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Dollery, Brian y Worthington, Andrew (1996) The Evaluation of Public Policy:


Teorías económicas normativas del fracaso del gobierno. Journal of Interdisciplinary
Economics 7(1):pp. 27-39.

La evaluación de la política pública: Teorías


económicas normativas sobre el fracaso del gobierno

Brian E. Dollery 1

Universidad de Nueva Inglaterra, AUSTRALIA.

Andrew C. Worthington

Universidad de Nueva Inglaterra, AUSTRALIA.

Resumen
El análisis económico convencional de la política pública se ha realizado tradicionalmente en el contexto
conceptual de la teoría del fracaso del mercado. Un marco analítico paretiano o piguino permitió a los
analistas evaluar la eficiencia económica de los resultados del mercado y prescribir la intervención
gubernamental apropiada cuando fue necesario. No existía una estructura teórica correspondiente que
facilitara una investigación equivalente de la eficiencia económica de los resultados no comerciales. Sin
embargo, a diferencia de la teoría de la elección pública, ha surgido una teoría normativa del fracaso del
gobierno para formar un análogo conceptual al paradigma del fracaso del mercado. En la actualidad, esta
embrionaria teoría del fracaso del gobierno tiene tres vertientes: La teoría de Wolf sobre el fracaso del
no-mercado, la teoría de Le Grand sobre el fracaso del gobierno, y la teoría de Vining y Weimer sobre el
fracaso de la producción del gobierno. En el presente documento se evalúa la medida en que esta
literatura fundamental puede ayudar a diseñar procesos racionales de política pública.

Las dificultades de la elaboración de políticas públicas en el complejo entorno de la


sociedad moderna difícilmente pueden ser exageradas. Es probable que nunca se
satisfaga plenamente la consiguiente necesidad de contar con marcos analíticos o
paradigmas coherentes para orientar a los encargados de la formulación de políticas a
través de la miríada de factores que rodean a determinadas cuestiones de política. En
consecuencia, las nuevas perspectivas de la formulación de políticas sociales y
económicas requieren un examen continuo por parte de los analistas de políticas
públicas a fin de determinar si contribuyen a reducir las múltiples complejidades de la
formulación de políticas.
Los encargados de la formulación de políticas públicas han disfrutado durante
mucho tiempo de los beneficios de la teoría del fracaso del mercado, que no sólo
facilitó la identificación de resultados de mercado indeseables, sino que también
ayudó a la prescripción y aplicación de intervenciones gubernamentales correctivas.
Hasta el advenimiento de la teoría de la elección pública no existía una teoría
correspondiente del fracaso del gobierno para evaluar la idoneidad y eficacia de las
diversas formas de intervención gubernamental. Además, al menos en dos aspectos la
teoría de la elección pública existente no proporciona a los responsables políticos una
analogía conceptual del fracaso del mercado
paradigma para informar las decisiones de política pública. En primer lugar, el
enfoque de la elección pública es una teoría positiva, y no normativa, de los procesos
gubernamentales y, por lo tanto, no puede proporcionar una visión idealizada u
óptima de la intervención política con la que se pueda comparar el comportamiento
real del gobierno, de la misma manera que la economía del bienestar de los pigovinos
y los paretianos proporcionan a la teoría del fracaso del mercado una vara de medir
para evaluar los mercados del mundo real. Y en segundo lugar, la teoría de la elección
pública se basa en el postulado conductual del homo economicus y sigue el
individualismo metodológico, que no siempre puede captar todas las complejidades
de los entornos políticos politizados.
Sin embargo, recientemente se han hecho varios intentos de construir una teoría
normativa sobre el fracaso del gobierno. Aunque la taxonomía de Wolf (1979a;
1979b; 1983; 1987; 1989) sobre el fracaso no comercial es quizás la más completa de
estas nuevas teorías, la crítica a su tipología ha llevado al desarrollo de teorías
alternativas sobre el fracaso del gobierno por parte de Le Grand (1991) y Vining y
Weimer (1991). En el presente documento se procura examinar brevemente esas
nuevas adiciones al conjunto de instrumentos de los analistas de políticas y
proporcionar alguna evaluación de su probable contribución a la adopción de
decisiones públicas.
El papel en sí está dividido en cinco partes principales. La sección 1 presenta una
visión general de la taxonomía de Wolf sobre el fracaso en el mercado. La sección 2 se
centra en la contribución de Le Grand al análisis de políticas, mientras que el trabajo
de Vining y Weimer se examina en la sección 3. En la sección 4 se esbozan críticas
tanto genéricas como específicas a la literatura emergente sobre la teoría normativa
del fracaso del gobierno. El documento termina con algunas observaciones finales
sobre las implicaciones de esta literatura para la formulación de políticas públicas en
la Sección 5.

