Gloria Patricia Ramírez Gálvis

Luis Carlos Burbano Zambrano

LA PLANEACIÓN ESTRATÉGICA: UNA

HERRAMIENTA DE GOBIERNO EN EL DISEÑO Y
GESTIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS®

www. planificacionpublicaygobierno.blogspot.com

Santafé de Bogotá, Colombia

Agosto de 2014

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 INDICE

INTRODUCCIÓN

1. EL GOBIERNO

2. EL CONCEPTO DE PLANIFICACIÓN PÚBLICA

2.1 La Planificación Pública desde la Perspectiva de John Friedmann
2.2 La Planificación Pública desde la Perspectiva de Carlos Matus
2.3 La Planificación Pública desde la Perspectiva de Yehezkel Dror
2.4 En conclusión: ¿qué es la planificación pública?
2.5 Los Procesos de Prealimentación y Realimentación en la Planificación
2.6 Las Dimensiones del Tiempo en la Planificación
2.7 Los Métodos Aplicados en el Proceso de Planificación

3. LA INCERTIDUMBRE Y EL RIESGO COMO ELEMENTOS CRÍTICOS DE LA

PLANIFICACIÓN DE LA ACCIÓN

4. LA PLANIFICACIÓN PROSPECTIVA PÚBLICA

4.1 ¿Por qué el Interés en Estudiar el Futuro?
4.2 Elementos Conceptuales de la Prospectiva
4.3 Método de Planificación Prospectiva Pública – PPP

5. LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA PÚBLICA

5.1 Los Ciclos de la Planificación Estratégica Pública - PEP
5.2 La Aplicación de los Ciclos de la Planificación Estratégica Pública

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 1. EL GOBIERNO

Si se considera la democracia representativa moderna como un sistema político poliárquico1, se hace

entonces necesario ampliar el concepto tradicional de Gobierno. Desde una perspectiva conceptual
clásica, se define Gobierno como la gestión desde el comando de las instituciones del Estado y sus
consecuencias en el resto del sistema social, especialmente sobre el proceso político, la economía y la
vida cotidiana de los ciudadanos. En este caso, Gobierno con `G´ es sinónimo de comando, dirección y
conducción desde arriba, desde la cúspide de las instituciones estatales. Sin embargo, en poliarquía
no hay un único gobierno, existen varios tipos de gobierno. Como afirma C. Matus (2000), hay
gobierno de las fuerzas políticas, de los grupos de interés o de presión, de los sindicatos, de las
corporaciones privadas y de una gran variedad de organizaciones y actores que luchan e interactúan
en el sistema social por lograr sus respectivos proyectos. También hay gobiernos territoriales, de
comunidades indígenas o gobiernos comunitarios. Entre esta variedad de gobiernos no subyacen las
relaciones jerárquicas o de comando, sino que en este caso se debe hablar de gobierno con `g´, donde
gobernar es sinónimo de conducción desde cualquier posición en el juego social. La única exigencia
para gobernar es controlar algún recurso crítico necesario para realizar un determinado proyecto o
defender ciertos intereses. Por tanto, Gobierno con ‘G’ hace referencia al gobierno desde la posición
de las instituciones del Estado, mientras que gobierno con ‘g’ hace referencia a la red de gobiernos
que conforman un sistema político poliárquico.

Siguiendo esta línea, gobernar en un sistema político poliárquico exige la construcción de una
definición de gobierno mucho más amplia que contemple el conjunto de elementos que representan
la complejidad y el contenido del proceso de gobierno cuando existe una pluralidad de gobiernos.
Desde la perspectiva de la teoría del juego social, Matus (2000) propone una definición de gobierno
con “g” que se ajusta a este propósito:

“El arte y la ciencia del actor para movilizar organizaciones y ciudadanos en el juego social,
procesando problemas conflictivos que cruzan todos los compartimentos de las ciencias, a partir
de variables imprecisas, inciertas y cambiantes, con el propósito de construirle posibilidades a su
proyecto de acción.” (Matus, 2000, p. 351).

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El concepto de poliarquía tiene su origen del griego `muchos´ y `gobierno´; es decir, el gobierno de muchos o
gobierno plural, oponiéndose a la oligarquía o `gobierno de pocos´. De esta forma, la democracia representativa
moderna es un sistema poliárquico compuesto por `muchos centros de poder´ y no solamente por quienes están en el
comando de las instituciones del Estado; esto quiere decir que existen otros pequeños o grandes poderes heterogéneos
y dispersos que también `gobiernan´ en el sistema, y que forman parte de la sociedad civil. En conclusión, desde la
perspectiva de la poliarquía, no tenemos un gobierno sino una red de gobiernos dentro de un mismo Estado. Se
reconoce entonces la dispersión del poder no solo en la cúspide del Estado mediante la separación de los tres poderes,
ejecutivo, legislativo y judicial, sino en la base misma de la sociedad donde existen ciudadanos, organizaciones,
instituciones y actores con distintas motivaciones, habilidades organizativas y con capacidad de agruparse libremente
para interferir en el gran juego social y en juegos particulares, muchas veces con igual o mayor peso que el Gobierno
institucional o el mismo Estado (Párrafo extraído de Ramírez & Burbano (2009) del libro en construcción Políticas
Públicas y Gobierno en Democracia, p. 31).

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Matus muestra varios elementos constitutivos en su concepto de gobierno como sinónimo de
conducción y orientación, y que requieren ser descompuestos para dar una explicación ampliada:
a) Gobernar es arte. Porque la teoría y los métodos de la política y el gobierno sólo pueden
complementar y dominar, pero no substituir, el juicio intuitivo, la experiencia y las capacidades
innatas. Aquí es importante hacer la diferenciación que realiza Hammond (1996) sobre los distintos
tipos de juicio humano:

- Juicio Intuitivo: proceso cognitivo que de algún modo produce una respuesta sin el uso de una
regla lógica consciente defendible.
- Juicio Analítico: proceso cognitivo lento que utiliza una regla lógica consciente defendible (paso
a paso).
- Juicio Cuasiracional o tecnopolítico: incluye aspectos de los dos anteriores tipos de juicio. Puede
ser más o menos intuitivo o analítico dependiendo de la relativa mezcla de características de
intuición o análisis que demande la actividad cognitiva específica.

b) Gobernar es ciencia. Porque es necesario comprender teóricamente las variables y complejidades

del juego social a través de las ciencias horizontales orientadas para la acción y que son
complementadas por las ciencias verticales o departamentales, propias del investigador. Aquí es
necesario diferenciar entre ciencias verticales y ciencias horizontales que realiza Matus en su libro
Teoría del Juego Social (2000):

- Ciencias verticales: constituye el modo tradicional y central que el hombre emplea para conocer
la realidad en que vive. Sin embargo, se trata de un modo particular de estudiarla, que consiste
en definir un tema de análisis como la física o la biología, y establecer fronteras precisas para
cada tema estudiado. Se encuentran dominadas por el principio de la búsqueda de la verdad
objetiva que se satisface con el mero conocimiento, y
- Ciencias horizontales o de la acción: asumen la perspectiva de un actor protagonista del juego
social. Adopta una visión desde dentro, propia del actor que lucha por sus objetivos o proyecto
de transformación de la realidad. Se encuentran dominadas por el principio del éxito, verificable
por medio de los resultados en la práctica social.

c) Gobernar exige lidiar con actores sociales. Porque la dinámica del juego social es creativa y
conflictiva en la medida en que es realizada por actores dotados de imaginación y guiados por
motivaciones personales y sociales, capaces de asumir conductas imprevisibles y de ser protagonistas
reflexivos e innovadores del proceso de producción social. Generalmente se confunde y se trata de
forma indiscriminada los conceptos de agente y actor social. Por esta razón, es necesario hacer la
diferenciación que realiza Matus (1987):

- Agente: concepto utilizado por las ciencias sociales, especialmente por la economía. Se define
como personas o grupos de personas que realizan una actividad económica específica, siendo,
por tanto, sujetos que intervienen en el mercado. Desde la perspectiva de la teoría económica
tradicional, poseen un comportamiento racional y predecible y no requieren necesariamente de
organización. Los agentes pueden ser empresas, familias, asalariados, consumidores y
contribuyentes.
- Actor social: es una organización o una personalidad, que cumple con los siguientes requisitos:
i) Tiene un proyecto aunque sea incoherente o errático.

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 ii) Controla algún recurso relevante, tiene fuerza y capacidad de acumular o desacumular
fuerza y genera hechos en el juego social.
iii) Tiene una organización estable que le permite actuar con el peso de un colectivo.

d) Gobernar demanda el comando de organizaciones. Porque la acción de los actores sólo en parte
es individual, siendo necesariamente complementada por la acción colectiva coordinada a partir de
una organización. Aquí es necesario diferenciar entre organización pública y Macroorganización:

- Organización pública: una organización pública se define como una estructura formal de
interacción humana que cumple una misión estable y está sujeta a las reglas del sistema de
relaciones interorganizacionales que demarcan sus fronteras institucionales y definen el alcance
de sus normas y reglamentaciones de funcionamiento interno. Su funcionamiento implica un
esfuerzo colectivo y coordinado en interacción con otras organizaciones del sistema. La principal
diferencia entre organizaciones públicas y organizaciones privadas se encuentra en la finalidad
y en las razones de su existencia, como se muestra en la Figura 1.

Figura 1. Distinción entre organizaciones públicas y privadas

Fuente: Elaboración propia.

- Macroorganización: Cada organización pública es parte de un juego organizativo superior donde

convive un conjunto de organizaciones públicas que opera en un espacio político institucional
sin jefatura única; coexisten varios tipos de poder; operan varios tipos de gobiernos y no existen
relaciones de jerarquía pues cada organización participante es un actor con un grado relevante
de autonomía donde nadie tiene el mando máximo absoluto sobre todas las organizaciones que
la integran (Matus, 1997a). Así, el conjunto de organizaciones públicas hace parte de una
estructura macroorganizativa entre las que se producen relaciones interorganizacionales
paralelas (Ramírez & Burbano, 2009), como se muestra en la Figura 2.

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 Figura 2. Relaciones interorganizacionales en el contexto macrooganizativo.

Fuente: Adaptado de Carlos Matus (1987).

e) Gobernar significa intervenir en el juego social. Porque los actores intentan obtener sus objetivos
en un contexto de interacción donde no valen las relaciones organizativas de jerarquía. En este juego,
Yo y el Otro están ligados por el conflicto y la cooperación. Para jugar con eficacia, cada actor realiza
de forma obligada un cálculo interactivo en la lucha por los diversos tipos de poder. Es un juego que
concilia las desigualdades con la ausencia de relaciones organizativas de jerarquía entre los
jugadores. Los jugadores, cuando son realmente jugadores, son independientes, y esa independencia
es un prerrequisito para la existencia del juego social.

Esta definición de gobierno destaca la idea que gobernar es interferir en el desarrollo del juego social
con la intención calculada de alcanzar un propósito determinado: aquí todos los actores son
gobernantes desde el momento en que son conductores en algún espacio del juego social. Así, si no
hay un gobierno sino un sistema de gobiernos, entonces las políticas públicas no nacen como una
simple imposición desde las instituciones gubernamentales sino que son el resultado de un juego
incesante de conflicto, persuasión, negociación, coordinación y control entre las distintas ramas de
poder del Estado y entre éstas y las fuerzas sociales. Siguiendo a Moran, Rein & Goodin (2008), no se
trata simplemente de decretar las políticas públicas sino que es una cuestión de persuasión. En el
proceso de decisión, elección o legislación es necesario convencer y negociar con otros actores sobre
la necesidad de dichas medidas y de los beneficios para la sociedad en general. Por tanto, Los
gobernantes que planifican la implementación de una política deben enfrentarse a esta realidad
construyéndole no solamente viabilidad económica sino también viabilidad social y política ajustada
a las reglas de convivencia del gobierno democrático.

Cuando el gobernante decide dar continuidad, reformar, eliminar o poner en marcha nuevas políticas
públicas, no puede hacer esta discusión solamente desde arriba, en la cúspide del Gobierno, por
ejemplo, entre las élites del ejecutivo y del legislativo. Inexorablemente vendrá un proceso de
deliberación societal donde intervendrán otros actores, otras instituciones. Unos exigiendo y
abogando para que ciertas políticas sean implementadas, otros para que sus intereses sean
contemplados y, algunos otros reclamando por los posibles efectos negativos. Aquí, en este juego sólo
los más poderosos tendrán espacio, y estos siempre estarán vigilantes para que las acciones del
Gobierno a través de sus políticas públicas no contradigan sus intereses y ganancias obtenidas, por el
contrario, esperarán concentrar aún más sus beneficios políticos, económicos o cognitivos. Es por
esto que el Gobierno democrático debe cumplir el rol de estar atento para que este proceso no sea

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inequitativo, sino que esté abierto a todas las fuerzas de la sociedad. Que los menos poderosos y
débiles tengan asiento y puedan hacerse sentir. Y esto se logra mediante la construcción de canales
que permitan que todos tengan la posibilidad de expresar sus necesidades y problemas. Estos canales
se refieren a los mecanismos de participación efectiva de la población en la deliberación y
planificación sobre los pros y los contras de una medida de política pública y sobre su diseño,
implementación y evaluación. Esto es lo que se denomina como cogobierno, gobierna el Gobierno y
gobierna la sociedad civil, la esencia de la poliarquía.

En conclusión, en poliarquía, cada actor social desde su espacio de juego, y cada ciudadano desde su
espacio de convivencia, serán los jueces que en última instancia evaluarán la aceptabilidad y eficacia
de las políticas públicas del Gobierno con ‘G’, y lo harán desde sus propias perspectivas e intereses y
desde sus propios espacios de gobierno y acción. El Gobierno está obligado a construir viabilidad a
sus políticas, en un sistema de gobierno con `g´ minúscula.

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 2. EL CONCEPTO DE PLANIFICACIÓN PÚBLICA

En la bibliografía, tanto del ámbito público como privado, se encuentran múltiples y variadas
definiciones del concepto de planificación. No obstante, como nuestro propósito va direccionado
específicamente hacia el estudio de lo público, el enfoque conceptual se referirá específicamente a la
planificación pública. Para ello se recurrirá a tres autores contemporáneos de la teoría de la
planificación pública y de las políticas públicas, John Friedmann (1987), Carlos Matus (1987) y
Yehezkel Dror (1990).

2.1 La Planificación Pública desde la Perspectiva de John Friedmann

Antes de comenzar a dar una definición sobre planificación pública, el austríaco J. Friedmann en su
libro Plannig in The Public Domain: From Knowledge to Action (1987) plantea que el objetivo principal
de la teoría de la planificación es enfrentar el “problema meta-teórico de cómo hacer que el conocimiento
técnico de la planificación sea eficaz en informar las acciones públicas” (p. 36). Si este problema no es
resuelto antes por los mismos planificadores, entonces la planificación se volverá una tarea técnica
solamente interesante para ellos mismos pero completamente irrelevante para quienes en gobierno
deben tomar las decisiones fundamentales tanto para la orientación social como para el
enfrentamiento efectivo de los problemas que la sociedad enfrenta.

Es así, que anteponiéndose a la línea del modelo de la planificación de la racionalidad (Robinson 1972,
Faludi 1973, Lindblom 1959, 1979 y Etzioni 1968) que se centra en presentar “recetas” para la toma
de decisiones como son trazar objetivos, diseñar alternativas e identificar consecuencias de cada curso
de acción, Friedmann (1987) no da una única definición de planificación en el ámbito público sino que
de forma muy amplia proporciona de modo interrelacionado tres conceptos formales de la
planificación como forma de razón técnica (p. 38):

Concepto I. La planificación busca articular el conocimiento científico y técnico con las acciones en el
ámbito público. Para Friedmann, la acción es el eje central aquí y se encuentra por encima de toda
técnica en el sentido que son los actores sociales que tienen el mando quienes se sirven de las
herramientas de la planificación para tomar las decisiones que generarán las acciones necesarias que
efectivamente serán las que cambiarán una realidad social. En ese sentido, la planificación debe ser un
instrumento útil del actor político que está en el comando de una acción pública.

Concepto II. La planificación busca articular el conocimiento científico y técnico con los procesos de
orientación social. Para el autor, la perspectiva de la orientación social se refiere al doble papel central
que aquí debe cumplir el estado. En primer lugar, el de la distribución central de recursos escasos en
la sociedad y, en segundo lugar, el de los cambios institucionales sistemáticos que debe generar en el
sistema de orientación social (Friedmann, 1987, p. 34). En otras palabras, Friedmann sostiene que uno
de los papeles fundamentales del estado es la orientación social y que esta función exige de la
planificación para que sea realizada con eficacia.

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Concepto III. La planificación busca articular el conocimiento científico y técnico con los procesos de
transformación social. Esta definición se centra en las “prácticas políticas de transformación del
sistema.” (Friedmann, 1987, p. 38). Dichas transformaciones sociales se dan cuando el sistema
sociopolítico entra en crisis y el estado es debilitado en su legitimidad. Mientras en el Concepto II
predomina la planificación técnica del estado burocrático, en este Concepto III predomina la
planificación política de la práctica política a través de otros actores sociales como la comunidad
política activa y los movimientos sociopolíticos que generan tensión en el sistema produciendo así los
cambios estructurales.

De acuerdo con lo anterior, Friedmann converge a la idea central que la planificación es tanto una
relación de conocimientos sobre el pasado y el presente con el interés de conocer el futuro como una
actividad tecnopolítica que precede tanto a la decisión como a la acción. Sin embargo, esta es una
acción realizada por actores políticos preocupados por la orientación y la transformación social.

En el Concepto I dado por Friedmann sobre la planificación, se evidencian dos términos claves:
conocimiento y acción (1987, pp. 40-47). En primer lugar, el conocimiento obtenido en el proceso de
planificación no es único sino que se plantean distintas formas de conocimiento:

i) Conocimiento del pasado, porque es necesario conocer los hechos del ayer que llevaron al estado
de la situación actual, como conocimiento del futuro, porque se requiere hacer supuestos bien
informados que permitan elaborar proyecciones o previsiones sobre lo que podrá ocurrir mañana;

ii) Contrario de lo que pretenden los modelos científicos que buscan en términos universales
simplificar el mundo mediante el supuesto que cualquier variable externa al modelo debe ser
mantenida constante, en el proceso de planificación del mundo real no es posible ajustar la realidad
a los modelos científicos y, por tanto, todas esas condiciones externas no pueden llevarse al plano del
ceteris paribus2. Los problemas que enfrentan los dirigentes públicos en procesos de gobierno exigen
de una comprensión holística que posibilite conocer y entender las complejas y múltiples
interacciones que se dan en la realidad social;

iii) El conocimiento que requiere la planificación se obtiene tanto a través del uso de teorías
científicas como de la aplicación de instrumentos técnicos. Pero, además, la planificación requiere del
conocimiento personal basado en la experiencia. El primero no puede ser superior al segundo, ambos
se complementan;

iv) El conocimiento es un proceso social comunicativo donde se producen relaciones no sólo de

conocimiento científico y técnico sino que, de forma importante, se generan relaciones de
conocimiento político. Si es así, entonces debe validarse en el proceso de planificación el hecho que
cada actor busca alcanzar sus propios objetivos y construye su propia perspectiva de los problemas
basado en sus ideologías, pasiones, deseos y experiencias. La forma en que cada actor se relaciona y
ve el mundo con sus propios “lentes” genera inevitablemente consecuencias que afectan a los demás
actores y, de forma inevitable, cambian el mundo real afectando positivamente los intereses de unos

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Ceteris paribus es un término en latín que significa “todo lo demás constante”. En las ciencias económicas es una
forma de simplificar el análisis de una situación mediante el estudio aislado de una variable individual dejando
constantes las demás variables que puedan intervenir, es decir, dejándolas por fuera del análisis.

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y negativamente los de otros actores. Por ello la planificación no puede darse en un contexto
meramente técnico sin considerar el ámbito político y,

v) Las ideologías de los actores permean y afectan el conocimiento que se obtiene cuando se
investiga o se actúa en el mundo. En este punto, Friedmann cuestiona de forma categórica la
pretensión de los planificadores que afirman “tener un acceso privilegiado al conocimiento objetivo”
(1987, p. 44) cuando la ideología tiene peso importante en el proceso de obtención del conocimiento,
y cuando el mismo conocimiento de los actores puede entrar en conflicto con el conocimiento
científico y técnico de los planificadores.

En segundo lugar, en el concepto de planificación se encuentra la cuestión de la acción. Friedmann se

basa en la definición de acción dada por Hannah Arendt (2004) quien afirma que el juicio político sólo
se puede entender desde la acción y el discurso. Así para Arendt (2004): “Actuar, en el sentido más
general del término, significa tomar iniciativa, iniciar (…comenzar, ser el primero y, en algunos casos,
“gobernar”), imprimir movimiento a alguna cosa…los hombres toman iniciativas, son obligados a
actuar…no es el inicio de una cosa, sino de alguien que es, él propio, un iniciador (p. 190). Siguiendo esta
dirección argumentativa de Arendt, para Friedmann la acción es el “establecer algo nuevo en el mundo”
(1987, p. 44) por parte de un actor concreto que debe ser responsable de las consecuencias de su
actuar. En este sentido, el campo de la acción en el ámbito de lo público se caracteriza por los
siguientes elementos (Friedmann, 1987, pp. 44-47):

i) En la acción, los actores (pueden ser individuos, organizaciones o colectivos) generan distintas y
complejas dinámicas de relaciones pero además “ponen en juego” sus propios intereses y valores.
Esto no puede ser ignorado por los planificadores;

ii) La efectividad de la acción de un actor va a depender del poder y la capacidad que posea para
conciliar su acción con las acciones de los otros actores o, para “superar la resistencia” que generan
los intereses mostrados por otros actores. El desafío de la planificación es cómo lidiar con esta
situación real. Aquí se plantean varios interrogantes: ¿y si, a fin de imponer sus intereses, la
planificación se utiliza como un medio de dominio de los más poderosos (aquí puede ser incluido al
estado mismo) sobre los más débiles? ¿con qué otros instrumentos pueden contar los actores menos
poderosos para hacer valer sus intereses: “la movilización social, la confrontación, las protestas”?
¿Cómo contribuyen los planificadores en la adquisición de mayor fuerza política de los más débiles?
¿Deben simplemente los planificadores ignorar esta cuestión y estar al servicio sólo de quienes
poseen el capital político suficiente para hacer cambiar la realidad social? ¿Asumen los planificadores
el supuesto que el conocimiento para la acción sólo es valedero y debe ser dirigido a quienes tienen
el poder?;

iii) Cuando un actor genera una acción inevitablemente se da un cambio de la realidad social. Sin
embargo, este cambio generalmente no es inocuo, sino que puede tener consecuencias sobre otros
actores que quienes viendo afectados de alguna manera sus intereses y valores, pueden contra actuar
y generar oposición: “La acción es así un proceso dinámico que requiere adoptar estrategias para el
cambio.” (Friedmann, 1987, p. 45);

iv) Una acción desencadena una serie de acciones que en el largo plazo se vuelven impredecibles, no
sólo por el desconocimiento del futuro en general como del desconocimiento en “adivinar” o predecir
exactamente la acción siguiente de cada uno de los actores ¿Cuál es la habilidad científica y técnica

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que deben poseer los planificadores para que en el conocimiento de la acción consideren la incerteza
del futuro? y,

v) Los actores actúan guiados por sus valores, los cuales deben ser lo suficientemente fuertes como
para persistir en la acción y vencer las resistencias de los otros actores. Los actores actúan así
motivados por la razón apasionada, y su objetivo no es la búsqueda de la verdad sino la realización
de sus propias metas e intereses, mientras que los planificadores son dominados por la razón
tecnocrática, que para ser eficaz debe cumplir con los principios de rigor científico como la
objetividad, la formalización del conocimiento, el desapasionamiento, la verificación científica de los
hechos, el compromiso con la búsqueda de la verdad, y la aplicación de leyes inmutables y generales
a partir de las cuales les da la capacidad de predecir los hechos futuros.

En conclusión, desde la perspectiva de Friedmann (1987), el proceso de planificación que exige la

articulación del conocimiento con el campo de la acción pública contiene los siguientes elementos:

i) Planifica quien gobierna. Es decir, la planificación envuelve tanto dimensiones técnicas como
políticas. Sin embargo, el dirigente público es el responsable del diseño como de la implementación
del plan;

ii) El actor que planifica tiene intereses y propósitos propios que pueden divergir de otros actores;

iii) En las acciones emprendidas por los actores subyacen valores así como creencias e ideologías;

iv) La efectividad de la acción planificada va a depender del poder y la capacidad del actor para
coordinar, negociar y viabilizar con otros actores o para vencer resistencias en caso de conflictos e
intereses contrapuestos. Así, la acción es un proceso dinámico que exige el análisis y diseño
estratégico para la viabilización del cambio de la realidad en la dirección deseada por el actor y,

v) Toda acción es el resultado de una cadena de decisiones atribuida a un determinado actor o

actores y, por tanto, tiene consecuencias en la mayoría de las veces imprevisibles y dominada por la
incertidumbre. No siempre los resultados son los planificados, pues ellos pueden ser contrarios a lo
esperado o contrariar los intereses y objetivos previstos por el actor.

2.2 La Planificación Pública desde la Perspectiva de Carlos Matus

C. Matus (1987), quien desarrolla su teoría de la Planificación Estratégica Situacional a partir de los
fundamentos teóricos de Friedmann, define la planificación como “el cálculo sistemático y articulado
que precede y preside la acción” (p. 25). Pero, además agrega: “Llamaremos planificación al cálculo
situacional sistemático que relaciona el presente con el futuro y el conocimiento con la acción” (p. 27).
En la propuesta de Matus, y siguiendo la línea de Friedmann en su Concepto I de planificación pública
(1987), el plan y la acción son inseparables en la medida en que el plan sólo se completa en la acción,
nunca antes. Por un lado, si el plan no antecede la acción, se vuelve algo inútil puesto que no llega
oportunamente. Y, por otro lado, si llega a tiempo pero en la práctica no alimenta la decisión que
desencadena la acción, el plan se transforma en un instrumento superfluo, sin validez operacional. Por
consiguiente, no existe la posibilidad de un diseño completo de un plan antes de la acción que pruebe
su potencia y pertinencia y al mismo tiempo lo complemente con las correcciones y adaptaciones

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necesarias que exige las circunstancias coyunturales y el detalle operacional que la misma práctica
demanda.

De esta forma, para Matus el tema central de la teoría de la planificación debe ser el estudio de las
fuerzas que en la acción práctica determinan el dominio de la improvisación sobre el plan o del plan
sobre la improvisación. La experiencia en el área de la planeación enseña que la disputa entre la
planificación y la improvisación es bastante desigual a favor de ésta última. Regularmente las crisis,
las rutinas y la inercia dominan la agenda de los dirigentes, dejando poco o ningún espacio a los
problemas y asuntos importantes que han sido previamente procesados mediante métodos
adecuados de planificación. Muchas veces en la práctica cotidiana de las organizaciones públicas, la
improvisación se convierte en la regla y la planificación en la excepción. La improvisación supera a la
planificación por ser un cálculo que siempre está a tiempo y se fundamenta en la experiencia y la
intuición de los dirigentes. En cambio, un requisito central para que el plan sea considerado
efectivamente como plan es que debe ser un cálculo que precede y preside la acción por encima de la
mera improvisación, para lo cual debe ser no sólo oportuno, sino además situacional, sistemático,
profundo y acertado (Matus, 1993). El requisito de sistematicidad exige que el proceso de
planificación se fundamente en teorías y métodos adecuados a la complejidad de los problemas que
se desea enfrentar, a fin de lograr una articulación eficaz entre el cálculo situacional en la coyuntura
y el cálculo situacional a futuro.

Así mismo, desde la perspectiva teórica metodológica de Matus, la planificación se define también
como un recurso de cálculo al servicio de un actor social comprometido e interesado con un
determinado objetivo o propósito. La planificación integra entonces el pensamiento sistemático y con
método realizado por un actor concreto comprometido con identificar y procesar problemas actuales
y potenciales, explorar posibilidades de acción para su enfrentamiento y evaluar sus posibles
resultados mediante la proyección de sus ventajas y desventajas hacia el futuro, porque las
circunstancias del mañana deciden la eficacia y eficiencia de las acciones de hoy.

2.3 La Planificación Pública desde la Perspectiva de Yehezkel Dror

Por su lado, Dror (1990) proporciona un concepto de planificación que se constituye en la base para
su modelo general de planificación de las políticas públicas. Para este autor la planificación es “el
proceso de preparación de un conjunto de decisiones respecto a la actividad en el futuro, basándose en
investigación, reflexión y pensamiento sistemático” (p. 39). Se trata de un proceso de preparación
porque en ella se conjugan de forma “consciente y coordinada” una cadena de decisiones que buscan
cumplir unos objetivos concretos. Es una actividad en el futuro porque se trata de un conjunto de
acciones pensadas y diseñadas para obtener resultados deseados en el largo plazo. Por último, cuando
se dice que se basa en la investigación, reflexión y pensamiento es porque es un proceso sistemático
que busca basar la acción en el pensamiento racional, distinguiéndose así de la improvisación. No
obstante, Dror afirma que el análisis intuitivo y la experiencia son elementos que no son posibles de
ignorar y hacen parte inevitable del proceso de planificación. Formular, por ejemplo, posibilidades de
acción es un esfuerzo creativo que demanda no sólo conocimiento y sentido de la realidad sino
también imaginación y experiencia.

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 2.4 En conclusión: ¿qué es la planificación pública?
De los aportes sobre la planificación pública realizados por Friedmann, Matus y Dror, podemos
concluir que la planificación es una herramienta central de gobierno en la medida en que facilita cinco
acciones que son necesarias para una adecuada toma de decisiones y un efectivo desempeño de la
gestión pública en el enfrentamiento de los problemas sociales y el logro de los resultados
demandados por la sociedad:

i) Es una herramienta de gobierno que contribuye a la mediación entre el futuro y el presente. La

planificación nos permite explorar y crear el futuro, permitiendo ver más allá hasta crear caminos en
dirección a lugares inexplorados y aun no conquistados por el hombre (Burbano, 2011). Como la
acción se hace en presente, la planificación con su mirada larga da soporte para que las decisiones del
día a día no sean totalmente dominadas por el inmediatismo y la fuerza de las circunstancias
(Burbano, 2011). Como plantea Matus (Huertas, 2000): “La planificación no es otra cosa que el intento
del hombre por gobernar su futuro, por imponer la razón humana sobre las circunstancias. Ningún
mecanismo automático y determinístico resuelve el destino del hombre. Si lo que digo es correcto, la
planificación es válida en cualquier sistema social democrático” (p. 14).

ii) Es una herramienta de gobierno que contribuye a la mediación del pasado con el futuro (Matus,
2000, p. 47). El análisis del pasado tiene dos utilidades en la planificación. Primero, nos sirve como
base de conocimiento puesto que su estudio muestra la reconstrucción de la cadena de
acontecimientos que generaron o han generado la situación problemática presente y segundo, como
aprendizaje puesto que nos muestra las consecuencias de las decisiones tomadas antes con sus
aciertos y errores. Se trata de aprender del error.

iii) Es una herramienta de gobierno que contribuye a anticipar el futuro en contextos de alta
incertidumbre y baja gobernabilidad donde las capacidades de predicción son mínimas. Esta definición
se explica de forma bastante amplia en el Capítulo 3 de este libro.

iv) Es una herramienta de gobierno que contribuye a la articulación entre la reflexión sistemática y la
acción (Friedmann, 1987; Matus, 1993). Este es un encuentro que exige una interacción constante
entre el conocimiento que lleva a la reflexión sustentada y la acción en la medida en que ésta última
con sus limitaciones y resultados condiciona el cálculo siguiente que a su vez precede y preside una
nueva reflexión para una acción subsiguiente. De esta forma, la acción práctica constituye el momento
decisivo tanto del proceso de gestión como del que nace de la planificación. En el momento presente
de la acción estos dos procesos, planificación y gestión, se confunden y se unen. Así, se puede entender
la planificación como una actividad que existe para el presente, para fundamentar las decisiones en
el día a día. Sin embargo, la eficacia de las acciones de hoy sólo se verificarán en el futuro, inmediato
o distante, lo que obliga a simular y anticipar los resultados deseados e indeseados. El proceso de
gestión organizativa no es más que la reflexión y el cálculo transformado en decisiones con la
capacidad de desencadenar los resultados deseados en las situaciones siguientes.

Es precisamente en este encuentro entre el conocimiento y la acción en donde se prueba la calidad y

pertinencia de un sistema de planificación. Si la planificación fundamenta las decisiones críticas que
dan rumbo a la organización en la dirección de las grandes metas u objetivos previamente definidos,
“haciendo con que la concentración estratégica tenga mayor peso que la distracción táctica en el día a
día de los dirigentes y gerentes” (Burbano, 2011), se puede afirmar entonces que la planificación se

13
constituye efectivamente en una práctica de trabajo arraigada dentro de la cultura organizacional.
Aquí, la planificación tendrá un efectivo espacio operacional dentro de la organización y su práctica
será realizada con un grado aceptable de calidad y eficacia. Si, por el contrario, las metas, objetivos y
propuestas de decisión derivadas del proceso de planificación no entran en la agenda diaria de los
decisores, la cual se encuentra dominada por las urgencias y rutinas, la improvisación tomará cuenta
de la gestión. En este caso, el cálculo de planificación opera como una “simple práctica ritual” (Matus,
1993) sin espacio operacional efectiva en la definición y manutención del rumbo de la organización.
La planificación operará en un grado bajo o nulo de calidad y eficacia dentro de una organización
donde culturalmente la tensión coyuntural del día a día produce la distracción de los decisores hacia
cuestiones urgentes y menores.

La reflexión y el cálculo planificado de la acción deben impedir que las circunstancias de la coyuntura
definan la direccionalidad de la organización a partir de las restricciones y demandas del presente. Es
decir, que las decisiones diarias se disocien del plan y que éste termine en divagaciones sin ninguna
relación con la acción práctica. Surge, por tanto, la necesidad de mantener la correspondencia
temporal entre la velocidad con que cambia la realidad y la velocidad con que el sistema de
planificación puede actualizar el plan para que el dirigente actúe con eficacia sobre esa nueva
realidad. Este es precisamente uno de los principales problemas de la gestión planificada que hace
que la improvisación con su ventaja de velocidad y oportunidad termine dominando en el proceso de
toma de decisiones y poniendo a prueba los métodos de planificación. Es el caso que menciona Matus
(1987) sobre el método tradicional del “plan-libro” (p. 749), el cual tiene nulas posibilidades de
competir en un contexto de rápidas transformaciones quedando rápidamente superado por los
hechos. Este método regularmente funciona como un mero rito sin espacio operacional efectivo
dentro de las organizaciones.

La integración o encuentro entre la reflexión y la acción en el proceso de planificación es un problema

complejo que requiere, por el lado de la oferta, de teorías y métodos potentes y adecuados a las
características de la realidad que se desea intervenir y, por el lado de la demanda, de una cultura
institucional de responsabilidad que genere las condiciones para que la planificación sea una
exigencia real que determine su práctica sistemática en todos los niveles de la organización (Burbano,
2011). En síntesis, la planificación es por tanto un problema de oferta como de demanda.

v) Es una herramienta de gobierno que contribuye al uso de la reflexión sistemática como fundamento
de la toma de decisiones para cualquier objetivo y en cualquier contexto situacional. Dicho concepto
nos lleva a que la planificación no puede ser llevada al ámbito exclusivo del sistema económico o
social. Así, es posible hablar de un plan de gobierno, de un plan de oposición al gobierno, de un plan
para conquistar el poder, de un plan de defensa nacional, de un plan empresarial, de un plan de ajuste
macroeconómico o incluso de un plan de estatización o de privatización. El concepto de plan como
“un cálculo que precede y preside la acción” (Matus, 1987, p. 25) no se encuentra por tanto
estrictamente relacionado con el contenido o propósito o con el ámbito de acción especifico en el cual
se encuentra situado el actor que lo encabeza. Cualquier propósito en cualquier ámbito de la realidad
puede ser objeto de un proceso de planificación. Lo que sí es cierto, como se mostrará más adelante,
es que las características del propósito y la complejidad de la situación condicionan los métodos de
planificación.

14
 2.5 Los Procesos de Prealimentación y Realimentación en la
Planificación
La planificación se realiza a través de dos procesos específicos: (i) de prealimentación, y (ii) de
realimentación (Matus 1987, 1993).

En el cálculo de prealimentación el futuro pesa en las decisiones presentes con visiones de distinta
dimensión de tiempo que pueden ir desde un mes, un año, un quinquenio, una o tres décadas. Son
diferentes longitudes de horizonte de tiempo que traídas al presente permiten al decisor definir la
direccionalidad de su gestión estableciendo lo que puede y debe hacer hoy con el propósito de lograr
mañana los objetivos propuestos. En el presente se realiza la acción pero el futuro es el que señala el
camino a seguir y el plan simula las consecuencias posibles de las decisiones de acuerdo con los
cálculos y apuestas realizadas en diferentes horizontes de tiempo. De esta forma, el proceso de
prealimentación se concreta en planes de muy distintos horizontes de tiempo, desde el corto y el
mediano hasta el muy largo plazo. Cada uno de estos tipos de plazos contribuye con referencias
direccionales de distinta importancia, contenido y significado en las decisiones presentes (Matus,
1987).

Por su parte, en el proceso de realimentación se contrasta si aquello que fue decidido ayer puede hoy
ser confirmado o rechazado por la realidad; es en la verificación del cumplimiento de los objetivos y
metas cuando se permite la corrección de lo inicialmente planificado, posibilitando mejorar la
capacidad de cálculo del planificador en un proceso continuo de aprendizaje. La nueva situación
verificada en el cálculo de realimentación seguramente no corresponderá con lo esperado en la
formulación inicial del plan. Además de la acción propia muchos otros factores contribuirán en la
configuración de una nueva situación. Por consiguiente, a partir de esa nueva realidad se debe
recomenzar el plan como una fase de articulaciones de realimentación y prealimentación de la acción
presente. Y de esta forma la planificación continúa como un proceso incesante de cálculo que precede
y preside la acción (Matus, 1987).

A propósito de esto, M. Lindgren & H. Bandhold (2009) señalan que todos los organismos vivos,
incluidos los seres humanos y las organizaciones necesitan de un sistema de realimentación que
funcione eficazmente con el fin de conocer lo que ha sucedido. Es un instrumento esencial para
aprender de la experiencia a fin de realizar las correcciones y adaptar las decisiones a los cambios
sucedidos en el ambiente. La sobrevivencia nos obliga a aprender de lo que hemos hecho. Pero la
realimentación no es suficiente, porque se debe definir el rumbo orientando las acciones del presente
al logro de objetivos futuros. En términos de Lindgren & Bandhold (2009), para ser capaz de elegir el
camino a seguir es necesario contar con información sobre el futuro. Por lo tanto, se requiere de
sistemas de prealimentación (feed-forward systems) y de sistemas de realimentación (feed-back). La
Figura 3 muestra esta interacción.

15
 Figura 3. Proceso General de Prealimentación y Realimentación.

Fuente: Adaptado de Lindgren & Bandhold. “Scenario Planning”, 2009.

La interacción de la prealimentación y la realimentación en el proceso de planificación puede ser

explicada a partir de la metáfora de un viaje en automóvil. Cuando se conduce, el tablero de control
del automóvil es un instrumento que permite la realimentación durante un viaje en la medida que
informa la velocidad, la distancia recorrida, el combustible consumido, la temperatura del motor,
entre otros indicadores. No obstante, aunque ofrece ciertas informaciones esenciales sobre la
evolución del viaje, no dice nada sobre la dirección del mismo y las dificultades que se podrán
encontrar en el camino. Así, se necesita de un GPS que oriente respecto a sí se está en la ruta cierta o
en el camino más eficiente en términos de tiempo. También se precisa estar atentos a informaciones
de la radio, el internet o por cualquier otro medio sobre el comportamiento del clima, el estado del
tránsito o posibles interrupciones de la vía. Estos son instrumentos de realimentación sin los cuales
se dificultaría mucho más la realización del viaje, pues para alcanzar el destino lo primero que se debe
es saber si se está en la dirección correcta hacia donde se desea llegar. De esta forma, un buen
conductor, como un buen planificador, es aquel que no sólo sabe regular el esfuerzo y la velocidad de
su vehículo de acuerdo con la información ofrecida del panel de control, sino que además, y sobre
todo, sabe hacia dónde se dirige, anticipando las posibles dificultades que puede encontrarse durante
el camino. El acto de conducir un vehículo en un viaje así como el acto de conducir una organización,
requiere de sistemas o instrumentos que permitan la prealimentación y realimentación de las
decisiones.

De lo anterior se puede deducir que la prealimentación se concentra en el futuro y la realimentación

en el presente y el pasado. Sin embargo, como ya fue mencionado anteriormente, estas son dos
instancias de cálculo que en el proceso de planificación interactúan de forma permanente y compleja
para convertirse en dos sistemas que fundamentan el proceso de la planificación (ver Figura 4).

16
 Figura 4. Sistemas de Prealimentación y Realimentación en el Proceso de Planificación

Fuente: Adaptado de C. Matus (1987).

Por ejemplo, la prealimentación define los objetivos y metas a ser monitoreadas y evaluadas por la
realimentación. El análisis de pre y realimentación que apoya el cálculo en cada coyuntura presente
del proceso de toma de decisiones, tiene que realizarse en sincronía con la velocidad con que cambia
la realidad. Para lograr esa sincronía el planificador no puede simplemente apoyar sus cálculos en la
observación directa de la realidad corriente, sino que debe intentar anticiparse a las posibles
transformaciones futuras. Por lo tanto, se encuentra obligado a realizar previsiones sobre el
comportamiento futuro de la realidad. Previsiones que en la mayoría de las veces no serán seguras
pues se encuentran influenciadas por las incertezas y nebulosidades propias del sistema social y por
la “ceguera situacional” (Matus, 2000) del mismo planificador que limita su capacidad de explicar y
explorar el mundo.

En este sentido, con el propósito de aumentar la probabilidad de lograr la situación objetivo definida
para el final del período de gobierno o gestión, el cálculo de prealimentación en la toma de decisiones
se debe alimentar de la anticipación simulada de la posible ocurrencia de eventos futuros a fin de
utilizar dicha simulación en la formulación de acciones que permitan cambiar la realidad antes que
los acontecimientos previstos ocurran. Pero no es suficiente con mirar hacia el futuro, es necesario
aprender de la experiencia mediante la evaluación sistemática de los cálculos pasados y del
comportamiento de la historia reciente con la finalidad de actualizar el plan antes que la velocidad de
los acontecimientos alteren la realidad y de esta forma poder actuar con conocimiento de la nueva
situación.

Como se observa, la planificación entendida como un proceso de prealimentación y realimentación

de la acción es una actividad incesante de formular, monitorear, evaluar y rehacer planes que sólo
culmina con la decisión concreta del día a día.

17
 2.6 Las Dimensiones del Tiempo en la Planificación
La determinación del horizonte de tiempo es un elemento esencial en el proceso de planificación;
primero porque posibilita delimitar y diferenciar el campo de acciones, decisiones y previsiones
formuladas en el plan, y segundo, permite distinguir el tipo de metodologías de planificación que es
necesario aplicar.

