

Vigência 1997 a 2006 2007 a 2020

Foco Ensino Fundamental regular Educação Básica em todas as


suas etapas e modalidades

Intenção Universalizar o ensino Manutenção e


fundamental; garantir desenvolvimento
equidade nos gastos por da educação básica,
aluno como o ensino implementando mecanismos
fundamental, elevando de valorização condigna dos
os salários do magistério trabalhadores da educação e
do ensino público nos qualidade do ensino.
Estados mais pobres do país,
melhorando a qualidade do
ensino.

Uso dos recursos Captados em fundos Captados em fundos


resultantes da receita de estaduais e redistribuídos estaduais em favor da
impostos nos três níveis de em favor do ensino educação básica.
governo fundamental.

Definição do valor por Divisão da receita total de Divisão da receita total de


aluno todos os fundos estaduais todos os fundos estaduais
pela soma de todas as mais a complementação
matrículas no ensino financeira da União pelo total
fundamental (cerca de 30 de matrículas na educação
milhões de alunos). básica (cerca de 48 milhões de
alunos).

Valor mínimo por aluno no R$ 682, 60 em 2006 R$ 946, 29 reais em 2007, R$


ensino fundamental 1.137,30 em 2008
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Remuneração do Aumentou nos estados mais Aprovação em 2008 da Lei


Magistério pobres nº 11.738 que criou o Piso
Salarial Profissional Nacional
para o Magistério

Complementação da Assegurada em lei, mas Assegurada em lei,


União descumprida. com definição nominal
dos percentuais de
complementação.

Mecanismos de controle Conselhos de Conselhos de


social Acompanhamento e Acompanhamento e Controle
Controle Social estabelecidos Social estabelecidos em
em todos os níveis de todos os níveis de governo,
governo, apenas para para fiscalizar a aplicação
verificar se os governos dos recursos financeiros e
cumpriam o que a lei supervisionar a elaboração da
determinava. proposta orçamentária.

Resultados O Ensino Fundamental Como a sua implantação foi


alcançou índices de acesso progressiva a partir de 2007
próximos da universalização. até 2010, temos apenas dois
O baixo valor por aluno do anos de sua vigência na
Ensino Fundamental e o não totalidade.
investimento nos demais É importante a realização de
níveis de ensino causou a pesquisas para analisar os
queda da qualidade dessa reajustes do custo aluno/ano,
etapa e das demais etapas a complementação da União
e modalidades da Educação e os impactos desse fundo na
Básica, inviabilizando valorização dos profissionais
a aprendizagem dos da educação
alunos e comprometendo
gravemente a qualidade.

Fonte: Ednir e Bassi (2009) com modificações


POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

4.4 Salário Educação: fonte adicional de recursos para a Educação


Básica
O salário-educação é uma contribuição social destinada ao financiamento
de programas, projetos e ações voltadas para o financiamento da educação básica
pública. Essa contribuição também pode ser aplicada na educação básica especial,
desde que vinculada à educação básica.
A contribuição social do salário-educação é calculada com base na
alíquota de 2,5% sobre o valor total das remunerações pagas ou creditadas pelas
empresas, a qualquer título, aos segurados empregados, ressalvadas as exceções
legais. A arrecadação, fiscalização e cobrança é feita pela Secretaria da Receita
Federal do Brasil (RFB), órgão do Ministério da Fazenda (MF).
A função redistributiva da contribuição social do salário-educação é
realizada pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), autarquia
federal vinculada ao MEC. Do total arrecadado é deduzida a remuneração da RFB,
correspondente a 1% (um por cento), a título de taxa de administração. O restante
é distribuído em cotas pelo FNDE, observada em 90% (noventa por cento) de seu
valor a arrecadação realizada em cada estado e no Distrito Federal, da seguinte
forma:
• cota federal – correspondente a 1/3 do montante dos recursos, é destinada
ao FNDE e aplicada no financiamento de programas e projetos voltados
para a educação básica, de forma a propiciar a redução dos desníveis
sócio-educacionais entre os municípios e os estados brasileiros.
• cota estadual e municipal – correspondente a 2/3 do montante dos
recursos, é creditada mensal e automaticamente em favor das secretarias
de educação dos estados, do Distrito Federal e dos municípios para o
financiamento de programas, projetos e ações voltados para a educação
básica.

