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Desigualdades en un mundo globalizado
Book · December 2015
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DESIGUALDADES EN UN MUNDO GLOBALIZADO

DESIGUALDADES
EN UN MUNDO GLOBALIZADO
Narda Henríquez
Gerardo Damonte
Marianne Braig
Barbara Göbel
(editores)
CENTRO DE INVESTIGACIONES SOCIOLÓGICAS,

ECONÓMICAS, POLÍTICAS Y ANTROPOLÓGICAS

DESIGUALDADES EN UN MUNDO GLOBALIZADO
Narda Henríquez, Gerardo Damonte, Marianne Braig y Barbara Göbel (editores)
Primera edición, diciembre 2015

Tiraje: 500 ejemplares
De esta edición:
© Pontificia Universidad Católica del Perú, 2015
Departamento de Ciencias Sociales
Centro de Investigación Sociológicas, Ecónomicas, Políticas y Antropológicas (CISEPA)
Avenida Universitaria N° 1801, San Miguel, Lima 32 – Perú.

Teléfonos: (51 1) 626-2000 anexo 4350: Telefax: (51 1) 626-2815
E-mail: cisepa@pucp.edu.pe; http://www.pucp.edu.pe/cisepa/
Diagramación e Impresión: Tarea Asociación Gráfica Educativa

Psje. María Auxiliadora 156-164 Lima 5 - Perú
Derechos reservados, prohíbida la reproducción de este libro por cualquier medio, total o parcialmente, sin
permiso expreso de los editores.
ISBN: 978-612-45732-8-6
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú: 2016-042222
Impreso en el Perú – Printed in Peru

ÍNDICE
Introducción
Gerardo Damonte y Narda Henríquez 9
Desigualdades sociales e interdependencias globales en América Latina: una

valoración provisional
Marianne Braig, Sergio Costa y Barbara Göbel 21
La captura del Estado en los tiempos de la globalización

Francisco Durand 49
Los feminismos y la construcción del Estado social neoliberal en América Latina

Verónica Schild 75
La política de las protestas sociales, movilizaciones y negociaciones en torno a los

recursos naturales
Narda Henriquez 101
Desigualdad y estructuras étnico raciales en el Perú: aportes empíricos del proyecto

etnicidad y raza en Latino América (PERLA)
David Sulmont 135
No hay reciprocidad. Desigualdades interdependientes entre América Latina y

Europa
Marianne Braig 151

Globalización de la naturaleza y fragmentación del derecho internacional
Manuel Góngora-Mera 165
Extracción y naturaleza: agricultura y minería a gran escala

Gerardo Damonte y José Antonio Peralta 183
Reubicación de poblaciones por proyectos mineros en el Perú. Diferencias por

género y edad
Camilo León 201
¿Hacia una economía verde en el contexto del desarrollo sostenible y de la

erradicación de la pobreza? Reflexiones desde el Perú después de la COP20
Manuel Glave y Karla Vergara 215
Sobre los autores 233

INTRODUCCIÓN
Gerardo Damonte y Narda Henríquez
En un mundo globalizado no es posible ocultar la cruda realidad de muchos que viven

con poco y pocos que viven con mucho, a pesar de que los mandatos de la sociedad de
consumo y de la información producen una «ilusión de igualdad», y a pesar de que en
algunos países de América Latina, como el Perú, se ha contado con un ciclo significati-
vo de expansión económica en base a la explotación de recursos naturales.
Antes, en relación a los procesos de modernización, como ahora respecto de una nueva
etapa en la expansión neoliberal del capitalismo, surgen interrogantes sobre los modos
en que la globalización de la naturaleza, el desarrollo tecnológico, la transnaciona-
lización de las corporaciones incide en la reestructuración de las desigualdades y se
estructuran jerarquías.
En las últimas décadas, y sobre todo desde comienzos del siglo XXI, los circuitos de
producción y circulación del conocimiento han sido subvertidos. Se trata de debates en
curso y perspectivas teóricas, no solo entre circuitos especializados sino también entre
los propios actores que se afirman como sujetos de derecho y que actúan en el escenario
local como en el global produciendo discursos y estrategias sobre sí mismos, entre ellos
las poblaciones originarias y las organizaciones de mujeres. A la vez, se producen sig-
nificativas rupturas en las Ciencias Sociales y en las tradiciones filosóficas, respecto del
tratamiento de la diferencia y la diversidad, la valoración de la naturaleza pero también
su depredación.
En América Latina como en otras latitudes, la literatura sobre desigualdades nos in-
forma sobre los modos en que se relacionan la realidad cambiante y los marcos inter-
pretativos (Therborn 2011; Jelin 2014). La centralidad de las clases como referente

Introducción
teórico para explicar las desigualdades sociales, fue desplazada en medio de la creciente
expansión de las políticas neoliberales que se constituyen no solo como modelo econó-
mico sino como proyecto político cultural. En ese contexto, Fraser (1997) anota que la
matriz de la redistribución fue desplazada por la matriz de reconocimiento. Si bien esta
última puso en evidencia otros ejes de desigualdad antes invisibilizados, resultan a me-
nudo en caminos paralelos, suscitando falsas polarizaciones; ella propone, en cambio,
que ambas matrices deben confluir en una nueva noción de justicia.
Es necesario señalar entre los cambios más relevantes del siglo XX, el giro en el trata-
miento de la igualdad y la diferencia, a nivel de los individuos como de las colectivida-
des. Touraine ha señalado al respecto que con ello, se resquebrajan los planteamientos de
la ilustración que siempre se refirió al «universalismo y condenó los particularismos»1.
Por otro lado, el legado colonial se reproduce y superpone a otros ejes de identificación/
diferenciación; así cobra especial relevancia la articulación clase y etnicidad como or-
ganizadora de jerarquías y relaciones de poder no siempre explícitos. Entre los autores
pioneros, se encuentra Stavenhagen quien señaló que el sistema colonial como las rela-
ciones de clase subyacen a las relaciones interétnicas luego de la independencia, a pesar
de la «igualdad jurídica»2. En las últimas décadas, desde la perspectiva de la coloniali-
dad del poder, Quijano coloca la raza como criterio de jerarquización que da lugar a un
nuevo patrón de poder anclado en las relaciones de trabajo como en las subjetividades,
el género y la producción del conocimiento (Quijano 2014).
Existe también una abundante literatura especializada de organismos internacionales

sobre la evolución de la pobreza, los ingresos y las desigualdades en América Latina.
Así la CEPAL (2014) informa sobre tendencias a la reducción y el estancamiento en
las desigualdades, mientras Uruguay y Bolivia estarían entre los primeros, Perú y El
Salvador, estarían entre los segundos.
Luego del ajuste de los años ochenta y la expansión de políticas neoliberales, el Esta-
do gira hacia políticas focalizadas y de transferencia de ingresos replegándose en sus
funciones de reactivación del empleo y de la expansión de derechos sociales. Algunos
autores han señalado los límites de esta estrategia que se ha expandido en la región y
que depende del contexto de crecimiento o de los niveles de renta para un mayor im-
pacto pero que también resulta en reproducción de la segmentación social (Barrientos
1 Touraine (2001: 38) considera que «…el descubrimiento cultural» de la segunda mitad del siglo
pasado …«es que hombres y mujeres pueden ser, a la vez, iguales y diferentes». Esto no quiere decir que
se eliminan las desigualdades, sino que se resquebraja «la vieja filosofía social de la Ilustración, del raciona-
lismo».
2 Jelin (2014) cita a Stavenhagen (1969) quien ha continuado trabajando sobre derechos de los pueblos
indígenas.
10

Gerardo Damonte / Narda Henríquez
2012, p. 77). En las últimas décadas, se ha enfatizando la necesidad de nuevas miradas

que contemplen que el bienestar de las familias también requiere tomar en cuenta
otras dimensiones vinculadas al cuidado y las redes globales de cuidado (Esquivel y
otros 2012; Anderson 2012), las relaciones de género y las prácticas interculturales.
Asimismo surgen nuevos marcos jurídicos internacionales y actores locales actuando
en redes y foros globales, a la vez que los Estados nacionales apelan a la inclusión antes
que a la integración.
La región sigue enfrentando desigualdades persistentes3 a las que se suman otras di-
mensiones como las que se derivan de las actividades extractivas, los conflictos so-
cioambientales y las interdependencias transnacionales (Göbel y Ulloa 2014).
La profundización y generación de desigualdades ha estado vinculada a la consolida-

ción de modelos de desarrollo extractivo que nos recuerdan a los sistemas económicos
globales coloniales con sus desigualdades e interdependencias basadas en el flujo de
mercancías entre centros y periferias (Wallenstein 1984; Mintz 1996; Wolf 2005). En
el ciclo actual, donde los centros productivos y espacios de extracción se diversifican,
emergen nuevas desigualdades e interdependencias en el marco de la consolidación de
modelos de desarrollo y consumo dependientes de la extracción de recursos a gran es-
cala. En este contexto, la distribución desigual de beneficios e impactos de la extracción
es contestada por sujetos políticos y sociales, como los pueblos indígenas, que desde la
identidad étnica o territorial buscan evitar ser las víctimas de la globalización extractiva
(Escobar 2005; Bebbington 2007; Damonte 2008).
Las desigualdades socioecológicas adquieren nuevas dimensiones en América Latina

bajo la creciente interdependencia de redes de capital, de comunicación y de la or-
ganización transnacional de la oferta y la demanda (Damonte y Vila 2014). Algunas
nuevas facetas de esta dinámica se observan con la comodificación de la naturaleza. Los
servicios ambientales y los arreglos sociojurídicos nacionales e internacionales que se
diseñan para garantizar su viabilidad plantean, en ese contexto, nuevas inquietudes so-
bre las posibilidades de que los países latinoamericanos mantengan la soberanía de sus
políticas de conservación. Asimismo, abre espacio a la generación de nuevas dinámicas
de desigualdad en función al derecho a un ambiente limpio. ¿Acaso son solo aquellos
dispuestos a pagar los que pueden disfrutar los beneficios ambientales?
3 Parafraseamos las nociones de Ch. Tilly (2000) quien se refiere a las desigualdades persistentes en el
mundo contemporáneo, a las que existen entre categorías (de personas, grupos) asimétricamente institu-
cionalizadas, y a los mecanismos que hacen que las desigualdades se reproduzcan al limitar sus posibilida-
des de bienestar.
11

Introducción
Por otro lado, viejos problemas se recontextualizan bajo las nuevas dinámicas de
articulación transnacional. Las políticas de extracción son una de ellas. Ampliando
el abanico de actividades extractivas e integrando actividades como la agricultura a
gran escala, revela que las prácticas de extracción no solo se vinculan con condiciones
desiguales en la distribución de beneficios para comunidades locales, sino que inclu-
yen la deprivación de las condiciones de seguridad para garantizar la subsistencia,
poniendo en peligro inclusive los conocimientos locales de manejo de la naturaleza
(Ballard 2003).
Existen diversas tradiciones y enfoques en el estudio de las desigualdades, pero un

gran consenso respecto de la necesidad de dar cuenta de las complejidades como de
las lógicas del cambio social en tiempos de globalización. El quehacer académico
es también un quehacer ético y político, aunque no siempre la repercusión política
pública sea evidente. A lo que no se puede renunciar es a exigir trabajos teóricos a la
vez que conocimiento empírico, y para ello habrá que explorar diversos y desafiantes
caminos.
En los últimos años en el Perú se han publicado trabajos sobre la relación entre el creci-
miento económico y las desigualdades redistributivas, (León e Iguíñez 2011; Gonzales
de Olarte 2011), las brechas sociales y la discriminación (Sanborn 2012), la relación
entre los movimientos sociales y las percepciones de las desigualdades (Durand 2011).
Desde otra perspectiva se ha indagado sobre «las bases no materiales de la desigualdad»
para analizar la persistencia de las mentalidades y culturas de la desigualdad (Ames
2011), así como sobre los argumentos entre clases medias empresariales que legitiman
las desigualdades (Vich y Zavala 2015).
Sin duda, una de las mayores preocupaciones radica en la relación entre desigualdad y
democracia. Como apuntan Cotler y Cuenca (2011, p. 11) la mayor parte de la pobla-
ción en América Latina no puede hacer suyas las «promesas de libertad e igualdad de la
democracia» porque las desigualdades extremas no solo restringen sino que «impiden el
acceso a los recursos sociales e institucionales, materiales y simbólicos que le permitan
desarrollar de manera autónoma sus intereses, individuales y colectivos».
El boom de las actividades extractivas en el Perú, aunque ha llegado a su fin, ha dado

lugar como en otros países a numerosos conflictos y mesas de negociación. La concien-
cia ambiental se ha expandido en el mundo pero los logros son modestos. En la última
década, en medios académicos y políticos se observa en el país, una mayor atención
otorgada a los recursos naturales, los debates sobre el papel del Estado y la dinámica
de los conflictos sociales. La significativa producción de literatura al respecto es una
muestra de ello (Bebbington 2010; Bebbington y otros 2011; Hoetmer y otros 2011;
De Echave y Diez 2013; Damonte 2014; Henríquez 2014, entre otros).
12

En América Latina enfrentamos también desafíos de orden teórico y político; sobre los
modos en que las tradiciones académicas y las comunidades epistémicas podrían dialo-
gar sobre y en sociedades fragmentadas, los modos en que podamos avanzar en atender
las aspiraciones para mejorar la vida y la dignidad de las personas y de los pueblos, las
perspectivas de futuro y el déficit de horizontes utópicos. En tiempos de la globaliza-
ción, el diálogo abierto entre diversas perspectivas y el intercambio académico es una
exigencia; este libro es en parte expresión de ese diálogo.
El libro y la red desigualdades
En este libro podemos encontrar un hilo conductor en torno a las preocupaciones

sobre las manifestaciones de un nuevo régimen de desigualdad anclado en la explota-
ción de los recursos naturales y la gobernanza corporativa, explorando sobre el papel
de los Estados, los marcos regulatorios transnacionales, la relación con la ciudadanía,
la dinámica de los conflictos en torno a los problemas socioambientales, el papel de
la etnicidad como eje de identificación y autodefinición. Ponemos así énfasis en el
carácter sistémico, relacional e histórico de las desigualdades, pero también aportamos
información y evidencia empírica sobre los procesos aludidos.
En términos generales las desigualdades constituyen ejes estructurantes del orden

social que se expresan en jerarquías en base a dimensiones tangibles como las re-
laciones de clase, la discriminación étnica racial y de género, la distribución terri-
torial de los recursos y los beneficios. Se expresa también en relaciones de poder
vía formas institucionales así como en las subjetividades de las personas que no
siempre apelan a las desigualdades subyacentes sino a sus manifestaciones y resul-
tados, como la discriminación, la falta de oportunidades y de acceso a recursos,
la exclusión etc. Desde una perspectiva relacional, Braig, Costa y Göbel, (2015, p.
212) definen la desigualdad social «como la distancia entre las posiciones que ocupan
personas o grupos de personas en el contexto de un acceso jerárquicamente ordenado
a bienes sociales relevantes (ingresos, patrimonio, recursos naturales, rentas, ganancias,
etc.) y a recursos de poder (derechos, participación política, instituciones públicas,
información, etc.)».
Este libro forma parte de una colaboración entre la Red DeisguAldades.net y la Pon-
tificia Universidad Católica del Perú. La red de DesiguALdades.net, es interdisciplina-
ria, internacional y multiinstitucional de investigación sobre desigualdades sociales en
América Latina. En esta red, que cuenta con el apoyo financiero del Ministerio Federal
de Educación e Investigación de Alemania, colaboran más de cincuenta investigadores
de las Américas, la gran mayoría de América Latina y de Europa.
13

Introducción
El Instituto de Estudios Latinoamericanos (LAI) de la Universidad Libre de Berlín y

el Instituto Ibero-Americano de la Fundación Patrimonio Cultural Prusiano (IAI) de
Berlín, son las instituciones responsables de la red de investigación; su directora Bar-
bara Göbel con Marianne Braig y Sergio Costa, la coordinan. Desde el 2011 la Red
cuenta con numerosas publicaciones y una serie de working papers.
Los artículos
Entre los trabajos incluidos en este libro, los textos de Durand y Schild abordan
de manera sistemática los procesos de neoliberalización y captura de los Estados,
refiriéndose a los casos peruano y chileno respectivamente, mientras que Damonte
y Peralta analizan los regímenes de gobernanza corporativa de alcance global e in-
cidencia local. Por su parte, Braig nos ofrece una nueva mirada histórica sobre las
interdependencias entre Europa y América Latina y los cambios ocurridos en las
últimas décadas y Góngora analiza las desigualdades socioambientales que resultan
de la globalización de la naturaleza. Glave y Vergara alertan sobre los límites de la
economía verde y León sobre los impactos de las industrias extractivas a gran escala y
sus repercusiones en las desigualdades. Poniendo especial atención al caso peruano,
Henríquez se refiere a las estrategias de movilización y negociación de pueblos y co-
munidades locales en el marco de la expansión de las industrias extractivas y Sulmont
aporta información cuantitativa respecto de la identificación étnico/racial.
Debemos hacer mención aparte del artículo de Braig, Costa y Göbel que presen-
tan la perspectiva de investigación de la Red desiguALdades.net y sus fundamentos
referidos a la multidimensionalidad de las desigualdades y a las interdependencias
transregionales4. El artículo dialoga con la producción académica latinoamericana
e identifica momentos claves, destaca los aportes de la teoría de la dependencia que
pone de relieve las conexiones entre la región y los procesos mundiales, y señala que
es solo desde los noventa que estos relacionamientos se retoman, vinculándose a los
conflictos ambientales y las actividades extractivas. Asimismo señala que en la tra-
dición latinoamericana se han estudiado las interdependencias entre clase, género,
etc., no así las interdependencias globales, que permitirían abordar desafíos teóricos
y metodológicos sobre las relaciones y estructuras transregionales que van más allá
del Estado nación. Los autores hacen una revisión crítica de conceptos como confi-
guración y régimen, y buscan aportar al estudio del medio ambiente en tanto dimen-
sión de la desigualdad que ha merecido menos atención.
4 Dicho artículo fue escrito en alemán y difundido como working paper y este año publicado en español.
14

El artículo de Durand se ubica en la teoría crítica sobre la captura del Estado relevante
tanto para América Latina como para países del mundo desarrollado, lo que se eviden-
cia cuando se produjo el salvataje de los bancos en la crisis del 2008. El estudio muestra
la gran influencia que logran las corporaciones en el Estado peruano, que trasciende
tres gobiernos en el período 1990/2012, y que ha cobrado fuerza en la última década,
que explica la asimetría de poderes entre las corporaciones y la sociedad civil, lo que
permite a los primeros lograr que los gobiernos adopten políticas no regulatorias en la
extracción y explotación de recursos naturales.
Schild, analiza la conformación del estado social neoliberal desde una perspectiva di-
námica y procesual; refiriéndose al caso chileno aborda el problema de la «neoliberali-
zación» del estado social tomando en cuenta la contribución de casi cuarenta años de
prácticas, discursos y políticas feministas.
El texto de Góngora se refiere a las desigualdades socioambientales y explica que el ac-

ceso jerarquizado a estos bienes y recursos está asociado a una distribución desbalancea-
da de los beneficios (v.gr. regalías, rentas, impuestos) o de los costos y riesgos, derivados
de la mercantilización de la naturaleza. Estas desigualdades socio-ambientales no solo
se producen dentro de los confines del Estado, sino que pueden referirse a sujetos en
distintas jurisdicciones (v.gr. extractivismo transnacional, agronegocios transnaciona-
les, mercados globales de carbono y programas REDD, etc.) y por tanto el desbalance
en la distribución de beneficios y costos puede producirse de manera interdependiente
entre jurisdicciones interconectadas por procesos de «globalización de la naturaleza».
En muchas partes del mundo y en algunos países como el Perú, la protesta social se ha
intensificado en torno a la explotación de los recursos naturales, la asimetría de infor-
mación y de poder que vincula a poblaciones locales y comunidades con corporaciones
transnacionales, en tanto que el Estado se replegó en la función regulatoria. A estos
problemas se refiere el artículo de Henríquez analizando estrategias de negociación y
movilización que se resuelven localmente como a conflictos paradigmáticos en Perú y
Bolivia.
El estudio de Sulmont, aporta información precisa sobre el papel de la etnicidad en

el Perú; si bien en este caso los procesos de autoidentificación son débiles, los datos
muestran el amplio rango de variabilidad según la fuente utilizada. Esto ocurre en un
período en que en América Latina, incluyendo el Perú, se vienen produciendo despla-
zamientos significativos hacia la autoidentificación indígena.
Por su parte, Braig se refiere a las interdependencias entre América Latina y Europa,
como una historia entrelazada bajo la hegemonía europea que se modifica en las últi-
mas décadas sin que las reciprocidades sean evidentes. Reconoce aportes importantes
15

Introducción
de América Latina no solo a la agricultura, como el cultivo de la papa, sino en la mejora

de la calidad de vida. Asimismo, señala la relevancia de los movimientos sociales en los
dos continentes que resisten la exclusión y las desigualdades, así como la resignificación
de los derechos humanos en América Latina, como ocurre en el caso de los desapareci-
dos en períodos de dictadura y en el caso de la acogida a la inmigración.
El artículo de Damonte y Peralta nos muestra cómo la minería y la agricultura a gran

escala pueden entenderse como actividades económicas con características similares
que se sostienen y se nutren del modelo actual de desarrollo extractivo. Los autores
analizan tres procesos sociales: la agudización de la mercantilización de la naturaleza,
la producción de discursos orientados a legitimar el dominio sobre ésta, y; el desarrollo
de conocimiento científico y de tecnologías para maximizar la extracción en el marco
de un dominio corporativo. Los autores sostienen que las asimetrías de conocimiento,
tecnología y capital en estos sectores, terminarían estabilizando regímenes de control
corporativo que profundizarían la desigualdad social.
Por su parte, el texto de León aporta al conocimiento de los procesos de reasentamiento

involuntario en relación a grandes proyectos en minería, y muestra formas específicas
y diversas en que la mercantilización global de la naturaleza genera desigualdades en
grupos poblacionales diferenciados (por edad y sexo). El autor analiza los cambios en el
acceso de la población reubicada a recursos claves como tierra, educación y empleo, en
base a información cualitativa y cuantitativa. El artículo muestra, por ejemplo, cómo
jóvenes con mayor grado educativo y líderes masculinos pueden aprovechar mejor las
oportunidades que las compensaciones recibidas en el marco de los procesos de reu-
bicación les ofrecen; mientras que para los adultos mayores, especialmente mujeres, el
desplazamiento y la pérdida de la tierra pone en peligro su subsistencia.
Por último, el artículo de Glave y Vergara nos explica el surgimiento del concepto de
economía verde y analiza los desafíos para constituirse en una opción de desarrollo sos-
tenible y de erradicación de la pobreza. Entre los retos identificados se encuentran: la
adaptación a los efectos del cambio climático; la conservación de la diversidad social y
biológica como elementos inseparables; el cambio de uso de tierra y matriz energética,
y los patrones de producción y consumo. El artículo muestra los límites que afronta
el «enverdecimiento» de la economía si no se efectúan cambios sustanciales en los mo-
delos productivos y se afianzan políticas territoriales sostenibles en el uso de recursos.
Así, el artículo sugiere una relación intrínseca entre la superación de los desafíos para
el desarrollo de una economía más verde y la posibilidad de palear las desigualdades
económicas y ambientales.
16

Agradecimientos
Agradecemos, en primer lugar, las valiosas contribuciones de los autores y la colabora-

ción que Marianne Braig y Barbara Göbel nos han brindado a lo largo de estos años.
Asimismo agradecemos a la Escuela de Posgrado y al Departamento de Ciencias So-
ciales de la PUCP, que hicieron posible el Seminario Internacional de Desigualdades el
2012 así como ser anfitriones de la Escuela de la Red en el 2013, ocasiones en que se
discutió la mayor parte de los trabajos aquí incluidos. Estas ocasiones han permitido
también estrechar lazos de colaboración entre la PUCP y la Universidad Libre de Ber-
lín, en particular con los grupos de investigación sobre Estudios Ambientales (GEAS)
y el de Conflictos y Desigualdades (GICO). Nuestro reconocimiento especial a la Red
que constituye un permanente y estimulante espacio de intercambio académico y que
hace posible esta publicación. Agradecemos también a CISEPA y a quienes apoyaron
diversas etapas en la preparación de este libro en particular a Gisselle Vila.
17

Introducción
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Wolf, Erik (2005). Europa y la gente sin historia. Capítulo XI: El Movimiento de Mercancías.
México: FCE
20

DESIGUALDADES SOCIALES E
INTERDEPENDENCIAS GLOBALES EN
AMÉRICA LATINA: UNA VALORACIÓN
PROVISIONAL1
Marianne Braig, Sergio Costa y Barbara Göbel
La creciente brecha social entre ricos y pobres se ha vuelto una vez más una problemática
social importante. Junto con su prominencia en los debates políticos recientes, la temá-
tica atrae una mayor atención en el área de las ciencias sociales. Aunque el estudio de las
desigualdades sociales ha sido tema central de la sociología moderna desde hace tiempo,
el análisis enfrenta retos empíricos y heurísticos que revelan los límites de las teorías
sociales comunes, a la vez que pone énfasis en la necesidad de superar el nacionalismo
metodológico. En el contexto de las crecientes implicaciones globales, ya no parece que
sea adecuado utilizar solo al Estado-nación como unidad primaria de análisis. Más bien,
se deben desarrollar unidades de análisis relacionales alternativas que tomen en cuenta las
estructuras transregionales en las que se incrusta el Estado-nación. Una cooperación más
sólida2 con estudios de área puede ampliar la perspectiva de las disciplinas de las ciencias
sociales, y salir de la camisa de fuerza tradicional del Estado-nación.
En este contexto, la red de investigación desiguALdades.net persigue diversos objeti-

vos. Uno de ellos es contribuir a la discusión sobre desigualdades en América Latina
al fomentar el intercambio de ideas entre estudios de área y otras ciencias sociales or-
ganizadas en disciplinas. Un segundo objetivo es proveer de insumos metodológicos y
teóricos a las discusiones actuales sobre desigualdades sociales en el contexto global. Por
último, mediante la investigación empírica en América Latina, la red también busca
contribuir a una comprensión más diferenciada de las desigualdades sociales, que tome
en cuenta las interdependencias multidimensionales y transregionales.
1 Este artículo fue publicado por primera vez en la Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales (año
LX, No. 223, pp. 209-236).
2 Lo que incluye la cooperación con la investigación crítica sobre el desarrollo.
21

Marianne Braig / Sergio Costa / Barbara Göbel
América Latina representa un punto de arranque empírico apropiado por una variedad
de razones. América Latina —incluyendo el Caribe— es la región del mundo que
muestra la mayor desigualdad social: 40% de su población se considera pobre y casi
20% extremadamente pobre. Sus sociedades se caracterizan por una distribución del
ingreso en extremo polarizada. Los coeficientes Gini de la mayoría de los países lati-
noamericanos (después de impuestos y transferencias) excede 0.5, mientras que en los
países europeos occidentales gravita 0.3 (CEPAL 2012). Aunque las diferencias de in-
gresos han disminuido recientemente en algunos países, la estructura básica de las des-
igualdades económica y social difícilmente ha cambiado. El gran nivel de desigualdades
económicas y de asimetrías de poder en América Latina no es algo nuevo. Se trata de
fenómenos históricamente persistentes, que no se pueden considerar en su longue durée
sin sus vínculos con la época colonial y el fundamento histórico de cada Estado-nación
en el curso del siglo XIX. Al mismo tiempo, las configuraciones tanto históricas como
contemporáneas de las desigualdades en los países latinoamericanos se han configurado
—y lo siguen haciendo— por sus interdependencias transregionales.
Además de estas razones empíricas, América Latina también representa un buen punto
de enfoque para promover un intercambio más concienzudo entre los estudios de área
y las disciplinas de las ciencias sociales en el contexto de los estudios sobre desigual-
dad. En América Latina, la investigación científica social sobre desigualdades se ha
desarrollado a lo largo de varias décadas para llegar a captar su multidimensionalidad y
pensar en términos de dependencias. Con la excepción de las teorías de la dependencia
de la década de 1960, el conocimiento que se produjo en esta tradición no ha llegado
a un público amplio en Alemania. Una de las metas del diseño de investigación de
desiguALdades.net, por lo tanto, es introducir los resultados de la investigación de las
ciencias sociales latinoamericanas en los debates de Alemania y Europa.
Desigualdades interdependientes: desafíos teóricos y metodológicos
A partir de los enfoques estándar (Dubet 2001; Kreckel 2004; Tilly 1998), definimos
desigualdad social como la distancia entre las posiciones de individuos y grupos en la
jerarquía de acceso a bienes socialmente relevantes (ingreso, riqueza, etcétera) y a recur-
sos de poder (derechos, participación política, cargos políticos, etcétera). A diferencia
de la investigación convencional sobre desigualdades, que examina estas posiciones
al interior de los espacios del Estado-nación, empleamos unidades de análisis que ni
son fijas, ni están predeterminadas espacialmente. Las desigualdades interdependientes
consideradas de esta manera requieren tomar en cuenta los entramados y flujos espa-
ciales entre territorios que trascienden el marco del Estado-nación. En concordancia,
las unidades de análisis se definen de manera relacional, esto es, según las estructuras
relacionales relevantes para cada pregunta de investigación específica.
22

Desigualdades sociales e interdependencias globales en América Latina
Al centro de los intereses de investigación de la Red Internacional de Investigaciones

sobre Desigualdades Interdependientes en América Latina se encuentran aquellas des-
igualdades que surgen de los entramados transregionales, y también las que se forta-
lecen o modifican mediante las interdependencias globales y las asimetrías de poder.
Por lo tanto, la red pone énfasis en tres aspectos particulares de la investigación de las
desigualdades sociales:
1. Las desigualdades sociales en los contextos de entramados globales, yendo más allá
del nacionalismo metodológico, que ha dado forma a la investigación de las cien-
cias sociales sobre desigualdades, tanto en Alemania como en América Latina. Esto
incluye la expansión de las unidades de investigación por lo general definidas de
manera espacial, para también incluir unidades de análisis relacionales.
2. Las interdependencias entre distintos ejes de estratificación: la investigación se cen-

tra en interseccionalidades entre formas de adscripción étnicas, de género y otras
que dan forma a las desigualdades sociales junto con factores específicos de la clase
social.
3. La multidimensionalidad de las desigualdades sociales: las dimensiones culturales y

socioecológicas también se toman en cuenta, además de las dimensiones socioeco-
nómicas y de poder político, que durante mucho tiempo han sido los únicos com-
ponentes centrales de la investigación sobre la desigualdad. También se consideran
los efectos espaciales y temporales de las desigualdades. Además, estas dimensiones
no se analizan por separado, sino que se estudian empíricamente mediante fenó-
menos particulares, considerando sus efectos combinados sobre las estructuras de
desigualdad en América Latina.
Enfoques en la investigación sobre desigualdad entre sociedades nacionales

y entramados globales
En la investigación sobre desigualdades, el concepto de interdependencia se refiere a

dos formas complementarias de imbricación:
a. Una forma son las interdependencias entre distintos ejes de desigualdad (clase, gé-
nero, etnicidades, «raza», lugar de residencia, etcétera), desde los que una persona o
grupo se posicionan y desde los que participan en las jerarquías socioeconómicas y
de poder político. Investigar las desigualdades desde la perspectiva del nacionalismo
metodológico implica conceptualizar la sociedad y lo social desde el Estado-nación,
sin reflejar sus implicaciones.
23

b. Se entienden las interdependencias globales como entramados entre estructuras de

desigualdad que van más allá de los espacios local, regional, nacional y supranacio-
nal. Más aún, éstas se refieren a fenómenos de desigualdad temporales tanto como
espaciales (por ejemplo, desigualdades entre generaciones, o entre diversos lugares
en regiones diferentes del mundo).
El análisis de las interdependencias entre distintos ejes de desigualdad tiene una larga
tradición en América Latina y permanece como una de las áreas centrales de inves-
tigación para las ciencias sociales de la región (Fernandes 1965; Stavenhagen 1969).
En el caso de las interdependencias globales, desde principios de la década de 1960 la
investigación social en Latinoamérica hizo contribuciones importantes e innovadoras
hacia una comprensión más profunda de las desigualdades interdependientes dentro
de un contexto global, así como entre espacios sociales más allá del Estado-nación. Las
ciencias sociales, en particular aquellas que se desarrollaron en el contexto de las teorías
de la dependencia y la marginalización, produjeron estudios sobre las sorprendentes
diferencias en riqueza tanto entre regiones del mundo, como al interior de sociedades
nacionales en América Latina. Al mismo tiempo, pusieron énfasis en la naturaleza
recíproca de las relaciones entre Estados-nación, y entre regiones del mundo. Estos en-
foques interpretaban las dependencias como consecuencia de las relaciones asimétricas
dentro de la economía mundial (Cardoso y Faletto 1979) y al interior de los Estados
latinoamericanos, para los que se toma en cuenta las dimensiones históricas.
No obstante, los debates de las ciencias sociales que dieron lugar a las teorías de la
dependencia y la marginalización se interrumpieron debido a varias discontinuidades
y a un cambio de paradigmas. A lo largo de la década de 1980, la investigación en
Latinoamérica se alejó de la perspectiva de la dependencia. Como en otras regiones
del mundo, los enfoques econométricos dominaron el campo de la investigación de
las desigualdades (Deiniger y Squire 1996; Psacharopoulos, Morley, Fiszbein, Leey y
Wood 1997), centrándose tan sólo en variables explicativas en el ámbito nacional. De
este modo, las ciencias sociales en América Latina perdieron cierto grado de profun-
didad histórica y atención teórica, distanciando el énfasis de la investigación sobre las
desigualdades sociales, para llevarlo a estudios sobre la pobreza y «la guerra contra la
pobreza». Estos estudios tuvieron el impulso, en gran medida, de las agencias de de-
sarrollo internacional, en particular del Fondo Monetario Internacional (FMI) y del
Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo (Banco Mundial), que se convir-
tieron en las financiadoras más relevantes de la investigación sobre pobreza en América
Latina. En particular, el Banco Mundial (BM) proveyó del formato y la concentración
de la investigación mediante sus World Bank Reports (Shiraishi, Yamagata y Yusuf
2009). Los estudios de ambas instituciones promovieron y alentaron una forma de
producción de conocimiento que accedía a sus propios programas. Éstos tuvieron una
enorme influencia en las agendas de investigación y en las directrices de los proyectos
24

de las organizaciones dedicadas al desarrollo internacional, así como en las perspectivas

de las consultorías en torno al diseño y gestión de las políticas públicas.
No fue sino hasta fines de la década de 1990 que el campo de la investigación en Amé-
rica Latina experimentó una reconfiguración; los estudios, una vez más, modificaron el
interés central para volver a la desigualdad social. El enfoque puramente económico se
complementó con investigaciones más amplias sobre las desigualdades. Desde enton-
ces, diversas disciplinas como la sociología, el derecho, la antropología cultural y social,
las ciencias políticas, la economía política, la geografía y la historia, han contribuido
al desarrollo de nuevas perspectivas teóricas y metodológicas, y han conducido a una
cantidad considerable de nuevos hallazgos.
Éstos son los antecedentes que incitaron una discusión más extensa en América
Latina acerca de las dimensiones, causas e institucionalización de las desigualdades.
La perspectiva clásica, centrada en la clase y el estrato, se amplió, y se colocó un
énfasis reforzado sobre factores tales como el género, la etnicidad o raza, y se asentó
la naturaleza complementaria e interdependiente entre los ejes de estratificación.
En años recientes, proliferaron los análisis cualitativo y cuantitativo que analizan las
desigualdades sociales, políticas y económicas desde una óptica específica de género,
así como estudios que documentan y analizan patrones de desigualdad cultural, étnica
o con base en la raza, como aquellos que examinan grupos poblacionales indígenas y
afrolatinoamericanos (Barros, Ferreira, Molinas Vega y Saavedra Chanduvi 2008).
La investigación histórica más reciente se ha dedicado a los entramados transnaciona-

les, subrayando la relevancia analítica del concepto de interdependencia. Al usar varias
cadenas de producción y de mercancías como ejemplos, analizan cómo se entretejen los
procesos globales (externos) y políticos (internos) (Bonanno y Cavalcanti 2011; Topik,
Marichal y Zephyr 2006). En la médula de estos estudios se ubica el papel histórico
de América Latina como abastecedora de materias primas y productos agrícolas para la
economía mundial.
El consumo global de materias primas (minerales, gas, petróleo, etcétera), así como de
productos agrícolas de América Latina (soya, palmas de aceite, entre muchos otros), ha
vuelto a adquirir importancia durante los últimos años. Esto se debe, en parte, a la de-
manda de los países en crecimiento, tales como China e India, de modo que se forman
nuevas (inter)dependencias transregionales (Gudynas 2012; Orlove, Taddei, Podestá y
Broad 2011). Las consecuencias del nuevo auge de la extracción orientada a la exporta-
ción en los ámbitos nacional y subnacional, varían ampliamente. En el caso ideal, la ten-
dencia a la extracción permitiría que el Estado tuviera entradas independientes de su base
económica nacional, con las que podría financiar transferencias sociales (dependiendo de
la orientación política del gobierno en cuestión). Localmente, el consumo global de tierra
25

y recursos naturales desencadena conflictos sociales, así como complejas negociaciones

respecto a la distribución de ganancias, costos y riesgos. Una serie de estudios recientes,
que vinculan perspectivas de la ecología política con las de investigación de conflictos
para poder investigar disputas sobre derechos de propiedad, participación, así como la
distribución de ganancias, costos y riesgos en contextos locales, nacionales e internacio-
nales, toman en cuenta los entramados transregionales de los regímenes legales indígena
y ecológico, así como las políticas públicas (Bebbington 2007; Benjaminsen, Alinon,
Buhaug y Tove Buseth 2012; Lund 2011). Estas investigaciones utilizan puntos de vista
que se centran en la interdependencia entre los distintos niveles y marcos de referencia.
También examinan el conflicto entre diferentes formas y prácticas del conocimiento en
el contexto de la relación entre los seres humanos y la naturaleza. Por lo general, no obs-
tante, estas investigaciones colocan un mayor énfasis sobre las asimetrías de poder en el
acceso a los recursos naturales que en cuestiones de desigualdad socioeconómica.
En resumen, la investigación sobre desigualdad en América Latina demuestra, en pri-

mer lugar y sobre todo, una persistencia de las desigualdades. En segundo lugar, la
investigación se ha centrado en desigualdades sociopolíticas en las que los análisis de
las relaciones de poder también incorporan la importancia de las dimensiones cultural,
étnica, pertinentes a la raza y al género, así como a otras dimensiones no específicas de
la clase social. En tercer lugar, la investigación toca cada vez más las dimensiones eco-
lógicas de la desigualdad, al investigar las repercusiones de la tendencia a la extracción,
en particular debido a los consiguientes conflictos medioambientales. Éstos no sólo se
correlacionan con la creciente importancia global de las materias primas latinoameri-
canas, sino también con la mayor percepción social de los problemas ambientales y de
recursos, como conflictos en torno a la distribución y su relevancia para el desarrollo de
la desigualdad social. Además de los acercamientos estructurales y los análisis sobre el
poder, la investigación socioecológica sobre desigualdades toma en cuenta las dimen-
siones del conocimiento y del análisis de la cultura, tales como las distintas nociones de
bienes públicos y de derechos de propiedad privada.
A pesar del amplio espectro de teorías y temas, la academia latinoamericana dedicada a

la investigación sobre desigualdades permanece, en general, analíticamente limitada al
Estado-nación (Wehr y Burchardt 2011) —a excepción de aquellos casos donde per-
siste una conexión directa con la teoría de la dependencia—. En este sentido, no se
aparta del patrón general que se observa en la investigación en las ciencias sociales,
donde predominan unidades de análisis desarrolladas desde la perspectiva de las socie-
dades nacionales. Desde este punto de vista, diferentes posiciones sociales se mantienen
ancladas en sociedades dentro de los Estados-nación; las premisas teóricas y metodoló-
gicas, así como las implicaciones de este posicionamiento, no han estado sujetas a un
cuestionamiento crítico suficiente. Esta perspectiva se apoya en las experiencias de las
sociedades respectivas, así como en el discurso público que la rodea.
26