Con base en la profunda revisión bibliográfica, aunque así mismo fundamentados en su amplia
experiencia profesional, los autores utilizarán como referencia el periodo de gobierno con el fin de
definir el horizonte de tiempo de los planes. Así:

i) La planificación de corto plazo corresponde a aquellos planes que se encuentran dentro del periodo
de gobierno como los planes anuales y trimestrales;

ii) La planificación de mediano plazo se refiere a aquellos planes que se definen para uno o dos
periodos de gobierno o gestión; en el caso por ejemplo de Brasil y Colombia constitucionalmente son
4 años para presidente, gobernadores y alcaldes, aunque en Brasil hay la posibilidad de reelección
para los tres cargos públicos y en Colombia sólo para Presidente y,

iii) La planificación de largo plazo se referirá a los planes que van mucho más allá del periodo de
gobierno, y pueden extenderse entre 10 y 30 años o tal vez más.

2.7 Los Métodos Aplicados en el Proceso de Planificación

No hay un único método de planificación que se ajuste a todas las realidades posibles. En vez de ello,
es necesario entender la planificación como un conjunto de herramientas diversas a las que los
dirigentes pueden recurrir para enfrentar los diferentes tipos de problemas que enfrentan en su
gestión. Sin embargo, es de gran importancia que los métodos y técnicas de planificación utilizadas
en una organización concreta tengan en común su consistencia teórica, e incluso ideológica, de lo
contrario se estarían aplicando herramientas que no se complementen y que no son útiles, eficaces y
potentes para alimentar la acción (Burbano, 2011). El error que corrientemente se comete es aplicar
herramientas no adecuadas ni para el tipo de problema o realidad social que se desea enfrentar ni
para el ámbito en que se precisa utilizar (por ejemplo, si se trata de una organización pública o
privada). Esta deficiencia en la adecuada utilización y adecuación de los métodos y técnicas se debe
principalmente a la creencia generalizada de las oficinas de planeación y de los mismos dirigentes de
que en la planificación lo que importa es sólo formular buenos planes, no importando cómo sea el
proceso para llegar a ellos, como si existiera una “neutralidad metodológica” (Matus, 2000, p. 19).

En este sentido, un sistema de planificación debe referirse a la manera cómo se articulan y adecúan
los diferentes métodos y técnicas de planificación para la toma de decisiones orientada a la acción. J.
Medina (2000) menciona que distintas instituciones como el Ilpes, el PNUD, y distintos gobiernos de
América Latina han publicado y promovido algunos métodos y técnicas de planificación entre las que
señala la planificación estratégica situacional, la planificación normativa, la prospectiva estratégica,
entre otras. Cabría analizar cuál es la consistencia teórica y metodológica de estas herramientas
aplicadas en la región.

18
Para cada problema, horizonte de tiempo, nivel organizativo y ámbito de aplicación (público o
privado) corresponde, por tanto, un método de planificación que se ajusta a dichas realidades. El
Cuadro 1 muestra mejor este razonamiento, detallando el tipo de problema de decisión que se
plantea, los métodos que son más adecuados para dicho problema y los conceptos derivados de la
teoría de planificación pertinente que se aplican para cada caso o problema.

Cuadro 1. Clasificación de los Métodos de Planificación

Problema Método Conceptos

1. Explorar posibilidades a 10,  Planificación de largo  Análisis de gran estrategia para el

20, 30 o más años para
fundamentar la acción
presente.
plazo propia del ámbito ámbito público, gran estrategia
público. empresarial, direccionamiento
 Planificación de largo estratégico, escenarios prospectivos o
plazo propia del ámbito de largo plazo, estudio de futuros,
privado. análisis del entorno, fuerzas motrices,
tendencias, amenazas,
oportunidades, imagen objetivo,
visión, consenso social, políticas de
Estado.

2. Un dirigente para alcanzar  Planificación  Problemas no estructurados o

sus metas debe vencer la
resistencia activa y creativa de
otros actores, enfrentando la
incertidumbre y la
complejidad del juego social.
Estratégica Pública - PES.
 Planificación
Estratégica Situacional –
PES.
 Planificación
Estratégica Empresarial.
cuasiestructurados, actor, situación,
juego social, explicación situacional,
apuesta, escenarios de corto y
mediano plazo, viabilidad, estrategia
de viabilidad, reingeniería pública.
 Misión, análisis del entorno, análisis
del sector, fuerzas competitivas,
metas, estrategia competitiva,
reingeniería privada.

3. Un gerente debe alcanzar un  Planificación  Problema específico, plan

objetivo parcial de un plan
global con creatividad y
responsabilidad.
4. Una organización de base o
comunitaria debe enfrentar
problemas de alto valor en su
nivel lidiando con la
centralización, el conflicto y la
incertidumbre.
Estratégica Pública operacional, plan descentralizado,
Gerencial, MAPP juego institucional, acciones,
(Método de Planificación eficiencia y eficacia gerencial y
Popular o de base), operacional, directrices, órdenes,
Marco Lógico y Gerencia evaluación y rendición de cuentas.
por acciones  Objetivos, metas, actividades.
 Planificación por
objetivos.
 Planificación Popular o  Gobierno comunitario, cogobierno,
de Base –MAPP. problema comunitario, actor,
situación, juego social, explicación
situacional, acciones y demandas de
acción, viabilidad, estrategia de
viabilidad.

Fuente: Tomado de Burbano & Ramírez en “Guia Metodológico de Planejamento Prospectivo” (2010).

19
 3. LA INCERTIDUMBRE Y EL RIESGO COMO
ELEMENTOS CRÍTICOS DE LA PLANIFICACIÓN
DE LA ACCIÓN

Una de las dificultades que enfrenta tanto la planificación de largo como de mediano y corto plazo es
el problema de la incertidumbre. En el largo plazo, la incerteza se encuentra en la incertidumbre de
las grandes “rupturas o discontinuidades” (Dror, 1990). Mientras que en la planificación de mediano y
corto plazo la dificultad se encuentra en las incertidumbres generadas por las decisiones y acciones
actuales tomadas o por tomar por parte de los distintos actores, además de los conflictos que se
generan entre ellos.

Cada tipo de planificación, de largo, mediano o corto plazo, tiene su propia carga de incertidumbre y
riesgo, así que no se pueden construir formulas, modelos o teorías generales de planificación como si
la incertidumbre se comportara de igual forma en los tres horizontes de tiempo. En esta línea de
raciocinio, es posible afirmar que en el proceso de planificación el dirigente y los planificadores se
confrontan con dos tipos de problemas: (1) la incertidumbre en el futuro de mirada larga, y (2) la
incertidumbre en el futuro de mediano y corto plazo, o de coyuntura. Por tanto, en estos dos grandes
ámbitos, el problema de la incertidumbre aparece en términos diferentes; cada uno tiene sus propias
exigencias y requiere unos tipos particulares de teorías y métodos que son de distinta naturaleza. El
problema de la incertidumbre surge así de diversas formas, pues la incerteza de los próximos diez o
veinte años es distinta a la incerteza generada en el futuro más cercano.

La realidad social desde siempre ha generado incertidumbres de diferente naturaleza y estas

incertidumbres se hacen mayores cuando las organizaciones intentan reflexionar para encontrar
alternativas que sustenten las decisiones de hoy y del futuro. La consideración de la incertidumbre
en la gestión organizacional pone de relieve el hecho que en la práctica el decisor debe ejercer su
juicio y tomar sus decisiones en un mundo en donde nada es claro, nítido y preciso. Por el contrario,
es un mundo dominado por la nebulosidad y cargado de incertezas, sorpresas y conflictos que
difícilmente pueden ser reducibles y predecibles con exactitud y en donde la realidad ofrece a los
decisores señales e información defectuosa que además es distribuida inequitativamente. Es un
mundo en donde la información misma es considerada un recurso crítico que ofrece ventajas al que
la posee y desventajas a quienes no la tienen. Aunado a todo esto, los decisores no siempre dejan
trasparecer sus motivaciones, intereses y capacidades agregando por tanto mayor incertidumbre a la
causada por las limitaciones del conocimiento del funcionamiento futuro de los sistemas sociales y
naturales3.

Aunque todo esto siempre ha sido cierto, la incertidumbre del futuro, tanto del largo como del
mediano y corto plazo, ha cobrado especial relevancia en la sociedad contemporánea globalizada con
su dinámica de constantes cambios acelerados tanto por el aumento de la producción tecnológica

3
Koppenjan y Klijn en su libro Managing Uncertainties in Networks (2004), afirman que la incertidumbre no es sólo
una cuestión de carecer del conocimiento, “sino que también resulta de la presencia de varias partes –cada una con
sus propias percepciones, objetivos y estrategias” (p. 39).

20
como de conocimiento e información4. La magnitud de dicha complejidad del entorno en las que se
encuentran actualmente insertas las organizaciones es precisamente una de las grandes
preocupaciones de los decisores hoy, puesto que la incertidumbre generada conlleva a que se asuman
riesgos tanto previsibles como imprevisibles para los cuales muchas veces no es fácil responder de
forma adecuada y suficientemente anticipada: “La incertidumbre surge cuando las partes son
confrontadas con problemas sociales y no saben cuáles serán los efectos de sus esfuerzos para
resolverlos” (J. Koppenjan & E. Klijn, 2004, p. 6)5. De esta forma, pensar en el futuro exige tener una
mejor comprensión de la complejidad inherente que conlleva la incertidumbre y el riesgo, asunto que
ha quedado en evidencia debido a que la naturaleza de los problemas sociales se ha agudizado.

Sin embargo, aunque durante los últimos años han surgido enfoques y aportes científicos y
metodológicos que posibilitan dicha comprensión del problema de la incertidumbre y el riesgo en la
planificación, desafortunadamente no se han integrado con plenitud en el quehacer de la gestión del
día a día de las organizaciones. Al referirse específicamente a las organizaciones públicas, los
problemas sociales que deben enfrentar contienen en general un alto grado de incertidumbre y
riesgo, lo que los hace más complejos. Sin embargo, los problemas sociales de la actualidad poseen
ciertas características de incertidumbre y riesgo que no existían antes, llevando a enfrentar ciertos
tipos de problemas nuevos que muchas veces no se sabe siquiera identificar y mucho menos manejar.
Este es uno de los argumentos centrales de Ulrich Beck (1998) en su libro La Sociedad del Riesgo.

Beck (1998) señala que la sociedad industrial, caracterizada por la producción y distribución de
bienes, fue reemplazada por la sociedad del riesgo, en la cual la distribución de los riesgos no
corresponde a las diferencias sociales, económicas y geográficas de la típica primera y segunda
revolución industrial. El problema es que la ciencia, en buena parte productora de la sociedad del
riesgo y sobre la cual se centraban todas las esperanzas para eliminar completamente la ignorancia
del mundo, no puede dar cuenta de la predicción y el control de los riesgos que indiscutiblemente ella
misma contribuyó a crear y que tienen la capacidad hasta de destruir la propia especie. Beck incluye
entre los riesgos la destrucción del medio ambiente, las consecuencias impredecibles de la
manipulación genética, la capacidad de destrucción nuclear, además de los riesgos asociados al
capitalismo financiero globalizado. Pero, agrega además: “…los riesgos no se agotan en consecuencias
y daños que ya han tenido lugar, sino que contienen esencialmente un componente futuro…Así pues, los
riesgos tienen que ver esencialmente con la previsión, con destrucciones que aún no han tenido lugar,
pero que son inminentes, y que precisamente en este significado ya son reales hoy…En este sentido, los
riesgos se refieren a un futuro que hay que evitar” (Beck, 1998, p. 39).

4
Siguiendo a U. Beck (1998), Koppenjan & Klijn (2004) aseveran que el desarrollo del conocimiento y la tecnología,
al contrario de lo que se supone, lo que han producido es nuevas incertidumbres y riesgos: “La aplicación de nuevos
descubrimientos científicos y nuevas tecnologías no sólo abre nuevas vías para resolver problemas y la búsqueda de
prosperidad, sino también crea nuevos problemas, nuevos riesgos y nuevas incertidumbres” (p. 5)
5
Para Koppenjan y Klijn (2004:6-7) existen tres tipos de incertidumbre: (1) Incertidumbre substantiva, referida a la
disponibilidad de información o conocimiento y a la percepción que los actores tienen de los problemas que los lleva
a hacer sus propias interpretaciones; (2) Incertidumbre estratégica, que surge porque los actores se comportan de
acuerdo con sus propias percepciones y objetivos respecto a un problema complejo, llevándolos a una gran variedad
de interacciones y decisiones estratégicas, y (3) Incertidumbre institucional, porque los problemas sociales cruzan las
fronteras institucionales y los niveles administrativos, y como consecuencia, los actores emprenden sus acciones
estratégicas sustentados en diversos tipos de reglas, sean formales o informales. De esta forma, los actores también
interactúan guiados por las responsabilidades, las opiniones, las reglas y el lenguaje de las organizaciones a las cuales
pertenecen.

21
Según este orden de ideas, es indiscutible entonces que las organizaciones operan cada vez más en
entornos que se han vuelto mucho más complejos y de mayor imprevisibilidad. Las organizaciones
nunca fueron y nunca serán sistemas cerrados que pueden operar como si el mundo funcionara
determinísticamente (Matus, 1987). Las organizaciones maniobran en un ambiente donde conviven
y se interrelacionan constantemente con otras organizaciones y con diferentes actores (Matus, 1987;
Koppenjan & Klijn, 2004). Así, en las organizaciones privadas coexisten proveedores, competidores,
clientes e instituciones del sector público que imponen reglas de funcionamiento tanto para el sistema
económico como para el sistema social, hacen alianzas con otras organizaciones y conforman grupos
de interés; y, de igual modo, aunque guardando las proporciones de su esencia propia, las
organizaciones públicas también interactúan con otros actores sea creando fuerzas de cooperación,
oposición o de imposición. Y todas estas interrelaciones que todas las organizaciones establecen con
otras organizaciones y con otros actores, de forma voluntaria o involuntaria, se producen en un
entorno en continuo dinamismo que sobrepasa las fronteras regionales y nacionales y se extrapola
hacia el resto del mundo. Así, cualquier decisión que un dirigente público o privado tome está
condicionada por lo que sucede en su entorno no sólo inmediato sino también en el más lejano; pero,
además, su propia decisión condiciona o produce efectos sobre otros en cualquier lugar.

Por consiguiente, se hace fundamental reconocer que la complejidad es inherente a todo problema
relacionado con la sociedad y que al enfrentar un problema se está abocado a hacer uso de modelos
que verdaderamente ayuden a entender y minimizar los fenómenos de incertidumbre y riesgo. No se
sabe qué va a suceder, pero se pueden prever algunas consecuencias estudiando el futuro cercano y
lejano a través de teorías y herramientas adecuadas de planificación.

Aquí, es interesante lo que afirma J. Wagensberg (1998): “El elemento central es la inquietud que turba
nuestro espíritu. Es una complejidad que nos inquieta por desconocida, precisamente. En ese momento
no sabemos lo que nos gustaría saber; sólo hay una cosa clara: la complejidad debe ser tratada, y lo
único que controlamos es la intensión de la inquietud que sentimos” (p. 13). De acuerdo con este
razonamiento, los decisores se ven obligados a hacer apuestas sobre lo que creen sucederá como
consecuencia de una decisión determinada. Por tanto, y siguiendo a Dror (1990), el resultado de toda
decisión relacionada con el enfrentamiento de cualquier problema social complejo muchas veces es
“desconocido y toma la forma de indeterminaciones…Los resultados pueden predecirse en parte, en
términos de riesgo y posibilidades, y en parte tomarán la forma de configuraciones impredecibles con
discontinuidades y saltos” (p. 328). Se hace imposible predecir tales resultados, puesto que incluso
cuando se trata de reducir la incertidumbre mediante decisiones fundamentadas en experiencias
pasadas, ellas pueden aún generar resultados totalmente distintos de los esperados; la ignorancia
sobre lo desconocido limita las posibilidades del ser humano.

Existen algunas clases de eventos sobre los cuales se puede tener certeza, pues se posee toda la
información relevante y el nivel de complejidad es mínimo. Sin embargo, en el terreno social los
problemas tienen una naturaleza distinta y no se puede construir formulas, modelos o teorías que
permitan generar un conocimiento total; el razonamiento está limitado por el desconocimiento de
todas las variables en juego, es decir, hay incertidumbre en el entorno. Los individuos elaboran
representaciones de la realidad, tantas como pueda imaginarse, pero su acción se ve restringida por
la interacción y el enfrentamiento de otros actores que comparten esas mismas realidades (Ramírez
& Burbano, 2009).

22
Es aquí donde radica esencialmente la diferencia que existe entre los problemas bien estructurados
y los problemas no estructurados o cuasiestructurados (Mitroff, 1983; Matus, 1997a). En los
problemas bien estructurados es posible enumerar todas las posibilidades y asignarles
probabilidades objetivas. Aquí juegan la certeza y el cálculo de las predicciones exactas de resultados,
puesto que se basa en el cálculo de predicción. Existe la certeza determinística que el hecho A causará
el hecho B o la certeza indeterminística sobre el total de posibilidades disponibles, es decir, que A
producirá los resultados B1, B2 o B3, ya que es posible pronosticar con completa seguridad la
totalidad de posibilidades que se podrán generar.

En contraste, en gran parte de lo que sucede en el mundo real de las organizaciones el dirigente se
enfrenta normalmente con problemas no estructurados o cuasiestructurados, caracterizados por su
alta complejidad y por una fuerte incertidumbre, donde sólo es posible enumerar algunas
posibilidades o alternativas, no conocer las probabilidades de ocurrencia o incluso desconocer las
mismas posibilidades. Se basa en el cálculo de previsión. En general en el enfrentamiento de
problemas complejos, el decisor se enfrenta constantemente, como afirma Dror (1990), a dos tipos
de incertidumbre, la incerteza cualitativa y la incerteza cuantitativa.6

Para entender estos dos tipos de incerteza, es necesario precisar primero dos conceptos que los
ayudan a explicar y que en el lenguaje común se confunden. Es decir, las nociones de posibilidad y
probabilidad. La posibilidad se define como un hecho o evento cualitativo plausible de ocurrir. La
probabilidad se refiere a la posibilidad cuantitativa de ocurrencia del evento, y se denota con un valor
que oscila entre 0 y 1. Cuanto más se acerque a cero es más improbable que ocurra el evento, y cuanto
más se aproxime a 1 significa que existe una gran probabilidad de que el evento ocurra. Por
consiguiente, la posibilidad de que ocurra un evento se determina mediante la razón de la
probabilidad de que ocurra a la probabilidad de que no ocurra (Ramírez & Burbano, 2009).

A su vez, la noción de probabilidad se divide en dos clases: probabilidad objetiva y probabilidad

subjetiva. En la probabilidad objetiva se considera que las probabilidades de que una serie de eventos
suceda son calculables y verificables de forma precisa mediante la observación de pruebas repetitivas
de un mismo experimento en un periodo de tiempo determinado. Por ejemplo, cuando se lanza un
dado no cargado, se sabe que la probabilidad de conseguir un dos es 1/6, pudiendo así realizar varios
experimentos para verificar el número de veces que al lanzar el dado se obtendrá un dos. Sin embargo,
se habla de probabilidad subjetiva cuando la probabilidad asignada no puede ser verificada mediante
algún experimento repetitivo. Esto ocurre cuando un individuo evalúa algunas posibilidades y estima
la probabilidad de ocurrencia de ellas fundamentándose en el sentido común, la experiencia, en
informaciones disponibles o en conocimientos adquiridos que lo llevan a hacer un juicio subjetivo de
probabilidades. Aunque es el tipo de probabilidad más utilizada en la vida diaria, no tiene validez
científica. Por ejemplo, el dirigente público puede estimar la probabilidad de disminución de la tasa
de violencia en la ciudad en los meses siguientes entre 15% y 20%, si aumenta el pie de fuerza en las
calles. O el dirigente privado puede estimar la probabilidad de aumento en la tasa de ganancia en los
próximos 5 años, pero este resultado estará determinado por las condiciones futuras del

6
Dror (1990, p. 329) distingue en realidad entre cuatro tipos de incertidumbre: (1) Incertidumbre cuantitativa, cuando
se conocen las posibilidades pero sin que se pueda definir alguna distribución probabilística; (2) Incertidumbre
cualitativa, en referencia a la imposibilidad de conocer las posibilidades futuras; (3) Incertidumbre mezclada, que
“denota situaciones donde algunas de las posibilidades pueden predecirse, pero cuya suma es menor a 1, dejando
otras posibilidades cuantitativamente indeterminadas”, y (4) Incertidumbre volátil, cuando surgen “situaciones donde
las posibilidades pueden tener una expectativa asociada a la forma de discontinuidades y saltos”.

23
comportamiento de la economía y el sector financiero a nivel internacional o por políticas estatales.
“Estas probabilidades se basan en un juicio con fundamento evaluable pero no verificable” (Matus, 2000,
p. 64).

En un problema bien estructurado hay total certeza cualitativa y cuantitativa porque es posible
enumerar y definir el árbol completo de posibilidades o eventos y asignarles una probabilidad
objetiva, mientras que en un problema cuasiestructurado estas posibilidades no están bien definidas
y es imposible enumerarlas todas, por tanto, hay incerteza cualitativa. La incerteza cuantitativa se
produce cuando es imposible asignar con precisión las probabilidades de ocurrencia de un evento. Lo
más grave aún es que en los problemas cuasiestructurados los dirigentes se enfrentan a los dos tipos
de incertidumbre: incertidumbre cuantitativa e incertidumbre cualitativa (Matus, 2000).

La incertidumbre cuantitativa se presenta en situaciones problemáticas bien estructuradas, en las

cuales es posible enumerar todas las posibilidades pero no asignar probabilidades objetivas. Existe
incertidumbre cuantitativa y certeza cualitativa. El error humano es alto debido a la incerteza
cuantitativa y el tipo de cálculo que se realiza es de previsión cualitativa (Matus, 1993). Un ejemplo
claro de este tipo de problemas con alto nivel de complejidad y que generan incertidumbre
cuantitativa y certeza cualitativa fue el proceso de decisión del TLC de Estados Unidos con Colombia.
Antes de ser aprobado definitivamente el TLC, se podían enumerar las siguientes posibilidades: no
aprobación, aprobación sin restricciones, aprobación con fuertes restricciones y aprobación con
mínimas restricciones. ¿Con qué probabilidades? El árbol de posibilidades en este caso, bajo las reglas
impuestas en ese momento por los Estados Unidos, sería como lo muestra la Figura 5:

Figura 5. Árbol de Posibilidades de Incertidumbre Cuantitativa del TLC

de Colombia con Estados Unidos

TLC No Aprobado
¿p? Con mínimas restricciones ¿p?
Decisión de
Estados Sin restricciones ¿p?
Unidos TLC Aprobado
¿p? Con fuertes restricciones ¿p?

Fuente: Elaboración propia.

Fuente: Elaboración propia.

Antes de la aprobación final de este TLC en octubre de 2011, surgían los siguientes cuestionamientos:
¿Qué probabilidades (p) se pueden asignar a cada posibilidad? ¿Si nos ponemos en la cabeza del
Presidente de los Estados Unidos o de los congresistas de ese país? ¿Si nos ponemos en la cabeza del
Presidente de Colombia? ¿Se pueden asignar probabilidades objetivas? ¿Se pueden utilizar los
métodos estadísticos de la teoría de la decisión? ¿Qué instrumentos de gestión, planificación o
decisión se deben utilizar? No obstante, el problema, por su naturaleza social, tiene un límite en el
conocimiento de enumeración de posibilidades, y más allá de lo que se puede imaginar surgen otros
interrogantes de tipo cualitativo que aún no han sido resueltos a pesar de la ratificación del TLC: ¿Son
claras las consecuencias para Colombia de un TLC condicionado? ¿Se pueden enumerar todas las
posibilidades para este caso? ¿Se pueden enumerar y cuantificar las consecuencias?

24
Por su parte, la presencia de incertidumbre cualitativa se vuelve una situación mucho más compleja
para los decisores. En la realidad social los actores, los gobiernos y las empresas no están solos.
Existen competidores, oponentes, aliados y enemigos de diferente naturaleza. Los otros dominan
parte del juego social, político y económico, pero también tienen objetivos que pueden ser comunes,
complementarios o conflictivos. Los otros intentan mantener sus ventajas y acumulaciones logradas
y lucharán por sus intereses, y para ello formulan planes, desarrollan estrategias, establecen alianzas,
negocian, confrontan. En la interacción social el comportamiento de los actores no sigue leyes
precisas y está abierto a la creatividad humana la cual genera incertidumbre cualitativa, o la dificultad
de predecir las acciones y reacciones de los otros actores y conocer con precisión los eventos o
circunstancias del contexto. El actor A juega X, ¿cuál será la jugada siguiente de los actores B y C? ¿Cuál
será la respuesta de A frente a esas jugadas que desconoce? ¿Cómo se comportará el mercado a nivel
global en los próximos 5 años? ¿Cuáles serán las tendencias en la educación en los próximos 30 años?

Las respuestas de los actores difieren según sean las situaciones a las cuales se enfrenta, lo que quiere
decir que no se puede conocer con precisión cuál será la reacción de un actor por efecto de la decisión
de la implementación de una acción por parte de otro u otros actores o por efecto del comportamiento
de la realidad social, cualquiera ésta sea. En este caso no se puede, como en los problemas bien
estructurados, realizar modelos o técnicas que den una solución óptima, concreta y objetiva; las
soluciones en estos tipos de problemas cuasiestructurados sólo pueden ser incompletas o subjetivas.
El comportamiento y la creatividad son amplios y la capacidad de predicción se reduce
considerablemente. Las personas tienen diferentes perspectivas y utilizan diversos lenguajes para
situaciones similares. Cada acción tiene una interpretación diferente y no se sabe, muchas veces,
cuáles son las intenciones reales o los propósitos verdaderos que se esconden detrás de estas
decisiones.

Los problemas sociales complejos son de tipo cuasiestructurado y se caracterizan por poseer tanto
incertidumbre cuantitativa como cualitativa; sólo una parte de la realidad social puede ser conocida,
pero en esencia domina la incertidumbre. Existe incerteza en el conocimiento sobre el completo
comportamiento futuro del problema, pero también incertidumbre en las causas, las consecuencias y
en la misma forma en qué debería ser enfrentado el problema, es decir, cuáles son las alternativas
posibles más adecuadas para enfrentarlo. La combinación de múltiples factores que interactúan en
una realidad social concreta imposibilita conocer el futuro, y sólo se puede obtener una visión parcial
de esa realidad social (Andreeta & Andreeta, 2004, p. 191).

Se reconoce entonces que los individuos se enfrentan a un futuro nebuloso y sólo pueden distinguir
algunos aspectos limitados de las posibilidades en el futuro. ¿Qué sucederá con la economía
colombiana después de diez años de ratificado el TLC? En este tipo de problemas la capacidad de
predicción es nula y la capacidad de previsión es limitada. Los decisores y las organizaciones no están
aislados, juegan dentro de un contexto mayor, por lo que no es fácil predecir aquello bajo lo que se
tiene poco o ningún control. De alguna manera es posible prever, y para ello la alternativa es planificar
la acción, teniendo en cuenta posibles escenarios futuros, no llevados por el simple azar o
simplemente siguiendo el curso de los acontecimientos. Este es uno de los argumentos que sustenta
la planificación.

Pasando al siguiente ejemplo. Si una importante empresa productora de petróleo planea realizar una
inversión de un millón de dólares para la expansión de su capacidad productiva en Colombia durante

25
los próximos tres años, ¿Qué variables y circunstancias deberá tener en cuenta para planificar la
inversión? La Figura 6 muestra el árbol de posibilidades que se podría elaborar:

Figura 6. Árbol de Posibilidades para la Inversión de la Empresa Petrolera

Situación política del país

Acciones de grupos armados

ilegales
Variación del precio internacional del petróleo
Decisión de invertir
Un Millón de dólares
para la expansión de ¿Devaluación o revaluación?
la empresa petrolera
Competencia internacional

Política tributaria nacional

Situación de la economía
mundial
Otros eventos no previsibles…

Fuente: Elaboración propia.

¿Es posible realizar una predicción determinística de resultados con variables tan complejas y que
salen del control y de la capacidad de predicción del decisor, pero que determinan la calidad de los
resultados deseados? El peso y cantidad de las variables del contexto anula la capacidad de
predicción. Igualmente la capacidad de previsión es limitada en la medida que el número y
composición de las variables no es precisa. Cada una tiene un rango o espacio de variación futura
indefinido, y su impacto sobre los resultados es difuso. Frente a estas posibles variables que se pueden
presentar en el contexto para el desarrollo del plan del ejemplo, el decisor o dirigente tiene cuatro
alternativas posibles:

- Declarar constante a las variables (ceteris paribus);

- Realizar predicciones de variables impredecibles determinísticamente: “el precio internacional
del petróleo en los próximos cinco años será exactamente de $US X”;
- Declarar exógeno todo lo que no puede ser cuantificado y precisado en modelos matemáticos, o
- Realizar un análisis de futuros posibles alternativos, mediante la exploración de escenarios de tal
modo que mejore su capacidad de previsión y pueda prepararse.

Frente a la complejidad de los problemas complejos, M. Godet (Enero de 2007) plantea cuatro
actitudes a asumir frente al futuro: (1) sufrir el cambio y no actuar, es decir, la pasividad; (2) esperar
para actuar de forma reactiva; (3) actuar de forma preventiva, preparándose para los cambios
previsibles, y (4) actuar de forma proactiva, es decir, generando los cambios que se desean. Las dos
últimas actitudes, la preactividad y la proactividad, respectivamente, son nociones que conforman la
prospectiva.

A manera de conclusión, en la realidad social del mundo complejo no es posible la predicción

determinística de los resultados. La decisión o elección no es el producto de un cálculo seguro y cierto,

26
sino que supone un juicio humano altamente complejo en donde entran en juego aspectos como las
preferencias por diferentes grados de seguridad: ¨¿Prefiero la seguridad o me inclino a asumir
riesgos?¨, por los valores e ideologías y por la tensión entre los juicios analíticos e intuitivos, o como
Hammond (1996) denomina el juicio cuasiracional en las decisiones. El decisor siempre
complementará los cálculos de los técnicos con su experiencia o la intuición. La complejidad y la alta
incertidumbre de la realidad no le darán otra opción. La planificación de las decisiones debe
abandonar el cálculo determinista (Matus, 1993). Se deben trabajar con previsiones aproximadas al
igual que con instrumentos de absorción de incerteza. Precisamente de esto se trata el punto a seguir
del marco conceptual, cuáles son las teorías y técnicas que dispone el decisor para planificar a largo
plazo.

27
 4. LA PLANIFICACIÓN PROSPECTIVA PÚBLICA

4.1 ¿Por Qué el Interés en Estudiar el Futuro?

Desde siempre, la preocupación y curiosidad del ser humano por saber sobre el futuro le ha llevado a
utilizar diversos medios con tal de aumentar su conocimiento sobre el lejano horizonte, pasando por
aquellos caminos pragmáticos que no poseen ninguna fundamentación científica (Dror, 1990;
Schwartz, 2000)7 hasta llegar a la construcción de teorías y el diseño de herramientas que le ayuden
a comprenderlo mejor. Sin embargo, a pesar de los avances teóricos y metodológicos que en las
últimas cuatro décadas se han alcanzado en el ámbito de la prospectiva contemporánea (Barbieri M.
en Ortegón & Medina, 1997), la alta complejidad de la realidad social impide que alguna vez sea
posible hacer predicciones determinísticas de largo plazo. De hecho, la función de los estudios
prospectivos no es siquiera prever o proyectar el futuro. A este respecto, Dror (1990) considera que,
aunque los estudios de futuros pueden cumplir los objetivos de satisfacer la curiosidad humana o
aumentar la sensación de seguridad, en realidad la misión fundamental de ellos es el
“perfeccionamiento de la formulación de los cursos de acción política” (p. 82). Los estudios prospectivos
o de futuro cumplen el papel de estudiar diferentes posibilidades de futuro con el objetivo de que los
actores sociales y sus organizaciones se preparen para enfrentar cualquiera de varios caminos
posibles, o tal vez crear los mecanismos adecuados para minimizar los efectos negativos o
potencializar sus efectos positivos (Marcial & Grumbach, 2008).

E. Barbieri (en Ortegón & Medina, 1997, p. 18-20), argumenta que existen tres principios que
fundamentan los estudios del futuro y sobre los que en forma general existe consenso:

Primer Principio. Hay un eterno dilema entre lo posible y lo deseable. No siempre lo que el
conocimiento brinda como posibles futuros es la imagen o visión que se desea sea ese futuro;

Segundo Principio o Principio de los Espacios Futuros. La capacidad del ser humano se limita a impactar
sobre el futuro influenciándolo, porque sobre el pasado lo único que se puede hacer es analizarlo. Y
sobre el presente es poco lo que se pueda influenciar porque hace parte también del pasado, y

Tercer Principio. “No hay un solo futuro, sino muchos futuros posibles” (p. 20). Pensar en un solo futuro
es considerar que se está prediciendo el futuro, cuando éste depende no solo de un actor sino de
múltiples otros actores con distintas visiones, preferencias, valores y principios, sumado a la
disponibilidad del conocimiento y la información.

7
Dror (1990) afirma que en la historia temprana las sociedades organizadas ya poseían “instituciones de exploración-
futura como son los videntes, profetas, dispositivos cuestionadores de fe, oráculos, etc.” (pág. 70). Schwartz (2000)
relata que desde la antigüedad, los gobernantes preocupados por la búsqueda de informaciones sobre el futuro y con el
fin de minimizar el riesgo de sus decisiones, siempre han acudido a diferentes medios no científicos. Los sacerdotes
en el antiguo Egipto, los oráculos en la Grecia Antigua, los brujos, magos y alquimistas de la Edad Media, son
considerados todos por el autor como futurólogos que pretendieron especular sobre el significado de elementos
predeterminados y las incertidumbres del futuro.

28
Dror (1990), por otra parte, sostiene que los estudios del futuro o prospectivos tienen tres
“fundamentos operacionales”. Textualmente, dice Dror (1990, p. 72):

a) Algo debe ser conocido respecto al futuro;

b) Algo se puede saber acerca del futuro, y
c) Los “estudios prospectivos” en tanto que esfuerzo específico, son un marco preferencial para
producir conocimiento deseado respecto al futuro.

Para Dror (1990), el interés que las sociedades modernas demuestran tener sobre un mayor
conocimiento de lo que puede suceder en el futuro está asociado a dos grandes objetivos: (1)
“alcanzar otros valores y metas” y, (2) formular opciones de decisión en tanto que sean “posibles y
deseables” (p. 73). En este sentido, se presentan varias condiciones que sirven de base para el estudio
de futuros:

i) Estudiar el futuro no es posible si no hay cierta regularidad o continuidad en algunos fenómenos

de mayor relevancia. Dror (1990) argumenta que esto es válido tanto en los métodos
determinísticos que permiten hacer predicciones mediante la extrapolación, como en los casos
de métodos más avanzados en que se recurre al uso de la experiencia y el conocimiento tácito
(como en el método Delphi) o cuando al elaborar estudios prospectivos se apela a la imaginación
que, exceptuando aquella “imaginación creadora”, se basa en los “conceptos e ideas” del pasado
(Dror, 1990, p. 75). Como se puede observar, para Dror el pasado cumple un papel esencial en el
estudio del futuro, pero no puede ser el fundamento exclusivo. M. Godet (en Ortegón & Medina,
1997) también reconoce que entender los eventos futuros requiere reconocer lo que ha sucedido
en el pasado para aprender de éste, por lo que sugiere que es necesario hacer un “análisis de
reflexión retrospectiva” en el trabajo de la prospectiva. Sin embargo, Dror en el mismo texto, más
adelante observa que cuando se trata de problemas sociales complejos, las discontinuidades o
cambios en las regularidades son más frecuentes y llegan a dominar el entorno. Aquí es donde
el adelanto científico en los estudios prospectivos o de futuro son de gran utilidad, puesto que
ayudan a comprender el aumento de la incertidumbre y a reconocer cuáles son aquellos
fenómenos estables. No obstante, recuérdese que en el punto 1.1 del Planteamiento del
Problema de la investigación fueron expuestas las limitaciones que pueden presentarse cuando
se trata de la exploración de futuros.

ii) Cuando el propósito es diseñar un futuro deseado, no es posible que éste pueda liberarse de la
mezcla de “valores, emociones e intereses” (Dror, 1990, p. 78) que acompañan a los actores
sociales. Es lo que Dror denomina distorsión cognoscitiva de los estudios prospectivos. Sin
embargo, el autor afirma que en la actualidad existen metodologías de prospectiva bastante
refinadas que “separan” estos elementos de forma explícita, y

iii) Por último, los estudios del futuro o estudios prospectivos requieren gran dosis de innovación y
creatividad. La mente debe estar abierta para imaginar futuros posibles, más aun en entornos
turbulentos como los que vive la humanidad en la actualidad. Precisamente P. Schwartz inicia el
Capítulo 1 de su libro Cenários, as Surpresas Inevitáveis (2003), con la siguiente frase: “En un
mundo lleno de sorpresas, ¿con qué podemos contar?” El autor se refiere a que las premisas sobre
las cuales el mundo basaba su estabilidad están desapareciendo, y lo que predomina es la tensión
de un mundo repleto de sorpresas, grandes discontinuidades o fuerzas críticas que suceden de
forma inesperada, moldando así el futuro. Aunque este tipo de eventos, los cuales Schwartz
afirma es lo que los planificadores denominan como Elementos Predeterminados porque de

29
 alguna manera se pueden prever, no obstante, no es posible que se pueda conocer en qué
momento ocurrirán y las consecuencias que traerán o el modo en que tales eventos se
desarrollarán. Para Schwartz, por lo tanto, las discontinuidades dejaron de ser la excepción para
convertirse en la regla del funcionamiento económico, político y social de la sociedad
contemporánea.

La mayor dificultad está entonces en la comprensión sobre cómo estudiar y lidiar con los hechos
vinculados al futuro, fundamentalmente cuando la humanidad se enfrenta a entornos turbulentos,
provocados tanto por el ser humano como por la propia naturaleza, y los cuales generan alto grado
de incertidumbre. Ante esta situación, el desarrollo de estudios prospectivos brinda la posibilidad de
mejorar la comprensión del futuro pues proporciona una visión global del entorno, facilita lidiar con
la incertidumbre cuantitativa y cualitativa, permite desarrollar la creatividad innovadora y ayuda a
identificar las posibles opciones tanto para enfrentar como intervenir sobre el futuro.

4.2 Elementos Conceptuales de la Prospectiva

Como es referido por Javier Medina (2000), “los estudios del futuro” o planificación a largo plazo como
una disciplina formal tuvieron su origen hace 50 años en Francia con Gaston Berger, Bertrand de
Jouvenel y Pierre Masse. Sin embargo, el primero en hablar de la palabra “prospectiva” fue Gaston
Berger en su libro La Actitud Prospectiva de 1957. En su obra, Berger afirma que prospectiva significa
mirar y preocuparse con el largo plazo, pero de “forma profunda hasta hallar los factores y tendencias
que son realmente importantes…pensar en el hombre y asumir riesgos” (citado en Godet, 2007, p. 7).
Berger prefirió no utilizar la palabra previsión puesto que esta podía contener algún significado de
profecía. En cambio, la palabra prospectiva refiere a la construcción de un futuro diferente a lo que
viene siendo el pasado.

Godet afirma además que el concepto de prospectiva se opone al de retrospectiva en la medida en

que el estudio retrospectivo examina el pasado, en cuanto el estudio prospectivo se dedica a estudiar
el futuro. No obstante, dicha diferencia no sólo es de forma sino también de contenido si
consideramos que el mañana no es una simple continuidad del pasado. En palabras del mismo Berger
(1967): “…el ayer y el mañana son heterogéneos. En cuanto al primero, sólo podemos visualizarlo
porque ya no hay nada que podamos hacer, mientras que el mañana significa proyectos cuyas
posibilidades están abiertas. Pasar de la retrospectiva a la prospectiva no implica sólo reorientar la
atención; requiere una preparación para la acción.”8 En resumen, para el autor, la prospectiva significa
“ver lejos”, aunque de forma sistemática y profunda hasta encontrar los factores y tendencias que son
realmente importantes en la configuración del futuro, pensando en el hombre y asumiendo riesgos.
Precisamente, para Berger (1967), las características de la prospectiva son:

a) Ver a lo Lejos. El futuro y no el pasado es el núcleo central del pensamiento prospectivo. Somos
cegados por el presente y aprisionados por el pasado. Los problemas del día a día nos dificulta
ver las posibilidades y amenazas que abre el futuro y, que muchas veces presenta señales

8
Traducción de los autores a partir del texto original del libro de Berger (1967): “En réalité, hier et demain sont
hétérogènes. C'est un regard qu'on jette sur le passé, puisque, de ce côté-là, il n'y a plus rien à faire. C'est un projet
qu'on forme pour l'avenir, car là des possibilités sont ouvertes. Passer de la rétrospection à la prospection n'est pas
simplement diriger ailleurs l'attention : c'est se préparer à l'action.”

