Loi et règlement : sources du droit administratif

par le Conseil d’Etat. la loi fait l’objet d’une définition matérielle selon les matières sur lesquelles elle porte. l’extension du domaine de la loi (B) et le contrôle du respect de la délimitation (C). S’agissant des normes générales de droit écrit. d’autre part. il y a peu de règlements qui ne sont pas faits pour assurer l’application d’une loi. remarquable que des dispositions législatives puissent être censurées pour inconstitutionnalité. et elles le sont notamment. 1993. Les lois et les règlements administratifs représentent l’ordinaire du droit écrit. Ces matières sont énumérées limitativement dans divers articles de la Constitution et surtout dans l’article 34 qui énumère les domaines essentiels de la loi. la diversité et la hiérarchie des lois et des règlements (III). I) Les domaines respectifs de la loi et du règlement La Constitution de 1958 a mis fin à la souveraineté de la loi. c’est par celles édictées par les lois et règlements que l’administration est principalement régie. il convient d’examiner les domaines respectifs de la loi et du règlement (I). d’assurer la prévention de l’une et de l’autre. A quoi s’ajoute le fait que lois et règlements font l’objet de codifications communes. au service de l’objectif constitutionnel d’accessibilité et d’intelligibilité. Le conseil constitutionnel et le Conseil d’Etat (de façon indirecte pour ce dernier) sont chargés de veiller au respect de la répartition des compétences entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif. lorsqu’elles ne sont pas définies « de façon suffisamment claire et précise » et qu’elles sont par là créatrices d’insécurité juridique. d’abord. in EDCE 1992.« Tous les êtres humains naissent libres et égaux en dignité et en droits. dans son rapport pour 19911. p. Entreprenant ici d’étudier le statut juridique des lois et règlements administratifs en tant que source du droit administratif. Le domaine de la loi est défini par rapport à celui du règlement.538 . 1 2 Rapport du Conseil d’Etat. Cela signifie que la loi n’est plus la norme suprême (elle est soumise à la Constitution et aux normes internationales) et que son domaine n’est plus illimité. Il ne faut pas pour autant confondre les lois et les règlements. Nous étudierons dans cette partie la définition du domaine de la loi et du règlement (A). La surabondance et la médiocrité actuelles de ces lois et règlements ont été souvent dénoncées .15 et s Sur la question de l’insécurité juridique voir : Kdhir (M). Ils sont doués de raison et de conscience et doivent agir les uns envers les autres dans un esprit de fraternité ». Il est. alors que la fonction du droit est. la force de la loi et du règlement (II). Désormais. qui. in Revue administrative. a instruit le procès circonstancié de la « prolifération » des textes (« logorrhée législative et réglementaire »). et avec une incomparable rigueur. de leur « instabilité » et de la « dégradation » des normes édictées : autant de facteurs d’ « insécurité juridique » pour les citoyens2 et de risque d’arbitraire des autorités publiques. p. on peut les réunir : il y a peu de lois qui ne sont pas prolongées par des règlements précisant leurs modalités d’application . lequel relève du pouvoir exécutif. « Vers la fin de la sécurité juridique en droit français ? ». n°43.

On a donc assisté à l’unification du domaine de la loi. La loi détermine les principes fondamentaux en matière de défense nationale. Dans ces matières où le législateur détermine les principes fondamentaux. d’administration des collectivités locales. le domaine de la loi s’est élargi à partir du noyau dur que constitue l’article 34 (mais aussi les articles 53. Il établit une distinction entre les domaines où le législateur fixe les règles (en rentrant le détail) et ceux où il détermine les principes fondamentaux (en restant à un certain niveau de généralité). la règle. La définition du domaine de la loi et du règlement L’article 34 énumère limitativement les domaines d’intervention du législateur. La loi fixe les règles en matière de libertés publiques. L’intervention du législateur est considéré comme « noble » et composé des matières les plus importantes. En revanche. de propriété. d’élection. Pourtant. ce domaine de la loi recouvre ce qui touche au statut des personnes et à l’organisation économique et sociale. Le Parlement n’a jamais vraiment respecté la distinction et le gouvernement ne l’a jamais imposé. Schématiquement. la collaboration avec l’exécutif est indispensable. de droit du travail et de droit social. L’extension du domaine de la loi Comment se situe le domaine de la loi par rapport à celui du règlement ? Les définitions que nous avons données semblent indiquer que la compétence du législateur est l’exception et celle du pouvoir réglementaire. La compétence du législateur dans ces matières est donc quasi exclusive. le pouvoir réglementaire est pleinement compétent et s’exerce de façon « autonome ». c'est-à-dire sans qu’une loi soit nécessaire. il précise que les matières qui ne relèvent pas du domaine de la loi ont un caractère réglementaire et relèvent donc de la compétence du pouvoir exécutif (le règlement est édicté par décret du Premier ministre ou du Chef de l’Etat).a. Même le Conseil d’Etat et le Conseil constitutionnel n’en ont pas tenu compte dans leurs décisions. ce dernier doit préciser les modalités d’application des principes ainsi déterminés et les mettre en œuvre. de droit pénal. 66. . b. c’est-àdire où il se contente d’une formulation générale. Parmi les matières réservées au pouvoir réglementaire. En effet. 72). d’état des personnes. la loi constitutionnelle du 22/02/1996 a ajouté les « lois de financement de la Sécurité sociale ». en dehors des matières réservées à la loi. de fonction publique. d’enseignement. En réalité. de création de catégories d’établissements publics. citons la procédure administrative ou la détermination des contraventions et des peines applicables. Comme déjà mentionné. il faut bien constater l’absence de frontière entre règles et principes fondamentaux. Les matières concernées par ce domaine de la loi sont considérées comme moins importantes (en terme d’intérêt pour les citoyens et le pays) et plus techniques. progressivement. de nationalisations et dénationalisations. le pouvoir réglementaire ne peut qu’apporter des précisions dans les matières dont la loi fixe les règles ou détermine les principes fondamentaux. Quant à l’article 37 de la Constitution. A cette énumération.