Contribuciones recientes a la investigación global sobre desigualdades
Existe una serie de perspectivas que pueden usarse de manera fructífera para el análi-
sis de los entramados transregionales de las desigualdades sociales. La mayor parte de
las miradas comparativas adoptan perspectivas socioeconómicas basadas en la teoría
del sistema-mundo de Immanuel Wallerstein para estudiar brechas de ingreso entre
grupos de países (países centrales, semiperiféricos y periféricos) (Bornschier 2008a;
Korzeniewicz y Moran 2009).
Otro enfoque importante que toma en cuenta las desigualdades interdependientes que
existen más allá de las fronteras nacionales es el enfoque del transnacionalismo. Resul-
tan particularmente innovadoras aquellas contribuciones que investigan las desigual-
dades interdependientes de los actores, como es el caso de los migrantes (Weiβ 2005;
Weiβ y Berger 2008; Pries 2008a y 2008b), en sus marcos específicos transnacionales y
translocales. Tales estudios demuestran cómo se pueden reducir o mitigar las desigual-
dades sociales por la vía del capital social y cultural, así como por la etnicidad, en el
caso de la migración3. Las contribuciones que investigan4 las reconfiguraciones de las
estructuras sociales como la clase en espacios transnacionales, también son relevantes
(Schwinn 2008).
Los avances metodológicos recientes también han producido nuevos instrumen-

tos útiles para la investigación de las desigualdades en contextos transnacionales
(Bauböck y Faist 2010; Pries 2005 y 2007). Las publicaciones recientes sobre la
transnacionalización de derechos han jugado un papel significativo. Muestran que
los derechos globales pueden tener un efecto sobre las desigualdades sociales, que
hasta ahora no se ha investigado lo suficiente (Fischer-Lescano y Möller 2012).
Esto sin duda ha abierto nuevos caminos para la investigación de las desigualdades
dentro del contexto global. De todos modos, en la mayoría de los casos se presta poca
atención al hecho de que las desigualdades sociales son parte de una historia contin-
gente de la modernidad, que ensambla su producción en Europa, con estructuras de
desigualdad en otras regiones del mundo mediante el sistema colonial y el comercio
3 Véase: Collaborative Research Center 882 «De la heterogeneidad a las desigualdades», en especial
el Proyecto C, «De la heterogeneidad las desigualdades más allá del Estado-nación», en la Universidad
de Bielefeld. Disponible en: <http://www.sfb882.uni-bielefeld.de/de/areas/c > Fecha de consulta: 17 de
octubre de 2014.
4 Una vez más, el papel de la ciudadanía en la configuración de las desigualdades globales se investiga,
de manera predominante, utilizando perspectivas que se basan en la teoría del sistema-mundo. Véanse:
Shachar (2009); Kreckel (2006) y Greve (2010).
27

de esclavos, durante varios siglos (Randeria 2005)5. Además de la consideración de la

restricción teórico-metodológica del estudio de los procesos globales de desigualdad,
el rango empírico de los fenómenos bajo examen también puede sujetarse a la crítica.
En primer lugar y por encima de todo, una cantidad muy numerosa de los estudios
que aparecen en lengua alemana se han limitado a los estudios de los países pertene-
cientes a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).
Por tanto, la red investigativa desiguALdades.net está diseñada para crear un puente
entre hallazgos empíricos, así como entre enfoques teóricos de América Latina con el
objeto de integrarlos nuevamente al estudio en alemán sobre las desigualdades.
El concepto investigativo de desiguALdades.net
Puntos de partida
Desde su fundación en el 2009, la red de investigaciones desiguALdades.net ha busca-

do acercar contribuciones y perspectivas de distintas comunidades epistémicas que exa-
minan las desigualdades interdependientes, generando diálogo e intercambio mutuo y
expandiendo la comprensión de los procesos de imbricación mediante la introducción
de un enfoque transregional. Retomando a Reinhard Kreckel (2004), tomamos la si-
guiente cuestión como punto de partida: ¿en qué medida las posibilidades de acceso y
distribución a bienes deseables, el estatus social y las posiciones de poder en América
Latina se conforman no solo por vínculos locales, regionales y nacionales de interde-
pendencias, sino también por aquellos globales y transregionales?
Al centrarnos en los procesos globales que estructuran las desigualdades sociales y en

su carácter multidimensional, se busca contribuir a una reorientación de la investi-
gación sobre ese tema. Nuestro acercamiento a las desigualdades interdependientes y
multidimensionales abreva de los nuevos hallazgos en el campo del transnacionalismo
(desigualdad transnacional) y de la teoría del sistema-mundo (desigualdad global). Los
contextualizamos en las discusiones macrosociológicas sobre «modernidades entra-
madas» (Randeria 2005) para alcanzar una clara comprensión de las mismas (Costa
2011a). La perspectiva del transnacionalismo pone énfasis en la interconexión entre
las distintas estructuras nacionales de desigualdad. Al centro están los actores que se
mueven entre fronteras, tales como los migrantes y su incorporación en las redes trans-
nacionales o los miembros de una clase media globalizada, cuyos estilos de vida se han
desarrollado de manera semejante en las sociedades de diversos Estados-nación (Faist
5 Hasta ahora, los procesos globales de desigualdad difícilmente se han incluido en la evaluación crítica
del papel del conocimiento sobre pobreza y desigualdad social en el desarrollo de la teoría. Un ejemplo
para el caso de los Estados Unidos son O’Connor (2001) y Shiraishi, Yamagata y Yusuf (2009).
28

2010; Fraser 2010; Pries 2008a; Weiβ 2005). Las contribuciones que se fundamentan
en la teoría del sistema-mundo lidian con procesos históricos globales como el colo-
nialismo, la esclavitud, y las asimetrías en el comercio mundial, que aún dan forma a
las desigualdades contemporáneas (Bornschier 2008b; Korzeniewicz y Moran 2009;
Korzeniewicz 2011). La perspectiva de la teoría del sistema-mundo, así como la del
transnacionalismo, no limitan el rango de sus investigaciones a la comparación de
sociedades contenidas dentro de fronteras nacionales; también desarrollan unidades de
investigación analíticas (Pries 2005, 2007 y 2008b) que permiten que la investigación
se centre en flujos entre espacios con diferentes niveles de entramados. La investigación
en ciencias sociales, tradicionalmente se enfocaba en el estudio de las sociedades nacio-
nales en Europa Occidental y América del Norte; esta perspectiva debe expandirse para
incluir los entramados entre distintas regiones y desigualdades del mundo, y buscar
nuevas unidades de análisis.
Resulta importante subrayar en este punto que las unidades de referencia constituidas po-
líticamente, relacionadas con el Estado-nación, continuarán teniendo significado6. Más
allá de esto, utilizar unidades analíticas que no se limitan al espacio nacional o subnacional,
nos permite demostrar cómo las desigualdades sociales en América Latina fueron creadas
y adquirieron forma (y aún es así), de manera significativa, por interdependencias
transnacionales y procesos globales. Nuestros resultados muestran al mismo tiempo que
—pese a la aceleración de la globalización— las arenas políticas donde las negociaciones
en torno a acceso a recursos, participación política y social, distribución de riqueza y
recursos han permanecido, ha sido principalmente en el contexto nacional y en el subna-
cional. Aunque las arenas políticas actualmente se ven más influidas por factores globales
como los actores transnacionales, la división internacional del trabajo, y marcos legales
internacionales (que ejercen efectos particulares sobre la economía, el comercio, el medio
ambiente y las poblaciones indígenas, así como sobre la producción de conocimiento),
éstas permanecen en gran medida orientadas hacia unidades ligadas a fronteras territo-
riales nacionales y subnacionales. Por tanto, los procesos globales y las interdependencias
transnacionales que crean y/o dan forma (parcialmente) a las estructuras de desigualdad,
no tienen un espacio correspondiente en las arenas políticas en las que las negociaciones
sobre políticas redistributivas y participativas toman lugar.
En el marco de la Red Internacional de Investigaciones sobre Desigualdades Interdepen-

dientes en América Latina, se logró ampliar los enfoques de la investigación internacional
6 El llamado a contar con un enfoque investigativo más amplio y abierto ante las desigualdades no
busca descartar los «factores nacionales» de las mismas. Las instituciones estatales de bienestar social (na-
cionales), por ejemplo, juegan un papel central en el equilibrio de las asimetrías; dimensión que también se
toma en cuenta en el trabajo que lleva a cabo la red investigativa desiguALdades.net. Véase: Bach (2008);
Esping-Andersen (1990).
29

e interdisciplinaria de las desigualdades, al tomar las perspectivas presentadas más arriba

como puntos de partida. Junto con las escalas analíticas propias de las sociedades de los
Estados-nación, las regiones mundiales, el sistema mundial, y de la sociedad mundial,
también se pudieron considerar unidades de referencia que tomaron en cuenta los entra-
mados transregionales en su completa profundidad histórica. También fue posible especi-
ficar, de manera más precisa, cómo las configuraciones transregionales de la desigualdad7
se reprodujeron y transformaron durante las distintas fases de la globalización.
El estudio de las desigualdades interdependientes
El análisis de las desigualdades interdependientes8 en América Latina resulta particu-

larmente adecuado para la ampliación de las perspectivas presentadas en este trabajo.
Por ejemplo, los entramados ahora involucran más casos que a las potencias coloniales
europeas de antes. En la actualidad, los contextos transpacíficos de entramados ad-
quieren influencia sobre la creación de desigualdades en América Latina (Rosales y
Kuwayama 2012). Estas relaciones sur-sur se traslapan y modifican las configuraciones
de desigualdad de las relaciones transatlánticas, incluyendo la del «Atlántico del sur» y
la de El Atlántico negro (Alencastro 2000; Gilroy 1993), así como también las trans-
regionales y translocales dentro de las Américas, que han dominado al subcontinente
latinoamericano a lo largo de las últimas centurias (Boatcă 2011).
Mediante un análisis más detallado de las configuraciones transregionales de la des-

igualdad, buscamos desarrollar unidades de análisis que sean mucho más adecuadas
para la investigación empírica, para poder hacer más visibles y comprensibles las re-
laciones interdependientes que constituyen y modifican las desigualdades sociales.
Fundamentamos nuestro uso del término «configuraciones» en las interdependencias
dinámicas de Norbert Elias (1996, pp. 139-140), que provienen de la interrelación
recíproca entre agencia y estructura. Transregional, a su vez, significa que estas redes de
interdependencia no se predefinen de manera espacial —por ciudad, país o fronteras
del Estado-nación—, sino que más bien surgen de otras redes de interdependencia, y
están en constante cambio dentro de éstas.
7 En el contexto de la migración transnacional y, más tarde, de las consecuencias distributivas de la mi-

gración, Ludger Pries cita a Norbert Elias (1986) cuando habla de espacios sociales transnacionales como
«contextos sociales de entramados» [soziale Verflechtungszusammenhänge] (Pries, 1996, p. 467). Véase
también Pries (2008a 2008b). Como se explicará a continuación, el término «configuración» desempeña
una función diferente en nuestra investigación de la que tiene en la de Pries.
8 Latinoamérica se ha conformado por entramados transregionales desde la época colonial, y su lugar
en el mundo ha cambiado en el contexto de la intensificación de estos entramados transregionales. Véase:
International Research Training Group, «Entre espacios. Movimientos, actores y representaciones de la
globalización». Disponible en: <http://www.lai.fu-berlin.de/entre-espacios/index.html>. Fecha de consul-
ta: 17 de octubre de 2014.
30

Para nuestros propósitos, utilizar el concepto de configuración —en el sentido de una

red de entramados— tiene ciertas ventajas. El concepto, usado en este sentido, sus-
pende las divisiones disciplinarias y analíticas que ha adoptado el enfoque tradicional
de la sociología para tratar los niveles sociales que existen dentro de un Estado-nación,
desafortunadamente utilizado hasta este momento sin tomar en cuenta las limitaciones
implícitas del mismo. Desde hace tiempo, los problemas internacionales se han dejado
de lado en las investigaciones de los procesos sociales internos, porque se consideraba
que pertenecían al campo de las relaciones internacionales, una subdisciplina de la
ciencia política y no de la sociología. Según Elias, tales separaciones no se sostienen en
los análisis de las configuraciones:
[J]e weiter sich die Interdependenzverflechtungen über die ganze Menschheit

hin ausgebreitet ha-ben und je enger die Verflechtung der verschiedenen Staaten
der Menschheit geworden ist, umso weniger einträglich ist es, die Erforschung
dieser beiden Ebenen der menschlichen Gesellschaft nach Fächern zu trennen.
[...] Wo immer man hinblickt, stößt man auf die Interdependenz der inner-
staatlichen und der zwischenstaatlichen Prozesse9 (Elias 1983, p. 75).
De este modo, el concepto de configuración nos permite utilizar un enfoque sensi-

ble al contexto y relacional, que supere los espacios esencialista e ideológico (como
cultura y nación), al colocar entramados e imbricaciones al centro de su atención. Al
hacerlo, no solo se supera el concepto de Estado-nación entendido como contenedor
social, sino que la idea misma de tener niveles claramente separados al interior de és-
tos (niveles subnacionales) y al exterior (niveles múltiples nacionales), también queda
superada. El concepto nos permite ir más allá del enfoque de la «interdependencia de
los procesos internos e interestatales» (Elias 1983, p. 75) y mirar a otros espacios (más
allá del Estado-nación y al interior de éste)10, conformados por la dialéctica entre pro-
cesos externos e internos. El concepto de configuración, en el sentido de una red de
interdependencias, nos parece útil porque nos permite ilustrar las relaciones entre dis-
tintos actores de una variedad de contextos estructurales, por un lado, y el movimiento
entre distintos espacios y niveles, por el otro. Las configuraciones transregionales de
las desigualdades incluyen procesos dinámicos de negociaciones en torno al acceso
y distribución de recursos materiales e inmateriales, que pueden reunir a actores del
ámbito local (por ejemplo, a pobladores indígenas), a corporaciones transnacionales y
9 Cuantos más entramados de interdependencia estén difundidos sobre toda la humanidad, y más estre-
chos se vuelvan estos entramados entre los distintos Estados, es menos beneficioso dividir estos dos niveles
de la sociedad humana en disciplinas de investigación independientes (…) Dondequiera que miremos,
encontramos la interdependencia entre procesos internos e interestatales.
10 Investigamos al Estado como traductor y mediador entre las interdependencias globales y los ejes
internos de Desigualdad.
31

gobiernos nacionales, con instituciones internacionales, como algunas cortes, en redes

interdependientes.
Resultados iniciales
En primer lugar, posicionamos la investigación de las interdependencias regionales

dentro del marco de los desarrollos recientes en la investigación sobre desigualdades. El
cuadro siguiente presenta las características distintivas de nuestro enfoque por entra-
mados, en relación con las perspectivas del sistema-mundo, y con los estudios sobre la
transnacionalización de la desigualdad social.
El concepto de configuraciones de desigualdad es importante para poder identificar

una unidad de análisis relacional y abstracta adecuada, que pueda englobar los elemen-
tos que resulten relevantes para la desigualdad, desde una óptica transregional, lo cual
nos permite delinear el contexto teórico analítico en el que deseamos colocar nuestra
investigación. Sin embargo, ya que «configuraciones de desigualad» es un concepto
abstracto, a menudo resulta insuficiente, operativamente, para las investigaciones em-
píricas. Por lo general, resulta necesario traducir el término a categorías intermedias,
apropiadas para cada contexto. En la investigación empírica, términos como «régimen»
y «cadenas» son muy útiles para esta finalidad. No obstante, aún se debe considerar
si la sostenibilidad de estos términos no se limita en sí misma por su origen teórico y
los contextos empíricos, o si la configuración conceptual resulta ser útil precisamente
debido a su calidad abstracta.
Cuadro 1. Perspectivas de investigación de desigualdades globales
Desigualdades
Sistema mundo Transnacionalismo
entramadas
Configuraciones de de-
Unidad de Regiones del mundo cen- Espacios transnacionales sigualdad relacionales, no
análisis tro/ semiperiferia/ periferia plurilocales definidas de manera espacial
Perspectiva
temporal Diacrónica Sincrónica Diacrónica y sincrónica
Flujos globales (comer-
Centro de cio internacional, flujos Clases transnacionales, fa- Movimientos, estructuras y
atención financieros, etc.) milia, redes de migrantes actores transregionales
Fuente: Costa (2011a, p. 16).
Para poder describir de manera concreta los aspectos relevantes de una configuración
transregional de desigualdad específica, mediante categorías y conceptos intermedios
que provengan de distintas disciplinas y tradiciones teóricas, tales como «régimen» (por
32

ejemplo, regímenes de género, de bienestar social, de raza), «cadenas de mercancías» o

«cadenas de cuidado», para capturar de esta manera y de modo más preciso el tema de
investigación, también es necesario cuestionar el origen de tales términos intermedios,
así como la postura que representan. En el caso de «régimen», el concepto demuestra
cómo se tratan diversos aspectos de las racionalidades de los entramados en diversas
tradiciones disciplinarias. Esto nos permite tratar con la variedad de dimensiones de
desigualdad presentes de diversas maneras, analíticas y empíricas.
Conceptos de régimen
En la subdisciplina de las relaciones internacionales, el término régimen engloba

acuerdos internacionales y regulaciones legales entre distintos Estados, así como entre
organizaciones privadas y no gubernamentales. De acuerdo con Stephen D. Krasner
(1982), éstos representan formas de cooperación internacional, gobernadas por normas
y reglas, que sirven para manejar problemas y conflictos en distintas áreas de políticas
en las relaciones internacionales, y que crean un rango específico de regulaciones políti-
cas e institucionales. Los regímenes surgen, se expanden y refuerzan mediante procesos
de negociación. Se pueden castigar las violaciones y las desviaciones mediante sancio-
nes o procesos de «inculpar y avergonzar», dependiendo de cómo se les refuerce en lo
formal. Un ejemplo es el régimen internacional de derechos humanos y el régimen glo-
bal para el clima, ya que ambos permiten que (partes de) la comunidad internacional
establezcan regulaciones supranacionales dentro del espacio de un régimen que puede
influir en los procesos de toma de decisión nacionales (Haggard y Simmons 1987).
El concepto como tal es una unidad analítica de investigación, útil para comprender
los entramados formales e informales de las reglamentaciones en un área específica y
hasta cierto punto. Sus limitaciones se encuentran en su capacidad de dar cuenta de las
asimetrías de poder, de los procesos de dependencia e interdependencia11, así como de
representar procesos históricos.
Por estos aspectos, es mejor un tipo de enfoque diferente, uno que vincule el concepto
de régimen con la gubernamentalidad de Michel Foucault (1994). Aquí, régimen sig-
nifica la urdimbre de discursos, instrumentos y prácticas que una potencia disciplinaria
puede utilizar para hacer que el sujeto y sus interacciones sociales se conformen res-
pecto a la norma y, de ahí, que su supervisión y control llegue a todas las esferas de la
vida social. Partha Chaterjee (2006) aplica exitosamente este tipo de conceptualización
de régimen, caracterizado por el poder, en el contexto de los estudios poscoloniales.
Examina los procesos que se imbrican en la interdependencia entre distintas socie-
11 Robert Keohane y Joseph Nye (1977) fueron figuras centrales para la inclusión de las interdependen-
cias en el estudio de los regímenes.
33

dades, así como la influencia del régimen sobre distintos ejes de estratificación. Estos
ejes consisten de técnicas y tecnologías de gobierno, que hacen de los ciudadanos me-
ros objetos de políticas públicas, más que sujetos políticos autónomos; los regímenes
supervisan y regulan todos los aspectos de la vida. En particular, aquellas sociedades
que experimentaron un gobierno europeo colonial, muestran una conexión entre la
fragmentación de la ciudadanía y una resistente jerarquización y categorización de la
población en subgrupos. En este proceso perpetuo de clasificación y reglamentación, se
utilizan categorías que datan de la época colonial y se incorporan a la vida cotidiana, así
como al comportamiento social de los individuos. Las configuraciones de desigualdad,
como los regímenes de raza y género, se pueden analizar de esta manera (Costa 2011b).
Un tercer componente del concepto de régimen relevante para nosotros ha estado pre-
sente durante un período considerable de tiempo. El uso del concepto de régimen en
la investigación sobre desigualdad data del estudio de regímenes de bienestar social en
Europa Occidental, desarrollado por Gøsta Esping-Andersen (1990). En este estudio,
utiliza el clásico concepto de régimen de la ciencia política, que incluye la regulación
de las formas de la vida social mediante un conjunto institucionalizado de principios,
normas y procedimientos formales e informales. Sin embargo, estos tipos de perspec-
tivas hasta ahora solo se han aplicado para dar forma a campos en torno a políticas
públicas, tales como políticas sociales, fiscales y familiares, así como al papel de género
en sociedades limitadas a Estados-nación, y a comparaciones entre regímenes europeos
occidentales. Aplicar el concepto a América Latina (Martínez Franzoni y Sánchez-An-
cochea 2012; Schachar 2009; Wehr 2009) requiere de una meticulosa consideración
de las intersecciones entre los diferentes ejes de desigualdades (además de la clase, la
etnicidad, el género y la raza), los procesos transnacionales y los desarrollos históricos.
Los procesos transregionales que afectan de manera directa la regulación de las formas
de la vida social —en este contexto de regímenes de bienestar social— pueden incluir:
a. La informalización de los mercados de trabajo, que experimentó un crecimiento

masivo durante la apertura de los mercados latinoamericanos en la década de 1990,
lo que en parte condujo a un descenso de las relaciones empresariales formales y a
una reducción de las contribuciones para la seguridad social.
b. La migración y la consecuente creciente importancia de las remesas en sus efectos

de bienestar específicos (ya sea individual o local).
c. La interdependencia de las políticas fiscales respecto de las entradas por pago de

materias primas (tales como la financiación de trasferencias sociales a partir de in-
gresos con base en la exportación de materia prima).
34

El concepto de cadenas de valor
Otra manera de definir y captar el concepto de configuración es centrarse en los bienes

materiales e inmateriales, en sus movimientos entre distintos espacios y en sus interde-
pendencias. Examinar la producción, el transporte, el consumo y la introducción de
bienes de exportación al mercado como cadenas de valor y sus entramados mutuos,
se extiende más allá de las escalas analíticas atadas al Estado-nación, y se concentra en
las interacciones relacionadas con el cruce de fronteras. Los bienes materiales, como la
soya, el aceite de palma, el azúcar, la cocaína, etcétera y sus cadenas de producción y de
materias primas (Bonanno y Cavalcanti 2011; Topik, Marichal y Zephyr 2006), no son
los únicos temas en la discusión sobre los procesos transnacionales de la desigualdad;
las cadenas globales de cuidado, que se vinculan de manera cercana con los procesos
transnacionales de migración (en particular aquellos de las mujeres), también han sido
sujetas a análisis (Lutz 2008 y 2009).
Estos conceptos se han aplicado de manera exitosa y fructífera en una serie de proyectos
de investigación empírica —en especial en tesis doctorales— desde la Red Interna-
cional de Investigaciones sobre Desigualdades Interdependientes en América Latina12.
Debe subrayarse que no solo estamos reconociendo una dependencia estructural sim-
plista respecto a las configuraciones globales. Para nosotros, el mercado global no es
solo una fuerza exógena. Más bien tomamos en cuenta cadenas concretas de produc-
ción extractiva y de mercancías (por ejemplo, en la minería o en la agroindustria) que
conectan distintos espacios naturales, económicos, políticos y culturales; vinculan a
actores sociales y grupos de poder en contextos supranacional, subnacional o local, del
mismo modo que a las corporaciones multilaterales que producen en el ámbito local
sobre redes transregionales, con consumidores locales que obtienen materiales agrícolas
de otras regiones del mundo, sobre modelos de consumo globalizados, dominados por
bienes cárnicos (por ejemplo, productores de soya de la región del Chaco argentino y
consumidores de carne en Beijing y Berlín). Mediante tales cadenas se crea valor y se
(re)distribuye en distintos sitios; el acceso tanto a los recursos como al valor producido
se asigna de manera muy desigual. Al mismo tiempo, la explotación de los recursos na-
turales incurre en ciertos costos y riesgos ecológicos (por ejemplo, la pérdida de bienes
ambientales y el daño a la integridad de los ecosistemas). Las ganancias de algunos se
acompañan de pérdidas distribuidas de modo desigual, tanto en lo espacial como en
lo temporal. Estas pérdidas no se manifiestan exclusivamente en el presente; también
tienen un impacto futuro que —a su vez— se distribuye de manera desigual. Además,
es la población local que vive en el lugar de origen de los recursos la que acarrea las
consecuencias de los costos y riesgos actuales y futuros, mucho más que otros actores
12 Véase: <http://www.desigualdades.net/investigacion/index.html>. Fecha de consulta: 17 de octubre

de 2014.
35

que forman parte de la cadena de valor y se quedan con la mayor parte de las ganancias.
Mientras que los beneficios de la recuperación y el procesamiento de materias primas
minerales y agrícolas se cosecha más allá de lo local, y a menudo incluso más allá del
contexto nacional (incluso, en su mayoría se acumulan en el transnacional), los costos
medioambientales de la explotación de los recursos se externalizan solo localmente, es
decir, se transfieren sobre todo a la población local.
Estas poblaciones locales a menudo reaccionan participando en movimientos sociales

que protestan contra la explotación global de la tierra y de los recursos naturales del
medio ambiente en que viven. Las cuestiones sobre derechos de acceso, participación
en procesos de toma de decisiones, acceso a las ganancias y compensación por daños
ambientales, se encuentran al centro de los conflictos y las negociaciones (Bebbing-
ton 2012; Martínez-Alier 2002; Svampa y Antonelli 2009). La resistencia también se
puede articular mediante alianzas con otros actores sociales y organizaciones no guber-
namentales transnacionales. La explotación global de recursos naturales y las cadenas
de valor involucradas reflejan los entramados transregionales existentes, a la vez que el
debate social sobre los efectos de las cadenas de valor conecta diversos espacios, actores,
e instituciones.
El estudio de la naturaleza crecientemente globalizada, del uso de los recursos natura-

les locales y los productos agrícolas configurados cada día de manera más y más global,
su participación en cadenas de valor globales, así como su efecto sobre las desigualdades
sociales, vuelve concreto otro aspecto que se discutirá con mayor detalle más adelante.
Se trata del papel de los entramados internacional, nacional y subnacional, de sus tras-
lapes y de la inconmensurabilidad de los distintos marcos legales (regímenes legales),
prácticas del derecho, y políticas sectoriales (economía, comercio, investigación, medio
ambiente, derechos humanos, derechos de grupos indígenas, etcétera) en las caracterís-
ticas de las desigualdades sociales y sus negociaciones locales y subnacionales.
En conclusión, al considerar el medio ambiente como un prisma de desigualdades

interdependientes, podemos analizar minuciosamente las cadenas de valor globales en
su total complejidad.
Ejemplos de desigualdades interdependientes
Para demostrar cómo se puede utilizar el concepto de configuración para definir aún
más el concepto de régimen, presentamos a continuación tres ejemplos de proyectos
de investigación que se llevan a cabo en la Red Internacional de Investigaciones sobre
Desigualdades Interdependientes en América Latina.
36

Regímenes de coexistencia interétnica
Nuestro primer ejemplo parte de una investigación sobre las desigualdades sociales en
la población afrolatinoamericana. Estimada en alrededor de 160 millones de personas,
representa una tercera parte del total poblacional de América Latina y el Caribe. Desde
los puntos de vista socioeconómico, cultural, y político, los afroamericanos en la ac-
tualidad son tan heterogéneos como el total de la población del subcontinente (Costa,
2011a). Por tanto, esta configuración transregional de la desigualdad no está consti-
tuida por un grupo demográfico homogéneo difuso a la largo de distintos contextos
nacionales, sino por sus interdependencias, que son las que ligan a esta población entre
sí. Desde una perspectiva histórica, el comercio de esclavos y la esclavitud representan
una red transregional de interdependencias. El intercambio actual (y muy activo) entre
organizaciones antirracistas transnacionales y la difusión de políticas antirracistas a lo
largo de los países del norte y del sur de América, constituye el entramado más impor-
tante que puede llevar a una reducción de las desigualdades entre los grupos afrolati-
noamericanos y otras poblaciones que habitan la región.
En el estudio de estos entramados, varios investigadores de la Red aplican el concepto

«regímenes de coexistencia interétnica». Un régimen incluye el principio de estratifica-
ción, los discursos políticos, las prácticas políticas, los marcos legales correspondientes
y las interacciones cotidianas. Algunos resultados preliminares de nuestra investigación
se presentan en el siguiente cuadro:
Cuadro 2. Regímenes de coexistencia interétnicos: afrolatinoamericanos
Características del régimen Estratificación/

Entramados transregionales
(temporalidad) Principio de distribución
Comercio esclavista. Comer-
Esclavitud (hasta el siglo XIX) Por casta cio triangular atlántico
Nacionalismo racista (desde Intercambio científico Europa
fines de la esclavitud hasta Adscripción con base en la - Las Américas (racismo cien-
1930) raza tífico)
Nacionalismo mestizo (1930 Adscripción de clase con base Circulación de conceptos cul-
- 1990) en la raza turalistas (Las Américas)
Alianzas antirracistas trans-
nacionales (Atlántico negro),
Bienestar social compensato- Adscripción de clase con base entramados legales, organiza-
rio (desde 1990) en la raza, poblaciones objetivo ciones multilaterales
Fuente: Costa (2011a).
37

La especificación de estos cuatro regímenes de coexistencia presenta una configuración

transregional de la desigualdad en su forma actual, sin pasar por alto su historicidad
(Góngora-Mera 2012). Además, este acercamiento facilita la descripción y el análisis
de los entramados transregionales y de las características nacionales (las distintas carac-
terísticas del mestizaje, las diversas políticas compensatorias, etcétera).
Regímenes interdependientes de bienestar social
Este eje de investigación consiste en el estudio de los regímenes de bienestar social

interdependientes, haciendo hincapié en las instituciones, los actores políticos, sus ins-
trumentos y en las dependencias determinadas por las trayectorias históricas (Skocpol
y Rueschemeyer 1996).
La constitución y configuración de los regímenes de bienestar se investigan al vincular

varios ejes de las desigualdades entre sí (raza, etnicidad, género, clase). De manera
semejante, enfrentar las categorías de los regímenes de bienestar de Esping-Andersen
(1990), con la diferenciación social con base en el género, mediante la teoría social
feminista, ha llevado a resultados críticos y fructíferos (Betzelt 2007; Füller 2004; Les-
senich, Olk y Ostner 1998). Las investigaciones llevadas a cabo fuera de los Estados
Unidos y de Europa Occidental, por lo general se han limitado a la comparación de
algunos aspectos específicos y se han basado en una amplia gama de casos en lo indi-
vidual. Uno de estos casos es el latinoamericano; por un lado, como laboratorio de
políticas sociales orientadas al mercado (como la privatización de servicios educativos
y de salud, o la conversión del sistema de pensiones de un sistema redistributivo a un
sistema de seguridad social, acumulador de capital) y, por otro, como ejemplo de la
continua fragmentación del régimen de bienestar social iniciada en la década de 1980,
ocasionada por el diseño e implementación de programas focalizados que han tenido
como meta a grupos específicos en la guerra contra la pobreza (Braig 1997 y 2004;
Martínez Franzoni y Voorend 2009).
Más allá de esto, nuestros intereses se centran en los efectos de los entramados trans-
regionales sobre los regímenes de bienestar social. Hemos observado, en primer lugar,
cambios radicales en el mercado laboral. La apertura de los mercados laborales latinoa-
mericanos condujo no solo a una migración masiva transfronteriza, sino también a la
informalización de los modos de ocupación, en conexión con el aumento de activida-
des comerciales informales (como la venta callejera) y de servicios personales (como el
trabajo doméstico y el transporte por taxi). Esto afectó a los sistemas sociales nacionales
de manera directa, tanto en la dimensión de los ingresos (por ejemplo, con la reducción
de la base de contribuidores y, por tanto, del ingreso para los sistemas de seguridad
social), así como para los egresos (por ejemplo, con el recorte de los derechos de los
contribuyentes, déficits presupuestales, divisiones entre tipos distintos de beneficiarios
38

de la seguridad social, pérdida de derechos sociales y fragmentación de grupos meta).