30
 evidentes. Igualmente, cuando miramos hacia adelante, somos tentados a creer que el mañana
será una simple prolongación del ayer, cayendo así en el determinismo. Para Berger, la
prospectiva se opone al inmediatismo y al determinismo. Para tal fin, propone la exploración tan
racional como sea posible, “de los diferentes escenarios que compondrán el mañana” (Berger,
1967) como una forma de enfrentar y lidiar con la inevitable incertidumbre que significa pensar
en el futuro distante. También se hace necesaria una teoría sobre la “dinámica del cambio” que
nos permita preparar y realizar intervenciones de gran escala y alcance temporal.

b) Ver con Amplitud. Esta característica de la prospectiva puede tener dos significados. Primero, la
prospectiva se interpreta como un pensamiento integral o transversal de la realidad que
ultrapasa la visión estrecha de los especialistas, considerando las principales dimensiones de la
situación estudiada y evitando las extrapolaciones lineales, “que dan una apariencia de rigor
científico a nuestras reflexiones”, y que son peligrosas si no recordamos que son simplificaciones
y abstracciones de la realidad. En el segundo significado, la prospectiva se presenta como un
pensamiento focalizado en las grandes transformaciones globales que ejercen una amplia
influencia en la formación del futuro, creando así las capacidades de anticipación que permiten,
en la medida de las posibilidades, reducir la probabilidad de lo malo y aumentar la probabilidad
de lo bueno. Así, pensar con amplitud significa que a partir del pensamiento prospectivo se
pueden constituir habilidades tanto para la adaptación a los entornos cambiantes cuanto para la
fundamentación de proyectos transformadores de amplio alcance que permitan direccionar el
futuro a grandes objetivos deseados.

c) Analizar en Profundidad. La eficacia del pensamiento prospectivo va a depender de la forma

sistemática en que éste sea realizado y de la fundamentación de las teorías y métodos que
permitan identificar y analizar los factores y variables que verdaderamente determinan las
tendencias y las fuerzas que modelan el futuro de la realidad. Sin teorías y métodos, dichos
elementos no serán siempre adecuadamente identificados y comprendidos en sus causas y
consecuencias. Gaston Berger argumenta que la prospectiva no es un recurso simple, pues exige
de la atención extrema y del trabajo perseverante que se debe realizar de forma profunda
evitando caer en la tentación de la extrapolación determinística del pasado como si el futuro
fuese la prolongación de las tendencias actuales, aún más cuando nos encontramos en un mundo
de aceleradas transformaciones globales. Como o mismo Berger afirma: “Creer que todo va a
continuar en la misma dirección del pasado sin estar seguros que las tendencias y sus relaciones de
causalidad continuarán actuando, es un acto de fe gratuito”. De esta forma, el pensamiento
prospectivo demanda un largo trabajo de análisis reflexivo y sistemático sobre el futuro evitando
siempre el determinismo puro y el dominio de la intuición.

d) Correr riesgos. Como el pensamiento prospectivo debe lidiar con la incertidumbre sobre el
comportamiento de eventos y variables de largo plazo, es entonces inevitable que sus cálculos y
previsiones signifiquen en la mayoría de las veces riesgos mal definidos. Aquello que sucederá
en los próximos 10, 20 ó 30 años no es predecible; el futuro depende de muchas variables,
algunas conocidas y en la mayoría de los casos desconocidas, y en las que además tenemos
limitada o ninguna información. En este sentido, el pensamiento prospectivo debe lidiar con las
discontinuidades y las sorpresas de difícil anticipación y precisión en el momento en que éstas
se presenten, al igual que con su intensidad y probabilidad. Aquí, los cálculos parciales y no bien
definidos constituirán la regla y no la excepción, obligando a utilizar métodos distintos a los
modelos predictivos. Esta característica del análisis prospectivo exige que su práctica sea

31
 ejercida con una libertad que no permite la obligación de las decisiones urgentes dentro de un
gabinete de un dirigente. De esta forma, Berger recomienda que los estudios de largo plazo sean
conducidos por profesionales que no se encuentren sometidos a mostrar resultados en el corto
plazo. Esta visión de la prospectiva nos lleva al concepto de centros de gran estrategia o think
tanks como unidades de pensamiento que tienen como función explorar el futuro distante a
través de pesquisas técnicas y científicas que trabajan en la frontera del conocimiento y distantes
de las urgencias y presiones inmediatas de los gobiernos y de las organizaciones (Dror, 1990).

e) Pensar en el hombre. G. Berger (1967) entiende el pensamiento prospectivo como una actividad
intelectual de alguna forma similar a la historia en un doble sentido: (i) tanto la historia como la
prospectiva se ocupan de acontecimientos que de hecho no existen. El pasado no es más. El futuro
aún no es y, (ii) la historia así como la prospectiva se focalizan en hechos humanos. De esta forma,
los sucesos naturales y los avances de la ciencia y de la tecnología sólo interesan por las
consecuencias que generan y pueden generar en el hombre. Al final, el propio hombre es quien
se indaga sobre lo que es, sobre lo que quiere y sobre lo que debe querer. En esta dirección, en la
prospectiva se debe enfrentar tanto problemas cognoscitivos como morales en el sentido en que
siendo una actividad que tiene como función la exploración y diseño de futuros alternativos, son
ineludibles los conflictos de valores en el enfrentamiento de las preguntas sobre el tipo de
hombre y sociedad que se desea alcanzar. Igualmente, los conflictos entre ciencia y valores, entre
realismo y voluntarismo serán inevitables.

Siguiendo a Berger, el francés Michel Godet publica en 1987 su obra Escenarios y la Administración
Estratégica (Godet, 1994), en la que desarrolla una metodología de la prospectiva. Para Godet (Enero
de 2007) la prospectiva es una herramienta de planificación de largo plazo que se describe como un
estudio que permite la anticipación del futuro, posibilitando la preparación a cambios posibles
esperados. Por tanto, para el autor, la prospectiva no puede ir separada de la estrategia, porque
estudiar el futuro para anticiparse a él sólo tiene utilidad si fundamenta la preparación para la acción.
Es decir, que las alternativas que formulan los actores son estrategias que les posibilita prepararse
para enfrentar el futuro y producir los “cambios deseables” (p. 13). Debido a que los problemas
contemporáneos son tan complejos y la incertidumbre y el riesgo tan altos, se precisa de un método
de planificación de largo plazo bastante “riguroso” (Godet, 2007, p. 6) que haga frente a estas
dificultades. En este sentido, la prospectiva es un método racional que cumple con tales requisitos.
Sin embargo, el autor argumenta que solamente con la razón no es suficiente, pues el método, sin
perder su rigurosidad, también debe permitir dejar volar la imaginación, la creatividad y la intuición.
Tales elementos de extra-racionalidad coadyuvan a la construcción del futuro.

Adicionalmente, dice Godet (1994), el futuro es “múltiple e indeterminado” y no puede entenderse

como “único y predeterminado” a partir de modelos determinísticos, una vez que hay muchos futuros
donde sólo se pueden prever algunas posibilidades, a veces las menos importantes, y otros ni siquiera
se pueden imaginar. El futuro se encuentra dominado por la nebulosidad y la incerteza mal definida;
el futuro es fruto del acaso, de la necesidad y de la voluntad. En palabras de Godet & Durance (enero
de 2011):

“Como bien demostró el meteorólogo de MIT, Edward Lorenz (1972, nombrado por Godet &
Durance), aún los mismos modelos matemáticos tienen sus límites y pueden tener
comportamientos imprevisibles; diferencias muy pequeñas pueden tener como consecuencia
resultados totalmente inesperados. El mundo real es demasiado complejo para que se pueda
esperar, algún día, colocar en una ecuación su eventual determinismo escondido.

32
 Y aun cuando lo pudiéramos hacer, la incerteza, inherente a todas las cosas, y en particular a
los asuntos sociales, mantendría siempre abierta, por lo menos en nuestros espíritus, el abanico
de futuros posibles. Una vez que el determinismo es indeterminable, importa “hacer como sí”
todo está abierto, como si la revuelta de la voluntad pudiese ella sola, abatir a la tiranía del
acaso y de la necesidad. La detección, la imaginación de las rupturas en el futuro es un ejercicio
difícil. ¿Cómo reconocer los puntos de bifurcación? “¿Qué acontecimientos, qué innovaciones no
van a tener consecuencias y cuáles son susceptibles de afectar el cuadro global, de determinar
irreversiblemente la elección de una evolución, cuáles son las zonas de selección y las zonas de
estabilidad?” (Prigogine, Stengers 1990, nombrado por Godet).
La consideración de rupturas o puntos de bifurcación constituye el menú cotidiano de la
Prospectiva. La identificación del abanico de futuros posibles, a través del método de los
escenarios, permite detectar las rupturas potenciales, los caminos que conducen a ellas y sus
consecuencias. Los parámetros de estas rupturas constituyen las variables-clave del análisis
prospectivo.” (pp. 22-23) (Traducción propia).

En este sentido, con los métodos apropiados es posible explorar y prever el futuro distante a través
de la identificación y análisis de las fuerzas impulsoras (o fuerzas motrices) y las tendencias que hoy
muestran fuertes evidencias y señales. Así, Godet (Enero de 2007) argumenta que existen dos fases
en el proceso de la prospectiva:

i) La fase preactiva, en la que los actores asumen una actitud preventiva a los cambios previsibles.
Busca así explorar cuáles son los posibles cambios a los que pueden enfrentarse los actores en
el futuro y,

ii) La fase proactiva, cuando los actores actúan generando los cambios que desean. Es una fase
normativa que, según sea la magnitud de la incertidumbre y el riesgo, procura preparar para la
acción, es decir, donde se definen las opciones estratégicas tanto posibles como deseables.

La fase de preactividad debe ser un trabajo participativo (Godet 2007), porque el proceso de
anticipación de los posibles y deseables escenarios futuros debe hacerse movilizando a los múltiples
actores de la sociedad interesados en las aspiraciones del futuro lejano. Sin embargo, cuando se está
en la fase de la proactividad en donde se prepara para la acción y se formulan y analizan las opciones
estratégicas, recomienda Godet, debe hacerse un trabajo más confidencial del grupo de la alta
dirección con capacidad y gobernabilidad para comprometerse de forma responsable a efectivamente
tomar decisiones, emprender acciones y establecer unas metas concretas a partir de la “visión de
futuro” deseado. Para esta segunda fase, el autor no establece un método, pues considera que “las
decisiones tienen que ser tomadas después de la concertación y el consenso que se logre entre los
dirigentes…” (Godet, 2007, p. 11).

En ambas fases se diferencian cuatro preguntas de gran importancia en la planificación de largo plazo,
mostradas en la Figura 7:

33
 Figura 7. Cuatro Preguntas Fundamentales para la Prospectiva

Fase 1:
PROSPECTIVA Q1. ¿Qué puede ocurrir?
PREACTIVA

PROSPECTIVA Q2. ¿Qué puedo hacer?

ESTRATÉGICA
Fase 2: Q3. ¿Qué voy a hacer?
PROACTIVA
Q4. ¿Cómo lo voy a hacer?

Fuente: Elaborado a partir de la formulación teórica sobre las fases de la prospectiva de Godet (Enero de 2007).

Cuando sólo hay preocupación por saber lo que puede ocurrir (Q1), se permanece exclusivamente en
la arena de la prospectiva. Pero si el trabajo de exploración de futuro se extiende a interrogarse qué
puede hacerse (Q2), y además qué se va a hacer (Q3) y cómo hacerlo (Q4), entonces es ahí cuando se
desarrolla la prospectiva estratégica.

Para poner en práctica la prospectiva estratégica, Godet, en colaboración con Philippe Durance
(2007), proponen una caja de herramientas. Esta caja contiene un conjunto de instrumentos
coherentes que tienen el propósito, como lo afirman ellos, de guiar a los prospectivistas en la
formulación de las cuatro preguntas pertinentes, facilitar “la reflexión estructurada” (Ortegón &
Medina, 1997, p. 50) y disminuir las posibles incoherencias que se puedan dar en el proceso de
razonar el futuro, aunque sin excluir obviamente la creatividad, “la intuición y el sentido común” (p.
20). Al respecto, Godet en otro texto dice también (2012):

“El prospectivista, o futurista, se compromete a la acción, con un proyecto, un sueño. Ya, el

lenguaje denota un sensible conocimiento: ¨el sueño fertiliza la realidad.¨ Sin embargo, el rigor y
la metodología son también necesarios. En resumen, ambos lados del cerebro, derecho e
izquierdo, deben ser activados. Yo presto atención a esta mezcla intelectual. Sin razón, la pasión
es ciega; sin pasión para alimentar un proyecto, la razón no conduce a ninguna parte.” (p. 49)
(Traducción propia).

Siguiendo con Godet, la planificación estratégica se clasifica en nueve (9) etapas que no son
necesariamente lineales sino que funcionan en forma de “bucles de retroalimentación” (Godet y
colaboradores 2007, p. 22), puesto que los cambios constantes del entorno exigen replantear la
dinámica del trabajo de prospectiva estratégica. Estas etapas que se explican a continuación, son
esquematizadas más adelante en la Figura 8.

Etapa 1. El problema expuesto y el sistema a estudiar: Mediante talleres de prospectiva se reflexiona

sobre el problema objeto de estudio, de tal modo que este quede bien planteado, evitando incurrir
en definir falsos problemas. Además, es necesario que se delimite el sistema a estudiar en su entorno
local, regional, nacional e internacional. Para iniciar este trabajo, Godet afirma que se debe primero
capacitar a los participantes en los conceptos y metodologías que utilizarán en el trabajo de la
prospectiva.

34
Etapa 2. Diagnóstico de la empresa: Se elabora un diagnóstico global de la organización, mediante el
árbol de competencias y el análisis estratégico.

Etapa 3. Variables claves: Se identifican las variables claves tanto internas como del entorno que
rodean a la organización mediante las técnicas del análisis estructural.

Etapa 4. Dinámica de la organización en su entorno: Se analiza la dinámica, entorno, evolución,

fortalezas y debilidades de la organización “en relación a los principales actores” (p. 22) que
intervienen en su entorno. Las técnicas utilizadas aquí son juego de actores, campos de batalla y retos
estratégicos.

Etapa 5. Escenarios de entorno: Mediante diversas técnicas como la encuesta a expertos o la

investigación se exploran y evalúan tendencias de peso, amenazas y oportunidades a fin de reducir
la incertidumbre respecto a cuestiones claves del futuro.

Etapa 6. De la identidad al proyecto: Se evidencian cuáles son las alternativas estratégicas o proyectos
que son compactibles con la identidad de la organización y con los escenarios más probables de su
entorno.

Etapa 7. Evaluación de opciones estratégicas: Se evalúan las opciones estratégicas, para lo que
recomienda aquí utilizar el método de análisis multicriterio. Con esta etapa se finaliza el proceso de
reflexión para luego pasar a las siguientes fases que están relacionadas con la decisión y la acción.

Etapa 8. Del proyecto a la elección estratégica por la alta dirección: En esta fase la alta dirección
selecciona las apuestas estratégicas y jerarquiza los objetivos. De este modo, a partir de esta fase el
trabajo deja de ser ampliamente colectivo para concentrarse en un comité de alta dirección quienes
son los que tomarán finalmente las decisiones.

Etapa 9. Plan de acción y de puesta en marcha: Esta etapa se enfoca en poner en marcha las acciones
estratégicas formuladas. Para ello es necesario implementar un sistema de coordinación y
seguimiento.

35
 Figura 8. Las 9 etapas de la planificación estratégica por escenarios de Godet

EXPLORACIÓN Y ANTICIPACIÓN

Etapa 1. El problema expuesto y el sistema a estudiar

Etapa 3. Variables internas y externas Etapa 2. Diagnóstico de la empresa

Reflexión
Colectiva

Etapa 4. Dinámica de la
organización en su entorno

Etapa 5. Escenarios de entorno Etapa 6. De la identidad al proyecto

Etapa 7. Evaluación de opciones estratégicas

de la Alta Dirección
Responsabilidad

DECISIÓN Etapa 8. Del proyecto a la elección estratégica por la alta dirección

ACCIÓN Etapa 9. Plan de acción y de puesta en marcha

Fuente: Esquema adaptado de GODET & colaboradores (2007, p. 25).

4.3 Método de Planificación Prospectiva Pública – PPP

Los autores desarrollaron, a partir de la revisión y estudio de los conceptos y técnicas de la
prospectiva y la planificación estratégica pública y con base en sus experiencias de varios años en el
área de la consultoría a varias organizaciones públicas, una Guía Metodológica de Planificación
Prospectiva9 adecuada a las características de los problemas de planificación de largo plazo del sector
público. Este método se concibió considerando que la prospectiva y la planificación estratégica son
teorías y herramientas complementarias y no alternativas.

La construcción de este método de Planificación prospectiva Pública (de ahora en adelante PPP)
articula de forma coherente y consistente las bondades de las técnicas prospectivas de Michel Godet
(1994, 1997); la planificación por escenarios de Kees van der Heijden (2005)10 y la metodología de la

9
El documento original se encuentra en portugués como ¨Guia Metodológico de Planejamento Prospectivo” (Burbano,
Luis C. & Ramírez Gloria P., 2010. Inédito).
10
Heijden propone el método de la planificación por escenarios a partir de las propuestas de otros autores o, como él
les llama, “pensadores influyentes”, destacando a F.E. Emery, E. L. Tris, Pierre Wack, Michel Porter, Arie De Geus,

36
Planificación Estratégica Pública diseñada por Burbano & Ramírez (2010), ésta última inspirada en
los desarrollos de la Planificación Estratégica Situacional de Carlos Matus (Fundación Altadir, 1987).

Aunque la metodología PPP ya ha sido aplicada con éxito en los casos de la formulación del Plan
Municipal de Educación 2012-2021 del Municipio de Guarujá en Brasil (Ley Municipal de Guarujá Nº
3.985); en la formulación del Plan Municipal de Educación 2014-2024 del municipio de Ferraz de
Vasconcelos en Brasil y en el diseño de la Agenda 21 también del municipio de Guarujá en Brasil, los
autores han realizado mejoras sustanciales a fin de lograr una mejor articulación metodológica con
los planes de gobierno.

El desarrollo de esta propuesta metodológica se basa en tres hechos. El primero, es que los métodos
de prospectiva no pueden ser estándares rígidos que sirven para cualquier tipo de problema y en
cualquier situación que se desea planificar el futuro. Como afirma J. Medina (2000), “Como línea
general, la idea es adaptar las herramientas a la naturaleza de los problemas y no tanto seguir
utilizando los viejos métodos para toda ocasión” (p. 25). El segundo hecho, es que la caja de
herramientas de Godet y el método de Heijden, como ellos mismos sostienen, están orientados “en
primera instancia” a la empresa privada, aunque también puede ser utilizada en la prospectiva
territorial11. (2007, p. 24). Los casos de la elaboración de los Planes Decenales de Educación de
Guarujá y de Ferraz de Vasconcelos y la elaboración de la Agenda 21 de Guarujá precisamente estaban
dirigidos a enfrentar problemas específicos del ámbito público. Y el tercer y último hecho se sustenta
en que en la revisión hecha a diversas metodologías de prospectiva no se encontró hasta ahora
ninguna técnica o instrumento potente de análisis de problemas que permitiera entender de forma
sistémica e integral la complejidad de los problemas públicos para fundamentar planes estratégicos
de largo plazo.

Los dos últimos hechos, especialmente, representaban limitaciones que debían ser superadas en el
proceso metodológico prospectivo propuesto. En esta dirección, la Planificación Estratégica Pública
(teoría y método que se desarrollará en el Capítulo 5 de este libro) proporciona los elementos que
debían ser considerados e incorporados en la nueva guía metodológica prospectiva, logrando así la
integración con los métodos prospectivos propuestos por Godet (1994, 1997) y Heijden (2005).

­ Elementos orientadores del Método de Planificación Prospectiva Pública

En el diseño del método de la PPP se buscó que su contenido posibilitara brindar a los actores
involucrados en la formulación de planes de largo plazo elementos sustanciales analíticos y
propositivos para la exploración, análisis y estudio del futuro, tales como:

i) Facilitar la articulación del diseño prospectivo de los planes de largo plazo con la planeación
operacional de corto y mediano plazo;

William Stern, David Kolb, entre otros. Su propuesta metodológica también es respaldada por su extensa experiencia
de planificador y gestor durante 35 años en la Shell (Heijden, 2005, p. xviii).
11
“La Prospectiva Territorial es la prospectiva aplicada a los territorios, municipios, departamentos, zonas francas,
distritos industriales, puertos, etc. con el fin de promover la competitividad y el desarrollo integral de los habitantes.
Sirve para articular el territorio a las dinámicas globales a través de agendas regionales, planes de desarrollo local
y regional, planes exportadores y de ordenamiento territorial”. (Documento Visión Cali 2036. Bases Metodológicas
y Conceptos. Santiago de Cali, diciembre de 2009, p. 3).Según Godet (2007), la prospectiva territorial puede aplicarse
tanto a procesos de ordenamiento urbano como al desarrollo socioeconómico de un territorio.

37
ii) Promover la activa participación de los actores así como mostrar su amplia experiencia y
disponibilidad de conocimiento en el campo del problema específico que se desea planificar;

iii) Estimular la creación de una visión o imagen deseada compartida sobre el futuro;

iv) Estimular la capacidad para encontrar y formular los problemas raíces, elaborando un análisis
retrospectivo a través de relaciones causa/efecto que permitan aumentar el conocimiento de la
evolución del problema hasta hoy;

v) Ganar capacidad para leer el entorno y comprender las fuerzas motrices y tendencias de mayor
peso que se están dando en el mundo y que están transformando el ámbito de interés que se desea
planificar en el largo plazo;

vi) Ganar capacidad para explorar y anticipar los posibles futuros que se pueden desarrollar en el
campo de interés, teniendo en cuenta las diversas tendencias socioeconómicas, políticas,
demográficas, culturales y tecnológicas, evitando así la especulación o previsión de futuros sin
fundamento;

vii) Promover el análisis de los potenciales impactos favorables y desfavorables que los posibles
futuros estudiados pueden generar (oportunidades y amenazas), y

viii) Estimular la formulación creativa de estrategias de acción alternativas por parte de los
diferentes actores relacionados con el ámbito que se desea planificar, mediante la discusión abierta y
la promoción del consenso.

­ Técnicas de trabajo para la aplicación del Método de Planificación

Prospectiva Pública

El método de trabajo que se propone aplicar para alcanzar los resultados prospectivos esperados es
una mezcla de varias técnicas con atributos cuantitativos y cualitativos, pero que posibilitan
fundamentar las interpretaciones, análisis, reflexiones y explicaciones del significado de los eventos
pasados, presentes y futuros. Tales técnicas de participación y análisis de eventos son:

i) Retrospectiva. Donde se elabora un análisis sobre lo que ocurrió en el pasado y sus implicaciones
en el presente, mediante la recolección de información disponible y elaboración de un diagnóstico del
problema público que se desea planificar en el largo plazo;
ii) Paneles de expertos. Un método donde personas con altos conocimientos y/o experiencia en un
asunto específico analizan y buscan alternativas de solución de forma conjunta;
iii) Toma de decisiones por consenso en grupos grandes. Este tipo de técnica tiene como objetivo
promover y generar una discusión generalizada y de forma participativa a fin de llegar a acuerdos y
tomar decisiones respecto a un problema específico que interesa a todos12. Para los casos de planes
prospectivos, se reúne a ciudadanos que representan diversos estamentos de la sociedad interesados
en discutir y proporcionar sus puntos de vista sobre algún tema de interés y llegar a decisiones

12
Para una explicación más detallada sobre el concepto y pasos de la técnica de toma de decisiones por consenso en
grupos grandes, la autora recomienda las siguientes páginas web: http://consensusdecisionmaking.org/ y
http://seedsforchange.org.uk/free/shortconsensus

38
consensuadas. En general, estos grupos de personas son convocados por los dirigentes
gubernamentales o por líderes locales. Como lo muestra el Cuadro 2, en general son siete los pasos
que se siguen en el modelo básico de toma de decisiones por consenso en grupos grandes:

Cuadro 2. Pasos del Modelo Básico de Toma de Decisiones por Consenso

Paso 1 Paso 2 Paso 3 Paso 4 Paso 5 Paso 6 Paso 7

Definir el Identificar dudas o Modificar la
Evaluar el Decidir o
problema Proponer preocupaciones que alternativa de
Discutir grado de volver al
o asunto alternativas las propuestas no forma
apoyo Paso 2
central satisfacen aún colaborativa
Fuente: Adaptado de página web http://consensusdecisionmaking.org/

iv) Brainstorming no estructurado. Es una técnica de uso bastante común en la que se promueve el
pensamiento creativo de las personas, pues en sesiones de trabajo se generan nuevas ideas de forma
libre en torno a un tema específico de interés;
v) Talleres de futuros (Futures workshops). Es una técnica desarrollada originalmente en la década
de los 70 por Robert Jungk13, en la que un grupo de personas se reúne durante un lapso de tiempo
determinado previamente para generar nuevas ideas o soluciones a problemas sociales mediante la
imaginación de futuros deseables. Los Talleres de Futuros resultan ser un método eficaz para la
exploración del futuro que estimula tanto la participación individual como promueve el pensamiento
colectivo de una forma estructurada y orientada, y
vi) Revisión de estudios y literatura. Es una técnica que permite explorar y conocer el entorno o sobre
un tema concreto mediante la revisión de documentos de investigaciones teóricas y empíricas
realizadas, pero que tienen gran relevancia para el diseño prospectivo de interés.

­ La inclusión de los actores en la formulación de planes prospectivos

Por tratarse de exploración de futuros posibles y futuros deseados que trascienden más allá de los 10,
20 ó 30 años, en los métodos prospectivos aplicados en el sector privado el análisis de actores tiene el
propósito de evaluar las potenciales motivaciones y posiciones de los actores frente a determinadas
circunstancias que se pueden presentar en el largo plazo en los diferentes escenarios para así de este
modo prepararse: quiénes son sus competidores actuales y potenciales y cómo reaccionarán ante
determinados hechos que pudieran presentarse en el futuro. Esto se puede entender mejor con un
ejemplo que presenta Heijden en su libro Scenarios: The art of strategic conversation (2005) respecto
a un relato que ofrece Pierre Wack14 sobre un trabajo de escenarios emprendido en la década de los
70 por la empresa multinacional Shell, la cual se encontraba preocupada frente al precio futuro del
petróleo:
En uno de los escenarios de la Shell se afirma que la demanda de petróleo podría aumentar de forma
creciente a niveles no sostenibles para los productores, es decir, por encima de la capacidad de
producción, lo que generaría una crisis de abastecimiento. En el análisis de actores se concluyó que

13
Ver Heino Apel: The Future Workshop en la pág. web: http://www.die-bonn.de/esprid/dokumente/doc-
2004/apel04_02.pdf
14
Pierre Wack es considerado uno de los pioneros en el área de la planificación por escenarios y en la introducción del
concepto sobre la visión estratégica. Wack trabajó para la Shell durante la década de los 70´s hasta 1982 cuando se
retiró para convertirse en consultor de varias organizaciones en esta área de la planificación estratégica por escenarios
(Heijden, 2005).

39
los productores (uno de los actores claves) podrían reaccionar ante este posible hecho de aumento
exagerado de la demanda de petróleo aumentando los precios de forma considerable. El aumento de
los ingresos como consecuencia de la disparada de precios estimularía a los productores a retener el
producto y no atender toda la demanda, lo cual generaría una crisis. El análisis de actores elaborado
a partir de los escenarios desarrollados le dio la capacidad a la Shell de entender mejor la dinámica
del probable comportamiento de los diferentes actores y las condiciones en las cuales esto podría
darse. En conclusión, dicha evaluación le permitió a la multinacional “prepararse para tal eventualidad
antes de que la mayoría de sus competidores en el sector” (Heijden, 1995, p. 263). Por tanto, el análisis
de actores en la prospectiva privada se hace fundamental para el diseño y comprensión de los
escenarios (Heijden, 2005)15.

En la esfera pública, en cambio, la inclusión de los actores en el proceso prospectivo se puede realizar
desde lo que podríamos denominar dos tipos de mecanismos: el consenso de actores y el análisis
estratégico de actores.

a) La consulta de actores:

Este mecanismo es utilizado cuando el principal propósito es llegar a consensos respecto a la visión
de largo plazo, objetivos y medios de un tema en particular mediante la activa participación de
representantes de la sociedad civil. En una revisión exhaustiva del proceso de formulación de planes
prospectivos en el ámbito de la educación elaborados en algunos países de América Latina16, Ramírez
(2012) encontró la consulta de actores como el mecanismo principal de pensamiento prospectivo.
Esto tiene una razón bastante válida. El consenso contiene la esencia de carácter participativo y
debate público que facilita la construcción colectiva de los planes prospectivos puesto que se logra el
acuerdo que se necesita para articular las diferentes visiones, valores, objetivos y estrategias de los
diversos actores y la sociedad participante en un conjunto consolidado de propuestas que es aceptado
y validado por todos. En este sentido, este tipo de planes prospectivos en el sector público no
requieren de análisis de actores, por lo que se podría asumir que dichos métodos con los que se
formulan estos planes de largo plazo son de carácter asituacional (desde la perspectiva de la teoría
de las situaciones de Carlos Matus, 2000)17. El interés no se centra, como se hace tradicionalmente en
el ámbito privado, en evaluar las posiciones y motivaciones de los actores en determinados escenarios
posibles como si fueran competidores sino en un intento de lograr que los actores se sienten a discutir,
deliberar y llegar a acuerdos sobre el camino y las estrategias que se deben emprender para alcanzar
la visión de sociedad previamente construida también por todos.

En los planes prospectivos basados en el consenso de actores, el problema del largo plazo se refiere
fundamentalmente a explorar los posibles caminos que se pueden presentar a fin de detectar las

15
Como expresa Heijden (2005), el análisis de actores que se realiza en la prospectiva estratégica se hace
fundamentalmente por dos motivos: (a) porque los actores tienen motivaciones para actuar puesto que según sean los
resultados de la implementación del plan prospectivo pueden ganar o perder, y (b) porque pueden tener el poder
económico, social o político para actuar y presionar a los demás actores, incluso con mayor fuerza a quienes no tienen
ningún poder suficiente para influir en el juego. Sin embargo, el propósito final de este análisis es evaluar en cada
escenario posible los conflictos potenciales.
16
Ver páginas web de los Ministerios de Educación de los países respectivos los diferentes Planes Decenales
de Educación de Colombia, Brasil, Nicaragua, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador y Perú.
17
El concepto de Análisis Situacional será tratado de forma más profunda en el Capítulo 5 sobre la Planificación
Estratégica Pública.

40
oportunidades y amenazas que abre el futuro lejano para llegar a acuerdos sobre cómo realizar el
proyecto de largo alcance. Aquí no se da un conflicto entre los actores en el sentido en que haya
intereses que se sientan amenazados de forma inmediata, sino que se presenta eminentemente un
conflicto cognitivo expresado por (i) la propia “ceguera” y limitaciones de todos los actores
representantes de la sociedad para explorar ese futuro distante y traerlo hacia el presente. Así, el
conflicto que se puede generar en el largo plazo es de la sociedad misma al no tener la capacidad de
percibir anticipadamente el agravamiento o aparición de grandes problemas potenciales que se
pueden enfrentar en el futuro si se mantiene o se acentúa la inequidad, como por ejemplo, más
desigualdad social, mayores limitaciones en las oportunidades laborales y en la promoción social,
persistencia de los niveles de pobreza, aumento de la vulnerabilidad y el riesgo social de niños y
jóvenes, y otros problemas que pueden ser vistos hoy solamente como tenues amenazas. Pero
también la incapacidad como sociedad de detectar las oportunidades que se pueden abrir en el futuro
mediante la construcción de una sociedad más equilibrada, educada, innovadora, sana, con bajos
índices de desigualdad social como pueden ser el aprovechamiento de las oportunidades generadas
por un mayor dinamismo y diversificación de la economía, un mejoramiento del ambiente financiero
que favorecería la ampliación de la cobertura educativa, una menor presión en el crecimiento
demográfico, entre otras oportunidades que lastimosamente podrían ser desaprovechadas, y (ii) en
las diferentes visiones e interpretaciones que los distintos actores tienen sobre lo que debe ser el
futuro y las formas de llegar a él.

A pesar de todo este conflicto cognitivo, los actores llegan a un acuerdo general respecto a una misma
realidad, un consenso que es esencial para el desarrollo del plan prospectivo y en el que no se hace
evidente la afectación inmediata de intereses particulares. Los actores ven muy lejos ese sueño que
les inspira y los valores y principios son ideales que todos deberían asumir. Precisamente, el
desarrollo de los escenarios busca crear consensos y sensibilizar a los actores comprometidos en las
posibilidades que abre y cierra el futuro, para de este modo descubrir las amenazas y oportunidades
y elaborar las estrategias conforme este análisis.

No obstante, para finalizar, es necesario precisar lo siguiente: el consenso al que los actores llegan en
estos planes prospectivos no niega ni puede dejar a un lado la inevitable existencia del problema del
conflicto entre actores, el cual aparece con nitidez cuando se trata de operacionalizar o ejecutar las
propuestas hechas en la planificación de largo plazo, es decir, en el momento en el que se articula el
plan prospectivo con la puesta en marcha de la planificación del periodo de gobierno. En este sentido,
los planes de gobierno (planificación de la acción de corto y mediano plazo) sí son irremediablemente
situacionales (Matus, 2000) porque responden a intereses, motivaciones y visiones de actores en
particular. Los objetivos y metas colocados en los planes de gobierno pueden afectar intereses
creados de forma concreta porque las acciones para llevarlo a cabo se presentan en términos visibles
y directos afectando de forma distinta a los diferentes actores. Sí los actores sociales se ven afectados,
inmediatamente intentarán inviabilizar dichas acciones, aun cuando ellos mismos hayan estado de
acuerdo y llegado así a un consenso en el momento de la construcción del plan de largo plazo.

Lo anterior puede ser explicado por varias razones, resaltándose entre ellas la amenaza de pérdida
de poder, es decir, la gran dificultad que puede existir de que los actores se despojen de sus conquistas
y de aquello sobre lo cual han materializado para sí mismos y hacen parte de su estructura de poder.
Así, el conflicto se produce porque los actores tienen sus intereses y objetivos específicos los cuales
protegen en el afán de conservar el poder ya ganado y reconocido. Pero, reafirmamos, en la
planificación prospectiva no se trata de un conflicto actual de un actor con los otros porque, en primer

41
lugar, las metas que se proponen en el largo plazo son muy distantes para amenazar intereses ya
creados. Y, en segundo lugar, porque las estrategias que se pueden diseñar para el futuro de largo
plazo son fundamentalmente muy generales y están sometidas a una fuerte incerteza puesto que no
hay la confiabilidad que tengan los resultados esperados en un futuro tan distante.

b) El análisis estratégico de actores:

Este mecanismo es utilizado por un actor concreto con el principal propósito tanto de analizar el
interés real que poseen los demás distintos actores que directa o indirectamente están relacionados
con un tema que le preocupa planificar en el futuro de largo plazo, como de evaluar la capacidad de
fuerza (poder) que pueden ejercer dichos actores para interferir en ese futuro.
Por tanto, este análisis no se limita simplemente a la identificación de actores claves con sus
respectivos objetivos, las relaciones que existen entre los actores y la medición de la posición de
fuerza de cada actor para luego evaluar las posibles alianzas y conflictos que se pueden dar entre ellos
(Godet, 1997). El análisis estratégico tiene además la tarea tanto de entender el conflicto futuro de
intereses como de encontrar las posibilidades de actuar y ejercer fuerza frente a cada uno de los
actores que potencialmente puedan inviabilizar las acciones estratégicas del plan prospectivo.

Heijden (2005) argumenta que el análisis de actores que se realiza en la prospectiva estratégica se
hace fundamentalmente por dos motivos: (a) porque los actores tienen motivaciones para actuar
puesto que según sean los resultados de la implementación del plan prospectivo pueden ganar o
perder, y (b) porque pueden tener el poder económico, social o político para actuar y presionar a los
demás actores, incluso con mayor fuerza a quienes no tienen ningún poder suficiente para influir en
el juego. Sin embargo, el propósito final de este análisis es evaluar en cada escenario posible los
conflictos potenciales (Ramírez, 2012).

En el análisis de actores, podemos encontrar dos técnicas reconocidas en la prospectiva estratégica y

que fundamentan la elaboración de los escenarios prospectivos: el Método de Análisis de Juego de
Actores – Mactor (Matriz de Alianzas y Conflictos: Tácticas, Objetivos y Recomendaciones) propuesto
por Godet y colaboradores en su Caja de Herramientas (1997), y la técnica de la Matriz de Actores
diseñada por Heijden (2005).

42
 4.4 Los Ciclos Prospectivos del Método de Planificación Prospectiva
Pública
El método prospectivo PPP diseñado por los autores (Burbano & Ramírez, 2010) consiste de cuatro
Ciclos18 que permiten articular de forma coherente y consistente los métodos prospectivos de Godet
(1994, 1997) y Heijden (2005) y la metodología de la Planificación Estratégica Pública. Son cuatro
Ciclos Prospectivos fuertemente interrelacionados y cada uno compuesto por varias fases. Estos
cuatro ciclos prospectivos son:

 Ciclo Prospectivo I. Monitoreo Estratégico – CPI

 Ciclo Prospectivo II. Exploración Estratégica – CPII
 Ciclo Prospectivo III. Direccionalidad Estratégica – CPIII
 Ciclo Prospectivo IV. Cursos de Acción Estratégica – CPIV

 El Monitoreo Estratégico – CPI: Es el momento preparatorio en el que se define el ámbito que

desea ser monitoreado. Para ello se inicia con la fase de definición del propósito central y el alcance
del plan prospectivo; a partir de la definición anterior, se formula la pregunta central para luego
pasar a explorar y analizar las fuerzas motrices con sus respectivas tendencias y, por último, se
identifican y definen los indicadores globales que posibilitarán el monitoreo global del ámbito
problemático de interés para la Planificación Prospectiva Pública.

 La Exploración Estratégica – CPII: Es el momento de exploración realística, es decir, donde se

pregunta en qué dirección o rumbo puede ir el mundo. Para ello son explorados y diseñados los
escenarios prospectivos que posibilitarán explorar e identificar oportunidades y amenazas. Su
gran utilidad se encuentra en que proporciona los elementos para la definición de la visión
estratégica y en el futuro, la formulación de las estrategias de la planificación de largo plazo.

 La Direccionalidad Estratégica – CPIII: Es aquí cuando se definen los valores y principios y se

formula la visión estratégica, la cual se constituye en la imagen objetivo que se desea alcanzar en
el largo plazo respecto a un tema o asunto en particular. Está debe ser una discusión realizada
entre los dirigentes públicos y otros actores relevantes de la sociedad.

 Los Cursos de Acción Estratégica – CPIV: Es cuando se identifica el macroproblema desde una
perspectiva asituacional, esto es, sin un actor específico, pues se analiza con la participación de
múltiples actores relacionados con el tema que se desea planificar en el largo plazo. Después de la
identificación del Macroproblema que se quiere enfrentar con el fin de caminar en la dirección
propuesta por la visión estratégica (identificada en el CPIII), se formula el Diagnóstico Estratégico
Prospectivo. Posteriormente, se diseñan los objetivos estratégicos de largo plazo, y en la última
fase se formulan y estudia el impacto de las Opciones Estratégicas también de largo plazo.

Los cuatro Ciclos Prospectivos interactúan permanentemente como es mostrado en la Figura 9.

18
Un ciclo en el sistema de planificación representa una circunstancia por la que atraviesa transitoriamente un proceso,
sin indicar un inicio o fin definido. En este tipo de reflexión los ciclos se encadenan simultáneamente formando un
continuum, y en el proceso cada ciclo domina de forma temporal mientras pasa al siguiente. Los ciclos se contraponen
a las secuencias lineales ya que su dinámica necesariamente obliga a la retroalimentación continua. Esto es lo que
sucede en los cuatro Ciclos Prospectivos propuestos en el método PPP.

43
 Figura 9. Los Ciclos de la Planificación Prospectiva Pública

Fuente: Elaboración propia.

Aun cuando el proceso se centre en el Ciclo del Monitoreo Estratégico (CPI), los otros tres Ciclos
siguen presentes sirviendo de apoyo y determinando cada uno de ellos. Las fuerzas motrices,
tendencias e indicadores globales que se destacan en el Monitoreo Estratégico alimentan el análisis
de los valores, principios y la visión en el ciclo de la Direccionalidad Estratégica (CPIII). Pero, a su vez,
en la discusión de la visión estratégica (CPIII) se podrán identificar otros problemas, amenazas y
oportunidades que refuerzan el análisis de la Exploración Estratégica (CPII), obligando así a volver al
CPI a fin de profundizar el estudio. De otro lado, los problemas analizados y detectados en el Ciclo de
los Cursos de Acción Estratégica (CPIV) permitirán redefinir los indicadores globales identificados en
el Monitoreo (CPI). A su vez, la definición de la visión deseada que hace parte del Momento de la
Direccionalidad Estratégica (CPIII), orienta de antemano cuál debe ser el macroproblema a ser
analizado en los Cursos de Acción Estratégica (CPIV). En conclusión, aunque domine un Ciclo
Prospectivo en el proceso de planificación de largo plazo, siempre los otros ciclos continúan presentes
alimentándose mutuamente.

En el Cuadro 3 se muestran las catorce (14) Fases que componen cada uno de los cuatro Ciclos
Prospectivos:

44
 Cuadro 3. Detalle de las 14 Fases de los Ciclos de la PPP

CICLOS PROSPECTIVOS FASES DETALLE DE LAS FASES

CPI. Monitoreo Estratégico
CPII. Exploración Estratégica
CPIII. Direccionalidad Estratégica
CPIV. Cursos de Acción
Estratégica
Fuente: Ramirez & Burbano, 2010.
Fase 1 Definición del Propósito Central
Fase 2 Definición del Alcance del plan prospectivo
Fase 3 Formulación de la Pregunta Central
Fase 4 Identificación de Fuerzas Motrices
Fase 5 Identificación y análisis de Tendencias
Identificación y análisis del Comportamiento de los
Fase 6
indicadores globales
Fase 7 Exploración de Escenarios Prospectivos
Exploración e identificación de Oportunidades y
Fase 8
Amenazas
Fase 9 Definición de Valores y Principios
Fase 10 Formulación de la Visión Estratégica de Largo Plazo
Identificación del Macroproblema y formulación del
Fase 11
Diagnóstico Estratégico Prospectivo
Fase 12 Diseño de los Objetivos Estratégicos de largo plazo
Exploración y Evaluación de Opciones Estratégicas
Fase 13
de largo plazo.
Establecimiento del Sistema de Seguimiento y
Fase 14
Vigilancia Prospectiva

CPI. MONITOREO ESTRATÉGICO

FASE 1. DEFINICIÓN DEL PROPÓSITO CENTRAL

El Propósito Central se enfoca en encontrar las razones por las cuales se desea construir los escenarios
alternativos y formular un plan de largo plazo (Schwartz, 2000). Los motivos por los cuales se desea
planificar en el largo plazo pueden ser varios, y los distintos actores participantes en el proceso
podrán divergir dificultando en un inicio el alcance de un consenso sobre dicho propósito (Lindgren
& Bandhold, 2009, p. 50). De esta forma, antes de iniciar el proceso de prospectiva es necesario aclarar
el propósito por el cual se desea emprender este plan a fin de que los actores no se pierdan más
adelante en el camino de la definición de la exploración, la direccionalidad y la Cursos de Acción
Estratégica. Lindgren & Bandhold (2009, p. 26 y 27) afirman que entre los propósitos puede estar
simplemente obtener un aprendizaje del futuro o, ir más allá, y desafiar paradigmas para crear nuevas
perspectivas compartidas del futuro, o como medio para evitar amenazas, aprovechar las
oportunidades y planificar estrategias de cambio.

FASE 2. DEFINICIÓN DEL ALCANCE DEL PLAN PROSPECTIVO

El Alcance se refiere a definir el horizonte de tiempo del plan prospectivo, teniendo en cuenta que
debe ser un tiempo lo suficientemente largo para imaginar creativamente los cambios importantes

45
con impacto significativo en el problema o cuestión de interés y fijar las metas del plan prospectivo.
Como ya se trató en el Marco Conceptual, no existen reglas rígidas que determinen el periodo de
tiempo adecuado para definir la exploración estratégica en los planes de largo plazo. Sin embargo, la
prospectiva tiende a mirar tradicionalmente entre 10 a 30 años. En conclusión, el horizonte de tiempo
debe permitir imaginar y crear los escenarios posibles con impacto en el futuro del tema o cuestión
que interesa analizar y diseñar metas realizables. Autores como Dror (1990) suponen que pensar en
dimensiones de tiempo más allá de 50 años se convierte en utopías que van más allá de lo
factiblemente posible para planificar estrategias viables en el presente debido a que la incertidumbre
es muy grande. No obstante, el alcance va a depender fundamentalmente del propósito de
planificación de largo plazo que se intente perseguir.

