LOS RECURSOS TURÍSTICOS Y EL ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO: UN PROBLEMA

PARA EL TURISMO

I. LOS RECURSOS TURÍSTICOS. SU INVESTIGACIÓN.

Para que exista actividad turística y ésta pueda ser desarrollada, y en la medida de su desarrollo las
relaciones jurídicas que se traban deban ser reguladas por esta especialidad dentro del derecho como
lo es el derecho del turismo, el Estado debe encontrar los recursos turísticos que permitan el avanzar
hacia ese objetivo.
El recurso es la base, el sustento que va a servir para la investigación, la planificación y el
ordenamiento por
parte del Estado, pero
también, al ser el
turismo una actividad
librada mayormente a
la explotación por parte
del sector privado, son
los privados los que
necesitan saber, a
ciencia cierta cuales
son esos recursos en los
cuales invertir, para
poder planificar y
promover la
actividad a través del
desarrollo de
productos turísticos.
Podemos definir al
recurso turístico como
toda manifestación o
bien, susceptible de
originar turismo. Podemos afirmar que entonces el concepto de recurso turístico supone una
definición amplia en la medida que las actividades turísticas se presentan hoy masificadas.
El recurso es entonces un bien o actividad capaz de generar flujos de personas que van a ser turistas
y consumir las actividades que existan en ese territorio. Por lo tanto, el concepto de territorio es
esencial para el concepto de recurso turístico. Hay recurso turístico cuando en ese territorio turístico
hay actividades turísticas.

Para planificar y ordenar los recursos turísticos es necesario por tanto investigar y clasificar los
mismos. Los recursos turísticos son elementos que nuclear la planificación y esa planificación
redunda en definitiva en la necesidad de clasificar las áreas turísticas y las actividades turísticas

La planificación y el ordenamiento del turismo se sostiene en la identificación de los recursos

turísticos sobre los que se construye la política turística. Estos recursos turísticos se deben apoyar
además en la idea de sostenibilidad y sustentabilidad; esto implica una actividad sostenida en el
tiempo, pero sustentable para quienes la realizan.
En definitiva estamos ante un recurso turístico cuando existen determinados elementos como ser :
a) amplitud del concepto, todo lo que sea capaz de generar flujo de actividades turísticas (turismo
cultural, social, enológico, gastronómico, de avistamiento, por congresos).
b) la potencialidad, ya que los recursos entrañan muchas veces procesos intensos de transformación.
c) la capacidad de satisfacer necesidades turísticas, las montañas y las playas siempre estuvieron allí,
la planificación el ordenamiento y el desarrollo de ese territorio puede convertirlo en un recurso
turístico d) la actividad turística que hace de ese recurso un recurso turístico (campos de golf,
senderismo turismo aventura, rural etc).

La actividad turística entonces tiene la necesidad de conservar y cuidar los recursos turísticos. Prueba
de ello lo son innumerables documentos que se han firmado en este sentido: La carta de Turismo
Culutural de 1976 UNESCO , la Declaración de Manila de 1980 sobre Turismo Mundial, la conferencia
de la ONU sobre medio ambiente y desarrollo en Rio 1992, etc.

Es necesario por tanto para planificar y ordenar, realizar una clasificación para poder conocer los
recursos turísticos con los que se cuentan. Esto supone:

a) Conocer el estado del patrimonio turístico

b) Cuantificar y calificar los recursos
c) Conocer la problemática asociada a cada recurso
d) Adoptar medidas de protección y ordenación territorial de los recursos
e) Establecer jerarquía y prioridades en los recursos existentes.

Es aquí donde el ordenamiento territorial juega un rol fundamental, ya que esta clasificación y el
estudio de los recursos turísticos necesariamente debe incluírse en la fase inicial del proceso.
Diagnóstico de la situación, plan de acción, objetivos y propuestas, que en última instancia permita
la puesta en marcha un programa.