Nous pouvons pourtant émettre une réserve à cette liberté du législateur : celle des normes communautaires. En second lieu. qui s’intègrent de plein droit dans l’ordre juridique français. Dans les hypothèses ou l’irrecevabilité n’est pas soulevée ni la délégalisation demandée. Les dispositions en cause ne peuvent pas être censurées par le Conseil constitutionnel ni. En effet. c. Certains de ces actes. mais aussi par référence aux normes auxquelles renvoie le préambule de la Constitution et. Grandes décisions du Conseil constitutionnel . Nous dirions plutôt que le législateur et le gouvernement ont chacun leur domaine propre dont les frontières sont mouvantes. du fait de leur forme législative. par le Conseil d’Etat. de plus en plus nombreux. 30 juillet 1982. l’élargissement du domaine de la loi est le résultat de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Le contrôle du respect de la délimitation Il faut distinguer le respect du domaine réglementaire par le législateur (1) et celui du domaine législatif (2) 1) Le contrôle du respect du domaine réglementaire par le législateur 3 CC. Il résulte de tout ce qui précède qu’il n’y a pas une compétence de droit commun et une compétence d’exception. La définition matérielle de la loi. en particulier. S’il ne réagit pas. il peut seul intervenir en soulevant l’irrecevabilité du texte ou en demandant la délégalisation au Conseil constitutionnel (selon les procédures des articles 41 et 37 alinéa 2). le Conseil considère que l’intervention du législateur dans le domaine réglementaire n’entache pas la loi d’inconstitutionnalité3. les règlements et les directives. lorsque le gouvernement estime que le législateur empiète sur le domaine réglementaire. Blocage des prix et des revenus. En effet. Elle laisse place à une définition organique et formelle : la loi est le texte adopté par une majorité selon la procédure législative. quel que soit le domaine sur lequel elle porte. Cela signifie qu’aucun domaine n’est a priori interdit au législateur. au gré des infléchissements donnés par le Conseil constitutionnel. Le Conseil constitutionnel avait ainsi incorporé dans le domaine de la loi détermination des contraventions punies de peines privatives de liberté. telle qu’on la trouve dans la Constitution est dépassée. comportent des dispositions de nature législatives qui échappent au Parlement et limitent donc son champ de compétence. le législateur a investi ou réinvesti des domaines avec l’accord implicite du gouvernement. la Déclaration des droits de l’homme (DDHC). l’extension de la compétence législative est considérée acquise. En effet.En premier lieu. ce dernier a défini le domaine de la loi non seulement par référence à l’article 34. les instances communautaires édictent des actes. Des actes de nature réglementaire peuvent donc revêtir une « forme législative ». Cette extension implicite de la compétence législative a pu se réaliser grâce à la position adoptée par le Conseil constitutionnel.

