Loi et règlement : sources du droit administratif

a instruit le procès circonstancié de la « prolifération » des textes (« logorrhée législative et réglementaire »). on peut les réunir : il y a peu de lois qui ne sont pas prolongées par des règlements précisant leurs modalités d’application . il convient d’examiner les domaines respectifs de la loi et du règlement (I).« Tous les êtres humains naissent libres et égaux en dignité et en droits. S’agissant des normes générales de droit écrit. 1993. la loi fait l’objet d’une définition matérielle selon les matières sur lesquelles elle porte. 1 2 Rapport du Conseil d’Etat. remarquable que des dispositions législatives puissent être censurées pour inconstitutionnalité. in EDCE 1992. d’abord.538 . Le conseil constitutionnel et le Conseil d’Etat (de façon indirecte pour ce dernier) sont chargés de veiller au respect de la répartition des compétences entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif. par le Conseil d’Etat. Ces matières sont énumérées limitativement dans divers articles de la Constitution et surtout dans l’article 34 qui énumère les domaines essentiels de la loi. alors que la fonction du droit est. et elles le sont notamment. La surabondance et la médiocrité actuelles de ces lois et règlements ont été souvent dénoncées . la diversité et la hiérarchie des lois et des règlements (III). l’extension du domaine de la loi (B) et le contrôle du respect de la délimitation (C).15 et s Sur la question de l’insécurité juridique voir : Kdhir (M). p. Entreprenant ici d’étudier le statut juridique des lois et règlements administratifs en tant que source du droit administratif. Cela signifie que la loi n’est plus la norme suprême (elle est soumise à la Constitution et aux normes internationales) et que son domaine n’est plus illimité. d’autre part. d’assurer la prévention de l’une et de l’autre. lorsqu’elles ne sont pas définies « de façon suffisamment claire et précise » et qu’elles sont par là créatrices d’insécurité juridique. Désormais. il y a peu de règlements qui ne sont pas faits pour assurer l’application d’une loi. et avec une incomparable rigueur. qui. au service de l’objectif constitutionnel d’accessibilité et d’intelligibilité. n°43. Ils sont doués de raison et de conscience et doivent agir les uns envers les autres dans un esprit de fraternité ». I) Les domaines respectifs de la loi et du règlement La Constitution de 1958 a mis fin à la souveraineté de la loi. in Revue administrative. Il ne faut pas pour autant confondre les lois et les règlements. A quoi s’ajoute le fait que lois et règlements font l’objet de codifications communes. Le domaine de la loi est défini par rapport à celui du règlement. la force de la loi et du règlement (II). Nous étudierons dans cette partie la définition du domaine de la loi et du règlement (A). Il est. lequel relève du pouvoir exécutif. c’est par celles édictées par les lois et règlements que l’administration est principalement régie. Les lois et les règlements administratifs représentent l’ordinaire du droit écrit. « Vers la fin de la sécurité juridique en droit français ? ». dans son rapport pour 19911. p. de leur « instabilité » et de la « dégradation » des normes édictées : autant de facteurs d’ « insécurité juridique » pour les citoyens2 et de risque d’arbitraire des autorités publiques.

de droit pénal. Quant à l’article 37 de la Constitution.a. Comme déjà mentionné. la règle. Il établit une distinction entre les domaines où le législateur fixe les règles (en rentrant le détail) et ceux où il détermine les principes fondamentaux (en restant à un certain niveau de généralité). de création de catégories d’établissements publics. Pourtant. d’élection. Parmi les matières réservées au pouvoir réglementaire. de propriété. d’administration des collectivités locales. la collaboration avec l’exécutif est indispensable. Dans ces matières où le législateur détermine les principes fondamentaux. En effet. En revanche. la loi constitutionnelle du 22/02/1996 a ajouté les « lois de financement de la Sécurité sociale ». en dehors des matières réservées à la loi. d’enseignement. La loi fixe les règles en matière de libertés publiques. La loi détermine les principes fondamentaux en matière de défense nationale. c’est-àdire où il se contente d’une formulation générale. ce domaine de la loi recouvre ce qui touche au statut des personnes et à l’organisation économique et sociale. ce dernier doit préciser les modalités d’application des principes ainsi déterminés et les mettre en œuvre. le pouvoir réglementaire est pleinement compétent et s’exerce de façon « autonome ». progressivement. A cette énumération. de fonction publique. La compétence du législateur dans ces matières est donc quasi exclusive. d’état des personnes. Même le Conseil d’Etat et le Conseil constitutionnel n’en ont pas tenu compte dans leurs décisions. En réalité. La définition du domaine de la loi et du règlement L’article 34 énumère limitativement les domaines d’intervention du législateur. le domaine de la loi s’est élargi à partir du noyau dur que constitue l’article 34 (mais aussi les articles 53. de droit du travail et de droit social. . Les matières concernées par ce domaine de la loi sont considérées comme moins importantes (en terme d’intérêt pour les citoyens et le pays) et plus techniques. Schématiquement. b. 66. 72). c'est-à-dire sans qu’une loi soit nécessaire. L’extension du domaine de la loi Comment se situe le domaine de la loi par rapport à celui du règlement ? Les définitions que nous avons données semblent indiquer que la compétence du législateur est l’exception et celle du pouvoir réglementaire. L’intervention du législateur est considéré comme « noble » et composé des matières les plus importantes. citons la procédure administrative ou la détermination des contraventions et des peines applicables. de nationalisations et dénationalisations. Le Parlement n’a jamais vraiment respecté la distinction et le gouvernement ne l’a jamais imposé. il précise que les matières qui ne relèvent pas du domaine de la loi ont un caractère réglementaire et relèvent donc de la compétence du pouvoir exécutif (le règlement est édicté par décret du Premier ministre ou du Chef de l’Etat). On a donc assisté à l’unification du domaine de la loi. le pouvoir réglementaire ne peut qu’apporter des précisions dans les matières dont la loi fixe les règles ou détermine les principes fondamentaux. il faut bien constater l’absence de frontière entre règles et principes fondamentaux.