Desde nuestra perspectiva, el alcance del plan prospectivo contiene dos dimensiones: (i) el alcance
de diseño que puede ser específico o global y, (ii) el alcance de tiempo que puede ser humano, social y
político, tal como se esquematiza a seguir:

i) Alcance de Diseño: Donde se define la amplitud de los ámbitos de la realidad que abarcarán la
orientación estratégica y el diseño normativo-propositivo del plan estratégico de largo plazo. Permite
así circunscribir el proceso de planificación prospectiva con sus respectivos Ciclos en un ámbito o
ámbitos de la realidad en donde se encuentran los temas de acción y de preocupación del actor, grupo
social u organización con interés en la formulación del plan. Igualmente, facilita la comprensión de
las limitaciones cognitivas, políticas, económicas y organizativas que se deben enfrentar en el
proceso. Su principal utilidad radica en que permite delimitar las fronteras de la realidad en las cuales
se concentrará la aplicación de cada una de las fases de los cuatro Ciclos Prospectivos, evitando la
perdida de esfuerzos y recursos que regularmente son escasos en el sector público. El alcance de
diseño puede ser específico o global.

 Alcance específico: Aquí el foco de alcance de diseño se concentra en un ámbito bien delimitado
de la gestión o del proyecto político del actor, grupo social u organización que está interesado en
la construcción del plan prospectivo. En este caso, la amplitud y profundidad de la exploración y
de la direccionalidad estratégica estará limitada por las características particulares del ámbito
problemático seleccionado y por las fronteras convencionales determinadas por el propio actor
de acuerdo con el propósito del proceso de planificación. Así, por ejemplo, el ámbito de la salud
tendrá particularidades diferenciadas frente al caso fuese la educación, aunque podrán estar
relacionadas. Sin embargo, en estas dos situaciones siempre será necesario disponer de una

46
 visión general del entorno a fin de captar las interrelaciones con los cambios globales e identificar
la necesidad de análisis más profundos.

 Alcance global: Aquí el plan prospectivo abarca de forma integral todos los ámbitos de acción de
preocupación del actor central o el conjunto de áreas de intervención enunciadas en la misión
institucional de la organización. En este caso, la amplitud y profundidad de los análisis exigirá
una alta capacidad de síntesis pues significa articular una variada cantidad de información de
forma sintética, evitando la excesiva generalización y extensión en las fronteras de la exploración
de la realidad que contribuya poco o nada en la orientación del proceso de planificación de largo
plazo. A fin de evitar esfuerzos infructuosos cuando se definen los Ciclos Prospectivos de la
Exploración y la Direccionalidad estratégica, el método PPP propone que su definición sea
realizada a partir de la definición previa del marco ético-ideológico del actor o de un modelo
deseado de desarrollo que permita identificar las variables e interrogantes críticos para el
análisis y delimitar así las fronteras del proceso de exploración de la realidad social. En este caso,
nos encontramos frente a procesos prospectivos que tratan sobre la definición de opciones de
desarrollo, por ejemplo, de un municipio, de una provincia, departamento o estado o de un
determinado país. En este sentido, es un pensamiento prospectivo integral que abarca los
distintos ámbitos de la salud, la educación, el transporte, el medio ambiente, la infraestructura,
entre otros.

ii) Alcance de Tiempo: El enfoque de planificación pública que tratamos en este libro descansa en el
principio de que es necesario establecer una mediación entre el presente y el futuro (Friedmann,
1987), pues la racionalidad de una decisión tomada hoy depende de lo que ocurrirá mañana. Este
principio destaca la necesidad de prever las posibilidades de mañana para trazar, anticipadamente,
el rumbo de las acciones a ser emprendidas hoy. No debemos esperar que llegue el mañana para
actuar, pues podría ser demasiado tarde para enfrentar los problemas ya creados y así perder buenas
oportunidades por no saber cómo enfrentarlas.

Si nuestro propósito es formular el plan de largo plazo, la definición de su alcance temporal es

esencial. En un horizonte temporal de cuatro años tendremos mayor probabilidad de realizar
previsiones más acertadas o por lo menos aproximarnos mejor a ellas. Sin embargo, cuatro años
puede ser un periodo muy corto para encontrar respuestas creativas sobre la maduración de procesos
sociales críticos generadores de las grandes oportunidades y amenazas que nos depara el futuro
lejano. Por el contrario, si nos esforzamos en explorar la realidad en los próximos 10. 20 ó 30 años,
disminuye la posibilidad de encontrar conjeturas creíbles y plausibles que puedan traducirse en
acciones prácticas en el presente. En este caso, la incertidumbre puede ser tan grande que no sea
viable encontrar orientaciones estratégicas admisibles. Entre mayor sea el tiempo, mayor será el
espacio para la especulación pura. De esta forma, el alcance temporal para la formulación del plan
prospectivo debe ser lo suficientemente corto para crear futuros probables, pero lo suficientemente
largo para que podamos imaginar creativamente los cambios importantes con un impacto
significativo en la realidad presente.

En esta dimensión de alcance podemos diferenciar tres enfoques sobre el tiempo:

47
 Tiempo Humano

Tiempo Social

Tiempo Político

 Tiempo Humano: Es el tiempo biológico del hombre y está relacionado con la expectativa de vivir
de un conjunto de individuos en un contexto social determinado. Este tiempo puede variar de
acuerdo con el grado de desarrollo de un país o región. En países desarrollados con altos niveles
de educación, excelente salud, alto nivel económico, entre otros elementos, tienden a tener una
esperanza de vida mayor que en países con baja calidad de vida. En la planificación prospectiva
es importante esta dimensión del tiempo porque las expectativas que construyen las personas
hacia el futuro se encuentran asociadas a las posibilidades del tiempo de sobrevivencia que ellas
tienen, dándole más importancia en el caso en que los objetivos que se proponen están dentro
del periodo de tiempo que ellas aun aspiran a vivir; pero también los seres humanos podemos
pensar en términos de generaciones, es decir, en las posibilidades que les podemos construir a
nuestros hijos y nietos. De esta manera, el alcance del tiempo no puede ser ni tan largo que
sobrepase la capacidad de disfrute de las personas de hoy ni tan corto que no obligue a pensar
en términos de las futuras generaciones.

 Tiempo Político y Tiempo Social: El tiempo político se refiere al tiempo que un gobernante tiene
para mostrar resultados necesariamente dentro de su periodo de gobierno, y el tiempo social al
tiempo que tarda realmente en madurar y mostrar resultados un proceso o problema social, el
cual puede ser mayor que el tiempo político. Matus (1997a) se refiere al tiempo político y al
tiempo social de la siguiente manera:

“Para el gobernante…el espacio de tiempo es un periodo fijo y breve de gobierno, y sus

destrezas no se refieren a su vida familiar o al trabajo individual, sino al proceso de
enfrentamiento de los problemas de la sociedad…Tiene tiempo limitado para enfrentar
problemas de una complejidad mucho mayor a la que está habituado en su práctica
política” (p. 122).

El tiempo, como recurso escaso, es una de las mayores restricciones que todo dirigente público
posee, especialmente cuando existen sistemas democráticos donde el periodo de gestión es de
únicamente 4, 5 ó 6 años – aun cuando exista la posibilidad de reelección inmediata. Este diseño
institucional que provoca inevitablemente que cada periodo corto de tiempo haya confrontación
de resultados electorales, obliga a cualquier candidato político o a cualquier dirigente público
que se desee reelegir, en general, a priorizar en sus programas de gobierno el enfrentamiento de
aquellos problemas que mostrarán resultados dentro de su periodo de gestión pues
proporcionarán mayor beneficio político en el corto plazo y, que en su gran mayoría, también
coinciden con los problemas que la población más reclama. La dificultad está, sin embargo, en
que muchos de los problemas sociales actuales que padece la población tienen raíces causales
estructurales y por lo tanto requieren de la aplicación de estrategias profundas que sólo podrán
mostrar resultados en el largo plazo (más allá de los cuatro años de gobierno). Es así que el
tiempo social que requiere el mostrar resultados eficaces en la educación, en la salud o en el

48
 medio ambiente, ultrapasa el tiempo político de cuatro años del dirigente público. Yehezkel Dror
(1996) explica esto de la siguiente manera:

“La brecha entre el ¨tiempo político¨ y el ¨tiempo de los problemas¨, para adaptar la
terminología de Fernand Braudel a nuestras preocupaciones, constituye uno de los
defectos congénitos de las democracias y también de la mayoría de las no democracias.
Las consecuencias de este defecto se ven muy agravadas por los procesos del siglo XXI.
En breves palabras: el manejo de los principales procesos requiere una perspectiva
a largo plazo, mientras que las realidades de la política en prácticamente todos los
Estados dictan marcos a corto plazo, que son totalmente inadecuados para manejar
los espacios de los problemas emergentes.” (p. 5).

Esta urgencia del tiempo político que presiona por resultados visibles inmediatos genera
ansiedad en el dirigente público y se convierte en últimas en un obstáculo para comprometerse
efectivamente con el enfrentamiento de los problemas sociales en el futuro. Por esta razón es tan
común que el inmediatismo o cortoplacismo se anteponga a la construcción del futuro, afectando
la calidad de la gestión pública y postergando cada vez más el enfrentamiento eficaz de los
problemas. Enric Bas (2008) expresa esta situación de la siguiente manera:

“En la competición por el cargo y el poder, los sujetos decisores se centran en los
problemas inmediatos, lo cual los asume inevitablemente en una permanente miopía
(no ven ¨de lejos¨).
Esta política del corto plazo favorece la política de parches, e imposibilita análisis
globales en los que quizás puedan encontrarse soluciones a problemas concretos, en
muchos casos derivados a su vez de problemas estructurales...” (p. 64).

Durante la vigencia de cualquier plan prospectivo podrán pasar dos, tres o cuatro gobiernos
(dependiendo del tiempo previsto del plan de largo plazo) en el que sus dirigentes de turno
supuestamente deberán formular sus planes de gobierno incorporando los compromisos
asumidos en el plan prospectivo. Cada uno de ellos tendrá un tiempo político de 4, 5 ó 6 años, lo
que significa que deberán proponer metas de sus respectivos gobiernos que vayan en la
dirección de las metas en el plan de largo plazo. Se esperaría de forma ideal que desde época de
campaña los candidatos incorporen en sus programas de gobierno dichos compromisos. Sin
embargo, para que esto ocurra hay tres grandes condicionantes. La primera, que el partido
político que representa el candidato haya participado activamente y se haya comprometido en
la formulación del plan prospectivo; la segunda, que la sociedad participante en el proceso del
plan exija a sus candidatos la incorporación de tales compromisos en sus programas de gobierno
y, la tercera, que la misma población coloque como problema prioritario el ámbito que se ha
planificado en el largo plazo en sus demandas sociales a los candidatos que van a contienda
electoral.

FASE 3. FORMULACIÓN DE LA PREGUNTA CENTRAL

La pregunta central permite orientar el diseño del plan prospectivo puesto que define y delimita el
foco, espacio y alcance de identificación e investigación de los cambios en el entorno: las fuerzas
motrices y las tendencias. La pregunta central no puede ser tan genérica pero tampoco tan específica
puesto que su deficiente formulación puede, por ejemplo, llevar a una identificación errónea de

49
fuerzas motrices y tendencias, e incluso llegar a ignorar algunas de ellas que pueden ser bastante
relevantes para la posterior construcción de los escenarios (Lindgren & Bandhold, 2009, p. 56). De la
pregunta central pueden surgir varias preguntas específicas que representan preocupaciones de la
organización pues involucran fuertes incertidumbres que pueden impactar positiva o negativamente
su misión o sus resultados finales.

FASE 4. IDENTIFICACIÓN DE FUERZAS MOTRICES

Es a partir de esta fase que se hace necesario comenzar a mirar el futuro. Es decir, inicia el proceso
por el cual se exploran los principales cambios que se están produciendo en el entorno y que tienen
impacto en el asunto o problema foco de atención del análisis prospectivo. Como ya mencionamos, la
pregunta central será la que guie la exploración de fuerzas motrices y el conjunto de tendencias
representativas que tienen suficiente potencia para posibilitar un impacto en el largo plazo.

Una fuerza motriz es una “fuerza que influencia el resultado de los eventos” (Schwartz, 2000, p. 91). Se
constituyen en variables estructurales que pueden ser de tipo social, económica, política,
gubernamental, ambiental, cultural, científica y tecnológica. Su característica principal es que no se
tiene control sobre ellas pero poseen la suficiente fuerza transformadora para definir o determinar el
futuro de una sociedad (Heijden, 2005, p. 230). Los escenarios se estructuran a partir de la
identificación de estas fuerzas motrices predominantes o de alto impacto. “Sin las fuerzas motrices no
hay forma de comenzar a pensar en un escenario. Ellas son un dispositivo para aguzar el juicio inicial,
para ayudar a decidir cuáles factores serán significativos y cuáles no lo serán” (Schwartz, 2000, p. 92).
Cada fuerza motriz contiene a su vez un conjunto de tendencias que también deben ser identificadas.

FASE 5. IDENTIFICACIÓN Y ANÁLISIS DE TENDENCIAS

De acuerdo con Lindgren & Bandhold (2009) las tendencias son cambios en el largo plazo que pueden
ser observados en el entorno y que tienen algún impacto importante en la cuestión del futuro que
interesa planificar. Las tendencias, también pueden ser definidas como “aquellos eventos cuya
perspectiva de dirección es suficientemente consolidada y visible para admitir su permanencia en el
periodo considerado” (definición de M. Godet nombrado en Marcial & Grumbach, 2008, p. 59). Sin
embargo, las tendencias pueden continuar como antes o alterar la velocidad y dirección y, tal vez
hasta cambiar su rumbo (Marcial y Grumbach, 2008). La identificación de fuerzas motrices y
tendencias es un trabajo que generalmente lo realizan especialistas o profesionales que se dediquen
a investigar las variables de cambio con sus respectivos indicadores.

FASE 6. IDENTIFICACIÓN Y ANÁLISIS DEL COMPORTAMIENTO DE LOS INDICADORES

GLOBALES

En la búsqueda de la comprensión de los posibles futuros es esencial trazar antes un mapa o

representación del pasado y del presente del problema o asunto que interesa trabajar en el propósito
de construir los escenarios y posteriormente definir un plan de largo plazo. Es así que en esta fase de
descripción general del mapa del problema se realiza una investigación más pormenorizada y

50
profunda sobre cuál ha sido el comportamiento de la evolución de los indicadores del problema foco
de atención a fin de evaluar su estado actual y conocer las acciones y decisiones que tomaron en el
pasado los diferentes actores para avanzar y enfrentar las deficiencias. Por tanto, el propósito aquí
por ahora no es analizar ni interrelacionar las causas que han determinado el estado actual del
problema objeto de interés a planificar en el largo plazo, un paso que sólo será emprendido más
adelante en la Fase 11 de identificación del Macroproblema y formulación del Diagnostico Estratégico
en el Ciclo Prospectivo IV de la Cursos de Acción Estratégica.

La identificación y análisis del comportamiento de los principales indicadores permite también

precisar en qué medida se han cumplido con metas previstas en planes anteriores y cuánto falta aún
por avanzar. Sin embargo, uno de los grandes problemas en el desarrollo de esta tarea consiste en la
dificultad de obtención de las informaciones que regularmente se encuentran dispersas y, en muchos
casos son inexistentes. Por nuestra experiencia, es común encontrar en las organizaciones públicas
que no se cuenta con la cultura de recolectar, procesar y diseminar informaciones de forma
sistemática y articulada com las demás organizaciones públicas y privadas.

De acuerdo con el CPI del Monitoreo Estratégico, los indicadores son variables de medición específica
que proporcionan informaciones cualitativas o cuantitativas de forma explícita, sintética y
objetivamente verificables sobre una dimensión de la realidad de interés. Por tanto, un indicador es
una variable sintética y analítica que informa sobre el estado o evolución de un aspecto específico de
la realidad a través de la captación y procesamiento de un conjunto determinado de información
primaria. Así, un buen sistema de indicadores debe tener la capacidad de reducir y sintetizar una
masa amplia de datos a poca información relevante, representativa, oportuna y confiable.
Precisamente la dificultad en la construcción de indicadores reside en la transformación de una gran
cantidad de datos brutos en pocas variables simples y de fácil interpretación y relación.

No obstante, las informaciones que ofrecen los indicadores deben ser evaluadas en contexto, pues no
pueden ser consideradas en el plan prospectivo como datos fríos que informan sin considerar la
realidad que los rodea y que los genera. Los indicadores deben permitir tanto analizar el estado actual
de la realidad como las tendencias e identificar o prever situaciones futuras. Esto alimenta y
proporciona el conocimiento para la toma de decisiones en relación a acciones que deben ser
realizadas hoy para articular con acciones de largo plazo.

CPII. EXPLORACIÓN ESTRATÉGICA

FASE 7. EXPLORACIÓN DE ESCENARIOS PROSPECTIVOS

Como fue ya expuesto en los Capítulos 2 y 3, uno de los principales problemas de la planificación de
largo plazo se refiere al aumento de la incertidumbre y de la complejidad de los sistemas que
intentamos prever en la medida en que alargamos el horizonte de tiempo futuro. Entre más largo el
horizonte de tiempo, más amplio e incierto el margen de posibilidades, siendo así imposible prever
con alguna seguridad todas ellas. En esta dirección, los escenarios prospectivos, utilizados con las
debidas precauciones, se constituyen en herramientas potentes para lidiar con la incertidumbre y la
complejidad. Así, debemos tratar adecuadamente con la complejidad para ser capaces de manejarla.
Aquí es donde la escritura de los escenarios, a través de relatos formulados de forma apropiada, se
puede reducir de una gama amplia de incerteza a un abanico reducido y plausible de direcciones

51
alternativas que juntas contienen las cuestiones inciertas más relevantes. La exploración de futuros
puede ir de los extremos de la inestabilidad a los cambios explosivos y turbulentos. La construcción
de utopías, sueños y pesadillas como futuros posibles también pueden ayudar. Según Yehezkel Dror:

“A pesar de la incertidumbre, hay tendencias subyacentes que nos permiten, por lo menos,
intentar conjeturas fundamentadas sobre evidentes situaciones difíciles y oportunidades, en el
supuesto que las hagamos con muchas reservas y pensemos en el futuro en términos de
discontinuidades, alineamientos y alternativas.” (p. 84).

Siguiendo los fundamentos teóricos de la prospectiva, Godet (Enero de 2007) propone la

metodología de la planificación estratégica por escenarios. Este método pretende fundamentar las
opciones estratégicas basado en la exploración de escenarios futuros, teniendo en cuenta el continuo
entorno cambiante que afecta a las organizaciones.
De acuerdo con Godet (Enero de 2007), un escenario se define como “un conjunto formado por la
descripción de una situación futura y un camino de acontecimientos que permiten pasar de una
situación original a otra futura” (p. 22). Los escenarios no tienen el objetivo de predecir el futuro sino
de elaborar una descripción narrativa de eventos “coherentes, pertinentes, verosímiles, importantes y
transparentes” (Godet, 2007, p. 22), que posibiliten imaginar y describir el rango de posibles rumbos
alternativos que se pueden dar en el largo plazo, posibilitando anticipar las amenazas y las
oportunidades, de tal modo que se fundamenten mejor las decisiones estratégicas. Aquí vale la pena
destacar la definición que hace también Heijden (2005) sobre lo que son los escenarios:

“Son descripciones narrativas internamente consistentes y desafiantes de futuros

posibles…Vienen en conjuntos, representando el hecho de existir una incertidumbre considerable
en el futuro. El conjunto pretende ser representativo de la gama de desarrollos futuros posibles y
de resultados en el mundo externo. Describen circunstancias en el entorno que podrían tener un
gran impacto en nuestro negocio, pero que están esencialmente fuera de nuestro control” (p.
114) (Traducción propia).

Schwartz, en su libro A arte da Visão de Longo Prazo (2000), utiliza la metáfora del teatro como una
forma de ilustrar el uso práctico de los escenarios prospectivos, destacando que el planificador nunca
podrá saber con antecedencia las circunstancias reales que enfrentará en el futuro. En este sentido,
argumenta Schwartz, la utilidad de los escenarios se encuentra en que permite “ensayar el futuro”,
simulando así los posibles acontecimientos como si los estuviese viviendo en el presente, ayudando
a evitar sorpresas desagradables, permitiendo reflexionar sobre las consecuencias de las distintas
posibilidades y precisando las decisiones pertinentes para cada caso. En esta dirección, el autor
presenta el ejemplo del símil del teatro de la siguiente manera:

“Imagínese como un actor profesional que cuenta con un buen repertorio teatral. En una
determinada semana usted va al trabajo y su director le entrega una copia del texto La
Tempestad. Usted ensaya su papel y lo estudia exhaustivamente, preparándose para la próxima
presentación. A la semana siguiente, se encuentra nuevamente con su director quien, esta vez,
le entrega el texto de El Rinoceronte, una obra de E. Ionesco - un tipo de pieza completamente
diferente de aquella de Shakespeare; sin duda esto no importa, ya que usted aprende sus
parlamentos y los practica. A la semana siguiente, el director le entrega el texto Larga Jornada
Hacia la Noche, de Eugene O´Neill. Cuando llega la noche de la presentación, usted entra al
palco, las luces se encienden y llega el momento de su primer discurso. No obstante, usted no
sabe que pieza está senda presentada. Para saberlo es necesario examinar el escenario a su
alrededor. Afortunadamente, usted tiene la ideia de hablar anteriormente con el asistente y

52
 descubrir la apariencia de cada escenario en detalle, de forma que, fijándose en apenas uno o
dos elementos será capaz de saber cuál es la pieza que está en escena – Si hay una palmera, se
trata de la isla del naufragio de La Tempestad. Una botella de cerveza en una mesa de café
indica que la obra es El Rinoceronte. Ya una lámpara del tipo que se encuentra en una sala de
estar de la Inglaterra de 1920, corresponde a la pieza de O´Neil. (p. 161) (Traducción propia).

De forma más amplia, la exploración de futuros alternativos puede tener diferentes utilidades y
fundamentaciones dependiendo de los propósitos en el proceso de planificación de largo plazo,
llevando a exigir métodos diferenciados. La siguiente clasificación puede ser útil en el momento de
definir qué tipo de metodología de construcción de escenarios se debe utilizar (Ver Figura 10):

a) Exploración de Futuros Posibles: Significa la exploración de eventos, conjunto de eventos o

situaciones plausibles que pueden suceder en un futuro determinado. Los futuros posibles pueden
ser de naturaleza enumerables o no enumerables. A su vez, los futuros posibles teóricamente
enumerables pueden ser delimitados de forma práctica, coherente y plausible. Los futuros no
enumerables son de naturaleza desconocida y conforman aquellas posibilidades que la realidad
ofrece de forma oculta y nebulosa y que hoy quedan ocultos como eventos fuera de nuestro espacio
de exploración. En este caso se deben utilizar las técnicas de escenarios exploratorios que exigen el
máximo de objetividad y soporte técnico-científico.

b) Exploración de Futuros Probables: Futuros posibles que tiene mayor opción de suceder. La
probabilidad designada a un futuro posible se fundamenta en un juicio técnico, político o
tecnopolítico que debe ser fundamentado de manera lógica. En este caso pueden ser utilizadas las
técnicas de juicio de especialistas o el método delphi con la finalidad de facilitar la valoración de la
probabilidad de los escenarios explorados.

c) Definición de Futuros Deseables: Constituyen juicios normativos sobre futuros deseados

dominados por el voluntarismo y aspiraciones que, en todos sus principales significados, pueden ser
definidos como situaciones mejores que el presente. Aquí se utilizan las técnicas de formulación de
visiones estratégicas fundamentadas en la definición y selección de valores norma.

Figura 10. La Exploración de Futuros

Fuente: Elaboración propia.

53
d) Exploración Estratégica de Futuros: Relatos de futuros construidos a partir de la evaluación y
contrastación de los escenarios deseados con los escenarios posibles y probables. El diseño de estos
futuros exige someter el futuro deseable a una evaluación de su coherencia, consistencia y posibilidad
de acuerdo con los futuros previsibles (posibles y altamente probables). En el futuro previsible
domina la exploración del tiende a ser de la realidad. En el futuro deseable domina la definición del
debería ser de la realidad en contraposición al tiende a ser, y en el futuro estratégico domina la
exploración del puede ser de la realidad como un análisis de las posibilidades de realización o
materialización del futuro deseable de acuerdo con las limitaciones y restricciones impuestas por la
realidad como ella tiende a ser independiente de nuestra voluntad. Son futuros estratégicos en la
medida en que involucra un juicio de viabilidad e factibilidad. En este caso se aplican las técnicas de
construcción de escenarios optimistas y pesimistas, así como la exploración de sueños y pesadillas.

La elaboración de escenarios prospectivos debe ser una tarea flexible y creativa donde domine al
máximo la creatividad en la exploración de posibilidades futuras de la realidad De acuerdo con
Heijden (2005) dicha formulación debe seguir básicamente cuatro reglas generales (p. 225):
i) Se debe crear un número limitado de escenarios, entre 2 y 4 escenarios;
ii) Todos los escenarios deben ser igualmente plausibles, en la medida en que las historias narradas
posean causalidad lógica y convincente;
iii) Deben ser consistentes internamente. Es decir, que las argumentaciones causales tengan
relación entre sí y los eventos propuestos no sean auto-contradictorios, y
iv) Las narraciones deben ser relevantes para la situación que se pretende estudiar. Es decir,
“generar ideas útiles, completas y desafiantes” de tal modo que sirvan para más adelante formular las
estrategias del plan.

Siguiendo con Godet (Enero de 2007), los escenarios pueden ser:

a) Escenarios Exploratorios. A partir de las tendencias pasadas y presentes se diseñan de forma

ampliamente participativa futuros verosímiles, y
b) Escenarios de Anticipación o Normativos. A partir de los posibles futuros que se puedan
presentar, diseñar aquellos futuros que pueden ser deseables o rechazables.

Una propuesta para trabajar con escenarios prospectivos es la presentada por Dror (1990) a través
de la exploración de diferentes futuros alternativos. Esta exploración incluye la identificación de los
factores de cambio críticos para la organización. Debe partir de la identificación y análisis de las
transformaciones en proceso y las que pueden venir en el futuro, cubriendo los extremos de la
estabilidad hasta los cambios explosivos y turbulentos. En este caso, resulta muy útil la construcción
de utopías, sueños y pesadillas como futuros posibles (Ver Figura 11).

54
 Figura 11. Técnica de Diseño de Futuros Alternativos

FUTUROS ALTERNATIVOS IMPLICACIONES

(VISIONES REALISTAS)

FUTURO 1 OPORTUNIDADES

AMENAZAS

1. FACTORES DE CAMBIO SITUACIONES CRÍTICAS

CRITICOS PARA LA
ORGANIZACIÓN FUTURO 2
2. TENDENCIAS SUBYACENTES
ESTRATEGIAS:

- CAMBIO RADICAL
O REVOLUCION
FUTURO 3
- GRADUALISMO E
INCREMENTALISMO

Fuente: Elaboración propia.

Es importante tener en cuenta las siguientes recomendaciones cuando se trabaja en el diseño de

futuros alternativos (Dror, 1990):

i) Para evitar visiones restringidas del futuro, se puede recurrir a expertos e investigadores en
disciplinas diversas y que a primera vista no se encuentran relacionados con la organización. Es
preferible expertos con una comprensión amplia de la historia y del futuro;

ii) El número de futuros alternativos explorados no debe ser muy grande (Dror recomienda entre 3
ó 4 opciones con el fin de facilitar su uso práctico y una mejor comprensión de los decisores). Se
pueden realizar ejercicios en diferentes plazos de tiempo: uno, dos o cinco años, hasta una década.
Los ejercicios de menor plazo se pueden acompañar con análisis de coyuntura. Los ejercicios de largo
plazo deben considerar las posibles transformaciones “estructurales”;

iii) Cada alternativa debe ser consistente a nivel interno. De igual modo, deben quedar explícitos los
encadenamientos de acontecimientos que desembocan en esas circunstancias futuras. El objetivo es
desarrollar historias coherentes sobre cómo podría evolucionar el futuro, considerando que existe
una secuencia de eventos admisibles para “llegar de aquí a allá”. Este es un requisito que debe ser
manejado con precaución en la medida en que muchas de las situaciones futuras se presentarán como
discontinuidades del pasado. ¿Hasta qué punto seremos capaces de identificar esos saltos?;

iv) Se debe evitar la tendencia a asignar probabilidades subjetivas a cada una de las alternativas
exploradas. Estas son engañosas;

v) En su construcción se deben evitar los juicios normativos (¿cómo debe ser la realidad?). Se trata
de exploraciones de cómo será la realidad que nos permitirá identificar oportunidades, situaciones
difíciles, amenazas e identificar los macrocontextos para ubicar las decisiones criticas específicas;

vi) Su actualización y discusión debe ser periódica. En este sentido se recomienda crear en la
organización equipos especializados en exploración de futuros. Estos equipos deben reforzarse con
personal o instituciones externas, y

55
vii) Siempre debe tenerse presente que se está frente a la incertidumbre dura; por tanto, los futuros
alternativos no son predicciones y tampoco cubrirán todas las posibilidades.

Heijden (2005, p. 236) sostiene que, en general, se pueden seguir dos métodos distintos a la hora de
estructurar o desarrollar los escenarios, pero que en la práctica se pueden combinar para formar un
sólo método:

i) El Método Inductivo, en el que las historias se van construyendo paso a paso hasta elaborar una
descripción completa. Para esto es necesario comenzar identificando los eventos predeterminados 19
(Godet, 2007) que estarán en todos los escenarios, y así luego identificar los eventos inciertos.
Posteriormente se comienzan a construir los escenarios conectando los eventos en orden temporal,
creando una historia lógica general de relación causa/efecto. En este proceso lo más posible es que
se identifiquen eventos no considerados antes, pero que son importantes para la plausibilidad y
consistencia de la historia en cada escenario (p. 237-240), y

ii) El Método Deductivo, en el que se construye primero un “cuadro referencial general” o “conjunto
de premisas generales”. Después, se van insertando dentro de estas hipótesis generales las
informaciones y datos disponibles que con antelación han sido recolectados, de tal forma que encajen
de forma natural en una historia con comienzo, medio y fin (Heijden, 2005, p. 242-243 y 248). Luego,
se identifican las tendencias o cambios que pueden ser observados en el entorno y que tienen algún
impacto importante en la cuestión del futuro que interesa planificar (Lindgren & Bandhold, 2009). A
partir de estas tendencias se encuentran las dos incertezas críticas 20 que tienen alto impacto
potencial. Con las dos incertezas críticas se construye una matriz 2x2 denominada Matriz de
Escenarios (Heijden, 2005, p. 247).

Es común que ambos métodos, inductivo y deductivo, sean utilizados de forma combinada para la
construcción de escenarios. Heijden (2005, p. 287-288).

En la siguiente matriz de escenarios (Figura 12) se combinan las incertezas críticas, creando así
cuatro distintas “dimensiones de los escenarios” (Heijden, 2005, p. 227). Estos cuatro resultados de la
matriz plantean cuatro preguntas que permitirán crear contextos de escenarios creíbles y
diferenciables entre sí. Heijden es claro en afirmar que este mapa no elimina la posibilidad de que
surjan eventos inesperados, a los cuales llama de incógnitas (2005, p. 250), y que Schwartz (2003)
denomina sorpresas.

19
Godet (2007) define los eventos predeterminados como aquellos eventos ya conocidos y ciertos, pero sobre los que
no es posible tener control. Por ejemplo, el crecimiento demográfico es una variable sobre la que no se tiene control
pero es posible conocer su ley de ocurrencia o cambio futuro. Por su parte, Peter Schwartz (2000) define estos como
elementos que es posible “prever con certeza porque ya vimos sus primeras etapas en la actualidad… pero sus
resultados y consecuencias son desconocidos” (p. 18).
20
Definida por Peter Schwartz (2000, p. 101-104), una incerteza es una variable sobre la que no se tiene control y
tampoco se conoce su ley de cambio, es decir, no se tiene capacidad de predicción sobre ella. Es una incerteza crítica
porque ha sido priorizada en el análisis debido a su alto impacto y menor previsibilidad.

56
 Figura 12. Matriz de Escenarios.

Incerteza Crítica A

Escenario 1 Escenario 2

Incerteza
Crítica B

Escenario 3 Escenario 4

Fuente: Lindgren & Bandhold, 2009, p. 72.

Por tanto, para la estructuración de los escenarios prospectivos, recomendamos seguir el método
inductivo-deductivo de Heijden (2005). El método opera de la siguiente forma:

En primer lugar, se parte adoptando un proceso esencialmente inductivo para desarrollar un

conjunto de escenarios sobre cómo las transformaciones que se están dando en el mundo con
respecto a un ámbito o tema de interés podrían moldear el entorno en la región o país en los próximos
10, 20 ó 30 años. Se examinan los resultados de las fuerzas motrices y el conjunto de tendencias
representativas que antes han sido previamente identificadas y analizadas en las Fases 4 y 5. Esto
permite explorar y comprender los cambios que están siendo producidos en el ambiente y que están
teniendo fuerte impacto. Además, se analizan los resultados del comportamiento de los indicadores
globales (Fase 6). A partir de estos análisis y de la experiencia de quienes participan en la formulación
del plan prospectivo, se procede a escribir, de forma telegráfica, los diversos posibles eventos que
podrían ocurrir en los próximos años en ese ámbito que interesa estudiar y planificar. Luego, se
interrelacionan estos eventos como en un sistema causa/efecto hasta construir varias historias
lógicas. Finalmente, se trata de organizar y dar coherencia a esta cantidad considerable de historias
presentadas, agrupando aquellas que son parecidas e interrelacionando unas con otras en forma de
secuencia hasta construir varios escenarios provisorios. Este proceso debe hacerse de tal forma que
la mezcla y estructuración de los relatos posean coherencia y consistencia lógica, pues de otro modo
se puede volver una tarea algo compleja y caótica.

Posteriormente se emprende el trabajo de construir escenarios a partir de un marco general

fundamentado en los resultados de las informaciones ya recogidas. Es decir, se basa en lo derivado
del método inductivo para constituir los escenarios de forma deductiva. De esta forma, por medio de
un proceso esencialmente deductivo se comienza a discutir cuáles son las incertezas críticas sobre las
cuales se basaría la formulación de los escenarios, dando como resultado una Matriz de Escenarios.
La combinación de estas variables o incertezas críticas deben dar como resultado dos o tres hipótesis
generales que posibiliten la formulación de los posibles escenarios.

La exploración de escenarios no es una tarea simple y su práctica enfrenta muchos desafíos. La

dificultad más importante es el hecho que nuestros líderes políticos, en su gran mayoría, son
inmediatistas y rechazan todo lo que no signifique resultados inmediatos. Ellos viven en el mundo de
las urgencias y de sus preocupaciones sobre cómo mantenerse en el poder. Otra dificultad relevante

57
está en que en la construcción de escenarios prospectivos toda exploración de futuros siempre es
incompleta, pues somos incapaces de apreciar la realidad en todas sus dimensiones y posibilidades.
Toda exploración de futuro es hecha con cierto grado de ceguera. Entre más lejos intentemos mirar
mayor será nuestra ceguera en la identificación y precisión de las posibilidades alternativas.
Inevitablemente somos ciegos a una parte de las posibilidades que nos brinda el futuro, precisamente
aquella parte en la cual por diversas razones no tenemos los conceptos o conocimientos para
observar, no le damos valor o simplemente no deseamos ver porque desagrada o provoca dolor. Lo
peor, es que en la mayoría de las veces no sabemos diferenciar, identificar y valorizar las señales ya
visibles de las grandes fuerzas y tendencias transformadoras del futuro.

FASE 8. EXPLORACIÓN E IDENTIFICACIÓN DE OPORTUNIDADES Y AMENAZAS

El Modelo DOFA (o SWOT por sus siglas en inglés) es un método que permite primero identificar los
factores internos de la organización, clasificándolos en fortalezas y debilidades, para posteriormente
examinar los factores externos, esto es, las Oportunidades y Amenazas. La gran utilidad de este
análisis se encuentra en que genera de forma fundamentada las estrategias que se requieren
emprender para la planeación estratégica de largo plazo. Como afirma Betancourt (2010) “…la
formulación de estrategias descansa en el modelo DOFA (SWOP) o alineamiento que debe existir
entre las fuerzas y debilidades de la organización derivadas y su evaluación interna y las
oportunidades y amenazas del entorno derivadas de su evaluación externa” (p. 184).
Podemos definir las Oportunidades como aquellas circunstancias o situaciones del contexto que
pueden constituirse en elementos positivos/favorables que ofrecen ventajas para el desarrollo o
crecimiento futuro de la organización o de toda una sociedad. Las Amenazas, por el contrario, son
aquellas circunstancias o situaciones del contexto que pueden constituirse en elementos
negativos/desfavorables que ofrecen desventajas para el desarrollo o crecimiento futuro de la
organización o de toda una sociedad. Tanto las oportunidades como las amenazas son variables que
no pueden controlar directamente los individuos que están formulando el plan prospectivo puesto
que dependen de fuerzas externas en el entorno.

CPIII. DIRECCIONALIDAD ESTRATÉGICA

Es en el Ciclo Prospectivo III de la Direccionalidad Estratégica cuando se definen los valores,

principios y visión estratégica que se propone alcanzar la organización en un horizonte de tiempo de
largo plazo y los principales medios seleccionados para alcanzar los objetivos y metas propuestas. Es
a través de esta direccionalidad que un proceso de dirección o de gobierno puede dar norte a sus
acciones y decisiones ya que es el faro ético e inspirador que orienta a la organización y a la sociedad,
evitando que se aleje de las grandes aspiraciones escogidas democráticamente. Este Ciclo está
compuesto por dos Fases.

FASE 9. DEFINICIÓN DE VALORES Y PRINCIPIOS

Los valores son las guías éticas que deben orientar el comportamiento o manera de actuar de la
organización o de cada ciudadano o colectivo social. Por su parte, los principios son construidos como
enunciados normativos prácticos, fundamentados en la aceptación de los valores planteados antes.

58
FASE 10. DEFINICIÓN DE LA VISIÓN ESTRATÉGICA DE LARGO PLAZO

El diseño de la visión se fundamenta en los valores y principios identificados en la Fase 9. Según la

definición hecha por Collins & Porras (nombrados en el libro de Lindgren & Bandhold, 2009), la visión
es:

“Una representación cargada de positivismo de un futuro deseado. Crea significado y da

identidad, creencia, guía e inspiración. Al mismo tiempo, es un objetivo enfocado con claras
expectativas que se espera lleve al compromiso…Una visión es un futuro previsto que consta de
dos partes. Una de ellas es que es una meta audaz construida para 10 a 30 años, la segunda es
una descripción vivida de lo que será el futuro cuando el objetivo sea alcanzado.” (p. 82 y 83)
(Traducción de la autora).

Así, la visión estratégica expresa el sueño de un futuro que se desea para un entorno en particular, y
se elabora a partir de la exploración prospectiva (Marcial & Grumbach, 2008). La visión se constituye
en uno de los elementos primordiales en la orientación de las decisiones sobre las directrices,
objetivos, metas y el contenido de las opciones estratégicas que deberán ser implementadas a lo largo
del horizonte de tiempo específico definido en el plan prospectivo.

En el Cuadro 4 se presentan las principales características que debe contener la formulación de una
visión, conforme lo propuesto por Thompson, Strickland III & Gamble (2008).

Cuadro 4. Características de una Visión

Deseable Representa el sueño, hacia dónde se quiere ir.

Presenta una imagen tan clara del tipo de sociedad u organización que se intenta crear, que
Gráfica
no necesita de mayor detalle.
Direccional Ofrece un punto de referencia u orientación para la toma de decisiones estratégicas.
Incentiva a todos a prepararse para el futuro, porque crea significado y un sentido de
Motivadora
identidad, creencia e Inspiración.
Viable Está dentro de las posibilidades razonables de lo que puede ser conseguido.
No es una declaración eterna. Puede que se haga necesario que la visión sea ajustada
Flexible
conforme cambian las circunstancias del entorno.
Toma en consideración características y atributos específicos del grupo social, del espacio
Pertinente
geográfico y de la dimensión temática.

Fuente: Adaptado de Thompson, Strickland III & Gamble (2008, p. 22).

CPIV. CURSOS DE ACCIÓN ESTRATÉGICA

FASE 11. IDENTIFICACIÓN DEL MACROPROBLEMA Y FORMULACIÓN DEL DIAGNÓSTICO

ESTRATÉGICO

El punto de partida del CPIV de los Cursos de Acción Estratégica es la declaración o definición del
macroproblema. El macroproblema es un método muy complejo pero potente porque permite
examinar sistemáticamente toda la realidad como un gran problema, articulando y sintetizando el
conjunto de problemas en los diferentes ámbitos de la realidad que se quiere explicar. Su análisis

59
riguroso da una perspectiva integral de la problemática global que se debe enfrentar para caminar en
la dirección definida por la Visión Estratégica diseñada en la Direccionalidad Estratégica (CPIII). Sin
embargo, hay que tener cuidado que su análisis no sea una simple agregación de problemas sin
relación sistémica pues se busca que el plan de largo plazo contenga como resultado final un conjunto
coherente de opciones estratégicas. Así, el macroproblema que se defina debe ir encaminado hacia el
alcance de la visión estratégica. En su procesamiento se deben considerar también las amenazas y
oportunidades identificadas en la Exploración Estratégica (CPII).

La selección y procesamiento del macroproblema puede hacerse tanto desde una perspectiva
situacional como asituacional dependiendo de sí el actor al cual está dirigido el trabajo prospectivo
está bien definido y está demandando el plan para incluirlo en el plan de gobierno y posteriormente
operacionalizarlo.

El procesamiento del macroproblema se debe realizar con la técnica de la Red Explicativa Causal21, la
cual permite interrelacionar las distintas causas problemáticas y reconocer los campos de control de
gobernabilidad, es decir, el área de competencias, responsabilidades y de influencia directa e
indirecta de los distintos actores que están relacionados con el problema. Este mecanismo facilitará
el posterior análisis estratégico de actores que se realiza en la prospectiva.

En la Red Explicativa Causal se identifican las manifestaciones y se definen los indicadores de impacto
del macroproblema (incluyendo los indicadores globales identificados en la Fase 6 del CPI),
posibilitando así la verificación del estado actual del macroproblema y el posterior monitoreo para
conocer su evolución; luego se levantan las causas que han gestado la existencia del problema junto
con sus interrelaciones y por último se identifican las consecuencias que ha generado el problema.
Como resultado, en la Red Explicativa Causal es posible identificar las causas críticas (CC) y más
relevantes sobre las que es necesario diseñar los Objetivos Estratégicos y posteriormente las
Opciones Estratégicas del plan prospectivo, evitando adelantar o preconcebir soluciones sin un
fundamento explicativo profundo del problema (Matus, 1987). Otra de sus ventajas es que posibilita
en el proceso una mejor identificación de tendencias, amenazas y oportunidades, retroalimentando
así los Ciclos Prospectivos de Monitoreo Estratégico (CPI) Y de Exploración Estratégica (CPII).