Es necesario inventariar los recursos para poder ordenar y planificarlos. La OEA ha definido cinco
categorías generales: a) recursos naturales b) recursos artísticos y monumentales c) realizaciones
técnicas científicas o artísticas contemporáneas d) acontecimientos sociales e) tradición y folklore.
La planificación y ordenación de la actividad turística es una triple vertiente: territorial, temporal y
sectorial que deben ser estudiadas e investigadas con criterios que faciliten su aplicación.

II. LA PLANIFICACIÓN DE LOS RECURSOS TURÍSTICOS.

¿Cuáles son las ventajas de un turismo planificado y que basado en la investigación y el conocimiento
redunden en una política de Estado positiva?: entre otros la generación de nuevos puestos de
trabajo, del establecimiento de empresas , la necesidad de mejorar las infraestructuras, la apertura
de nuevos mercados, la contribución a mejorar el medioambiente, la formación de los recursos
humanos del sector, los ingresos fiscales, reafirmar la identidad colectiva .
Un turismo carente de planificación y en el cual no hubo investigación previa, puede traer problemas,
entre los cuales encontramos la contaminación ambiental y sonora, la pérdida de atractivo de las
zonas turísticas, una distorsión en la identidad cultural si se comercializa en exceso o se trivializa la
misma, una dependencia excesiva del turismo que tienda a destruir puestos de trabajo en otras áreas
(pescadores que dejan de serlo y se dedican al a hotelería) , un uso inadecuado del territorio puede
traer consigo innumerables problemas que van desde la saturación y la destrucción hasta la pérdida
de la inversión y por tanto la recesión económica en diversos sectores.

III. EL ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO Y LOS RECURSOS TURÍSTICOS.

3.1. ESTADO, TURISMO Y TERRITORIO.

La ley de turismo en su art. 4º, establece: “los entes públicos nacionales y departamentales
coadyuvarán al desenvolvimiento del turismo, coordinando su acción con los organismos
competentes”.
Por tanto tanto el turismo como el ordenamiento del territorio que es un aspecto básico para el
desarrollo de la actividad, es de cometido central, y departamental.
Existe entonces una descentralización por territorio, a través de los Gobiernos Departamentales,
tienen competencia en la materia.
La Constitución establece que al Estado compete “declarar de interés nacional zonas turísticas, que
serán atendidas por el Ministerio respectivo” (art. 85 ord. 9º),; en la ley de turismo en su se
establecen competencias como : “fijar y dirigir la política nacional del turismo”, “planificar y
promover el mejoramiento de la infraestructura turística, en general y la realización de obras públicas
complementarias”; “aprobar los proyectos y programas de desarrollo turístico”, “otorgar
concesiones en bienes de propiedad del Estado con fines de explotación turística”, crear registros de
prestadores de servicios, etc.
También establece que al Poder Ejecutivo corresponde, asimismo: “Adoptar “las medidas que
faciliten al turista su entrada, permanencia y salida del país, disponiendo un tratamiento adecuado
para el despacho de los equipajes, pertenencias y vehículos que ingresen, ya sea en régimen de
admisión temporaria o en tránsito” (art. 9º).“Reglamentar “el desplazamiento de las embarcaciones
deportivas y de recreo, así como el régimen de su aprovisionamiento, pudiendo otorgarles facilidades
acordes con el interés turístico que poseen las actividades náuticas (...)”(art. 10).”Determinar y
regular las actividades que desarrollen los prestadores de servicios, y establecer las categorías de
acuerdo con las tareas que efectivamente cumplen” (art. 12). “ Determinar exigencias y requisitos,
“con la finalidad de asegurar al turista la adecuada prestación de los servicios” que cumplen las
personas físicas o jurídicas con fines de lucro (arts. 11, exordio, y 13 “B”).
“Declarar zonas prioritarias de desarrollo turístico”, en aquellas que reciban la declaración legislativa
de interés nacional” (art. 6º “E”).
Ello “podrá formularse con relación a las áreas de territorio que, por sus bellezas y recursos naturales,
sus valores históricos, folklóricos o culturales o por las características de su flora o fauna, signifiquen
motivo de atracción y retención del turista (...)” (art. 16).
Asimismo tiempo la Constitución en su art. 262, establece que Los Gobiernos Departamentales,
tienen como competencia, el Gobierno y Administración de sus respectivos Departamentos.
El art 288, establece que a iniciativa del respectivo Gobierno Departamental éste puede “ampliar
las facultades de gestión” de las Juntas Locales, “en las poblaciones que, sin ser capital del
departamento, (…) ofrezcan interés nacional para el desarrollo del turismo. Podrá también, llenado
los mismos requisitos, declarar electivas por el Cuerpo Electoral respectivo las Juntas Locales
Autónomas”.
La ley de turismo en su artículo 17 establece “La atención a las zonas turísticas declaradas de interés
nacional (...) será llevada a la práctica mediante convenios celebrados entre los Gobiernos
Departamentales correspondientes y el Poder Ejecutivo”.
Como vemos, el Ordenamiento del territorio corresponde al Estado a nivel general pero también a
los Gobiernos Departamentales. La idea es que en un principio haya una coordinación entre ell Estado
(Central), Ministerio de Turismo, que debe conducir el sector, pero realizando una investigación de
los recursos y planificándolos a nivel nacional y general, debiendo éste coordinar con los Gobiernos
Departamentales.