A cota estadual e municipal da contribuição social do salário-educação


é integralmente redistribuída entre os estados e seus municípios, de forma
proporcional ao número de alunos matriculados na educação básica das respectivas
redes de ensino, apurado no censo escolar do exercício anterior ao da distribuição
(BRASIL, 2012).
Os 10% restantes do montante da arrecadação do salário-educação são
aplicados pelo FNDE, no financiamento dos principais programas federais para a
educação, como os Programas do Livro, Alimentação Escolar, Dinheiro Direto na
Escola, Formação de Professores e ações complementares do FNDE, normatizadas
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

por meio de Resoluções e/ou editais que materializam a assistência técnica e


financeira do governo federal aos estados e municípios.
Conheça agora alguns problemas do financiamento da educação
pública no Brasil:
• Transferência de recursos públicos para instituições privadas por meio
de isenções fiscais e previdenciárias; Exemplo: PROUNI e FIES.
• Criação de artifícios fiscais, contribuições e renúncias fiscais. Exemplo:
Desvinculação de Receitas da União (DRU)

Foi publicada no Diário Oficial da União de 3 de dezembro de 2012 a


Medida Provisória 592, que destina exclusivamente, para a educação, em
acréscimo ao mínimo constitucionalmente obrigatório, os valores dos
royalties da produção de petróleo na camada pré-sal. Sobre esse assunto leia os
artigos seguintes e expresse sua opinião.
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

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4.5 Quem fiscaliza a aplicação dos recursos da educação?


Quase que diariamente, tomamos conhecimento de casos de corrupção,
desvios de conduta e malversação de recursos financeiros na Administração
Pública. Nesses momentos nos perguntamos: por que isso acontece? Quem
fiscaliza a aplicação dos recursos públicos no Brasil? E como vem acontecendo essa
fiscalização?
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Segundo Kanitz, o Brasil não é um país intrinsecamente corrupto. Não


está definido no nosso DNA nada que nos predisponha à corrupção, algo herdado,
por exemplo, dos colonizadores portugueses. Para esse autor, nós brasileiros não
somos nem mais nem menos corruptos que os japoneses. Estes a cada dois anos
têm um primeiro ministro que renuncia diante de denúncias de corrupção.
Somos um país onde os mecanismos de controle, combate e punição às
práticas de corrupção são muito frágeis e ainda prevalecem fortes marcas de uma
histórica tradição patrimonialista, onde o patrimônio público é confundido com a
propriedade privada e as políticas públicas sociais são tratadas como benesses ou
favores do governante com a população atendida. Além disso, a impunidade ainda
viceja verdejante. Diante dessa realidade, é um imperativo ético fortalecermos
uma cultura de participação na gestão pública garantindo o acompanhamento e
controle social na aplicação dos recursos públicos.
Infelizmente, temos de reconhecer que, no Brasil, por tradição, a corrupção é
uma forma de se fazer política. Em outras palavras, a corrupção é a forma como
o Estado brasileiro opera. Ela serve para que as elites se apropriem dos recursos
públicos e do poder para interesses privados. Nesse sentido, a corrupção não é
apenas monetária/financeira, mas está principalmente relacionada ao uso do
poder político para interesses privados e particulares (aqui incluído desejo de
ficar décadas no poder). O roubo maior da corrupção é o roubo do poder de
decisão do povo (MORONI, 2005).

No bojo das lutas sociais dos anos 1980 e nas discussões do processo
Constituinte que resultou na atual Constituição Federal, o movimento social trouxe
para o cenário político além das bandeiras da democratização e publicização do
Estado, a necessidade do controle do Estado por parte da sociedade, também
chamado controle social. Esse controle deve se expressar em cinco dimensões:
formulação, deliberação, monitoramento, avaliação e financiamento das políticas
públicas (orçamento público). A Carta Magna transformou essas questões em
diretrizes de diversas políticas, especialmente as políticas de cunho social. Na
regulamentação dessas políticas, ocorrida nos anos 1990, incorporaram-se os
conselhos de políticas públicas ou conselhos gestores, os fundos contábeis e
as conferências, como mecanismos de democratização e de controle social,
constituindo uma verdadeira arquitetura institucional de participação.
O marco jurídico definido na Constituição Federal introduziu
mecanismos de democracia direta como plebiscito, referendo e iniciativa popular
de leis. A Carta Magna estabeleceu as formas e os mecanismos de controle da
Administração Pública. Lamentavelmente, uma parcela significativa da sociedade
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

ainda desconhece os instrumentos e mecanismos que tem à sua disposição para


exercer a fiscalização, o acompanhamento e controle social na aplicação dos
recursos públicos.
Controlar significa verificar se a realização de uma determinada atividade
não se desvia dos objetivos ou das normas e princípios que a regem. Na
Administração Pública, o ato de controlar possui significado similar, na
medida em que pressupõe examinar se a atividade governamental atendeu
à finalidade pública, à legislação e aos princípios básicos aplicáveis ao setor
público (BRASIL, 2011).