La leve disminución en la disparidad de ingresos observada en años recientes (López-
Calva y Lustig 2010) y el surgimiento de una llamada «nueva clase media» en algunos
países latinoamericanos (Ferreira, Messina, Rigolini, López-Calva, Lugo y Vakis 2013)
puede atribuirse, en su mayor parte, al crecimiento económico inducido de manera
externa (principalmente debido a la mayor demanda global de materias primas y pro-
ductos agrícolas) y a la transformación de los mercados laborales conectados a este tipo
de actividad económica.
En segundo lugar, los procesos externos que dieron forma a la política social en Amé-
rica Latina merecen un examen. Se trata de los flujos financieros provenientes del exte-
rior que, o se redistribuyen entre instituciones estatales (ingresos por productos de ex-
portación, transferencias para el desarrollo, préstamos de los mercados internacionales
de bonos) o se trata de remesas conectadas con la migración masiva que modifican de
manera directa la distribución del ingreso entre las unidades domésticas. Lo que estas
fuentes financieras tienen en común es que dirigen las políticas sociales, locales o na-
cionales, hacia una red de interdependencias entre cadenas de valor, que existe más allá
de la economía nacional. Los Estados latinoamericanos también intentan intervenir en
esta red de interdependencias. Los ingresos externos adquiridos durante el auge de las
materias primas de años recientes, han posibilitado que los Estados latinoamericanos
aumenten sus gastos y transfieran pagos (por ejemplo, en las áreas de la educación y la
salud), sin modificar la distribución nacional del ingreso mediante el cobro de impues-
tos sobre la propiedad o el ingreso. Sin embargo, tal combinación de falta de aumento
de los impuestos sobre la renta y la expansión de los gastos por transferencias ha tenido
un efecto regresivo, que resulta en pocas mejoras en el intento por reducir las diferen-
cias entre la distribución de la renta primaria y secundaria en América Latina (después
de ingresos y transferencias), en especial en comparación con la mayoría de los países
europeos. La experiencia histórica muestra que una fuerte dependencia de los procesos
globales para el crecimiento (como la exportación de materias primas), es objeto de una
alta inestabilidad y de distorsiones periódicas, lo que limita, al mismo tiempo, el rango
de opciones de reacción estatal de cara a la estructuración global de las desigualdades.
Para poder revisar críticamente el concepto de régimen, tal como lo usa Esping-Ander-
sen (1990) en el contexto latinoamericano, y para ilustrar los procesos de desigualdad
en sus interdependencias históricas, debemos colocar los entramados presentes en su
contexto histórico cabal. El cuadro siguiente representa una consideración inicial de los
tipos de regímenes de bienestar social interdependientes:
39

Cuadro 3. Regímenes interdependientes de bienestar social
Características del régimen Estratificación/ Entramados

(temporalidad) Principio de distribución transregionales
División internacional del
trabajo formada en las épo-
Fragmentación social me- cas colonial y poscolonial;
diante la imposición de de- incorporación selectiva de-
rechos universales sobre una pendiente de los recursos al
Sociedades liberales limitadas sociedad corporativa; aisla- comercio mundial abierto;
bajo gobiernos oligárquicos miento racista sobre pobla- internacionalización parcial
(siglo XIX a principios del ción pobre y trabajadora, de de la élite y de sus estilos de
XX) mujeres, negros e indios. vida.
Dependencia de las expor-
taciones de materia prima y
de bienes de inversión, de los
aranceles e impuestos asocia-
dos. Regulación estatal de los
entramados globales: políti-
Urbanización, estructuras cas proteccionistas industria-
modernas de empleo, clases. les y sociales; mercados finan-
Establecimiento de insti- cieros controlados; regímenes
tuciones más nuevas entre internacionales de derecho en
Parte de la modernidad or- Estado, sindicatos y agroin- el mercado laboral, política
ganizada. Regímenes auto- dustrias (tripartitas); a la vez social (OIT), e intercambio
ritarios nación - populistas marginalización de partes es- de prácticas dentro de Amé-
(1930 - 1970/1980) pecíficas de la población. rica Latina (tripartitas).
Dependencia de las expor-
taciones; reducción de los
Informalización del mercado ingresos estatales; migración
laboral; política social orien- masiva y remesas; transferen-
tada a grupos meta; nuevos cias financieras con límites;
Régimen liberal transicional derechos específicos para gru- regímenes internacionales de
(1980 - 1990) pos dados. derechos.
Fuente: Wagner, 1995.
Conclusión
desiguALdades.net trabaja con perspectivas investigativas que toman en cuenta la mul-

tidimensionalidad de las desigualdades y sus interdependencias transregionales, desde
perspectivas tanto sincrónicas como diacrónicas, con base en el fenómeno de la des-
40

igualdad social observadas en América Latina (véanse las diversas contribuciones en la

desiguALdades.net Working Paper Series)13.
Utilizar unidades relacionales de investigación desarrolladas para problemáticas especí-

ficas (regímenes de género y de raza, cadenas de valor y regímenes de bienestar social),
ha dado resultados particularmente fructíferos. Sin embargo, aplicar estas unidades
relacionales de investigación en una red de investigaciones internacional e interdisci-
plinaria, también exige una consideración crítica respecto a la transferibilidad de estos
conceptos. Nos esforzamos por lograrlo al discutir los conceptos clave de manera siste-
mática, estableciendo con claridad los puntos específicos de las perspectivas disciplina-
ria y teórica, y al crear un lenguaje y términos en común. Estos incluyen los conceptos
de configuración y regímenes planteados en este artículo, así como los conceptos de
ciudadanía, entre otros.
La discusión crítica de los diferentes enfoques en la investigación sobre las desigualda-

des en contextos global y transnacional (en particular las teorías del sistema-mundo y
los enfoques del transnacionalismo) agudiza el foco de las perspectivas analíticas pre-
sentadas por desiguALdades.net, tanto en Alemania como en la investigación interna-
cional sobre desigualdades. Estos enfoques ayudan a desarrollar con mayor amplitud
las profundidades espacial y temporal de las contribuciones de la red a la perspectiva
de los entramados.
Nuestros resultados empíricos iniciales, que han sido útiles en el proceso de desarrollo
de nuevas unidades de análisis, revelaron claramente las discrepancias entre la estructu-
ración global de las desigualdades sociales y la negociación de los elementos de redistri-
bución que se localizan principalmente en las arenas políticas nacionales y subnaciona-
les. Estos hallazgos iniciales nos han permitido especificar la pregunta de investigación
planteada al principio de nuestra pesquisa: los procesos globales, ¿cómo estructuran
las desigualdades en la actualidad e históricamente? Ahora podemos formular pregun-
tas más específicas sobre la discrepancia entre los procesos globales de estratificación
y las negociaciones políticas nacionales y subnacionales. Las preguntas centrales que
planteamos para el desarrollo ulterior de nuestros análisis son: ¿en qué arenas políticas
específicas se llevan a cabo las negociaciones en torno a las desigualdades sociales, tanto
para mantener la distancia social, como para promover una redistribución progresiva?
¿Qué discrepancias surgen de las estructuras de desigualdad creadas y (en parte) con-
formadas globalmente y las arenas políticas de negociación en gran medida nacionales
y subnacionales?
13 Disponible en: <http://www.desigualdades.net/Working_Papers/index.html>. Fecha de consulta: 17

de octubre de 2014.
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47

LA CAPTURA DEL ESTADO EN LOS TIEMPOS
DE LA GLOBALIZACIÓN
Francisco Durand
La discusión teórica e interpretativa sobre la captura del Estado peruano por las cor-
poraciones (grupos de poder económico y multinacionales, y los gremios asociados a
ellos) ha cobrado fuerza en la segunda década del siglo XXI a raíz de la llegada al poder
de Ollanta Humala (2011-2016). Las principales razones que alimentaron este debate
fueron que siendo o pareciendo un líder de izquierda, no teniendo contacto previo
con estos agentes económicos, ni considerando sus puntos de vista en su programa
de gobierno, giró de pronto hacia ellos apenas elegido y formado su gobierno. Esta
reorientación, que el gobierno llama «pragmática» y sus críticos «traición», implicó
para Humala aceptar sus recomendaciones para colocar en puestos claves del aparato
económico a técnicos que «dieran confianza al sector privado» y abrazar sin reservas el
modelo económico de libre mercado que da prioridad a las grandes inversiones.
Sin embargo, esta discusión data de mucho antes. Tanto en el Perú como en otras
partes del planeta se ha discutido si la prevalencia política de diverso tipo de intereses
económicos llega al punto en que pueden «comprar» o «dictar» leyes. No es, como
mal podría interpretarse, una discusión limitada a países del Tercer Mundo o antiguas
repúblicas soviéticas. También en los países desarrollados el concepto se ha utilizado
a raíz del salvataje bancario ocurrido luego de la crisis global del 2008-2009. Las ra-
zones son la incapacidad de los organismos regulatorios de actuar con independencia
antes de la crisis, y por el hecho que durante y luego de la crisis no se manifestaron
signos de que los Estados actuarán con independencia de los intereses financieros.
Más bien organizaron un salvataje que los convertía en los primeros beneficiarios de
las políticas y programas de los Estados, y debido a que luego de la crisis la respuesta
fiscalizadora y regulatoria fue considerablemente débil, a pesar de considerarse a los
grandes intereses financieros de Wall Street de Nueva York y la City de Londres los
49

Francisco Durand
principales responsables de la gran crisis. El hecho que el Estado corriera al rescate de

bancos y financieras y buscara la forma de apoyarlos de diversos modos llevó a generar
movimientos de protesta como Occupy Wall Street. Aunque en otros países de América
Latina, orientados por corrientes populistas y socialistas, han surgido casos de «Esta-
dos liberados» (Venezuela, Bolivia, Ecuador), indicando los cambios en las relaciones
grandes intereses económicos-Estado, en varios otros (Perú, México o Costa Rica) se ha
logrado estabilizar estas relaciones. Por lo demás, aquellos que se salieron de la órbita
bien pueden regresar el día de mañana.
Debido a esta riqueza de casos y usos del concepto en varios continentes, la impresión
que queda es que estamos viendo el nacimiento de un nuevo campo de estudio, la
captura del Estado, a nivel global. A continuación, un recuento teórico del round más
reciente de discusión sobre el polémico tema y un análisis de los factores que impulsan
este fenómeno, considerando las variaciones que muestra, en el caso peruano.
Este artículo desarrolla un enfoque crítico en base a un caso de captura y busca con-
tribuir analizando elementos específicos que otros estudios no toman en cuenta. El
Perú terminó generando la condición de captura del Estado después de 1990, en un
contexto de debilidad estatal, fragilidad de la sociedad civil y concentración del poder
político y económico, pero experimentando un proceso de democratización a partir de
2000 que hizo variar la modalidad de captura de «extrema» a «moderada» sin dejar de
expresar una continuidad durante tres gobiernos consecutivos.
El debate
En las décadas de 1980 y 1990, cuando América Latina y los países de Europa oriental
experimentaron una transición económica y política, los analistas se concentraron en
estudiar los llamados «mercados emergentes» y los procesos de «consolidación demo-
crática». En el siglo XXI, cambió el énfasis dado que numerosos países en desarrollo
seguían abrumados de problemas y todavía luchaban por lograr un mayor crecimiento
e inclusión social. Temas como la corrupción, la debilidad institucional y la escasa
consolidación democrática comenzaron a ser considerados como importantes factores
para entender «qué pasa» y «qué no funciona». En este contexto más realista emergió el
tema de la captura del Estado.
La mayor preocupación en los primeros estudios sobre captura del Estado fue que los
políticos y los hacedores de políticas fueran seducidos por la posibilidad de generar
rentas en un contexto de arbitrariedad decisional, debilitando la posibilidad de conso-
lidar el modelo recomendado de market democracies. De ahí la necesidad de determinar
«qué salió mal» durante las transiciones en algunos países, de estudiar cómo se usó el
50

nuevo poder económico y político, y precisar cuáles eran los costos (mala asignación
de recursos, baja calidad de las políticas, desarrollo institucional y un clima de negocios
inestable).
Los estudios se centraron en la corrupción, siendo los países de la antigua Unión Sovié-
tica, en particular Rusia y sus «oligarcas», los casos más críticos, o México, Colombia
y Perú en el caso de América Latina. Estos estudios, auspiciados por organizaciones fi-
nancieras internacionales, conceptualizaron a la captura del Estado como una forma de
corrupción y utilizaron encuestas para comparar casos. Debido al poder institucional
de dichas organizaciones, se volvió a despertar un debate desarrollado tiempo atrás por
sociólogos y economistas políticos (Drazen 2000; Neuman 2005).
Dos perspectivas básicas sobre la captura del Estado han emergido desde entonces. La
convencional, que concibe la captura del Estado como una desviación peligrosa del
camino correcto del desarrollo, que se manifiesta cuando las empresas de todos los
tamaños «compran […] leyes y decretos» (Hellman y otros 2000a). Las corporacio-
nes son vistas como influyentes, como actores que tienen la «capacidad […] de tener
un impacto en la formulación de las reglas de juego básicas sin necesidad de recurrir
necesariamente a los pagos privados» (Hellman y otros 2000b). En esta perspectiva,
las «malas redes» corruptas pueden controlar a los gobiernos y obtener incluso repre-
sentación en organizaciones internacionales, mientras las corporaciones constituyen
las «buenas redes» (Moreno 2007, p. 3). Este acercamiento normativo asume que las
naciones pueden desarrollarse y prosperar con mercados fuertes y Estados mínimos,
pero deben ser cuidadosos con las «mafias» y la captura del Estado.
De a pocos fue surgiendo un enfoque alternativo con una mirada crítica a la captura del
Estado, yendo más allá de la corrupción y argumentando que las corporaciones eran en
realidad los «actores captores» debido a que obtenían acceso privilegiado e influencia
indebida sobre el aparato estatal, logrando que los funcionarios «cedan a la presión» y
defiendan los intereses privados a costa del interés público (Eisner 1993; Campbell 1998;
Bruszt 2001; Távara 2005). Este enfoque tenía una mirada amplia en tanto veía la inte-
racción entre la concentración del poder económico y el político, el sistema de rendición
de cuentas y la calidad institucional del Estado, indicando también que podían existir
distintas modalidades de captura (Omelyanchuk 2001). En términos de propuestas, bus-
caba una mayor y mejor regulación para balancear los intereses públicos y privados.
Un estudio dinámico y panorámico
El estudio del caso peruano intenta profundizar el análisis de la captura del Estado des-
de la perspectiva crítica y contribuir ilustrando empíricamente hasta donde es posible
51

Francisco Durand
dicha captura y especificando cuándo, cómo, en qué contexto y qué costos genera. La
hipótesis principal es que la captura del Estado se logra principal pero no únicamen-
te vía el control de las designaciones en áreas claves del gobierno. Intenta asimismo
explicar las modalidades de captura (extrema, moderada) al estudiar las variaciones
experimentadas en el pasado inmediato (1990-2012). De esta forma, los dos lados
de la ecuación de la captura del Estado, la oferta (las corporaciones) y la demanda (el
Estado), se analizan en detalle.
El estudio de ambas modalidades de captura del Estado se basa en los siguientes funda-
mentos analíticos. La captura del Estado empieza con la introducción de políticas neo-
liberales en 1990. Esta es una variable contextual clave. El neoliberalismo fortalece el
ambiente en el que la captura del Estado emerge: facilita el crecimiento del sector privado
y dentro de este, de corporaciones nacionales y multinacionales, mientras que reduce los
poderes estatales, abriendo los aparatos encargados de la toma de decisión a la influencia
del sector privado, al mismo tiempo que dispersa y le dificulta actuar a la sociedad civil.
Las políticas para disminuir el rol regulador del Estado, reducir el personal, privatizar,
abrir los mercados y desregular, hacen que el Estado sea un blanco mucho más fácil para
los «capturadores corporativos». En nuestra visión, la captura del Estado florece bajo el
neoliberalismo y allana el camino hacia la extrema concentración del poder económico
(una de las variables independientes clave), proceso que se introduce sin mayor debate y
que se refuerza con el autoritarismo. El objetivo de las corporaciones es el Ejecutivo, limi-
tándose a esa esfera de influencia en condiciones autoritarias, pero luego, con el retorno
de la democracia, recurren a otros instrumentos, como la financiación de campañas y el
lobby, para lograr darle continuidad a la captura del Estado.
La meta principal de los actores económicos más poderosos es tener una influencia
directa y permanente en áreas claves del gobierno que tienen que ver con los asuntos
económicos. Hacen esto con el fin de generar políticas, prevenir cambios, monitorear
su implementación y defender «derechos adquiridos». Este estudio, entonces, no se
restringe a las entidades regulatorias, como otros (Eisner 1993), sino que observa los
mayores centros decisionales.
La captura del Estado es más una cuestión de acceso que de influencia. Se ejerce prin-
cipal pero no únicamente a partir de una presencia directa en áreas claves. La captura
del Estado se vuelve una realidad debido a la habilidad de los privados para colocar a
los creadores de políticas y, visto en el mediano plazo, en el uso de la «puerta giratoria»
entre el sector público y el privado.
Adicionalmente, la sociedad civil lucha por ejercer libertades y derechos, y para hacer
que las corporaciones y el Estado rindan cuentas, especialmente pero no únicamente
cuando disfruta de libertades.
52

Las variables y condiciones políticas codeterminan la captura del Estado. Mientras

más débiles sean las formas de rendición de cuentas horizontales (dentro del Estado)
y verticales (con la sociedad civil), más extrema la forma de captura. Mientras más
modernos y relativamente autónomos sean los aparatos del Estado, es más dable que
ocurran esfuerzos para enfrentar, limitar o revertir la captura de este. Esta condición
provoca tensiones y conflicto dentro y fuera del Estado. Resulta obvio que es más fácil
para los captores operar con burocracias débiles, psicológicamente subordinadas, con
fondos escasos, ineficientes y corruptas. Todo ello prospera en sistemas autoritarios. No
obstante, algunas dependencias del Estado funcionan de forma meritocrática y alojan
funcionarios que tratan de revertir o controlar este tipo de situaciones.
El estudio del caso peruano demuestra la evolución de la captura de una modalidad

extrema a una moderada. La modalidad extrema, como se indica en el cuadro 1, se
desarrolló durante la administración de Fujimori (1990 - 2000). Tras la restauración
de la democracia en 2000, la dinámica política cambió, abriendo espacios para una
mayor rendición de cuentas. En este contexto la captura del Estado se volvió modera-
da, aunque tiende a reproducirse porque la concentración del poder económico se ha
profundizado y porque los captores se las arreglan para acomodarse a las circunstancias
políticas cambiantes, confiando en sus redes y en la experiencia ganada en el periodo
previo.
Cuadro Nº 1. Modalidades de captura del Estado
Concentración del Concentración del Calidad de la Sociedad

Captura del Estado
poder económico poder político burocracia civil
Modalidad extrema
Alta Alta Baja Reprimida
(1990 – 2000)
Modalidad moderada
Alta Baja Baja Proactiva
(2001 – 2006)
Elaboración propia.
Este trabajo se apoya en una metodología de seguimiento del proceso construida en

base a entrevistas semi-estructuradas, análisis de documentación oficial, además de no-
ticias, reportajes y otras fuentes secundarias. Asimismo, se basa en la experiencia per-
sonal del autor como consultor para dos comisiones investigadoras del Congreso sobre
crímenes económicos, formadas durante la administración de Toledo (2001 - 2006).
El trabajo enfatiza la necesidad de especificar los costos de la captura del Estado, es-
cogiendo casos de obtención de renta mediante impuestos y/o corrupción que están
medianamente documentados e investigados. El estudio se enfoca en los Convenios
de Estabilidad Tributaria (CET) suscritos por grandes corporaciones, exoneraciones
53

Francisco Durand
tributarias para diversas actividades económicas, incluyendo a los sectores líderes y a la

evaluación que se hizo de las empresas a propósito de las normas de fusión empresarial
(DS 120-94-EF). En consecuencia, el texto prioriza los organismos que juegan un
papel clave en las decisiones sobre asuntos económicos y de impuestos: el Ministerio
de Economía y Finanzas (MEF), el sector más poderoso en el gabinete ministerial, y
en la administración de los impuestos por la Superintendencia Nacional de Adminis-
tración Tributaria (SUNAT), el organismo relativamente autónomo para el acopio de
las rentas internas.
Neoliberalismo
La captura del Estado contemporánea está relacionada con las políticas neoliberales.
Esta variable contextual es importante porque el neoliberalismo definió nuevas reglas al
especificar las áreas de políticas públicas desde donde se generaba una mayor captación
de rentas, y al provocar cambios en la fuerza relativa de los actores que favorecieron a
las corporaciones.
El neoliberalismo en el Perú empezó de una manera más drástica y autoritaria que

en otros países de América Latina. Fue adoptado abruptamente en 1990 por el go-
bierno de Alberto Fujimori en condiciones crecientemente autoritarias. Aunque fue el
ganador de elecciones libres y justas, empezó a concentrar el poder en el Ejecutivo a
expensas del Congreso y de las instancias judiciales, y al interior del mismo Ejecutivo,
en la presidencia, el MEF y el aparato de seguridad. Esta doble concentración de poder
fue vista como necesaria para poner orden en medio del caos, siguiendo un modelo
de modernización autoritaria similar al Chile de Pinochet (1973 - 1989). Los efectos
combinados de la alta concentración de poder político y económico con instituciones
y una sociedad civil débiles, generaron una modalidad extrema de captura del Estado,
hasta que casi todas las formas de rendición de cuentas dejaron de operar.
El giro radical en políticas públicas fue en parte gatillado por las necesidades de fi-
nanciamiento del Estado, la carencia de reservas internacionales y la fuga de capitales.
Estos factores hicieron del Perú un Estado más dependiente del capital internacional
que otros países. El financiamiento externo fue el único recurso disponible de ayuda
económica. El crédito se otorgó bajo la condición de que los cambios en las políti-
cas, monitoreados por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, fueran
adoptados para «estabilizar la economía». La insólita influencia de instituciones neoli-
berales internacionales, una situación económica desesperada —y la correspondiente
concentración de poder político para corregirla—, llevaron a la introducción de una
de las formas más drásticas y autoritarias de neoliberalismo en el continente (Gonzales
de Olarte 1998).
54

En estas apremiantes circunstancias iniciales, el poder Ejecutivo adoptó una nueva

política económica externamente recomendada. Un total de 923 decretos ejecutivos
fueron emitidos entre principios de 1991 y diciembre de 1992 (Boloña 1993). El MEF
jugó un rol central en este proceso apoyado por Fujimori, la comunidad financiera
internacional y el sector empresarial, implementando políticas prescindiendo de un
debate público. Inicialmente el MEF operó con autorizaciones del Congreso, pero des-
de junio de 1992 el golpe presidencial contra el Congreso y el sistema de justicia (un
evento que «empoderó» a los otros dos centros operativos del Ejecutivo, la presidencia
y el aparato de seguridad), el MEF actuó por sí solo.
Fue precisamente en ese momento, definido por el entonces ministro Carlos Boloña
como un «paréntesis constitucional», que los responsables de políticas del MEF emi-
tieron 745 decretos en unos pocos meses, representando el 80% del total del tsunami
legislativo. Tras las elecciones de 1995, el MEF inició reformas y generó rentas con apo-
yo de un Congreso controlado (Arce 2006). El cambio se consolidó con la aprobación
de la Constitución neoliberal de 19931.
Cabe anotar algunas áreas grises. Las reformas neoliberales fueron inicialmente más
institucionales y menos orientadas a la generación de rentas. Dado el contexto y las
influencias externas, las políticas apuntaron a cambios generales para modernizar la
parte económica del Estado. Como ocurrió en otros países, el proceso de reforma fue
coherente (Grindle y Thomas 1991), pero no carente de intereses. En este momento
el Estado peruano experimentó una reforma administrativa parcial, un hecho que hizo
que la captura del Estado fuera más difícil y presentara desafíos en el largo plazo.
Gracias a la extraordinaria calidad del equipo, a la adopción de un riguroso sistema de

méritos y a su autonomía administrativa, la SUNAT se convirtió en el mejor ejemplo
de una efectiva reforma administrativa (Durand y Thorp 1998). En el periodo inicial,
el sistema de justicia también experimentó una reforma parcial (creación de un Tribu-
nal Constitucional). Las agencias regulatorias (designadas por el presidente con parti-
cipación de grupos de interés, incluyendo a las empresas) así como diversas agencias,
fueron transformadas en organismos autónomos o semi-autónomos. Adicionalmente,
el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) también fue liberado de operadores
políticos y se le confirieron poderes estrictos, aunque limitados a asuntos de regulación
monetaria. La SUNAT y el BCRP eran las agencias burocráticamente más avanzadas,
pero operaron como dos islas de modernidad. Además, el MEF luchó arduamente en
el periodo de poscrisis (1992 - 2000) para influenciar o subordinar a todas las superin-
1 En la Constitución de 1993, auspiciada por Fujimori e intereses empresariales, se introdujeron polí-

ticas en pro del mercado y contra el trabajo, así como la noción de que el Estado se limita a tener un «rol
subsidiario» en la economía.
55

Francisco Durand
tendencias y agencias subordinadas, así como para reducir su autonomía y de ese modo
facilitar la captación de rentas. Coincidentemente, el MEF no experimentó ninguna
reforma administrativa de importancia, hecho que podría indicar que los captores no
estaban verdaderamente interesados en reformarlo sino en utilizarlo.
La razón por la cual algunas ramas y agencias del gobierno se modernizaron durante la
crisis se relaciona a la necesidad sistémica de tener mejores instituciones con el fin de
mejorar la implementación de políticas. Sin embargo, a medida que la crisis se disipó
y los intereses corporativos se fortalecieron a mediados de la década de 1990, este sen-
tido de urgencia para formular políticas coherentes desapareció. Cuando se pasó a una
situación poscrisis de «business as usual», las agencias autónomas como el BCRP y la
SUNAT fueron neutralizadas o capturadas para facilitar los favores económicos.
En este contexto, el MEF fue rápidamente fortalecido como el principal centro de de-
cisión económica, convirtiéndose así en el objetivo principal de los captores. El MEF
preparaba y ejecutaba el presupuesto, diseñaba y ejecutaba políticas económicas en
las pocas ocasiones que el Congreso intervino, o las decidía por decreto. También su-
pervisaba a las agencias reguladoras, con excepción del BCRP y, por un tiempo, de la
SUNAT. Mientras el gobierno de Fujimori concentraba poderes y le daba al MEF carta
blanca, se institucionalizó la captura del Estado. El MEF se dedicó entonces a elimi-
nar los mecanismos de control interno dentro del poder Ejecutivo, a subordinar a la
SUNAT y aislar al BCRP, mientras que Fujimori y el aparato de seguridad controlaba
todos los canales para la supervisión ejecutiva, congresal, judicial y de la sociedad civil,
eliminando lo poco que tenía el país en materia de rendición de cuentas. Vladimiro
Montesinos y los servicios de inteligencia, un aliado de los intereses empresariales, dis-
puestos a organizar la corrupción a gran escala, hicieron el resto, incluyendo un control
creciente de los medios de comunicación de masas (Dammert 2001).
En este contexto depredador se aceleró una modalidad extrema de captura del Estado
que derivó en la conformación de un sistema organizado de rentas, mezclado con actos
de corrupción, situación en la cual las «redes buenas» (corporaciones, organizaciones
internacionales) interactuaron con las «redes malas» (funcionarios de Estado corrup-
tos), que operaban casi con plenos poderes.
En la era neoliberal, las dinámicas de búsqueda de rentas fueron confinadas a ciertas

áreas de política pública, mientras otras fueron reducidas o eliminadas. Las leyes y re-
gulaciones concernientes a la aplicación de impuestos y a las privatizaciones, facilitaron
una proyección más agresiva de los intereses empresariales en las políticas públicas.
Con el fin de estimular la oferta y cumplir con la lógica de las rentas, los hacedores de
políticas insistieron en poner un fuerte énfasis en las protecciones legales a los grandes
inversionistas, en particular a las corporaciones multinacionales, vía CET, así como con
56

exoneraciones tributarias. La falta de transparencia y rendición de cuentas facilitó la

adopción de estas políticas puesto que los funcionarios públicos operaban en un entor-
no discrecional y en un contexto en el que no existía rendición de cuentas ni horizontal
(dentro del Estado) ni vertical (desde demandas de la sociedad civil). En las áreas de
políticas relacionadas a estimular la demanda, el neoliberalismo hizo lo opuesto al eli-
minar o reducir los aranceles, el crédito y las rentas por tipo de cambio, así como varios
otros subsidios (Boloña 1993).
Nueva estructura de poder
El efecto combinado de los cambios de políticas inducidos desde el exterior —repen-

tinos, drásticos y autoritarios—, creó las condiciones para una extraordinaria acumu-
lación del poder del sector privado, todo ello facilitado por el hecho de que las institu-
ciones de la sociedad civil y las fuerzas sociales que podían disputar este nuevo poder
estaban debilitadas. Las corporaciones se convirtieron en las mayores beneficiarias de
la privatización, la desregulación y la liberalización económica. A las privatizaciones
de alrededor de 150 empresas estatales, aceleradas desde 1994, siguió una ola de ad-
quisiciones, nuevas inversiones y fusiones, fortaleciendo la concentración del poder
económico, proceso que continuaría con fuerza en las décadas siguientes, aumentando
la dependencia del Estado sobre el capital2. La apertura al mercado ofreció oportunida-
des extraordinarias para nuevas inversiones productivas y financieras protegidas por los
Acuerdos de Estabilidad Jurídica (AEJ), facilitados por la Constitución de 1993. Entre
los años 1991 y 2000 fueron firmados un total de 332 CET por el MEF y el Ministerio
de Energía y Minas (MINEM), siendo 286 firmados con multinacionales. Finalmente,
importantes compañías locales y hasta grupos de poder comenzaron a ser comprados,
desatándose una ola de más de 600 fusiones3.
En pocos años, un puñado de multinacionales poderosas y corporaciones locales termi-

naron controlando las comunicaciones, la banca y los fondos de pensiones, proceso que
continuó en nuevos campos de inversión como la minería y la agricultura. Durante los
años noventa aumentaron los poderes represivos del Estado, justificados como «lucha
contra el terrorismo»; aumentó asimismo el control sobre la prensa y se reforzaron los
servicios de inteligencia. En este clima represivo, las organizaciones sociales populares
casi desaparecieron de la escena política. Ni siquiera los sindicatos más fuertes fueron
capaces de organizar resistencia de forma efectiva. El Perú se volvió socialmente silen-
2 150 empresas estatales fueron vendidas al mejor postor por un total de $9200 millones, comenzado el
sector privado a reinar en la economía. De ellas, las 16 compañías más grandes fueron vendidas por $4500
millones de dólares, facilitando la concentración económica.
3 La República, Lima, 12 de febrero de 2003.
57

Francisco Durand
cioso durante los años noventa, dando una impresión falsa de vivir en un tiempo de
«paz, prosperidad y orden».
Nombrando a la gente correcta
La captura del Estado se produjo una vez que los intereses del sector privado empeza-
ron a determinar el proceso de nombramientos en el aparato económico del Estado. El
objetivo principal de los captores vinculados o respaldados por grandes empresas fue-
ron los centros principales de toma de decisiones, para de esta manera influir en todo
el ciclo de políticas públicas: formulación, implementación y evaluación de políticas
económicas.
La influencia empresarial sobre los presidentes y los partidos de turno, antes y durante
el proceso de nombramientos, activó la captura del Estado, estableciendo un criterio
para limitar las candidaturas a un puñado de individuos con las «credenciales correc-
tas». De producirse elecciones libres, los financiamientos de las campañas crearon o
recrearon el contexto donde la captura del Estado sería iniciada y continuada. Una vez
ocurrida, las fuerzas internas y externas del sector corporativo monitorearon la captura
del Estado para garantizar su continuidad. La influencia de los grandes negocios no se
limitó a la parte capturada del aparato estatal, en tanto varios mecanismos de defensa
e influencia comenzaron a operar para garantizar la captura o reinstaurarla si se perdía
o debilitaba.
Debe tomarse en consideración que aunque la captura del Estado fue muy fuerte en los
años noventa, no fue uniforme ni exenta de problemas. Algunos organismos y funcio-
narios, de acuerdo a las circunstancias, lucharon por bloquearla. Los captores entonces
no pudieron controlar todos los organismos en todo momento. Por lo mismo, cada
vez que la situación política o económica entraba en crisis, se generaba incertidumbre
entre los captores. Lo mismo en periodos electorales, dado que la mayoría pobre tiene
predominio en el voto, por lo que la modalidad moderada de captura del Estado es
más factible bajo regímenes democráticos. Existe un balance más alto de poder entre
las ramas gubernamentales y formas más eficientes de activar mecanismos de rendición
de cuentas verticales y horizontales. Los regímenes políticos, entonces, condicionaron
la captura del Estado.
Debido a que el MEF tenía la posición ministerial más relevante —seguida por la
SUNAT, dada la predominancia de la recaudación tributaria—, enfatizamos estas dos
instancias para analizar el nombramiento y rotación de su personal dirigente. Una
captura exitosa depende de factores como la tradición burocrática, la calidad de las ins-
tituciones, las relaciones interorganizacionales, los niveles de autonomía que tiene y las
58

normas que regulan los procesos de nombramiento. El MEF siempre fue un ministerio
heterogéneo: era dirigido por un pequeño círculo de administradores que ganaban
salarios elevados, quienes convivían con una masa burocrática poco capacitada y con
bajas remuneraciones. El ministerio nunca se modernizó, de modo que los funciona-
rios en la cima y la base están acostumbrados a idas y venidas de cabezas de los ciclos
políticos sin ofrecer mayor resistencia. En el círculo dirigente los políticos colocaban
a asesores legales privados, de consultoras y/o empresas que intentaron o planearon
cambiar políticas a favor de sus clientes. En suma, el MEF se acostumbró fácilmente a
la captura del Estado.
La situación de la SUNAT, luego de experimentar una gran reforma en 1991 y des-

vincularse del MEF, fue distinta. Gracias a las reformas la política de administración
tributaria se volvió autónoma y eficiente (Durand y Thorp 1998). Al modernizarse la
institución, los tecnócratas se opusieron y resistieron la captura del Estado, hasta que el
MEF o el presidente de la república designaron superintendentes asociados a los intere-
ses privados. Dado su rol y sus nuevas atribuciones, la lucha por el poder de la SUNAT
fue mucho más intensa. Cabe considerar que la tributación se convirtió en la renta
predilecta bajo el neoliberalismo, pero fue descubierta justo cuando la administración
tributaria desarrolló la capacidad de conducir auditorías y sancionar firmas vinculadas
a casos de elusión de impuestos, evasión y fraude (Estela 2001, pp. 106-108). Sin em-
bargo, a pesar de su positiva historia institucional, la SUNAT fue pronto neutralizada
y luego capturada.
Debido a una fuertemente enraizada tradición de autonomía y personal altamente

calificado, el BCRP gozó de más independencia que la SUNAT. El director ejecutivo
y parte del directorio fueron designados por el Congreso, lo que requiere un amplio
consenso político. Aunque este trabajo no trata de otros organismos reguladores, es
conveniente saber que bajo Fujimori surgió una nueva generación de agencias regula-
doras de energía, comunicaciones, fondos de pensiones, que fueron dirigidas por juntas
directivas designadas por el presidente. Los miembros fueron escogidos por grupos
de interés y representantes de consumidores. Estas agencias eran modernas y semi-
autónomas. Sin embargo, su financiamiento dependía del MEF, motivo por el cual se
mantuvieron bajo su órbita. De acuerdo a José Távara, quien trabajó en la Defensoría
del Pueblo supervisando a las agencias reguladoras en los años noventa, «poco se hizo
respecto a transparencia, participación y rendición de cuentas» (Távara 2005).
Las preguntas básicas de las dinámicas específicas de la captura del Estado (cuándo,
cómo, quiénes, a qué costo) son usualmente las más difíciles de responder. Los inves-
tigadores enfrentan problemas en determinar las causales de los procesos de nombra-
mientos, identificar las rentas, estimar acuciosamente los costos y entender, más gene-
ralmente, la racionalidad en la toma de decisiones en condiciones de captura. Aun así,
59