3.2. ORDENAMIENTO Y DERECHO DE PROPIEDAD

La propiedad es inviolable (art. 32 constitución), sin embargo, la propiedad puede tener algunas
limitaciones pero éstas requieren necesariamente razones de interés general, acto jurídico, ley; no
es un derecho uniforme. El ordenamiento incide en el Derecho de propiedad; (higiene, tipos de
edificación, materiales, técnicas, seguridad,) Las limitaciones a este derecho son la “función pública
urbanística”, redistribución, reelaboración. Tal como expresáramos, el ordenamiento debe ser
coordinado entre lo nacional y lo local. Deben participar además los involucrados en audiencia
pública;(ley de evaluación de impacto ambiental.
La Ley 9.515 (orgánica Municipal) confirma que pertenecen a los GD la policía de regulación
urbanística, construcciones. Por su parte , la Ley 10.723 centros poblados confiere a los GD
autorización para subdividir predios con destino a formar esos centros y trazados de vías de tránsito.
La Ley 16.112 crea el MVOTMA,(ordenamiento territorial y medioambiente) con el cometido de fijar
las políticas Nacionales de Ordenamiento territorial, pero no deroga la ley orgánica Municipal.
También la Ley 16.466 somete a un estudio previo de impacto y coordinación entre Ministerios y GD.

3.3. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y LA LEY 18.308. SU INCIDENCIA EN EL TURISMO.

Esta nueva ley cambia radicalmente los conceptos que sobre la propiedad existía hasta ahora en
nuestro derecho positivo, introduciendo un concepto “social” de la propiedad; si bien nadie discute
la necesidad de ordenar el territorio, por su redacción confusa y por algunos de sus conceptos a
nuestro entender erróneos, puede afectar a la actividad turística que entendemos necesita de
herramientas de ordenamiento territorial propias con un Ministerio de Turismo que participe
activamente en la confección de un plan de ordenamiento territorial turístico a corto ,mediano y
largo plazo.
La ley 18.308 establece en su art. 68 inc. 2º ley 18.308 el Pe y los GD están facultados a prohibir y
hacer demoler a costa del propietario si se violan los instrumentos de Ordenamiento territorial; el
grave problema es que en nuestro país, existen antecedentes que en cierta medida dificultan el
ordenamiento del territorio en zonas turísticas; por un lado porque desde 1830 hasta el Código
Civil(1869), la ribera marítima era de dominio privado. Por tanto hoy día coexisten dos teorías: a) las
riberas siempre fueron de dominio público. B) eran de dominio privado y siguen siendo las leyes
posteriores no son retroactivas y no pueden despojar a su titular. La posición mayoritaria establece
que la ribera marítima es de dominio público salvo cuando el PE estuvo capacitado para vender
válidamente la ribera del mar.