Para Godet (Enero de 2007), el trabajo del Diagnóstico Estratégico consiste en realizar un análisis
interno como externo de la organización que está elaborando el plan prospectivo con el propósito de
“conocer las fuerzas y debilidades de la organización para determinar su nivel estratégico… y las
amenazas y oportunidades que provienen del entorno estratégico” (p. 58).

Por su lado, en el método PPP, el Diagnóstico Estratégico Prospectivo es el conocimiento de una

realidad o sistema particular que se centra fundamentalmente en las posibilidades futuras de su
transformación de acuerdo con las Fuerzas Motrices, Tendencias, Escenarios Prospectivos y su
comportamiento histórico y actual y que se sintetiza en la identificación y análisis de los problemas
actuales y potenciales. A su vez, estos problemas se articulan en el análisis del Macroproblema. De
esta forma, la diferencia con el método de Godet y con las técnicas tradicionales de la prospectiva
radica en que a través del análisis-sistémico causal del macroproblema podemos obtener una visión
integral, sintética y de fácil interpretación y visualización de la realidad o del sistema diagnosticado.
Así, mediante el análisis del Macroproblema, el Diagnóstico Estratégico Prospectivo se constituye en

21
La técnica de la Red Explicativa Causal será explicada con mayor detalle en el Capítulo 5 sobre la Planificación
Estratégica Pública.

60
el primer paso para articular la prospectiva con la planificación de corto y mediano plazo (dentro del
periodo de gobierno). Explicar el macroproblema es, entonces, construir un modelo sistémico-causal
de su gestación y tendencias que fundamenta el Diagnóstico Estratégico Prospectivo.

FASE 12. DISEÑO DE LOS OBJETIVOS ESTRATÉGICOS DE LARGO PLAZO

Los Escenarios Prospectivos y el Diagnostico Estratégico Prospectivo son la base que brinda los
elementos para la definición de los Objetivos Estratégicos, pues la anticipación y análisis de posibles
eventos disminuye el riesgo de emprender acciones de poco impacto o irrelevantes para un entorno
incierto y en permanente cambio. De igual forma, fundamentado en el análisis del Macroproblema es
posible seleccionar las situaciones problemáticas donde se debe actuar para ir en el camino de la
visión deseada y así diseñar las directrices que se desean cumplir en los próximos años.

Los Objetivos Estratégicos se constituyen en los imperativos y grandes orientaciones para los
diferentes actores e instituciones relacionadas con el asunto a planificar en el largo plazo, Son los
propósitos de gran alcance que deben ser cumplidos para lograr la Visión Estratégica, de acuerdo con
los Valores y Principios ya definidos. Por tanto, las directrices deben ser suficientes y necesarias para
cubrir el espacio direccional definido en la visión y, definir el espacio de posibilidades para la
formulación de las Opciones Estratégicas del plan de largo plazo. Los Objetivos Estratégicos se
formulan a partir de las Causas Críticas (CC) del Macroproblema identificadas en la Red Explicativa
Causal.

FASE 13. EXPLORACIÓN Y EVALUACIÓN DE OPCIONES ESTRATÉGICAS DE LARGO PLAZO

Las Opciones Estratégicas son cursos alternativos de acción que abren posibilidades hacia el futuro
en el enfrentamiento de un problema actual o potencial. Por ejemplo, un país altamente dependiente
de la importación de petróleo en su matriz energética debe elegir entre continuar con el mismo
modelo o decide intentar ser independiente de estos recursos mediante la promoción del uso de
energías alternativas, siendo que en su territorio existen grandes potenciales para la producción de
energía hidroeléctrica, eólica y biocombustibles. Estas son dos opciones de futuro con diferentes
impactos, lo que implica que ambas sean evaluadas en términos de sus ventajas y desventajas.

El primer curso de acción puede llevar a una opción incrementalista22 en el que existe un camino con
resultados conocidos a partir del cual se pueden hacer ajustes graduales que, incluso, pueden llevar
en el medio y largo plazo a un acercamiento de la segunda opción. Por otro lado, el segundo curso de
acción es una opción crítica en el sentido en que define una nueva dirección del futuro energético del
país y además que tiene un contenido significativamente distinto al curso de acción actual. De alguna
forma, las opciones críticas representan una ruptura con el pasado, lo cual no siempre son fáciles de
aceptar y de viabilizar.

22
El Modelo Incremental fue propuesto originalmente por Charles Lindblom en 1959. Según Lindblom, las políticas
se formulan y reformulan continuamente mediante la realización de ajustes graduales o cambios incrementales
prudentes. Esto quiere decir que el futuro sólo puede ser transformado de forma gradual. De este modo, los cambios
incrementales en los planes disminuyen la posibilidad de grandes riesgos o de cometer serios errores (Heidemann &
Salm, 2006, p. 161-218).

61
De otro lado, se puede dar el caso también de opciones estratégicas de tipo trágicas (1992, p. 73) en
las cuales no existen alternativas buenas sino que sólo existe la posibilidad de elegir la menos mala de
las opciones. Es el caso por ejemplo en que una nación o un determinado territorio se encuentre entre
la alternativa de eliminar el subsidio a los precios de los combustibles con el propósito de disminuir
el déficit fiscal y como su demanda interna, a pesar del costo político, los efectos en el nivel general
de precios y en el crecimiento económico en el corto plazo. La alternativa de continuar con los
subsidios a los combustibles también implica costos fiscales como económicos, además de perpetuar
la dependencia en las importaciones de combustibles y de desincentivar el uso de energías
alternativas.

Para facilitar el ejercicio de exploración y evaluación de opciones estratégicas de largo plazo se debe
utilizar la siguiente Matriz de Deliberación de Opciones (Cuadro 5):

Cuadro 5. Matriz de Deliberación de Opciones

OBJETIVOS OBJETIVO OBJETIVO OBJETIVO

OPCIONES ESTRATÉGICO 1 ESTRATÉGICO 2 ESTRATÉGICO 3
Opción A
Opción B
Opción C

Fuente: Elaboración propia.

En la Matriz, para cada uno de los Objetivos Estratégicos se deben identificar las distintas opciones
posibles a través de las cuales se puede lograr su cumplimiento en el horizonte de tiempo definido
para el plan prospectivo, precisando para cada opción sus ventajas y desventajas tanto en términos
del Objetivo Estratégico en particular para la cual fue diseñada como de los demás Objetivos
Estratégicos. De acuerdo con esta Matriz, las mejores opciones serán aquellas que logren el mejor
balance de efectos (ventajas) en los objetivos con las menores efectos colaterales (desventajas) en
términos de la Visión y los Valores del plan de largo plazo. El concepto de Intercambio de Problemas
propuesto por Matus que será presentado en el Capítulo 5 permite fundamentar mejor el
entendimiento y la interpretación de este balance de ventajas y desventajas de las distintas opciones
en relación con los Objetivos Estratégicos del plan prospectivo.

Sin embargo, la selección de las opciones como cursos de acción no es una tarea fácil en la medida en
que no siempre podemos hacer una buena enumeración de las opciones posibles debido a nuestra
ceguera que nos impide seleccionar las mejores alternativas. Es posible que la mejor opción pueda
estar entre aquellas que no hemos explorado porque simplemente no se tiene los conocimientos o la
información o porque no queremos pensar en ellas, aceptarlas o considerarlas. Las mejores opciones
pueden no ser identificadas porque se encuentran fuera de nuestro campo de comprensión; fuera de
nuestro campo de referencia; fuera de nuestras posibilidades de percepción por la carga de
preconceptos y prejuicios; fuera de nuestro foco temporal que nos limita ver más allá del corto plazo
o porque se encuentran fuera de nuestra capacidad de aceptación. Adicional a lo anterior, los
problemas altamente complejos no tienen cursos de acción evidentes y seguros, obligando a la
obtención de un mayor conocimiento que no siempre está disponible y que puede llevar tiempo y
recursos.

62
FASE 14. ESTABLECIMIENTO DEL SISTEMA DE SEGUIMIENTO Y VIGILANCIA PROSPECTIVA

El plan estratégico de largo plazo debe ser también monitoreado, vigilado y evaluado a fin de
acompañar de forma permanente los Indicadores Estratégicos de impacto y las Opciones Estratégicas
y verificar así el cumplimiento de los Objetivos Estratégicos. Para esto se requiere definir los
mecanismos, organizaciones e indicadores de acompañamiento y evaluación.

El Seguimiento y Vigilancia Prospectiva no es un fin en sí mismo, sino que debe ser entendido como
un sistema que tiene como objetivo principal obtener, procesar y proporcionar las informaciones
precisas y relevantes para conocer el grado de progreso del macroproblema, tomar decisiones y
actuar a tiempo conforme dicha evaluación, corrigiendo las deficiencias y falencias detectadas. Por
tanto, el seguimiento y la vigilancia es una herramienta al servicio de la organización o el grupo social
que comanda el plan de largo plazo.

63
 5. LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA PÚBLICA –
PEP

La Planificación Estratégica Pública (ahora en adelante PEP) es un método de planificación diseñado

para la selección y explicación causal de problemas que forman parte de la agenda del dirigente y su
consecuente formulación de políticas públicas o de planes estratégicos de acción para el período de
gobierno. De forma interesante, el PEP fue desarrollado para facilitar la articulación y conciliación de
la Planificación Prospectiva Pública (PPP) con la planificación estratégica y operacional de período
de gobierno.

La metodología PEP fue diseñada por los especialistas en ciencias y técnicas de gobierno, Gloria
Patricia Ramírez G. y Luis Carlos Burbano Z, a partir de los avances teóricos sobre planificación
pública de John Friedmann (1987) y, fundamentalmente, de los desarrollos conceptuales y
metodológicos de la Planificación Estratégica Publica – PES diseñada por el chileno Carlos Matus
(1987, 1993, 1997b, 2000), quien construyó su teoría y método con el propósito de atender
específicamente los problemas del sector público durante la vigencia de la administración de un
gobierno en particular. El PEP basa su método también en los desarrollos del sociólogo francés Pierre
Bourdieu (1989, 2002) sobre campos de poder, habitus y capital político.

­ Principios de la Planificación Estratégica Pública

Conforme los desarrollos de los conceptos de campos y habitus de Bourdieu (1989, 2002) y de la
Teoría del Juego Social de Matus (2000), el modelo de la Planificación Estratégica Pública PEP, se
fundamenta en los siguientes principios:

i) El actor que planifica se encuentra en un campo o arena de poder determinado donde existe un
sistema de relaciones de competencia, conflicto y cooperación con otros actores o grupos de actores
que poseen sus intereses particulares y posiciones diversas;

ii) La posición de un actor específico en un determinado espacio en el campo o juego de poder

define una situación concreta en la estructura de la distribución de fuerzas que le confiere una
determinada posibilidad en el acceso a los beneficios y costos inherentes a cada campo, así como a
una relación de intereses con las otras posiciones o actores.

iii) Un campo determinado de poder puede ser descrito a partir de las diversas fuerzas que en una
situación concreta se contraponen o se agregan formando alianzas o acuerdos y determinando una
estructura específica de problemas estratégicos para la viabilidad de los planes, proyectos e intereses
de los respectivos actores;

iv) La viabilidad de un respectivo plan se encuentra determinada por la lógica del campo de poder
donde se encuentra inserto el actor y por su posición de fuerza que, a su vez, se encuentra definida
por sus intereses, motivaciones y poder acumulado;

64
v) La inserción del actor en una determinada posición de un campo especifico de poder del sistema
político-social, lo obliga a construir explicaciones situacionales de la realidad sobre las cuales desea
planificar; explicaciones que son realizadas desde su propia perspectiva y que no invalida las
explicaciones de los otros actores que también tienen sus propios planes y objetivos;

vi) Como el actor que planifica se encuentra inserto en un determinado campo de poder donde
existe una red de relaciones entre diferentes intereses y fuerzas, entonces él no tiene completa
gobernabilidad sobre los recursos críticos para viabilizar sus planes y proyectos de acción. Los otros
actores también tienen control sobre los recursos y variables, y planifican y ejecutan acciones de
acuerdo con sus intereses y fuerza acumulada;

vii) La capacidad de planificación de un actor está determinada por las habilidades que posee para
entender la lógica del campo de poder donde se encuentra situado, de interpretar los
comportamientos sociales y, sobre todo, de entender y anticiparse a las acciones estratégicas
realizadas por los otros actores, las cuales están fundamentadas en sus propios juicios, intereses y
objetivos, y

viii) Finalmente, el dirigente público como actor social gobierna, planifica y conduce las
organizaciones públicas inserto en el sistema social y dentro de los límites y la lógica de diversos
campos de poder. El planifica, formula y ejecuta políticas públicas, sin embargo, los otros actores
sociales también planifican e interfieren en sus planes.

­ Características de la Planificación Estratégica Pública

La planificación es una actividad continua en la que el actor social que planifica debe siempre
reflexionar, calcular, actuar, evaluar y reformular planes. Es, así, un proceso dinámico de
realimentación constante (Ramírez, 2012). El proceso de Planificación Estratégica Pública – PEP tiene
las siguientes características (Friedmann, 1991):

i) Es aplicable a todo tipo de problemas no estructurados o cuasiestructurados (Mitroff, 1983;

Matus, 1997) de la esfera pública. Por lo tanto, requiere del uso de métodos que reflejen la complejidad
de los problemas sociales;

ii) Exige de métodos que comprehendan los constantes cambios del mundo contemporáneo; sin
embargo, la realidad puede ser apenas parcialmente controlada porque ella es dinámica, compleja e
incierta;

iii) El Estado, aun cuando sea el actor principal y deba planificar considerando la búsqueda del interés
general de la sociedad, no es el único actor. Otros, de la esfera pública y privada también planifican y
actúan conforme sus propios propósitos e intereses;

iv) El actor que planifica elabora una explicación situacional de la realidad, es decir, construye su
propia perspectiva de los problemas. Pero los otros actores sociales también realizan sus propias
explicaciones. Para cada actor el tiempo es relativo a la situación en que está y el concepto de eficacia
es múltiple, no apenas económico;

65
v) La práctica de la planificación en la esfera pública es un proceso de racionalidad social sometido
tanto a la razón política cuanto a la razón técnica. No obstante, inevitablemente se presenta una
relación de tensión entre las prácticas políticas y técnicas. La razón técnica quiere dominar la razón
política y viceversa. Los métodos modernos de planificación pública deben brindar los elementos para
conciliar esa relación y disminuir el grado de conflicto;

vi) El conocimiento científico tradicional se expresa a través de hipótesis, teorías y modelos que
simplifican el mundo, pues recurre a aserciones con validez universal que dependen de la suposición
de que el mundo se mantiene sin cambios. Sin embargo, el actor debe planificar en un sistema social
de constante transformación donde las suposiciones que simplifican la realidad en la forma de tipo
ceteris paribus, no tiene validez y llevan a graves errores de cálculo y,

vii) La incertidumbre es parte de la realidad social y, como tal, es necesario planificar y decidir
considerando esta variable.

5.1 Los Ciclos de la Planificación Estratégica Pública

Porque la realidad social es dinámica, los planes requieren de revisiones y ajustes constantes. De otro
modo, no podrán alcanzar los objetivos propuestos y enfrentar de forma adecuada los problemas de
la realidad social. En esa dirección, y siguiendo el raciocinio de Friedmann (1987), la planificación es
un proceso cíclico en el que interactúan en una secuencia continua y sistemática el conocimiento y la
acción. El concepto de ciclo, del latín cyclus, significa que un determinado acontecimiento atraviesa por
un período temporal que, una vez finalizado, vuelve a iniciar. Así, alude a fenómenos dinámicos que se
reiteran y retroalimentan como circuitos repetitivos o cadenas continuas que soportan uno al otro, en
un momento en que temporalmente un ciclo domina sobre el otro.

Esto contrasta con el concepto de etapa, la cual constituye una segmentación rígida del proceso de
planificación que sigue una secuencia lineal y direccionada, esto es: (i) diagnostico; (ii) formulación;
(iii) aprobación; (iv) ejecución, y (v) control y evaluación. De esta forma, el proceso tiene un inicio y
un fin precisos y bien definidos, como si la realidad social comenzara en un momento determinado y
se agotara en otro momento estipulado. La planificación estratégica pública va en contra vía de este
postulado al igual que la Planificación Estratégica Pública. Precisamente, el concepto de Ciclo se inspira
en Matus cuando presenta el proceso de planificación como una secuencia de momentos que no tienen
comienzo ni fin definido. Para Matus (1987, p. 374), las características principales del concepto de
Momento23 son:

a. No siguen una secuencia lineal establecida;

b. Es un encadenamiento continuo que no tienen comienzo ni fin definido;
c. En un periodo de tiempo determinado algún momento es dominante respecto a los otros, pero
como apoyo a su cálculo;

23
La planificación estratégica situacional trabaja con cuatro Momentos: Momento Explicativo – M1, Momento
Normativo – M2, Momento Estratégico – M3 y Momento Táctico-operacional – M4. En la Planificación Estratégica
Situacional, los tres primeros Momentos se constituyen en las instancias de cálculo y el último momento representa la
instancia de la acción.

66
d. Es un circuito repetitivo, pero con datos distintos, objetivos que pueden cambiar y circunstancias
diferentes;
e. Cada momento puede exigir la aplicación de métodos diferentes de análisis;
f. Permite entender la complejidad y dinámica del sistema social.

Meny & Thoenig (1992) afirman que, de acuerdo con Jones, el proceso del diseño de políticas públicas
es un ciclo flexible compuesto por cinco fases principales que “se superponen y retroceden en su
secuencia cronológica” (p. 105), donde la fase final puede convertirse en la fase inicial. El mismo Jones
(1984) afirma que el ciclo del diseño de la política no finaliza en la fase de evaluación, pues esta sufre
reajustes continuos y el problema puede volver a ser formulado y de esta forma regresar a la fase 1,
o reconsiderar la calidad de la implementación y regresar a la fase 4.

En esta dirección, el proceso metodológico de la Planificación Estratégica Pública (PEP) se compone

de dos grandes ciclos:

­ Ciclo del Conocimiento y,

­ Ciclo de la Acción.

Sólo cuando hay planificación existe la acción, y sólo existe la acción planificada cuando hay
conocimiento. Esto significa que entre el conocimiento y la acción existe un proceso de
prealimentación (feedforward) y realimentación (feedback). El cálculo de prealimentación se concreta
en los planes de acción, los cuales indican la acción que debe ser realizada en el presente conforme un
futuro ya señalizado en la direccionalidad definida en la agenda estratégica de gobierno, estableciendo
lo que puede y debe ser hecho hoy con el objetivo de alcanzar los fines propuestos. Por su parte, en el
proceso de realimentación es probado, a través del monitoreo de la realidad y la evaluación de la
gestión, si las acciones planificadas y decididas en la agenda estratégica pueden ser confirmadas o
refutadas a través de la verificación de su cumplimiento y si está en conformidad con los objetivos y
metas propuestos (Ramírez, 2012).

Aunque más adelante en este libro nos detendremos para argumentar teórica y metodológicamente
cada uno de los ciclos, por ahora presentamos un resumen que muestra la función de cada uno de ellos:

i) El Ciclo del Conocimiento comprende tres ciclos:

 Diseño Explicativo – CC1: Es el momento en el que se analizan los problemas que han sido
identificados y seleccionados en la agenda estratégica de gobierno desde la perspectiva situacional
de un actor concreto que está dispuesto a enfrentarlos.

 Diseño del Plan de Acción – CC2: Se concentra en la definición de la situación objetivo en

contraposición a la situación inicial analizada en el Ciclo del Diseño Explicativo y en la formulación
del contenido propositivo del plan de acción o de la política pública que se concretan en un
conjunto de acciones y demandas de acción con capacidad para enfrentar con eficacia y eficiencia
las causas críticas de los problemas y alcanzar las metas definidas en la situación objetivo. A fin
de evitar el determinismo que caracteriza a la planificación tradicional, en el Ciclo del Diseño del
Plan de Acción se recurre al uso de técnicas que permitan lidiar con la incertidumbre.

67
 Diseño de la Viabilidad Estratégica – CC3: Este Ciclo se centra en la relación entre el DEBE SER y el
PUEDE SER (Matus, 1997). O sea, en la construcción de la viabilidad del plan o de la política pública
en relación a cuestiones que pueden generar situaciones de conflicto político, técnico,
organizativo, etc. En este ciclo se reconoce la existencia de otros actores que tiene intereses
diferentes y valorizan los problemas o las oportunidades de forma diferente. Así, cada actor
concibe e implementa sus propios planes de acción. En el momento de la viabilidad estratégica se
analiza, evalúa y crean los medios para superar esas limitaciones de viabilidad del plan.

ii) El Ciclo de la Acción, en el cual se concreta efectivamente lo planificado en el Ciclo del

Conocimiento, y comprende dos ciclos:

 Gestión Gerencial y Operacional – CA1: En este proceso, las decisiones estratégicas son traducidas
en acciones más específicas y operacionales que permitan el gerenciamiento del plan o de la
política pública. A veces, es necesario un procesamiento de segundo y tercer nivel para que el plan
o política pública pasen al nivel gerencial.

 Monitoreo y Evaluación por Resultados – CA2: En este ciclo se realiza el proceso de construcción de
los indicadores y señales que alimentarán el seguimiento de los tres ciclos del conocimiento y de
la gestión gerencial y operacional del plan o política pública. Este Ciclo opera, por tanto, como un
sistema sensor que proporciona informaciones relevantes que serán utilizadas como insumo
esencial de la alta dirección y del nivel gerencial en la agenda estratégica para el acompañamiento
de los resultados, la evaluación de la gestión, la toma de decisiones y la corrección y ajustes de los
planes y políticas públicas. En este ciclo opera también el sistema de alta responsabilidad, donde
el dirigente adopta un sistema de cobranza y prestación de cuentas con el fin de cobrar
responsabilidades sobre los resultados de los planes y el desempeño de la gestión. La evaluación
por resultados se divide en dos tipos: evaluación centralizada que es la que hace directamente el
dirigente público y evaluación descentralizada gerencial que es la hace cada uno de los funcionarios
con responsabilidades gerenciales dentro de la organización.

Ambos Ciclos, el del Conocimiento y el de la Acción ocurren simultáneamente como un engranaje

dinámico, flexible y sistemático, pero nunca rígido (Figura 13).

Figura 13. Los Ciclos del Proceso de la PEP

Fuente: Elaboración propia.

68
La articulación de estos dos ciclos, del conocimiento y de la acción, se realiza a través de la agenda
estratégica, pues es donde se define la focalización tanto en el diseño como en la acción misma de
gestión de gobierno. En la agenda se tratan las decisiones y gestión estratégicas de tipo tecnopolítico
tomadas por los dirigentes de la alta dirección e incluye las decisiones y orientaciones sobre
elementos explicativos, normativos, estratégicos, de monitoreo y táctico-operacionales del plan de
acción y/o de las políticas públicas. Es así que aquí son definidos los objetivos y las metas de gobierno
que orientan el diseño de las metas más específicas de los planes de acción y políticas públicas. En la
agenda estratégica se realizan dos tipos de ajustes. El ajuste estratégico, en que el plan de acción o
política pública formulada en el Ciclo del Conocimiento pasa por un filtro de valor de calidad para
saber si cumple con las orientaciones y decisiones estratégicas previamente dadas por la Alta
Dirección. Y, el ajuste operacional, con el fin de verificar que el plan o la política púbica han sido
desagregados operacionalmente para que puedan pasar al nivel gerencial y operacional. Esta
desagregación se refiere a la descomposición de las acciones estratégicas en acciones, proyectos,
actividades y tareas específicas con responsables definidos. Ambos ajustes deben considerar los
cambios que se requieran para adaptar el plan y las propuestas de decisión a las circunstancias del
momento. Recordemos que uno de los principales esenciales de la planificación publica introducidos
por Friedmann (1987) y Matus (1993) es que aunque el plan siempre está listo, no obstante siempre
se está haciendo; siendo necesarios los ajustes de última instancia y la adaptación constante a los
cambios de la realidad.

La Agenda Estratégica alimenta y realimenta la explicación (CC1), el plan de acción (CC2) y la viabilidad
estratégica (CC3), mediante la selección y priorización del enfrentamiento de los problemas de
gobierno y la toma de decisiones para el ajuste estratégico u operacional del plan y su actualización
permanente (CC2). Si el plan es un archivo y en el momento entra en situación debe ser realizado
entonces un ajuste estratégico en el que sean revisados no sólo cuestiones técnicas, sino también
criterios políticos, de valores, intereses y hasta de la verificación de la posición ideológica del actor. En
el ajuste operacional se verifica el nivel de desagregación del plan con los objetivos de orientar si es
necesario un procesamiento de segundo y tercer nivel antes de pasar al CA1 de la Gestión Gerencial y
Operacional o de transformarlo en un módulo gerencial, traduciéndolo en acciones más específicas y
operacionales y verificando si el plan está cubierto en el presupuesto anual. Esta es una tarea que es
responsabilidad de la gerencia descentralizada. Sin embargo, esto puede ocurrir en varias unidades
organizativas, no apenas en una sola.

Pero la Agenda Estratégica requiere de indicadores que faciliten el proceso de prealimentación y

realimentación, por lo que el monitoreo y la evaluación (CA2) son el sistema sensor que va a
proporcionar la base de la información para el seguimiento y verificación del cumplimiento de los tres
Ciclos de Conocimiento, verificando así tanto el cumplimento de la agenda diseñada como la eficiencia
y eficacia de la gestión gerencial y operacional (CA1). Por su parte, el CC3 ofrece las informaciones
sobre el comportamiento de los actores sociales frente al problema, el plan y las decisiones tomadas
en la agenda estratégica. Problemas generados por inviabilidad estratégica, pueden obligar a ajustar y
actualizar el plan o la política pública, lo que significa que es necesario volver al Ciclo del Diseño
Explicativo (CC1), o que sean hechos los ajustes operacionales de coyuntura en la Agenda Estratégica.
La Agenda Estratégica también interactúa con el proceso de Monitoreo y Evaluación por Resultados
(CA2) cuando se realiza el seguimiento y las evaluaciones centralizadas y descentralizadas, las cuales
son transformadas en decisiones estratégicas que pueden exigir a su vez de la realización de ajustes y
actualizaciones, para así volver al CA2 de Monitoreo y Evaluación por Resultados del plan con el fin de

69
actualizar los indicadores, verificar el cambio de la realidad, actualizar el plan de acción o la política
pública, y verificar el comportamiento de los actores.

5.2 La Aplicación de los Ciclos de la Planificación Estratégica Pública

A. CONFORMACIÓN DE LA AGENDA ESTRATÉGICA

La Agenda Estratégica debe iniciar fundamentada y articulada tanto con la planificación prospectiva
que es la que permite orientar el diseño de la planificación de las decisiones y acciones de gobierno
de corto y mediano plazo, como con el programa de gobierno que contiene los compromisos hechos
por el dirigente público. Como ya argumentamos en el Capítulo 4, la planificación de largo plazo se
constituye en el faro orientador que evita que el Gobierno camine a ciegas por el sendero errado,
confiado sólo en la improvisación y en la experiencia. Sin un norte definido es imposible prever con
anticipación las posibles dificultades que deparará el camino a fin de prepararse de la mejor manera
para sortearlas con eficacia. Por esta razón, la ruta trazada por la planeación prospectiva es la que
fundamenta la planificación y gestión del gobierno alimentando la identificación y selección de
problemas para la conformación de la agenda estratégica, y los cuales deberán ser enfrentados
durante el periodo de gobierno mediante el diseño e implementación de los planes de acción y/o
políticas públicas, dando así un salto operacional en la dirección propuesta por la visión estratégica.
De esta forma, los planes específicos de gobierno de corto y mediano plazo deben contemplar las
opciones estratégicas definidas en el plan prospectivo público. Si esto no se hace, los compromisos
formulados en el plan de largo plazo amenazan con terminar siendo documentos formales
“archivados en gavetas o colocados en anaqueles como documentos decorativos perdiendo su esencia de
guía que da norte a las decisiones y acciones de hoy para el mañana” (Ramírez, 2012, p. 181). Por tanto,
“Construir un plan de largo plazo sin que éste sea posteriormente integrado efectivamente a los planes
de gobierno…, lo convierte en un mero ejercicio académico o en una experiencia más de discusión amplia
y participativa de la sociedad” (Ramírez, 2012, p. 181). El desafío entonces es cómo lograr articular
los planes prospectivos con los planes de gobierno.

Precisamente, las metodologías creadas por los autores, de la Planificación Prospectiva Pública (PPP)
y la Planificación Estratégica Pública (PEP), fueron diseñadas para que permitan el logro efectivo de
dicha articulación entre el plan de largo plazo y los planes de gobierno de corto y mediano plazo. Los
Ciclos de la Planificación Prospectiva proporcionan la gran direccionalidad estratégica de largo plazo
que alimenta la Agenda Estratégica y los Ciclos del Conocimiento que, a su vez, conducirán a la acción
planificada en el periodo de gobierno (Ciclos de la Acción). Esta articulación se da a través de varias
vías. Una vía es mediante los cursos de acción estratégica (CPIV), porque de la prospectiva se deriva
la identificación de los principales problemas que fundamentarán las decisiones y la gestión
estratégica definidas en la Agenda y, mediante la inclusión de los problemas que serán procesados en
el Ciclo del Conocimiento del Diseño Explicativo (CC1), la formulación del plan o diseño de la política
pública (CC2) y el análisis de la viabilidad estratégica (CC3). La prospectiva (PPP) se articula también
con la PEP a través de la exploración estratégica (CPII) porque define los escenarios prospectivos y
las oportunidades y amenazas que alimentarán el CC1 del Diseño explicativo o, en el plano del debe
ser, fundamentará el CC2 del diseño del plan. La direccionalidad estratégica (CPIII), por su lado, es la
imagen objetivo o visión estratégica de largo plazo que alimenta la selección de problemas y le da el
contenido normativo que recomienda la gran estrategia que al final el actor asume en sus decisiones

70
y gestión en la Agenda Estratégica. Por su lado, el sistema de seguimiento y vigilancia prospectiva
con los mecanismos, organizaciones e indicadores de acompañamiento y evaluación del plan de largo
plazo (Fase 14 del CPIV), se constituye en la base para diseñar el monitoreo del plan de gobierno de
corto y mediano plazo en el ciclo de la Acción CA2, y así hacer el seguimiento y evaluación de los
indicadores de resultado.

Para la conformación de la agenda, la Planificación Estratégica Pública – PEP propone trabajar por
problemas, como módulos prácticos de gestión y resultados. Los problemas representan la
interacción directa del dirigente con la sociedad, puesto que ésta última reclama del gobierno es
precisamente su enfrentamiento oportuno y efectivo; son necesidades que hicieron parte del debate
electoral y conformaron las promesas de campaña del candidato ganador posicionado ahora en el
gobierno. El dirigente público no debe entonces olvidarse de estos compromisos concretos asumidos
con la población y que ahora deben constituirse en el centro de su gestión. Así, el diseño del programa
de gobierno (o promesas electorales) definido en la campaña electoral debe trazar un lazo de
continuidad con la selección y priorización de problemas que compondrán la agenda estratégica del
gobierno al igual que las directrices y opciones estratégicas definidas en el Plan Prospectivo (Ver
Figura 14).

De acuerdo con Meny & Thoenig (1992), la agenda define el conjunto de problemas que exigen de la
intervención del Estado. Pero para ello, afirman también, debe existir un proceso selectivo que
instituya cuáles deben hacer parte de la agenda y cuáles no. No todos los problemas identificados
pueden estar contenidos en la agenda porque el dirigente tiene limitación de recursos, incluido el
periodo de tiempo de su administración que le imposibilita enfocar su gestión en todos. Cuestiones
como el tiempo, el presupuesto, la disponibilidad de recursos humanos y de conocimiento, el nivel de
experiencia de las personas influencian fuertemente en la definición de la agenda, lo que torna
imposible concentrar su gestión en todos los problemas. Por su parte, para Kraft & Furlong (2007) la
agenda está constituida por aquellos asuntos/problemas que ganan la atención del dirigente público
y se convierten en objetos posibles de acción política.

Figura 14. Conformación de la Agenda Estratégica

Fuente: Elaboración propia.

71
De acuerdo con Matus (1997a), un principio esencial de la planificación estratégica es que ningún
gobierno “puede ser mejor que su selección de problemas” (p. 42). Esta selección marca el techo
máximo de la calidad de los resultados y la legitimidad de un gobierno. De esta forma, “el arte de
gobernar es el arte de seleccionar los problemas de forma sistemática para construir desde el inicio del
gobierno un balance global de gestión positivo”. La selección de problemas se constituye en el origen
esencial de determinación de la agenda de gobierno.

Si la agenda estratégica del gobierno debe estar constituida por los problemas en que focalizará su
gestión, entonces, ¿qué es un problema? Desde la perspectiva de la planificación estratégica pública,
un problema se define como una disconformidad o un obstáculo entre lo que es la realidad hoy y lo
que se cree debería ser ésta (Matus, 1993). De este modo, el dirigente y los demás actores sociales
declaran inaceptable esta realidad, y por ende, deciden que debe ser modificada. Roth (2007) lo define
así: “La definición de lo que se puede ‘problematizar’…es el resultado de la tensión entre el ser como
construcción objetivada y el debe ser…genera una tensión por la cual las personas perciben una
situación, explícita o implícitamente, como ‘anormal’ o problemática.” (p. 58). Por su parte, Meny &
Thoenig (1992) establecen que en un problema se combinan el conocimiento y el juicio moral que
“definen el acontecimiento como insoportable e inmoral.” (p. 120). Además agregan, “…un ‘desafío’ es
objeto de percepciones problemáticas, que lo definen como merecedor de la atención pública. Esta
situación, presente o futura, se percibe como insatisfactoria. Aparecen diferencias entre lo que es y lo
que debería ser.” (p. 124). De esta forma, se percibe que existe consenso en la definición de lo que es
un problema público.

No obstante, los problemas deben ser declarados por un actor con capacidad para enfrentarlos, es
decir, con la capacidad para decidir sobre ellos y emprender acciones que puedan modificar esa
realidad inaceptable; mientras tanto sólo serán necesidades sentidas expresadas por algunos o por la
población en general. Vale resaltar la afirmación de Meny & Thoenig (1992) cuando dicen que sólo se
puede determinar un fenómeno como problema cuando se hace meritorio de intervención del Estado,
en este caso de una autoridad pública que tiene la capacidad de asumir esta responsabilidad mediante
acciones públicas. Para Roth (2007) un problema es privado o individual hasta cuando alguien con
capacidad e interés tome la ‘vocería’ y lo declare como problema público (p. 59). En contraste, si los
problemas no son declarados por un actor que los hace parte de su proyecto de gobierno, serán
únicamente una simple necesidad sin demanda política (Matus, 1993).

La dificultad se encuentra en identificar cuáles son esos problemas que deben constituir el foco de
atención de la gestión del Gobierno, es decir, los problemas que deben formar parte de la agenda
estratégica de gobierno. Sabemos que cada actor en el juego social identifica problemas y realiza una
explicación situacional distinta de cada uno de ellos, lo que significa que la situación problemática
siempre será relativa al actor que la interprete. Lo que para el dirigente público puede ser un
problema que perjudica a la sociedad, para otros actores sociales puede representar una oportunidad
que les beneficia, o constituirse en amenazas, es decir, “en el peligro de perder ventajas o conquistas
ya acumuladas” (Matus, 1997a, p. 24). Esto sucede porque el tipo de problemas que debe enfrentar el
dirigente público son, en gran parte, problemas cuasiestructurados altamente complejos, cargados de
gran incertidumbre y circundados por fuertes intereses de múltiples actores con propósitos distintos.

De esta forma, la selección de problemas que la población, los partidos políticos de oposición u otros
actores sociales realizan no necesariamente corresponde con la selección de problemas realizada por
el Gobierno. Como se muestra en la Figura 15, la sociedad prioriza y selecciona sus propios problemas

72
(B) que sólo coinciden en parte (intersección C) con la priorización y selección realizada por el
Gobierno (A). De esta forma, el Gobierno focaliza sus planes y políticas públicas desde su propia visión
de los problemas que deben ser enfrentados (A) y la población hace sus demandas al Gobierno desde
la perspectiva particular de los problemas que considera se les debe dar respuesta (B) (Matus, 1997a,
p. 32).

Figura 15. Intersección entre los Problemas del Plan y los Problemas de la Población

Fuente: Matus (1997a, p. 30)

Podemos observar en la Figura 15 que en la representación A menos C (A-C) se encuentra una parte
de los problemas que el Gobierno prioriza y para los cuales diseña sus respectivos planes o políticas
públicas, pero que no necesariamente coinciden con aquellos que son de alto valor para la población.
Por ejemplo, el gobierno desea enfrentar el problema del atraso tecnológico en el país. Para ello
decide entonces construir centros de investigación tecnológica, promueve la formación de sus
ciudadanos profesionales en estudios de doctorado en el extranjero e incrementa la inversión en las
universidades para que desarrollen tecnologías y formen más estudiantes en el área. Este es un
problema que en general la población puede no priorizar frente a otras demandas sociales que
considera más urgentes como la vivienda o la salud. Observamos también cómo A y B no coinciden
por completo, puesto que el gobierno tiene como deber también identificar y enfrentar problemas
que aún no están dentro del imaginario colectivo. Por otra parte, en la intersección C están otros
problemas que el Gobierno decide incluir en su agenda de gestión y que también son priorizados por
la sociedad. Quiere decir que estos problemas cuentan con una aceptabilidad asegurada por parte de
la población y los actores sociales en general. Aquí, el gobierno debe tener la capacidad para actuar
con eficacia en el cambio de los problemas en la dirección e intensidad esperada por la población,
mostrando los resultados prometidos. Por ejemplo: un gobierno decide hacer frente a los altos índices
de inseguridad ciudadana, lo cual tiene en profundo descontento a la población en general, quien ha
reclamado insistentemente para que el gobernante intervenga. Y, finalmente, en la representación B
menos C (B – C) se encuentran los problemas no enfrentados o excluidos de la agenda del Gobierno,
aunque tienen alto valor para la sociedad. El gobernante no asume el costo del enfrentamiento de
estos problemas e ignora el impacto de su agravamiento para la población. Por ejemplo: un gobierno
que no decide incluir en su foco de atención el alto grado de congestionamiento del tránsito en la
ciudad y que está generando gran accidentalidad, altos costos en el transporte y constantes reclamos
de la ciudadanía; cada año que pasa este problema se hace más inmanejable y complejo. El gobierno
puede decidir no enfrentarlo por varias razones: porque exige disponer de recursos con los que
realmente no cuenta hoy; porque significaría asumir unos altos costos políticos, como por ejemplo
emprender acciones que afecten a los poderosos grupos que controlan el transporte público de la
ciudad, o simplemente porque no está dentro de su orden de prioridades frente a otros problemas
que considera de mayor valor o de enfrentamiento urgente durante su gestión.

73
Estas diferencias respecto a la priorización de los problemas valorados por la sociedad y por el
Gobierno se dan principalmente por las siguientes razones:

i) La población valora fuertemente aquellos problemas que percibe de forma directa puesto que
afectan su calidad de vida, como por ejemplo tener una vivienda propia y digna, contar con una buena
cualificación para el trabajo, tener empleo, disponer de cupos en las escuelas para que sus hijos
puedan ir a estudiar, satisfacer el alimento propio y de sus hijos, movilizarse por la ciudad en un buen
sistema de transporte público, andar por las calles sin el temor de ser atracados, contar con un buen
sistema de salud, entre otros;

ii) El Gobierno tiene la obligación no sólo de garantizar el bienestar general enfrentando aquellos
problemas valorizados por la sociedad sino también tener la capacidad de visionar e identificar
aquellos problemas que todavía no están en el imaginario colectivo pero que pueden representar
amenazas u oportunidades para la sociedad;

iii) El Gobierno se enfrenta con limitaciones que restringen su capacidad de afrontar todos los
problemas sociales. Es decir, el periodo de gobierno es limitado y no cuenta con todos los recursos
económicos, organizativos, políticos, cognitivos o financieros disponibles.

Existen algunas teorías que buscan explicar las diferentes perspectivas aplicadas en la priorización o
focalización de los problemas que deben entrar en la agenda de Gobierno. Comencemos con la Teoría
de Elite, la cual considera que quien debe cumplir el papel de liderazgo en la focalización de los
problemas y, por ende, de las políticas públicas es el núcleo dirigente político que detenta el poder.
Gaetano Mosca (1939) en su teoría de la Clase Política postula que en cualquier organización social
existe una minoría organizada o élite que posee el poder de decisión efectiva y son los más aptos para
gobernar, monopolizar el poder político e influir culturalmente sobre la sociedad mal organizada. De
este modo, el supuesto principal de esta teoría es que quienes no hacen parte de este grupo élite, es
decir, la mayoría de la sociedad, no pueden tener influencia sobre la focalización y diseño de las
políticas públicas (Dye, 2001). No obstante, desde nuestra perspectiva de Gobierno y cogobierno (Ver
Capítulo 1), la aplicación de esta teoría no es completamente defendible.

En contraste, surge la Teoría de Grupos. Los promotores de esta perspectiva sostienen que la selección
de problemas y de políticas públicas debe ser producto de “la lucha continua entre grupos de interés
organizados…que buscan tener acceso al proceso de formulación de políticas” (Kraft & Scott, 2007, p.
66). Esta es una visión pluralista de la conformación de los problemas que evita que unos pocos
tengan dominio político sobre el diseño de las políticas públicas, como en el caso de la Teoría de Elites.
Aunque es cierto también que estos grupos organizados que tienen intereses especiales por influir en
el diseño de las políticas, generalmente están conformados por grupos económicos e industriales
poderosos o por aquellos que de alguna manera intervienen y tienen acceso a la élite del poder
político. Sin embargo, Sabatier & Hank (1999) proponen una variante de la teoría de grupos, la teoría
del Sistema de Promoción de Coaliciones (advocacy coalition framework –ACF), la cual enfatiza la
importancia de la conformación de coaliciones entre actores sociales influyentes y grupos de interés,
tanto del ámbito público como privado, que comparten algunos valores o creencias respecto a los
problemas y, por supuesto, sobre el diseño de las políticas públicas. Estos actores y grupos pueden
ser instituciones públicas, asociaciones, organizaciones de la sociedad civil, centros de pensamiento
(Think Tanks), medios de comunicación, organizaciones defensoras del medio ambiente, ONG´s en
general, académicos e individuos destacados en la región (a nivel cultural, social, político, entre otros).

74
Cada uno de estos actores sociales controla algún recurso crítico, que al conformar una coalición
ejercerán un poder mayor sobre las decisiones gubernamentales. La formación de estas coaliciones
no implica la renuncia de los actores sobre sus valores y creencias, sino que para el logro de sus
objetivos pueden ceder algunas cuestiones que consideran de ‘importancia secundaria’. Sabatier &
Hank argumentan que es aquí donde el rol de los investigadores, académicos y Think Tanks es
fundamental puesto que son quienes producen el conocimiento que fortalecerán los argumentos de
la coalición ante los oponentes y las mismas instancias gubernamentales y, además, proporcionarán
ayuda en la reconciliación de algunos intereses fuertes de los actores sin que sean tocados
sensiblemente sus valores y creencias. Un ejemplo muy claro de la teoría de promoción de coaliciones
(ACF por sus siglas en inglés) es el caso del enfrentamiento de problemas de tipo ambiental. Los
grupos ambientalistas se unen o forman sus coaliciones para defender sus intereses y, por su parte,
se conforma también el gremio de los industriales, una coalición con poder de influir en las decisiones
gubernamentales.

