Loi et règlement : sources du droit administratif

qui. Le conseil constitutionnel et le Conseil d’Etat (de façon indirecte pour ce dernier) sont chargés de veiller au respect de la répartition des compétences entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif. Il ne faut pas pour autant confondre les lois et les règlements.« Tous les êtres humains naissent libres et égaux en dignité et en droits. l’extension du domaine de la loi (B) et le contrôle du respect de la délimitation (C). la force de la loi et du règlement (II). in Revue administrative. Entreprenant ici d’étudier le statut juridique des lois et règlements administratifs en tant que source du droit administratif.15 et s Sur la question de l’insécurité juridique voir : Kdhir (M). on peut les réunir : il y a peu de lois qui ne sont pas prolongées par des règlements précisant leurs modalités d’application . 1 2 Rapport du Conseil d’Etat. par le Conseil d’Etat. I) Les domaines respectifs de la loi et du règlement La Constitution de 1958 a mis fin à la souveraineté de la loi. p. Ces matières sont énumérées limitativement dans divers articles de la Constitution et surtout dans l’article 34 qui énumère les domaines essentiels de la loi. Les lois et les règlements administratifs représentent l’ordinaire du droit écrit. 1993. et avec une incomparable rigueur. a instruit le procès circonstancié de la « prolifération » des textes (« logorrhée législative et réglementaire »). « Vers la fin de la sécurité juridique en droit français ? ». Le domaine de la loi est défini par rapport à celui du règlement. lequel relève du pouvoir exécutif. de leur « instabilité » et de la « dégradation » des normes édictées : autant de facteurs d’ « insécurité juridique » pour les citoyens2 et de risque d’arbitraire des autorités publiques. in EDCE 1992. remarquable que des dispositions législatives puissent être censurées pour inconstitutionnalité. S’agissant des normes générales de droit écrit. d’assurer la prévention de l’une et de l’autre. La surabondance et la médiocrité actuelles de ces lois et règlements ont été souvent dénoncées .538 . A quoi s’ajoute le fait que lois et règlements font l’objet de codifications communes. lorsqu’elles ne sont pas définies « de façon suffisamment claire et précise » et qu’elles sont par là créatrices d’insécurité juridique. il convient d’examiner les domaines respectifs de la loi et du règlement (I). d’autre part. il y a peu de règlements qui ne sont pas faits pour assurer l’application d’une loi. Il est. au service de l’objectif constitutionnel d’accessibilité et d’intelligibilité. et elles le sont notamment. c’est par celles édictées par les lois et règlements que l’administration est principalement régie. p. Désormais. Ils sont doués de raison et de conscience et doivent agir les uns envers les autres dans un esprit de fraternité ». d’abord. Nous étudierons dans cette partie la définition du domaine de la loi et du règlement (A). dans son rapport pour 19911. n°43. Cela signifie que la loi n’est plus la norme suprême (elle est soumise à la Constitution et aux normes internationales) et que son domaine n’est plus illimité. la loi fait l’objet d’une définition matérielle selon les matières sur lesquelles elle porte. alors que la fonction du droit est. la diversité et la hiérarchie des lois et des règlements (III).

b.a. La loi fixe les règles en matière de libertés publiques. Dans ces matières où le législateur détermine les principes fondamentaux. d’élection. de création de catégories d’établissements publics. en dehors des matières réservées à la loi. Comme déjà mentionné. La compétence du législateur dans ces matières est donc quasi exclusive. A cette énumération. On a donc assisté à l’unification du domaine de la loi. Les matières concernées par ce domaine de la loi sont considérées comme moins importantes (en terme d’intérêt pour les citoyens et le pays) et plus techniques. Pourtant. de nationalisations et dénationalisations. le domaine de la loi s’est élargi à partir du noyau dur que constitue l’article 34 (mais aussi les articles 53. la loi constitutionnelle du 22/02/1996 a ajouté les « lois de financement de la Sécurité sociale ». la règle. progressivement. c’est-àdire où il se contente d’une formulation générale. Il établit une distinction entre les domaines où le législateur fixe les règles (en rentrant le détail) et ceux où il détermine les principes fondamentaux (en restant à un certain niveau de généralité). de fonction publique. ce dernier doit préciser les modalités d’application des principes ainsi déterminés et les mettre en œuvre. Quant à l’article 37 de la Constitution. citons la procédure administrative ou la détermination des contraventions et des peines applicables. . L’intervention du législateur est considéré comme « noble » et composé des matières les plus importantes. En revanche. ce domaine de la loi recouvre ce qui touche au statut des personnes et à l’organisation économique et sociale. d’état des personnes. En effet. 72). d’administration des collectivités locales. il précise que les matières qui ne relèvent pas du domaine de la loi ont un caractère réglementaire et relèvent donc de la compétence du pouvoir exécutif (le règlement est édicté par décret du Premier ministre ou du Chef de l’Etat). il faut bien constater l’absence de frontière entre règles et principes fondamentaux. Le Parlement n’a jamais vraiment respecté la distinction et le gouvernement ne l’a jamais imposé. la collaboration avec l’exécutif est indispensable. le pouvoir réglementaire ne peut qu’apporter des précisions dans les matières dont la loi fixe les règles ou détermine les principes fondamentaux. La définition du domaine de la loi et du règlement L’article 34 énumère limitativement les domaines d’intervention du législateur. le pouvoir réglementaire est pleinement compétent et s’exerce de façon « autonome ». d’enseignement. La loi détermine les principes fondamentaux en matière de défense nationale. L’extension du domaine de la loi Comment se situe le domaine de la loi par rapport à celui du règlement ? Les définitions que nous avons données semblent indiquer que la compétence du législateur est l’exception et celle du pouvoir réglementaire. de propriété. 66. de droit pénal. Parmi les matières réservées au pouvoir réglementaire. c'est-à-dire sans qu’une loi soit nécessaire. En réalité. de droit du travail et de droit social. Même le Conseil d’Etat et le Conseil constitutionnel n’en ont pas tenu compte dans leurs décisions. Schématiquement.