La ley 10.723 (Centros poblados) estableció una reserva a los GD de la autorización para el
fraccionamiento y la formación de centros poblados. Por tanto encontramos en sus arts. 6,7 y 8, la
necesidad de solicitar autorización a fraccionar siendo esto, a nuestro criterio, solo una
mera restricción, lo cual no supone de ninguna forma el pasaje al dominio público de ninguna
porción de la propiedad.
La ley 18308 establece el pasaje de pleno derecho de la franja costera de 150 metros a favor del
Estado, reafirmando lo que sostenía en menor medida el Decreto Ley 14.530; lo que de nuestro
punto de vista constituye un grave obstáculo para la actividad turística; existen situaciones diversas
producto de los distintos regímenes que han coexistido, con legítimos derechos que deben ser
respetados; el Estado debe contemplarlas, y el pasaje al dominio público requiere siempre de una
justa compensación. De lo contrario el Estado deberá pensar como conjugar, la propiedad, con un
proyecto turístico sostenible, el medioambiente y el turismo, de forma tal de aprovechar de la mejor
forma la franja costera sin lesionar legítimos derechos debidamente constituídos. No necesariamente
el reconocer la propiedad en la franja de defensa de costas implica depredar; un plan de
ordenamiento territorial turístico en donde participe activamente el Ministerio de turismo, los GD, y
los técnicos del sector, puede apuntar de forma inteligente a generar empleo, turismo en
proyectos sustentables que protejan al mismo tiempo el medio ambiente.
También esta ley en materia turística trae aparejada una burocratización de proyectos de inversión
(MVOTMA), acota los términos de prescripción adquisitiva (de 30 a 5 años ) y establece mayores
potestades y prerrogativas a favor de las Intendencias.

También trae aparejada la posibilidad de expropiación de predios inexplotados por más de 10 años y
la necesidad de donar determinadas porciones de la tierra para el uso de vivienda “social•, lo cual en
algunos proyectos turísticos puede ser un obstáculo insalvable.

3.4. LA NECESIDAD DE PLANIFICAR Y ORDENAR LOS RECURSOS TURITICOS.

Un plan de ordenamiento territorial supone Ordenar las actividades que incidan en el turismo, y al
mismo tiempo establecer objetivos primordiales; por otra parte estudiar la densidad, la capacidad de
carga que puede incidir sobre un recurso son parte fundamental de este proceso. También la
necesidad de regular el alojamiento, lo que supone diferenciar los usos residenciales y definir usos
turísticos, definir numero de plazas con las cuales deberá contar un territorio determinado no parece
tarea fácil; ello implica limitaciones de la superficie afectada, Establecer zonas de reserva y verificar
los caracteres de edificabilidad por zona, y equipamientos. Los usos del suelo y establecer parámetros
de crecimiento a mediano y largo plazo.

Crear mecanismos de coordinación efectivos de una ordenación territorial que conlleve un

planificación necesaria para el turismo que haga posible una cuantificación adecuada del uso que
hagan los turistas de una zona determinada así como de la población local, que vaya de la mano con
un modelo turístico que declare zonas preferentes para el desarrollo turístico que en definitiva
consoliden en alguna medida destinos turísticos. Pensamos que debería potenciarse la iniciativa
local de planificación turística con un mayor protagonismo de sus actores directamente involucrados
en el diseño, la promoción y la comercialización del producto turístico y aquí el ordenamiento
territorial es fundamental.