Francisco Durand
existen casos paradigmáticos que están mejor documentados o investigados. Una vez
identificados, es posible analizar cómo los actores actúan en el largo plazo y contestar
esas preguntas.
Las personas designadas al MEF nos dan la primera clave para iluminar el problema
y revelar patrones que emergen una vez que se observa el uso de la «puerta giratoria»
entre el sector privado y público (Durand 2003). Nótese el cambio. Desde 1990 hasta
2006, a diferencia de anteriores gobiernos, la selección de ministros del MEF pasó
de políticos a economistas de organismos internacionales y corporaciones. Durante
el gobierno populista de García (1985-1990) todos los ministros del MEF fueron o
miembros del partido o economistas independientes asociados, o leales al partido. Con
Fujimori ello cambió y este nuevo patrón, que continuó más allá de su gobierno, era
un indicador del nuevo peso adquirido por el sector privado con Fujimori y el neoli-
beralismo, así como la mayor influencia de los organismos financieros internacionales
y las corporaciones.
Desde julio del 1990 hasta noviembre de 2000, el presidente designó a empresarios
como Juan Carlos Hurtado Miller, Carlos Boloña, Jorge Camet, Víctor Joy Way y
Efraín Goldenberg. También se designaron economistas trabajando para corporaciones
o asesores íntimamente asociados a las grandes empresas como Jorge Baca.
Sin embargo, durante el gobierno transicional de Paniagua —nombrado por el Con-

greso tras el colapso del régimen fujimorista—, las designaciones no estuvieron tan in-
fluenciadas por intereses corporativos. Entre noviembre de 2000 y julio de 2001, entró
al MEF Javier Silva Ruete, economista con entrenamiento formal en el BCRP y fuertes
vínculos con el grupo Romero, pero se nombró a un superintendente técnico en la
SUNAT, que entró con instrucciones de controlar la captura del Estado y eliminar las
rentas y la corrupción. El gobierno de Toledo (2001 - 2006), fuertemente influenciado
por intereses corporativos durante su campaña, nombró en el MEF al gerente de trans-
nacionales Pedro Pablo Kuczynski. Este fue reemplazado por Javier Silva Ruete luego
de una crisis del gabinete y reinstituido en el 2003, hasta su reemplazo por Fernando
Zavala, un economista de Apoyo (una consultora corporativa). Pedro Pablo Kuczynski
pasó entonces a presidir el gabinete.
El segundo gobierno de García (2006 - 2011) siguió el mismo patrón, designando a Luis
Carranza —un economista del Banco Bilbao Vizcaya Argentaria, quien fue brevemente
viceministro del MEF en 1998 y el 2005— como cabeza del MEF. Luego salió del gabi-
nete en la crisis del 2009 para ser reemplazado por Luis Valdivieso, que venía del Fondo
Monetario Internacional (FMI). Cuando renunció Valdivieso, Carranza entró nueva-
mente por un tiempo siendo seguido por Ismael Benavides, del grupo Interbank. Con
Humala, entró al MEF Miguel Castilla, el viceministro del gobierno de García.
60

Por lo tanto, ningún economista autónomo proveniente del ámbito académico o del
gobierno, que fuera independiente de los intereses corporativos o los organismos inter-
nacionales, ha sido considerado para presidir el MEF en más de 20 años.
El uso de la «puerta giratoria» revela la importancia de un mecanismo que conecta

los centros gravitacionales de la política con lo económico. Si contamos todos los go-
biernos, Silva Ruete, por ejemplo, ha sido cuatro veces ministro; Kuczynski tres veces;
Castilla ha sido viceministro primero y luego ministro. Carranza fue viceministro dos
veces y luego dos veces ministro.
En el caso de la SUNAT, desde la reforma de 1991 hasta el 2006 (incluyendo al primer

designado por la administración de García en el 2006), el gobierno ha seleccionado
superintendentes, ya sea por decisión presidencial (Manuel Estela, Sandro Fuentes,
Adrián Revilla, Enrique Díaz) o por decisión ministerial, lo que significa desde el MEF
(Jorge Baca —antes de ser nombrado en el MEF—, Jaime Iberico —quien reemplazó
al primero luego de ser nombrado ministro—, Rosario Almenara, Luis Arias, Beatriz
Merino, Nahil Hirsch y Laura Calderón). Los seleccionados tienen orígenes diversos.
De los once elegidos, seis fueron economistas o abogados con entrenamiento en el
gobierno, mayormente provenientes del BCRP (Estela, Arias, Díaz, Revilla, Calderón)
y del MEF (Hirsh); uno abogado privado y antiguo consultor de SUNAT (Fuentes);
dos economistas o contadores corporativos (Baca e Iberico); y una gerente corporativa
y abogada independiente (Merino).
El criterio empleado indica que, con algunas excepciones, la meta en la SUNAT fue
seleccionar a administradores profesionales o expertos en tributación. De todos estos
superintendentes, los únicos que han gozado de un mayor nivel de autonomía y han
peleado para defender el interés público, fueron los primeros dos dispuestos por el go-
bierno de Fujimori (Estela y Fuentes, desde febrero de 1991 hasta mayo de 1994); Díaz
(quien duró solo dos meses empezando desde julio de 2000); y Arias (seleccionado por
el gobierno de transición de Paniagua en noviembre del año 2000, defenestrado luego
por Toledo en julio de 2001).
Es importante señalar que todos ellos formaron parte del equipo de reforma original
que modernizó y limpió la SUNAT a principios de los 90. El resto vino de otros
ámbitos, estando sujetos a una fuerte presión desde el MEF, o fueron directamente
designados por dicho ministerio con el objetivo de garantizar la captura de la SUNAT.
La pérdida de la autonomía de la SUNAT ante el MEF se volvió evidente con la desig-
nación de Baca en mayo del 1994 (Estela 2002; Taliercio 2001).
La autonomía de la SUNAT duró muy poco, lo que era previsible al avanzar la captura
del Estado. Sin embargo, a pesar de los episodios de arbitrariedad, corrupción y bús-
61

Francisco Durand
queda de rentas, y debido a los altos niveles de institucionalidad, gracias a la reforma de

la SUNAT de 1991, esta se mantuvo como un organismo prestigioso y eficiente (Estela
2001). Desde el momento que Baca se convirtió en superintendente en 1996, siendo
nombrado por el ministro Camet —con la excepción de Arias, quien trabajó para el
gobierno de Paniagua— la SUNAT estuvo total o parcialmente subordinada al MEF, y
sujeta a las dinámicas y consecuencias provenientes de la captura del Estado.
Modalidad extrema (1990-2000)
La captura del Estado en el Perú empezó durante una transición política, cuando el
presidente Fujimori decidió destacar como ministros de Economía y Finanzas solo a
personas íntimamente conectadas o pertenecientes al sector privado y los organismos
del Consenso de Washington. El golpe de 1992, la aprobación de la Constitución
pro empresarial del 93, las políticas públicas y la represión, tuvieron un doble efecto:
fortalecieron a las corporaciones y debilitaron a los sindicatos y a la sociedad civil.
La captura del Estado se acentuó con el nombramiento de Jorge Camet como Ministro
de Economía y Finanzas, antes Ministro de Industria y exlíder de la Confederación
Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP) —la confederación de
negocios peruana—, en reemplazo de Carlos Boloña. Camet se mantuvo en el poder
por cinco años y seis meses (desde el 9 de enero de 1993 hasta el 6 de junio de 1998),
convirtiéndose en el ministro de Economía con más años en servicio. Una vez en el
poder, rápidamente él y su círculo cercano de asesores internos y externos extendieron
su influencia sobre la SUNAT y otras agencias regulatorias, mientras que, al mismo
tiempo, limitaron el rol del BCRP a asuntos monetarios.
La captura del Estado post era Camet fue facilitada por la extrema concentración de
poder político y económico que continuó bajo la batuta de otros ministros de Eco-
nomía en escenarios políticos más complicados. En 1998 la crisis financiera forzó al
gobierno a suspender algunas exoneraciones fiscales a pesar de la oposición de la indus-
tria, al tiempo que Fujimori intentaba otra reelección para el año 2000.
Las decisiones políticas tomadas por la presidencia, el MEF y el aparato de inte-

ligencia del Estado —los tres grandes centros de poder de los 90—, ayudaron a
mutilar los mecanismos gubernamentales de control. Operaron con un Congreso
servil, mientras el gobierno silenció y acosó a la oposición; compraron, literalmen-
te, a gran parte de los medios de comunicación, que rápidamente se convirtieron
en parte de las «malas redes» (Dammert 2001). El régimen también debilitó todas
las organizaciones populares con medidas represivas, siendo la guerra contra el
terrorismo el argumento utilizado para neutralizar a la sociedad civil (Schowalder
62

2002). Hacia fines de los años noventa no existía una rendición de cuentas hori-
zontal ni vertical.
La crisis política del fujimorismo provocó cambios en el modo de la captura del Estado,
gracias a que ocurrió en ese contexto una repentina activación de organizaciones de la
sociedad civil y la democratización, que demandaron una mayor rendición de cuentas.
Antes de la crisis, pocos medios de comunicación y organizaciones de la sociedad civil
escaparon de la tendencia opresiva del régimen, mientras que solo en contadas oca-
siones se atrevían a retarlo. La forma más extrema de concentración de poder político
abrió las puertas al abuso, las rentas y la corrupción, beneficiándose colectivamente el
sector corporativo y un pequeño círculo de firmas «políticamente conectadas».
Pasado un tiempo, y a fin de asegurar el acceso y la expansión de la influencia de las cor-

poraciones, el mecanismo de «puerta giratoria» se institucionalizó cuando los captores
lo usaron regularmente como un cinturón de transmisión entre el sector público y pri-
vado, mientras en paralelo se activó la financiación de campañas electorales y el lobby.
Debido a su poder de decisión e íntimas conexiones, los captores generaron rentas en la

forma de exoneraciones fiscales que beneficiaron a empresas en determinados sectores
económicos (particularmente en minería, petróleo, gas y banca) y, más generalmente,
a las corporaciones con CET.
Los programas de privatización y adquisiciones, de acuerdo a los comités de investiga-

ción del Congreso, fueron dos formas extraordinarias de renta atadas una a la otra. Las
empresas estatales fueron vendidas a los postores más altos en un contexto de corrup-
ción y discrecionalidad. Estas desviaciones burocráticas indicaron una forma más ex-
tendida de renta y/o corrupción, todos ellos casos donde el MEF estuvo directamente
involucrado (Dammert 2001; CIDEF 2001; Ugarteche 2005).
Las rentas se hicieron visibles en dos áreas de política fiscal. La ley de fusión —DS 120-
94-EF— hizo posible fusiones libres de impuestos y la subsiguiente revaloración de los
bienes, lo que disminuyó la carga tributaria de las empresas. Bajo las reglas existentes,
los bienes revaluados libremente se basaron en estimados de las compañías y fueron
realizados sin supervisión alguna del Estado. En principio, la ley de fusión buscaba la
consolidación de empresas con el fin de contar con firmas más fuertes y competitivas;
sin embargo, fue en realidad una norma rentista. Dos hechos hacen de esta ley un caso
perfecto de legislación sastre, hecha a la medida de intereses privados: a) se emitió en
secreto por el ministro Camet y sus asesores privados a pesar de la oposición de los
expertos legales del MEF y la SUNAT —hecho que los comités de investigación del
Congreso demostraron tras la caída de Fujimori—; b) inicialmente tuvo vigencia de
setiembre a diciembre de 1994, pero su aplicación fue extendida hasta el año 1998,
probablemente por presión de las empresas (Arias 2003).
63

Francisco Durand
La ley de fusión generó un ambiente propicio para las rentas y la corrupción que poco
tenía que ver con el incremento de la eficiencia en los negocios. El hecho que la ley
sirviese para revalorar los bienes a fin de bajar la presión fiscal sobre ellos, distorsionó
sus objetivos pues las ganancias de las compañías repentinamente se volvieron más
importantes que su consolidación comercial. La ley fue aprobada en setiembre de 1994
estando vigente hasta 1998 como una norma provisional que fue autorizaba año a año.
En más de cuatro años, cerca de 1500 compañías apelaron a esta norma para fusionar
bienes por un total de S/. 62 mil millones (Campodónico 2006). Las cifras son altas
porque a medida que pasaba el tiempo más compañías se enteraron de los beneficios
tributarios y muchas realizaron fusiones ficticias o innecesarias simplemente para re-
bajar su contribución al fisco. Muchas compañías también revaloraron sus bienes por
encima del valor del mercado y así disminuyeron sus contribuciones fiscales. Incluso
hubo casos que caen bajo la categoría de evasión fiscal y corrupción que no fueron
investigados.
El caso más sonado fue de las compañías que ligaron los CET, que les daba los bene-
ficios tributarios por un plazo largo al momento de firmarse, a la ley de fusión. Cinco
corporaciones importantes decidieron interpretar la legislación de una manera en la
que prácticamente dejaron de pagar impuesto a la renta. Ellos consideraban que los be-
neficios podían ser incorporados a los CET y durar hasta la fecha límite de expiración
de esos acuerdos, a pesar de que el gobierno la suspendió en 1998. Lo lógico, como lo
hicieron muchas otras empresas, es que las normas temporales no podían sujetarse a los
beneficios del CET. Este grupo de cinco interpretó las normas a su favor de modo que
los beneficios se extendieron más allá de lo establecido por la ley.
Las eléctricas Edelnor, Endesa, Luz del Sur, Edegel y la minera Barrick Misquichilca
generaron al Estado una pérdida estimada en S/.1335 millones entre 1999 y 2001
(Campodónico 2006). Una de ellas, por ejemplo, pagó cero en impuesto a la renta
por cinco años consecutivos. Este hallazgo corrobora la hipótesis que cuando ocurre la
captura del Estado, es decir, «una vez que un país ha caído en la trampa de la captura
económica, la inversión directa extranjera puede magnificar el problema» (Hellman y
Kaufmann 2001).
Numerosos beneficios tributarios y políticas de exoneración que involucraron signifi-

cativas pérdidas fiscales a lo largo de los años, fueron emitidas durante la era Camet.
Esta situación de captura del Estado eventualmente afectó a la SUNAT. Al respecto, el

experto del Banco Mundial, Robert Taliercio, considera que: «Desde 1991 hasta 1998,
la autonomía de la SUNAT fue asaltada en distintas dimensiones. Distintos ministros
de Economía intentaron retomar el control de la agencia» (Taliercio 2001). Al princi-
pio, en mayo de 1995, cuando Revilla llegó a ser superintendente —inmediatamente
64

después que Fuentes, un miembro del equipo de la SUNAT que impulsó la reforma y
manifestó su oposición al DS 120-94-EF—, el ministro Camet extendió su influencia
sobre la SUNAT al presionar constantemente al jefe de la superintendencia. Más tarde,
en febrero de 1997, el MEF se hizo del control de esta cuando Baca, propuesto por
Camet, reemplazó a Revilla (Durand 2011).
Gráfico Nº 1. Ley de fusiones, convenios de estabilidad tributaria y fusiones y

adquisiciones (1990 – 2001)
Convenios de estabilidad tributaria Fusiones y adquisiciones
1558 casos por un total de

332 casos 5 casos
62 mil millones de soles
Compañías que consideraron la ley de fusión tributaria

como estabilizada bajo los CET (S/. 1335 millones en
pérdidas durante los años 1991 y 2001)
• Luz del Sur
• Endesa
• Edegel
• Egenor
• Barrick M.
Otro caso importante se relaciona con las exoneraciones tributarias sectoriales otorga-
das por el MEF para bajar o eliminar los pagos del impuesto a la renta. Estas disposi-
ciones eran «negocio de todos los días» en la era Camet. De acuerdo a estudios de la
SUNAT y el MEF posteriores a la caída de Fujimori, las pérdidas fueron considerables.
El 2000, las exoneraciones representaron un costo fiscal estimado de US$ 815 millones
en minería; US$ 577 millones en agricultura; US$ 171 millones en gas y petróleo; US$
549 millones en la región Amazónica (siendo los beneficiarios directos de las compañías
petroleras); US$ 42 millones en turismo; US$ 100 millones en construcción (el sector
donde la firma familiar del ministro Camet operó con éxito de acuerdo a los comités
de investigación del Congreso y reportes de prensa); y US$ 105 millones en el sector
servicios. Todas estas exoneraciones se hicieron conocidas a finales de los 90 al filtrarse
un estudio del FMI que puso en alerta a la prensa. El reporte estimó un total de US$
2360 millones en pérdidas, lo que era alrededor del 1.34% del Producto Bruto Interno
(PBI) de la época. La situación era inclusive más seria, ya que el estudio no incluía las
65

Francisco Durand
exoneraciones tributarias del sector financiero en operaciones bursátiles (Campodóni-

co 2006). Por ejemplo, la corporación Bavaria compró la cervecera Backus el 2002. Al
mismo tiempo, la compañía Polar, que vendió parte de sus acciones a Bavaria, no pagó
impuestos estimados en un monto de $78 millones (Campodónico 2006). Para 2005,
a pesar de varios intentos fallidos de los gobiernos de Toledo y Paniagua para reducir
las exoneraciones impuestas durante el gobierno de Fujimori, la pérdida del Estado
fue estimada en US$ 1200 millones, indicando que la era Camet dejó un legado que
continuó por años gracias a la captura del Estado a pesar de haberse moderado4.
Sintomáticamente, el 2001, durante el gobierno de transición y cuando la SUNAT

recuperaba brevemente su autonomía, un estudio de esta institución demostró que
entre los años 1995 y 2000 los 60 más grandes pagadores de impuestos fueron los
únicos que vieron disminuida su contribución tributaria (de US$ 714 millones en
1997 a US$ 350 millones en el 2000), mientras que el resto de empresas incrementó
su contribución durante esos años. En el mismo periodo la recolección de impuestos
como porcentaje del PBI disminuyó del 2.66% al 1.78% (Campodónico 2006, y la
recolección fiscal declinó de un 14.23% al 12%5.
Como se ha mencionado antes, existen indicadores específicos que demuestran la mag-

nitud de las pérdidas ocurridas bajo una captura del Estado de modalidad extrema y
moderada. Desde la introducción del neoliberalismo, dado los cambios en la estructura
de poder, ningún gobierno, medio noticioso u organización de la sociedad civil, fue
capaz de discutir o realmente limitar la influencia del control privado sobre la política,
así como tampoco de detener o reducir las pérdidas. Los cambios solo vinieron en for-
ma de esfuerzos anticorrupción y una rendición de cuentas vertical y horizontal más
elevada.
Durante y después de la era Camet, las elusiones, evasiones, fraudes y exoneraciones

tributarias se volvieron tan generalizados que los abogados y líderes empresariales acu-
ñaron el término de «utilidades no tributables». Gracias a la permanente captura del
Estado y los efectos de la ley de fusión, la situación continuó después de Fujimori. Esto
debido a que los ingresos por recolección de impuestos de compañías llegaron a un
punto alto en 1997, representando el 2.66% del PBI, para luego declinar a 1.78% en
el 2000 y registrar un crecimiento moderado llegando a 1.87% en el 20026. Es inte-
resante apuntar que durante la crisis de 1998, a pesar de las protestas empresariales, el
gobierno decidió no extender más la ley de fusión en un intento por disminuir algunas
rentas y aumentar la recaudación, un raro evento pero entendible debido a que el go-
4 Los resultados del estudio fueron publicados en: La República, Lima, 19 de agosto de 2001.
5 Caretas, Lima, 19 de julio de 2002.
6 Gestión, Lima, 19 de julio de 2003.
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bierno enfrentaba una difícil situación fiscal. Sin embargo, gracias a la organizada opo-
sición empresarial, gran parte de las otras exoneraciones tributarias se mantuvieron. Las
corporaciones, una vez fortalecidas, consideraron las rentas de los años noventa como
un «derecho adquirido» y contaron con la voluntad y los medios para defenderlos. La
SUNAT estuvo paralizada durante el mismo periodo (1998 - 2000) y falló estrepitosa-
mente en iniciar operaciones de auditoría, inclusive si el superintendente, preocupado
por sus disminuidos ingresos y bien informado por el FMI sobre los costos fiscales
de las exoneraciones tributarias, pedía permiso al MEF para lidiar con los casos más
extremos de elusión o evasión. Este patrón de comportamiento continuó básicamente
inalterable en los siguientes gobiernos.
Modalidad moderada (2001 en adelante)
La crisis del régimen fujimorista condujo a niveles más altos de rendición de cuentas
sobre casos de corrupción y algunos casos de rentismo, generando un mayor balance
entre poderes y expresando un rol más activo de la sociedad civil, lo que ayudó a mo-
derar, mas no a cancelar la captura del Estado. Un hecho decisivo en esta «recaptura»
fue la concentración acelerada del poder de mercado de grandes corporaciones, proceso
muy visible en la agricultura, donde la tierra pasó a ser controlada por diez grupos de
poder. Asimismo, este mayor poder económico se tradujo en mayor capacidad de fi-
nanciación de campañas y lobby más intenso y variado.
Al principio las corporaciones se vieron frente a un nuevo juego y comenzaron a reac-

cionar para ganar niveles de influencia en la prensa y en el Congreso, y para mantener
sus niveles de influencia en el MEF. Dado que los presidentes fueron elegidos con
plataformas populistas y que luego abandonaron sus programas al comenzar sus go-
biernos, debido probablemente a financiación de campañas y arreglos privados después
de ocurrida la elección, se notó una continuidad en el MEF en tanto los gobiernos de-
mocráticos mantuvieron el criterio de seleccionar a personajes ligados al sector privado.
De allí que se acuñara la frase de «los que pierden las elecciones ganan los gobiernos»,
indicio de que el poder corporativo supo acomodarse bien a las vueltas del ciclo polí-
tico. Los intereses económicos se adaptaron bien a un ambiente un poco más abierto e
incierto, y se las ingeniaron para mantener su influencia sobre el aparato burocrático.
Para probar el argumento de influencias y arreglos privados durante elecciones, es in-

teresante anotar que el gobierno de transición de Valentín Paniagua, designado por el
Congreso cuando Fujimori escapó a Japón, se libró mayormente de ellas por haberse
formado repentinamente, por estar además dirigido por un líder moralizador. Al no
tener una camisa de fuerza, Paniagua puso énfasis en la ética y la reinstitucionalización,
apoyada en niveles más altos de rendición de cuentas. El gobierno de Paniagua no fue
67

Francisco Durand
influenciado por los intereses económicos, pero todos los que le siguieron sí: Toledo,
García y Humala. No hay mayor evidencia empírica del uso de estos mecanismos, pero
los resultados lo sugieren y en ello coinciden los analistas políticos más serios (López
2011).
Bajo Paniagua la SUNAT se recuperó rápidamente con apoyo desde la presidencia y

comenzaron las auditorías sobre rentas tributarias que afectaron los intereses del poder
corporativo, hasta que llegó Toledo y destituyó al superintendente a raíz de estas au-
ditorías. Bajo Paniagua, la renovada SUNAT, conducida por Arias, antiguo miembro
del equipo de reforma de 1991, procedió a reinstitucionalizarse y reforzar su capacidad
recaudadora y fiscalizadora, iniciando estudios de recolección de impuestos según el
tamaño de las empresas, que eventualmente condujeron a sanciones a compañías que
utilizaron y abusaron de la legislación existente para disminuir su presión tributaria.
También se propusieron recomendaciones para el cambio de legislación tributaria y la
reducción de exoneraciones. Desafortunadamente, las acciones de la SUNAT fueron
neutralizadas por las corporaciones y el MEF, y la reducción o eliminación de exone-
raciones no fue apoyada en el Congreso. Sin embargo, con sus acciones la SUNAT
de Arias pudo generar un debate público sobre las rentas y el poder corporativo que
eventualmente se convirtió en parte importante de la agenda nacional.
En este breve periodo de 8 meses, la SUNAT investigó las causas del declive de la re-
caudación y decidió auditar a Telefónica del Perú y las cinco compañías que abusaron
de la ley de fusiones. Todas ellas, a pesar de tener ganancias, pagaron poco o nada de
los impuestos acumulados a finales de los años noventa (Arias 2003).
Las corporaciones y los gremios empresariales se resistieron a una SUNAT proactiva.

Los argumentos utilizados, amplificados por la prensa, era que «tenía colmillos» y hacía
falta «arrancárselos»; que las exoneraciones sectoriales y las interpretaciones de los be-
neficios de la ley de fusión eran correctas; que cualquier iniciativa de auditar las empre-
sas sería considerada como «cambios en las reglas del juego»; decisiones que generarían
un nocivo clima de incertidumbre y decrecimiento económico7.
Las acciones de la SUNAT activaron iniciativas de parte del sector privado de influir en
la campaña presidencial de Toledo y el círculo personal del candidato, quien para mayo
del 2011 era considerado el favorito. Toledo se hizo eco de los intereses empresariales,
invocando iniciativas para corregir la «maldita SUNAT». Días antes de la toma de
mando de Alejandro Toledo, dos de sus futuros ministros, Raúl Diez Canseco y Ku-
czynski, llamaron a Arias para demandar que no audite a las compañías eléctricas. Arias
rechazó esta exigencia y la consideró como una interferencia contra la autonomía de la
7 El Comercio (sección Negocios), Lima, 20 de julio de 2001; 16 de julio de 2003.
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SUNAT, obteniendo apoyo presidencial para proceder con las mencionadas auditorías.
Este incidente lo reportó a un comité del Congreso8. Una vez elegido Toledo, con un
MEF dirigido por el empresario Kuczynski, criticaron duramente a la SUNAT. Su
visión era que el Estado, no las grandes empresas, abusaba de su poder. Adoptada esta
perspectiva, las siguientes decisiones apuntaron a detener las acciones de la SUNAT.
Apenas elegido el nuevo presidente Arias fue depuesto y reemplazado por Merino, una
abogada y ejecutiva de negocios conectada a círculos conservadores. Merino moderó
las acciones de la SUNAT, concentrándose solo en los casos ya iniciados por Arias,
negándose a ampliar las investigaciones sobre otros casos de elusión o evasión. En
paralelo, el MEF anunció que las cinco compañías tenían el derecho de reclamar un ar-
bitraje argumentado que se había violando los CET, designando una comisión arbitral
compuesta por abogados pro corporativos que terminó dándole la razón a las empresas.
Es posible argumentar que gracias a las contribuciones de campaña, a la influencia

sobre los procesos de designación de funcionarios y al uso efectivo de la «puerta gira-
toria», la captura del Estado continuó a partir del 2000. Los captores se las ingeniaron
para influenciar al MEF, la SUNAT y otras agencias reguladoras. En materia de corrup-
ción el Congreso, gracias a que en ese momento era más sensible a las demandas de
la sociedad civil y el interés público, formó comisiones investigadoras que emitieron
informes críticos sobre las rentas tributarias y los crímenes corporativos. Pero el po-
der Ejecutivo y el Judicial más bien desaceleraron estas iniciativas, las enfriaron o las
ignoraron, terminando en muchos casos dándoles la razón a las empresas auditadas y
frenando o desautorizando a la SUNAT, logrado defender los «derechos adquiridos».
En este nuevo clima, los captores consiguieron algunas victorias rápidas, pero perdie-
ron credibilidad, ya que se convirtieron en sujetos de investigación del Congreso y la
opinión pública. La secuencia es como sigue.
Primero, en el 2002, la comisión arbitral falló a favor de las cinco compañías investiga-
das por la SUNAT. Sin embargo, el Tribunal Fiscal sugirió que la SUNAT continuase
con sus investigaciones, pues existían indicios de que las compañías evadían impuestos
deliberadamente formando pequeñas empresas con el solo propósito de comprar otras
más grandes. La SUNAT continuó con las investigaciones iniciadas por Arias apelando
al Artículo V del Código Tributario, aunque limitando las investigaciones a los cinco
casos en lugar de expandir la pesquisa, tal como el Congreso y algunos expertos que
apoyaban a la SUNAT se lo demandaban. Ello se consideró un retroceso.
Segundo, la decisión de no ampliar las investigaciones indicaba un grado alto de in-

fluencia empresarial, sobre todo al considerar que una comisión del Congreso reportó
que 1500 compañías que se fusionaron y utilizaron la ley de fusión provocaron una
8 Caretas, Lima, 23 de agosto de 2001.
69

Francisco Durand
pérdida fiscal de S/.140 mil millones. El Congreso demandó una investigación. La

SUNAT y el MEF de Kuczynski emitieron deliberadamente un informe basado en
muestras, en lugar de realizar estudio de carácter general y lo mantuvieron en secreto
por largo tiempo, evitando de ese modo una mejor y mayor fiscalización, limitando la
rendición de cuentas.
Tercero, y más importante, el MEF tomó la iniciativa de prevenir que la SUNAT

cobrara impuestos impagos cuando luego de la autorización del Tribunal Fiscal usó el
Artículo V. En el 2003, Kuczynski, de vuelta en el MEF, creó la Defensoría del Con-
tribuyente con la intención de que las corporaciones pudieran apelar las acciones de la
SUNAT, limitando los poderes de esa institución e interfiriendo abiertamente con su
autonomía (Campodónico 2006). La Defensoría del Contribuyente falló a favor de las
cinco corporaciones y bloqueó cualquier acción futura en las cortes. Debe señalarse que
el MEF ignoró una votación del Congreso del 10 de julio del 2001, en donde se acordó
que la ley de fusiones era inconstitucional.
Cuarto, las exoneraciones continuaron mayormente inalterables al igual que las propues-
tas de un impuesto especial a las sobreganancias mineras. Ni el Congreso ni el MEF, a
pesar de contar con autorización para emitir decretos ejecutivos en materia tributaria,
fueron capaces de eliminar la mayoría de exoneraciones. En agosto del 2006, por ejem-
plo, bajo la presidencia de García, el MEF tuvo el poder, pero le faltó la voluntad para
introducir cambios. Solo la región amazónica perdió los subsidios —una decisión que
provocó movimientos regionales violentos—, mientras que los sectores económicos y las
corporaciones permanecieron intactas, y continuaron disfrutando de sus rentas. El nuevo
ministro del MEF, Carranza, siguió con la tradición del Estado capturado establecida en
1990, al igual que el presidente Humala al nombrar a Castilla apenas llegado al gobierno.
Sin embargo, la democratización tuvo algunos beneficios. A pesar de las continuas

victorias empresariales, el país fue testigo de un debate más abierto sobre las políticas
económicas y la tributación. Las comisiones investigadoras del Congreso, entre el 2000
y el 2002, realizaron un importante aporte haciendo públicos numerosos documentos
y testimonios, trabajo que junto al de académicos independientes y periodistas espe-
cializados en materia económica, permitieron elevar el debate público. Los medios de
comunicación jugaron un papel limitado, reportando única o principalmente los casos
que se hicieron públicos y adoptando generalmente una postura pro empresarial. El
sistema vertical de rendición de cuentas también tuvo un limitado rol, principalmente
por las dificultades que tuvieron los funcionarios opuestos a las rentas para tener acce-
so a la prensa y brindar puntos de vista alternativos.
En este contexto, los movimientos sociales emergieron con mayor fuerza, intensificán-
dose particularmente en los casos de enclaves mineros y en las regiones. Desde el año
70

2000, pueblos y grupos sociales se comenzaron a movilizar para demandar recursos

que llegaban de manera tardía o limitada, debido a una disminución en la asignación
de recursos atribuida a una reducción de los ingresos percibidos por contribuciones
fiscales. Las protestas se convirtieron en un fenómeno recurrente del proceso político,
incorporando en sus agendas temas como una mayor atención del Estado, el derecho
a la consulta a los pueblos impactados por las grandes inversiones, remediación am-
biental mejores condiciones salariales, leyes justas del trabajo, defensa de los derechos
del consumidor, libre expresión, mayor atención de los medios de comunicación a las
demandas populares, menor concentración de tierras.
Sin embargo, otra consecuencia importante fue la pérdida reputacional sufrida por las
corporaciones y, en mayor medida, el aumento del consenso que existe en que «quienes
pierden las elecciones ganan los gobiernos», reforzado en el hecho que gobierno tras
gobierno se reproduce el fenómeno de la captura del Estado, imagen que se ha hecho
más fuerte con las elecciones de García el 2006, quien mantuvo posiciones de centro
izquierda en el pasado, y de Humala en el 2011, quien adoptó posiciones críticas al
poder corporativo cuando era candidato (López 2011). En este contexto, la reputación
del sector privado y la legitimidad de las empresas fueron afectadas negativamente, al
mismo tiempo que los movimientos sociales son más persistentes y violentos.
Conclusiones
Las consecuencias de la captura del Estado, sea en la modalidad extrema o la moderada,

a pesar de la dificultad de documentarla empíricamente, son evidentes. El estudio del
caso peruano sugiere que tanto las «buenas» como las «malas» redes se apoyan mutua-
mente y tienen ambas, a pesar de sus diferencias, peso e importancia, de tal manera
que un enfoque crítico tiene mayor valor explicativo al considerar la captura como un
fenómeno más amplio que va más allá de la corrupción.
Una lección importante es que la democracia, a pesar de sus limitaciones, contribuye a

mantener controladas a las «malas redes», a balancear las fuerzas políticas y a la pugna
por elevar los niveles de rendición de cuentas horizontales y verticales, especialmente
luego de episodios autoritarios. El problema es que al mismo tiempo la democracia
se ha vuelto particularmente vulnerable a la influencia de los intereses económicos y
ha probado ser ineficaz en controlar la captura del Estado, y menos en enfrentar uno
de sus factores causales: la creciente concentración del poder económico en manos
de gigantescas corporaciones. Lo mismo sucede con la prensa, incluso con mayor in-
tensidad, que está cada vez más ligada a los grandes anunciantes y más concentrada
económicamente.
71