I. LA TEORÍA DEL LOBO DEL FRACASO DEL NO-MERCADO2

En una serie de publicaciones pioneras Wolf (1979a; 1979b; 1983; 1987; 1989) ha
tratado conscientemente de construir un marco teórico que sirva de análogo
conceptual a la teoría establecida del fracaso del mercado. El propósito de su modelo
es "... corregir la asimetría en el tratamiento económico estándar de las deficiencias de
los mercados y los gobiernos mediante el desarrollo y la aplicación de una teoría de
'no mercado' -es decir, el fracaso del gobierno- para que la comparación entre los
mercados y los gobiernos pueda hacerse de manera más sistemática, y la elección
entre ellos se haga de manera más inteligente" (Wolf, 1987, pág. 43).
La teoría del fracaso no comercial en sí misma refleja la metodología ortodoxa
seguida en la teoría del fracaso comercial al tratar de atribuir diversos tipos de fracaso
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no comercial a las peculiaridades de las condiciones subyacentes de "demanda" y
"oferta". Wolf (1979, pág. 117/118) hace hincapié en esos paralelismos
metodológicos y sostiene que "así como algunos tipos de incentivos fomentan el fracaso
del mercado, también los incentivos que influyen en determinadas organizaciones no
comerciales pueden dar lugar a comportamientos y resultados que difieren de los que
son socialmente preferibles, según los mismos criterios de preferencia que los de los
mercados -

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eficiencia y equidad distributiva". Además, en respuesta a la pregunta de por qué se
manifiestan ciertas pautas de fracaso no comercial, formula la hipótesis de que "la
respuesta radica en las características distintivas de la oferta y la demanda que
diferencian los productos no comerciales de los productos comerciales" (Wolf, 1979,
pág. 118).
Wolf (1989, págs. 51 a 55) identifica cuatro atributos básicos de la oferta no
comercial. En primer lugar, sostiene que "los productos no comerciales suelen ser
difíciles de definir en principio, mal definidos en la práctica y extremadamente
difíciles de medir en cuanto a la cantidad o de evaluar en cuanto a la calidad" (Wolf,
1989, pág. 51). En consecuencia, los insumos se convierten generalmente en una
medida aproximada de la producción. En segundo lugar, Wolf postula que los
productos no comercializados son producidos generalmente por un único organismo
público que a menudo funciona como un monopolio legalmente constituido. La falta
de competencia resultante dificulta toda estimación significativa de la eficiencia
económica y, por consiguiente, sirve para ocultar las eficiencias distributivas y
productivas. En tercer lugar, Wolf (1989, pág. 52) sostiene que "la tecnología de
producción de productos no comercializados suele ser desconocida o, si se conoce, está
asociada a una considerable incertidumbre y ambigüedad", y por consiguiente puede
exacerbar las ineficiencias económicas. Por último, Wolf propone que la actividad de
producción no comercializada se caracteriza generalmente por la falta de un
mecanismo de evaluación de "resultados" equivalente a las ganancias o pérdidas para
evaluar el éxito. Además, a menudo no existe un procedimiento específico para poner
fin a la producción infructuosa.
Wolf (1989, págs. 39 y 50) identifica cinco "condiciones" básicas de la demanda no
comercial. En primer lugar, Wolf (1987, pág. 55) postula que "... una mayor
conciencia pública de las deficiencias del mercado" ha dado lugar a una menor
tolerancia de las mismas y, por consiguiente, a un mayor deseo público de intervención
estatal. Una segunda característica atribuida a la demanda de actividad no comercial
reside en la "organización política y el otorgamiento de derechos" (Wolf, 1988, p.40),
y los consiguientes aumentos de la eficacia de los grupos de interés especial en el
proceso político. En tercer lugar, la maximización de los políticos y burócratas se
recompensa por propagar "soluciones" intervencionistas a los "problemas" sociales
percibidos sin referencia a los costos de la aplicación. En cuarto lugar, la demanda de
actividad no relacionada con el mercado se ve reforzada por el "alto descuento de
tiempo de los actores políticos" (Wolf, 1989, pág. 40) debido a los períodos electorales
relativamente cortos que experimentan los políticos en la mayoría de las democracias
representativas. Un resultado importante de estos acuerdos constitucionales es una
mayor tasa de descuento de tiempo entre los políticos en comparación con la sociedad
en general, y el consiguiente énfasis en los costos y beneficios actuales en lugar de los
futuros. La "condición" final de la demanda no comercial identificada por Wolf (1989,
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p.41) es "... la disociación entre los que reciben los beneficios y los que pagan los
costos de los programas gubernamentales". Wolf argumenta que el desacoplamiento
se produce de dos formas diferentes. Por un lado, el "microdesacoplamiento" surge
cuando los beneficios de la acción colectiva se acumulan en un grupo particular,
mientras que los costos de dicha acción se dispersan entre todos los grupos. Por otra
parte, el "macrodesacoplamiento" se produce cuando los beneficios de