en particulier. En effet. par le Conseil d’Etat. Il résulte de tout ce qui précède qu’il n’y a pas une compétence de droit commun et une compétence d’exception. l’élargissement du domaine de la loi est le résultat de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. il peut seul intervenir en soulevant l’irrecevabilité du texte ou en demandant la délégalisation au Conseil constitutionnel (selon les procédures des articles 41 et 37 alinéa 2). Les dispositions en cause ne peuvent pas être censurées par le Conseil constitutionnel ni. les règlements et les directives. La définition matérielle de la loi. ce dernier a défini le domaine de la loi non seulement par référence à l’article 34. En effet. Nous dirions plutôt que le législateur et le gouvernement ont chacun leur domaine propre dont les frontières sont mouvantes. comportent des dispositions de nature législatives qui échappent au Parlement et limitent donc son champ de compétence. Elle laisse place à une définition organique et formelle : la loi est le texte adopté par une majorité selon la procédure législative.En premier lieu. l’extension de la compétence législative est considérée acquise. Nous pouvons pourtant émettre une réserve à cette liberté du législateur : celle des normes communautaires. lorsque le gouvernement estime que le législateur empiète sur le domaine réglementaire. du fait de leur forme législative. Blocage des prix et des revenus. Cela signifie qu’aucun domaine n’est a priori interdit au législateur. En second lieu. Des actes de nature réglementaire peuvent donc revêtir une « forme législative ». mais aussi par référence aux normes auxquelles renvoie le préambule de la Constitution et. au gré des infléchissements donnés par le Conseil constitutionnel. les instances communautaires édictent des actes. Le Conseil constitutionnel avait ainsi incorporé dans le domaine de la loi détermination des contraventions punies de peines privatives de liberté. c. 30 juillet 1982. de plus en plus nombreux. le législateur a investi ou réinvesti des domaines avec l’accord implicite du gouvernement. Certains de ces actes. le Conseil considère que l’intervention du législateur dans le domaine réglementaire n’entache pas la loi d’inconstitutionnalité3. telle qu’on la trouve dans la Constitution est dépassée. Dans les hypothèses ou l’irrecevabilité n’est pas soulevée ni la délégalisation demandée. En effet. qui s’intègrent de plein droit dans l’ordre juridique français. la Déclaration des droits de l’homme (DDHC). Le contrôle du respect de la délimitation Il faut distinguer le respect du domaine réglementaire par le législateur (1) et celui du domaine législatif (2) 1) Le contrôle du respect du domaine réglementaire par le législateur 3 CC. Grandes décisions du Conseil constitutionnel . S’il ne réagit pas. quel que soit le domaine sur lequel elle porte. Cette extension implicite de la compétence législative a pu se réaliser grâce à la position adoptée par le Conseil constitutionnel.

