You are on page 1of 7

Loi et règlement : sources du droit

administratif

Nous étudierons dans cette partie la définition du domaine de la loi et du règlement (A). Les lois et les règlements administratifs représentent l’ordinaire du droit écrit. La surabondance et la médiocrité actuelles de ces lois et règlements ont été souvent dénoncées . d’assurer la prévention de l’une et de l’autre. Il ne faut pas pour autant confondre les lois et les règlements. A quoi s’ajoute le fait que lois et règlements font l’objet de codifications communes. Entreprenant ici d’étudier le statut juridique des lois et règlements administratifs en tant que source du droit administratif. la loi fait l’objet d’une définition matérielle selon les matières sur lesquelles elle porte. « Tous les êtres humains naissent libres et égaux en dignité et en droits. lequel relève du pouvoir exécutif. I) Les domaines respectifs de la loi et du règlement La Constitution de 1958 a mis fin à la souveraineté de la loi. qui. il convient d’examiner les domaines respectifs de la loi et du règlement (I). S’agissant des normes générales de droit écrit. alors que la fonction du droit est. on peut les réunir : il y a peu de lois qui ne sont pas prolongées par des règlements précisant leurs modalités d’application . la diversité et la hiérarchie des lois et des règlements (III). c’est par celles édictées par les lois et règlements que l’administration est principalement régie. Cela signifie que la loi n’est plus la norme suprême (elle est soumise à la Constitution et aux normes internationales) et que son domaine n’est plus illimité. par le Conseil d’Etat. l’extension du domaine de la loi (B) et le contrôle du respect de la délimitation (C). 1993. p. d’autre part. dans son rapport pour 19911. Ces matières sont énumérées limitativement dans divers articles de la Constitution et surtout dans l’article 34 qui énumère les domaines essentiels de la loi. d’abord. remarquable que des dispositions législatives puissent être censurées pour inconstitutionnalité. a instruit le procès circonstancié de la « prolifération » des textes (« logorrhée législative et réglementaire »). de leur « instabilité » et de la « dégradation » des normes édictées : autant de facteurs d’ « insécurité juridique » pour les citoyens2 et de risque d’arbitraire des autorités publiques. in Revue administrative. et avec une incomparable rigueur. Désormais. Le conseil constitutionnel et le Conseil d’Etat (de façon indirecte pour ce dernier) sont chargés de veiller au respect de la répartition des compétences entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif.538 . 1 Rapport du Conseil d’Etat. Il est. Ils sont doués de raison et de conscience et doivent agir les uns envers les autres dans un esprit de fraternité ». lorsqu’elles ne sont pas définies « de façon suffisamment claire et précise » et qu’elles sont par là créatrices d’insécurité juridique. n°43. la force de la loi et du règlement (II). au service de l’objectif constitutionnel d’accessibilité et d’intelligibilité. Le domaine de la loi est défini par rapport à celui du règlement. et elles le sont notamment. « Vers la fin de la sécurité juridique en droit français ? ». p. in EDCE 1992.15 et s 2 Sur la question de l’insécurité juridique voir : Kdhir (M). il y a peu de règlements qui ne sont pas faits pour assurer l’application d’une loi.