Le contrôle du respect de la délimitation Il faut distinguer le respect du domaine réglementaire par le législateur (1) et celui du domaine législatif (2) 1) Le contrôle du respect du domaine réglementaire par le législateur 3 CC. l’extension de la compétence législative est considérée acquise. la Déclaration des droits de l’homme (DDHC). 30 juillet 1982. Blocage des prix et des revenus. de plus en plus nombreux. il peut seul intervenir en soulevant l’irrecevabilité du texte ou en demandant la délégalisation au Conseil constitutionnel (selon les procédures des articles 41 et 37 alinéa 2). comportent des dispositions de nature législatives qui échappent au Parlement et limitent donc son champ de compétence. au gré des infléchissements donnés par le Conseil constitutionnel. l’élargissement du domaine de la loi est le résultat de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. quel que soit le domaine sur lequel elle porte. En effet. Nous pouvons pourtant émettre une réserve à cette liberté du législateur : celle des normes communautaires. en particulier. La définition matérielle de la loi. Les dispositions en cause ne peuvent pas être censurées par le Conseil constitutionnel ni. Le Conseil constitutionnel avait ainsi incorporé dans le domaine de la loi détermination des contraventions punies de peines privatives de liberté. En effet. du fait de leur forme législative. Dans les hypothèses ou l’irrecevabilité n’est pas soulevée ni la délégalisation demandée. par le Conseil d’Etat. les règlements et les directives. Grandes décisions du Conseil constitutionnel . Des actes de nature réglementaire peuvent donc revêtir une « forme législative ». le législateur a investi ou réinvesti des domaines avec l’accord implicite du gouvernement. mais aussi par référence aux normes auxquelles renvoie le préambule de la Constitution et. le Conseil considère que l’intervention du législateur dans le domaine réglementaire n’entache pas la loi d’inconstitutionnalité3. telle qu’on la trouve dans la Constitution est dépassée. S’il ne réagit pas. c. Il résulte de tout ce qui précède qu’il n’y a pas une compétence de droit commun et une compétence d’exception. Elle laisse place à une définition organique et formelle : la loi est le texte adopté par une majorité selon la procédure législative. Cela signifie qu’aucun domaine n’est a priori interdit au législateur. Nous dirions plutôt que le législateur et le gouvernement ont chacun leur domaine propre dont les frontières sont mouvantes. lorsque le gouvernement estime que le législateur empiète sur le domaine réglementaire. En effet. Cette extension implicite de la compétence législative a pu se réaliser grâce à la position adoptée par le Conseil constitutionnel.En premier lieu. Certains de ces actes. ce dernier a défini le domaine de la loi non seulement par référence à l’article 34. qui s’intègrent de plein droit dans l’ordre juridique français. les instances communautaires édictent des actes. En second lieu.