Francisco Durand
En suma, bajo las condiciones de un Estado capturado, el gobierno, los empresarios y

la sociedad pagan un alto precio en el largo plazo: en primer lugar, al reducirse la recau-
dación de impuestos de las firmas más solventes (una recaudación más baja previene
una distribución de riqueza más justa); en segundo lugar, por la reducción del finan-
ciamiento de políticas sociales a nivel local y regional (en tanto los gobiernos regionales
y municipales dependen de un porcentaje del impuesto a la renta), producto de la
menor recaudación de impuestos corporativos o de sectores económicos importantes;
en tercer lugar, por la degradación (bajo la modalidad extrema) o el no desarrollo (bajo
la modalidad moderada) de la rendición de cuentas —horizontal y vertical—, mientras
que se activan los mecanismos de defensa que protegen las rentas corporativas; y en
cuarto lugar, por la percepción de la existencia de élites económicas privilegiadas en
tanto el clima político se vuelve más polarizado.
Para corregir estas tendencias interrelacionadas se necesita actuar a varios niveles. La

clave está en la sociedad civil, que puede jugar un rol si las ONG independientes y las
universidades empiezan a discutir la naturaleza y las consecuencias de la captura del
Estado, modificando o evitando dicha captura al desarrollar un genuino sistema de
representación de intereses que se expresa políticamente en gobiernos independientes
del poder económico y burocracias de mayor nivel, así como actuando con mayor
transparencia.
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LOS FEMINISMOS Y LA CONSTRUCCIÓN
DEL ESTADO SOCIAL NEOLIBERAL EN
AMÉRICA LATINA
Verónica Schild
Los desarrollos de las últimas décadas en el ámbito de las políticas sociales en un núme-
ro creciente de países en América Latina sugieren un cambio importante de los estados
reducidos —los así llamados «estados subsidiarios»— que supuestamente fueron el
fruto amargo de las reformas estructurales implantadas durante los años ochenta y
noventa, y que fueron caracterizadas en su momento en el debate feminista transna-
cional como una «remasculinización» del Estado. Este trabajo se plantea examinar la
contribución a estos cambios hecha por las agendas, discursos y prácticas feministas de
las últimas décadas. Busca específicamente profundizar en la relación entre este legado
feminista y el estado social en su momento actual y sugiere una fuerte presencia de
mujeres en la reconfiguración de este Estado.
El Estado social emergente, dentro de lo que se supone es un creciente contexto de

democracia social a nivel global, ha pasado a ser tema importante en los debates no solo
en América Latina sino también en Europa y Norteamérica (véase, por ejemplo, Sand-
brook y otros 2007; Silva 2009). Esta visión optimista de los cambios institucionales y
políticos recientes ha tomado importancia a partir de la crisis del capitalismo financiero
del 2008 y de la crítica creciente al fundamentalismo de mercado.
El reconocimiento a nivel regional e internacional del fracaso de las políticas propuestas

o impuestas por los organismos financieros internacionales bajo el llamado Consenso
de Washington, dio impulso a fines de los años noventa a una estrategia de cambios que
rescata el rol del Estado en el desarrollo, y al mismo tiempo impulsa políticas centradas
en los problemas sociales bajo un nuevo concepto del Estado, o el Estado «habilita-
dor». Para la región, la reunión de líderes latinoamericanos en Santiago de Chile en
1998 marcó un hito importante. A partir de los acuerdos del así llamado Consenso
75

Verónica Schild
Post-Washington, o Consenso de Santiago, se propone una nueva agenda económica

que garantice la estabilidad política. Esta agenda de cambios centra al Estado como
actor de desarrollo o, «al menos el encargado de aplicar nuevas políticas encaminadas
a restaurar los estragos que las políticas de mercado habían producido» (González de
la Rocha, 2012, pp. 52-53). El Consenso Post-Washington, apoyado por el Banco
Mundial y su «agenda de gobernancia», propone una nueva generación de políticas de
cambio social e institucional que, por un lado, aumente el gasto social «responsable» y,
por otro, mantenga el curso de las políticas macroéconomicas liberales (World Bank,
2000; Santiso 2001). Ante un panorama regional de persistente pobreza y desigual-
dades entrelazadas, no cabe duda de que estas propuestas tuvieron el propósito político
de quitarle aliento a las alternativas de izquierda emergentes en países como Venezuela.
Resulta importante, después de una década de estas reformas, tomar nota de las obser-
vaciones hechas por Virginia Vargas en su intervención en la undécima Conferencia
Regional sobre la mujer de América Latina y el Caribe de la CEPAL. Esta reunión, con-
vocada en Brasilia en julio de 2010, invitó a las participantes de la región a reflexionar
sobre el tema «Qué Estado para Qué Igualdad». Vargas nos recuerda que la «tensión
entre democracia y desarrollo económico, entre los derechos de las ciudadanías y los
intereses del mercado» no persiste sino que ha ido en aumento y es ahora agudizada e
irresoluble hasta la fecha (Vargas 2010, p. 2). No solamente es América Latina la región
más desigual del planeta, sino que también es la más violenta como lo comprueban
la militarización de la seguridad ciudadana, la criminalización de las protestas y de la
pobreza, la criminalización del aborto y el racismo institucionalizado. La socióloga
costarricense Montserrat Sagot en una reflexión posterior sobre la realidad de Cen-
tro América, señala que hay una «contradicción entre un modelo económico que le
da predominancia al mercado y la democracia; y para resolver esas contradicciones
las democracias neoliberales generan altos niveles de violencia, formas renovadas de
represión, individualismos, y relaciones cercanas con los fundamentalismos religiosos»
(Sagot 2012 p. 78)1. En este contexto cabe preguntarse ¿de qué tipo de democracia
social y de qué estado social estamos hablando hoy en día? ¿Estamos realmente ante la
presencia de un estado social comprometido con la solidaridad social como elemento
de una ciudadanía incluyente, basada en el principio de universalidad, como sugiere
la visión normativa de la democracia social clásica? O bien, ¿presenciamos la construc-
ción de un estado social ya no mínimo sino más expansivo, pero igualmente neoliberal?
1 Como señala Sagot, la desigualdad en Centroamérica llega a «extremos tan dramáticos que en países
como Guatemala, el 53% de la población en general padece desnutrición y más del 60% de los niños y
niñas de las zonas rurales padecen desnutrición crónica; es decir aquella que tiene efectos irreversibles (Or-
ganización Panamericana de la Salud 1990, citado en Sagot, 2012, p. 87). Además, continua Sagot, «dos
países de la región, Nicaragua y Honduras, figuran entre los más pobres del continente, con cerca del 70%
de sus habitantes viviendo bajo la línea de la pobreza» (Gallardo 2009, citado en Sagot, 2012, p. 87).
76

Este trabajo se apoya en el debate académico crítico sobre el actual estado social y su-
giere que los cambios institucionales y políticos de la última década no han resultado
en la superación del proyecto neoliberal pero, al contrario, han facilitado su profun-
dización. Estaríamos entonces ante un neoliberalismo maduro, o un neoliberalismo
regulado (Schild 2013; Peck y Theodore 2012; Peck y Tickell 2002). Este es un con-
texto de democracias mínimas y ciudadanías limitadas, como dejan en evidencia las
recientes y masivas protestas ciudadanas en distintos países de la región y la respuesta
violenta a ellas.
El presente trabajo se ocupará de la discusión de una dimensión del problema que re-
cibe poca atención analítica en los debates sobre el estado social, la dimensión de géne-
ro en su construcción como estado social neoliberal. Esta es una dimensión necesaria
de considerar para un ejercicio analítico serio sobre el Estado en América Latina. Cabe
preguntarse desde esta perspectiva, ¿cuál es la implicancia cultural política de los así
llamados procesos de institucionalización de ciertos sectores del feminismo latinoamer-
icano y sus agendas de igualdad transnacionalizadas en la profundización del proyecto
neoliberal? Este trabajo comparte la preocupación del feminismo crítico sobre las im-
plicaciones y los efectos de la creciente convergencia entre estos proyectos feministas y
el proyecto neoliberal (véase Schild 2013, 2014; Fraser 2009; Eisenstein 2009; Luxton
y Sangster 2013). Ofrece una reflexión teórica y empírica a partir del caso paradigmáti-
co chileno de un neoliberalismo maduro y se basa en una investigación de casi 30 años
en ese país sobre las implicancias político culturales de cambios en los feminismos,
las prácticas de solidaridad del movimiento de mujeres, y sus efectos para las mujeres
populares. El principal argumento de este trabajo es que el estado social en formación
es un estado neoliberalizado y a su vez «refeminizado».
Mi investigación empírica en Chile se remonta a mediados de los años 80 cuando

en 1986 desarrollé un trabajo sobre las organizaciones de mujeres populares y su rel-
ación con el movimiento de mujeres más amplio, y sobre todo con el feminismo y las
feministas en el contexto de la dictadura. Desde esa fecha hasta ahora, he hecho un
seguimiento de lo que llamaría el destino o los rumbos que ha tomado el movimiento
de mujeres, sobre todo de lo que aquí llamo la institucionalización de aquellos sectores
del movimiento y del feminismo más afines a la política de transición a la democracia
liberal, y su relación con las mujeres de sectores populares2. A partir del 1990, cuando
gana el primer gobierno de la Concertación de Partidos Por la Democracia de Patri-
cio Aylwin, un número importante de feministas de las ONG, académicas e intelec-
tuales pasan a formar parte de las agencias del ámbito social del Estado y del sector
2 Esta investigación empírica de larga data ha sido financiada por el IDRC y por diversos fondos de la
Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Western Ontario y de otras instancias de la Universidad
de Western Ontario.
77

Verónica Schild
privado que se hacen corresponsables de la implementación de programas de alivio

y superación de la pobreza. Esta investigación se ha centrado cada vez más en la rel-
ación del feminismo institucionalizado con el estado social emergente, y se ha detenido
específicamente en algunos de los programas de alivio y superación de la pobreza con
enfoque de género, y dirigidos explícitamente hacia las mujeres, que surgieron durante
los años noventa3. El análisis está comprometido con una visión desde abajo de las
transformaciones institucionales.
Con el fin de desarrollar el argumento el artículo se divide en cuatro partes. En la

primera se revisa el marco analítico que permite entender el estado social neoliberal
como proceso transformativo que está cruzado por el tema de género, tanto en su
conformación como en sus efectos. En la segunda parte, se describe el proceso de
neoliberalización del estado social en el caso paradigmático de Chile, poniendo énfasis
en la reestructuración de modalidades de políticas y relaciones concretas de trabajo
que han significado un acceso importante de discursos novedosos y fuentes de empleo
para expertas en género y mujeres profesionales y técnicas. Una tercera parte discute
en detalle las políticas sociales de alivio y superación de la pobreza con contenido ex-
plícito de género. Y, finalmente, una cuarta parte se detiene en detalle en el programa
de transferencias condicionadas, Programa Puente del Chile Solidario, y analiza las
implicaciones centrales de su compromiso de educación moral dirigido a las mujeres
en familia, entendido este como el trabajo que hace real la neoliberalización del estado
social feminizado.
1. La neoliberalización del estado social
Lo realmente innovador de los cambios propuestos por el Consenso de Santiago, o

Consenso Post-Washington, fue la implantación de un concepto de estado moderno
con la capacidad de ser «facilitador» o «capacitador» [the Enabling State], y sin abro-
garse la autoridad absoluta para el diseño e implementación de las políticas sociales,
si no es que con la capacidad de actuar en conjunto con actores sociales —tanto del
sector privado como del mundo de las ONG. El presente trabajo aborda el tema de la
conformación del estado social neoliberal desde una perspectiva dinámica y procesual,
es decir entendiendo la formación de este estado como su «neoliberalización», para uti-
lizar el término del geógrafo Jamie Peck (Peck, Theodore y Brenner 2009; Peck y Tick-
ell 2002). A su vez, esta perspectiva dinámica considera la dimensión de género como
eje central del análisis y se ocupa de desarrollar el problema de la neoliberalización
del estado social tomando en serio la contribución de casi cuarenta años de prácticas,
3 Se estima que aproximadamente 400 programas involucrando a más de 80 instituciones surgieron

durante el primer periodo de la Concertación (Raczynski 2008, p.7).
78

discursos y políticas feministas. Basándonos en el ya establecido cuestionamiento del

«Estado» como ente estático, coherente y concentrador de poder (Corrigan y Sayer
1985; Abrams 1988; Joseph y Nugent 1994; Steinmetz, 1999; Schild 2013) este traba-
jo se enmarca en una concepción que entiende la formación del Estado no como dato
histórico sino como proceso de reconfiguración permanente de las prácticas y discursos
institucionales y sus efectos materiales. Intenta con esto dar contenido analítico y ori-
entación empírica a aquella definición de Philip Abrams, que propone que «el estado»
como tal no existe, pero es una abstracción que apunta a procesos de sometimiento
organizados políticamente con efectos muy concretos (Abrams 1988).
Los debates académicos feministas sobre los estados neoliberales han caracterizado la
reestructuración neoliberal del estado social como «remasculinizados». El término de la
remasculinización del Estado en contextos neoliberales hace referencia a los supuestos y
valores individualistas de mercado que están asociados con la política neoliberal imper-
ante, y a las políticas de privatización y subcontratación cuyo impacto fue una fuerte
reducción de las áreas de acción típicas del estado social, tanto de los servicios sociales
como de personal en las áreas de salud, educación y bienestar. La crítica feminista que
se le hizo en un primer momento a la reestructuración del Estado y al impacto nefasto
de estos cambios para la mayoría de las mujeres, tiene como punto de comparación el
análisis feminista de una época anterior, aquella caracterizada por la formación de los
estados sociales de bienestar como estados de «cuidado», o feminizados. A partir de esta
literatura feminista sobre el Estado y sobre la relación de las mujeres con el Estado —de
proveniencia europea y norteamericana—, los análisis de los cambios más recientes
vinculados con el neoliberalismo y la implantación del liberalismo de mercado como
sistema valórico único, se concluye que estos nuevos estados magros y mezquinos son
indiferentes al tema del cuidado —en gran parte porque constituyen una pérdida de lo
que fueron las conquistas feministas de otra época con el recorte de personal mayori-
tariamente femenino y de programas sociales que aspiran al cuidado de la población4.
A partir de un concepto dinámico del Estado como el que se sugiere aquí, y de una
aproximación crítica al tema del «cuidado», surge una interrogante adicional que será
el tema central de este capítulo: hasta qué punto los estados sociales neoliberalizados
pueden seguir siendo considerados como estados «remasculinizados» o simplemente
«masculinizados».
El balance crítico sobre la relación entre feminismos y el Estado que se propone en

este trabajo surge de la preocupación por la convergencia que se vislumbra entre los
feminismos institucionalizados, la preferencia por una política «pragmática» feminista
4 Véase Niki Craske (1999) para un análisis de la reestructuración neoliberal en América Latina desde
esta perspectiva. Existe a su vez una amplia literatura feminista sobre el Estado. Para un análisis teórico
complejo de la relación género y estado, véase Wendy Brown (1992).
79

Verónica Schild
y los proyectos neoliberales en el momento actual. Cabe decir que la así llamada con-
tribución feminista al proyecto cultural neoliberal es hoy en día el punto central de un
debate feminista crítico (Eisenstein 2009; Fraser 2009; Schild 2014). Mi investigación
busca anclar este argumento en la materialidad de los cambios recientes en el sector
público en los países de América Latina. Principalmente, el aumento significativo del
trabajo femenino público y de las prácticas de cuidado, elemento invisible, poco val-
orizado, pero fundamental para el quehacer en el sector público, son elementos claves
para entender lo que llamaré estados sociales neoliberales feminizados. Estos elementos
están a su vez enmarcados por el contexto de un capitalismo global que el geógrafo
David Harvey denomina un «capitalismo de despojo», quiere decir, de un modelo de
acumulación basado en la flexibilización laboral, la precarización social, y la destruc-
ción sin precedente del medio ambiente cuyo impacto en la vida de las comunidades
ha sido brutal (Harvey 2005). Según los datos existentes el impacto mayor lo viven las
mujeres (CEPAL y otros 2013).

Desde los noventa, la administración pública en los distintos países de la región ha vivi-
do una reestructuración fundamental impulsada por proyectos de «modernización del
Estado» del Banco Mundial y sus programas de gobernanza que rescatan la noción de
un Estado eficaz y capaz, regidos en el fondo por la lógica del sector privado. A su vez,
este proyecto de rescate del Estado fue claramente inspirado por la movida ideológica
de la así llamada «Tercera Vía», y su neoliberalismo humanizado, comprometido con
la igualdad de oportunidades, la responsabilidad personal, la descentralización y la
preferencia por los «public-private partnerships». Insiste al mismo tiempo en mantener
los equilibrios presupuestarios (balanced budgets) y rechaza la distribución del ingreso
como mecanismo de promoción de la igualdad5. El estado social vuelve a cobrar vigen-
cia pero a su vez es reestructurado como un estado habilitador (enabling state). Cabe
notar que estaríamos entonces presenciando no solo un cambio presupuestario, o au-
mento en el gasto social, sino también una expansión y modificación del sector público
y del trabajo necesario para coordinar, implementar y evaluar programas y proyectos
en las distintas instancias, tanto privadas como públicas —en municipios, agencias y
ministerios. Los recursos sociales para el desarrollo social y para la promoción de ac-
ciones novedosas de protección social en las instancias encargadas del «cuidado de la
población», al decir de Michel Foucault, son fuertemente femeninos. Con esto quiero
poner énfasis en lo siguiente: el estado social depende históricamente del trabajo fe-
5 Véase World Bank (1997). Es indudable que la propuesta del influyente sociólogo Anthony Giddens
de una social democracia renovada, o la Third Way, marcó un hito importante (Giddens 1998). Este
académico de la London School of Economics se convirtió en asesor transnacionalizado, con visitas fre-
cuentes a Chile, Brasil y otros países de la región en los años noventa. Entre sus pupilos célebres se suman
Fernando Henrique Cardoso y el socialista Ricardo Lagos, quien fuera el tercer presidente de la Concert-
ación.
80

menino y en este sentido, su neoliberalización se hace real en las prácticas cotidianas y

los discursos tanto de profesionales, expertas y técnicas, como de sus clientes.
Como todo proyecto de construcción de estado moderno, el estado habilitador se pro-

pone fundamentalmente la regulación de la sociedad y formación de sujetos —su reso-
cialización— afines a los proyectos dominantes. Se entiende que estos son proyectos
contradictorios y no totalizantes, más allá de su propia intencionalidad. En este senti-
do, se enfatiza aquí el sentido político del neoliberalismo, considerado como prácticas
de gobierno que siguiendo a Michel Foucault podemos caracterizar por su raciona-
lidad específica. Esta es una racionalidad política basada en las normas y los valores
del mercado y cuya intencionalidad es la adaptación de individuos y sociedades al
modelo de acumulación capitalista imperante. La noción de una «racionalidad políti-
ca», o racionalidad de gobierno, nos sirve para entender el poder político como un
campo discursivo dominante que remite no solo a una gramática política determinada
y un vocabulario con el cual definir problemas, sino también a principios éticos y una
lógica explicativa adecuada (Rose 1999, p. 28). Vale recalcar que «aunque la raciona-
lidad neoliberal le da énfasis al mercado, no se concentra solamente o primeramente
en la economía. Se propone más bien difundir los valores del mercado a todas las
instituciones y a la acción social, aun cuando el mercado se mantenga como un actor
diferente» (Brown 2005, pp. 39-40).
Un eje importante de la reestructuración de este estado social son los programas de aliv-
io y superación de la pobreza. Chile durante la dictadura fue pionero en el diseño de
mediciones de la pobreza y diseño de programas focalizados a los más necesitados6. Esta
modalidad de protección social se ha instalado en toda la región con el apoyo del BID y el
Banco Mundial. Aunque en un primer periodo los programas focalizados de protección
social, pusieron énfasis en el concepto de «capital humano», actualmente se comprome-
ten con el de «capacidades humanas»7. Lo que se mantiene permanente es el compromiso
de modificar las así llamadas dimensiones no materiales de la pobreza, quiere decir, las
actitudes y comportamientos de los pobres. El objetivo central de estos programas sería
entonces convertir a los beneficiarios en personas capaces de hacerse responsable de su
propio desarrollo y de apoyarlos para que superen por sí mismos su situación precaria.
6 Esta focalización formaba parte del desmantelamiento del estado social existente y la defensa de un
estado social «subsidiario» con participación mínima, y más que nada de apoyo al sector privado en
materia de protección social. Para una síntesis de la continuidad entre las innovaciones de los ochenta y
las políticas actuales en Chile, véase Raczynski (2008). El documento The State in a Changing World del
World Bank (1997) reconoció los límites del mercado como agente único para la reducción de los niveles
altos de pobreza y de la desigualdad como también le reconoció un papel necesario al Estado, defendió
como un estado «moderno» con la capacidad de aprender las lecciones de eficiencia del mercado.
7 Véase Agudo Sanchiz y Gonzáles de la Rocha (2006) para una discusión de las transformaciones de los
conceptos guías y objetivos del Programa Oportunidades.
81

Verónica Schild
La clave para desencadenar este proceso de cambios culturales asociados con el proyec-
to neoliberal para adaptar a los individuos y comunidades al modelo de acumulación
actual, está en el cambio de comportamientos, lo que Jacques Deleuze llamara la «re-
sponsabilización» de la sociedad. El mercado supuestamente es el espacio para sacar
adelante proyectos sociales y personales de desarrollo y para aquellos que quedan al
margen del mercado, los programas ofrecen la ayuda que fomenta las capacidades per-
sonales y de emprendimiento necesarias, tanto como individuos, familias y comuni-
dades para insertarse exitosamente al mercado.
Siguiendo la valiosa observación de Foucault, diríamos que estos estados sociales neo-
liberalizados se preocupan profundamente por el bienestar de sus poblaciones, enten-
dido como el mejoramiento de los sujetos y de sus comunidades, con el propósito de
incentivar su inserción en el mercado. Esta es una dimensión política del «cuidado» que
el presente trabajo enfatiza y que vista desde una dimensión de clase y raza, y tal como
la versión de los estados de bienestar clásicos, y sus versiones reducidas en América
Latina, no sería una preocupación inocente. El énfasis en la autonomía individual y las
capacidades racionales de los individuos en que estos proyectos de disciplinamiento y
mejoramiento (en un sentido moral) de la población se apoyan, apuntan a una conver-
gencia con prácticas y discursos desarrollados en el trabajo solidario y conceptual fem-
inista. Concretamente esto se traduce en un trabajo de asistencia social con marcado
contenido socio-educacional, lo que en Chile pasó a llamarse trabajo de intervención
sicosocial con énfasis en el empoderamiento y en el acceso a, y defensa de, los derechos
de los pobres.
Lo que queda claro revisando las experiencias de esta nueva modalidad de asistencia
social, es que las mujeres son una pieza clave para su éxito aun cuando se las interpela
como mujeres en familia y de que el trabajo socio-educacional se nutre de elementos
culturales y prácticas feministas. Estaríamos entonces ante un concepto cambiado de la
«feminidad», instalado en la política social por un debate transnacionalizado feminista
y que se hace realidad en las prácticas cotidianas y relaciones sociales que producen
los proyectos de mejoramiento de la población. En vez de «clientes» de programas, las
nuevas políticas forman «usuarios» o consumidores, quiere decir ciudadanas activas y
capaces de buscar soluciones —inclusive las ofertas de protección social— y de decidir
el curso de su propia vida y aquella de sus familias. Esta sería la contribución cultural
al neoliberalismo hecha por los discursos, y más que nada, las prácticas de trabajo
feministas.
Es a partir de las continuidades culturales —en su énfasis pedagógico y en el cambio de

conductas— asociadas con los distintos programas focalizados de superación y alivio
de la pobreza, por ejemplo, del sin fin de programas de transferencia condicionada que
han surgido en la región, que me planteo la necesidad de volver a una reflexión sobre
82

la relación compleja y ambigua entre el estado neoliberal social, la política feminista

pragmática y los feminismos institucionalizados (transnacionalizados). Esta compleja
relación que se hace visible a partir de una mirada feminista crítica, es tal vez menos au-
tocomplaciente acerca de los logros feministas institucionales, y más sensible a los pro-
cesos históricos en que están insertos, especialmente a los asociados con el momento
actual de acumulación capitalista y los proyectos de legitimación neoliberal. Tomando
en cuenta el alto grado de participación femenina en el sector público, su concentración
en los trabajos más precarios y mal remunerados a todo nivel, y sobre todo en las áreas
sociales, educación, salud, servicios de atención directa, ¿cabe solamente hablar de un
estado «neoasistencial»? ¿No estaríamos invisibilizando de este modo las modalidades
de trabajo femenino concretas, que constituyen en última instancia prácticas de cuida-
do con un alto componente de compromiso personal y de «trabajo emocional», no
remunerado pero fundamental para la atención a clientes y el trabajo socio-educacional
del cual dependen los programas sociales? Tomando en cuenta estas dimensiones de los
nuevos estados sociales en nuestra región, cabe plantearse la siguiente interrogante: ¿no
estamos efectivamente ante un estado feminizado o refeminizado? Y a su vez, al insistir
en hacer visibles los esfuerzos y compromisos de quienes se encargan de echar adelante
los proyectos de educación moral de los otros, ¿no valdría la pena hablar de nuevos
«estados neoliberales de cuidado»?
2. La neoliberalización del estado social en Chile
La característica principal de las transformaciones de los veinte años de gobiernos de

centro-izquierda, la Concertación de Partidos por la Democracia, en Chile a partir de
su llegada al poder en 1990, es su fuerte continuidad con los conceptos básicos del
modelo de política social desarrollado por la dictadura militar de Augusto Pinochet
(1973-1990). La Concertación se compromete con dos principios, primero saldar la
«deuda social» del modelo —en 1990 el 40% de la población chilena era clasificada de
pobre o indigente— y segundo, seguir una estrategia de «crecimiento con equidad».
Descartando el así llamado asistencialismo de Estado y sus secuelas de dependencia
de sus clientes, se propone un rol facilitador del Estado y organizador de los esfuerzos
por superar y aliviar la pobreza, en conjunto con otros actores de la sociedad, inclu-
sive con los clientes definidos como ciudadanos activos e investidos [stakeholders] en
la superación de su condición de pobreza. Se mantiene el concepto de la focalización
así como los instrumentos de medición de la pobreza, vale decir, la primera versión
de la ficha de caracterización socioeconómica de hogares (ficha CAS) y la encuesta
de caracterización socioeconómica (CASEN)8. Al mismo tiempo, se mantiene la de-
8 Como señala Raczynski, durante la dictadura se «tecnifica» la política social. La ficha CAS «es el in-
strumento en base al cual se discrimina quién tiene y quién no tiene acceso a la red social […] la Encuesta
83

Verónica Schild
scentralización y desconcentración, en especial el traspaso de responsabilidades en la

ejecución de programas en el área social a las municipalidades y a los agentes privados.
Se establece un número importante de nuevas instituciones, empezando por la trans-
formación de la Oficina de Planificación Nacional en el Ministerio de Planificación,
MIDEPLAN, organismo que es encargado de coordinar las acciones de múltiples ser-
vicios que surgen para dar respuesta a la superación de la pobreza. Ante el problema
irresuelto de la pobreza extrema, el gobierno de centro-derecha de Sebastián Piñera
(2010-2014) crea un nuevo ministerio, el Ministerio de Desarrollo Social, con dos
subsecretarías que pasan a coordinar los distintos programas y acciones sociales y su
evaluación9. Vale decir, que los principios básicos y modalidades de trabajo establecidas
se mantienen durante el gobierno de Piñera.
En su análisis de las políticas sociales de la Concertación Dagmar Raczynski sugiere

que «los primeros años del primer gobierno democrático son pródigos en materia de
instalación de numerosas agencias especializadas y de programas de desarrollo que op-
eran al interior de dichas agencias» (Raczynski 2008, p. 7). De especial interés entre
ellos para este estudio son el Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM), el Fondo de
Solidaridad e Inversión Social (FOSIS) y la fundación Programa de la Mujer (PRO-
DEMU) actualmente conocida como Escuela de la Mujer PRODEMU10. Durante ese
primer periodo de la Concertación se invita además a los organismos no gubernamen-
tales, las ONG, a participar en la implementación y evaluación de programas como
entes de la «sociedad civil». Hay que recordar que la red extensa de ONG y centros de
de Caracterización Nacional (CASEN), [es el instrumento] que se ha aplicado cada 2 o 3 años desde 1985
hasta la fecha». Durante ese periodo también se elaboró «el primer Mapa de Pobreza del país en base a los
datos censales de 1970, se instauró el Banco de Proyectos en la Oficina de Planificación Nacional (hoy
Ministerio de Planificación) y elaboró una metodología de evaluación social (ex - ante) de proyectos»
(2008, 4). Con todos estos cambios es importante recordar que el gasto social por persona durante todo el
periodo de la dictadura fue inferior al de 1970» (Raczynski 2008, p. 4, nota 6).
9 La creación del nuevo ministerio se propone «derrotar la pobreza extrema» durante el periodo de
gobierno de Piñera quien al aprobar la ley en octubre de 2011 sugiere que «no solamente significa cum-
plir un compromiso de nuestra campaña, significa también una inmensa esperanza para 2 y medio
millones de chilenos que viven en pobreza y también para una clase media emergente, que muchas
veces vive con permanente temor de volver a la pobreza». Esta cartera pasa a funcionar directamente en
el palacio de gobierno, la Moneda, y funciona a partir de dos subsecretarías: la Subsecretaría de Servicios
Sociales, encargada de articular las acciones del SENAMA, CONADI, FOSIS, INJUV Y SENADIS, y
coordinar con otros ministerios el sistema de protección social; y la Subsecretaría de Evaluación Social,
que buscará mejorar el impacto de las políticas y programas sociales, y que además se encargará de evaluar
y controlar los ya existentes.
10 Entre estos otros están Presidencia, Subsecretaría de Previsión Social, Subsecretaría de Salud, Sub-
secretaría de Vivienda, FONASA (Fondo Nacional de Salud), SERVIU, Subsecretaría de Educación,
JUNAEB, SENAME, SENCE, INDAP, SERCOTEC, CONAF, INJ, INP, CORFO, CONADI, SUB-
DERE, Corporación de Asistencia Judicial. También hay que considerar la reestructuración de municipal-
idades, intendencias y gobernaciones.
84

investigación independientes que se estableció en el país durante la dictadura, actuó

como sistema social paralelo, autónomo y con financiamiento externo. Por último, se
mantienen los mecanismos de mercado e incentivos económicos en el funcionamiento
de los servicios. Esto se produce en un sistema altamente competitivo de licitación
para la ejecución y evaluación de programas así como de «fondos concursables» como
modalidad de apoyo social.
Es en este contexto de transformaciones de políticas y prácticas institucionales donde

se ubica la participación e impacto de los discursos y prácticas feministas. Visto desde la
dimensión de género los cambios apuntan a una modificación importante en el accio-
nar tanto de las agencias del Estado, como de los actores de la sociedad, incluyendo a
los(las) clientes(as) de los programas sociales. En un sentido muy concreto, los cambios
involucran a los sectores públicos y privados, incluyendo a las ONG, los programas de
estudio de género de los centros de investigación y de la educación superior. A partir de
mediados de los noventa también coinciden con los intentos de inserción trasversal del
género en el ámbito público [el mainstreaming] —compromiso adquirido con las Na-
ciones Unidas e inserto en el programa de «modernización institucional». Estos cam-
bios constituyen una reestructuración del estado social, o más bien, su reconfiguración
o neoliberalización. El género, nos recuerda George Steinmetz, está siempre presente
en la configuración del estado social, aunque a veces se convierte en objeto explícito y
central de la regulación social (Steinmetz 1993, p. 52).
La urgencia de la Concertación por darle prioridad al alivio y superación de la pobreza y

por postular una estrategia de desarrollo de «crecimiento con equidad» que no sacrifique
el modelo de acumulación basado en la flexibilidad laboral, se tradujo en nuevas opor-
tunidades laborales para muchas profesionales, expertas en el tema de género y personal
técnico preparado que trabajó ejecutando programas en terreno para las ONG durante
los años ochenta. Éstas a su vez dieron inicio a un fuerte proceso de institucionalización
del feminismo comprometido con avanzar en la agenda de igualdad por medios legales
y políticos11. En 1995, con la preparación del primer Programa de Igualdad de Género
para la Conferencia de Mujeres de las Naciones Unidas en Beijing, la vertiente pragmáti-
ca feminista no solo se transnacionaliza sino que logra adquirir una creciente legitimidad
a nivel nacional. Los avances de esta agenda feminista han sido objeto de un amplio y
riquísimo debate que analiza la capacidad y efectividad de las feministas de «utilizar» el
Estado para su agenda política (Haas 2010; Franceschet 2003).
Este proceso de reestructuración resulta ser a su vez excluyente. Al margen de estas

oportunidades en los nuevos espacios laborales, tanto de instituciones como organis-
11 Sonia Álvarez (1999) refiriéndose a la tendencia regional de este proceso, lo caracterizó en su momen-
to como una «ongeización» del feminismo latinoamericano. Para el caso chileno, véase Schild (2001).
85

Verónica Schild
mos ejecutores de programas sociales, quedan las educadoras y monitoras, la mayoría

de ellas mujeres de estratos populares que durante la dictadura ejecutaron los pro-
gramas de las ONG con mujeres de su propio sector12. La licitación de proyectos para
optar a ser ejecutores de programas exigió «curriculum» cada vez más rigurosos a las
ONG y a sus integrantes, quiere decir, grados de profesionalización y especialización,
e inclusive certificación que solo algunas pudieron demostrar.
Al mismo tiempo se abre un nuevo mercado para organismos técnicos que ven la en-
trada de un sinfín de nuevas organizaciones. Un destino parecido sufrieron aquellas
educadoras populares que lograron en un primer momento integrarse a las actividades
de una nueva institución de asistencia a mujeres en situación de pobreza, la Fundación
PRODEMU. Esta fundación se creó en 1990 con el propósito de continuar con la
tradición de trabajo clientelar de corte político con mujeres de sectores populares —
los Centros de Madres— establecida durante el gobierno de Eduardo Frei Montalva
(1964-1970), que permanece legalmente en manos de los militares. PRODEMU se
basó en un primer momento en la modalidad de trabajo de talleres de educación pop-
ular, con un fuerte componente de voluntariado femenino y resultó ser una fuente
laboral para muchas exeducadoras populares de las ONG. Sin embargo, durante los
años noventa esta institución también se profesionalizó lo cual significó reemplazar a
las educadoras populares con profesionales jóvenes13. Claramente, la racionalidad de
mercado, competencia y licitación de proyectos, resultó ser no solo un mecanismo
poderoso para disciplinar a la sociedad en su conjunto sino también para restablecer
la estructura rígida y excluyente de oportunidades en un país profundamente clasista
como es Chile.
Una visión «desde abajo» de los cambios institucionales en el área social nos permite
superar la visión del Estado como ente fijo y también considerar su relación con el
contexto histórico más amplio del capitalismo contemporáneo. Desde esa perspectiva,
como ya se mencionó, la reconstitución de instituciones desocupadas por la salida del
12 En un estudio con exintegrantes de la ONG Tierra Nuestra del sector sur de Santiago a mediados de
los años noventa, por ejemplo, pude comprobar que para muchas que se habían formado en la organi-
zación o en la Vicaría Sur, como educadoras populares y monitoras, y habían trabajado en proyectos con
mujeres financiados por fondos de la solidaridad Europea, la alternativa laboral actual era «la misma de
siempre», quiere decir, volver al servicio doméstico. Esto se repitió en entrevistas con muchas exintegrantes
de ONG que habían trabajado en otros sectores periféricos de Santiago, como San Joaquín, Pudahuel,
La Pintana y la Granja. Para una discusión de este proceso de exclusión en la reestructuración de nuevas
posibilidades para mujeres de las ONG y su impacto sobre el movimiento de mujeres populares, véase
Schild (2001). Esta dimensión incómoda de los logros feministas de los últimos 25 años, que obviamente
se refiere a la reproducción de diferencias y desigualdades de clase dentro del feminismo chileno, se man-
tiene invisible en los recuentos de éxitos logrados y retos y habría que preguntarse por qué sigue siendo tan
fuerte este silencio.
13 Entrevista con Virginia Rodríguez, Directora Ejecutiva de PRODEMU. Santiago, diciembre 2007.
86

personal de la dictadura y la creación de nuevas agencias, así como del reordenamiento

del quehacer institucional a nivel nacional, regional, y municipal, generó oportuni-
dades de trabajo y restableció relaciones de poder entre las mujeres, marcadas por su
condición de clase y raza, al mismo tiempo que instala discursos y prácticas específicas
en el quehacer cotidiano de políticas y programas. Al mismo tiempo, se hace visible
la lógica del capitalismo flexibilizado instalada en la así llamada «modernización» in-
stitucional. Las oportunidades laborales que se abrieron para miles de mujeres, ya sea
como expertas o personal técnico en las instituciones en todo el territorio —a niveles
nacionales, regionales y municipales— encargadas de programas de alivio y superación
de la pobreza, tienen las características típicas asociadas con el trabajo femenino, son
precarias y muchas veces mal pagadas14. Otro tanto son las relaciones con consultoras y
evaluadoras externas cuyos servicios son subcontratados por las agencia.
«Las mujeres son la cara social del Estado», anunció la Asociación Nacional de Em-
pleados Fiscales (ANEF) en 2014 en un contexto de denuncia por la precarización
laboral del trabajo femenino. Aunque en términos cuantitativos el Estado chileno es
pequeño, representando solo el 5.7% de la fuerza laboral total, es el mayor empleador
de mujeres, quienes representan el 60% de su fuerza laboral (ANEF 2014). La ree-
structuración del Estado chileno comenzó durante la dictadura con las privatizaciones
y la drástica reducción de su tamaño institucional en el ámbito social, pero han sido las
modernizaciones de los años noventa bajo la Concertación las que introdujeron la flex-
ibilización laboral, sobre todo a partir de la tercerización de sus actividades. Después
de diez años de Concertación, el gobierno de Ricardo Lagos mejoró las condiciones
laborales de profesionales y «apoyos técnicos» al permitir por primera vez un cambio en
la modalidad de pago por servicios de «a honorario» (sin contrato o beneficios) a «con-
trata». Este cambio permitió a muchas optar por primera vez a trabajos con beneficios
y cobertura de salud pero al mismo tiempo les significa renovar contratos anualmente.
Estas condiciones laborales invitan inevitablemente a la autocensura y autoexplotación.
Es muy difícil tocar el tema de las desigualdades laborales dentro del Estado, por ejem-
plo, o protestar por exigencias laborales extremas, o altamente peligrosas como es el
14 PRODEMU es una fundación privada, establecida en 1991 y presidida por la esposa del presidente
de turno. Se financia con un presupuesto de la nación, pueden también tener apoyo privado nacional o
internacional. La fundación ha experimentado cambios importantes desde su inicio cuando se apoyaba
en el trabajo de educadoras populares que habían sido preparadas en las ONG para el trabajo de talleres
con mujeres populares. PRODEMU es ejecutora directa de programas dirigidos a las mujeres y ha llegado
a establecerse como interlocutora legitima de agencias como SERNAM y FOSIS. A partir del gobierno
de Lagos, experimenta un proceso riguroso de profesionalización del personal que significó el reemplazo
de educadoras populares por profesionales jóvenes con títulos universitarios. Curiosamente, a pesar de su
importancia clave para entender los procesos de institucionalización del feminismo en Chile, los cambios
en el movimiento de mujeres, y sobre todo la organización de mujeres populares, esta fundación no ha sido
estudiada. Para un intento preliminar, véase Schild (2007).
87