ce dernier doit préciser les modalités d’application des principes ainsi déterminés et les mettre en œuvre. ce domaine de la loi recouvre ce qui touche au statut des personnes et à l’organisation économique et sociale. la règle. de propriété. La compétence du législateur dans ces matières est donc quasi exclusive. En effet. de fonction publique. a. Même le Conseil d’Etat et le Conseil constitutionnel n’en ont pas tenu compte dans leurs décisions. . 72). d’enseignement. de création de catégories d’établissements publics. Le Parlement n’a jamais vraiment respecté la distinction et le gouvernement ne l’a jamais imposé. Dans ces matières où le législateur détermine les principes fondamentaux. Parmi les matières réservées au pouvoir réglementaire. On a donc assisté à l’unification du domaine de la loi. c'est-à-dire sans qu’une loi soit nécessaire. En revanche. b. de droit pénal. le domaine de la loi s’est élargi à partir du noyau dur que constitue l’article 34 (mais aussi les articles 53. progressivement. le pouvoir réglementaire est pleinement compétent et s’exerce de façon « autonome ». d’administration des collectivités locales. en dehors des matières réservées à la loi. L’extension du domaine de la loi Comment se situe le domaine de la loi par rapport à celui du règlement ? Les définitions que nous avons données semblent indiquer que la compétence du législateur est l’exception et celle du pouvoir réglementaire. il précise que les matières qui ne relèvent pas du domaine de la loi ont un caractère réglementaire et relèvent donc de la compétence du pouvoir exécutif (le règlement est édicté par décret du Premier ministre ou du Chef de l’Etat). Pourtant. il faut bien constater l’absence de frontière entre règles et principes fondamentaux. de nationalisations et dénationalisations. de droit du travail et de droit social. la loi constitutionnelle du 22/02/1996 a ajouté les « lois de financement de la Sécurité sociale ». La loi fixe les règles en matière de libertés publiques. En réalité. la collaboration avec l’exécutif est indispensable. A cette énumération. le pouvoir réglementaire ne peut qu’apporter des précisions dans les matières dont la loi fixe les règles ou détermine les principes fondamentaux. Il établit une distinction entre les domaines où le législateur fixe les règles (en rentrant le détail) et ceux où il détermine les principes fondamentaux (en restant à un certain niveau de généralité). Schématiquement. d’élection. citons la procédure administrative ou la détermination des contraventions et des peines applicables. La définition du domaine de la loi et du règlement L’article 34 énumère limitativement les domaines d’intervention du législateur. Les matières concernées par ce domaine de la loi sont considérées comme moins importantes (en terme d’intérêt pour les citoyens et le pays) et plus techniques. L’intervention du législateur est considéré comme « noble » et composé des matières les plus importantes. Comme déjà mentionné. La loi détermine les principes fondamentaux en matière de défense nationale. Quant à l’article 37 de la Constitution. c’est-à- dire où il se contente d’une formulation générale. 66. d’état des personnes.

quel que soit le domaine sur lequel elle porte. Cela signifie qu’aucun domaine n’est a priori interdit au législateur. Nous dirions plutôt que le législateur et le gouvernement ont chacun leur domaine propre dont les frontières sont mouvantes. les règlements et les directives. l’extension de la compétence législative est considérée acquise. Grandes décisions du Conseil constitutionnel . Il résulte de tout ce qui précède qu’il n’y a pas une compétence de droit commun et une compétence d’exception. au gré des infléchissements donnés par le Conseil constitutionnel. telle qu’on la trouve dans la Constitution est dépassée. le Conseil considère que l’intervention du législateur dans le domaine réglementaire n’entache pas la loi d’inconstitutionnalité3. le législateur a investi ou réinvesti des domaines avec l’accord implicite du gouvernement. Blocage des prix et des revenus. S’il ne réagit pas. mais aussi par référence aux normes auxquelles renvoie le préambule de la Constitution et. Le contrôle du respect de la délimitation Il faut distinguer le respect du domaine réglementaire par le législateur (1) et celui du domaine législatif (2) 1) Le contrôle du respect du domaine réglementaire par le législateur 3 CC. Dans les hypothèses ou l’irrecevabilité n’est pas soulevée ni la délégalisation demandée. Des actes de nature réglementaire peuvent donc revêtir une « forme législative ». par le Conseil d’Etat. Elle laisse place à une définition organique et formelle : la loi est le texte adopté par une majorité selon la procédure législative. 30 juillet 1982. c. Le Conseil constitutionnel avait ainsi incorporé dans le domaine de la loi détermination des contraventions punies de peines privatives de liberté. il peut seul intervenir en soulevant l’irrecevabilité du texte ou en demandant la délégalisation au Conseil constitutionnel (selon les procédures des articles 41 et 37 alinéa 2). La définition matérielle de la loi. Nous pouvons pourtant émettre une réserve à cette liberté du législateur : celle des normes communautaires. la Déclaration des droits de l’homme (DDHC). En effet. En effet. En second lieu. en particulier. du fait de leur forme législative. les instances communautaires édictent des actes. Certains de ces actes. En effet. qui s’intègrent de plein droit dans l’ordre juridique français. de plus en plus nombreux. lorsque le gouvernement estime que le législateur empiète sur le domaine réglementaire. Cette extension implicite de la compétence législative a pu se réaliser grâce à la position adoptée par le Conseil constitutionnel. l’élargissement du domaine de la loi est le résultat de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. comportent des dispositions de nature législatives qui échappent au Parlement et limitent donc son champ de compétence.En premier lieu. Les dispositions en cause ne peuvent pas être censurées par le Conseil constitutionnel ni. ce dernier a défini le domaine de la loi non seulement par référence à l’article 34.