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La acción colectiva es compartida por todos los grupos, pero los costos de esta acción
se concentran en algún grupo específico.
Estas diversas peculiaridades en la naturaleza de la demanda y la oferta no mercantil
forman el fundamento de la teoría de Wolf sobre el fracaso del gobierno y la
taxonomía resultante del fracaso no mercantil. Además, la estructura de los
argumentos intrínsecos a esta teoría replica deliberadamente la lógica de la teoría del
fracaso del mercado. Wolf (1979a, p.115) pone la materia así:

Las características de la oferta y la demanda del sector no comercial son


fundamentales para la teoría del fracaso del sector no comercial. Proporcionan
una base para formular una tipología de fracaso no comercial análoga a la que
ya existe para el fracaso comercial. En ambos casos, los "fracasos" -ya sea de
mercado o no de mercado- se evalúan con los mismos criterios de éxito: la
eficiencia distributiva y la equidad distributiva juzgadas de acuerdo con alguna
norma social o ética explícita.

Incluyendo las desigualdades de distribución, Wolf ha desarrollado una taxonomía


cuádruple de fracaso no comercial. En primer lugar, y evidentemente con mucho la
forma más importante de fracaso no comercial (Wolf, 1979b, p.132) reside en
"internalidades y objetivos privados". Se trata de procedimientos de asignación y
evaluación intraorganizacional que determinan los resultados de la distribución tanto
para los organismos como para el personal de los mismos y, por consiguiente, forman
parte de sus respectivas funciones de utilidad. Aunque tanto las empresas de mercado
como las que no lo son deben emplear forzosamente una "versión interna del sistema
de precios" para la asignación de recursos dentro de la empresa, las presiones del
mercado aseguran que las "normas internas" de las organizaciones de mercado estén
fuertemente vinculadas al "sistema de precios externo", mientras que las organizaciones
que no lo son pueden tener internalidades en gran medida no relacionadas con un
rendimiento óptimo. Esto puede significar que el comportamiento real de alguna
empresa pública puede divergir de su función prevista o ideal. Así pues, de la misma
manera que el problema de las externalidades en el fracaso del mercado surge del
predominio de los costos privados en la adopción de decisiones del sector privado, el
problema de las internalidades en el fracaso no comercial surge del predominio de los
motivos privados en la adopción de decisiones del sector público.
En segundo lugar, los "costos redundantes y crecientes" representan otro tipo de fracaso
no comercial. En esencia, Wolf sostiene que, si bien los procesos de mercado imponen
una relación entre los costos de producción y los precios de producción, esta relación
suele estar ausente en la actividad ajena al mercado, ya que los ingresos se derivan de
fuentes ajenas al mercado, como los ingresos fiscales del gobierno. En consecuencia,
"cuando los ingresos que sustentan una actividad no guardan relación con los costos de su
producción, pueden utilizarse más recursos de los necesarios para producir un
determinado producto, o puede proporcionarse más de la actividad no relacionada con
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el mercado de lo que justifica la razón original de fracaso del mercado para
emprenderla en primer lugar" (Wolf, 1989, pág. 63).
El tercer tipo de fallo no comercial en la taxonomía wolfiana se denomina
"externalidades derivadas". Las externalidades derivadas son los efectos secundarios
no deseados e imprevistos de

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la intervención del gobierno diseñada para mejorar los casos percibidos de fracaso del
mercado. Así como las externalidades generadas en las relaciones de mercado
representan costos y beneficios no considerados por los agentes económicos, las
externalidades derivadas en la esfera no mercantil "... son efectos secundarios que no
son realizados por el organismo responsable de crearlos, y por lo tanto no afectan los
cálculos o el comportamiento del organismo" (Wolf, 1989, p.77). Al igual que las
externalidades del mercado, las externalidades derivadas pueden ser tanto positivas
como negativas.
En su clasificación de los fallos del mercado Wolf incluye la "equidad distributiva" a
las categorías convencionales de externalidades y bienes públicos, los rendimientos
crecientes a escala y las imperfecciones del mercado, a pesar de reconocer el hecho de
que la mayoría de los economistas ven los fallos del mercado exclusivamente en
términos de eficiencia (Wolf, 1989, pág. 28). En consecuencia, para mantener la
simetría de su tipología de fracaso no comercial con la teoría ortodoxa del fracaso
comercial, Wolf incorpora las consecuencias distributivas adversas como su categoría
final de fracaso no comercial. Si bien se formula la hipótesis de que "...existe un
proceso identificable por el cual las desigualdades pueden ser el resultado de
actividades no mercantiles...", similar a las desigualdades que se derivan de los
resultados del mercado, Wolf (1989, pág. 84) sostiene, no obstante, que las
desigualdades no mercantiles se producen característicamente en términos de poder y
privilegio, mientras que los fallos del mercado distributivo suelen aparecer en las
diferencias de ingresos y riqueza.