le Conseil d’Etat n’est pas juge de la constitutionnalité de la loi. Le conseil constitutionnel peut également être saisi d’une loi déjà promulguée. . Nombre de ces textes sont intervenus sur des matières non prévues à l’article 34 de la Constitution de 1958. même temporaire. Il faut distinguer deux cas de figure. le gouvernement peut soulever l’irrecevabilité du texte (article 41 de la constitution) s’il estime que la proposition ou l’amendement sont déclarés irrecevables. En effet. 2) Le contrôle du respect du domaine législatif par le gouvernement Il est assuré de façon indirecte par le Conseil d’Etat. Ainsi.Il est assuré par le Conseil constitutionnel à différents niveaux. si la loi est à l’origine de l’empiètement du gouvernement sur le domaine législatif. L’inconvénient de cette procédure est que le Conseil ne rend pas sa décision avant de nombreux mois. est celui dans lequel le gouvernement a pris un règlement qui empiète sur le domaine législatif. l’ordonnance du 23 décembre 1958 a autorisé le gouvernement à créer des peines privatives de liberté alors qu’il semblait que cette compétence relevait du législateur (la compétence exclusive du législateur sera reconnue par le Conseil constitutionnel en 1973). Dans le cas du contraire. du domaine législatif vers le domaine réglementaire. Le Conseil d’Etat n’a pu que valider les peines fixées par le gouvernement. en cours de débat d’une proposition de loi ou d’amendements parlementaires. il peut demander au Conseil de déclarer que cette disposition est de nature réglementaire (article 37 alinéa 2 de la Constitution. face à une proposition ou un amendement empiétant sur le domaine réglementaire. le plus classique. le gouvernement ne réagisse pas. Il est vrai que cette procédure crée un climat de tension au sein des assemblées et qu’il est préférable pour le gouvernement de laisser sa majorité repousser la proposition ou l’amendement en cause lors du vote normal (à l’issue des débats). Comme nous l’avons vu. La protection du domaine législatif est alors difficile à mettre en œuvre. qui n’a pas été contrôlée par le Conseil constitutionnel. Le Conseil d’Etat ne peut se prononcer sur l’empiètement qu’à l’occasion d’un recours pour excès de pouvoir intenté par un justiciable contre le règlement. Ce contrôle des irrecevabilités en amont du vote de la loi est tombé en désuétude. Le deuxième cas de figure est celui dans lequel une loi. Il doit la prendre en compte telle qu’elle a été promulguée. La déclaration du Conseil permet au gouvernement de modifier la disposition par décret réglementaire. l’irrégularité constatée est couverte par la loi (théorie de la loi écran). Lorsque le gouvernement estime qu’une disposition contenue dans une loi empiète sur le domaine réglementaire. Le premier. Enfin. Il donne alors implicitement son accord à l’extension du domaine de la loi audelà de l’article 34. le Conseil constitutionnel doit se prononcer dans les huit jours. Au moment du dépôt d’une loi. organise un transfert abusif de compétence. Par conséquent. procédure de la délégalisation). il faut citer un cas particulier de protection du domaine réglementaire qui concerne les textes législatifs antérieurs à 1958. Il fallait donc rétablir ces textes dans le domaine réglementaire. Cet accord est donné d’autant plus facilement que le texte en cause est un projet de loi (c'est-à-dire d’origine gouvernementale) incluant volontairement des dispositions de nature réglementaire. L’article 37 alinéa 2 autorise le gouvernement à les modifier par décrets pris après avis du Conseil d’Etat. il se peut également que.

acte précaire Le règlement demeure subordonné à la loi dans toutes les matières ou les compétences réglementaire et législative restent appelées à s’exercer l’une et l’autre. le caractère abstrait et/ou général de la loi ne permet pas de l’appliquer directement. Seule une autre loi peut la modifier ou l’abroger. à la loi. une fois promulguée devient un acte intouchable (A). mais encore elle ne peut plus être contestée devant un juge. Cette conclusion. doit être en pratique assortie de quelques réserves. la complétant ou affectant son domaine. Sa passivité ou la difficulté à élaborer certaines de ces mesures peuvent donc retarder d’autant la mise ne œuvre du texte. le Conseil constitutionnel a fait usage de ce « filet de sécurité » en censurant une disposition en vigueur depuis quatorze ans. Par conséquent. Ainsi. elle s’impose non seulement à toutes les autorités administratives et aux juridictions. B) Le règlement. quant à sa force juridique. le texte de loi est transmis au Président de la République en vue de sa promulgation. C’est donc en définitive du pouvoir réglementaire que dépend la mise en application de la loi. A partir de là. acte intouchable Après son adoption. Enfin. dans les rares matières d’où toute compétence législative est exclue. Mais même lorsqu’il ne lui est pas subordonné. Celui-ci dispose d’un délai de 15 jours pour le promulguer. La promulgation est l’acte par lequel le Président reconnaît l’existence d’une loi et ordonne aux autorités publiques de la respecter et de la faire respecter. pour la première fois. le règlement demeure inférieur. le règlement quant à lui demeure un acte précaire (B) A) La loi promulguée. l’inconstitutionnalité est en quelque sorte « validée ». elle ne peut recevoir application que lorsqu’un règlement est intervenu pour les traduire concrètement. Bibliographie . si une loi contenant des dispositions inconstitutionnelles n’a pas été déférée au Conseil constitutionnel avant sa promulgation. une disposition inconstitutionnelle en vigueur n’échappe pas à toute forme de contrôle. Le Conseil constitutionnel a en effet admis que la constitutionnalité d’une loi déjà promulguée pouvait être contestée à l’occasion de l’examen de tout texte ultérieur la modifiant. dans sa décision du 15 mars 1999 relative à la NouvelleCalédonie. le Président et les autorités compétentes peuvent saisir le Conseil constitutionnel de la constitutionnalité de la loi (article 61 alinéa 2C). Dans ce délai. il faut noter que la plupart du temps. Pour autant. L’acte de promulgation rend donc la loi exécutoire. Lorsque la loi se borne à fixer les grandes lignes d’une réforme. Le rôle du gouvernement est alors déterminant dans la mesure où c’est à lui qu’il revient de prendre les mesures d’application de la loi (pouvoir réglementaire dérivé).II) La force de la loi et du règlement La loi.

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