Verónica Schild
caso de los apoyos técnicos que salen a realizar trabajos de campo con las beneficiadas
de programas, por miedo a perder el contrato. Este tipo de arreglo laboral se presta para
abusos que no son sancionados por la ley, por ejemplo, despedir a alguien «a contrata»
consiste sencillamente en no renovar su contrato con lo cual no se incurre una infrac-
ción del código laboral15.
Podríamos concluir entonces que por la fuerte presencia del trabajo femenino, el im-
pacto de las condiciones laborales y calidad de los empleos públicos y privados, la
expansión del ámbito de la acción social durante los veinte años de Concertación con-
stituye una feminización del estado social neoliberalizado16. La feminización del actual
estado social dice relación con una segunda dimensión, la de las políticas con conteni-
do explícito de género. Ésta es la dimensión que se analiza en la siguiente sección.
3. Las políticas sociales novedosas con contenido de género
Lo novedoso de las intervenciones sociales en el tema de la pobreza en Chile es el énfasis

que se le da al individuo autónomo capaz de incidir en su propia condición y de tomar
decisiones que le permita superarla17. Como ya se mencionó, el discurso oficial habla
de «usuarios» de programas, no de «clientes». Este cambio discursivo es un elemento de
un discurso sobre la pobreza y la acción social que se instala con elementos recurrentes
durante las dos décadas de la Concertación: la idea de los ciudadanos con obligaciones
15 Este fue el caso de dos entrevistadas en Concepción en 2012 cuyos contratos en el SERNAM de la
región no fueron renovados en diciembre de 2011. Una de ellas había trabajado por veinte años en el
SERNAM de la región y la otra por cuatro pero tenía una larga trayectoria laboral con el tema de políticas
dirigidas a mujeres pobres, primero como encargada de la Oficina de la Mujer en uno de los municipios
de Santiago, y luego con el programa Jefas de Hogar de la Región Metropolitana del SERNAM.
16 Para un estudio sobre la situación de las trabajadoras del sector público, véase Ibáñez (2011), SER-
NAM (2004). Véase Druck (2011) para una revisión del debate, sobre la flexibilización y precarización
laboral y su relevancia para América Latina y Brasil. Queda pendiente un estudio cuidadoso de la flexi-
bilización y precarización en el ámbito público tanto de Brasil como de Chile aunque algunos estudios
indican una tendencia generalizada en la región a partir de las modernizaciones de los años noventa. Para
Brasil, véase Bolzan (2014) y Weishaupt y Henrique (2003). Para el caso argentino, véase Jueguen (2013).
Graca Druck confirmó mi análisis de la precarización y feminización laboral en el programa chileno de
transferencia condicionada, el Puente de Chile Solidario, con el comentario que en Brasil, las personas
encargadas de hacer realidad en terreno el programa Bolsa Familia se conocen como las «chicas del pro-
grama» (as garotas do programa). Intercambio personal, Berlín, octubre 2013. En su estudio Bolzan (2014)
analiza las condiciones laborales precarias de las trabajadoras sociales que desarrollan el trabajo socio-edu-
cacional del Bolsa Familia en los municipios de Brasil.
17 Dos corrientes de políticas sociales se desarrollaron durante los años noventa, por un lado políticas
sectoriales con perspectiva universal en educación y salud, y en cierta medida habitabilidad y por otro,
programas específicos dirigidos a los pobres y a otros grupos identificados como vulnerables, entre ellos
niños, jóvenes, mujeres, sobre todo jefas de hogar, discapacitados e indígenas (Véase Frenz 2007).
88

y responsabilidades en vez de beneficiarios; el concepto de las capacidades individuales,

de la familia y de la comunidad, para desarrollar sus propias iniciativas; la necesidad
de participación de agentes en la definición y búsqueda de soluciones; y la convicción
de que la organización y redes sociales son fundamentales (Ruz M.A y Palma J. 2005,
citado por Frenz 2007, p. 8; Raczynsky y Serrano 2003; 2005; Raczynsky 2008).
El aspecto innovador de las nuevas intervenciones sociales es precisamente el modo en

que reflejan cambios importantes en los supuestos convencionales de la feminidad y la
mujer. De hecho, en el discurso público está muy marcada la idea de que las mujeres
son más eficientes en sacar a las familias de la pobreza y en ellas los recursos públicos
están mejor invertidos. Esto queda en evidencia, por ejemplo, en el Programa Jefas de
Hogar, el Programa Puente de Chile Solidario, o el más reciente, Chile Crece Contigo,
que no solo identifican a la mujer como eje central de la familia y cliente focaliza-
do de los programas sino que asume también una serie de atributos racionales en su
comportamiento. Otra dimensión importante es el contenido específico del trabajo
de intervención en terreno con beneficiarias de programas, es decir, la preocupación
por su «desarrollo personal» o «formación», que ha estado presente en las políticas
novedosas desde un inicio. Este contenido hace referencia no solo a una tradición de
educación popular de larga data como reconocen los estudios de las políticas sociales
en Chile, si no que específicamente a prácticas y contenidos de la educación popular
feminista que fueron un elemento clave del trabajo con mujeres de sectores populares
durante la dictadura. Estas prácticas de «desarrollo personal» —lo que se caracterizó en
su momento como el «curriculum feminista» o los talleres de auto formación en temas
como derechos de la mujer, violencia intrafamiliar, relación padres e hijos, capacidades
de liderazgo, etc.— están ahora insertas como mecanismo clave de modificación de
conductas y actitudes de beneficiarias de programas de superación de la pobreza (Véase
Schild 2007).
Como ya se mencionó, durante los años noventa, y gracias a la intervención de un

feminismo institucionalizado, logra colocarse a la mujer como sujeto preferente de
las políticas sociales focalizadas en Chile. No todas pasan a ser beneficiarias sino solo
aquellas que cumplen con los requisitos de la focalización —basada en una compleja
medición de la pobreza que se maneja a nivel del municipio (la famosa Ficha CAS, o
ficha de caracterización socio-económica de hogares)18. Con la implementación bajo el
gobierno de Ricardo Lagos (2000-2006), del programa de transferencias condiciona-
das Programa Puente del Chile Solidario la mujer, y preferentemente la que es jefa de
hogar indigente, pasa a ser corresponsable en la implementación de los programas. El
18 La Encuesta CASEN se aplica en Chile cada dos o tres años desde el 1985. Para una descripción
de objetivos y metodología, véase <http://observatorio.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/casen_obj.php>.
Fecha de consulta: 12 de noviembre de 2014.
89

Verónica Schild
programa se propone acabar con la miseria en que vivían alrededor de 225 mil famil-
ias y establece una modalidad de trabajo individual con familias indigentes a quienes
«invita» a «través de la asunción de compromisos de conducta, además de entregar
beneficios materiales a trabajar con ella en una dimensión psicosocial y no tangible de
la pobreza» (Raczynski 2008, p. 8).
A pesar de que el énfasis del programa es en sacar a la familia de la indigencia, es la mu-

jer la que sigue siendo la pieza clave, pues de ella depende que los compromisos se cum-
plan y las transferencias monetarias sean bien administradas. Claramente, la norma de
feminidad que se maneja considera a la mujer no solo como veladora del bienestar de
la familia, sino también como ente responsable por el presupuesto y gasto familiar. En
cuanto a cómo se encarnan estos supuestos en las mujeres pobres, el énfasis psicosocial
del programa sugiere un prejuicio de clase fuerte. Como observara John Clarke en su
análisis de esfuerzos paralelos de educación de «los pobres» en Inglaterra, «las políticas
sociales han sido constantemente formadas por la preocupación con regular, reformar,
o mejorar las culturas de los otros» (Clarke 2004, p. 33). A las beneficiarias hay que
educarlas para que sean madres responsables en áreas como la salud y educación de sus
hijos y su propia salud.
Aquí opera un segundo supuesto implícito, aquel de una masculinidad irrespons-

able, especialmente aquella encarnada en los pobres. Es necesario recordar en este
punto que, aunque los programas se apoyan en el nuevo sentido de la feminidad
que ha sido un logro feminista indiscutible, también recurren al supuesto clásico
de que la capacidad para el cuidado es un don natural de la mujer y que además es
uno de infinita elasticidad. Pareciera entonces que el ideal de la mujer empoderada,
y responsable sujeto de derechos que fue la aspiración clave de la lucha de los movi-
mientos de mujeres y también el objeto de la teoría feminista, logró insertarse en el
discurso convencional de la política social, pero con efectos que no necesariamente
eran los esperados19. Esto queda en evidencia en programas como el Programa Pu-
ente de Chile Solidario y el programa más reciente, Chile Crece Contigo, el Sistema
de Protección Integral a la Infancia considerado un logro del gobierno de Michelle
Bachelet (2006-2010)20.
19 Este es un tema importante en el análisis feminista del impacto en las mujeres de este tipo de pro-
gramas. Véase, por ejemplo, Molyneux (2008; 2006).
20 Chile Crece Contigo según la página web del gobierno de Chile, «tiene como misión acompañar,
proteger y apoyar integralmente, a todos los niños, niñas y sus familias, a través de acciones y servicios de
carácter universal, así como focalizando apoyos especiales a aquellos que presentan alguna vulnerabilidad
mayor: “a cada quien según sus necesidades”». Véase <http://www.crececontigo.gob.cl/sobre-chile-crece-
contigo/que-es/>. Fecha de consulta: 7 de octubre de 2014.
90

El objetivo oficial de los programas de transferencia condicionada como el Puente de

Chile Solidario es, por un lado, aliviar la pobreza a corto plazo y, por el otro, romper
con la pobreza intergeneracional a largo plazo invirtiendo en la generación futura. De
acuerdo al último Informe Económico de Chile de la OECD (2012), los montos diri-
gidos a estos programas —se refiere explícitamente al Chile Solidario— son demasiado
bajos como para cumplir su objetivo central que es sacar a la gente de la indigencia de
un modo permanente21.
4. El Programa Puente como ejemplo de la feminización del Estado
Desde el punto de vista de su implementación en los contextos específicos de pobreza,

que involucran una relación compleja entre las clientas y el personal técnico al nivel del
municipio, el Programa Puente resulta ser más que nada un mecanismo de educación
moral.
Como se mencionó anteriormente, el Programa Puente forma parte del sistema Chile
Solidario que intenta sacar de la indigencia a las más de 200 000 familias que fueron
identificadas como en situación no solo de extrema pobreza sino también de «vulner-
abilidad», y que desde el gobierno de Ricardo Lagos ha pasado a ser un sistema o red
coordinada de programas sociales, o el así llamado Sistema o Red de Protección Social.
Lagos, al inaugurar el Chile Solidario en 2003, hizo un llamado a las familias en situ-
ación de indigencia, pero queda muy claro que los verdaderos destinatarios son las mu-
jeres. Ellas son el puente entre el estado social local —funcionando claramente como
facilitador, y por lo tanto con la participación de otros actores sociales— y sus familias.
En otras palabras, la responsabilidad exclusiva de hacer cruzar a sus hijos y parejas ese
puente imaginario entre la indigencia y la pobreza recae sobre ellas. Previo a dar este
salto, la familia debe comprometerse a lograr cambios en su actitud y comportamiento
que le permita desarrollar las capacidades personales y de emprendimiento necesarias
—y supuestamente ausente en este estrato de la población— para poder desarrollar sus
propios «proyectos de vida».
El Programa Puente cumple con el primero de tres componentes del Chile Solidar-
io, que se autodefine como programa de «apoyo sicosocial» a las familias clientes; el
21 El gasto social en Chile era 16% del PIB en el año 2003 y se mantuvo estable por los siguientes diez
años. El monto para 2010 del gasto social para combatir la pobreza destinado a transferencias monetarias
correspondía a un 0.7% del PIB. Este es un monto bajo comparado con países de igual desarrollo en
América Latina (o 1.2% del PIB). En su evaluación crítica del gasto social Claudia Sanhueza observa que
«Chile Solidario, el programa más importante contra la pobreza en Chile, gasta aproximadamente 0.08%
del PIB» (Sanhueza 2010). Según datos de CIEPLAN el gasto social en la gestión del gobierno de Piñera
baja en relación a los gobiernos de la Concertación (CIEPLAN 2013).
91

Verónica Schild
segundo, ofrece subsidios monetarios garantizados a las familias cuando estas cum-
plen con las distintas fases del programa. El tercer componente es la promesa de
un acceso preferencial de las familias clientes a los programas de avance social, de
prestaciones laborales y a la seguridad social. El programa define siete dimensiones
mínimas de calidad de vida, en el área de salud, de educación, de habitabilidad, de
trabajo, de ingresos, de dinámica familiar e identificación. A través de un trabajo
individual con el personal técnico o Apoyo Familiar (AF), se compromete a cada
familia beneficiada a cumplir con una serie de requisitos ordenados bajo cada una
de las siete dimensiones.
La ejecución del programa depende de los municipios y del FOSIS. Ambos contratan
el personal, y cabe recalcar que esta es una contratación mayoritariamente de personal
femenino como ya se ha mencionado, en condiciones de trabajo altamente precar-
ias, con contratas, no contratos, es decir, con beneficios reducidos o no existentes y
por plazos renovables pero limitados. El Apoyo Familiar, preferentemente asistentes
sociales, educadores y psicólogos, trabaja con un número específico de familias, y pref-
erencialmente con las mujeres por un periodo de 24 meses, a quienes les ofrece un
«acompañamiento» personalizado a través de visitas periódicas en cada domicilio22.
Esta es una actividad mal remunerada, con sobrecarga de trabajo y con riesgos per-
sonales. En el caso de regiones este trabajo tiene sus propios desafíos, entre ellos las
distancias enormes a recorrer para cumplir con la atención de las familias asignadas23.
Es típico que las mujeres que trabajan como Apoyos Familiares tengan una cuota de
compromiso fuerte con sus clientas y esto puede explicarse también como la extracción
y utilización de su propio trabajo de cuidado como trabajo implícito y voluntario. O
sea, ellas mismas son objetos de un despojo de sus capacidades de cuidado, algo que no
se mide en la evaluación de programas ni se discute en los análisis feministas. Con este
programa, entonces, se instala definitivamente ese trabajo invisible de cuidado de las
mujeres que tiene una larga trayectoria en Chile como voluntariado femenino y tanto
beneficiarias como Apoyos Familiares terminan participando en la explotación de su
propio trabajo.
22 Véase Raczynski (2008) para una descripción detallada de los componentes del programa.
23 El tema de la baja remuneración y alto riesgo para las Apoyo Familiares en barrios periféricos de San-
tiago que están controlados por el narcotráfico y también de la falta de adaptación regional del programa,
empezando por la adecuación de las exigencias al caso de regiones rurales entre otras dadas las distancias
a cubrir, en temas tales como el número de familias asignadas por Apoyo o tan básicos como los viáticos,
fueron tema constante en mis entrevistas con Apoyos Familiares en un municipio del sector periférico sur
de Santiago (mayo de 2010) y con ex funcionarias del SERNAM de la región de Bío-Bío (abril de 2012).
Estas preocupaciones son corroboradas en la revisión de evaluaciones del programa hecha por Raczynski
(2008, p. 36).
92

Como ya se mencionó, el trabajo de apoyo sicosocial consiste en enganchar a la mujer

beneficiaria en un proceso de aprendizaje condicionado por un sistema de contratos.
Su intención explícita es incidir sobre «las conductas, proyectos y orientaciones hacia
el futuro de las familias beneficiarias» y como recalca Raczynski, «el empoderamiento
familiar» cristaliza en la mujer madre, destinataria principal del apoyo psicosocial y
receptora de la transferencia monetaria, o bono social (Raczynski 2008, p. 33). El cum-
plimiento de las metas identificadas está sujeto a un sistema de contratos que cubren
cada uno de los siete módulos y deben ser firmados por las beneficiarias y el Apoyo
Familiar. El programa utiliza una modalidad de registro digitalizada del trabajo en
terreno que le permite no solo hacer un seguimiento de cada familia y su cumplimien-
to de condiciones sino que también tiene un efecto fuerte de regulación del trabajo
de las Apoyo Familiares. Llama la atención el grado de penetración del Estado en la
vida cotidiana y la privacidad de las personas, así como la implantación de la relación
contractual como mecanismo de disciplinamiento tanto de beneficiarias como de las
profesionales. Estas están obligadas a ingresar sus datos electrónicamente mediante
el uso de una clave que las ingresa directamente al ministerio coordinador, y aquí el
comprobante de contrato cumplido es importantísimo para que su propio trabajo sea
reconocido como meta cumplida24.
La experiencia concreta en terreno con estos programas muestra que los resultados
son contradictorios, que las mujeres no necesariamente se gradúan del programa,
que no necesariamente logran controlar y manejar los bonos. O sea, las metas que
se propone este programa de educación en temas de relación de pareja, presupuesto
familiar y otros, que se basan en una visión valórica de comportamiento adecuado de
corte clasista, no se cumplen necesariamente. En algunos casos sí se logra «empoder-
ar» a la mujer, pero en la mayoría de los casos, según el encargado del programa en un
municipio del sector sur de Santiago, el Apoyo Familiar pasa a jugar un rol perma-
nente de «paño de lágrimas» para sus clientas, muchas de las cuales están sumidas en
situaciones de violencia y precariedad extremas (por ejemplo, por la presencia masiva
de esa economía paralela del tráfico y consumo de la droga que ofrece ingresos y
también escape aunque sea temporal de la condición generalizada de miseria). Cabe
señalar en este contexto el resultado de una investigación hecha por FOSIS en el
2011 con beneficiarios del Puente en el marco de una nueva política del gobierno de
Piñera. El estudio muestra que las familias más pobres de Chile son las más endeu-
dadas. Un 78% de las familias calificadas como en extrema pobreza gasta el 60% de
su ingreso en deudas25. El programa de Inclusión Financiera, Chile Cuenta, propuso
24 Entrevista con Apoyo Familiar, Municipio de la Pintana (Santiago, abril 2012).

25 Según el estudio, la deuda de este grupo se concentra en las casas comerciales, pero también tienen
deudas con los servicios básicos, con familiares y amigos, con el almacén de barrio, y con bancos o finan-
cieras. También demuestra que el 80% salda sus cuentas mensualmente – gastando para ello hasta un 60%
93

Verónica Schild
en este contexto educar a las familias y microempresarios vulnerables en situación

de pobreza sobre el manejo efectivo del dinero, junto con insistir en la importancia
del ahorro e inversión (Ministerio de Desarrollo Social 2012). Aún más, en julio de
2014, el nuevo director ejecutivo de FOSIS, Andrés Santander, hizo explícita la pres-
encia de mujeres en los programas sociales al justificar su participación en el directo-
rio de PRODEMU. Santander expresó que «desde el FOSIS ya estamos trabajando
en pos del desarrollo social y el emprendimiento de las mujeres, que componen cerca
del 80% de nuestras usuarias» (FOSIS 2014).
La pregunta que habría que plantearse es la siguiente: ¿pueden estos programas míni-
mos competir con las posibilidades que ofrece la economía paralela de la droga? Según
el cálculo hecho en 2009: «Más de 660 mil santiaguinos viven alejados de los servicios
básicos y en medio de traficantes, asaltos, riñas y balaceras. CIPER cotejó estudios e
investigó a fondo en las zonas más pobres y vulnerables de la capital y detectó que al
menos en 80 poblaciones, policías, ambulancias, bomberos, carteros y técnicos de las
empresas que suministran agua, luz, y teléfono no se atreven a ingresar. Las bandas y
grupos de narcos dominan, mientras los vecinos deben vivir con miedo y hacinados
en sus casas» (Figueroa, Fouillioux y Sullivan 2009). En las palabras de una vecina
de La Legua Emergencia, una de las más de 80 poblaciones clasificadas como «zonas
ocupadas» por el narcotráfico y la violencia: «Aquí en La Legua solo somos pobres los
que nos mantenemos al margen del negocio de la droga, porque el resto los verás con
ropa de marca muy caras y vistiendo siempre los últimos modelos de zapatillas» (Vil-
larubia 2011). Los datos de encarcelamiento, de hecho, muestran que el número de
mujeres encarceladas por delitos asociados al tráfico de drogas, o «narcomenudeo», va
en aumento y afecta mayoritariamente a aquellas que residen en áreas denominadas las
«zonas ocupadas» de las poblaciones.
Más allá de que si cumple o no cumple sus metas el Programa Puente como programa
de transferencias condicionadas, que es el tema de una abundante literatura, lo que
quiero recalcar aquí es que bajo las condiciones de un modelo de acumulación por
despojo como lo describiera Harvey, y de un Estado facilitador comprometido con el
«mejoramiento» de la población, las condiciones estructurales no ofrecen un contex-
to para el ejercicio real de las capacidades. La inserción de las mujeres en el mercado
laboral sigue siendo muy precaria. De acuerdo a datos recientes de la OIT, una gran
cantidad de trabajadores, y de mujeres en particular, sufren muy malas condiciones lab-
orales caracterizadas por bajos sueldos, inestabilidad laboral y falta de protección legal
dada su condición de trabajadoras tercerizadas. La situación laboral de las mujeres de
sectores urbanos y rurales pobres es de particular preocupación (CEPAL y otros 2013).
de su ingreso mensual. Ver FOSIS «En búsqueda de estrategias pertinentes de Inclusión Financiera para
familias en condición de extrema pobreza» (abril 2012).
94

De hecho escapar de la vulnerabilidad es algo pasajero, si es que sucede, porque dado

los niveles precarios de vida y de trabajo de la población de sectores pobres, es muy fácil
volver a caer en la indigencia.
Conclusiones
Los estados capacitadores son incluyentes y al mismo tiempo son excluyentes como
sugieren Vargas y Sagot al inicio, y como lo ilustra esta discusión sobre el caso chileno.
Mientras más intensos sean los efectos polarizadores del modelo de acumulación capi-
talista imperante en los países de América Latina, más urgente se hace la necesidad de
contener a aquellos sectores de la población que quedan necesariamente marginados
y excluidos y que se resisten al orden económico y social emergente, según nos dicen
expertos como el sociólogo francés Loic Wacquant y más pareciera hacerse necesaria su
contención en recintos carcelarios (Wacquant 2009). Pero ¿hasta qué punto podemos
reducir el tema del Estado en este momento neoliberal a su cara punitiva? En este tra-
bajo he intentado desarrollar un argumento más complejo sobre la naturaleza de los
estados neoliberales en América Latina. Basándome en el ejemplo de neoliberalismo
clásico y extremo que es Chile, y no obstante las experiencias disímiles de los países
de la región, he sugerido que a partir de la modernización de los Estados de los años
noventa hay tendencias en común que valdría la pena examinar. Nadie niega hoy en
día, que a pesar del impacto de la crisis financiera del 2008 y de los distintos intentos de
renovar proyectos social demócratas, o abiertamente alternativos de izquierda, lo que se
perfila es la construcción de un nuevo Estado. La preocupación central de este trabajo
ha sido rescatar una visión de género que nos permita reconocer la contribución cul-
tural —entendida desde la materialidad de las relaciones sociales y las prácticas cotid-
ianas— de los feminismos de la región a este proyecto de construcción de un nuevo
Estado. Ante una participación femenina importante en el quehacer del ámbito social
del Estado, y de la centralidad de la labor socioeducativa anclada en el empoderamien-
to y el acceso a los derechos con que se regula a los más pobres de la sociedad, sugiero
que la construcción de este Estado neoliberal, en su cara social, es en gran medida un
esfuerzo femenino. Referirse solamente a un Estado neoliberal o neoasistencial, nos ob-
ligaría una vez más a invisibilizar las contribuciones específicas de este esfuerzo, sobre
todo su dimensión de cuidado anclada en el trabajo emocional concreto y a minimizar
el impacto cultural y lecciones sociales de una producción de conocimientos y prácticas
feministas de larga data. Al final de cuentas, podría decirse que la lección para todo
movimiento social es que en cuestión de impactos, «nadie sabe para quién trabaja».

95

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LA POLÍTICA DE LAS PROTESTAS SOCIALES,
MOVILIZACIONES Y NEGOCIACIONES EN
TORNO A LOS RECURSOS NATURALES
Narda Henríquez
Un nuevo eje de protesta social en América Latina se ha expandido; se relaciona con

la globalización de la naturaleza y la intensificación de las actividades extractivas. Por
ello el conflicto distributivo, de gran repercusión, hoy es local y global, sobre todo
en los países andinos. Algunos Estados se replegaron en su función reguladora, otros
levantaron expectativas con reformas que luego se mostraron insuficientes. El nuevo
eje de conflicto vincula poblaciones locales y nativas con empresas transnacionales, no
necesariamente mediadas por gremios o instancias públicas.
La presencia de empresas transnacionales como actores a nivel local trastocó la vida

cotidiana de comunidades campesinas y poblaciones nativas, generando también nue-
vas desigualdades y procesos de politización. Las estrategias de resistencia/negociación/
movilización de estas comunidades, si bien forman parte de repertorios nacionales y
cuentan con aliados a nivel global, pasan por arreglos político- institucionales y cultu-
rales locales que debemos tomar en cuenta.
Este ciclo de protestas está vinculado a un conjunto de demandas referidas al agua, el

territorio y los recursos naturales, que a veces aparecen dispersas pero articulan cues-
tiones relacionadas con la redistribución, el reconocimiento y la representación. Como
veremos a continuación, marca un nuevo momento en América Latina, poniendo en
cuestión el papel del crecimiento económico en la globalización neoliberal y la gestión
de los recursos naturales pero también poniendo a prueba la capacidad de los Estados
y la vigencia de nuestras democracias.
La región sigue siendo la que presenta mayor desigualdad en el mundo, a pesar de

que en las últimas décadas se registraron tasas de crecimiento económico elevadas. Los
101

Narda Henriquez
países del área andina, usualmente caracterizados como aquellos con mayor densidad
étnica y hasta hace poco ubicados entre los países con menor estabilidad política, com-
parten con el resto de la región una matriz histórica y cultural; sin embargo los procesos
políticos difieren sustantivamente.
Entre los años setenta y noventa, el conflicto distributivo en las sociedades latinoa-
mericanas se expresaba principalmente en términos de capital-trabajo, no solo en las
relaciones concretas de producción de las sociedades latinoamericanas sino también
en los imaginarios. En los años setenta, en los países más industrializados el peso de la
clase obrera era significativo, en tanto que en otros como el Perú, la población asala-
riada y el proceso de sindicalización fueron menores; a pesar de ello el peso político y
el efecto de irradiación obrera y clasista impregnaba el discurso político. Al lado de las
movilizaciones de gremios laborales y agrarios, en Bolivia como en el Perú se producían
movilizaciones denominadas cívicas o regionales que expresaban el malestar de las pro-
vincias alejadas respecto del desarrollo desigual y la concentración del poder político1.
Cuando las relaciones de trabajo se flexibilizaron, entre los años ochenta y noventa,
las estrategias cotidianas de supervivencia, que tenían ya antecedentes en los barrios
populares de varios países, se intensificaron, generando espacios de acción colectiva de
las mujeres que confluyen con colectivos feministas y otras organizaciones de base. En
ese período, cuando los estudios sobre la protesta social se centraban en las relaciones
clásicas capital trabajo, otros ejes de desigualdad como las brechas regionales y las de
género recibían menor atención.
Los países de la Región Andina, están entre los que muestran mayor número de con-
flictos2 como se puede observar en el gráfico 1.
Calderón señala al respecto que países como Perú, Ecuador y Bolivia, están en un
escenario de «orden inestable e insuficiente de alta conflictividad y movilización», con
dificultades para «gestionar el conflicto». Honduras o Guatemala muestran notorias
vulnerabilidades y rupturas para procesar los conflictos según el autor en tanto que
Costa Rica y Uruguay muestran alta capacidad para ello. Calderón plantea que la «ca-
pacidad de procesar»3 el conflicto no solo se refiere a la capacidad de la sociedad para
actuar colectivamente movilizándose, sino también para asumir acuerdos, construir
1 Sobre movimientos cívico-regionales en Bolivia y Perú ver Calderón y La Serna (1983) y Henríquez
(1986).
2 El estudio mencionado se realizó el 2011 en 17 países en base a información de periódicos (Calderón
2012b, p. 9). Según esta fuente el número más alto de conflictos corresponde a Bolivia, Perú y Argentina,
«con un total de conflictos superior a los 200», seguido de Guatemala y Ecuador.
3 Calderón (2012b, p. 29) denomina a esta perspectiva «política constructivista», apoyándose en diver-
sos autores.
102

La política de las protestas sociales, movilizaciones y negociaciones en torno
a los recursos naturales
visiones de conjunto, así como la de los Estados para desarrollar capacidades institu-
cionales y partidarias.
Gráfico N° 1. Promedio de conflictos por subregión
Fuente: Gráfico elaborado por la Fundación UNIR Bolivia con datos proporcionados por la empresa
Notilog. (Calderón 2012a, cuadro 4.1)
Podemos derivar de lo anterior que esta capacidad está vinculada a la historia social y polí-
tica de cada país. Al respecto planteamos que en sociedades como el Perú, con precariedad
institucional y fragmentación social, habría que explorar también los modos en que a nivel
local se están procesando los conflictos, lo que abordaremos brevemente más adelante.
Desde los noventa entramos en un nuevo período que otorga una nueva centralidad a
poblaciones usualmente ignoradas o consideradas en los márgenes: las movilizaciones
indígenas de fines del siglo XX y comienzos del siglo XXI que otorgan visibilidad a un
sujeto siempre presente en la existencia de los países andinos pero a menudo olvidado
por propios y ajenos.
103

Narda Henriquez
En este texto4 nos referiremos a hitos que marcan este nuevo período en América La-
tina: la dinámica de la protesta vinculada a los recursos naturales y el territorio. En
una segunda parte, nos referiremos a diversos contextos sociopolíticos locales y a casos
paradigmáticos de conflictos ocurridos sobre todo en Perú y Bolivia mostrando las
estrategias de movilización y negociación y su repercusión en las políticas publicas, la
construcción de discursos y la relación cercana o lejana con el Estado nacional.
I. Significación histórica, hitos y procesos
Entre los hitos que marcan este nuevo momento, comento tres de los más significati-
vos. El primero se refiere al retorno de lo social, que se expresa en las agendas y en la
constitución de nuevos sujetos sociales como interlocutores en la escena nacional; de
manera específica las poblaciones indígenas5 como sujeto social. En el Perú también
se trata de pueblos y comunidades movilizados por el territorio y el medio ambiente,
y de movilizaciones por los derechos humanos de nuevas generaciones de ciudadanos.
Un segundo hito está vinculado a la redefinición de la relación con la naturaleza y los
recursos naturales, debido a la expansión acelerada de esta etapa del capitalismo basada
en las industrias extractivas, a la vez que a la expansión de una conciencia ambientalista
y la visibilización de formas de vida diferentes. Uno tercero, vinculado al papel del
Estado en contexto de globalización, en el que se redefinen también los mecanismos de
mediación política y de gobernanza.
Hablamos de la política de la protesta porque se vienen produciendo cambios institu-

cionales y subjetivos más allá de las demandas específicas de las movilizaciones o de los
mecanismos de negociación que ponen en cuestión los procesos de toma de decisión en
las políticas públicas y las relaciones de poder. Uno de esos cambios tiene que ver con la
capacidad de las sociedades/comunidades de actuar y procesar el conflicto aun cuando
ello se haga de modo fragmentario.
Es pertinente anotar también que el neoliberalismo como el extractivismo no son solo

propuestas económicas, forman parte de proyectos político-culturales6 que permean el
sentido común y se instalan en vastos sectores de la población. La disputa también es a
nivel de los imaginarios y de la producción de conocimiento.
4 Este trabajo es una versión ampliada de la exposición efectuada en el marco de la Escuela de la Red
DesiguAldades.net que se llevó a cabo en Lima en octubre del 2013.
5 La referencia a indígenas en este texto se basa en los procesos de autoidentificación en torno a refe-
rentes de etnicidad y en los sentidos de pertenencia a comunidades nativas, originarias o autóctonas y a
comunidades campesino indígena.
6 Ver Álvarez (2009) respecto del neoliberalismo, Hoetmer (2014) respecto del extractivismo.
104