II. LA TEORÍA DE LE GRAND SOBRE EL FRACASO DEL GOBIERNO

Le Grand (1991) sostuvo que, si bien el intento de Wolf de crear una teoría del fracaso
del gobierno conceptualmente análoga a la teoría convencional del fracaso del
mercado es indudablemente un paso innovador, diversos problemas en la construcción
de esta teoría la hicieron menos influyente de lo que cabría esperar. En consecuencia,
Le Grand (1991, pág. 424) ha tratado de "construir una formulación alternativa de la
teoría del fracaso del mercado que sea, espero, más clara, analíticamente más precisa
y más completa". En esencia, la teoría "alternativa" de Le Grand sobre el fracaso del
gobierno equivale a la elaboración de una clasificación tripartita de la intervención
gubernamental en una economía de mercado, que está sujeta a evaluación en función de
dos medidas de eficiencia económica y un criterio de equidad no definido. Le Grand
(1991, pág. 431) sostiene que "el gobierno puede involucrarse en un área de actividad
social y económica de cualquiera, o de todas, las tres maneras siguientes: provisión,
impuestos o subsidios y regulación (énfasis original), y luego examina varios ejemplos
de estas formas de intervención del Estado utilizando la eficiencia distributiva, la x-
ineficiencia y el igualitarismo en los resultados económicos. Las limitaciones que se

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perciben de este enfoque se encuentran con la salvedad de que "sólo he podido dar un
esbozo de una teoría más consistente del fracaso del gobierno aquí" (Le Grand, 1991,
p. 442).
La provisión gubernamental, en la que el gobierno "puede proporcionar un producto
por sí mismo mediante la propiedad y el funcionamiento de los organismos
pertinentes y el empleo del personal correspondiente" (Le

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Grand, 1991, pág. 431) se argumenta que es económicamente ineficiente en
cualquiera de los dos casos genéricos. En primer lugar, cuando los gobiernos gozan de
un monopolio en el suministro de bienes y servicios, se puede prever tanto la
ineficiencia en la asignación como la x-ineficiencia en exceso de la que se obtendría
con la prestación privada. Y en segundo lugar, cuando la prestación del gobierno se
produce en circunstancias competitivas, pero la competencia se deriva de las
organizaciones que no buscan maximizar los beneficios. En este último caso se puede
anticipar una vez más la ineficiencia distributiva y la ineficiencia x. No se mantienen
expectativas a priori sobre las consecuencias de equidad de la provisión
gubernamental en relación con la provisión privada. Sin embargo, Le Grand (1991,
pág. 440) sostiene que la sustitución de un monopolio público por un monopolio
privado "podría tener un impacto desigual en esa distribución, porque a) este último
tendría más incentivos para explotar su posición a fin de maximizar los beneficios y
b) cualquier beneficio se acumularía a sus accionistas en lugar de a todos los
contribuyentes".
En virtud de los impuestos o subsidios gubernamentales, el gobierno "puede gravar
el producto básico, elevando así su precio por encima del nivel que se habría
alcanzado en un mercado competitivo, o puede subvencionar el producto básico,
bajando así su precio por debajo del nivel de mercado" (Le Grand, 1991, pág. 431)
(énfasis original). En ambos casos los precios se desviarán de los verdaderos costos de
producción, o de los costos sociales marginales, y en consecuencia el mecanismo de
precios no inducirá a la eficiencia en la asignación. Por consiguiente, deben adoptarse
procedimientos alternativos de asignación. El voto mayoritario tiene la doble ventaja
de permitir que toda una población determinada tenga igual participación en la
decisión del nivel óptimo de prestación de algún bien, pero también tiene numerosas
desventajas, entre ellas la falta de medida de las intensidades de preferencia, los altos
costos de organización y los problemas asociados con el teorema del votante medio.
Sin embargo, los impuestos y las subvenciones modificarán sin duda alguna los
incentivos a los que se enfrentan los consumidores y los productores, reasignarán
recursos e impondrán pérdidas de bienestar de peso muerto. En general, las pruebas
empíricas sobre la eficiencia económica de esta forma de intervención gubernamental
son contradictorias. Además, la situación de equidad de los impuestos o subsidios del
gobierno también está lejos de ser clara. Así, mientras que "es posible que una
combinación de financiación de impuestos y servicio subvencionado... sea más
igualitaria que si no existieran ni los impuestos en cuestión ni los subsidios...
...tampoco hay garantía de que promuevan la equidad" (Le Grand, 1991, p. 441). Por
último, los gobiernos "... pueden regular la producción y distribución del producto
básico, prescribiendo la estructura de los mercados o la cantidad, calidad o precio del
producto básico en cuestión" (Le Grand, 1991, pág. 431). Le Grand sostiene que
aunque en principio la regulación estatal puede dar lugar a resultados óptimos en
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cuanto a cantidad, calidad, precio y estructura del mercado, en la práctica al menos
dos factores inhiben la eficiencia de los programas de regulación. En primer lugar,
suele ser difícil, o incluso imposible, adquirir la información necesaria para que
funcionen los regímenes reglamentarios satisfactorios. Y en segundo lugar, el
fenómeno de la captura reglamentaria significa que los grupos de productores pueden
controlar el proceso de regulación, y

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...y lo influyen en su propia dirección. En consecuencia, la reglamentación
gubernamental generará por lo general tanto ineficiencia distributiva como
ineficiencia x, y al sofocar los incentivos a largo plazo también puede imbuir de
ineficiencia dinámica, En términos de equidad, Le Grand señala que si bien la
reglamentación puede redistribuir los ingresos hacia los individuos y grupos más
pobres, es igualmente probable que se produzcan consecuencias distributivas
regresivas perversas.