A Constituição Federal estabelece as formas e os mecanismos de controle


da Administração Pública. A CF de 88 dispõe sobre mecanismos de controle interno
e externo dos órgãos e entidades da administração pública.
O controle externo, cuja competência pertence ao Poder Legislativo,
na União fica a cargo do Congresso Nacional sendo exercido com o auxílio do
Tribunal de Contas da União (TCU). Nos estados, o controle externo é exercido pelas
Assembléias Legislativas, com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados. Nos
municípios, o controle externo é exercido pelas Câmaras Municipais, com o auxílio
dos Tribunais de Contas dos Estados e, em alguns casos, dos Tribunais de Contas
Municipais.

O controle externo assume duas formas principais:


a) Política – as comissões parlamentares de inquérito (CPIs) são uma
das formas políticas de controle legislativo que, em alguns casos, demonstraram
eficácia, como a que resultou no impeachment do Presidente Collor.
b) Técnica – Os Tribunais de Contas ligados ao Legislativo exercem
o controle externo estritamente técnico no julgamento das contas dos gestores
públicos e na orientação dos órgãos de controle interno do Poder Executivo (EDNIR;
BASSI, 2009).

Temos ainda o Ministério Público que fiscaliza, além do Poder Executivo,


o Legislativo e o próprio Judiciário.
Além do controle externo, a Constituição Federal dá grande ênfase ao
controle interno nas atividades governamentais. O controle interno pode ser definido
como o conjunto das atividades, planos, métodos e procedimentos interligados, utilizado
com vistas a assegurar que os objetivos dos órgãos e entidades da administração
pública sejam alcançados, identificando eventuais desvios ao longo da gestão, até o
alcance dos objetivos definidos pelo Poder Público (SENADO FEDERAL, 2012).
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Por força de mandamento constitucional e determinação da Lei de


Responsabilidade Fiscal, todos os órgãos e entidades da administração pública de
qualquer um dos Poderes devem ter um sistema próprio de controle interno. Esse
sistema de controle interno deve interagir com o controle externo.

No caso dos municípios a Constituição determina que:

Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo


municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno
do Poder Executivo municipal, na forma da lei.

§ 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio


dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou
Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.

§ 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente, sobre as contas que


o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão
de dois terços dos membros da Câmara Municipal.

§ 3º As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente,


à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual
poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei (BRASIL, 1988).

Você já foi à Câmara de Vereadores do seu Município analisar a


prestação de contas do Poder Executivo Municipal?

Além dos mecanismos de controle institucional, estabelecidos na


Constituição Federal de 1988, a luta dos movimentos sociais organizados pela
democratização da gestão pública nos anos 1980, consagrou o paradigma do
controle social.
O controle social pode ser entendido como a participação social na
fiscalização, no monitoramento e no controle das ações da Administração Pública.
Trata-se de um importante mecanismo de fortalecimento da cidadania que
proporciona a aproximação da sociedade com o Estado (BRASIL, 2011).
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Conheça os principais mecanismos de controle social:


• Conferências Temáticas
• Conselhos
• Fóruns
• Orçamento Participativo
• Ouvidorias
• Audiências Públicas
• Encaminhamento de denúncias aos órgãos de controle, Ministério
Público ou Poder Judiciário

Assim, a regulamentação das principais políticas públicas na década de


1990, como saúde, educação, assistência social, meio ambiente, direitos da criança
e do adolescente, passa a exigir a criação de Conselhos de Acompanhamento e
Controle Social (CACS), também denominados Conselhos Gestores de Políticas
Públicas.
Na educação, por força legal temos o Conselho de Acompanhamento
e Controle Social do Fundeb e o Conselho de Acompanhamento e Controle Social
da Alimentação Escolar. A existência desses dois conselhos é condição obrigatória
para o recebimento dos recursos do FUNDEB e da Alimentação Escolar, tanto no
âmbito estadual como municipal.
A regulamentação do FUNDEB incumbe, também aos respectivos CACS,
acompanhar a aplicação dos recursos federais transferidos à conta do Programa
Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (PNATE) e do Programa Nacional de Apoio
aos Sistemas de Ensino para Atendimento à Educação de Jovens e Adultos. Cabe
ainda a esses conselhos, receber e analisar as prestações de contas referentes a esses
programas, formulando pareceres conclusivos acerca da aplicação desses recursos
e encaminhando-os ao FNDE. A lei determina ainda que os conselheiros devem
ter todo acesso aos registros contábeis e aos demonstrativos gerenciais mensais,
atualizados, relativos aos recursos repassados à conta do Fundeb.
Para impedir práticas de manipulação do trabalho dos conselheiros e
que comprometam a autonomia dos mesmos, a Lei 11.494/2007 determinou que
são impedidos de integrar os conselhos:

I - cônjuge e parentes consanguíneos ou afins, até 3o (terceiro) grau,


do Presidente e do Vice-Presidente da República, dos Ministros de Estado, do
Governador e do Vice-Governador, do Prefeito e do Vice-Prefeito, e dos Secretários
Estaduais, Distritais ou Municipais;
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

II - tesoureiro, contador ou funcionário de empresa de assessoria ou


consultoria que prestem serviços relacionados à administração ou controle interno
dos recursos do Fundo, bem como cônjuges, parentes consanguíneos ou afins, até
3o (terceiro) grau, desses profissionais;
III - estudantes que não sejam emancipados;
IV - pais de alunos que:
a) exerçam cargos ou funções públicas de livre nomeação e exoneração
no âmbito dos órgãos do respectivo Poder Executivo gestor dos recursos; ou
b) prestem serviços terceirizados, no âmbito dos Poderes Executivos em
que atuam os respectivos conselhos (BRASIL, 2007).

Como você pode ver, financiamento e gestão são duas dimensões


indissociáveis na busca contínua por uma educação pública e de qualidade social
para todos. A transparência e participação dos educadores e usuários da escola
no controle social, além de ser uma estratégia fundamental para garantir a correta
aplicação dos recursos, deve ser conteúdo permanente de uma educação cidadã.
É importante compreender que a garantia da correta aplicação dos
recursos públicos é uma questão de cidadania e que diz respeito a todos os cidadãos
e, depende da ação de três níveis de controle, que constituem um circulo virtuoso
ou tripé do controle. Esse tripé é formado pelo controle interno (realizado pela
própria gestão), controle externo (realizado pelo Legislativo com o auxílio dos
Tribunais de Contas) e o controle social (cidadão).

Elaboração: Cassyra Vuolo (2012)


POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

O exercício do controle social na educação é hoje um imperativo ético e


legal para os educadores, e um desafio para toda a sociedade na busca permanente
pela gestão democrática da educação.

O Tribunal de Contas de Mato Grosso e o controle da aplicação dos recursos


públicos

O Tribunal de Contas de Mato Grosso (TCE-MT) vem desenvolvendo um


conjunto articulado de ações na busca permanente da garantia do efetivo controle
dos recursos públicos com eficiência e eficácia. Além da sua atuação de análise
da conformidade legal das contas dos órgãos jurisdicionados, o TCE-MT inova no
controle externo com uma atuação pari passu no acompanhamento da gestão
pública. Para isso o TCE-MT instituiu em 2012 o Programa de Desenvolvimento
Institucional Integrado (PDI) com o objetivo principal de contribuir para a melhoria
da eficiência dos serviços públicos, fomentando a adoção de um modelo de
administração pública orientada para resultados em benefício do cidadão.
O escopo principal do PDI é o desenvolvimento integrado e permanente
do TCE e de todas as instituições públicas fiscalizadas, superando a atuação setorial
e fragmentada das ações governamentais.

O PDI foi estruturado a partir de cinco grandes projetos:


1 – Apoio ao Planejamento Estratégico;
2 – Incentivo ao acesso a informação e à Consciência Cidadã;
3 – Orientação por meio de cursos presenciais e a distância;
4 – Controle gerencial utilizando o sistema Geo-Obras;
5 – Modernização Institucional.
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Todos esses projetos foram planejados tendo como princípio norteador


a atuação transversal e integrada com a finalidade de otimizar a aplicação dos
recursos públicos em benefício da sociedade.