il faut citer un cas particulier de protection du domaine réglementaire qui concerne les textes législatifs antérieurs à 1958. Ainsi. Le Conseil d’Etat n’a pu que valider les peines fixées par le gouvernement. Lorsque le gouvernement estime qu’une disposition contenue dans une loi empiète sur le domaine réglementaire. Il est vrai que cette procédure crée un climat de tension au sein des assemblées et qu’il est préférable pour le gouvernement de laisser sa majorité repousser la proposition ou l’amendement en cause lors du vote normal (à l’issue des débats). Enfin. en cours de débat d’une proposition de loi ou d’amendements parlementaires. Ce contrôle des irrecevabilités en amont du vote de la loi est tombé en désuétude. il peut demander au Conseil de déclarer que cette disposition est de nature réglementaire (article 37 alinéa 2 de la Constitution. du domaine législatif vers le domaine réglementaire. le gouvernement peut soulever l’irrecevabilité du texte (article 41 de la constitution) s’il estime que la proposition ou l’amendement sont déclarés irrecevables. Le Conseil d’Etat ne peut se prononcer sur l’empiètement qu’à l’occasion d’un recours pour excès de pouvoir intenté par un justiciable contre le règlement. l’ordonnance du 23 décembre 1958 a autorisé le gouvernement à créer des peines privatives de liberté alors qu’il semblait que cette compétence relevait du législateur (la compétence exclusive du législateur sera reconnue par le Conseil constitutionnel en 1973). La déclaration du Conseil permet au gouvernement de modifier la disposition par décret réglementaire. Nombre de ces textes sont intervenus sur des matières non prévues à l’article 34 de la Constitution de 1958. le plus classique. le Conseil constitutionnel doit se prononcer dans les huit jours. Le conseil constitutionnel peut également être saisi d’une loi déjà promulguée. si la loi est à l’origine de l’empiètement du gouvernement sur le domaine législatif. qui n’a pas été contrôlée par le Conseil constitutionnel. Le deuxième cas de figure est celui dans lequel une loi. Cet accord est donné d’autant plus facilement que le texte en cause est un projet de loi (c'est-à-dire d’origine gouvernementale) incluant volontairement des dispositions de nature réglementaire. Le premier. il se peut également que. procédure de la délégalisation). Au moment du dépôt d’une loi. l’irrégularité constatée est couverte par la loi (théorie de la loi écran). Il doit la prendre en compte telle qu’elle a été promulguée. organise un transfert abusif de compétence. le Conseil d’Etat n’est pas juge de la constitutionnalité de la loi. même temporaire. L’article 37 alinéa 2 autorise le gouvernement à les modifier par décrets pris après avis du Conseil d’Etat. est celui dans lequel le gouvernement a pris un règlement qui empiète sur le domaine législatif. Comme nous l’avons vu. Il fallait donc rétablir ces textes dans le domaine réglementaire. Il donne alors implicitement son accord à l’extension du domaine de la loi audelà de l’article 34. 2) Le contrôle du respect du domaine législatif par le gouvernement Il est assuré de façon indirecte par le Conseil d’Etat. Par conséquent. face à une proposition ou un amendement empiétant sur le domaine réglementaire. La protection du domaine législatif est alors difficile à mettre en œuvre. En effet. . Dans le cas du contraire. Il faut distinguer deux cas de figure. le gouvernement ne réagisse pas. L’inconvénient de cette procédure est que le Conseil ne rend pas sa décision avant de nombreux mois.Il est assuré par le Conseil constitutionnel à différents niveaux.

Dans ce délai. si une loi contenant des dispositions inconstitutionnelles n’a pas été déférée au Conseil constitutionnel avant sa promulgation. elle ne peut recevoir application que lorsqu’un règlement est intervenu pour les traduire concrètement. B) Le règlement. le Président et les autorités compétentes peuvent saisir le Conseil constitutionnel de la constitutionnalité de la loi (article 61 alinéa 2C). Enfin. doit être en pratique assortie de quelques réserves. Seule une autre loi peut la modifier ou l’abroger. Cette conclusion. L’acte de promulgation rend donc la loi exécutoire. Le Conseil constitutionnel a en effet admis que la constitutionnalité d’une loi déjà promulguée pouvait être contestée à l’occasion de l’examen de tout texte ultérieur la modifiant. quant à sa force juridique. Mais même lorsqu’il ne lui est pas subordonné. A partir de là.II) La force de la loi et du règlement La loi. Pour autant. C’est donc en définitive du pouvoir réglementaire que dépend la mise en application de la loi. le règlement demeure inférieur. Le rôle du gouvernement est alors déterminant dans la mesure où c’est à lui qu’il revient de prendre les mesures d’application de la loi (pouvoir réglementaire dérivé). La promulgation est l’acte par lequel le Président reconnaît l’existence d’une loi et ordonne aux autorités publiques de la respecter et de la faire respecter. acte intouchable Après son adoption. pour la première fois. à la loi. dans les rares matières d’où toute compétence législative est exclue. Celui-ci dispose d’un délai de 15 jours pour le promulguer. dans sa décision du 15 mars 1999 relative à la NouvelleCalédonie. le règlement quant à lui demeure un acte précaire (B) A) La loi promulguée. l’inconstitutionnalité est en quelque sorte « validée ». Bibliographie . le caractère abstrait et/ou général de la loi ne permet pas de l’appliquer directement. une fois promulguée devient un acte intouchable (A). le texte de loi est transmis au Président de la République en vue de sa promulgation. le Conseil constitutionnel a fait usage de ce « filet de sécurité » en censurant une disposition en vigueur depuis quatorze ans. Ainsi. il faut noter que la plupart du temps. Par conséquent. mais encore elle ne peut plus être contestée devant un juge. Lorsque la loi se borne à fixer les grandes lignes d’une réforme. la complétant ou affectant son domaine. une disposition inconstitutionnelle en vigueur n’échappe pas à toute forme de contrôle. elle s’impose non seulement à toutes les autorités administratives et aux juridictions. acte précaire Le règlement demeure subordonné à la loi dans toutes les matières ou les compétences réglementaire et législative restent appelées à s’exercer l’une et l’autre. Sa passivité ou la difficulté à élaborer certaines de ces mesures peuvent donc retarder d’autant la mise ne œuvre du texte.

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