III. LA TEORÍA DE LA VID Y EL WEIMER SOBRE EL FRACASO DE LA


PRODUCCIÓN DEL GOBIERNO

Vining y Weimer (1991, pág. 1) sostuvieron que "a falta de una teoría normativa
convincente de la producción gubernamental, los debates sobre los límites apropiados del
gobierno y la conveniencia de la privatización deben resolverse sin una base conceptual
firme". Además, observan que, si bien "Charles Wolf ha tenido un importante
comienzo al tratar de establecer paralelos entre los fallos del mercado y las
manifestaciones de los fallos de suministro del gobierno" (Vining y Weimer, 1991,
pág. 1), la taxonomía de Wolf de los fallos no relacionados con el mercado tiene al
menos dos deficiencias importantes. En primer lugar, dado que el enfoque de Wolf no
es explícitamente normativo ni positivo, su papel como herramienta analítica en la
evaluación de la política pública es limitado. Y en segundo lugar, Vining y Weimer
(1991, p.2) observan que "aunque Wolf traza paralelismos sueltos con los fallos del
mercado, no aprovecha muchas de las implicaciones bien desarrolladas que pueden
aplicarse directamente al diagnóstico de los problemas de suministro del gobierno".
En consecuencia, a fin de remediar estas deficiencias percibidas en la teoría existente
sobre el fracaso del gobierno, Vining y Weimer (1991, pág. 1) "... tratan de
proporcionar un marco útil para comprender las consecuencias de la eficiencia de las
pautas alternativas de la oferta del gobierno desarrollando una perspectiva normativa
sobre cuándo el gobierno debe producir un bien o servicio por sí mismo y una
perspectiva positiva sobre la oferta del gobierno en general". Este aparato analítico
también puede considerarse como "... un marco para diagnosticar el fracaso jerárquico
u organizativo" (Vining y Weimer, 1991, p.3).
La teoría en sí misma se basa en gran medida en los recientes desarrollos de la
literatura sobre organización industrial, y especialmente en la teoría de los mercados
discutibles. Un mercado puede describirse como perfectamente contestable si no
existen barreras de entrada o salida (Baumol, Panzar y Willig, 1982). Por
consiguiente, la impugnabilidad puede actuar como sustituto de la competencia en los
mercados dominados por una o unas pocas empresas. En otras palabras, "la perfecta
capacidad de impugnación permite que la competencia en el mercado sustituya
efectivamente a la competencia en el mercado" (Vining y Weimer, 1991, pág. 6)

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(énfasis original). Convencionalmente, se considera que la posibilidad de
impugnación depende en gran medida del grado de especificidad de los activos y el
consiguiente problema de los costos hundidos.
Sin embargo, en el ámbito de la producción gubernamental, Vining y Weimer (1991)
sostienen que es posible identificar otros aspectos de la impugnabilidad. En primer
lugar, postulan la

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existencia de la posibilidad de impugnar la oferta, que se corresponde más
estrechamente con las nociones convencionales de los mercados impugnables, pero
que sin embargo incorpora algunas de las características singulares de la oferta del
sector público. La impugnabilidad de la oferta en este contexto se refiere a la
competencia real o potencial a la que se enfrenta un organismo público en el mercado
para su producción. Dadas las dificultades en la supervisión derivadas de la naturaleza
del suministro del gobierno, "la confianza en que la organización que produce el bien
no incurrirá en 'oportunismo' ...al no cumplir los términos del contrato o al explotar el
poder de negociación cuando los términos del contrato no cubran las contingencias
que surjan..." (Vining y Weimer, 1991, p.6) se convierte en un elemento importante
en la impugnabilidad del suministro. Abundan los ejemplos de bienes públicos en los
que la "confianza" es esencial, lo que explica la continuación de la producción pública,
siendo el ejemplo más conocido las fuerzas armadas. El argumento subyacente ha sido
generalizado por Vining y Weimer (1991, p. 6/7) de la siguiente manera:

...[C]uando el riesgo de oportunismo, determinado por el costo del


incumplimiento y la oportunidad de incumplimiento en la contratación, es alto,
la confianza es un importante activo específico para la producción del bien. Por
lo tanto, es poco probable que el suministro del bien sea discutible... Por
consiguiente, la producción gubernamental es un arreglo organizativo apropiado
cuando el riesgo de oportunismo es alto.