même temporaire. Nombre de ces textes sont intervenus sur des matières non prévues à l’article 34 de la Constitution de 1958. 2) Le contrôle du respect du domaine législatif par le gouvernement Il est assuré de façon indirecte par le Conseil d’Etat. L’inconvénient de cette procédure est que le Conseil ne rend pas sa décision avant de nombreux mois. Il doit la prendre en compte telle qu’elle a été promulguée. Il fallait donc rétablir ces textes dans le domaine réglementaire. le gouvernement peut soulever l’irrecevabilité du texte (article 41 de la constitution) s’il estime que la proposition ou l’amendement sont déclarés irrecevables. il faut citer un cas particulier de protection du domaine réglementaire qui concerne les textes législatifs antérieurs à 1958. est celui dans lequel le gouvernement a pris un règlement qui empiète sur le domaine législatif. Comme nous l’avons vu. En effet. . Le deuxième cas de figure est celui dans lequel une loi. en cours de débat d’une proposition de loi ou d’amendements parlementaires. Le Conseil d’Etat ne peut se prononcer sur l’empiètement qu’à l’occasion d’un recours pour excès de pouvoir intenté par un justiciable contre le règlement. le Conseil constitutionnel doit se prononcer dans les huit jours. procédure de la délégalisation). Lorsque le gouvernement estime qu’une disposition contenue dans une loi empiète sur le domaine réglementaire. Le conseil constitutionnel peut également être saisi d’une loi déjà promulguée. l’irrégularité constatée est couverte par la loi (théorie de la loi écran). L’article 37 alinéa 2 autorise le gouvernement à les modifier par décrets pris après avis du Conseil d’Etat. l’ordonnance du 23 décembre 1958 a autorisé le gouvernement à créer des peines privatives de liberté alors qu’il semblait que cette compétence relevait du législateur (la compétence exclusive du législateur sera reconnue par le Conseil constitutionnel en 1973). Ainsi. Il faut distinguer deux cas de figure. Il est vrai que cette procédure crée un climat de tension au sein des assemblées et qu’il est préférable pour le gouvernement de laisser sa majorité repousser la proposition ou l’amendement en cause lors du vote normal (à l’issue des débats). le gouvernement ne réagisse pas. face à une proposition ou un amendement empiétant sur le domaine réglementaire. le plus classique. qui n’a pas été contrôlée par le Conseil constitutionnel. La déclaration du Conseil permet au gouvernement de modifier la disposition par décret réglementaire. Par conséquent. Il donne alors implicitement son accord à l’extension du domaine de la loi au- delà de l’article 34.Il est assuré par le Conseil constitutionnel à différents niveaux. Enfin. Au moment du dépôt d’une loi. Ce contrôle des irrecevabilités en amont du vote de la loi est tombé en désuétude. Le Conseil d’Etat n’a pu que valider les peines fixées par le gouvernement. La protection du domaine législatif est alors difficile à mettre en œuvre. Le premier. Dans le cas du contraire. organise un transfert abusif de compétence. du domaine législatif vers le domaine réglementaire. il peut demander au Conseil de déclarer que cette disposition est de nature réglementaire (article 37 alinéa 2 de la Constitution. le Conseil d’Etat n’est pas juge de la constitutionnalité de la loi. il se peut également que. Cet accord est donné d’autant plus facilement que le texte en cause est un projet de loi (c'est-à-dire d’origine gouvernementale) incluant volontairement des dispositions de nature réglementaire. si la loi est à l’origine de l’empiètement du gouvernement sur le domaine législatif.