No obstante, se podría argumentar que los promotores de la Teoría de Grupos en general, subestiman
el poder y el liderazgo de los dirigentes públicos. No se puede ignorar la gran influencia que los grupos
de interés ejercen sobre las decisiones públicas, pero no se puede obviar tampoco la capacidad
institucional ni la habilidad de los dirigentes públicos para detectar y afrontar los problemas sociales
de la población.

En la Teoría de los Sistemas Políticos, Easton (1965) sostiene que el sistema político, es decir, los
dirigentes públicos y las instituciones gubernamentales, coexisten dentro de un entorno y, de este
modo, reaccionan o responden ante las demandas de la sociedad que surgen en el contexto social,
económico y cultural. Así, en el proceso de selección de problemas para el diseño de políticas públicas
se produce una interrelación entre el Gobierno y los demás actores de la sociedad que realizan
demandas. Este es un modelo mucho más incluyente que las anteriores teorías, pero es demasiado
general y también ignora la capacidad de los dirigentes públicos de promover cambios sociales sin la
necesidad explicita de responder solamente a demandas.

Como afirmamos en el Capítulo 1, la construcción del proyecto de futuro de la sociedad no debe ser
una tarea centralizadora y monopolizadora de las instituciones gubernamentales, pero tampoco
puede ser producto exclusivamente de la presión de algunos grupos de interés, sino que debe
promover la participación activa de la sociedad. La selección de los problemas y sus correspondientes
planes y políticas públicas son producto de un acuerdo colectivo democrático basado en algunos
consensos fundamentales sobre cuál es el tipo de sociedad que se desea tener. Se propone la
promoción de un sistema de gobiernos donde las instituciones públicas, las organizaciones de la
sociedad civil, y la comunidad en general se organicen en pro de trabajar en forma conjunta en el
enfrentamiento de los problemas. Se trata de fortalecer un sistema de cogobiernos. En las últimas
décadas la idea de los gobiernos participativos ha surgido con fuerza, especialmente a nivel municipal.
Surgió con la promoción de la participación de la comunidad en los programas de los Gobiernos
municipales, específicamente en la priorización del presupuesto municipal. No obstante, la propuesta
del cogobierno va mucho más allá, porque no se trata solamente de suscitar la participación de la
población sino de que su tarea sea más efectiva. Esto significa promover la participación, la
deliberación y otorgar poder de decisión a los ciudadanos, como “una forma democrática…para que
el Estado incremente su capacidad de respuesta y efectividad, y que a la vez se vuelva más justo,
participativo, deliberativo y responsable frente a la ciudadanía”. (Fung & Olin, 2003, p. 24). El Gobierno
puede capacitar a la comunidad, a los grupos de interés y a la sociedad civil, proporcionando las

75
herramientas metodológicas para que en conjunto identifiquen problemas, los analicen y propongan
planes y políticas públicas. Sumado a esto, es necesario fomentar la co-responsabilidad en la
implementación de los planes. Para esto, la comunidad debe controlar algunos recursos críticos que
les permitan trabajar de forma mancomunada con el Gobierno. Por ejemplo, si el Gobierno Municipal
en conjunto con la comunidad identifican un problema de mal estado de la vías de acceso, ambos
actores pueden comprometerse en su mejoramiento mediante la coparticipación de recursos, puede
ser mano de obra de la comunidad y disposición de maquinaria e insumos por parte del Gobierno.

La conformación de la agenda estratégica está compuestas por dos fases: (1) los métodos de selección
de problemas y, (2) el diseño de la agenda estratégica.

FASE 1. MÉTODOS DE SELECCIÓN DE PROBLEMAS

El primer paso del proceso del PEP se refiere a la identificación y selección de problemas. Los
problemas se constituyen en realidades insatisfactorias declaradas por el gobierno y que impiden el
tránsito hacia los propósitos transcendentes definidos por la direccionalidad estratégica y los cursos
de acción estratégica en el plan prospectivo.

Sin embargo, la selección y priorización de problemas debe realizarse mediante la aplicación de

métodos adecuados que les permita hacer un “buen trabajo”, así el gobierno no será sorprendido en
el momento de evaluar sus resultados. La Planificación Estratégica Pública propone dos métodos de
selección de problemas que representan ser dos opciones para el posterior diseño de la Agenda
Estratégica de Gobierno, estos son: el Análisis Situacional del Macroproblema y la Matriz de Selección
de Problemas (métodos adaptados de C. Matus, 1997a).

a. Método de Análisis Situacional del Macroproblema

Como fue ya explicado en el Capítulo 4 (en la Fase 11 del Ciclo

Prospectivo del Curso de Acción Estratégica, CPIV), el
macroproblema es una técnica de análisis sistémico-causal con
perspectiva integral que busca explicar de forma rigurosa una
realidad social bastante compleja con el fin de encontrar e
identificar el principal grupo de problemas que está generando
esa gran problemática global (gestación y tendencias). En la
Planificación Estratégica Pública, diferente a la Planificación
Prospectiva Pública, el análisis del macroproblema tiene
contenido netamente situacional, es decir, que el procesamiento pasa por el filtro político de un actor
concreto que está comprometido con entender dicha realidad social a fin de cambiarla.

El concepto de macroproblema no es absoluto puesto que responde a un ámbito de la realidad

específico que es objeto del proceso de planificación de acuerdo con el campo de acción del actor que
lo declara como problema. Así, el macroproblema puede estar relacionado con un nivel global como
en el caso de un presidente de la república, un gobernador o un alcalde quienes tienen un área de
intervención bastante general que está relacionada con problemas de educación, salud, transporte,
vivienda, seguridad ciudadana, transito, entre otros. En cambio, para un ministro o secretario de

76
gabinete, el macroproblema estará relacionado con su espacio más reducido de responsabilidad
institucional. Por tanto, lo que es un macroproblema para el ministro de salud o un secretario de salud
sería un problema específico para el presidente de la república o el alcalde, respectivamente.

El macroproblema permite identificar aquellas causas que de forma persistente están ayudando a
agravar la situación problemática. Estas causas denominadas Causas Críticas se constituirán en el
conjunto de problemas seleccionados y que formarán la agenda estratégica de gobierno.

En nuestra experiencia en asesorías a entidades públicas, hemos tenido la oportunidad de participar

en la identificación y análisis de diversos macroproblemas. Destacamos dos casos: El primero fue en
el año 2011 con el análisis de un macroproblema en el municipio de Guarujá en Brasil el cual se
denominó: “Bajo nivel de desarrollo humano y sustentable del municipio.” Dicho procesamiento se hizo
desde la perspectiva situacional de la alcaldesa. Su análisis nos permitió identificar las causas críticas
que estaban contribuyendo a la existencia de dicho macroproblema, como por ejemplo, causas
problemáticas relacionadas con asistencia social, salud, educación, defensa y convivencia social,
cultura, turismo, transporte, transito, desarrollo económico y portuario, entre otras problemáticas.
En el ámbito de la educación se identificó como causa crítica en el macroproblema la “Cobertura y
calidad de la educación insuficiente e inadecuada para promover la inclusión social y productiva y la
ciudadanía plena de la población del municipio”. A su vez, este problema que desde la perspectiva de
la alcaldesa era una causa crítica de su macroproblema, se transformó en el macroproblema que debía
ser procesado y enfrentado por la secretaria de educación. Su posterior análisis nos llevó a identificar
causas críticas relacionados con educación preescolar, educación fundamental obligatoria, educación
media, educación especial, educación para jóvenes y adultos, educación técnica-profesional y
educación superior que se transformaron en problemas a un nivel más específico que debían ser
procesados y enfrentados también por los respectivos directores, por ejemplo, por los directores de
educación infantil, educación fundamental, etc. En el Cuadro 6A puede ser observado con mayor
precisión la esencia relativa del concepto en el caso del macroproblema del municipio de Guarujá24 y,
obviamente, del concepto de plan que luego nos llevará a utilizar el concepto de planificación modular
introducido por C. Matus (1987).

Cuadro 6A. Ejemplo de la Característica Relativa del Concepto de Macroproblema:

El caso del municipio de Guarujá

SECRETARIA DE
PROBLEMA ALCALDESA
EDUCACIÓN
Bajo nivel de desarrollo humano y sustentable del municipio Macroproblema
Cobertura y calidad de la educación insuficiente e inadecuada
para promover la inclusión social y productiva y la ciudadanía Causa Crítica Macroproblema
plena de la población del municipio
Baja capacidad de la red pública de educación preescolar del
municipio para garantizar el acceso y permanencia de forma Subproblema Causa Crítica
universal e igualitaria a todos l@s niñ@s en la edad de 0 a 5 años
Fuente: Elaboración propia.

24
Este concepto relativo de macroproblema está asociado al concepto de planificación modular introducido por C.
Matus (1987), y que posteriormente trataremos en detalle en este libro.

77
El segundo caso ocurrió en el año 2001 y estuvo relacionado con el macroproblema en la Gobernación
de Antioquia en Colombia. El macroproblema procesado desde la visión situacional del gobernador
de entonces, Guillermo Gaviria C., fue el siguiente: “Inequidad y bajo nivel de desarrollo humano
integral en la población del Departamento de Antioquia”. En dicho macroproblema fueron levantadas
diversas causas críticas relacionadas con los ámbitos de la salud, pobreza, agropecuario, educación,
vivienda, desarrollo turístico, desastres socionaturales, gestión ambiental, transporte, sector
energético y minero, equidad de género, empleo, entre otros. En el área de la vivienda, el problema
identificado fue: “Deficiente sistema de planificación, gestión y coordinación de la administración
departamental en los programas de vivienda.” Mientras que esta era una causa crítica para el
gobernador de Antioquia, para el secretario de vivienda se constituía en el macroproblema que debía
analizar y enfrentar. Por su parte, el procesamiento de este macroproblema específico permitió
identificar causas concretas relacionadas con cantidad y calidad de la vivienda, acceso a servicios
públicos, obras de infraestructura cercanas a las viviendas, entre otros problemas. En el Cuadro 6B
puede ser observado con mayor precisión esta relatividad en el concepto para el caso del
macroproblema de la Gobernación de Antioquia.

Cuadro 6B. Ejemplo de la Característica Relativa del Concepto de Macroproblema:

El caso de la Gobernación de Antioquia

SECRETARIO DE
PROBLEMA GOBERNADOR
VIVIENDA
Inequidad y bajo nivel de desarrollo humano integral en la
Macroproblema
población del Departamento de Antioquia
Deficiente sistema de planificación, gestión y coordinación de la
Causa Crítica Macroproblema
administración departamental en los programas de vivienda
Baja cobertura de los servicios públicos Subproblema Causa Crítica
Fuente: Elaboración propia.

b. Método de la Matriz de Selección de Problemas

La Matriz de Selección de Problemas consiste en aplicar un

conjunto de criterios para evaluar qué problemas deberán ser
seleccionados y priorizados en la agenda estratégica. Este
método, que es riguroso y cumple una tarea equivalente y hasta
complementaria con el macroproblema, ha demostrado ser una
buena herramienta de selección de problemas en la práctica,
puesto que es rápido y relativamente simple de aplicar. Los
problemas seleccionados con la Matriz serán casi con toda
seguridad ratificados por el análisis del macroproblema. Se debe
tener cuidado en no omitir problemas fundamentales pues al no parecer obvios pueden quedar por
fuera del análisis, siendo tal vez descubiertos solamente a través del análisis global de la realidad
(macroproblema). De todos modos, con la Matriz se gana en tiempo y simplicidad, sin perder
sistematicidad. Es esencial que en el momento de identificar los problemas sean estos enunciados de
forma tal que no generen ambigüedad y expresen claramente la situación insatisfactoria; como
expresa Matus (1987), no pueden definirse como un área problemática ni tampoco como la ausencia
de una solución.

78
La lista de problemas depurada y aprobada por el dirigente y su equipo de gobierno debe ser sometida
a un examen riguroso y sistemático, mediante unos criterios de evaluación. Esta depuración es
indispensable en la medida en que la lista inicial estará conformada por un número elevado de
problemas sobre los que seguramente el Gobierno no contará con los recursos disponibles ni el
tiempo suficiente para su enfrentamiento. Algunos problemas deberán ser descartados y otros
posiblemente ser pospuestos para un segundo momento dentro del período de gobierno cuando
existan condiciones más favorables para su enfrentamiento. En este sentido, la Planificación
Estratégica Pública propone que la agenda estratégica sea modular. Esto quiere decir que en la agenda
existan, por un lado, módulos activos del plan conformados por los problemas seleccionados,
procesados y que están siendo enfrentados a través de sus respectivos planes de acción o políticas
públicas (problemas en situación) y, por otro lado, módulos inactivos del plan, conformados por
aquellos problemas postergados a la espera de entrar en situación. Además, la agenda no sólo es
modular, también es flexible. Lo que quiere decir que en cualquier momento, de acuerdo a las
circunstancias, a la agenda ingresarán problemas provenientes de los módulos inactivos y problemas
nuevos inicialmente no previstos.

La aplicación de la Matriz de Selección de Problemas exige el seguimiento de los siguientes pasos25:

Paso 1.
Identificar el actor social central. Esto significa que es necesario situarse desde la perspectiva del actor
que identificará y analizará los problemas. Recordemos que la declaración, selección y análisis de
problemas es situacional. Lo que es un problema para un actor, puede ser una oportunidad o un
negocio para otro. Los otros actores sociales también hacen su propia selección de problemas porque
asumen distintas posiciones de interés e importancias sobre estos.

Paso 2.
Determinar los ámbitos temáticos teniendo en cuenta los siguientes requisitos:

- Según sea la posición de interés e importancia que el actor le dé;

- La relación de los ámbitos con la misión institucional y con las competencias de la organización
para enfrentar sus problemas;
- Verificar la relación de los ámbitos con las directrices políticas y compromisos superiores como
por ejemplo grandes objetivos del proyecto de gobierno y/o directrices nacionales o
internacionales.
- Considerar los desafíos planteados en planes prospectivos.

Paso 3.
Identificar los problemas que el actor y el equipo de gobierno consideran de gran importancia o valor
dentro de cada uno de los ámbitos temáticos definidos en el Paso 2. Los problemas listados deben
considerar tanto las necesidades más sentidas de la población como los problemas y amenazas que la
población no percibe o no valora como importantes pero que el dirigente detecta como
fundamentales para el futuro de la sociedad y que, por lo tanto, deben ser enfrentados. Majone (en
Moran, Rein y Goodin, 2008, p. 241) sugiere, además, que los dirigentes deben considerar en la
conformación de la agenda pública también los problemas provenientes de la profundización de la

25
Los pasos para la aplicación de la Matriz de Pre-selección de Problemas están fundamentados en la propuesta de
Protocolo de Selección de Problemas de la metodología del PES de C. Matus. Estos pasos han sido ajustados de acuerdo
con la experiencia de los autores en diversas asesorías a gobiernos.

79
integración económica regional, la cooperación internacional y la interdependencia política entre los
países. Se debe dejar a un lado la idea tradicional de pensar que los planes y las políticas públicas son
formulados solamente para sus propios ciudadanos, puesto que las decisiones también pueden tener
efectos a nivel global.

La enumeración de problemas debe considerar los siguientes requisitos:

- Es importante constatar que los problemas listados y depurados en la Matriz cubran tanto
problemas intermedios (propios al actor o internos a la organización) como problemas
terminales o finalísticos (problemas de impacto directo sobre la población);
- Los problemas listados deben estar en el nivel jerárquico o macroorganizativo del actor o actores
que hacen la Selección. Por ejemplo, la cabeza de una organización y su equipo de dirección debe
identificar problemas propios de su ámbito de competencia e importancia. No se debe olvidar
que tanto la Selección de problemas como la planificación no es un proceso de responsabilidad
exclusiva de las instancias superiores. Los niveles descentralizados también deben seleccionar y
enfrentar problemas. “Planifica quien gobierna” (Matus, 1993a).
- Verificar que los problemas listados cumplan con los requisitos de enunciación de un problema,
es decir, que sean expresados como una situación insatisfactoria y no como el nombre de un área
problemática ni como la ausencia de una solución ni tampoco como propuestas de acción hasta
ahora omitidas. Debemos recordar que ningún problema es obvio; todo problema requiere una
explicación sistemática que fundamente la acción eficaz. El Cuadro 7 muestra algunos ejemplos
que facilitan la comprensión de enunciación de un problema.

Cuadro 7. Enunciación de un Problema

ÁMBITOS
AUSENCIA DE SOLUCIÓN PROBLEMA
TEMÁTICOS
Baja calidad y cobertura del
- Falta de escuelas
EDUCACION sistema de educación básica en
- Insuficientes profesores
el municipio
Deficiente sistema de
FINANZAS - Falta de fiscalización en el
administración financiera en el
MUNICIPALES recaudo
municipio
- Inexistencia de una política
Bajo aprovechamiento del
TURISMO pública para el desarrollo del
potencial turístico del municipio
turismo en el municipio
Fuente: Elaboración propia.

El término ‘educación’ hace referencia a un ámbito temático donde existen varias situaciones
insatisfactorias. Por otro lado, las expresiones ‘falta de escuelas’ o ‘insuficientes profesores’
pueden ser una entre varias causas que producen insatisfacción sobre la calidad y cobertura del
sistema educativo. Por tanto, si el problema se declara como la falta de algo podría sugerir que
la solución está en construir más escuelas o contratar más profesores, ignorando otras causas
que pueden estar contribuyendo en mayor grado a la generación y manutención de la situación
insatisfactoria. Cuando el problema se declara como la ausencia de una solución se pueden
generar las siguientes falencias: (i) cierra las posibilidades de realizar un análisis integral y
profundo del problema; (ii) se pierde la posibilidad de explorar otras alternativas de acción que
podrían enfrentar con mayor eficacia el problema real, y (iii) aumenta el riesgo de realizar

80
 acciones aisladas y no sistémicas. Esto podría conducir a errores y desperdicios de tiempo y
recursos y, algunas veces, llegar a empeorar el verdadero problema. En cambio, si el problema se
declara en el ámbito de la educación como ‘Baja calidad y cobertura del sistema de educación
básica en el municipio’ permitiría expresar con mejor precisión la situación insatisfactoria. De
esta forma, el problema debe facilitar la constatación de la realidad con las aspiraciones de una
educación que brinde a los niños y jóvenes del municipio una formación digna e integral.

Paso 4.
Depurar la identificación inicial de problemas. Una vez que se dispone de una lista de problema, que
generalmente puede ser muy numerosa, conviene ahora depurar esa lista de intersecciones entre los
problemas. Vale decir que habrá algunos problemas que son subproblemas y están totalmente
comprendidos dentro de otros identificados en la misma lista, por lo que cabe preguntarse qué
problemas pueden ser disueltos en problemas mayores ya identificados.

Paso 5.
Aplicar los criterios de Selección. Se inicia la Selección de problemas mediante la aplicación de nueve
(9) criterios rigurosos de evaluación que posibilitan cuestionar cada uno de los problemas a fin de
fundamentar tecnopolíticamente la decisión de cuáles finalmente pre-seleccionar, cuáles postergar y
cuáles excluir de forma definitiva. Estos criterios son:

Criterio 1: Importancia del problema para la población en general. Se evalúa la importancia y prioridad
que el problema tiene para la población que puede ser respaldada a través de encuestas de opinión o
por otros hechos como manifestaciones, paros, movilizaciones sociales físicas o en red o cualquier
otro tipo de demanda social. Esta importancia puede ser medido en términos de alto, medio, bajo o
nulo.

Criterio 2: Importancia del problema para el actor central y otros actores. Se evalúa el grado de
importancia que tiene el problema tanto para el actor central como para los otros actores
relacionados con el problema. Esta importancia puede ser medida en términos de alto, medio o bajo.

Criterio 3: Carga o Beneficio. En este criterio se evalúa si se trata de un problema carga o de un

problema beneficio. Son problemas carga aquellos que su enfrentamiento puede traer más costos que
beneficios para el capital político del actor central. En este caso, el juicio de aceptabilidad sobre las
posibles acciones para su enfrentamiento es negativo; es decir, que generará resistencias por parte
de otros actores con poder o por la misma población para inviabilizar su enfrentamiento. Son
problemas beneficios aquellos que su enfrentamiento puede traer más beneficios que costos para el
capital político del actor central. Así, el juicio de aceptabilidad sobre las posibles acciones para su
enfrentamiento es positivo; es decir, que no generará resistencia por parte de otros actores con poder
o por la población. Estos son problemas que tienen asegurada su viabilidad y que pueden ser
utilizados de forma estratégica para recuperar o acumular capital político en cualquier momento del
periodo de gobierno. Hay que tener en cuenta que esta es una evaluación ex ante, por lo que debe ser
monitoreada de forma permanente durante el proceso de implementación del plan o política pública
(Matus, 1997a). Sin embargo, se debe tener cuidado en considerar que no es suficiente con seleccionar
solamente problemas beneficio, puesto que los problemas carga aunque signifiquen costos iniciales
pueden ser necesarios para conseguir resultados que son esenciales para la sociedad y el proyecto de
gobierno. Por ello es que hay que evitar hacer una selección de problemas aplicando simplemente
una encuesta de opinión pública donde la población califica los problemas más importantes desde su

81
perspectiva; este instrumento regularmente deja por fuera los problemas potenciales sobre los cuales
la población aún no ha hecho conciencia.

Criterio 4: Recursos críticos –RC. Se hace la comparación entre los posibles recursos críticos que
exigirán la implementación del plan o la política pública que permitirá enfrentar el problema, frente
a los recursos que efectivamente controla el dirigente público. Algunos planes de acción o políticas
públicas pueden ser exigentes en: poder político (PP), recursos económicos (RE), recursos cognitivos
(RC) o capacidades organizativas (CO). En la jerga popular, frecuentemente se habla de recursos
humanos o recursos de personal, cuando estos en realidad están incorporados en el poder político
donde se encuentran los actores políticos y sociales relevantes; en los recursos cognitivos que precisa
de profesionales, personal administrativo, científicos, investigadores, entre otros o, en las
capacidades organizativas donde se necesitan funcionarios públicos y profesionales expertos en
sistemas organizativos. En conclusión, en todos los recursos críticos enumerados está implícita la
presencia de personal o recurso humano, de otro modo no sería posible el diseño e implementación
de cualquier plan o política pública.

Criterio 5: Costo de postergación. Aquí se pregunta sobre los costos políticos y económicos de no
enfrentar el problema hoy y de postergarlo para un segundo momento del plan o de no incluirlo
definitivamente en el plan. Se debe identificar si el valor o el volumen de los recursos críticos
necesarios para el enfrentamiento del problema se incrementarán en el futuro. Esto también está
relacionado con la velocidad del agravamiento del problema. Hay problemas que se acumulan muy
lentamente dando la oportunidad de enfrentarlos más adelante, mientras que otros tienen una
velocidad de agravamiento acelerada, lo que significa que los costos de su enfrentamiento se
incrementarán de forma importante en un lapso de tiempo relativamente corto. Existe la tendencia
de postergar los problemas que tienen bajos costos políticos de postergación pero que regularmente
tienen altos costos económicos de postergación, es el caso por ejemplo de la educación superior. En
este criterio se definirá el tipo de costo de postergación político y/o económico y su nivel en alto,
medio o bajo.

Criterio 6: Tiempo de maduración de los resultados. Se evalúa si los resultados esperados madurarán
en tiempo político, es decir, dentro o fuera del periodo de gobierno, o si su proceso de maduración
será en tiempo social, es decir, el tiempo propio que deben gastar los procesos, que generalmente
puede ser mayor que el tiempo político.

Criterio 7: Grado de Control sobre el problema. Aquí se evalúa el grado de control que el dirigente
público tiene sobre las posibles principales causas que están generando el problema, si sólo tiene
alguna influencia sobre ellas porque dependen de otros actores o de circunstancias que él no controla
o si en realidad existen causas que están fuera de ese juego específico, es decir, causas como el alto
crecimiento poblacional o las condiciones topográficas de la región. Cuando las causas más críticas
están bajo control o gobernabilidad del dirigente, el desarrollo del plan o política pública dependerá
básicamente de su propia capacidad personal e institucional para llevar adelante el proceso, pero si
las causas más críticas que están produciendo el problema dependen en gran parte de otros actores
sociales, será más difícil llevar a cabo el diseño e implementación de acciones. No significa esto que
un menor control sobre las causas principales sea motivo preponderante para no enfrentar el
problema. Si el problema es de gran magnitud y está afectando gravemente a la sociedad, el
gobernante puede decidir postergar su enfrentamiento o decidir no hacer nada. Pero si decide hacer
frente, deberá lidiar fuertemente contra las resistencias y los conflictos que se presentarán.

82
Criterio 8: Innovación o continuidad. Se evalúa si el enfrentamiento del problema exige la
implementación de acciones, modelos o paradigmas completamente nuevos que no han sido
probados o implementados antes. En este caso, los denominamos problemas exigentes en innovación.
Por otro lado también se evalúa si el problema requiere de la continuidad de acciones o modelos que
ya están siendo aplicados con eficacia y simplemente exige su ampliación o mejoramiento. Esto es lo
que llamamos problemas exigentes en continuidad (modelo incrementalista).

Criterio 9: Impacto territorial ambiental. En este criterio se evalúan los impactos del enfrentamiento
del problema en el equilibrio territorial y ambiental. Este criterio se mide en términos de equilibrio,
desequilibrio o neutro.

En el Cuadro 8 se muestra la Matriz de Selección de Problemas mediante la ejemplificación de la

aplicación de los anteriores criterios para un caso de formulación de un plan de acción de un gobierno
municipal.

Cuadro 8. Matriz de Selección de Problemas

(2)
IMPORTANCIA DEL PROBLEMA

IMPORTANCIA

COSTO DE POSTERGACIÓN

TIEMPO DE MADURACIÓN

IMPACTO TERRITORIAL
DEL PROBLEMA
PARA LA POBLACIÓN

GRADO DE CONTROL
PRE-
CARGA O BENEFICIO

RECURSOS CRÍTICOS

O CONTINUIDAD
SELECCION

INNOVACIÓN

AMBIENTAL
OTROS ACTORES
ACTOR CENTRAL

(3)

(4)

(5)

(6)

(7)

(8)

(9)
(1)

PROBLEMAS

SI /
NO

1. Deficiente Sistema
RE Econ:
de Administración Nulo Alto Medio Carga Político Alto Cont Neutro SI
CO Alto
Financiera
2. Déficit de La PP
Pol:
Vivienda de Interés Alto Alto Alto Beneficio RC Político Medio Cont EQ SI
Alto
Social RE
3. Baja cobertura y
calidad de la RE
Alto Medio Medio Beneficio Med. Social Medio IN Neutro No
educación prees-colar, RC
primaria y secundaria CO
4. Deficiente sistema Pol:
de abastecimiento de Muy Muy PP Alto
Alto Beneficio Político Alto IN EQ SI
agua potable Alto Alto RE Econ:
Alto
5. Deficiente sistema
de tránsito y PP
Alto Medio Bajo Carga Alto Social Medio IN EQ No
transporte urbano RE
público
Fuente: Adaptado del Protocolo de Selección de Problemas de C. Matus (1993a).

Paso 6.
Los criterios de Selección de problemas que se proponen en la Matriz no deben ser aplicados
problema por problema o de forma individual, sino que la evaluación debe hacerse sopesando de
forma integral los nueve criterios en el conjunto global de problemas listados. Esto con el fin de
comparar y colocar en la balanza el peso e importancia de cada uno en la gestión de gobierno. Para
ello, se recomienda seguir algunas condiciones de seleccionabilidad:

83
a. La lista de problemas no debe superar el límite del recurso más escaso del actor (tiempo político
de gobierno, poder político, recursos económicos, capacidades organizativas y recursos de
conocimiento). Es necesario levantar el vector de recursos disponible con el que cuenta el
dirigente mediante la verificación de cuánto se dispone de cada uno de estos recursos. Luego, se
compara la disponibilidad efectiva con el total de recursos que exige el bloque de problemas que
se ha armado. Este bloque de problemas no puede superar el recurso más escaso. Por ejemplo, en
un contexto donde el periodo de gobierno apenas inicia con una alta votación de la población, tiene
asegurado la mayoría del legislativo y cuenta con el apoyo de los medios de comunicación, significa
que tiene un vector de recursos políticos abundante y, por tanto, podría iniciar con el
enfrentamiento de problemas que en el diseño de sus respectivos planes de acción o políticas
públicas sean exigentes esencialmente en recursos de poder político. Por otra parte, puede suceder
que sea necesario enfrentar problemas considerados de alta prioridad porque su enfrentamiento
no puede ser aplazado pero que requieren predominantemente de recursos económicos escasos
en un preocupante contexto fiscal. En este caso, debe decidir entre enfrentar estos problemas
venciendo fuertemente las restricciones económicas o enfrentar otros problemas que requieren
del uso de otros recursos de los que posee mayor disponibilidad, como las capacidades
organizativas o el poder político;
b. La lista de problemas debe incluir aquellos de valor político más alto;
c. Una proporción razonable de los problemas deben madurar antes del fin del periodo de gobierno;
d. La lista de problemas debe aprovechar bien los recursos más abundantes disponibles por el
dirigente público en su vector de fuerza;
e. El costo político y económico de los problemas postergados debe ser manejable;
f. Una proporción razonable de los problemas debe exigir innovación en relación a aquellos que
exigen continuidad; y,
g. La lista de problemas debe contribuir al equilibrio regional y territorial.

FASE 2. DISEÑO DE LA AGENDA ESTRATÉGICA

La división entre los que planifican y los que actúan o entre los
técnicos y los políticos que nos ha enseñado durante más de 50
años la planificación tradicional es completamente ficticia. En la
Planificación Estatégica Pública como en la Planificación
Estratégica Situacional (C. Matus), planifica quien gobierna. Por
lo tanto, el plan se complementa en la acción, y la acción no es
pura improvisación si está alimentada por la planificación.

En la fase de diseño de la agenda estratégica, una vez que el

dirigente público y su equipo asesor de gobierno han evaluado de manera integral y han seleccionado
el conjunto de problemas, sea mediante las técnicas del Macroproblema o de la Matriz de Selección
de Problemas, se define entonces el foco de atención tanto del plan como del proceso de gobierno. De
esta manera, los problemas establecidos en la agenda deberán ser sometidos al ciclo del conocimiento
antes de que regresen nuevamente a la agenda en forma de decisiones estratégicas para orientar la
acción y gestión gerencial y operacional. Sin embargo, esto no descarta la posibilidad de que durante
su gobierno el gobernante deba incluir otros problemas, como en el caso de crisis que no dan espera
por lo que deben ser tratados urgentemente. Además, se deberá establecer el orden de prioridad para

84
el enfrentamiento de los problemas, lo que exige construir una trayectoria estratégica durante el
periodo de gobierno.

Por esta razón, hay que tener el máximo cuidado en la construcción de la agenda estratégica puesto
que ella determina en buena parte la calidad de los resultados y la legitimidad del gobierno. De
acuerdo con Aguilar (1994), la agenda de gobierno es “el conjunto de problemas, demandas, cuestiones
y asuntos que fueron seleccionados y ordenados por los gobernantes como objetos de su acción y, más
propiamente, como objetos sobre los cuales decidieron que ellos debían actuar” (p. 29). Una deficiente
selección de asuntos y problemas en la agenda dispersará su de foco de atención de las decisiones y
la gestión estratégica del dirigente y de su equipo de gobierno.

En general, los dirigentes públicos tienen una fuerte tendencia hacia la dispersión; es decir, que gran
parte de su uso del tiempo es destinado a atender rutinas administrativas, problemas
organizacionales y políticos y en la atención de crisis y urgencias, dedicando muy poco de su tiempo
en tratar cuestiones importantes para su gestión, en este caso para atender los problemas
fundamentales relacionados con la planificación y gestión de los objetivos y metas de su gobierno.
Por eso, el dirigente debe crear los mecanismos que le ayuden a concentrar su foco en los asuntos y
problemas que sean realmente valiosos. La razón principal de esta dispersión en los dirigentes se
encuentra en las constantes presiones originadas en (Matus, 1997a):

- El exceso de demandas que compiten por su atención para orientar, coordinar y decidir;
- El deseo de otros actores sociales en mantener contacto directo con el dirigente;
- La necesidad que el dirigente tiene de conservar y fortalecer su liderazgo mediante el contacto
directo con otros actores sociales;
- La concentración de poderes de decisión en la alta dirección, que atrae las demandas para la
cabeza: centralización vs descentralización de las decisiones y,
- La visibilidad de la posición de liderazgo que los vuelve vulnerables a las críticas y amenazas.

Si estas presiones no son contenidas, acaban impidiendo el uso racional del tempo del dirigente y
anulan su capacidad de conducción. Consecuentemente, es necesario eliminar parte de sus fuentes de
presión mediante la descentralización de las decisiones y el establecimiento de medios especiales de
protección del gabinete del dirigente que permitan contener las presiones inevitables y equilibrarlas
con la disponibilidad de su tiempo. Estos medios se refieren a la creación de un conjunto de criterios
que orienten el diseño de sistemas adecuados de dirección estratégica que posibiliten la eficiencia y
eficacia de su gestión. Estos criterios están relacionados con el establecimiento de filtros de
organización del gabinete y con la definición de una agenda de gobierno.

- Filtros de Organización del Gabinete del Dirigente

En primer lugar, se encuentra el establecimiento de los filtros de organización (Matus 1997b) que se
deben establecer sobre las audiencias, reuniones formales, llamadas telefónicas, procesos
administrativos rutinarios y la importancia de realización de viajes y asistencia a eventos
protocolarios formales. Estas situaciones que son comunes en la gestión de gobierno de cualquier
dirigente requieren de un procesamiento anticipado que le permita valorar el grado de importancia
en el uso de su tiempo. Para ello, los autores, en sus trabajos de asesoría a gabinetes de dirigentes,
han diseñado formatos que permiten evaluar y filtrar este tipo de asuntos antes de que ingresen a la
agenda. Tanto el dirigente como el equipo de apoyo de su gabinete son capacitados en el uso de estos

85
formatos. Por ejemplo, antes de una audiencia con un actor específico cualquiera, es procesada tanto
la importancia de dicha audiencia como de quien la solicita. Esto implica: identificar al solicitante de
la audiencia (datos básicos como nombre, cargo, institución y contacto); el tipo y descripción del
asunto; hacer una análisis político del asunto; realizar recomendaciones al dirigente; analizar riesgos
políticos y presentar propuestas de decisión o de acciones convenientes. A partir de este análisis se
recomienda si debe ser agendado o no este actor. Este formato es presentado al dirigente y, al final,
él/ella decidirá si acepta la audiencia o no. Aunque el formato de procesamiento debe ser sencillo,
debe contener la información necesaria y el análisis político riguroso para tomar la decisión
apropiada de agendar o no agendar. Para los otros tipos de asuntos también se trabajan con formatos,
unos más simples que otros, pero apropiados para el caso.

- Definición de la Agenda Estratégica de Gobierno

Cobb & Elder (1983) consideran que existen dos tipos de agenda:

i) La Agenda Institucional o Gubernamental, que contiene los problemas que son función misional
de las instituciones públicas, o como le denominan Meny & Thoenig (1992), “son de competencia
habitual o natural de la autoridad pública” (p. 115), como por ejemplo, ampliar la cobertura en salud
y educación, mantener la seguridad pública, fortalecer el presupuesto, construir y mejorar carreteras,
entre otros y,

ii) La Agenda Coyuntural o Sistémica, que contiene problemas circunstanciales que emergen
producto del debate público y que, por lo general, están relacionados con los valores de la sociedad y
con los avances tecnológicos. Por ejemplo, el matrimonio homosexual, el préstamo del útero de una
mujer para concebir hijos de otras mujeres, el aborto, la clonación, la manipulación genética. Estos
son tipos de problemas que generalmente ponen en encrucijadas al dirigente público.

Por otro lado, Matus (1997b), crea una teoría de la agenda. El dirigente debe crear mecanismos que
le ayuden a concentrar su foco de atención en los asuntos y problemas que son de real valor para la
gestión. Estos mecanismos son: (i) establecer un filtro de valor de las propuestas de decisión, y (ii)
crear una agenda especial dedicada a la toma de decisiones críticas (Menú de Decisiones Críticas –
MDC) y a evaluar la marcha del gobierno (Matus, 1997b, p. 186).

De esta manera, la agenda de gobierno debe ser dividida en dos partes, de tal modo que el dirigente
pueda concentrar su foco de atención y fijar racionalmente su tiempo:

i) La Agenda Especial. Donde se definen y tratan los asuntos y problemas que marcan la
direccionalidad del gobierno y donde se toman las decisiones fundamentales y,

ii) La Agenda Normal. Es la agenda de gestión institucional donde se manejan los asuntos internos
y rutinarios de gobierno.

Sin embargo, de acuerdo con nuestra experiencia en la implantación de sistemas de dirección

estratégica y modernización de gabinetes de dirigentes y, con la finalidad de facilitar la articulación
del plan con la gestión del día a día, hemos clasificado la agenda en tres tipos: agenda estratégica,
agenda táctica-gerencial y agenda operacional, como se muestra en el Cuadro 9:

86
 Cuadro 9. Clasificación de la Agenda

TIPOS DE AGENDA DESCRIPCIÓN

a) Son los asuntos que marcan la diferencia entre gobernar y ser gobernado
puesto que establecen la direccionalidad al dirigente y su gestión.
b) Es el tiempo dedicado a las decisiones sobre asuntos y problemas importantes
que hacen parte del foco de atención y que deben ingresar con previo análisis
tecnopolítico.
c) Se refiere también al tiempo utilizado para el monitoreo, evaluación de la
I. ESTRATÉGICA gestión y la cobranza de cuentas por resultados.
d) Las actividades y decisiones relativas a la implantación y evaluación del sistema
de crisis son consideradas como asuntos de dirección en la medida en que
permiten la anticipación de posibles emergencias y su enfrentamiento eficaz. El
tiempo del dirigente dedicado al enfrentamiento de crisis instaladas y/o
amenazas contra el gobierno requieren de soporte especializado y diferenciado
de los sistemas para tiempos normales.
a) Se refieren a los asuntos relacionados con el funcionamiento de la máquina
organizativa que deben ser adecuadamente descentralizados y filtrados.
b) Son asuntos relacionados con tareas de coordinación y control gerencial y
II. TÁCTICA-
ejecutivo, conversaciones internas y contactos externos necesarios para el
GERENCIAL
acompañamiento de la gestión y manutención del capital político.
c) Son asuntos muy consumidores de tiempo, por lo que requieren de filtros para
evitar el desvío de foco de atención y la concentración en asuntos de bajo valor.
a) Compuesta por los actos y acciones repetitivas de tipo burocrático y las
actividades simbólicas como reuniones de despachos, verificación de
correspondencias, correos electrónicos y gestión y control de procesos
III. OPERACIONAL administrativos que requieren filtros y descentralización.
b) Muchos de estos asuntos ingresan a la agenda sin previo procesamiento y filtro,
en forma de urgencias administrativas. Como ya lo tratamos antes, este tipo de
asuntos requieren de la implantación de filtros de organización del gabinete.
AGENDA ESTRATÉGICA= I
AGENDA TÁCTICA = II + III
Fuente: Elaboración propia.

Los asuntos y problemas compiten por ganar el foco de atención social y política del dirigente y así
ingresar a la agenda estratégica. La mera identificación de un problema no es garantía de que entre
en el foco de atención del dirigente público y se actúe sobre él. Por tanto, los asuntos y problemas
pueden entrar a la agenda estratégica de las siguientes formas:

i) Entrar automáticamente porque son declarados como obligatorios de acción pública, como por
ejemplo el presupuesto anual;
ii) Entrar ‘sin pedir permiso’ porque son declarados como una crisis y, por tanto, requieren atención
urgente del Gobierno, y
iii) Incluir los problemas que le darán direccionalidad a la gestión de Gobierno y que fueron
seleccionados de forma sistemática y rigurosa mediante la aplicación de métodos de selección de
problemas como los que explicamos anteriormente, constituyéndose así en parte esencial y
predominante de la agenda estratégica del dirigente.
Kingdon (1995) afirma que la determinación de los asuntos que requieren de atención especial del
dirigente público depende de la convergencia entre tres flujos (streams) de actividades que se

87
comportan de forma independiente: el flujo de problemas, el flujo de soluciones y el flujo del contexto
político. Cuando estos tres flujos se intersecan con éxito generan la posibilidad de entrar en la agenda.
Esto significa que cuando se identifica un problema y se diseña su respectiva política o plan de acción
que posee alta viabilidad política, será foco de atención gubernamental y podrá entrar a la agenda.
Esta es una visión muy simple, especialmente cuando se trata de problemas cuasiestructurados de
alta complejidad y gran incertidumbre. Mientras tanto, autores como Walker (1977) creen que un
problema solamente puede entrar a la agenda dependiendo del valor que la población le dé y el
potencial para generar conflicto. Esto quiere decir que en la agenda sólo podrán ser considerados
aquellos problemas que son de gran importancia para la población pero que, a su vez, producen poco
conflicto o desacuerdo. Esta perspectiva es irrealista y puede llegar a ser hasta peligrosa puesto que
puede dejar por fuera problemas de gran relevancia con alto nivel de conflicto pero que deben ser
enfrentados. Por ejemplo, el problema de la seguridad nacional que enfrenta al Gobierno y la sociedad
civil con grupos armados fuera de la ley o el problema del caos del servicio de transporte público en
una ciudad que enfrenta a gremios transportistas con mucho poder y el Gobierno municipal.

Para Majone (en Moran, Rein & Goodin, 2008, p. 238) existe una gran diferencia entre la
determinación de la agenda y el establecimiento de prioridades. Según Majone, no es suficiente que
un problema ingrese a la agenda, es más importante el grado de prioridad que el dirigente público le
dé dentro de ésta. La restricción de recursos como el tiempo, el presupuesto, la disponibilidad del
factor humano y la experticia influyen fuertemente en la definición de prioridades. La prioridad que
se le da a un problema está condicionada por la medición de los costos de oportunidad frente a otros
problemas. El mismo autor confirma que la asignación óptima de recursos de la microeconomía
plantea serias dificultades para tratar con el tipo de problemas que enfrenta el decisor público. Se
deben buscar otros mecanismos que permitan evaluar estos costos de oportunidad, como por
ejemplo, la doctrina de los riesgos significativos (The significative risk doctrine), en la que se asevera
que no todos los riesgos potenciales deben ser tratados igualmente sino que dependen del riesgo
significativo que planteen para la sociedad.