Un segundo atributo de la impugnabilidad de la producción gubernamental de bienes


públicos reside en la impugnabilidad de la propiedad que se refiere a "...la
credibilidad de la amenaza de transferencia de la propiedad de la organización"
(Vining y Weimer, 1991, p.6). Aunque la transferencia de propiedad de alguna oficina
puede producirse entre organismos o departamentos del amplio sector público, la
privatización es obviamente importante en este contexto.
Desde la perspectiva de la economía positiva, las características de eficiencia de
estas dos formas de impugnación son relativamente sencillas; cuando tanto la oferta
como la propiedad son altamente impugnables, existen poderosos incentivos que
promueven la asignación y la eficiencia x-, y los precios deben reflejar fielmente el
costo marginal. La conclusión normativa es que, en estas circunstancias, la
contratación será la modalidad de prestación más eficiente desde el punto de vista
social. Además, se puede llegar a la conclusión contraria cuando la capacidad de
impugnación es baja. En estas últimas condiciones, la producción del gobierno será
más eficiente desde el punto de vista social, siempre que las normas ex ante que
limitan la discrecionalidad de la administración sean eficaces para mantener la
captura de rentas por debajo de los niveles que se obtendrían con la contratación.

IV. CRÍTICAS A LA TEORÍA

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Son posibles varias respuestas al cuerpo de literatura emergente sobre teorías
económicas normativas del fracaso del gobierno o del mercado. Una forma de
organizar el comentario derivado es considerar la crítica genérica por separado de las
críticas específicas de teorías particulares.

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(i) Crítica general

Coase (1964, pág. 195) ha observado que "hasta que no nos demos cuenta de que
estamos eligiendo entre arreglos sociales que son más o menos todos fracasos, no es
probable que avancemos mucho", y los analistas de política suelen ser ahora
conscientes de que todos los instrumentos de política pública son significativamente
menos que perfectos. Por consiguiente, como el análisis de políticas suele implicar la
selección del instrumento de política más apropiado entre una serie de alternativas de
mercado y no de mercado, los analistas requieren una teoría exhaustiva que facilite la
comparación de la eficiencia relativa de los diferentes instrumentos. En otras palabras,
el análisis de políticas eficaces requiere una teoría general del fracaso organizativo, en
lugar de teorías conceptualmente distintas del fracaso del mercado y del fracaso no
comercial. Así lo ha reconocido Williamson (1989, pág. 92), quien ha sostenido que
"... todas las formas de organización, no sólo los mercados, deben ser evaluadas
comparativamente...". Por lo tanto, se necesitan criterios comunes que se apliquen por
igual a las organizaciones de mercado y a las gubernamentales. Dicho de otro modo,
"... si se llama a 'x' una eficiencia comparativa del mercado o una ineficiencia
comparativa del no mercado es arbitrario si lo único que importa es que el mercado y el no
mercado difieran a este respecto" (Williamson, 1989, pág. 93).
Dos de las tres teorías económicas normativas del fracaso del gobierno se acercan al
menos a este ideal, aunque siguen siendo problemáticas en muchos aspectos. Le
Grand (1991) emplea dos medidas de eficiencia económica y un criterio de equidad
para evaluar las diversas formas de intervención gubernamental, y como en principio
esos criterios pueden aplicarse también a los resultados del mercado, puede surgir un
marco comparativo para el análisis de políticas. Análogamente, Vining y Weimer
(1991) elaboran dos nuevos criterios, la posibilidad de impugnar la oferta y la
posibilidad de impugnar la propiedad, que pueden complementar las normas
existentes para juzgar el desempeño de las instituciones no mercantiles y mercantiles
por igual. Incluso la teoría de Wolf (1979a; 1979b; 1983; 1987; 1989) sobre el fracaso
no comercial, aunque se ocupa explícitamente de crear un análogo conceptual a la
teoría existente sobre el fracaso comercial, emplea la equidad distributiva para evaluar
tanto los mercados como los gobiernos.
Sin embargo, dado el estado actual de la técnica en la evaluación normativa de los
estados sociales alternativos, es improbable que aparezca en un futuro próximo una
teoría completamente unificada o general del comportamiento organizativo
comparativo. En parte, el problema gira en torno al concepto de eficiencia en la
asignación, que no sólo es un criterio estándar de bienestar en la teoría del fracaso del
mercado, sino que también es utilizado por Wolf, Le Grand, y Vining y Weimer. La
eficiencia distributiva se refiere a la distribución de los recursos productivos entre los
usos alternativos, lo cual produce una mezcla óptima de producción. En los mercados
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caracterizados por una competencia perfecta, la combinación óptima de producción
surge cuando los consumidores responden a unos precios que reflejan los verdaderos
costos de producción o los costos sociales marginales. La eficiencia de la asignación
implica, por lo tanto, una interacción entre la capacidad productiva de la sociedad y