2) Le contrôle du respect du domaine législatif par le gouvernement Il est assuré de façon indirecte par le Conseil d’Etat. Ce contrôle des irrecevabilités en amont du vote de la loi est tombé en désuétude. L’article 37 alinéa 2 autorise le gouvernement à les modifier par décrets pris après avis du Conseil d’Etat. Lorsque le gouvernement estime qu’une disposition contenue dans une loi empiète sur le domaine réglementaire. si la loi est à l’origine de l’empiètement du gouvernement sur le domaine législatif. du domaine législatif vers le domaine réglementaire. le Conseil constitutionnel doit se prononcer dans les huit jours. qui n’a pas été contrôlée par le Conseil constitutionnel. organise un transfert abusif de compétence. il peut demander au Conseil de déclarer que cette disposition est de nature réglementaire (article 37 alinéa 2 de la Constitution. Dans le cas du contraire. Par conséquent. le Conseil d’Etat n’est pas juge de la constitutionnalité de la loi. Le conseil constitutionnel peut également être saisi d’une loi déjà promulguée. même temporaire. Nombre de ces textes sont intervenus sur des matières non prévues à l’article 34 de la Constitution de 1958. le gouvernement peut soulever l’irrecevabilité du texte (article 41 de la constitution) s’il estime que la proposition ou l’amendement sont déclarés irrecevables. Il fallait donc rétablir ces textes dans le domaine réglementaire. Le premier. le plus classique.Il est assuré par le Conseil constitutionnel à différents niveaux. il faut citer un cas particulier de protection du domaine réglementaire qui concerne les textes législatifs antérieurs à 1958. Il est vrai que cette procédure crée un climat de tension au sein des assemblées et qu’il est préférable pour le gouvernement de laisser sa majorité repousser la proposition ou l’amendement en cause lors du vote normal (à l’issue des débats). le gouvernement ne réagisse pas. Le Conseil d’Etat n’a pu que valider les peines fixées par le gouvernement. Ainsi. Le deuxième cas de figure est celui dans lequel une loi. Il doit la prendre en compte telle qu’elle a été promulguée. En effet. est celui dans lequel le gouvernement a pris un règlement qui empiète sur le domaine législatif. Le Conseil d’Etat ne peut se prononcer sur l’empiètement qu’à l’occasion d’un recours pour excès de pouvoir intenté par un justiciable contre le règlement. Enfin. Il donne alors implicitement son accord à l’extension du domaine de la loi audelà de l’article 34. procédure de la délégalisation). il se peut également que. La protection du domaine législatif est alors difficile à mettre en œuvre. Au moment du dépôt d’une loi. La déclaration du Conseil permet au gouvernement de modifier la disposition par décret réglementaire. Comme nous l’avons vu. face à une proposition ou un amendement empiétant sur le domaine réglementaire. L’inconvénient de cette procédure est que le Conseil ne rend pas sa décision avant de nombreux mois. l’irrégularité constatée est couverte par la loi (théorie de la loi écran). l’ordonnance du 23 décembre 1958 a autorisé le gouvernement à créer des peines privatives de liberté alors qu’il semblait que cette compétence relevait du législateur (la compétence exclusive du législateur sera reconnue par le Conseil constitutionnel en 1973). . Il faut distinguer deux cas de figure. en cours de débat d’une proposition de loi ou d’amendements parlementaires. Cet accord est donné d’autant plus facilement que le texte en cause est un projet de loi (c'est-à-dire d’origine gouvernementale) incluant volontairement des dispositions de nature réglementaire.

Ainsi. l’inconstitutionnalité est en quelque sorte « validée ». Sa passivité ou la difficulté à élaborer certaines de ces mesures peuvent donc retarder d’autant la mise ne œuvre du texte. à la loi. la complétant ou affectant son domaine. doit être en pratique assortie de quelques réserves. quant à sa force juridique. acte intouchable Après son adoption. Lorsque la loi se borne à fixer les grandes lignes d’une réforme. Le rôle du gouvernement est alors déterminant dans la mesure où c’est à lui qu’il revient de prendre les mesures d’application de la loi (pouvoir réglementaire dérivé). Dans ce délai. elle s’impose non seulement à toutes les autorités administratives et aux juridictions. Cette conclusion. il faut noter que la plupart du temps. si une loi contenant des dispositions inconstitutionnelles n’a pas été déférée au Conseil constitutionnel avant sa promulgation. le caractère abstrait et/ou général de la loi ne permet pas de l’appliquer directement. une disposition inconstitutionnelle en vigueur n’échappe pas à toute forme de contrôle. B) Le règlement. Mais même lorsqu’il ne lui est pas subordonné. le Président et les autorités compétentes peuvent saisir le Conseil constitutionnel de la constitutionnalité de la loi (article 61 alinéa 2C). dans sa décision du 15 mars 1999 relative à la NouvelleCalédonie. A partir de là. pour la première fois. le texte de loi est transmis au Président de la République en vue de sa promulgation. La promulgation est l’acte par lequel le Président reconnaît l’existence d’une loi et ordonne aux autorités publiques de la respecter et de la faire respecter. Le Conseil constitutionnel a en effet admis que la constitutionnalité d’une loi déjà promulguée pouvait être contestée à l’occasion de l’examen de tout texte ultérieur la modifiant. Pour autant. le règlement demeure inférieur. le Conseil constitutionnel a fait usage de ce « filet de sécurité » en censurant une disposition en vigueur depuis quatorze ans. Par conséquent. C’est donc en définitive du pouvoir réglementaire que dépend la mise en application de la loi. L’acte de promulgation rend donc la loi exécutoire. elle ne peut recevoir application que lorsqu’un règlement est intervenu pour les traduire concrètement. une fois promulguée devient un acte intouchable (A). Bibliographie . le règlement quant à lui demeure un acte précaire (B) A) La loi promulguée. mais encore elle ne peut plus être contestée devant un juge. Seule une autre loi peut la modifier ou l’abroger. acte précaire Le règlement demeure subordonné à la loi dans toutes les matières ou les compétences réglementaire et législative restent appelées à s’exercer l’une et l’autre. Enfin.II) La force de la loi et du règlement La loi. dans les rares matières d’où toute compétence législative est exclue. Celui-ci dispose d’un délai de 15 jours pour le promulguer.

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