le règlement demeure inférieur. Cette conclusion. il faut noter que la plupart du temps. Pour autant. acte précaire Le règlement demeure subordonné à la loi dans toutes les matières ou les compétences réglementaire et législative restent appelées à s’exercer l’une et l’autre.II) La force de la loi et du règlement La loi. Enfin. Sa passivité ou la difficulté à élaborer certaines de ces mesures peuvent donc retarder d’autant la mise ne œuvre du texte. C’est donc en définitive du pouvoir réglementaire que dépend la mise en application de la loi. Seule une autre loi peut la modifier ou l’abroger. Le rôle du gouvernement est alors déterminant dans la mesure où c’est à lui qu’il revient de prendre les mesures d’application de la loi (pouvoir réglementaire dérivé). dans les rares matières d’où toute compétence législative est exclue. le Président et les autorités compétentes peuvent saisir le Conseil constitutionnel de la constitutionnalité de la loi (article 61 alinéa 2C). Celui-ci dispose d’un délai de 15 jours pour le promulguer. quant à sa force juridique. acte intouchable Après son adoption. Dans ce délai. La promulgation est l’acte par lequel le Président reconnaît l’existence d’une loi et ordonne aux autorités publiques de la respecter et de la faire respecter. une disposition inconstitutionnelle en vigueur n’échappe pas à toute forme de contrôle. la complétant ou affectant son domaine. elle ne peut recevoir application que lorsqu’un règlement est intervenu pour les traduire concrètement. elle s’impose non seulement à toutes les autorités administratives et aux juridictions. Bibliographie . Ainsi. l’inconstitutionnalité est en quelque sorte « validée ». Mais même lorsqu’il ne lui est pas subordonné. L’acte de promulgation rend donc la loi exécutoire. Le Conseil constitutionnel a en effet admis que la constitutionnalité d’une loi déjà promulguée pouvait être contestée à l’occasion de l’examen de tout texte ultérieur la modifiant. Par conséquent. le caractère abstrait et/ou général de la loi ne permet pas de l’appliquer directement. le Conseil constitutionnel a fait usage de ce « filet de sécurité » en censurant une disposition en vigueur depuis quatorze ans. une fois promulguée devient un acte intouchable (A). le règlement quant à lui demeure un acte précaire (B) A) La loi promulguée. le texte de loi est transmis au Président de la République en vue de sa promulgation. dans sa décision du 15 mars 1999 relative à la Nouvelle- Calédonie. à la loi. pour la première fois. doit être en pratique assortie de quelques réserves. si une loi contenant des dispositions inconstitutionnelles n’a pas été déférée au Conseil constitutionnel avant sa promulgation. mais encore elle ne peut plus être contestée devant un juge. Lorsque la loi se borne à fixer les grandes lignes d’une réforme. A partir de là. B) Le règlement.

2005 – LGDJ .Montchrestien – tome 1. (12ème éd. manuel. 12ème éd. STIRN B. tome1. 2005 CHAPUS R.L.Thémis droit public – t. 2005 GOHIN O. ET DEGOFFE M. Droit administratif général ...J. tome 3. Droit administratif – PUF . tome 2.1 et t. 11ème éd. Colin. 2000). WEIL P. 7e éd. 2002). 2004 EISENMANN C. 1992 DE . Droit administratif – PUF – (Droit fondamental) 3ème éd. Droit administratif des biens. Institutions et droit administratifs .. 2004 DEBBASCH C. 20e éd.Hypercours . 1ère éd.WALINE J. Les grands arrêts de la jurisprudence administrative. Litec.PUF. tomes 1 et 2 ..G. 4ème éd. Thémis. – 2005 – Dalloz MOREAU J. 2004 VEDEL G. Tome 5. Cours de droit administratif. Précis Dalloz. A. tome 2 droit administratif des biens (12ème éd. 2002 HAURIOU M. Litec. 2001) ..D. et DUMONT G.18ème édition GAUDEMET Y. et autres. Droit administratif – Dalloz . BRAIBANT G. Droit administratif. Montchrestien. DELVOLVE P. Institutions administratives . Le droit administratif français..6ème éd. 7ème édition 2005 GOHIN O.4ème éd.. FNSP & Dalloz. Droit administratif. et GENEVOIS B. 1998. et DELVOLVE P. 1983 GAUDEMET Y. Précis de droit administratif et de droit public. Droit du contentieux administratif. - 2005 LONG M. – 15me éd. Contentieux administratif . 1991. Droit administratif. et STIRN B.4ème éd. 1995 RIVERO J. Dalloz 2004 LOMBARD M.LGDJ GAUDEMET Y. Colin. GUEDON M J et CHRETIEN P.BRAIBANT G. 9ème éd. tome 2 – 2001 CHAPUS R. 2002 – Dalloz GODFRIN P. ET .2. Les grands avis du Conseil d’Etat – 2ème éd. la fonction publique. DUPUIS G. Traité de droit administratif – tome 1 : Droit administratif général (16ème éd..