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los deseos de consumo de la sociedad. Dicho de otra manera, tanto la demanda como
la oferta de las tijeras Marshallian son necesarias para determinar el nivel de
rendimiento eficiente de la asignación. Pero la producción del gobierno se ocupa a
menudo de suministrar bienes públicos, y la naturaleza no exclusiva de estos bienes
significa que no se dispone de ningún método directo para revelar las preferencias de
consumo y, por lo tanto, las curvas de demanda. Esto implica que no es posible
determinar la eficiencia de la asignación en estas circunstancias. 3 Debido a que los
consumidores pagan directamente en las transacciones del mercado, no existe un
problema equivalente. Por consiguiente, aunque la eficiencia distributiva es aplicable
en la teoría del fracaso del mercado, no tiene ninguna contrapartida operativa en una
teoría general del fracaso del gobierno.
Por último, algunos teóricos han argumentado que toda la empresa destinada a
construir una teoría normativa del fracaso del gobierno en la línea de la teoría
tradicional del fracaso del mercado está fuera de lugar. En esencia, esta línea de
argumentación sostiene que los fundamentos de bienestar paretianos del paradigma
del fracaso del mercado son defectuosos, y por consiguiente los intentos de simular
este modelo en el contexto del comportamiento de los gobiernos simplemente agravan
estos problemas. Peacock (1981, pág. 41) sostiene que los esfuerzos en este sentido
fomentan la confusión entre "... la incidencia real del 'fracaso colectivo' con la
incidencia que se obtendría si el gobierno siguiera los estrictos dictados de la
economía del bienestar".

(ii)Críticas específicas

La innovadora teoría de Wolf de los fallos en el mercado ha sido atacada en varios


aspectos. Peacock (1981, pág. 41) ha observado que la tipología de Wolf de fracaso
no comercial "... es deficiente al no incorporar el incentivo dado al sector privado para
proteger sus intereses en el hecho de la intervención pública por métodos que
aumentarán notablemente los costos de tratar de erradicar el fracaso del mercado por
medios selectivos". Aparte de algunas reservas sobre la "disyunción entre costos e
ingresos" y las "internalidades y objetivos organizativos" como formas de fracaso del
gobierno, Le Grand (1991) es mucho menos optimista sobre las "externalidades
derivadas". Observando que "cualquier actividad, ya sea emprendida en el sector
público o privado, puede tener efectos secundarios no deseados", Le Grand (1991,
pág. 431/431) sostiene que "... no parece haber ninguna razón a priori para suponer
que las organizaciones gubernamentales puedan crear más 'externalidades derivadas'
que las privadas; y, si ese es el caso, este tipo de externalidades son tanto una fuente
de mercado como de fracaso gubernamental". Las externalidades derivadas son, por lo
tanto, conceptualmente indistinguibles del significado convencional atribuido a las
externalidades. Vining y Weimer (1991) plantean dos objeciones a la taxonomía de

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Wolf de fracaso no comercial. En primer lugar, la tipología de Wolf "... no
proporciona ni una teoría positiva ni una teoría normativa de la oferta gubernamental"
(Vining y Weimer, 1991, pág. 2), lo que aparentemente limita su utilidad como
herramienta conceptual en

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el análisis de la política pública. Y en segundo lugar, Vining y Weimer (1991, pág. 2)
sostienen que "... aunque Wolf traza paralelismos sueltos con los fallos del mercado,
no aprovecha muchas de las implicaciones bien desarrolladas que pueden aplicarse
directamente al diagnóstico de los problemas de la oferta del gobierno".
Dada su cosecha mucho más reciente, la teoría de Le Grand sobre el fracaso del
gobierno ha atraído mucha menos atención. Sin embargo, se puede argumentar que
aunque el marco conceptual de Le Grand proporciona una forma útil de examinar el
fenómeno del fracaso del gobierno, es cuestionable que esto constituya una "teoría"
por derecho propio. Después de todo, la aplicación de los criterios de eficiencia
económica y algunos criterios de equidad a diversas políticas públicas (incluidas las
disposiciones gubernamentales, los impuestos o subsidios y la reglamentación)
representa el pan de cada día de la economía del bienestar aplicada y, por
consiguiente, difícilmente puede describirse como una nueva teoría normativa del
fracaso del gobierno.
La relativa juventud de la teoría de Vining y Weimer sobre el fracaso de la
producción del gobierno también implica que hasta la fecha ha recibido pocos
comentarios. No obstante, el énfasis que ponen en los problemas que plantea el
"oportunismo" en la producción de bienes públicos por parte de contratistas privados
puede ser engañoso. Se puede argumentar que el oportunismo es simplemente una
manifestación del problema más universal inherente a las relaciones entre el agente
principal y el agente. Así pues, tanto si el proceso político como "principal" designa a
una oficina pública o a una empresa privada como "agente" para producir algún bien
público, en ambos casos se establece una relación entre el principal y el agente. Y
dadas las propensiones de las empresas privadas a maximizar los beneficios, y de los
organismos públicos a perseguir la "vida tranquila", a priori no podemos predecir si
los costes sociales resultantes serán mayores con la producción directa del gobierno o
con la contratación, y la cuestión sólo puede resolverse empíricamente.