Planejamento Estratégico – Por meio desse projeto o TCE-MT oferece


apoio técnico aos municípios matogrossenses para a elaboração do respectivo
Planejamento Estratégico do município. Esse paradigma de planejamento rompe
com a cultura de planos setoriais fragmentados e sem interface com o Orçamento
Público. Trata-se de um planejamento de longo prazo, com metas claras e objetivas,
articulado e integrado com as peças orçamentárias dos municípios (PPA, LDO e
LOA), de fácil acompanhamento pela sociedade.
Em 2012 foram atendidos com o PDI e o Planejamento Estratégico
os municípios de Cuiabá, Cáceres, Barra do Garças, Rondonópolis, Sinop, Sorriso,
Tangará da Serra e Várzea Grande. Em 2013 farão parte do projeto os municípios de
Alta Floresta, Barra do Bugres, Campo Verde, Campo Novo do Parecis, Guarantã do
Norte, Juara, Juína, Lucas do Rio Verde, Nova Mutum Primavera do Leste e Pontes e
Lacerda.
Em 2006 o TCE-MT criou na sua estrutura organizacional a Secretaria de
Articulação Institucional (SAI) com a missão de promover o diálogo, aproximar a
sociedade do Tribunal de Contas e estimular o exercício do controle social. Entre as
principais ações da SAI inseridas no PDI encontra-se o Projeto Consciência Cidadã.
No tocante as ações práticas, o Projeto Consciência Cidadã implementa
ações e atividades para a sociedade conhecer melhor o TCE-MT e utilizar as
informações e decisões do controle externo para realizar o controle social das
políticas públicas.

Entre as principais medidas desse projeto encontra-se:


1) Realização de eventos para diferentes segmentos da sociedade;
2) Realização de Encontros e Seminários sobre Consciência Cidadã nos
municípios pólos de Mato Grosso;
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

3) Programa TCE Estudantil – esse programa foi criado em 2001 e tem


como público alvo estudantes da educação básica e superior. O programa pretende
formar valores fundamentais nas crianças e jovens sobre a importância de exercer a
cidadania e estimular o controle social nas questões relacionadas a correta aplicação
do dinheiro público;
4) Realização de uma amplo diagnóstico em cooperação com a
Universidade Federal de Mato Grosso sobre os Conselhos Municipais de Políticas
Públicas;
5) Oferta de curso de extensão Os Conselhos Municipais de Políticas
Públicas na Efetivação do Controle Social em Mato Grosso, em cooperação técnica
com a Universidade Federal de Mato Grosso.
6) Produção de material pedagógico e informativo: gibi do TCE-MT com
versão em DVD.

Nos eventos do Projeto Consciência Cidadã ocorrem o diálogo e o


debate entre o TCE e os cidadãos, onde a equipe da SAI e corpo deliberativo e de
gestão do Tribunal tiram dúvidas e respondem perguntas acerca das ações e da
missão constitucional do TCE.
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

Realize o Exercício

1) O Tribunal de Contas de Mato Grosso (TCE/MT) possui uma


importante base de dados com informações sobre o governo
estadual e os governos municipais, que inclui receitas e despesas, avaliação das
principais políticas públicas como educação, saúde e segurança pública, situação
de obras públicas e outras informações importantes para o controle social dos
gastos públicos.

a) Acesse o sítio do TCE/MT na internet e verifique no link receitas, as receitas e


despesas do seu município no exercício financeiro de 2012.

b) Verifique também o cumprimento da aplicação do percentual mínimo a ser


investido em educação e a avaliação da política de educação.

c) Registre suas impressões no Fórum sobre financiamento da educação no


Ambiente Virtual de Aprendizagem.
Referências Bibliográficas
POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO EDUCACIONAL I

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de Valorização dos Profissionais da Educação - FUNDEB, de que trata o art. 60 do
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias; altera a Lei no 10.195, de 14 de
fevereiro de 2001; revoga dispositivos das Leis nos 9.424, de 24 de dezembro de
1996, 10.880, de 9 de junho de 2004, e 10.845, de 5 de março de 2004; e dá outras
providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-
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sobre o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorização dos Profissionais do Magistério, na forma prevista no artigo 60, § 7º
do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, e dá outras providências.
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de 2009. Acrescenta § 3º ao art. 76 do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias para reduzir, anualmente, a partir do exercício de 2009, o percentual
da Desvinculação das Receitas da União incidente sobre os recursos destinados à
manutenção e desenvolvimento do ensino de que trata o art. 212 da Constituição
Federal, dá nova redação aos incisos I e VII do art. 208, de forma a prever a
obrigatoriedade do ensino de quatro a dezessete anos e ampliar a abrangência
dos programas suplementares para todas as etapas da educação básica, e dá nova
redação ao § 4º do art. 211 e ao § 3º do art. 212 e ao caput do art. 214, com a
inserção neste dispositivo de inciso VI. Disponível em: <http://www.planalto.gov.
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