Por su parte, de acuerdo con el modelo del co-gobierno, la determinación de la agenda debe ser
producto de un proceso democrático liderado no sólo por el dirigente público sino también por la
sociedad. Dahl (1999) es enfático al afirmar que es el demos el que tiene la exclusiva oportunidad de
decidir los problemas que deben entrar en la agenda de gobierno. En gobiernos municipales y
departamentales/estaduales de Colombia y Brasil hemos tenido la experiencia de trabajar con
dirigentes políticos que han dado gran participación a la población para que identifiquen los
problemas que más les aquejan en la comunidad. Esta ha sido una oportunidad de que la población
exprese sus necesidades más sentidas y el dirigente y su equipo de gobierno los analice, defina y
priorice en la agenda. No obstante, esto no es suficiente. Es la construcción de la direccionalidad
estratégica la que permite definir los objetivos que se proponen alcanzar en los diferentes horizontes
de tiempo junto con los principales medios para lograr las metas propuestas, formalizados en los
diferentes planes de acción, políticas públicas o proyectos de acción. Es a través de esta
direccionalidad que el gobierno podrá orientar sus acciones y decisiones, sirviendo de referencia para
todo el equipo de Gobierno y demás miembros de la Administración. Sin el faro orientador de la
planificación prospectiva y de la direccionalidad estratégica, el Gobierno caminará a ciegas, confiado
sólo en la improvisación y en la experiencia. En este caso, tendrá dificultades para evaluar si se
encuentra en el sendero errado o si se está aproximando o alejando de las grandes aspiraciones
escogidas democráticamente. Sin un norte definido es imposible prever con anticipación las posibles

88
dificultades que deparará el camino a fin de prepararse de la mejor manera para sortearlas con
eficacia.

Al final, los problemas que definitivamente son seleccionados para ingresar a la agenda estratégica a
través de cualquiera de los dos métodos de selección de problemas, deben ser analizados
rigurosamente para una adecuada toma de decisiones. En general, se pueden diferenciar tres niveles
de procesamiento de los problemas que comúnmente entran a la agenda estratégica (Matus, 1997b):

a) Problemas sin ningún procesamiento. El problema es identificado y priorizado para ingresar en

la agenda, pero sin un procesamiento sistemático. Apenas se hace una lista intuitiva de causas y
consecuencias mal definidas y sin exploración sistemática de alternativas con ventajas y
desventajas bien evaluadas. Aquí, tanto los análisis político, jurídico, económico y técnico no son
realizados de forma profunda con métodos y herramientas adecuadas de procesamiento.

b) Problemas con procesamiento parcial. El problema ingresa en la agenda, pero es procesado con
herramientas de planificación que sólo consideran una dimensión de la realidad. Cuando es
procesado desde la perspectiva técnica, son olvidadas las consecuencias y dimensiones políticas
y jurídicas. Por el contrario, cuando es procesado desde la perspectiva política, son olvidadas las
consecuencias y dimensiones técnicas y jurídicas.

c) Problemas con procesamiento integral. El problema ingresa en la agenda con procesamiento

integral y transversal aplicando una metodología de planificación pública adecuada a su nivel de
complejidad. En este caso el problema es analizado en todas sus dimensiones relevantes: política,
jurídica, económica y/o técnica.

La estructura general de la agenda estratégica contempla como uno de los asuntos centrales el tiempo
que el dirigente debe dedicar en la definición de su foco de atención durante su periodo de gobierno.
El uso eficaz del tiempo exige que se utilicen los métodos de selección de problemas que hemos
presentado antes, y que se verifique su calidad antes de que ingresen en la agenda real del dirigente.
Una vez sean definidos los problemas que conformarán la agenda estratégica, el foco de atención será
direccionado hacia la toma de decisiones, el monitoreo, la evaluación y la corrección de las acciones
y metas propuestas en los respectivos planes. En estos asuntos de la agenda estratégica también
deben ser aplicados los correspondientes métodos de soporte y criterios de filtro (Ver Cuadro 10).

89
 Cuadro 10. Estructura General de la Agenda Estratégica
Tipo de Asunto Métodos de Soporte
- Aplicación de los métodos de
1.1 Conformación y Análisis de Macroproblema y/o de la
evaluación de la Matriz de Selección de Problemas
Agenda estratégica para la definición de los problemas
(aplicación de los que ingresarán a la agenda
métodos de selección estratégica
de problemas) - Evaluación y actualización de la
agenda estratégica durante el
periodo de gobierno (inclusión de
nuevos problemas)
- Método Planificación Estratégica
1.2 Toma de decisiones Pública para el procesamiento de
estratégicas problemas y formulación de planes
de acción propuestas de decisión
- Métodos de análisis tecnopolíticos
para el ajuste y actualización en la
coyuntura de los planes y
propuestas de decisión
1.2 Agenda Estratégica - Métodos de monitoreo por
para el monitoreo y indicadores y señales
evaluación del - Métodos de evaluación de la
cumplimiento de los gestión pública por resultados
resultados de los - Métodos de rendición y petición de
planes de cuentas por resultados
acción/políticas - Métodos de evaluación del balance
públicas global del gobierno
- Sala de gobierno o de situaciones
Fuente: Elaboración propia.
90
Criterios de Filtro
- Verificar que las propuestas de
conformación y corrección de la
agenda estratégica se encuentre
debidamente procesada a través
de los métodos de soporte
- Verificar que las propuestas de
conformación y corrección de la
agenda estratégica correspondan
con las directrices político-
ideológicas del dirigente
- Verificar que las propuestas de
conformación y corrección de la
agenda estratégica correspondan
con los compromisos asumidos
en el programa de gobierno
- Que los planes y propuestas de
decisión se encuentren dentro de
la agenda estratégica (filtro de
valor)
- Que los planes y propuestas de
decisión cumplan con los
requisitos mínimos de
procesamiento tecnopolítico
como lo plantea la Planificación
Estratégica Pública (filtro de
calidad)
- Que los planes monitoreados y
evaluados correspondan con la
agenda estratégica
- Que la información presentada
al dirigente cumpla con los
requisitos de calidad exigidos por
los sistemas de monitoreo y
evaluación
- Que la verificación del
cumplimiento de objetivos y
metas y de los procesos de
rendición de cuentas contemplen
propuestas de premiación y
penalización de los responsables
 B. EL CICLO DEL CONOCIMIENTO
Recordemos que el Ciclo del Conocimiento está compuesto por tres ciclos: el Diseño Explicativo (CC1);
el Diseño del Plan de Acción (CC2) y el Diseño de la Viabilidad Estratégica (CC3).

CC1. DISEÑO EXPLICATIVO.

Figura 16. Ciclo del Diseño Explicativo (CC1)

Fuente: Elaboración propia.

En el Ciclo de Conocimiento 1, del Diseño Explicativo (CC1) los problemas seleccionados en la Agenda
Estratégica deben ahora ser analizados desde una perspectiva técnica y política a partir de la visión
situacional del actor social, en este caso, del dirigente público. Como ya explicamos antes en la
fundamentación teórica de la Planificación Estratégica Pública, el actor social construye una
explicación situacional de la realidad de cada uno de los problemas, esto es, a partir de su propia
perspectiva que es única y diferente de la explicación dada por otros actores en relación a los mismos
problemas (Matus, 1987).

FASE 3. ANÁLISIS DEL PROBLEMA

El Diseño Explicativo de la metodología PEP comprende el análisis o procesamiento del problema. Así,
los problemas incluidos en la Agenda Estratégica de gobierno deberán ser procesados. Esto significa
describir la magnitud y extensión del problema, explorar las causas que lo han generado y agravado y
la interrelación entre ellas, identificar las causas más críticas en las que se puede ejercer una acción
pública e indagar las consecuencias que ha producido el problema. Para sistematizar este análisis de la
realidad es necesario emplear un método de explicación que en el PEP es la Red Explicativa del
Problema. Sin embargo, este procesamiento parte del hecho que la explicación dada por un actor

91
concreto frente a un problema específico se realiza desde una explicación de la realidad social que es
situacional.

De esta forma, la Fase 3 del Análisis del Problema se fundamenta en dos principios conceptuales
críticos: El Análisis del Problema y la Red Explicativa del Problema.

- El Análisis Situacional

Desde la perspectiva de la Teoría de las Situaciones planteada por Carlos Matus en su Teoría del Juego
Social, el análisis situacional parte de la premisa de que la “realidad no es igual para todos. Ni de ella
realizamos las mismas cosas” (Matus, 2000, p. 139). Cada actor social elabora su propia explicación de
la realidad a partir de sus preocupaciones e intereses, conociendo y formulando un modelo que
comprenda su propia visión o perspectiva de ella. Esto significa identificar, analizar y priorizar
problemas, amenazas y oportunidades desde el ámbito de acción de un actor definido y en “un juego
social que no ofrece iguales posiciones y ganancias para todos” (Matus, 2000, p. 139). Cada actor social
puede diseñar su propia explicación sobre una misma realidad, de modo que pueden existir múltiples
interpretaciones tantos actores sociales existan con el interés o el peso para intentar cambiarla
(Ramírez, 2012, p. 63). Esta definición de análisis situacional contrasta claramente con el concepto
tradicional de diagnóstico, una explicación que ignora o mezcla las explicaciones de los demás actores
involucrados en el juego social, y nunca las diferencia (Matus, 1987).

La representación de la realidad no puede ser una explicación objetiva y única si cada actor tiene la
capacidad de hacer su propia lectura de un mismo conjunto de hechos, guiado por sus intereses y
motivaciones. Matus asevera “Toda explicación es dicha por alguien, y ese alguien es un ser humano con
valores, ideologías e intereses” (Huertas, 2000, p. 29). Así, el dirigente público no es el único que se
posiciona frente a una realidad, puesto que en el entorno aparecen otros actores sociales que también
participan del juego social, elaborando sus propias lecturas de la realidad, motivados por sus
intereses y sus valores. Esto significa que todos tienen una visión diferenciada de los problemas de
acuerdo a la posición en que estén situados en el juego social. Por tanto, cuando se habla de construir
una explicación de la realidad social no se está hablando de elaborar un diagnóstico o simplemente
de la recolección de datos para informarse y adquirir o aumentar el conocimiento del entorno, si no
de la interpretación propia que el actor social hace de éstas informaciones y del conocimiento que
obtiene mediante el análisis causal de las raíces del problema a fin de tomar decisiones que
contribuyan al cambio de esa realidad negativa. Roth (2007) lo expresa así: “La representación no es
un dato objetivo. Es una construcción que resulta del conjunto de las luchas que los actores sociales y
políticos libran para imponer una lectura de un problema que sea la más ventajosa posible para sus
intereses.” (p. 58). Esto significa que todos tienen una visión diferenciada de los problemas de acuerdo
a la posición en que estén situados en el juego social y que cada actor toma decisiones basado en su
propio análisis situacional de la realidad o de los problemas (Matus, 1993).

La explicación situacional que el dirigente público hace de la realidad social envuelve el

reconocimiento de problemas, amenazas y oportunidades que afectan de manera diferenciada a cada
uno de los otros actores involucrados. El actor social realiza un análisis causal situacional del
problema para tomar decisiones que lleven a su enfrentamiento, postergación o tal vez hasta omisión
de su foco de gobierno; pero sus decisiones también dependen de las posiciones que asuman los
demás actores involucrados en la realidad problemática. Es decir, del apoyo, oposición o hasta
indiferencia de los otros actores quienes poseen sus propios intereses y los defienden. Así, las

92
valoraciones que cada uno de estos actores tiene frente a una realidad social determinada diverge. Y
aun cuando cada uno de los actores luche por el mismo objetivo, es inevitable que muestren
perspectivas diferentes que en el fondo evidencian sus propias preocupaciones e intereses. Además,
aunque los actores cedan posiciones a fin de llegar a acuerdos o consensos, en realidad esto no
significa nunca dejar a un lado sus intereses y objetivos propios.

Así, el análisis situacional permite visualizar cómo el actor se sitúa en el problema y cómo se coloca
en la perspectiva de los otros actores frente al mismo problema. Por lo tanto, lo que se propone en el
método PEP es precisamente entender el problema y sus raíces causales desde la visión concreta de
un actor. El análisis situacional no busca “conocer por conocer sino conocer para actuar” (Matus,
2000). No se trata de hacer un diagnóstico del problema realizado por investigadores o expertos sin
competencias para actuar (pues este será sólo uno de los insumos esenciales), sino de hacer explicitas
las causas que llevaron al problema hoy, a fin de que un actor con responsabilidades y competencias
(con poder de tomar decisiones y actuar) emprenda las estrategias necesarias y entienda cómo lidiar
con los otros actores potencialmente conflictivos. La explicación situacional que hace el actor social
respecto a un problema social concreto le permite diferenciar su explicación de la de los otros actores
claves así como también cualificar el control de recursos, el poder de influencia y los intereses de
éstos en el enfrentamiento del problema. En consecuencia, el análisis situacional posibilita conocer la
posición y el nivel de responsabilidad de cada actor en el mejoramiento o agravamiento del problema
además de mostrar los ámbitos de conflicto entre actores que pueden generar inviabilidad al plan en
el momento de ser operacionalizadas sus estrategias de acción.

En conclusión, en el Diseño Explicativo se debe iniciar identificando el actor central desde el cual será
explicado situacionalmente el problema. Para sistematizar este análisis situacional de la realidad es
necesario emplear un método de explicación del problema, que en el PEP será la técnica de la Red
Explicativa del Problema.

- Red Explicativa del Problema

La Red Explicativa del Problema26 es una técnica que permite de forma

simplificada reconstruir las situaciones y los procesos que generan el
problema y en los que intervienen múltiples dimensiones que se
articulan sistémicamente de numerosas maneras. Estas dimensiones
pueden ser de tipo social, político, organizativo, económico-financiera,
ambiental, culturales, entre otros. Es de anotar que dependiendo del
problema que se esté tratando, en el análisis explicativo situacional
dado por el actor social predominarán unas dimensiones sobre otras.

Por lo anterior, debemos tener en cuenta que, según Matus (1987, p.

411), teóricamente en la explicación de todo problema público intervienen generalmente tres tipos
de perspectivas:
a. La perspectiva científica. Es el dominio de la razón científica en el que el investigador o el
profesional fundamenta tanto el conocimiento de sus propias teorías que pueden ser económicas,
políticas, sociológicas, de ingeniería, biológicas o ambientales, como también del dominio específico

26
La técnica de la Red Explicativa del Problema está inspirada en el Flujograma Situacional de la Planificación
Estratégica Pública – PES y en el Árbol del Problema del Método Altadir de Planificación Popular – MAPP, ambos
de C. Matus (1987, 1994).

93
de la realidad explicada, por ejemplo, teorías específicas sobre la educación, la salud, el transporte, la
seguridad, entre otras;

b. La perspectiva burocrática. Es el dominio de la razón burocrática del funcionario incorporado en

una estructura organizativa pública, basado en las prácticas organizativas y en los criterios de la
cultura organizacional arraigada y de la normatividad que orienta el debe ser de la organización, y

c. La perspectiva del dirigente político o del hombre de acción. Es el dominio de la razón vital o
central del decisor político, basado en la comprensión transversal de los problemas que afectan a la
sociedad y en la preocupación por los compromisos adquiridos con esta. Consciente, además, de la
limitación de recursos que posee y de las relaciones de fuerza y acumulación de poder en un entorno
de competencia y conflicto permanente con otros actores sociales. Estos conflictos pueden ser
organizacionales, políticos, económicos.

En el análisis situacional de los problemas no domina la razón pura, sino que domina alguna de las
tres, combinándose y articulándose ineludiblemente, generando así una fuerte correspondencia
entre ellas. Por ejemplo, para entender el problema de la baja calidad de la educación es necesario
basar la explicación tanto en la teoría científica o razón científica que proporciona los elementos
conceptuales sobre cómo debería ser la calidad de la educación en un contexto determinado, como
en la razón burocrática de la práctica profesional y la normatividad, combinado con la razón vital que
explica los conflictos de poder y de intereses en el enfrentamiento del problema.

La Red Explicativa plasma la explicación situacional resultado de la combinación e integración de las

tres razones explicativas, dominada, en este caso, por la razón vital que proporciona el actor central,
es decir, el dirigente público. Esta explicación graficada permite (Matus, 1987, 403):

i) Diferenciar claramente al actor social que está haciendo la explicación;

ii) Diseñar un modelo causal explicativo en el que en un formato se puede comprender e identificar
de forma explícita el conjunto de causas que están generando la existencia y/o agravamiento del
problema y cómo éstas se interrelacionan. Esto facilita la identificación de las causas más críticas
del problema y la interacción de la discusión rápida y fluida entre el dirigente y su equipo de
gobierno (Matus, 1987). Esto obliga al análisis sistemático, riguroso, selectivo y preciso;

iii) Proporcionar conocimiento sobre el campo de control que tiene el actor sobre las distintas
causas identificadas en la Red;

iv) Proporcionar conocimiento sobre el campo de control directo o indirecto que otros actores
sociales tienen también sobre el problema;

v) Realizar un análisis del problema basado en el conocimiento tecnopolítico En la práctica, la

utilización de la Red Explicativa requiere de conocimiento tecnopolítico. Es decir, que además de
manejar bien el método, la red explicativa se debe elaborar con la participación de profesionales
que tengan un amplio conocimiento técnico y experiencia con los temas relacionados con el
problema que se está analizando y, de gran importancia, complementar esta construcción con
personas que tengan el conocimiento político de la situación problemática. Una gran dificultad
que se presenta en el momento de realizar la explicación es la ceguera que generalmente poseen

94
 algunas personas que creen ‘conocer’ el problema porque llevan mucho tiempo relacionados
directamente con esta realidad problemática;

vi) Articular el análisis cuantitativo con la reflexión cualitativa;

vii) Facilitar los ajustes que sean necesarios en el análisis de acuerdo con los cambios de la realidad
social. Esto muestra la flexibilidad de la técnica que permite su actualización rápida;

viii) Mostrar las principales manifestaciones que evidencian la existencia y agravamiento del
problema, permitiendo en consecuencia identificar otros problemas que se estén generando
(consecuencias del problema).

En la Red Explicativa del Problema se muestra de forma gráfica cuatro

elementos básicos que se interrelacionan: Manifestaciones, Consecuencias,
Causas y Campo Situacional del Problema. Es necesario que en el análisis del
problema se precisen sin ambigüedad ni confusión cuáles son cada uno de
estos ámbitos. Si las manifestaciones no son claras y se confunden con causas
o consecuencias, la explicación del problema podrá ser deficiente puesto que
dentro del grupo de manifestaciones se ubicarán posiblemente causas críticas
que en el momento del diseño de las acciones no podrán ser identificadas y
dejarán de ser enfrentadas. La Red Explicativa facilita la sistematización y
obliga a la reflexión profunda sobre las causas que generaron y están reproduciendo el problema,
evitando así la tendencia superficial de preconcebir soluciones sin un análisis de fondo de la realidad
social.

La Red Explicativa del Problema ofrece así una visión integral tanto de las manifestaciones que
evidencian la existencia del problema como del modelo sistémico causal que lo produce, reflejando
así que no existe una imagen única de la realidad social. Cada causa influye sobre otras causas que a
su vez son influenciadas por otras causas del sistema. De esta forma, la técnica hace explicitas estas
interrelaciones causales basado en el razonamiento que el actor construye del problema, el cual
depende del conocimiento racional sobre el problema como de los intereses, valores e ideologías del
actor (Matus, 1987).

A continuación se explicarán los cuatro elementos básicos que intervienen en la construcción de la

Red Explicativa del Problema: manifestaciones, consecuencias, causas y campo situacional del
problema.

a. Manifestaciones del Problema

La explicación del problema inicia con la exploración de las manifestaciones del problema o Vector de
Manifestaciones del Problema –VMP. El VMP facilita llegar a un acuerdo sobre la definición del
problema, puesto que una misma realidad social puede tener diferentes interpretaciones
dependiendo del actor desde el cual se sitúa la explicación. De esta forma, el actor social hace su
propia descripción de lo que considera un problema, mientras otros actores sociales a partir de la
misma situación podrán elaborar su propio listado de manifestaciones dependiendo de sí representa

95
para ellos una amenaza, una oportunidad o un éxito. Por tanto, la identificación de manifestaciones
es relativa al actor que lo explica.

Las manifestaciones se definen como los ‘síntomas’ que evidencian el estado de ‘salud’ en el cual se
encuentra el problema. El VMP es verificable mediante los hechos que lo evidencian. Como afirma
Ackoff (2000) “Un síntoma es uno, de una serie de valores de una variable, que ocurre generalmente
cuando algo es excepcionalmente correcto o excepcionalmente incorrecto, pero rara vez cuando las
cosas son normales…Una fiebre es una temperatura anormalmente alta del cuerpo, nunca se asocia con
buena salud, siempre se le asocia con mala salud” (p. 239). Por ejemplo, una baja tasa de cobertura de
la educación primaria es una señal de desatención escolar de la población infantil por parte del Estado
así como una tasa de inflación muy alta puede indicar un mal desempeño de la economía. Por tanto,
las manifestaciones no son una explicación causal del problema, sino que se constituyen en lo que
evidencia la existencia del problema y, por ende, en lo que debe ser explicado. En el VMP se realiza
una enumeración de elementos que se representan con la nomenclatura ‘m’ minúscula. La última
manifestación que se lista en todo problema se denomina manifestación de tendencia, puesto que es
la que permite evaluar la evolución de cada uno de las manifestaciones anteriores, y se suscribe con
una flecha. Cuando está se encuentra hacia arriba indica que el problema está mejorando, cuando
indique hacia abajo significa que el problema está agravándose y si es una flecha horizontal indica
que el problema se ha mantenido igual durante los últimos tiempos.

La precisión del problema en el VMP es esencial. Si el problema es el alto índice de accidentalidad

vial, se deben describir situaciones relacionadas con las tasas de accidentalidad, en qué municipios
es más recurrente la accidentalidad, en qué horarios y días es más frecuente el problema, los índices
de morbilidad y mortalidad, hasta cubrir todos los elementos que están incluidos en la definición del
problema. Si el problema es la baja cobertura y calidad de la educación en los niveles preescolar,
primaria y secundaria de la ciudad, significa que es necesario describir a qué se refiere o qué significa
cobertura y calidad y de qué modo pueden ser medidas estas variables. Además, estos elementos
deben ser discriminados en los tres niveles de educación preescolar, primaria y secundaria. Si la
discusión es solamente la calidad de la educación en el sector oficial, será necesario conocer los
resultados de las evaluaciones que realiza el Estado y compararlo con resultados de otras ciudades
del país con el fin de conocer en qué estado comparativo se encuentra la educación pública en el
municipio. Tomemos otro ejemplo, el problema del ‘alto nivel de pobreza de la población nacional”.
En este caso se debe estudiar la condición de pobreza en el país definiendo primero qué significa
pobreza y qué parámetros permiten medir tal situación. ¿La pobreza es un asunto de contar con
ingresos suficientes para vivir dignamente o es una cuestión que incluye otras variables como la falta
de capacidades o habilidades en la población o, es más amplio, y se trata de la situación del nivel de
desarrollo humano de la población nacional? En este caso, se podría recurrir a la forma como es
entendida la pobreza a nivel mundial y utilizar los indicadores internacionales. Por tanto, el nombre
del problema puede ser demasiado general, abstracto y abierto a muchas interpretaciones y
definiciones, lo que hace necesario describirlo para que las distintas elucidaciones que se tengan de
éste queden a una sola interpretación que interesa al dirigente público. D. Stone (2002) afirma: “La
definición del problema es un asunto de….representación estratégica de las situaciones. La definición
del problema es una cuestión de representación porque cada descripción de una situación es una
interpretación de solamente uno de muchos puntos de vista. La definición del problema es estratégica
porque los grupos, los individuos y las instituciones gubernamentales deliberada y conscientemente
modelan sus propias interpretaciones con el fin de promover un curso favorable de acción.” (p. 133).
Quiere decir que

96
la descripción de las manifestaciones de cualquier problema dependerá de la perspectiva y los
propósitos del actor social.

La descripción de las manifestaciones se puede hacer tanto en términos cuantitativos como

cualitativos. Sin embargo, es común encontrar que en la definición de problemas sociales algunos
aspectos no puedan ser medidos de forma cuantitativa porque no se cuenta con las estadísticas o la
disponibilidad de datos, lo que dificulta la verificación concreta del estado y evolución del problema.
Esta manifestación deberá hacerse en términos cualitativos que expresen rigurosamente el estado
del problema, mientras que se puedan obtener los datos estadísticos necesarios.

Como las manifestaciones evidencian o revelan la magnitud del problema identificado por el actor
social, se hace por lo tanto necesario identificar el conjunto de indicadores, los cuales posteriormente
permitirán hacer el monitoreo y seguimiento a la evolución del estado del problema. A este conjunto
de indicadores le llamaremos “indicadores de impacto o de resultados”.

Para comprender el concepto de manifestaciones en la Red Explicativa del Problema, mostramos el

caso de un problema procesado por los autores en la Gobernación de Antioquia en Colombia en el año
2007 que tenía como propósito diseñar la Política Pública de Seguridad Vial en Antioquia con un
equipo de profesionales que conformaban la Mesa de Seguridad Vial del departamento. El problema
declarado y analizado desde la perspectiva del Gobernador, fue: “Alto índice de accidentalidad vial en
Antioquia”. Para este problema fueron identificadas las siguientes manifestaciones con sus
respectivos indicadores, evidenciando de esta forma la existencia de esta grave realidad social
(Cuadro 11):

97
 Cuadro 11. VMP del Problema “Alto índice de accidentalidad vial en Antioquia”

VMP

m1: Antioquia, Medellín y el Valle de Aburrá presentan una de las tasas más altas por accidentalidad
vial en el País.

m2: Los Municipios de Medellín, Bello, Copacabana, Itaguí, Sabaneta, Rionegro, Apartadó y Turbo
concentran los mayores casos de accidentalidad en el departamento. Para 2006, juntos suman casi
40.000 accidentes de tránsito, dejando el mayor número de muertos y heridos.

m3: En el 2006, Antioquia presentó altos índices de mortalidad por accidentes de tránsito:
3.1- Los accidentes de tránsito son la 2ª causa de muerte violenta después del homicidio.
3.2- Antioquia y Medellín presentan tasas de mortalidad superiores a las registradas a nivel
nacional.
3.3- Los municipios de Yarumal, Rionegro, Copacabana y Medellín presentan tasas de mortalidad
por accidentes de tránsito muy superiores a la media registrada en Antioquia.
3.4- Según la calidad del usuario muerto en la vía en el 2006:
- Son los peatones y los motociclistas quienes más mueren en accidente de tránsito.
- Medellín, Bello y Rionegro son los municipios donde se registró el mayor número de casos por
muertes en accidentes de tránsito en el departamento.
- Medellín contribuye con el 62% de la mortalidad en el departamento.
3.5- La tasa de muertes por cada mil vehículos en el departamento es superior a la registrada a nivel
nacional.
3.6- En el año 2006:
- El 73% de las muertes ocurrieron en la zona urbana
- 80% de las personas fallecidas eran de sexo masculino
- Alto porcentaje de las victimas muertas tenían edades entre 20 y 29 años. Siendo el grupo
poblacional más vulnerable
- Julio y Diciembre son los meses donde se presenta el mayor número de casos de muertos en
las vías

m4: En el 2006, Antioquia presentó altos índices de morbilidad por accidentes de tránsito:
4.1- Antioquia y Medellín presentan tasas de morbilidad superiores a las registradas a nivel
nacional.
4.2- Los municipios de Turbo, Rionegro, Itagui, Medellín, Santafe de Antioquia, Copacabana y
Apartadó presentan tasas de morbilidad por accidentes de tránsito muy superiores a la media
registrada en Antioquia y a nivel nacional.
4.3- Según la calidad del usuario herido en la vía, en el 2006:
- Son los peatones, conductores y motociclistas quienes aportaron el mayor número de heridos
en accidente de tránsito.
- Medellín, Bello, Apartadó, Copacabana, Envigado, Granada, Rionegro y Turbo son los
municipios donde se registró el mayor número de casos por heridos en accidentes de tránsito
en el departamento.
- Medellín contribuye con el 61% de la morbilidad en el departamento.
Fuente: Documento “Bases para la Política Pública de Seguridad Vial en Antioquia”. 2007.

98
b. Consecuencias del Problema

Las consecuencias se refieren al impacto de las manifestaciones sobre la generación de otros

problemas. Por ejemplo, una manifestación que se refiere a un alto porcentaje de jóvenes con puntajes
bajos en las pruebas Saber impacta o tiene consecuencias negativas sobre las escasas oportunidades
de ingreso a la educación superior, o manifestaciones referentes a la baja cobertura educativa y los
altos índices de deserción producen consecuencias negativas como por ejemplo el incremento de la
situación de marginalidad y riesgo social de niños y jóvenes (drogadicción y delincuencia).

Continuando con el problema de la “Alta Accidentalidad Vial en Antioquia”, las consecuencias

detectadas por el equipo de la Mesa de Seguridad Vial se muestran en el Cuadro 12:

Cuadro 12. Consecuencias del Problema “Alto índice de accidentalidad vial en Antioquia”

CONSECUENCIAS
1. Incremento en los costos de la salud pública
2. Incremento de la vulnerabilidad social
3. Descomposición familiar: La muerte de los padres en accidentes de tránsito
es la segunda causa de orfandad en el mundo, según la OMS
4. Pérdidas económicas
5. Pérdida de credibilidad en las instituciones de tránsito
6. Disminución de la calidad de vida
Fuente: Documento “Bases para la Política Pública de Seguridad Vial en Antioquia”. 2007.

c. Causas del Problema

Las causas son las situaciones o procesos que explican la existencia de las manifestaciones, sea en
conjunto o individualmente. Las causas pueden ser de tres tipos:

i) Hechos o acciones que producen o realizan los actores sociales. Este tipo de causas se deben
detectar primero puesto que son las que de forma directa impactan en las manifestaciones;

ii) Capacidades o incapacidades acumuladas de dirección y producción por parte de los actores
sociales o también de sistemas y procesos organizativos deficientes y,

iii) Las reglas, que definen el espacio de lo que es posible hacer o no hacer dentro del juego específico
del problema que se está analizando, dándole así identidad al problema. “Las reglas prohíben y
permiten a la vez que inhiben y estimulan las acciones posibles por parte de los actores” (Matus,
1987, p. 143). Estas pueden ser reglas formales (escritas) y reglas de hecho (no están escritas y
normalmente están representadas en los valores, tradiciones, costumbres y en la cultura del
actor social y de la organización), estableciendo límites u obstaculizando las decisiones y
acciones de los actores sociales o también contribuyendo a generar deficiencias en el
funcionamiento de los sistemas o procesos organizativos. Ambos tipos de reglas son esenciales
en el juego social y deben ser consideradas en el análisis del problema. Existen varias clases de
reglas:

- de derecho o legales;
- de mando, impuestas por la jerarquía o por la fuerza;

99
 - de costumbre, como la cultura arraigada en la sociedad o en la organización;
- de ética, aceptadas por un código de rectitud y honor;
- de moral, las normas de convivencia o las determinadas por la religión y,
- de mercado, las reglas establecidas para el funcionamiento eficaz de las relaciones
económicas.

Las reglas, pero especialmente las reglas de hecho, son causas más estables y difíciles de modificar
que los otros tipos de causas, puesto que los actores sociales con más fuerza o poder luchan por
mantenerlas y defenderlas. De otro modo, un cambio en las reglas podría romper con la cultura y la
forma cómo se desarrolla tradicionalmente el juego social y, lo más importante, alterar el orden sobre
quién decide y hace en el juego social. Las reglas son un producto social que los actores en su lucha
constante de hechos acumulados han creado mediante relaciones de fuerza.

En el problema de la “Alta Accidentalidad Vial en Antioquia”, fueron identificadas 39 causas (Cuadro

13):

Cuadro 13. Causas del Problema “Alto índice de accidentalidad vial en Antioquia”

CAUSAS
1. Incremento del riesgo de accidentalidad de usuarios motorizados y no motorizados
2. Aumento del nivel de siniestralidad en los accidentes de tránsito
3. Laxitud en la aplicación de las normas nacionales en las diferentes localidades
4. Comportamientos riesgosos y agresivos de usuarios motorizados y no motorizados
5. Circulación de vehículos sin condiciones técnico-mecánicas mínimas de seguridad
6. Acelerado incremento del mototaxismo como alternativa de transporte público
7. Frecuente obstrucción de las vías del Departamento por derrumbes
8. Aumento del estrés en el tránsito
9. Flujo vehicular caótico y congestionado en Valle de Aburrá y municipios de mayor concentración urbana
10. Elevado crecimiento del parque automotor, especialmente de vehículos particulares y motocicletas
11. Municipios con crecimiento urbano no planificado y desordenado
12. Vías departamentales en mal estado, con deficientes niveles de diseño y de señalización
13. Existencia de espacios riesgosos en la red vial departamental que generan alta accidentalidad (puntos
críticos)
14. Deficiente sistema de atención y prevención de emergencias viales
15. Sistema de comunicación y educación vial incipiente, inadecuado y con bajo impacto en la población
16. Baja valoración de las normas de tránsito y convivencia ciudadana por parte de usuarios motorizados y
no motorizados.
17. Escuelas de conducción con bajos estándares de calidad y capacidad de instrucción y con enseñanza sin
énfasis en la seguridad vial
18. Sistemas de transporte público locales no brindan garantías y condiciones seguras a conductores y
usuarios
19. Vías municipales y nacionales en mal estado y con deficientes niveles de diseño y señalización
20. Existencia de espacios riesgosos en la red vial nacional y municipal y en zonas urbanas de Antioquia
22. Red vial de Antioquia sobre topografía montañosa la hace vulnerable a emergencias y constantes
interrupciones de la vía
23. Alto nivel de descoordinación entre las dependencias responsables por el tránsito, transporte y la
infraestructura vial del departamento

100
Cont…

CAUSAS
24. Sistema de fiscalización incipiente e inadecuado a las necesidades de control de motoristas, peatones,
vehículos, empresas de transporte y escuelas de conducción
25. Existencia de conductores y vehículos con acumulación record de multas y comparendos, especialmente
en el transporte público, sin penalizar.
26. Alto desconocimiento de la problemática de accidentalidad vial, de los factores de riesgo y de políticas
de seguridad vial, por parte de las instituciones y la comunidad en general
27. No existe un sistema integrado de información en movilidad y seguridad vial para el soporte en la toma
de decisiones
28. Bajo nivel de participación y de movilización de la comunidad en torno a los problemas de tránsito y
transporte
29. Deficiente y desarticulado sistema de financiación de la seguridad vial
30. Dirección de tránsito departamental con capacidades institucionales y competencias limitadas sobre la
regulación y el control del tránsito y transporte departamental
31. Bajo nivel de coordinación y comunicación interinstitucional para el tratamiento integral de la
accidentalidad vial y el control, planificación y gestión del tránsito y transporte en el departamento
32. Baja capacidad institucional de los Municipios para asumir su responsabilidad en el control del tránsito
y transporte
33. Algunos municipios del Departamento no cuentan con su propia unidad organizativa responsable de la
regulación y el control del tránsito en su localidad.
34. Artículo 300 de la Constitución Nacional sobre competencias en el transporte sin reglamentar por la
Asamblea Departamental.
35. Ley 105 de 1993 faculta a los departamentos a intervenir en aquellos municipios sin organismos de
tránsito y en carreteras departamentales
36. Cultura de corrupción y manipulación con los requisitos y normas exigidas para el tránsito y la movilidad
37. Reglamentación incompleta y desactualizada del Código Nacional de Tránsito que generan confusión y
limitaciones en el control del tránsito y transporte.
38. Confusión en la distribución de competencias y en la jurisdicción en materia de transporte y tránsito
entre los niveles nacional, departamental y municipal
39. Dominio de cultura de irrespeto a derechos de movilidad de peatones y ciclistas por los conductores.
Fuente: Documento “Bases para la Política Pública de Seguridad Vial en Antioquia”. 2007.

d. Campos Situacionales del Problema

De acuerdo con los principios de la Planificación Estratégica Pública que se basan en las nociones de
campos y habitus de Bourdieu (1989, 2002) y de la Teoría del Juego Social de Matus (2000) (Ver
Capítulo 5 de este libro), el actor central se encuentra inserto en un determinado campo o espacio de
poder en el que confluyen diferentes intereses y fuerzas puesto que existen otros actores sociales con
distintos objetivos, motivaciones y grados de poder quienes pueden contraponerse o apoyar los
propósitos del actor central. De esta manera, el problema que intenta enfrentar el actor define un
determinado espacio o campo de juego en donde existirán variables o causas que se encuentran bajo
su control y sobre las cuales podrá actuar de forma directa y otras sobre las que no detenta
gobernabilidad o control porque dependen de otros actores para su enfrentamiento. Adicional a esto,
los límites del campo de acción del problema que el actor declara para ser enfrentado,
inevitablemente tiene límites difusos, complejos y entrelazados con otros problemas o espacios de
poder. Estos múltiples campos coexisten simultáneamente y presentan dinámicas particulares que
siguen lógicas específicas. No obstante, a pesar de que las fronteras son difusas, por razones
metodológicas es necesario definir los límites del problema como una convención que permita

101
diferenciarlo de otros problemas. Esto con el fin de que el análisis del problema no se vuelva un
proceso indefinido o interminable. De acuerdo con esta línea de argumentación, podemos diferenciar
en la Red Explicativa del Problema los siguientes tres campos situacionales:

- Campo de Acción Propia: El actor central tiene control o dominio directo sobre las causas ubicadas
en este espacio. Puede tomar decisiones o actuar directamente sobre ellas porque están dentro de
su competencia o porque tiene bajo su control directo los recursos críticos necesarios para
modificar la existencia de estas causas. El gobernador de Antioquia puede decidir aumentar la
asignación presupuestal para educación vial porque tiene gobernabilidad sobre el presupuesto de
la gobernación;

- Campo de Demandas: El actor central no tiene control directo sobre las causas ubicadas en este
campo, solo puede tener influencia o compartir control o gobernabilidad con otros actores o, tal
vez, no tener ninguna influencia siquiera. La decisión y materialización de estas causas dependen
fundamentalmente de otros actores sociales. Por ejemplo, una de las causas del Alto índice de
accidentalidad vial en Antioquia es la “Reglamentación incompleta y desactualizada del Código
Nacional de Tránsito que genera confusión y limitaciones en el control del tránsito y transporte”.
En este c aso, el gobernador no tiene control para decidir y actuar sobre esta situación. Él puede
solamente demandar ante los actores que tienen injerencia directa sobre este problema para que
modernicen el Código Nacional de Tránsito del país.

- Campo del Problema: Se ubican las causas que están fuera del ámbito problemático que se está
analizando pero que impactan o interactúan de alguna manera en el juego en cuestión, porque se
trata de otros problemas. Este tipo de causas pueden corresponder a otros problemas, otros
actores y otros propósitos. Causas como “Municipios con crecimiento urbano no planificado y
desordenado” se ubican en el campo III del problema de la alta accidentalidad vial, porque son
situaciones problemáticas que afectan no solamente al problema vial sino también otros
problemas del municipio como el ordenamiento urbano, pero que están presionando sobre
situaciones de accidentalidad. El campo III es una convención en la Red Explicativa del Problema
que establece el dirigente y su equipo para dar un fin a la construcción de las cadenas causales y,
de esta manera, no volver interminable el análisis del problema.

e. Diseño de la Red Explicativa del Problema

Los cuatro elementos explicados anteriormente nos permiten ahora diseñar la Red Explicativa del
Problema. La Red proporciona la información relevante que requiere el actor central para tomar
decisiones y diseñar el plan de acción y/o política pública: precisa las manifestaciones o síntomas del
problema; determina las consecuencias o generación de otros problemas que se están produciendo
producto de la existencia del problema que se desea enfrentar; identifica las causas que lo están
generando y ubica e interrelaciona las causas en los tres campos situacionales de acuerdo con el grado
de control.

Sin embargo, la representación gráfica de la Red Explicativa del Problema está compuesta por una
serie de convenciones que permiten la lectura comprensible y rápida de la explicación del problema.
Estas convenciones son:

a. Toda causa o consecuencia identificada tiene una relación directa o indirecta con el VMP;

102
b. Cada causa es una causa explicativa del problema;
c. Cada causa y consecuencia debe ser elaborada con frases cortas, que precisen de forma clara lo
que se desea argumentar, sin ambigüedad;
d. Cada causa debe ser rotulada con un número, de tal modo que facilite su ubicación e identificación
en la Red Explicativa;
e. Cada causa debe ubicarse en el campo correcto de espacio de control: I, II o III. Si alguna causa se
ubica en parte bajo gobernabilidad total y en parte fuera de gobernabilidad significa que la causa
está muy agregada y debe ser dividida en dos, de tal modo que se distinga bien de quién es el
control;
f. Las relaciones entre causas y de éstas con las manifestaciones se indican con flechas cuyo sentido
muestra la dirección de la causalidad, y
g. Cada causa que se localice en el campo I y II debe tener una relación de causalidad de entrada y
una causalidad de salida.

De esta manera, la Red Explicativa se representa gráficamente de la forma en que se muestra en la

Figura 17:

Figura 17. Esquema General de la Red Explicativa del Problema

A continuación se muestra la Red Explicativa del Problema que fue construida para el caso del
problema de la Accidentalidad Vial en Antioquia.

103
Fuente: Documento “Bases para la Política Pública de Seguridad Vial en Antioquia”. 2007.

104
La Red Explicativa del Problema permite así captar, desde la perspectiva situacional del actor central,
cómo es la realidad hoy, cómo ha evolucionado en el tiempo y cómo de forma sistemática se producen
las principales interconexiones entre las diversas causas identificadas. Interrelaciones que no sólo
son causales sino también de sentido. En ciencias sociales no podemos entender las relaciones
causales desconectadas de las conexiones de sentido que las justifican. Como lo expresa Max Weber
en su libro Economía y Sociedad (1996):

“Una interpretación causal correcta de una acción concreta significa: que el desarrollo externo
y el motivo han sido conocidos de un modo certero y al mismo tiempo han sido comprendidos
con el sentido de su conexión…Sí falta la adecuación de sentido nos encontramos meramente ante
una probabilidad estadística no susceptible de comprensión (o comprensible en forma
incompleta); y esto aunque conozcamos la regularidad en el desarrollo del hecho (tanto exterior
como psíquico) con el máximo de precisión y sea determinable cuantitativamente” (p. 11).

La diferencia entre conexión de causalidad y conexión de sentido se puede entender mejor utilizando
los hechos que desataron la raíz del desastre ambiental ocurrido en el año 2003 por el derrame de
residuos tóxicos de una industria ubicada en Cataguases, Minas de Gerais en Brasil, y causando graves
daños ambientales en los ríos Pomba y Paraíba, extendiéndose hasta el Océano Atlántico en el Estado
de Rio de Janeiro:

“Desde mediados de 2002, la FEAM (Agencia Ambiental del Gobierno Minero) tenía
informaciones de que la industria Cataguases de Papel contaminaba afluentes del Rio Pomba, en
Cataguases (MG), y funcionaba sin licencia ambiental. Aun teniendo conocimiento de las
irregularidades, el órgano no multó a la empresa que hace una semana fue responsable por el
derrame de millones de litros de residuos tóxicos del proceso de fabricación de celulosa,
contaminando los ríos Pomba e Paraíba do Sul y obligando a la suspensión de abastecimiento
para la población de más de 40 municipios en Minas y Rio de Janeiro. El accidente ecológico hizo
con que la diócesis de Campos cediera a una de las más importantes tradiciones
católicas............por causa de la contaminación del agua de los ríos y, consecuentemente, de los
peces, los fieles católicos fueron liberados de la abstinencia de carne durante la Semana Santa.
Este ya es el mayor accidente ecológico de Brasil. Los dueños de la industria de Cataguases fueron
detenidos por crimen ambiental.
La Policía Federal constató la existencia de dos reservas de gran volumen con líquido negro,
aparentemente de aceite quemado, y la disposición inadecuada de residuos sólidos no tóxicos
como trozos de papel. Una de las reservas se rompió, lanzando el material al Rio Pomba. La
mancha avanzó por el Rio Paraíba do Sul y se aproxima al océano.” (Adaptado del periódico la
Folha de São Paulo, 05 de abril de 2003, pp. C1-C3).