En este sentido el turismo debe tener en un proyecto de ordenamiento territorial un lugar primordial
que vaya desde la posibilidad de la declaración de Municipio turístico” hasta la formación de una
comisión que estudie en particular conjuntamente con los Ministerios de Medio ambiente y
ordenamiento de territorio, el ordenamiento territorial con fines turísticos por la importancia misma
de la actividad .
El planificar y ordenar los recursos turísticos y el territorio turístico conjuntamente en ámbitos de
participación con sus actores, estamos seguros permitirá desarrollar un turismo que responda a las
expectativas económicas y exigencias de protección a la actividad, que contribuya a mejorar la
calidad de vida de la población de las zonas turísticas y contribuya al enriquecimiento sociocultural
de la región. También la adaptación del urbanismo y la edificación del paisaje local y planes de
reconversión con la participación de quienes en definitiva desarrollan y fomentan la actividad.
Diseñar medidas de ordenamiento territorial específicamente orientadas al sector turístico encierra
complejidad y especialidad.. La dificultad de diferenciar los usos turísticos , en muchas actividades
ligadas al turismo hacen que muchas veces exista falta de sintonía entre el turismo y la ordenación
del territorio, lo que dificulta conseguir un desarrollo turístico sostenible.

3.5. LA DESESTACIONALIZACIÓN DEL TURISMO.

Los cambios climáticos que afectan al planeta y a muchos de los países en donde el turismo es una
herramienta fundamental, no puede de ninguna forma obstaculizar la actividad.
El clima, la falta de planificación y ordenamiento de los recursos sumado a una falta de incentivos a
la actividad empresarial pueden llegar a dar como consecuencia que en muchos países el turismo sea
un factor exclusivamente asociado a una temporada o estación.
Esto sin dudas se trasluce en un desequilibrio enorme entre la demanda de bienes y servicios por lo
que el Estado debe apuntar a correctivos que solucionen el problema como ser fomentar la
diversificación de la actividad turística, planificar y ordenar los recursos, establecer formas
alternativas de turismo como la segunda residencia, el turismo social y cultural, y también la creación
de organismos público-privados que fomenten la oferta turística y potencien los servicios existentes.

IV. CONCLUSIONES .
Por todo lo expresado, y en virtud de que el turismo es una disciplina compleja en donde coexisten
diversos factores, requiere de una actividad que debe ser investigada, planificada y ordenada.
a) Esto requiere de una legislación turística adecuada que tenga referencias concretas a la
planificación territorial de esta actividad, donde converjan el turismo, la ordenación del territorio y
la protección del patrimonio cultural y ambiental y esto no se hace aumentando las potestades
expropiatorias y sancionatorias del Estado.
b) Deben determinarse zonas que por su importancia sean declaradas “Municipios turísticos, otras
que sean declaradas zonas turísticas y otras incluso que llegado el momento puedan ser declaradas
zonas saturadas cuando afecten factores de protección ambiental y territorial.
c) Debe realizarse para ello un profundo estudio de los recursos, áreas adecuadas para el
desarrollo turístico, la cooperación con otras zonas que permita un desarrollo equilibrado, un estudio
de la evolución del mercado de trabajo, plazas hoteleras y otros aspectos encaminados todos ellos
a un claro contenido de ordenación de territorio. En definitiva definir en forma previa a cualquier
expropiación o pasaje al dominio público, un plan estratégico de turismo sustentable y sostenible.
d) Sin una legislación adecuada que prevea un ordenamiento territorial de los recursos turísticos,
el Estado corre el riesgo de apropiarse de zonas de interés turístico cuando en realidad luego de un
estudio serio y responsable podría llegar a determinarse que incentivar la inversión en esas zonas,
con un plan estratégico que se desenvuelva en el manejo cuidadoso de los valores que ya destacamos
(medioambiente, planes ecológicamente sostenibles que aseguren la calidad ) sería lo realmente
adecuado, en cuanto a la jerarquización de nuevas zonas de desarrollo turístico.
e) Pensamos que debería crearse en materia de desarrollo sostenible y sustentable de la actividad
y en el marco de el ordenamiento territorial del turismo, deben crearse comisiones a tales efectos
integradas por los municipios, Intendencias, Ministerios las cámaras empresariales que contribuyan
al desarrollo del turismo a través de una planificación concertada.