1. El retorno de lo social
Las cuestiones sociales retornan progresivamente a las agendas gubernamentales en el

período post consenso de Washington. Por un lado, la expansión de la pobreza y las
desigualdades persistentes mostraban los límites del modelo; por otro lado, se diversifi-
can las demandas sociales, hay nuevas modalidades de protesta, organización e interlo-
cutores. Me refiero al retorno de lo social que se vincula con la protección y solidaridad
que las autoridades deben brindar a los miembros de su comunidad7.
En América Latina, las políticas sociales orientadas a lograr la cobertura universal y

mantener la solidaridad sistémica como responsabilidad del Estado, fueron progresi-
vamente sustituidas por programas de emergencia destinados a atenuar el impacto del
ajuste en los ochenta. Programas inicialmente de carácter transitorio y coyuntural que
se han consolidado en los noventa y se han constituido en las políticas sociales/asisten-
ciales del neoliberalismo.
La puesta en marcha del proyecto neoliberal más radical del continente en el Perú, abre
las compuertas a concesiones no reguladas8. La expansión de concesiones para la explo-
tación de recursos naturales se produce en medio de una cruenta guerra y desinstitu-
cionalización del país. Es un período en que dos proyectos autoritarios: el senderismo
y el fujimorismo están en acción, mientras que la subsistencia y la vida diaria de las
personas recae en las familias y las comunidades.
Las cuestiones sociales no formaban parte de la agenda de la transición política en el

Perú a la caída del régimen fujimorista, pero rápidamente ingresan vía significativas
decisiones del gobierno de transición, entre ellas, la constitución de la Mesa de Lucha
contra la Pobreza, integrada por sector público, sociedad civil y sector privado; la crea-
ción de la Comisión de la Verdad y Reconciliación, etc.
Al referirme al retorno de «lo social» aludo a este giro en las agendas, pero también a la
presencia en la escena pública nacional de nuevos sujetos sociales; en el caso del Perú,
las movilizaciones indígenas de la Amazonía, pueblos y comunidades por los recursos
naturales y, como señalamos arriba, las movilizaciones por los derechos humanos, etc.
Respecto de la presencia en la escena pública nacional del sujeto social indígena, se tra-
ta de acciones colectivas en demanda de reconocimiento y en disputa por los recursos
7 En el sentido de Castel (1997) también citado por Sojo (2002, p. 13), respecto del modo en que logró
«domesticar» al mercado.
8 Fujimori dispone un conjunto de medidas que afectan a las comunidades e incentivan las inversiones
mineras, ver al respecto Chase y Salazar (2014).
105

Narda Henriquez
naturales, anclado en referencias territoriales y colectivas. En algunos casos tendrán un

desempeño protagónico no solo en tanto movilización y protesta sino que entrarán a
tallar en la arena política. Esto es más evidente en Bolivia y Ecuador, países en donde
varios de los gobernantes fueron elegidos con el apoyo de las movilizaciones indígenas
aunque luego estas adhesiones se distanciarían. En otros, como el Perú, generan contra-
públicos o forman parte de «públicos subalternos» con irregular presencia en el espacio
público nacional.
En el caso del Perú, la visibilización de las poblaciones indígenas en el siglo XXI está
vinculada, principalmente, a la protesta desde la Amazonía y a la oposición a las políti-
cas del gobierno en la gestión del territorio y de los recursos naturales. Esto se produce
en las últimas décadas a pesar de que las trayectorias organizativas en sierra y selva son
de larga data, y a pesar de que la cuestión indígena está en el ombligo de las fracturas
sociales y políticas y en los textos de políticos e intelectuales desde J.C. Mariátegui
hasta Quijano pasando por Flores Galindo y De la Cadena. La etnicidad es un com-
ponente fundante de la nación peruana, está en los cimientos de las ciudades pobladas
por antiguas civilizaciones, en las familias que migran a las ciudades, en lo cholo y lo
mestizo como en lo indio, sobre lo que habría que elaborar con más detenimiento en
otro momento. Aquí nos referimos al sujeto social indígena que habla con voz propia
como colectivo local o nacional, y que es reconocido como interlocutor en medio de
situaciones a veces profundamente conflictivas, lo que en el Perú es un hecho social de
este siglo.
2. Nuevos ejes de estructuración económica
Un segundo hito se vincula con la expansión e intensificación de la explotación de

los recursos naturales y de las industrias extractivas; así se configura un espacio de
disputa en torno al territorio y los recursos naturales. Si bien esta tendencia no es un
rasgo particular de América Latina, pues en el mundo se observa la intensificación de
los conflictos vinculados al territorio y los recursos naturales9, en los países andinos
esto cobra particular significación por la persistencia de formas de reproducción de la
vida comunal, en los Andes y en la Amazonía10. Como ha sido señalado, en el neoli-
beralismo globalizado los grupos excluidos de los proyectos nacionales son «integrados
9 Según datos de la Organización de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, en los últimos 60
años, el 40% de los conflictos se vinculan con los recursos naturales. En: Decenio internacional para la
Acción «El agua fuente de vida» 2005-2015. <http://www.un.org/spanish/waterforlifedecade/event-
sarchive_2013.shtml>. Fecha de consulta: 4 de diciembre 2014.
10 Hay una amplia literatura sobre la reproducción de las comunidades campesinas y nativas, y creciente
consenso contemporáneo sobre su dinamismo y vigencia como espacio de reproducción y sobrevivencia.
Ver al respecto Diez (2012).
106

directamente en el mercado mundial sin la mediación del Estado», a la vez esto se va

revirtiendo pues comienzan a ser escuchados y amplían sus agendas11.
La expansión mencionada se produce en la región cuando ya está en marcha una cre-

ciente conciencia ambientalista e inserción de las poblaciones indígenas en el escenario
político global12. La conciencia ambientalista está vinculada también al papel de las
ONG, de redes nacionales e internacionales de activistas, y se ve favorecida por los
marcos jurídicos internacionales. Por su parte, las poblaciones de comunidades campe-
sinas y nativas ven amenazadas sus formas cotidianas de relación con la naturaleza, con
ello los medios de subsistencia y, en el caso de poblaciones nativas de la Amazonía, sus
propias formas de existencia.
3. Estados nacionales, avances y límites de las reformas
En las últimas décadas, la transición a regímenes democráticos y la continuidad de elec-

ciones, ofrecen un panorama en el que los Estados latinoamericanos ponen en marcha
algunas reformas, a veces radicales a veces modestas, que tratan de paliar los retos de
la pobreza y la desigualdad así como atender las presiones de los movimientos sociales.
El espectro político en la región incluye populismos de derecha e izquierda y abre un
conjunto de interrogantes sobre los límites de la democracia, así como sobre la relación
entre movimientos y procesos políticos.
Entre las reformas emprendidas debemos mencionar la descentralización y las políticas

de participación, así como el marco legal y las disposiciones referidas al régimen de
tierras de las comunidades y, por último, aquellas destinadas a la intervención en el
mercado respecto de mecanismos de regulación de las inversiones extractivas. Estas
últimas se abandonaron en los noventa en el Perú, y la puesta en marcha de nuevas
disposiciones, como en el caso de la consulta previa, es lenta y conflictiva13.
Los marcos de referencia de las reformas en los años setenta aludían a las reformas de
propiedad cuyo ejemplo más claro es la reforma agraria. Las reformas en los noventa
aluden a las reformas de Estado que buscan mayor competitividad y eficiencia. La des-
centralización es una reforma que transita a lo largo del siglo veinte y expresa la tensión
centro-periferia: por un lado representa las aspiraciones de las ciudades y pueblos de
11 Turner (2003) citado por Damonte (2006, p. 86).

12 Las organizaciones de poblaciones nativas en diversos lugares del Perú no han tenido visibilidad na-
cional y sin embargo, hacían incidencia en el escenario internacional, desde organizaciones locales, ver
Urteaga (2007) sobre la Federación de comunidades de Madre de Dios. Para el caso de Bolivia ver Albó
(2011).
13 La consulta previa en el Perú se aprobó en el 2011; su reglamentación y puesta en marcha es lenta y
contradictoria.
107

Narda Henriquez
lograr mayor desconcentración de poder y de recursos y de participar en toma de de-

cisiones y, por otro, sobre todo el interés de los Estados en los últimos años por mayor
competitividad y eficiencia.
Un estudio especializado (Tanaka 2005, pp. 39-40) pone de relieve el papel de refor-
mas institucionales y señala que a pesar de que en cinco países andinos se registraban
indicadores económicos parecidos, inestabilidad política y violencia social, en el caso
de Perú y Venezuela había colapso el sistema de partidos, en tanto que en Colombia,
Bolivia y Ecuador había una evolución. Según dicha fuente, una mirada más atenta
muestra que ello no se explica por problemas de representación política sino por la
«reforma institucional» impulsada en los tres países mencionados, cambios basados
en procesos de descentralización, reformas electorales y reconocimiento de derechos a
sectores tradicionalmente excluidos, entre ellos la población indígena. Asimismo, que
dichas reformas buscaron abrir espacios de participación a nuevos actores y así respon-
der a la crisis de legitimidad.
En efecto, la Constitución de Colombia de 1991 marcó la profundización de la des-

centralización y la apertura política. En el caso de Bolivia uno de los hitos más signi-
ficativos es la Constitución 1994, que reconoce el carácter multiétnico y pluricultural
del país y restituye derechos en aspectos agrarios y culturales respondiendo a demandas
indígenas14. Asimismo, desde 1994, en Bolivia se habían adoptado mecanismos de
participación en las instancias municipales de gobierno y las poblaciones no letradas
votaban desde 1952.
La descentralización formaba parte, desde los setenta, de movilizaciones cívicas y de-

mandas de desarrollo en países como Perú y Bolivia, donde los gobiernos eran centra-
listas y las élites concentraban el poder económico con escasa redistribución del ingreso
nacional.
En el Perú el proceso de regionalización ha sido errático y corresponde a dos modelos.

El primero, aprobado en la Constitución de 1979, incluía participación de gremios
y organizaciones sociales en la Asamblea; se pone en marcha parcialmente a fines de
los años ochenta en medio del conflicto armado y es interrumpido por el gobierno
de Fujimori con la Constitución de 1993. La regionalización que se pone en marcha
posteriormente en el Perú, corresponde a un modelo con limitados mecanismos de
participación. Si bien se estipula representación «indígena» como cuotas ello solo alude
a la lista propuesta para candidaturas y se refiere a los pueblos nativos de la Amazonía.
14 Esos cambios se producen luego de la Marcha por la Tierra y la Dignidad que se produjo en el Beni
en 1991 de la Coordinadora de pueblos indígenas del Beni. Al respecto ver Tanaka (2005, p. 46).
108

La descentralización como reforma de Estado ha creado gobiernos subnacionales y en

torno a ellos se generó grandes expectativas respecto del impulso al desarrollo como a
constituir canales para procesar los conflictos. Se ha producido también descentraliza-
ción de recursos, sobre todo a provincias y distritos beneficiados por el canon minero.
En la medida en que nos encontramos en el fin del boom minero, resurgen tendencias
hacia la reconcentración de los recursos públicos. A pesar de las limitaciones y vacíos
sigue siendo una reforma necesaria y perfectible.
A lo largo de los años ochenta y noventa, en Perú y Bolivia el acceso a la gestión mu-
nicipal acercaba las poblaciones al Estado. En el Perú, desde 1980 en que se ejerce por
primera vez el voto universal, se llevan a cabo elecciones municipales, lo que permite
a poblaciones rurales aymara o quechua hablantes no letradas elegir y ser elegidos; con
ello se trastoca progresivamente el poder local. En Bolivia, según consignan diversos
autores, dos terceras partes de las autoridades se autodenomina indígena (Diez 2012,
p. 16). En este contexto, sin embargo, las autoridades comunales coexisten con las
autoridades municipales.
Los límites y posibilidades de estas reformas se ponen a prueba cuando se producen

conflictos en torno al territorio, que están anclados en lo local, en tanto que los poderes
que enfrentan y con los que deben negociar son nacionales o globales. Los países andi-
nos se insertan de modo activo en el proceso de globalización, pero en algunos casos las
instituciones públicas siguen siendo precarias.
Por otro lado, las vías seguidas por los gobiernos de los países andinos respecto de las
propiedades de las comunidades como del tratamiento de las poblaciones indígenas,
han sido radicalmente diferentes. Mientras que en Bolivia la Constitución de 1994 re-
conoce «territorios comunales de origen», en Perú la Constitución del 93 y posteriores
disposiciones del gobierno de Fujimori mellan sustantivamente la propiedad comunal,
poniendo fin a las garantías constitucionales para las comunidades15.
En Bolivia se ponen en marcha iniciativas de inversión público-privadas; en el Perú se

multiplican las concesiones a empresas extranjeras como parte del proceso de privati-
zación16. Al respecto De Echave y Diez (2013, p. 146) han señalado las dificultades del
Estado en el Perú para articular y regular el desarrollo local y la necesidad de planificar,
lo que supone una serie de restricciones del actual modelo de «concesión libre sobre
cualquier territorio».
15 Ver disposiciones principales en Chase y Salazar (2014, anexo 3).

16 Las concesiones autorizadas para explotación minera por el Ministerio de Energía y Minas se han incre-
mentado en más de veinte veces en los últimos años, sobre todo desde el 2005, según datos del Ing. Benítez,
autoridad del Instituto Nacional del Agua en entrevista (El Comercio, 20 de noviembre del 2011, p.14).
109

Narda Henriquez
Por último, respecto del tratamiento de las poblaciones indígenas, Yrigoyen (2006,
p. 555) afirma que en términos del Derecho se pueden identificar tres modelos cons-
titucionales en las repúblicas latinoamericanas: a) el constitucionalismo liberal que se
adopta luego de las colonias, hace una «promesa» de ciudadanía pero resulta en some-
timiento. b) el constitucionalismo social en el siglo XX, reconoce a las comunidades
pero mantiene el ideal de Estado nación y la propuesta de indigenismo integracionista,
c) el constitucionalismo que surge a finales del siglo XX como un «horizonte pluralista»
que se concreta en la Constitución de Guatemala 1985, Nicaragua 1987 y Brasil 1988
con diversos matices, lo que también se recoge como nuevos derechos en el Convenio
169 de OIT. Sin embargo, mientras se avanza en reformas pluralistas hay otras políticas
que neutralizan su impacto; Yrigoyen cita al respecto a De Sousa Santos para advertir
que pueden haber muchas fuentes del pluralismo legal pero también «desregulación al
interior del propio Estado y un pluralismo transnacional» impuesto por las empresas
más allá de las disposiciones locales17.
4. Significación histórica
La confluencia de los tres procesos antes aludidos tiene especial significación histórica;
se sintetiza en la presencia de sujetos sociales que ponen de relieve los clivajes étnicos
y la condición de sujeto de derechos. Se trata de una presencia que interpela la pro-
ducción del conocimiento que opone individualidad y colectividad, los mecanismos
convencionales de representación y de tratamiento de la diversidad cultural, a la vez
que el eje de la actividad productiva del capitalismo contemporáneo basado en el ex-
tractivismo y la gestión pública. Debemos enfatizar que uno de los cambios, menos vi-
sibles pero sumamente relevante para la existencia de las poblaciones locales y pueblos
indígenas, se refiere a los modos de relacionamiento entre subsistencia y acumulación.
La convergencia de estos procesos en América Latina plantea la reconstitución del

ordenamiento social, a nivel nacional pero también y sobre todo a nivel local18. En
Bolivia el reordenamiento local parece haber ocurrido desde los años noventa de la
mano con reformas institucionales, en tanto que en el Perú esto viene ocurriendo en el
posconflicto, con la presencia de actores transnacionales y sin ningún referente institu-
cional que les brinde orientación y protección.
Por otro lado, la presencia del sujeto social no se expresa solo y necesariamente en el
despliegue de movimientos indígenas semejante a países como Ecuador y Bolivia o
17 Yrigoyen (2006, p. 537, en cita 2) hace referencia a una entrevista de De Souza con ella en Desfacien-
do Entuertos, Nº 3/4, pp. 27-31, 1994.
18 Al respecto surge el término «glocalización» de Robertson en 1995 (citado en Albó 2011). Ver tam-
bién Paredes (2014). Con ello se alude a la interacción entre lo global y lo local.
110

en continuas protestas y movilizaciones sociales como en Perú; se expresa también en

otras rutas y dimensiones vinculadas a la reproducción social de la vida cotidiana en
comunidades campesinas y nativas en que se reelaboran las prácticas tradicionales (re-
ciprocidad, autodefensa, asambleas comunales) en un marco de cambios tecnológicos
acelerados; por ello hablamos de «comunalidad». La comunalidad es el espacio de re-
producción de la vida en comunidad rural en el que coexisten autoridades tradicionales
con autoridades del Estado moderno y desde donde se elaboran proyectos familiares
intergeneracionales como nexos con redes nacionales e internacionales.
Es necesario estudiar los cambios en la relación Estado-sociedad a nivel macro, plan-

tear nuevas hipótesis de trabajo, tener presente que la democracia incluye regímenes
políticos como relaciones entre ciudadanas y ciudadanos19, poner atención a la relación
movimiento, instituciones y partidos, pero también tomar en cuenta las tensiones a
nivel local y las visiones de país que desde allí se elaboran.
Los liderazgos, especialistas de ONG y comunidades epistémicas que acompañan este

proceso logran cierta repercusión pero, como en el Perú, pueden también permanecer
en los márgenes. A la vez, la presencia del capital transnacional, en los territorios y en
la vida cotidiana de estas poblaciones, ha puesto en valor en dimensiones inusitadas
dichos territorios, lo cual le otorga centralidad como fuente de divisas en el manejo de
la macroeconomía.
Es la confluencia de los factores antes señalados lo que tiene significación histórica para
la región y en particular para los países andinos: no se trata solo de una deuda histórica
con poblaciones indígenas, están en juego nuevas formas de relación política entre
minorías y mayorías, entre lo individual y lo colectivo, desafíos de orden político para
la convivencia nacional. Por supuesto que en ese horizonte político existen también
tendencias a la inercia, la integración subordinada y a proyectos autoritarios.
II. Poblaciones indígenas, comunidades y recursos naturales
Las sublevaciones indígenas y los movimientos campesinos del pasado pusieron en

cuestión el problema de la tierra y el latifundio y dieron lugar a varios procesos de refor-
ma agraria en América Latina. Las movilizaciones de pueblos y comunidades indígenas
del presente están más bien vinculadas a la demanda de territorio, de recursos naturales
y a la valoración de la naturaleza. Las acciones colectivas de las poblaciones indígenas
y nativas tienen una larga historia, a menudo ignorada. Desde la década de los ochen-
ta sin embargo, su desenvolvimiento a nivel nacional e internacional forma parte de
19 Ver al respecto CIM/OEA (2013) que retoma los planteamientos del PNUD/OEA (2010).
111

Narda Henriquez
nuevos marcos de acción colectiva que requieren también de marcos cognitivos para su
comprensión y de marcos legales que los respalden.
Uno de los aspectos más saltantes de las últimas décadas radica en los procesos de auto
identificación individual y colectiva como «indígenas». En muchos países ello podía
constituir un procedimiento para lograr reconocimiento legal de sus tierras, un recurso
instrumental; en otros también un proceso subjetivo de identidad y de autovaloración.
En los últimos años estos procesos de autoidentificación forman parte de estrategias
discursivas y de movilización de nuevas «masas críticas» conformadas por líderes indí-
genas como por aliados expertos de redes y ONG.
Debemos anotar que hay reindigenización, pero también desindigenización y que

puede haber estrategias respecto de las identidades, a veces campesina, otras indí-
gena20, del mismo modo que ser mestizo sin dejar de ser indígena21. Por otro lado,
el clivaje étnico no siempre se ha puesto de manifiesto como autoidentificación in-
dígena; puede expresarse en la reproducción de mecanismos de resistencia, en las
prácticas cotidianas, en rituales como a menudo ha venido ocurriendo, pero también
en protestas y movilizaciones en torno al territorio y los recursos naturales. A dife-
rencia del pasado, el clivaje étnico está presente en el discurso de dirigentes sociales y
políticos, va de la mano con procesos de valoración del territorio y de la naturaleza y
está también en las relaciones con agentes externos. Esto también comporta cambios
en las comunidades epistémicas conformadas hoy tanto por intelectuales y políticos
como por líderes indígenas.
En el Perú la etnicidad ha sido un débil referente de identidad (Degregori 1995; Mon-

roe 2004), esto ha cambiado en las últimas décadas no solo en el discurso político e
intelectual sino en las propias poblaciones indígenas. Reconocemos nuevas tendencias
en los procesos de autoidentificación que hay que colocar en contexto para una mejor
comprensión tanto de sus particularidades como de sus perspectivas.
Escobar (2007) al estudiar las comunidades negras en Colombia, ha identificado el

modo en que se constituye un nuevo régimen de identidad vinculado a los cambios
económicos y políticos que ocurren a la vez que se afianzan las organizaciones y deman-
das de las comunidades negras.
20 Albó (2011, pp. 157-158) señala que en el contexto boliviano se puede ser «indígena» o «campesino»,
las dos identidades están presentes y que hay preferencia por lo indígena; lo mismo podría estar ocurriendo
en el Perú contemporáneo.
21 Marisol de la Cadena (2004) muestra que para muchos en el Cusco ser «mestizo» es una opción polí-
tica y no necesariamente significa dejar de ser indígena.
112

Analizar los regímenes de identidad que se están configurando en nuestros países, per-
mite entender el contexto en que se producen los procesos de autoafirmación colectivos
y los cambios históricos de los que forman parte. Un nuevo régimen de identidad in-
cluye cambios políticos y movilizaciones sociales pero no siempre estos cambios tienen
la misma visibilidad, radicalidad o espectacularidad. Desde nuestra perspectiva, los
cambios también pueden producirse en el orden de la vida cotidiana o de la institucio-
nalidad local, que a menudo merecen menos atención.
Las movilizaciones indígenas en Ecuador y Bolivia desde los años noventa, levantaron
grandes expectativas, primero como actores culturales luego como actores políticos.
En Ecuador las movilizaciones indígenas se constituyen a fines de los noventa en el
«fenómeno político» de la década, cuando organizaciones indígenas de la sierra y de la
Amazonía en defensa de la tierra se articularon con «demandas étnicas y económicas».
(Jacome 2010, p. 367). Posteriormente, el movimiento indígena estableció alianzas
políticas y respaldó gobernantes que impulsaron reformas constitucionales suscitando
transformaciones en sus respectivas sociedades nacionales.
Mientras esto ocurría, el Perú salía de un cruento conflicto armado y del período fu-
jimorista que dejaba una herencia de puertas abiertas a la explotación desregulada de
recursos naturales, iniciando así una conflictiva transición democrática. Por cierto que
las movilizaciones también han repercutido en cambios en el gabinete o modificación
de disposiciones legales. Estos cambios, sin embargo, son medidas aisladas, respuestas
a la presión de la movilización; la política de explotación de recursos naturales y de
atención a los conflictos es reactiva, no se condice con los problemas de fondo para
atender el desarrollo nacional y local.
En este texto hablamos de movilizaciones sociales que incluyen poblaciones indígenas,

comunidades y pueblos; no disminuimos con ello la relevancia analítica del término
movimiento indígena, sino que es necesario mostrar la complejidad del sujeto social
como de los marcos de acción colectiva, que repercuten en sus iniciativas y perspec-
tivas. En el Perú, existe una fragmentación estructurante que se debe al archipiélago
de comunidades nativas en la Amazonía y de comunidades campesino-indígenas en la
sierra, con su propio sistema de autoridades; a ello se suma una fragmentación funcio-
nal que repercute en la dificultad para organizarse de modo centralizado en gremios
que actúen como portavoces a nivel nacional. Esto contrasta con la significación del
mundo rural que configura la columna vertebral de una sociedad descentralizada y des-
articulada en tanto que tuvimos un Estado centralista, perspectivas de Estado céntricas
y élites racistas.
El poder gamonal y el poder local de la primera mitad del siglo XX agudizaron y a la

vez enmascararon esta fragmentación; en la segunda mitad del siglo XX, tanto el con-
113

Narda Henriquez
flicto armado como la desinstitucionalización del período fujimorista, la consolidaron.

Ello se agudiza cuando la cultura política hegemónica estereotipa lo colectivo como
retrógrado o estigmatiza lo comunitario como arcaico, los gremios como corporativos
y lo clasista como perturbador.
Cotler (1969) y Meléndez (2012) se han referido de diversos modos a la fragmentación

social. El primero habló del triángulo sin base para aludir a la falta de mediaciones
sociales y políticas, el segundo a la doble brecha vertical y horizontal. Otros modos de
aludir a esta complejidad son la teoría de la marginalidad, la informalidad, el desborde
popular. Habría que añadir, sin embargo, que en el Perú hubo varios triángulos sin
base superpuestos, varios modos de ser marginal, informal y que se ha producido más
de un desborde popular. Desde nuestra perspectiva el proyecto velasquista y el bloque
popular de la Izquierda Unida habrían sido los esfuerzos más significativos para superar
esta fragmentación, y sin embargo por diversas razones se truncaron.
Lo que debe llamar la atención en el Perú no es por qué no hay un movimiento indí-
gena al estilo de Bolivia o Ecuador, sino cómo, en medio de los procesos de fragmen-
tación social y desestructuración señalados, desde las fracturas sociales y culturales que
hay entre peruanos, desde el núcleo duro de exclusión, surge un sujeto social. Por cierto
no es el Estado el que promueve sus condiciones de ciudadanía sino las propias pobla-
ciones que van al reclamo de sus condiciones de vida y de sus derechos en modalidades
diversas, en proyectos de desarrollo local, en movilizaciones paradigmáticas o en nego-
ciaciones complejas que no siempre reciben atención de los medios.
Pero también me interesa abordar otras preguntas, por ejemplo qué pasa cuando no
hay movilización en las calles, acaso hay un silencio social. A menudo se señala que en
el Perú ha habido un silencio social, refiriéndose tanto a los años del conflicto armado
como al gobierno fujimorista, pero como está documentado, se produjo un repliegue
pero nunca silencio social, tanto a nivel regional como laboral y de mujeres. (Henrí-
quez 2009, Ballón 1986). Lo que ocurre es que para referirnos a la protesta usualmente
vemos en la coyuntura los picos en la movilización, las confrontaciones, las coyunturas
calientes; no prestamos mucha atención a los ciclos y redefiniciones de la protesta, a
las coyunturas grises, donde hay un aparente silencio pero en los que se pone en juego
la capacidad de las redes de retroalimentar las cuestiones en juego, construir alianzas o
discursos. En muchos casos se trata más bien del silencio de los medios de comunica-
ción, el que imponen los poderes fácticos o de la indiferencia de los gobernantes.
En el Perú, luego de la desestructuración generada por la guerra y el autoritarismo, la

transición política acompañada del crecimiento económico cimenta procesos de re-
estructuración, donde hay perdedores y ganadores, disminuye lentamente la pobreza
pero no las desigualdades, hay movilización y activos espacios públicos locales aunque
114

no necesariamente proyectos articuladores a nivel nacional. Asimismo la transición

política ha logrado institucionalizar mecanismos de vigilancia y transparencia, los que
permiten un mayor grado de información a la opinión pública22.
En el Perú de hoy, el escenario local rural es el que se está transformando más acele-
radamente y sus cambios se conocen menos o de modo parcial. En ese escenario las
comunidades reelaboran sus códigos de tradición/modernidad, desde allí construyen
sus estrategias y tejen sus redes. Quiero llamar la atención sobre ese escenario, para
reconocer su trascendencia, así como los hilos conductores que los vinculan o separan
de algunos conflictos paradigmáticos de repercusión nacional.
III. Luces y sombras, estrategias de movilización y de negociación en el Perú
En los últimos años disponemos de fuentes documentadas sobre la intensidad de los

conflictos en nuestros países, tanto a nivel de registro de la ocurrencia de distintos tipos
de conflictos como a nivel de estudios y observatorios nacionales e internacionales que
permiten documentar la evolución de los mismos.
A pesar de las diferentes denominaciones los conflictos socioambientales, de territorio

o ecoterritoriales, tienen en común que se vinculan con los recursos naturales, el agua
y el territorio y que lo que está en juego son las relaciones entre las empresas, las comu-
nidades y el Estado. Según la información proporcionada por la Defensoría del Pueblo
del Perú, los conflictos socioambientales registrados en diciembre de 2009 represen-
taban 46% (124) del total de conflictos en el país (267). La misma fuente señala que
del total de conflictos socioambientales en el 2014 (118) el 66.9% se relacionan con la
minería y el 15.3% con hidrocarburos. En enero de 2015 se registró un total de 210
conflictos de los cuales 66.7% son socioambientales, la mayoría de los cuales se ubica
en zonas de altos niveles de pobreza23.
Según la Defensoría, el conflicto socioambiental es un tipo de conflicto social «cuya

dinámica gira en torno al control, uso y/o acceso al ambiente y sus recursos. Están
presentes también componentes políticos, económicos, sociales y culturales»24. La in-
formación de la Defensoría permite identificar tendencias y trayectorias, remitida al
gobierno y accesible a la sociedad civil, relevante para la vigilancia social y útil a nivel
22 La Defensoría de Pueblo en el Perú emite informes periódicos al respecto, en base a información que
procede de los propios actores y otras fuentes proporcionadas por sus 37 oficinas en el país.
23 Defensoría del Pueblo del Perú: Reporte de Conflictos Sociales N° 70 (diciembre 2009); N° 130
(diciembre 2014) y N° 131 (enero 2015).
24 Ver glosario en Defensoría del Pueblo, Reporte de Conflictos Sociales N° 118, diciembre 2013.
115

Narda Henriquez
de políticas públicas. Como institución pública no puede profundizar en los procesos

en cuestión, la dinámica de los actores, las relaciones en juego o proyectos en disputa, a
lo que aporta la investigación sistemática, los estudios de caso así como los testimonios
recogidos por las organizaciones de derechos humanos.
Un estudio que ausculta de modo específico los conflictos mineros (Glave y Kuramoto
2007, pp. 160-161), señala que en ellos prevalece el problema de la contaminación y
del uso del recurso hídrico: la mayoría (60%) de los mismos se refieren al agua, siguen
los conflictos por tierra y territorio (15%), seguidos de los conflictos por calidad del
aire debido a emanaciones de gases tóxicos. Respecto de los conflictos por agua, la ma-
yoría se deben a «contaminación del agua» (64%), seguidos de escasez de agua (18%) y
utilización de excedentes de agua (18%). Asimismo Glave y Kuramoto encuentran que
esos conflictos se deben también a «nuevos problemas» relacionados con la oposición
de la población a nuevas operaciones de la actividad minera que afectaría la produc-
ción agrícola, así como a planteamientos de las poblaciones respecto de la necesidad
de contar con licencia social antes del inicio de las operaciones, demandas que en los
últimos años se mantienen.
Desde otra perspectiva Hoetmer (2014, p. 70) se refiere a conflictos ecoterritoriales

para señalar que se trata de disputas de personas y comunidades que «luchan por el
futuro del control de sus territorios y bienes comunes» y que lo que está en juego es
«cómo queremos vivir», tratando de poner de relieve el punto de vista de las poblacio-
nes involucradas. En efecto, en las movilizaciones paradigmáticas de Bagua en el Perú
y el TIPNIS en Bolivia, estos son los elementos básicos del discurso de organizaciones
y dirigentes que tratan de delimitar su campo de acción a nivel de movilizaciones loca-
les. Más adelante, veremos sin embargo que la dinámica de movilización/negociación
puede resolverse en torno a demandas específicas.
Hoetmer (2014, p. 72) de alguna manera reconoce lo anterior, cuando señala que no
hay un solo tipo de conflicto ecoterritorial y propone diferenciar entre conflictos de
convivencia y conflictos de alternativa. Los primeros, son «conflictos de negociación
entre las poblaciones locales y los actores extraterritoriales como son las empresas res-
pecto a las condiciones de explotación de los recursos naturales o la reparación de sus
daños». Conflictos de alternativas son aquellos conflictos en los que «el proyecto de
vida de las poblaciones locales choca frontalmente con el proyecto extractivista». Según
el autor estos últimos han ganado terreno en el Perú, pero también ocurren en otras
partes del mundo.
A continuación nos referiremos a los escenarios locales del conflicto para ver primero
las relaciones en juego y los escenarios sociopolíticos, luego nos referiremos a los casos
paradigmáticos y finalmente a los imaginarios.
116

1. Demandas y propuestas
Las continuas e intensas movilizaciones de poblaciones locales en torno a problemas

socioambientales (mineros, hidrocarburos, forestales) muestran un amplio espectro de
demandas que agrupamos en seis categorías. Estas categorías, que derivamos de la lite-
ratura revisada, se pueden superponer, pero nos parece útil desagregarlas para mostrar
que más allá de los niveles de confrontación o de diálogo, hay demandas específicas en
torno a las que los pueblos y las organizaciones negocian. Asimismo debemos señalar
que las demandas se pueden ampliar o redefinir a lo largo del ciclo del conflicto.
Las demandas pueden ser:
a) Programáticas, agrupan aquellas que cuestionan el «modelo extractivista», con o sin

propuestas alternativas de gestión de recursos o de desarrollo.
b) Político institucionales, incluyen desde reformas de Estado y reformas constitucio-
nales, hasta políticas específicas, mecanismos de negociación y atención de conflic-
tos.
c) Derechos de tierra, territorio y recursos naturales, vinculados a la propiedad de
la tierra y acceso al agua, a derechos ancestrales de las comunidades. Asimismo
demandas vinculadas a la protección y gestión del medio ambiente, estudios de
impacto ambiental, uso del subsuelo, entre otros.
d) Demandas socioeconómicas, recursos y servicios en salud, saneamiento y educa-
ción, así como demandas de puestos de trabajo.
e) Demandas socioculturales, derechos ciudadanos, políticas interculturales, registro
de identidad, reconocimiento de organizaciones.
f ) Demandas político-electorales, de representación política, cuotas.
La desagregación es útil para tomar nota de las instituciones y actores varios que po-
drían estar involucrados, así como del horizonte político ideológico en que se ubican
los discursos y estrategias. Estos conflictos han ampliado el horizonte político ideológi-
co del debate nacional; en algunos países han repercutido en cambios constitucionales,
en otros sus repercusiones son limitadas.
Los conflictos en una etapa inicial pueden plantear demandas en el campo de los re-
cursos naturales pero en la negociación a menudo surgen también demandas por obras
locales y puestos de trabajo para los miembros de los pueblos o comunidades aledañas.
Respecto de las demandas político electorales, se trata por lo general de expectativas

que subyacen en la dinámica del conflicto a nivel de liderazgos individuales o de estra-
tegias partidarias. Sin duda, las movilizaciones sociales visibilizan los liderazgos locales
o regionales que logran constituirse en figuras mediáticas. Esta dinámica no es nueva,
117

Narda Henriquez
ocurre en todos los campos de conflicto, lo nuevo es que se trata de figuras del mundo
rural y/o de comunidades nativas.
Luego de las movilizaciones de Bagua, dirigentes de la Asociación Interétnica de

Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP) alentaron a sus jóvenes asociados a parti-
cipar en la competencia electoral, entre ellos jóvenes indígenas que habían destacado
en las movilizaciones en Iquitos en solidaridad con Bagua25. Se trata no solo de la
competencia electoral, sino de expectativas de representación que no cuentan con
canales propios.
En el caso de Conga, en Cajamarca, donde la movilización contra la minera Yanacocha

fue principalmente de ronderos, uno de sus más connotados dirigentes, y a la vez mi-
litante de un partido de izquierda, fue elegido presidente del Gobierno Regional. En
medio del conflicto con la minera decide buscar la reelección, lo que tiñe la moviliza-
ción social de la competencia electoral y resiente no solo a sectores de oposición sino a
sectores afines a la izquierda26.
Podríamos concordar en que el conjunto de las demandas esgrimidas por las movili-
zaciones de pueblos indígenas se sintetizan en el «buen vivir». En efecto, en muchos
casos lo que está en juego son las formas de vida de las poblaciones indígenas. Pero no
debemos desconocer que muchas de las negociaciones se hacen en el terreno específico
de las demandas y no en el campo de las estrategias generales del presente y del futuro.
Asimismo, que muchas protestas y negociaciones en torno a las actividades extractivas
siguen pautas vinculadas al desarrollo local con poca articulación nacional, Hay que
advertir también que en el Perú no hay propuestas políticas autonómicas, ni proyectos
de carácter étnico a nivel nacional.
Los desafíos que han surgido de las demandas y protestas antes reseñadas no podrán ser
ignorados a riesgo de intensificar la conflictividad y de reproducir las fracturas que hoy
nos aquejan, sobre todo en años en que el crecimiento económico desacelera y los pre-
cios de los minerales disminuyen. En la última década, los debates programáticos sobre
los límites del modelo económico se perfilan cada vez con mayor claridad e ingresan al
discurso político/electoral.
25 En entrevista personal (Iquitos 2009) un dirigente de la Organización de Estudiantes de Pueblos Indí-

genas de la Amazonía Peruana (OEPIAP); según este testimonio podrían candidatear en cualquier partido,
menos en el PPC o en el fujimorismo.
26 Ver al respecto De Echave y Diez (2013), posteriormente en la elección del 2014 Gregorio Santos es
reelegido, pero por diversas denuncias no pudo asumir el cargo y está en prisión preventiva.
118