- Relaciones de Sentido: Cuál fue el motivo o la razón que llevó al incumplimiento de las normas
ambientales por parte de la industria de Cataguases? ¿Por qué lo hizo? ¿Que llevó a la convicción de
que este incumplimiento fuera necesario? ¿Qué hay detrás de la acción que causa el efecto? ¿Cómo
se gesta el motivo?

- Relaciones de Causalidad: Desde el punto de vista de las ciencias, el encadenamiento causal que
llevó a la contaminación de los ríos Pomba y Paraíba do Sul pueden ser aclarados sin mucha dificultad.
El derrame se produce por la inexistencia de un adecuado sistema de tratamiento de los residuos
tóxicos. El agua de los ríos contaminada con sustancias altamente tóxicas mata su fauna e imposibilita
su uso para consumo humano. La contaminación de los ríos genera dificultades económicas para las
familias que se sustentan con la actividad de la pesca. Los reservorios con millones de litros de
sustancias tóxicas almacenadas hace 14 años se rompió siguiendo las leyes de la física. La mancha

105
negra avanza por los ríos hasta alcanzar el océano siguiendo las leyes de la física (hidrología). Los
tóxicos contaminan los cuerpos de agua siguiendo las leyes de la química. Los peces se mueren de
acuerdo con las leyes de la bioquímica. Las familias de pescadores observan cómo disminuyen sus
ingresos por el efecto sobre la economía. Todas estas cadenas causales pueden ser explicadas de
forma adecuada y completamente lógica con los conocimientos científicos del momento.

Sin embargo, estas relaciones de causalidad no nos dice nada sobre el motivo y sentido del desastre
ambiental. Tampoco aclara bien el hecho desde el punto de vista político, administrativo, de interés
económico y jurídico. Como diría Weber, “nos encontramos ante una probabilidad estadística no
susceptible de compresión.” Entre los reservorios de tóxicos y los dueños de la industria existe una
relación instrumental de medio y fin. El reservorio es un objeto sin consciencia y fines propios. Quien
le otorga vida e intencionalidad a su utilización en la situación concreta es el dueño o dirigente de la
industria a través de los fines que orientan sus acciones. No obstante, entre los dueños y la autoridad
ambiental del Estado no existe exclusivamente una relación instrumental; entre ellos se crea un
espacio de interacción humana entre sujetos cargados de intenciones y motivaciones en una situación
específica. Como lo afirma Matus (2000), “Los actores tienen motivaciones y actúan en base a
conexiones de sentido…Es necesario distinguir el valor del propósito de la eficacia del propósito.” (p.
198). De esta forma, las relaciones causales que se construyen en la Red Explicativa del Problema
expresan también la explicación que tiene un sentido de juicio de valor que es la que le dan los actores
(Figura 18):

Figura 18. Conexión Causal y Conexión de Sentido en el caso del

desastre ambiental de la industria Cataguases

Fuente: Adaptado de C. Matus (2000, p. 198).

f. Selección de Causas Críticas en la Red Explicativa del Problema

Por motivos políticos, económicos, organizativos, jurídicos, por no saber que se puede hacer, por
cuestiones de tiempo, por razones prácticas, de motivación y hasta emocionales, no es posible que el
actor central pueda actuar sobre todo el grupo de causas explicativas que han sido identificadas en la
Red Explicativa del Problema. En este caso, es necesario que se seleccionen sólo aquellas causas
donde se pueda decidir u operacionalizar una acción concreta. A estas causas les denominaremos
Causas Críticas – CC. Sin embargo, para que una causa explicativa se seleccione como CC y se
fundamente en una de las acciones del plan o política pública, es necesario que cumpla
simultáneamente con dos condiciones:

a. En la causa debe ser posible diseñarse una acción concreta, y

106
b. Debe ser políticamente oportuno actuar sobre la causa. Esto quiere decir que el dirigente y su
equipo deben explorar de forma preliminar la viabilidad política y la relación costos-beneficios
políticos que se generarán en el posible enfrentamiento de dicha causa. Los problemas
cuasiestructurados tienen la característica de que cuando un actor social interviene sobre ellos,
necesariamente generan impactos sobre otros problemas. Es lo que se denomina como intercambio
de problemas. En este caso no se habla de soluciones absolutas u óptimas como en el caso de los
problemas estructurados, sino de ‘enfrentamiento del problema’. Las intervenciones que realiza el
dirigente producirán “respuestas y contra iniciativas” (Matus, 1987, p. 165) de otros actores sociales,
generando otros tipos de problemas. El dirigente y su equipo deben evaluar que los beneficios de
enfrentar la causa específica sean mayores frente a los posibles costos políticos que puedan
producirse, es decir, que exista un intercambio favorable de problemas. De acuerdo con Meny &
Thoenig (1992) “una política pública conlleva costos, obligaciones o inconvenientes, pero también
beneficios, es decir, ventajas o privilegios” (p. 101). De este modo, el enfrentamiento de todo problema
social generará efectos positivos o negativos sobre otros problemas sociales y producirá respuestas
en otros espacios de acción.

g. Árbol de Causas Críticas del Problema

En el caso del problema “Alto índice de accidentalidad vial en Antioquia”, la Mesa de Seguridad Vial
examinó las 39 causas explicativas que componen la Red Explicativa del Problema y seleccionó 17
causas críticas, las cuales cumplían con los dos requisitos expuestos anteriormente. En términos
metodológicos, en la Red Explicativa se deja solamente las 17 CC seleccionadas y las relaciones
causales directas e indirectas que se producen entre ellas. Este nuevo diseño gráfico recibe ahora el
nombre de Árbol de Causas Críticas y es el que se muestra en la página siguiente. Obsérvese que las
causas ubicadas en la zona de color gris representan el espacio de gobernabilidad del Gobernador de
Antioquia, actor desde el cual se explica situacionalmente el problema.

107
108
h. Descripción de las Manifestaciones de las Causas Críticas

Cada causa crítica representa también un problema que debe ser enfrentado. Siendo así, cada
una de estas CC debe ser asimismo descrita en sus manifestaciones. Las manifestaciones
permitirán precisar el contenido de la causa y monitorear su estado y evolución. Tal
manifestación se denominará como Manifestaciones de la Causa Crítica –MCC. El concepto de
MMC cumple con los mismos requisitos y posee las mismas funciones del VMP del problema:

MCCx= (cx1, cx2, cx3….cxk)

Observemos cuáles podrían ser las manifestaciones de una de las causas identificadas como
causa crítica en el problema de la “Alta Accidentalidad Vial en Antioquia”:

CC1: Vías departamentales en deficiente estado.

Las manifestaciones de esta causa crítica son:

c1.1= Las vías departamentales se encuentran en el siguiente estado:

a) X% en regular estado
b) X% en mal estado

Las manifestaciones de la CC1 permiten verificar la situación real de lo que se afirma en la

causa. Recuérdese que esta verificación en las manifestaciones de la CC puede ser cualitativas
como cuantitativas. En este caso, CC1 se verifica de forma eminentemente cuantitativa. Este
proceso de definición de las manifestaciones se realiza para cada una de las 16 CC restantes
identificadas en el problema del ejemplo práctico que venimos desarrollando.

109
CC2. DISEÑO DEL PLAN DE ACCIÓN.
Figura 18. Ciclo del Diseño del Plan de Acción (CC2)

Fuente: Elaboración propia.

El propósito de este Ciclo es definir la situación objetivo de acuerdo con la situación inicial
encontrada en el problema procesado en el Ciclo del Diseño Explicativo. De esta forma, se busca
formular el contenido propositivo del plan de acción o de la política pública que se concretan en
un conjunto de acciones y demandas de acción con capacidad para enfrentar con eficacia y
eficiencia las causas críticas del problema y alcanzar las metas definidas que se pretenden
alcanzar. Con la finalidad de evitar el determinismo que caracteriza a la planificación tradicional,
en el Ciclo del Diseño del Plan de Acción se aplican técnicas para lidiar con la incertidumbre como
la planificación por escenarios y los planes de contingencia.

FASE 4. DISEÑO DE LAS ACCIONES DEL PLAN

En el PEP, a la intervención que se diseña para cada causa crítica se le denomina ACCIÓN. De esta
forma, el plan estratégico está compuesto por un conjunto de acciones. Un plan o política pública está
compuesto por un conjunto coherente de acciones que responden a un grupo correspondiente de
causas críticas. El proceso general es el siguiente (aunque, como veremos más adelante, identificar
acciones es en realidad un proceso mucho más complejo): del análisis del problema surge la
identificación de las CC para después diseñar las acciones que contrarrestarán la carga negativa o
problemática de cada CC. Así, el conjunto total de acciones que fue diseñado tendrá el propósito final
de atacar las causas críticas y por ende, generar resultados para modificar una realidad social que es
insatisfactoria para el actor central.

Una acción es un compromiso que hace el actor de realizar una o varias acciones con el propósito de
modificar una situación problemática y así alcanzar un resultado satisfactorio (Matus, 1987). Por
tanto, una acción como compromiso de hacer algo concreto se distingue claramente de una
recomendación, de un objetivo, de un criterio de optimización o de una propuesta general y ambigua.

110
Este compromiso lo asume el dirigente público, aunque delegue responsabilidades sobre sus
funcionarios. Sin embargo, para que este compromiso se haga efectivo es necesario que se hagan las
siguientes precisiones:

a. Definir un responsable que se hará cargo directo de su implementación;

b. Definir los beneficiarios o la población objetivo de dicha acción;
c. Definir los recursos críticos que serán indispensables para implementar la acción y alcanzar los
resultados propuestos;
d. Precisar los medios que serán utilizados;
e. Prever en dimensión y alcance los resultados esperados, y
f. Determinar el horizonte de tiempo en que deberá implementarse la acción y alcanzar los
resultados esperados.

Una acción puede ser desagregada en varias subacciones y proyectos hasta llegar al nivel de tareas y
actividades. Cada uno de estos niveles de desagregación debe tener un responsable definido. Las
acciones se identifican con la sigla AC.

- Características de una Acción

Una acción tiene las siguientes características (siguiendo el concepto de operación de Matus, 1987, p.
477):

i) Las acciones son el módulo básico y práctico de la planificación estratégica pública;

ii) Una acción es un ámbito de actividad organizada con actores responsables bien definidos para
su diseño, implementación, monitoreo y evaluación;

iii) Es un acto de producción que puede requerir el uso variable de recursos críticos escasos
(políticos, económicos, organizacionales, cognitivos y jurídicos) que generarán una diversidad de
productos (políticos, económicos, organizacionales, cognitivos y jurídicos) e impactar sobre una
variedad de resultados. Los resultados serán reflejados en el VMP y en el MCC;

iv) Es modular y flexible. Es decir, su diseño y dimensión puede ser ajustado según sea el contexto y
el cambio situacional;

v) Puede ser articulada con las categorías del sistema de presupuesto, y

vi) Es una relación recursos – producto – resultados. De aquí surge la aplicación del Modelo Lógico
(que no debe confundirse con la metodología del Marco Lógico). La relación recursos-productos
determina la eficiencia de la acción y la relación producto-resultados determinan su eficacia.

- Tipos de Acción

El tipo de acción dependerá del contenido del producto que predomine en la acción. Así, algunas
acciones pueden ser de contenido regulativo, económicas, organizacionales, políticas, sociales,
culturales, cognitivas, ambientales o pueden ser la combinación de algunos de estos elementos.

111
En general, se distinguen cinco tipos de acciones (Matus, 1997a, p. 104):

i) De producción de hechos políticos. Referente a la aplicación de poder político;

ii) De producción de bienes y servicios. Referente a la aplicación de recursos económicos;
iii) De producción de conocimientos. Referente a la aplicación de conocimientos ya adquiridos;
iv) De producción de reglas. Referente a la aplicación de normas, leyes, reglamentos. Este tipo de
producción de acciones requiere gobernabilidad política y poder de competencias, y
v) De sistemas y organizaciones. En este caso se combinan los recursos anteriores para que los
sistemas organizativos y las instituciones los apliquen.

La acción podrá contener varios de estos tipos de producción que exigirán diversidad de recursos,
aunque siempre dominará alguno. Por ejemplo, si el Gobernador de Antioquia desea liderar un
cambio en la CC17 referente a un cambio en la “Reglamentación incompleta y desactualizada del
Código Nacional de Tránsito que generan confusión y limitaciones en el control del tránsito y
transporte”, deberá producir fundamentalmente reglas, las cuales exigirán algún control de recursos
políticos. El contenido propositivo básicamente será la aplicación de un cambio en la normatividad
del Código Nacional de Tránsito, por lo que necesitará de la producción de hechos políticos y jurídicos.

No obstante, la definición de cuál es la acción o las acciones más pertinentes y que con mayor
efectividad lograrán cambiar o eliminar la existencia de una causa crítica no es una tarea fácil. En este
sentido, Kraft & Furlong (2007) consideran que es necesario tener en cuenta en la selección de un
curso alternativo de acción los siguientes elementos:

- Efectividad, la probabilidad de que con dicha medida se logren alcanzar las metas trazadas o los
resultados que se pretenden lograr.
- Eficiencia, la relación de los costos económicos propuestos frente a los beneficios esperados para
la sociedad. Este criterio supone también que algunas veces el deseo de lograr los más grandes
beneficios posibles hace necesario no considerar mucho los gastos que el gobierno asumirá.
- Equidad, se refiere a cuán justa o equitativa es determinada acción pública y cómo se distribuirán
los costos y beneficios entre la población, es decir, si son justos o no.
- Libertad o autonomía, la extensión a la cual una medida afectará la privacidad y los derechos y
elecciones individuales.
- Viabilidad política, se refiere a la forma en que otros actores sociales apoyarán o rechazarán la
medida propuesta.
- Aceptabilidad social, qué tanto la población aceptará y apoyará la medida propuesta.
- Viabilidad administrativa, se refiere al nivel de preparación y capacidad organizativa y financiera
de la institución que implementará la acción pública.
- Viabilidad técnica, se refiere a la disponibilidad y confiabilidad de la tecnología necesaria para
implementar la acción.

Otro criterio de evaluación esencial debe ser la aceptabilidad ética, es decir, la consistencia de la
acción con los valores que se promueven en la sociedad como son la libertad individual, la justicia,
entre otros. Anderson (1979) argumenta que existen ciertos “criterios obligatorios de juicio político”
que deben ser tenidos en cuenta en cualquier evaluación de una acción pública como son autoridad,
interés público, eficiencia, derechos individuales, justicia, igualdad, libertad, o ética en las
investigaciones científicas. No se trata simplemente de la preferencia del actor. Anderson acentúa que
dichas dimensiones éticas y de valores normativos muchas veces son ignorados en la selección de

112
acciones por varias razones: porque van más allá de los límites del análisis racional, porque es difícil
hacer un análisis objetivo sin dejar a un lado los prejuicios personales o, como otros afirman, porque
es innecesario realizar un análisis de valores normativos cuando precisamente el papel del proceso
político es dirigir y resolver disputas éticas y de valores. Es mucho más fácil hacer estimaciones
cuantitativas de costos y beneficios que evaluar cuestiones tan cualitativas como la ética y los
principios o valores. Para Anderson no hay opción, estos criterios deben ser analizados, de otro modo,
la evaluación para la selección de acciones alternativas será incompleta e inadecuada.

De acuerdo a todo lo anterior, seleccionar un curso de acción pública entre varias alternativas se
convierte en una apuesta. El Gobierno apuesta a que si elige la alternativa u opción A en un contexto
determinado esperará obtener unos resultados específicos, pero si las circunstancias son otras, la
opción debe ser B y, por tanto, los resultados esperados deberán ser otros. El dirigente y su equipo
de gobierno deben pensar en más de una alternativa de acción, considerando las múltiples variables
que pueden incidir en sus resultados, y estar preparados para redireccionar el rumbo cuando sea
necesario.

Así, el dirigente público afronta dos tipos de dificultades cuando debe enfrentar un problema: la
primera es identificar cursos de acción que den respuesta al problema o causa crítica y la segunda,
seleccionar cuál o cuáles de estos cursos identificados son viables. La primera dificultad está
relacionada con la capacidad del dirigente y de su equipo de gobierno para encontrar alternativas de
acción, lo cual puede exigir la aplicación de métodos de análisis o, hasta de la promoción de
investigación social y/o científica que dé las respuestas para enfrentar el problema, y la segunda,
después de haber identificado tales opciones, tener la capacidad de evaluar o juzgar la viabilidad de
cada una de estas propuestas. Para hacer esto se deben tener en cuenta algunos criterios que
permitan ponderar dichas alternativas de acción pública. Estos criterios de evaluación permiten
enfocar el análisis y seleccionar la ‘mejor’ alternativa entre varias. No obstante, cualquier evaluación
que se haga dependerá de los valores, ideologías, conocimientos y experiencia de los analistas del
problema, predominando la incertidumbre. La selección de una acción pública debe nacer de un
procesamiento sistemático del problema que se desea enfrentar. De esta forma, como producto de un
juicio bien fundamentado se podrán identificar posibilidades de acción, es decir, alternativas posibles
que ayudarán a enfrentar el problema que se quiere atacar.

- Plan Dual de Acción

El plan de gobierno también se denomina plan dual de acción, porque está conformado tanto por
acciones (AC) que están bajo control del actor social que se compromete a enfrentar el problema
directamente como por demandas de acción (DAC), es decir, el grupo de acciones diseñadas para las
CC que se encuentran fuera del control directo del actor (Campos II y III de la Red Explicativa del
Problema).

- Métodos de Exploración de Alternativas de Acción

Cuando se diseña un plan de acción o una política pública el dirigente puede tener la posibilidad de
establecer algunos cursos alternativos de acción para cada causa crítica. No obstante, esto depende
también del tipo de problema que se esté tratando de enfrentar.

113
Patton & Sawicki (1993) sugieren recurrir al pensamiento creativo (creative thinking) como
estrategia para explorar alternativas de acción sobre cada causa crítica. Algunos de los métodos que
proponen en esta estrategia de aplicación del pensamiento creativo son los siguientes:

i) El análisis de la no-acción (No-action analysis). Este método no sugiere que no se haga nada sobre la
causa crítica. Lo que en realidad hace es establecer como línea de base o punto de partida la acción
que históricamente se ha venido implementando. Podríamos decir que es el tipo de decisión del
modelo del cambio incremental propuesto por Charles Lindblom, y que regularmente es seguido
siempre en las decisiones de acción pública para el enfrentamiento de problemas sociales, puesto que
solamente se realizan algunos ajustes y mejoras en la acción. El inconveniente con este tipo de análisis
es que puede ignorar alternativas mejores que no se han implementado hasta ahora. Es continuar
haciendo las mismas acciones en forma más eficiente.

ii) Estudios rápidos. En esta técnica se acude a hablar directamente con actores sociales importantes
sobre cuáles son sus opiniones y experiencias respecto al problema y sobre las posibilidades de
acción. También se puede recurrir a entrevistas con la población en general mediante el uso de
cuestionarios o a la investigación de la opinión general a través de informes, periódicos y a todo tipo
de estudios pertinentes sobre el problema y las alternativas de acción;

iii) Revisión de literatura. Se buscarán alternativas que ya hayan sido propuestas en libros, artículos
de periódicos y revistas o sitios de internet;

iv) Comparaciones con situaciones del mundo real. El dirigente público y su equipo pueden investigar
en otros lugares del país o a nivel internacional cómo han sido enfrentados estos problemas y cuáles
han sido las acciones que se han aplicado, además del proceso de aprendizaje que se ha generado de
su implementación. Generalmente, cuando se hace esto se puede cometer el error de trasladar de
forma pura este tipo de medidas que han tenido éxito en otros lugares sin tener en cuenta el contexto
y la cultura de la sociedad, lo que puede generar en fracasos. Por esto, es necesario tener cuidado con
este tipo de técnicas para elegir una alternativa de acción viable y coherente;

v) Recolección pasiva y clasificación. Es un método similar a la de estudios rápidos. El dirigente y su

equipo pueden buscar lo que otros actores u organizaciones han propuesto y las varias posiciones
que han asumido;

vi) Uso de analogías. En esta técnica se recurre a buscar situaciones paralelas o analogías posibles en
otras áreas problemáticas. Puede ser que el problema o causa crítica que se está tratando de enfrentar
ya haya surgido antes pero con otras características o atributos.

vii) Uso de metáforas. El dirigente y su equipo pueden imaginarse en la posición del actor que será
beneficiado o afectado por el plan o la política pública, tratando de responder cuál será la respuesta
y posición que éste asumirá. Es lo que denominamos juego de roles o simulación humana. Esta técnica
es muy útil, especialmente cuando se evalúa la posibilidad de una determinada acción que se cree
puede generar conflictos y contrarespuestas. Mediante esta técnica, el dirigente público y su equipo
podrán evaluar estas posibles reacciones y hacer los ajustes a las acciones, y por ende a la política;

viii) Brainstorming. También llamada como ‘lluvia de ideas’. Es una técnica de tipo grupal que facilita
la interacción de ideas con el propósito de generar alternativas posibles de enfrentamiento del

114
problema. Consideramos que este método es bueno si es realizado con la participación de personas
que tienen suficiente conocimiento del problema y un alto grado de experiencia. Además, aunque cada
participante da su opinión libre, estas reflexiones deben ser debatidas y reflexionadas en forma
conjunta, ordenada y sistemática, y

ix) Comparación con una situación ideal. En este método, el dirigente y su equipo definen un ideal de
lo que ellos piensan debe ser el estado del problema en el futuro. El objetivo es visualizar un futuro
ideal y utilizar este parámetro para producir las acciones que conducirán a esta visión deseada.

- Criterios de Evaluación de Alternativas de Acción

Después de ser exploradas algunas alternativas de acción, el dirigente y su equipo deberán aplicar
algunos criterios de evaluación con el fin de tomar la ‘mejor’ decisión posible y disponible, y así
seleccionar una o varias acciones que tendrán impacto favorable sobre la causa crítica y sobre las
manifestaciones del problema (VMP).

Matus (1997a, p. 107) sostiene que los criterios para evaluar alternativas de acción son bastante
complejos. Es así que propone la aplicación de un sistema de filtros de descarte y prioridad que
permitan evaluar alternativas para, posteriormente, seleccionar aquella acción que cumpla con los
requisitos estipulados. La aplicación de estos criterios funciona de forma subjetiva pero rigurosa. En
primer lugar, las alternativas pasan por un filtro de descarte: ideológico-político o normativo, de
efectividad y de viabilidad. Aquí, algunas alternativas serán rechazadas y sólo quedarán aquellas que
serán posteriormente evaluadas a través del filtro de prioridad, el cual analiza la confiabilidad y
eficiencia de la acción.

a) Filtro de Descarte. La alternativa pasa por tres tipos de filtros de descarte:

i) Filtro Normativo. La alternativa es sopesada de acuerdo a los valores e ideologías del dirigente. Los
criterios de evaluación que se utilizan son:

- Motivación. Precisa el interés y el valor de la alternativa para el dirigente y otros actores sociales.
De esta forma, en el interés se define la razón por la cual es necesario tomar la decisión de emprender
tal acción y en el valor se precisa la importancia de esta acción para el dirigente y para otros actores
sociales, en términos políticos, económicos, cognitivos, entre otros: ¿la alternativa es de suma
importancia e interés para el dirigente pero afecta negativamente los intereses de los oponentes
políticos?;
- Equidad. Aquí se evalúa si la distribución de costos y beneficios entre la población en general o entre
los grupos de interés es consistente con los valores e ideologías preponderantes en la sociedad: ¿los

115
beneficios alcanzan a una porción privilegiada de la población y los costos recaen sobre la mayoría
más vulnerable, o viceversa?;
- Aceptabilidad. Estima el grado de reconocimiento que la acción podrá tener sobre la población;
- Representatividad. Se evalúan dos aspectos, (i) si la alternativa responde a las aspiraciones de la
población o a algunos grupos de interés y, (ii) el espacio ideológico al que responde la alternativa, y
- Espacio de realización. Delimita el espacio geográfico en el que la acción tendrá impacto.

ii) Filtro de Efectividad. Evalúa la capacidad de la alternativa para alcanzar los resultados intermedios,
es decir, lograr cambiar favorablemente las manifestaciones de las Causas Críticas (MCC). Los
criterios de evaluación que se utilizan son:

- Eficacia. Se evalúa si la alternativa es suficientemente potente para impactar sobre las

manifestaciones de las Causas Críticas y sobre otras causas críticas;
- Madurabilidad. Se estima el tiempo que consumirá en la gestación y maduración del producto y los
resultados de la acción. ¿Estos resultados serán alcanzados durante el periodo de gobierno o después
de éste?;
- Oportunidad. Estima el costo de postergación de la acción. ¿La acción es necesaria pero puede ser
aplazada? ¿Cuál es el costo de oportunidad política, económica y social de esta decisión?;
- Recursos exigidos. Precisa la exigencia y combinación de recursos críticos necesarios para
implementar la acción;
- Balance de intercambio de problemas. Evalúa los problemas potenciales que podrá generar la
implementación de la acción que se está evaluando: ¿la alternativa provocará mayores problemas que
aquel que se está tratando de enfrentar?
- Sustituibilidad. Evalúa la posibilidad de ser sustituida por otras alternativas que tienen un impacto
causal similar en el caso de no tener éxito.

iii) Filtro de Viabilidad. Estima la posibilidad de superar las restricciones políticas, económicas,
cognitivas y organizativas que pueda presentar la alternativa.

b. Filtro de Prioridad. La alternativa pasa por dos tipos de filtros de prioridad:

iv) Filtro de Confiabilidad. Evalúa el riesgo o la incertidumbre de la acción para alcanzar los resultados.
Los criterios de evaluación que se utilizan son:

- Solidez o sensibilidad. Estima la sensibilidad de las metas de los productos y de los resultados que
se desean alcanzar frente a variaciones en el contexto. Puede suceder que la acción sea insensible a
cualquier escenario que se presente o que, por el contrario, sea muy sensible y produzca efectos
inmediatos. Por ejemplo, una política de disminución de las tasas de interés es muy sensible a
variaciones en el tipo de cambio, o una política de fomento a la inversión extranjera es muy
dependiente de variables como las condiciones de seguridad interna en el país;
- Fundamento. Evalúa la calidad de la explicación o justificación para emprender dicha acción en
relación con la causa crítica;
- Complejidad. Se evalúa tanto la complejidad de las acciones que comprenden la acción como la
complejidad del contenido, es decir, si la acción significa continuidad o innovación.

v) Filtro de Eficiencia. Evalúa la relación recursos – productos. Los criterios de evaluación que se
utilizan son:

116
- Balance global de gestión. Se evalúa el impacto de la alternativa sobre los balances político,
económico y gerencial de la gestión;
- Económica. Se estima la productividad económica de los recursos utilizados para generar los
productos de la acción;
- Cognitiva. Se evalúa si la alternativa exige nueva producción de conocimientos o si estos
conocimientos ya existen y es necesario adquirirlos. Además, se evalúan los requerimientos de teorías
especializadas propias del problema que se está analizando. Por ejemplo, si el problema es la baja
cobertura y calidad de la educación, y uno de los causas críticas al que se están evaluando alternativas
de acción es la obsolescencia de los programas curriculares utilizados en las escuelas públicas, será
entonces necesario disponer de teorías referentes a modernos esquemas curriculares apropiados
para las demandas de la región, y
- Rentabilidad económica. Se estima si la acción produce alguna rentabilidad económica. Es obvio que
en la gestión pública, esta situación pueda ser más la excepción que la regla.

El conjunto de criterios que se manejan en este sistema de filtros de descarte y prioridad permiten
evaluar las diferentes alternativas exploradas para cada Causa Crítica. No necesariamente se deben
cumplir simultáneamente todos los criterios, puesto que esto es una cuestión de juicio
fundamentalmente cualitativo. Esta evaluación posibilita también una mejor planificación de las
acciones.

Siguiendo con el caso del problema “Alta Accidentalidad Vial en Antioquia”, en la discusión sobre la
CC1 que dice: “Vías departamentales en mal estado y con deficientes niveles de diseño y señalización”,
la Mesa de Seguridad Vial diseñó una Acción con sus respectivas subacciones, como lo muestra el
Cuadro 14. De este modo se siguió el mismo proceso de diseño de acciones y subacciones a las
restantes 16 causas críticas. Debe resaltarse que cada a acción también se le definió un responsable.

Cuadro 14. Diseño de una Acción y sus Subacciones

CC ACCION SUBACCIONES

CC1: ACC1: Subacción 1.1: Formulación de un plan estratégico de

Vías departamentales Adecuación de la infraestructura vial y de transporte en el departamento, a
en mal estado y con infraestructura través del diseño y construcción de vías departamentales
deficientes niveles de vial departamental seguras y que respondan a las necesidades de todos los
diseño y señalización usuarios de la vía pública y no sólo a la movilidad de los
Responsable: vehículos.
Secretario de Subcción 1.2: Revisión y mejoramiento del diseño de las
Obras Públicas de vías departamentales:
la Gobernación de a) Establecimiento de auditorías de seguridad vial para el
Antioquia. chequeo permanente de las etapas del diseño vial, tanto de
nuevos proyectos como de las vías en rehabilitación.
Subacción 1.3: Revisión y mejoramiento de los estándares
de señalización vertical y horizontal y dispositivos de
tránsito.
Subacción 1.4: Mejoramiento, rehabilitación y
mantenimiento de carreteras departamentales.
Subacción 1.5: Construcción, reposición, rehabilitación y
mantenimiento de puentes en vías departamentales.

117
 Subacción 1.6: Fortalecimiento del sistema de prevención y
atención de emergencias en las carreteras y puentes
departamentales.
Subacción 1.7: Fortalecimiento de los circuitos viales
seguros en carreteras departamentales de mayor
circulación.
Fuente: Documento “Bases para la Política Pública de Seguridad Vial en Antioquia”. 2007.

FASE 5. CONSTRUCCIÓN DE ESCENARIOS

Como se refirió extensamente en el Capítulo 3 de este libro, al enfrentar problemas sociales los
dirigentes también deben lidiar con la incertidumbre. Existen circunstancias del contexto que están
fuera de su control y que pueden influenciar en el resultado esperado de las acciones del plan. Para
prepararse y hacer frente a estos cambios de la realidad social se propone la aplicación de la técnica
de escenarios. No obstante, aunque los escenarios que se exploran en la Planificación Estratégica
Pública tienen una naturaleza distinta a los escenarios de la Planificación Prospectiva Estratégica, las
técnicas utilizadas en ambos tipos de planificación no son excluyentes, puesto que como hemos
venido afirmando, la planificación de largo plazo alimenta la planificación de período de gobierno.

La técnica de escenarios de la prospectiva se diseña para explorar y crear posibilidades en el largo

plazo (10, 20, 30 años) respecto a un ámbito de la realidad específico de interés para el actor,
procurando identificar amenazas y oportunidades. Por tanto, la preocupación central es tener la
capacidad para ver y entender el abanico de posibles eventos que se pueden presentar en el largo
plazo, elegir un futuro deseable y así diseñar la gran estrategia. Esto quiere decir que en la prospectiva
el escenario al cual se quiere llegar en el futuro es de elección del actor; él escoge el escenario que se
acerca a sus propósitos de largo plazo y construye la direccionalidad y trayectoria de la estrategia que
le permitirá cumplir su visión. De esta manera, su afán no es el conflicto o la lucha política con otros
actores sociales (Matus, 1993).

De otro lado, en la planificación de período de gobierno, esto es, en la Planificación Estratégica Pública,
los escenarios se diseñan a partir de las decisiones y propuestas de acción concretas que fueron
formuladas en el plan de acción. El reto es lidiar con la incertidumbre evaluando los contextos
posibles en los cuales se pueden desenvolver dichas acciones o decisiones. El centro de este tipo de
incertidumbre se encuentra en la existencia de variables críticas para el desarrollo del plan que están
fuera de control y capacidad de predicción del dirigente (condicionantes ). De esta forma, el actor no
puede elegir los escenarios como en el caso de la Planificación Prospectiva, sino que debe prepararse
para enfrentar cualquiera de los que se pueda dar. En este sentido, la técnica de escenarios es muy
útil en la planificación estratégica porque ayuda a explorar creativamente las diferentes
circunstancias posibles (contexto) en las cuales se puede desarrollar el plan de acción. El supuesto
esencial sobre el cual se basa el uso de la técnica de escenarios es que la realidad es demasiado
compleja y está cargada de gran incertidumbre y, por tanto es impredecible. Sin embargo, esto hace
también que el uso de la técnica de escenarios tenga sus límites. El ser humano es demasiado
complejo, impredecible y, muchas veces, ambiguo e irracional y la incertidumbre del futuro es tan
grande que es imposible conocer todos los futuros posibles, por lo que parte de esa narración queda
por fuera de la imaginación de los dirigentes y los planificadores (Matus, 1997a).

118
De esta forma, bajo incertidumbre, el plan de acción no es el resultado de un cálculo preciso, objetivo
y seguro. Es necesario razonar teniendo en cuenta el contexto o circunstancias β en que éste puede
realizarse. La aplicación de la técnica de escenarios exige, por tanto, trabajar con previsiones
aproximadas como las siguientes:

- Si el contexto es β1 para alcanzar el resultado R, debe elegirse la opción A1. Pero, si el contexto es
β2 para alcanzar el mismo resultado R, debe elegirse la opción 2:

- Si sólo es posible producir el plan A1, entonces, los resultados del plan dependerán de las
circunstancias (contexto):

En la teoría de la planificación Estratégica Pública, un escenario es la representación de un contexto

que narra las posibles trayectorias futuras de eventos sobre las cuales se desarrollará el plan o la
política pública, pero en las que el dirigente tiene poco o ningún control. En esta representación se
describen también los resultados de la acción del dirigente si estas circunstancias llegasen a suceder.
No se trata de predecir el futuro, sino de prever varios futuros posibles. De este modo, un escenario
es la narración de una historia plausible o creíble sobre lo que el actor cree será el futuro, no sobre lo
que desea éste sea. El dirigente no puede elegir ese futuro. Lo que puede hacer es prepararse para las
circunstancias que están fuera de su control y que pesan fuertemente sobre su plan. La técnica de
escenarios es muy útil porque ayuda a explorar creativamente estos posibles futuros de lo que podría
llegar a suceder.

P. Schwartz (1991) es muy preciso al definir un escenario como “una herramienta para ordenar las
percepciones de un individuo sobre entornos futuros alternativos en los cuales van a suceder las
consecuencias de su decisión.” (p. 15). Esto significa que el decisor debe fundamentar sus decisiones
con la comprensión sobre lo que podrá suceder mañana: “El resultado final no será una fotografía
precisa del futuro, sino las mejores decisiones sobre el futuro.” (p. 20).

El uso de la técnica de escenarios para la planificación de período de gobierno se basa en el método

introducido por la Corporación RAND con objetivos militares a principios de los años 60. Por encargo
del Gobierno de Estados Unidos los investigadores de la RAND exploraron diferentes posibilidades
dentro de las cuales los sistemas de defensa (armas nucleares, sistemas convencionales, entre otros)
tendrían que funcionar. Con base en estos escenarios se realizaban juegos de simulación y ejercicios

119
de crisis y se identificaban vulnerabilidades de los sistemas de defensa. Desde entonces su uso se ha
extendido rápidamente fuera del ámbito militar y actualmente numerosas organizaciones públicas y
privadas utilizan esta técnica con objetivos diversos: planeamiento, ejercicios de crisis, juegos de
simulación humana (juegos de roles) o pronósticos.

El propósito de la técnica de escenarios es explorar las diferentes circunstancias posibles (contextos)

en las cuales se puede desarrollar una acción, un plan o una política. Se utiliza para efectos de
previsión y formulación de alternativas (opciones) futuras posibles, permitiendo minimizar la
incertidumbre.

Los principios básicos sobre los cuales descansa el diseño de escenarios son:

i) Los actores sociales eligen sus planes pero no tienen capacidad de elegir las circunstancias en las
cuales tienen que llevarlos a cabo. Esto obliga a recurrir al uso del cálculo de la previsión y a
abandonar las predicciones deterministas sin fundamento sólido.

ii) El diseño de un plan de acción es una relación entre texto y contexto: puede elegirse el texto del
plan pero no el contexto o circunstancias (condiciones ß) sobre el cual este tendrá que ser
implementado, apenas si puede influenciarlo.

Los escenarios son narraciones de historias que se combinan en diferentes tramas, pero que deben
cumplir los siguientes requisitos:

­ Consistencia: La serie de eventos propuestos no puede ser auto-contradictoria.

­ Credibilidad: Los cambios de la realidad propuesta pueden ser explicados. Significa que los
escenarios deben ser representativos de la realidad y no producto sólo de la imaginación o el
voluntarismo.
­ Relevancia: La narración debe tener relación con el problema que se está tratando de decidir.
­ Plausibilidad: Los escenarios no son una predicción. No se pueden asignar probabilidades, es una
cadena de eventos que pueden suceder (son posibles). Sin embargo, Kahn y Wiener (1967)
sugieren que quien construye un escenario no debería limitarse a las posibilidades más plausibles
puesto que la historia está llena de situaciones implausibles. Por ejemplo, ¿era plausible
Watergate, Pearl Harbor, el muro de Berlín, la crisis de los misiles de Cuba o los sucesos del 11/09?

En los escenarios se combinan coherentemente las siguientes variables:

En la construcción de los escenarios deben combinarse coherentemente las siguientes variables
(Matus, 1993):

 Variantes. Expresan las posibles circunstancias o cadena de eventos fuera del control del actor
(contexto).
 Opciones. Expresan las acciones que el actor elige de acuerdo con las circunstancias. Es la parte
activa del escenario.
 Resultados. Expresan los posibles impactos de las opciones en la realidad acorde con las
circunstancias.

Las variantes o circunstancias fuera de control, a las cuales llamaremos también como contexto están
compuestas por las siguientes variables:

120
 Variantes. Variables que están fuera del control total del actor y sobre las que tampoco
tiene capacidad de predecir. Estas variables pueden ser las decisiones y acciones de otros
actores y los hechos que están fuera de control de cualquier actor, como los precios del dólar, del
petróleo o del café que dependen de múltiples fuerzas, también puede ser las acciones de otros
actores y el comportamiento de la economía en los próximos 5 años;

 Invariantes. Son variables que están también fuera de control del actor pero sobre las
cuales tiene alguna capacidad de predicción. Las hay de tres clases (Matus, 1997a, p. 67):

- Fijas: Las directrices políticas, la topografía y las regulaciones ya establecidas.

- De proyección: Como el crecimiento demográfico y el servicio programado de la deuda externa.
- Por decisión política superior: Directivas presidenciales o ministeriales.

 Sorpresas. Son también variantes, es decir, variables fuera de control del actor y difíciles
de predecir, pero con la diferencia que la probabilidad de ocurrencia es demasiado baja, y
si ocurren pueden tener alto impacto sobre el plan de acción.

Las variantes pueden ser combinadas para conformar diferentes clases de escenarios:

 Escenario de Techo. Circunstancias posibles más favorables que pueden ocurrir para el
desarrollo del plan de acción. No es la apología de lo mejor sino el ‘mejor’ escenario que se
podría esperar que ocurra en un futuro determinado;
 Escenario de Centro o Tendencial. Circunstancias o eventos que con mayor probabilidad
ocurrirán si continúan las condiciones actuales en las que se está diseñando el plan o la
política pública y,
 Escenario de Piso. Circunstancias posibles menos favorables que pueden suceder para el
desarrollo del plan.

- Dos Casos de Aplicación de la Técnica de Escenarios:

El siguiente ejemplo ilustra la manera de trabajar con la técnica de escenarios para el diseño de un
plan de acción o política pública:
Un gerente de Mantenimiento del Ministerio de Vías tiene que diseñar un plan anual de
mantenimiento y rehabilitación de los 1.000 kilómetros de carretera que están a su cargo. Él identifica
tres condicionantes del plan sobre las cuales no tiene control ni puede predecir con exactitud: la
asignación presupuestal, el régimen de lluvias y el tráfico vehicular. Para evitar hacer predicciones
determinísticas con supuestos únicos y estar preparado para diferentes posibilidades, el gerente
razona utilizando la técnica de escenarios. El gerente dice: “de acuerdo a mi experiencia y las
tendencias actuales es posible que las circunstancias sean las descritas en la variante A. En este caso,
me comprometería a realizar el mantenimiento rutinario de 1.000 Kms, el mantenimiento periódico
de 300 km y rehabilitaré 250 kms y como resultado se mejoraría el estado de la red vial en un x%. En
cambio, sí se presentan las circunstancias descritas en la variante B, mantendría la prioridad del
mantenimiento rutinario, en desmedro del mantenimiento periódico y la rehabilitación.....y los
resultados serían un mejoramiento de la red vial en sólo X%.”

121
 VARIANTES β (CONTEXTO) OPCIONES (TEXTO) RESULTADOS
A. VARIANTE COMBINADA DE TECHO:
El presupuesto nacional para mantenimiento PLAN A 90% de la red vial en
se incrementa en un 15% en términos reales; el Mantenimiento rutinario de buen estado al final del
régimen de lluvias estará entre un 5 y 10% por 1000 km, mantenimiento gobierno.
debajo del promedio histórico; se prevé un 5% periódico de 300 km y
de crecimiento del tráfico y menos del 20% de rehabilitación de 250 km.
camiones sobrecargados.
B. VARIANTE COMBINADA DE CENTRO:
El presupuesto nacional para mantenimiento es PLAN B 75% de la red vial en
igual al promedio de los últimos 4 años; el Mantenimiento rutinario de buen estado al final del
régimen de lluvias se mantendrá igual al 1000 km, mantenimiento gobierno.
promedio histórico y se prevé que el crecimiento periódico de 100 km y
del tráfico y el sobrepeso de camiones se rehabilitación de 200 km.
mantengan en promedio igual al de los dos
últimos años.
C. VARIANTE COMBINADA DE PISO:
El presupuesto nacional para mantenimiento PLAN C 60% de la red vial en
será disminuido en 10% por debajo del Mantenimiento rutinario de buen estado al final del
promedio de los 4 años anteriores, se prevé un 500 km y rehabilitación de gobierno.
año de muchas lluvias, entre el 6 y 7% de 100 km.
crecimiento del tráfico y entre 40 y 60% de
camiones sobrecargados.

Se puede observar que el gerente se enfrenta a un tipo de incertidumbre que desaparece en el

momento de la acción. Cuando se encuentre ejecutando el plan, tendrá una asignación efectiva de
presupuesto (asignación inicial menos recortes del Ministerio de Hacienda y reasignaciones
internas), se enfrentará a un régimen de lluvias determinado y el tráfico crecerá con cierta intensidad.

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