V. OBSERVACIONES FINALES

A pesar de los diversos problemas asociados con la literatura seminal sobre la teoría
económica normativa del no mercado del fracaso del gobierno, es evidente que ya se
han hecho progresos significativos en la construcción de un marco conceptual viable
para el análisis de políticas. De hecho, aunque este cuerpo de pensamiento está
todavía en sus inicios, ya sirve para recordar a los profesionales en el arte del análisis
de políticas que así como la no intervención tiene costos en forma de fracaso del
mercado, también la intervención pública demasiado activa puede tener costos en
forma de fracaso del gobierno. Sin embargo, queda mucho por hacer.
Dado el resultado ideal de una teoría común o unificada del fracaso organizativo, en
lugar de los paradigmas conceptualmente distintivos del fracaso del mercado y del
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fracaso del gobierno, tal vez el progreso en esta dirección sea más probable si el
esfuerzo se concentra en la elaboración de criterios normativos que puedan aplicarse
por igual tanto al público como a los

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actividad organizativa privada. Además, esto tendrá la ventaja añadida de poder
emplear algunos de los procedimientos analíticos existentes. Si se puede concebir
algún método satisfactorio de evaluación de la eficiencia distributiva de los productos
no cotizados, los teóricos podrán utilizar la eficiencia distributiva y la eficiencia X, así
como las actuales medidas de equidad distributiva, como la equidad vertical, la
equidad horizontal, la equidad de oportunidades y la igualdad de resultados. Vining y
Weimer (1991) ya han desarrollado dos nuevos puntos de referencia en forma de
impugnación de la oferta y de impugnación de la propiedad. Para que el análisis de
políticas tenga éxito, es esencial contar con criterios adicionales algo más amplios que
las preocupaciones tradicionales de la economía del bienestar convencional con
respecto a la eficiencia económica y la equidad económica, lo que implica no sólo la
formulación de políticas públicas sino también su aplicación en circunstancias del
mundo real. Las sugerencias de Wolf (1989) relativas a la participación y la rendición
de cuentas como medidas normativas representan, pues, un progreso considerable.

REFERENCIAS

Baumol, W. J., Panzar, J. C. y Willig, R. D. (1982), Contestable Markets and the


Theory of Industrial Structure. Nueva York: Harcourt Brace.

Coase, R.H. (1964), "Las industrias reguladas: Discusión". American Economic


Review: Documentos y actas, 54.

Dollery, B.E. (1993), "Perspectives on Wolf's Theory of Nonmarket Failure",


documento presentado en la 22ª Conferencia de Economistas, Universidad de
Murdoch, Perth (Australia Occidental).

Johansson, P. (1987), The Economic Theory and Measurement of Environmental


Benefits, Londres: Cambridge University Press.

Le Grand, J. (1991), "The Theory of Government Failure". British Journal of Political


Science, 21.

Vining, A.R. y Weimer, D.L. (1991), "Government Supply and Government


Production Failure: A Framework Based on Contestability", Journal of Public
Policy, 10.

Williamson, O.E. (1989). "Review of Markets or Governments: Eligiendo entre


alternativas imperfectas". Revista de Literatura Económica, 27.

Wolf, C. (1979a), "A Theory of Nonmarket Failure: Framework for Implementation


Analysis", Journal of Law and Economics, 22.

Wolf, C. (1979b), "Una teoría de los fracasos del no-mercado". Interés público, 55.

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Wolf, C. (1983), "'Non-market Failure' Revisited: The Anatomy and Physiology of
Government Deficiencies" en Hanusch, H. (ed) Anatomy of Government
Deficiencies, Nueva York, Springer-Verlag.

Wolf, C. (1987), "Fallos de mercado y no de mercado: Comparación y evaluación".


Revista de Políticas Públicas, 6.

Wolf, C. (1989), Markets or Governments: Eligiendo entre alternativas imperfectas,


Cambridge, MIT Press.

NOTAS DE PIEZA

1. Profesor titular del Departamento de Economía de la Universidad de Nueva Inglaterra, Armidale


NSW 2351, Australia.

2. Esta sección resume esencialmente una extensa discusión de la teoría de Wolf sobre el fracaso no
comercial contenida en Dollery (1993).

3. Se han desarrollado numerosos métodos indirectos para revelar la demanda de los consumidores de
bienes públicos y cuasi-públicos. Estos incluyen los mecanismos de Clark-Groves, encuestas de
hogares, métodos de costos de viaje y técnicas de precios hedónicos. Desafortunadamente, sin
embargo, todos los métodos tienen problemas significativos (Johansson, 1987).

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