2. Escenarios sociopolíticos: Estado, comunidad y empresa
Los conflictos se desenvuelven en escenarios concretos en los que hay diversos arreglos
institucionales y sociales, con mayor o menor presencia del Estado y de las empresas, y
con sistemas de autoridades comunales y municipales. Puede haber diversas formas de
colaboración y redes de reciprocidad, así como formas de organización local en asocia-
ciones de productores, formas de autodefensa, frentes de defensa, etc., pero también
puede haber disputas al interior de la comunidad o entre comunidades.
Al graficar los cuatro escenarios sociopolíticos queremos mostrar la relevancia de las re-
laciones Estado - comunidades - empresas. Se trata de escenarios de actuación política
local donde las comunidades campesino-indígenas o nativas establecen relaciones de
diálogo, movilización o negociación formando parte de los actores políticos locales. En
el gráfico 2 mostramos dichos escenarios identificando la menor o mayor presencia del
Estado y de la empresa.
Gráfico N° 2 . Escenarios sociopolíticos locales
Más articulados Menos articulados
movimiento social
+ Empresa + Empresa
+ Estado - Estado
A C
comunidad comunidad
B D
- Empresa - Empresa
+ Estado - Estado
organización
Fuente: Elaboración propia.
119

Narda Henriquez
En los escenarios A y B los marcos de acción están delimitados por la iniciativa del
Estado en tanto regulador de las inversiones; en el caso de los escenarios C y D, la
dinámica se deriva de las estrategias de las comunidades.
Escenario A.- con mayor presencia del Estado y de las empresas, pero con actuaciones
reguladas por el Estado. Las comunidades y/o pueblos tienen mayor grado de articula-
ción y participación —vía organizaciones o movimientos— en las decisiones políticas
y económicas locales y nacionales.
Escenario B.- es un escenario parecido, con presencia predominante del Estado. Co-
rrespondería a situaciones en las que los gobiernos pueden estar involucrados en in-
versiones asociadas con el sector privado. La iniciativa también está en el Estado, inte-
resado en inversiones público/privadas en cuanto a explotación de recursos naturales.
Puede o no haber movilizaciones sociales pero éstas podrían ser también contra el
gobierno en cuestión.
Los escenarios A y B serían más frecuentes en Bolivia y Ecuador, cuyos gobiernos han
desplegado iniciativas y políticas en el campo de la explotación de recursos naturales y
tienen un discurso nacionalista sobre el desarrollo; o, como en Bolivia, donde se aspira
a impulsar la «industria nacional y la minería nacional»27.
Escenario C.- corresponde al escenario en que la presencia del Estado es débil, y la

relación se desenvuelve entre las empresas transnacionales y las comunidades afectadas
en tensión o negociación. Este escenario puede conducir a diversas situaciones que
dependen de las estrategias de la comunidad: diálogo, movilización, resistencia, cons-
trucción de discursos.
Este es un escenario proclive a lo que se denomina «negociación entre privados», es

decir, que hay diálogo entre las dos partes y se llega a acuerdos entre la empresa y el
pueblo/comunidad sin intervención del Estado, situación frecuente en el Perú. En
otros casos, la comunidad puede establecer alianzas con el Estado o con redes globales
como parte de sus estrategias de resistencia y presión a la empresa. Y, por último, hay
situaciones en que las poblaciones afectadas en el uso de los recursos entran en abierta
confrontación con la empresa que conlleva a la mediación de Estado en la negociación.
La influencia de las corporaciones transnacionales permea la vida cotidiana de las po-
blaciones, que tienen una relación lejana con el Estado. En este escenario surgen tam-
bién nuevas formas de «gobernanza corporativa» a la que aluden otros artículos en
27 Rodríguez, Carmona y Castro (2013, p. 37), comentan esta iniciativa de los trabajadores con el apoyo
del gobierno para la explotación del litio, propuesta que a pesar de que cuenta con el apoyo del presidente
Evo Morales, ha avanzado muy lentamente.
120

este libro. La dinámica de la relación con la empresa depende de la capacidad de los

liderazgos locales y la trayectoria de resistencia y acción colectiva de las comunidades.
Escenario D.- En este escenario hay una débil presencia de la empresa y del Estado. La
fragmentación de los intereses de la comunidad favorece la relación directa de las em-
presas, con las familias. Este es un escenario de aparente vacío político, que favorece la
explotación ilegal (deforestación, minería ilegal, etc.) así como a los circuitos perversos
del narcotráfico y la corrupción.
En los escenarios C y D el Estado no está ausente necesariamente pero su presencia es débil

respecto de la regulación de las concesiones/inversiones en recursos naturales, pero también
respecto de los servicios públicos brindados. Debemos recordar que la inacción reiterada,
la inacción sistemática de parte de los gobiernos, también configura una política pública.
En los escenarios C y D, la presencia del Estado se produce cuando el conflicto ha es-

calado; interviene para mediar en el conflicto. Las múltiples mesas de negociación que
se han sucedido de Toledo a Humala han producido frustración y desconfianza por no
cumplirse los acuerdos o al no haber condiciones para llegar a ellos28.
En todos y cada uno de estos escenarios hay redes de ONG, aliados posibles, grupos
de transnacionales, iglesias, cuyo papel puede variar a lo largo del ciclo del conflicto.
También hay comunidades, familias, organizaciones que pueden o no estar articuladas
a gremios nacionales y movimientos sociales.
Llamamos la atención sobre los escenarios C y D en los que podemos apreciar diversas
estrategias de parte de las comunidades y nuevas formas de intervención de las empre-
sas en la vida cotidiana.
Damonte (2007, p. 121) al estudiar comunidades trastocadas por las empresas mineras
ha encontrado que hay resistencia y reproducción de las comunidades, así como diver-
sos niveles de articulación política local, regional y nacional, procesos en los que los
líderes de la comunidad elaboran mensajes articuladores que actúan como «discursos
hegemónicos locales», que expresa el consenso comunal. Al respecto se refiere a dos
comunidades andinas, una ubicada en Áncash, Perú, y; otra en el altiplano boliviano,
cuyas relaciones con la minera deben entenderse a la luz de sus trayectorias históricas29.
28 Ver al respecto Caballero (2014).

29 Damonte (2007, pp. 161-162) alude a un caso de Angoraju Carhuayoc, donde las quejas respeto de
la llegada de la minera Antamina se remontan al 2003-2005 y al caso de la comunidad de Chuquiña, afec-
tada por Inti Raymi población aymara afectada porque reclama que sacan tierra sin haber pedido permiso
a la Pachamama.
121

Narda Henriquez
Una de las comunidades de estudio apela a su memoria de resistencia y construye su

identidad en base a luchas previas con las élites locales y su relación con el Estado, el
que a pesar de su débil presencia es considerado un poder que reside fuera de la comu-
nidad y que puede ayudarlos en su relación con las élites. Así la comunidad sabe que la
«unidad» es su activo político más importante pero su perspectiva sigue siendo actuar
de modo bilateral con la empresa; esto, como señala el autor, «actúa en detrimento de
la formación de un movimiento social más amplio» pero refuerza su actuación como
«actor político soberano» (Damonte 2007, p. 161). La otra comunidad cuenta con una
larga trayectoria sindical campesina y de relaciones con otros actores, Estado, ONG,
redes internacionales; asimismo tiene una larga lucha respecto de auditorías ambien-
tales. Las familias comuneras han aprendido que el medio ambiente no es solo parte
de sus vidas sino que es una herramienta política eficaz para enfrentar a la compañía,
estableciendo alianzas con actores externos. En cualesquiera de los dos casos no son
respuestas autónomas ni ecologistas sino respuestas «políticas» que se cimentan en dé-
cadas de luchas y negociaciones con y contra el Estado.
Por otro lado, en el escenario C se abre espacio a la intervención de la empresa en la

vida social de la comunidad a través de recursos financieros destinados a servicios u
obras que resultan de ofertas o de negociación con los pueblos afectados. Las empresas
asignan montos que ellos ejecutan a través de fondos especiales, sin intervención del
Estado. Esta suerte de manejo corporativo de la vida pública de la comunidad es lo que
Francisco Durand denomina «gobernanza corporativa» (2009, p. 31).
A menudo nos referimos a los conflictos en función de las tendencias nacionales, asu-
miendo una hipótesis sobre la homogeneidad de las locaciones del mismo; con lo ante-
rior hemos querido mostrar la diversidad y complejidad de los contextos locales y cómo
al lado de resistencia, movilización, negociación, también hay construcción de poder
político, discursos locales. Las comunidades y sus familias se constituyen así en actores
políticos locales y pueden movilizar aliados en el Estado y/o redes globales.
Tomar en cuenta estas dinámicas no solo permitirá comprender mejor los cambios que
vienen ocurriendo y sus repercusiones en los procesos de politización y transnaciona-
lización de la economía local sino también informar mejor a la opinión pública. En la
opinión pública, proliferan estereotipos sobre la protesta como resultado de conspira-
ciones, poblaciones manipuladas o antimineras, lo que también conlleva un desprecio
por la ciudadanía de los comuneros en el interior del país. Sin duda, puede haber
personajes oportunistas pero ninguno tiene la capacidad de superponer sus intereses a
la trama compleja de relaciones económicas y políticas que hemos esbozado. Asimismo
oportunistas puede haber en los tres lados de las relaciones señaladas.
122

Hemos aludido a la agencia de las comunidades pero también a la dispersión de sus

esfuerzos y la fragmentación de sus proyectos. A pesar de ello es desde lo local donde se
produce aprendizaje de derechos y donde vienen ocurriendo los cambios más drásticos en
la sociedad peruana, cambios que en Bolivia estarían ocurriendo desde los años noventa.
IV. Movilizaciones, políticas e imaginarios: casos paradigmáticos en Perú

y Bolivia
Mientras que en Ecuador y Bolivia podemos hablar de un movimiento indígena rela-

tivamente cohesionado que ha formado parte de coaliciones políticas nacionales, en el
Perú debemos referirnos a varias vertientes que configuran un nuevo sujeto social indí-
gena. Se trata de tres vertientes que corresponden a la historia política y la heterogenei-
dad estructural, así como a la pluralidad cultural y la topografía de la sociedad perua-
na, que pueden actuar conjuntamente en algunas coyunturas pero tienen sus propias
organizaciones y repertorios de acción. Identificamos en primer lugar, una vertiente
amazónica representada en AIDESEP, principal gremio centralizado; una segunda está
conformada por la vertiente sierra-selva, en torno a la Coordinadora Nacional de Co-
munidades Afectadas por la Minería (CONACAMI), espacio en el que también han
surgido otras articulaciones30, y la tercera constituida por las organizaciones y comuni-
dades locales que resuelven sus conflictos localmente, que pueden o no estar afiliadas
a los gremios nacionales. Proponemos entonces que la novedad de este siglo en el Perú
es la relevancia de la etnicidad, no solo como eje de autoidentificación indígena sino
como sentido de pertenencia local/comunal, y como resignificación de la relación con
el territorio y los recursos naturales. Nos referimos entonces a un sujeto social indígena
que puede actuar políticamente a nivel local pero con dificultades para incidir en la po-
lítica y en la gestión de los recursos naturales. Ello interpela nuestra noción de nación y
de ciudadanía desde lo local, y abre paso a nuevos discursos e imaginarios.
1. Movilizaciones y políticas, en torno a casos paradigmáticos
El campo de conflictividad puede surgir y resolverse a nivel local (denuncias de con-

taminación, resistencia a obras de exploración o explotación, etc.), y/o proyectarse a
nivel nacional contra la empresa o como respuesta a políticas del gobierno central. Los
conflictos paradigmáticos que presentaremos muestran la envergadura de los proble-
mas que ponen en cuestión, así como las dificultades para concitar la atención de las
autoridades.
30 Es el caso del Pacto de Unidad de las Organizaciones Indígenas del Perú, respecto de la Ley 30230 (título
III) sobre los derechos territoriales de los pueblos indígenas, suscrito (set. 2014) por numerosas organizacio-
nes campesinas, indígenas, de mujeres y de ronderos, que se puede ver en: Chase y Salazar (2014: anexo 5).
123

Narda Henriquez
Las movilizaciones y negociaciones son acciones colectivas de personas de carne y hue-

so, con rostros, nombres, proyectos de vida, cuya existencia muchas veces está lejos de
las narrativas de los conflictos. A menudo el recurso a la protesta disruptiva se da con
bloqueo de carreteras o con incidentes violentos, incluso pérdidas de vida, episodios
de represión de los gobiernos y de intimidación a defensores de los derechos humanos.
Los desmanes y la violencia que se suscitan no deben hacernos perder de vista la legi-
timidad de las demandas.
A continuación, nos referiremos brevemente a tres casos, Bagua y Conga en el Perú que
surgen como protestas contra las empresas pero repercuten de modo significativo en las
políticas gubernamentales. El TIPNIS en Bolivia es una movilización de resistencia a
la inversión gubernamental.
• AIDESEP y Bagua
AIDESEP es una de las organizaciones de las poblaciones indígenas de la Amazonía más

reconocidas, que surge a comienzos de la década de 1980 y que pone en marcha diversos
proyectos de desarrollo en alianza con la cooperación internacional así como un notable
programa de educación bilingüe en convenio con el Ministerio de Educación; sin embar-
go solo logra notoriedad con los dramáticos sucesos de Bagua en junio de 200931.
La legislación sobre comunidades campesinas y nativas se había flexibilizado desde la

Constitución de 1993 durante el gobierno de Fujimori; a ello se sumaron dispositivos
de promoción de la inversión privada extranjera resultando en una creciente despro-
tección de los territorios indígenas, a pesar de que en 1994 el Gobierno había suscrito
el Convenio de la OIT que incluye al artículo 169. Por ello, desde los primeros años
del presente siglo, en diversos lugares de la Amazonía se venían produciendo denuncias
de contaminación así como movilizaciones en defensa de territorios y zonas declara-
das como parques naturales32. La promulgación de nuevos decretos supremos en el
marco de régimen de excepción que se le otorga al gobierno de Alan García el 2008 es
el detonante para las movilizaciones masivas de comunidades nativas en la selva. AI-
DESEP convoca entonces a las movilizaciones del 2008 y el 2009 a la vez que formula
cuestionamientos a varios decretos como el DL 1090 y 106433; es así como plantea la
necesidad de la consulta previa. El 5 de junio en Bagua se producen movilizaciones que
desencadenan en enfrentamientos con la policía, lo que resulta, según el informe de la
31 Sobre los sucesos de Bagua ver Alimonda y otros (2009) y Cavero (2014).
32 Es el caso de Andoas en Loreto que denunció contaminación petrolera el 2004, el de las comunidades
indígenas por concesiones mineras a la empresa Afrodita en áreas protegidas el 2007.
33 El decreto legislativo 1090 aprobaba la Ley Forestal y de Fauna Silvestre y el decreto legislativo 1064
aprobaba el Régimen Jurídico para el Aprovechamiento de las Tierras de Uso Agrario, los mismos que, como
señala Cavero (2014), se esperaba sean revisados en el Congreso pero la sesión prevista para ello se posterga.
124

Defensoría emitido a los pocos días, en 33 víctimas fatales: 23 policías, 5 civiles indíge-
nas y 5 civiles no indígenas; 200 heridos: 82 de ellos por impacto de bala y el resto por
lesiones diversas, y un desaparecido: el Mayor PNP Felipe Bazán. Luego de este trágico
evento el gobierno retrocede y deroga los decretos cuestionados, y posteriormente el
nuevo gobierno adopta la consulta previa aunque con carácter no vinculante.
En medio de una opinión pública consternada, las movilizaciones de Bagua marcan

un punto de inflexión, logran visibilizar el sujeto indígena de la Amazonía con tawa34
y lanzas de madera. Un nuevo sentido común sobre el significado de lo indígena se
sitúa en la opinión pública, cuestionando el imaginario generalizado sobre la Amazonía
como territorio vacío que se popularizó durante el gobierno del Presidente Belaunde.
AIDESEP tenía más de veinticinco años cuando suceden estos hechos, a lo largo de los
cuales se venía configurando una «masa crítica» propia que se nutre tanto de los lideraz-
gos que conforman las directivas de sus gremios como de los egresados del programa de
formación bilingüe para maestros35 y de los jóvenes universitarios indígenas.
• CONGA y los estudios de impacto ambiental
Los conflictos que se produjeron en Cajamarca se relacionan, por un lado, con la ex-
plotación minera en las cabeceras de cuenca donde se encuentran las fuentes de agua
que abastecen a poblaciones de sierra y costa y, por otro lado, con la desconfianza de la
población respecto de los estudios de impacto ambiental (EIA).
Cajamarca tiene el 47% de sus territorios concesionados para la explotación minera;

diversos conflictos se produjeron desde los noventa cuando comenzó Yanacocha, pero
los de mayor trascendencia se vinculan con el problema del agua. El 2004 el gobierno
autorizó a Yanacocha el estudio ambiental y a los pocos meses tuvo que derogar la au-
torización debido a las movilizaciones que se sucedieron. Esto tuvo gran repercusión
nacional y se suscitaron demandas y dinámicas de sectores afectados directamente y
otros de modo indirecto (De Echave y Diez 2013).
EL proyecto Conga de la minera Yanacocha pretendía convertir una laguna en un gran

tajo minero y otra en un lugar de acopio de desmonte. Conga se constituye en el primer
conflicto en el que interviene el gobierno regional declarando el 2011 que el proyecto es
«inviable» cuando afecta la cabecera de laguna de agua. Entre 2011 y 2012 se producen
un conjunto de movilizaciones en rechazo a un nuevo peritaje, de los que son protago-
34 Vocablo que designa cinta distintiva de colores que se lleva en la cabeza.

35 Formabiap es un programa conjunto entre AIDESEP y el Ministerio de Educación que existe desde
1983 y que ha logrado reconocimiento internacional.
125

Narda Henriquez
nistas poco visibles los ronderos. Muchas familias se resisten a dejar la zona del proyecto,
entre ellas Máxima Chaupe que viene librando un proceso legal con la minera.
Si bien la opinión pública apoyó las protestas inicialmente, esto disminuye luego del
peritaje. Asimismo las protestas se radicalizan y politizan y repercuten en largos proce-
sos de diálogo con escasos resultados. Como De Echave y Diez (2013, p. 146) señalan,
este conflicto pone de relieve varios problemas derivados de la minería a tajo abierto,
pero también la debilidad del Estado para articular proyectos de desarrollo y ejercer
funciones de regulación.
• TIPNIS: tensiones con el Estado
En los últimos años en Bolivia hay debates abiertos sobre el papel de los pueblos indí-
genas en relación al gobierno de Evo Morales, sobre todo debido al conflicto que se ha
suscitado en torno a la construcción de la carretera que uniría San Ignacio de Moxos,
en el departamento del Beni, con Villa-Tunari, en Cochabamba, atravesando la zona
de alta protección del Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure (TIPNIS),
que se expresa en las movilizaciones recientes.
Blanes (2014) señala al respecto que los antiguos aliados ponen ahora en cuestión la
legitimidad del gobierno al resistir la construcción de la carretera y lograr la solidaridad
de muchos en el país. Según el autor, el presidente boliviano alentó la movilización y
la presión social con la que había llegado al poder, pero a la vez construye un liderazgo
personal que contribuye a la desinstitucionalización.
Las Marchas Indígenas de 2011 y 2012 de la población del Beni se insertan en un largo
proceso de acumulación de experiencias, proceso organizativo, prácticas y formas de re-
lacionarse con la «sociedad nacional» a lo largo del siglo XX36. Es necesario señalar que
en este caso el enfrentamiento de las poblaciones es con el Estado, situación compleja
teniendo en cuenta que el reconocimiento de los territorios indígenas en el Beni es pre-
vio a la Constitución boliviana que se dio en 1994 y que es el actual presidente quien
defendió y promulgó una serie de medidas legales a favor de los derechos indígenas y
la integridad de sus territorios.
2. Imaginarios en disputa
Otra dimensión de la disputa en el campo cultural y a nivel de las subjetividades37, ra-

dica en las percepciones y los imaginarios. Las empresas transnacionales han realizado
36 Ver Delgado (2014) que cita a Zulema Lehn (1999) al respecto.

37 Quijano (2001) plantea que la colonialidad de poder se expresa en el modo de comprensión eurocén-
trico presentes en las relaciones de dominación como en las subjetividades.
126

campañas a nivel local y nacional tratando de influir en la opinión pública así como
en las autoridades locales a través de incentivos y relaciones clientelares. Desde el otro
lado, encontramos un conjunto de percepciones de parte de las poblaciones locales en
oposición a la presencia de las mineras que también expresa el desencanto por los pocos
resultados de las mesas de negociación.
En el caso de Yanacocha en Cajamarca, por ejemplo, se ha fomentado la idea que «la agri-
cultura es una actividad de subsistencia que no permite salir de la pobreza»; a ello deno-
minan Rodríguez, Carmona y Castro (2013, p. 40) el «imaginario de la pobreza» como
puerta de entrada a las transnacionales. La minera Yanacocha ha desplegado una intensa
estrategia de comunicación en que apela a la política de «buena vecindad», tratando de
lograr legitimidad apoyando fiestas populares y eventos culturales en la zona. En esas
campañas la minera busca minimizar la peligrosidad de los elementos contaminantes.
Desde las poblaciones originarias hay imaginarios de resistencia que se apoyan en la

tradición y se vuelven horizontes de futuro, como el caso del Allin Kawsay /el Buen
vivir, cuya recuperación es parte del largo y laborioso proceso al que contribuyen las
movilizaciones sociales. En este caso, los autores aludidos plantean que es un horizonte
«anclado en la identidad indígena» pero que carece de expresiones que dialoguen con
el mundo urbano. (Rodríguez, Carmona y Castro (2013, p. 41).
Cuadro N° 1. Percepciones e imaginarios
Percepciones sobre minería en Cajamarca* Imaginarios sobre la minería en los Andes**

La minería como pérdida social Imaginario de la pobreza como puerta de entrada
a las transnacionales mineras
La minería como competidora y Imaginario de la modernidad (Perú sobre el
acaparadora de recursos excedente minero)
La minería como ambientalmente Imaginario de la minería nacional: quimera o
indeseable realidad (Bolivia)
La minería como ineficiente para generar La megaminería y el imaginario de la
desarrollo responsabilidad social
La minería como enclave poco integrado Imaginarios de resistencia: defensa de la
en la región naturaleza, agua, «allin kawsay»/buen vivir
Fuente: Elaboración propia en base a: De Echave y Diez (2013)* y Rodríguez-Carmona y Castro (2013)**.
Por otro lado, los gobernantes como parte de sus propuestas de desarrollo pueden
promover nuevos imaginarios, es el caso del «imaginario de la minería nacional» en
Bolivia. Es menester recordar que el gobierno peruano no promueve que la empresa
estatal entre a la producción de hidrocarburos pero la mayor parte de la producción en
127

Narda Henriquez
ese sector en el país, está en manos de empresas estatales extranjeras38. Mientras el Perú
sigue descuidando estas posibilidades, en recientes declaraciones39, el Presidente Mora-
les habla sobre el impulso a una «nueva política estratégica» pasando de la nacionaliza-
ción a la industrialización de los hidrocarburos. Aunque el futuro de estas propuestas es
incierto y el apoyo de las poblaciones indígenas se haya debilitado, podemos apreciar,
que de este modo el Estado boliviano apela discursivamente a un imaginario nacional.
En la última década, el desempeño de los Estados en los países andinos muestra ten-
dencias preocupantes respecto del tratamiento de los conflictos, por ello se han ex-
presado crecientes críticas sobre la «criminalización» de la protesta así como sobre la
«represión de la disidencia»40. En efecto, a pesar de las múltiples mesas de negociación,
se han producido enfrentamientos con armas de fuego y lamentables pérdidas de vida
así como diletantes procesos judiciales a los dirigentes visibles de las movilizaciones.
Reflexión final
Como reflexión final y a modo de agenda, quisiera referirme a cuatro asuntos. En pri-
mer lugar, las protestas se desarrollan en el marco de coaliciones políticas y económicas,
que en algunos casos se consolidan y en otras se resquebrajan. En el caso de Bolivia,
como hemos señalado, hay un resquebrajamiento en la coalición que permitió las re-
formas constitucionales.
En el caso de Perú, la coalición hegemónica está constituida por élites asociadas a las
inversiones transnacionales tanto en minería como en petróleo. Los primeros años del
gobierno actual levantaron gran expectativa sobre cambios en el tratamiento de los
recursos naturales pero a lo largo de su gestión se ha consolidado la alianza. En este
contexto la protesta en torno a los recursos naturales tiene campos de acción delimita-
dos y restringidos, espacios poco favorables para el diálogo. A pesar de ello, la protesta
como instrumento político logra la reglamentación de la consulta previa, la revisión de
estudios de impacto ambiental y, sobre todo, generar una opinión pública favorable.
Un segundo punto de agenda se refiere a las políticas públicas y la función regulatoria

del Estado, respecto de la exploración y explotación de los recursos naturales, de reper-
cusión en el largo plazo. En el Perú, tanto las movilizaciones como las negociaciones
forman parte del repertorio de las poblaciones indígenas, de comunidades y pequeños
38 La República, 25.2. 2015, p.14

39 Humberto Campodónico, Ecuador y Bolivia en el siglo XXI, en La República, lunes 9 de marzo del
2015, p. 5, comentando el proyecto Yachayen Ecuador y la planta Gran Chaco en Bolivia.
40 Ver al respecto Informe de Amnistía Internacional (2014), Silva Santistevan (2014); Hoetmer (2014).
128

pueblos. Si bien puede haber confrontaciones, la protesta y los reclamos están destina-
dos a influir en las decisiones de política y en la adopción de estrategias nacionales de
parte de los gobiernos así como a construir canales institucionales para la vigilancia y
la consulta.
Un tercer asunto es la necesidad de examinar con mayor detenimiento el carácter políti-

co cultural de las agendas y las convergencias-divergencias entre movimiento, sociedad
civil e institucionalidad pública. Álvarez (2009) comenta la tradición latinoamericana
que atribuye a la agenda de las ONG, los lobbys y diálogos, el carácter de agenda de la
«sociedad civil», en tanto que las agendas de los movimientos sociales son las agendas
transgresoras y, por tanto, «no civilizadas» y criticadas; ella afirma, más bien, que son
dos caras de la misma moneda. La autora se refiere a las agendas de las movilizaciones
de mujeres, pero podríamos decir lo mismo para las agendas de las movilizaciones por
el territorio y la contaminación. Desde otra perspectiva41, contar con aliados entre fun-
cionarios e instituciones públicas es parte de la estrategia de «movilización del Estado»
que también se pone en acción.
Por lo general, una confrontación abierta permite observar todos los intereses en cues-
tión, los pronunciamientos explicitan las agendas y los actores hablan con voz propia.
Pero como hay asimetrías en la información, en el conocimiento y en el poder, tam-
bién puede haber «agendas en la sombra». En otras ocasiones hemos explicado que
las agendas en la sombra son aquellas que no visibilizamos, subterráneas, latentes, por
ejemplo respecto del conflicto armado, cuando las élites apelan al miedo que el posible
retorno de Sendero suscita. Gobernantes y élites pueden permanecer indiferentes ante
estas poblaciones afectadas por el conflicto armado, pero no pueden hacer lo mismo
respecto de las poblaciones y comunidades en cuyo territorio se asientan las inversiones
extractivas, y por tanto se encuentran en el meollo de las bases de acumulación en el
Perú contemporáneo.
En cuarto lugar, nos referiremos al carácter político/institucional de la protesta. La

protesta en torno al territorio y recursos naturales ha visibilizado a sujetos sociales y
comunidades, ha mostrado la relevancia de la autoidentificación indígena y de la etni-
cidad en las prácticas cotidianas y en la construcción de imaginarios. Es una protesta
que apela a las subjetividades y a las instituciones, reclama reconocimiento pero sobre
todo muestra los límites de las reformas puestas en marcha por el Estado neoliberal
reclamando participación en la toma de decisiones sobre sus territorios. El sujeto de la
protesta en el Perú, está constituido por diversas vertientes, de difícil articulación pero
que coloca en la política nacional la vida de ciudadanos a menudo ignorados.
41 El desarrollo de esta perspectiva se puede ver en Sikkink (2005).
129

Narda Henriquez
Es de esperar que en el Perú a nivel local y nacional surjan nuevos imaginarios y visio-
nes de país, que puedan generar consensos ciudadanos sobre los derechos individuales
y colectivos de los pueblos indígenas, con un tratamiento respetuoso de las diferencias,
se trate de cholos, mestizos, indios, blancos. Ello debe abrir las compuertas a la inter-
culturalidad, no solo como orientación de políticas sectoriales (educación, salud), sino
como perspectiva política para el mutuo reconocimiento. No está en juego el éxito o
fracaso del movimiento indígena nacional o de los actores políticos locales, están en
juego sus proyectos de vida y con ello cómo se configuran el tejido social e institucional
de la sociedad del futuro. En el día a día como en la disputa política se produce apren-
dizaje de derecho y se ponen a prueba los cánones de la justicia, las capacidades de los
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133

DESIGUALDADES Y ESTRUCTURAS ÉTNICO
RACIALES EN EL PERÚ: APORTES EMPÍRICOS
DEL PROYECTO SOBRE ETNICIDAD Y RAZA
EN LATINO AMÉRICA (PERLA)
David Sulmont
El proyecto PERLA
El Proyecto de Etnicidad y Raza en Latino América (PERLA) es un esfuerzo multidis-

ciplinario para analizar las relaciones entre identidades étnicas, categorizaciones raciales
y procesos de formación de estados nacionales y desigualdades sociales en América
Latina. Coordinado por Edward Telles, profesor en sociología de la Universidad de
Princeton, PERLA convocó a una docena de investigadores de diferentes disciplinas
(sociología, antropología, economía, historia y lingüística) en cinco países. El compo-
nente central de este proyecto fue la aplicación, en el trascurso de 2010, de una encues-
ta en cuatro países latinoamericanos: Brasil, Colombia, México y Perú. Los principales
hallazgos de esta investigación han sido recientemente publicados en el libro Pigmen-
tocracies: Ethnicity, race and color in Latin America (Telles y Project on Ethnicity and
Race in Latin America 2014).
El objetivo de este texto es presentar algunos de los principales hallazgos de la encuesta

que PERLA realizó en el Perú. Los investigadores responsables del caso peruano en este
proyecto fueron David Sulmont y Juan Carlos Callirgos, profesores del departamento
de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Cat fueron David Sulmont y Juan
Carlos Callirgos, profesores del dólica del Perú. La mayoría de los argumentos plantea-
dos en este texto han sido publicados por los autores en el capítulo correspondiente del
libro Pigmentocracies (Sulmont y Callirgos 2014).
La encuesta de PERLA se aplicó a una muestra representativa 1500 casos de la po-

blación peruana adulta; el trabajo de campo estuvo a cargo de la empresa IPSOS y se
desarrolló entre finales de octubre y principios de noviembre del 2010. El cuestionario
135

David Sulmont
aplicado fue bastante extenso; las preguntas tenían como objetivo evaluar diferentes
indicadores de identificación étnico racial y su relación con desigualdades sociales, ex-
periencias de discriminación y actitudes y opiniones sobre diversos temas relacionados
con las relaciones interétnicas y raciales en la sociedad peruana.
Para evaluar el efecto de las categorizaciones raciales en los procesos de desigualdad

social, se utilizó como instrumento metodológico una paleta de colores de 11 tonos de
piel, que iban de los más claros a los más oscuros1. Con este instrumento el encuestador
debía identificar el tono del color de piel del rostro del entrevistado.
Si bien biológicamente no existen las «razas humanas», en nuestras sociedades sí existen

procesos de racialización de las diferencias sociales. Estos consisten en asignarle a deter-
minados fenotipos físicos algunos atributos sociales o de personalidad. Estos procesos
de racialización son una forma de ejercicio de poder y de marcar jerarquías sociales,
asignando atributos y posiciones sociales diferenciadas a personas o grupos de personas
que comparten algunas características físicas y/o culturales. Las características físicas o
culturales más asociadas a los grupos que detentan el poder en la sociedad (élites econó-
micas, políticas y/o culturales), son ubicadas en el extremo superior de la escala social.
Estos fenómenos de racialización buscan naturalizar las diferencias y desigualdades so-
ciales, legitimando una supuesta jerarquía racial y estructura de ejercicio de poder en la
sociedad. Cuando las jerarquías sociales se naturalizan en forma de categorías raciales,
se genera un imaginario racista que contribuye a la reproducción de las desigualdades
y procesos de discriminación.
Una manera de visibilizar los efectos de estos procesos de racialización es utilizar una
herramienta como la paleta de colores. Como se verá en los resultados del proyecto
PERLA, al igual que en muchos países de América Latina, el color de la piel de las per-
sonas en el Perú está asociado de manera importante con diferencias socioeconómicas
y de estatus social2.
1 Sobre la paleta de colores, ver: <https://perla.princeton.edu/surveys/perla-color-palette/>

Fecha de consulta: 17 de diciembre de 2014.
2 Además del cuestionario en la encuesta comparada en Brasil, Colombia, México y Perú,
PERLA aplicó un módulo de preguntas (que incluía la paleta de colores) en la encuesta del
proyecto LAPOP (Latin American Public Opinion Project) de la Universidad de Vanderbilt. La
encuesta de LAPOP conocida como el «Barómetro de las Américas» se aplica en casi todos los
países del hemisferio, la paleta de colores se ha implementado en las encuestas LAPOP de 2010,
2012 y 2014 y sus bases de datos pueden accederse desde el sitio web de LAPOP (http://www.
vanderbilt.edu/lapop/). Sobre el análisis de los resultados del módulo PERLA en LAPOP ver:
(Telles y Bailey 2013; Telles y Flores 2013; Telles y García 2013)
136

etnicidad y raza en Latino América (perla)
La Identidad Étnico Racial en la encuesta PERLA del Perú
Uno de los objetivos de la encuesta PERLA fue examinar y analizar diferentes indica-
dores y aproximaciones cuantitativas para «medir» las identificaciones y autoidentifica-
ciones étnico – raciales. Uno de los principales problemas que tiene toda investigación
que busca analizar las identidades étnico raciales, y en un caso como el peruano las
asociadas al concepto de lo indígena, es que no existen consensos claros acerca de las
definiciones que deben emplearse, especialmente si se adopta una aproximación cuan-
titativa al estudio de estos fenómenos sociales.
A pesar de ello, en el debate académico, hay cierta convergencia en el sentido de que

una aproximación empírica al concepto de «identidad indígena» debe tomar en cuenta
dimensiones tales como el idioma, las tradiciones culturales, el territorio y la autoiden-
tificación, así como la relevancia que tienen estas dimensiones para la vida cotidiana de
las personas (Schkolnik 2009; Stavenhagen 1995).
Dimensiones como autoidentificación y tradiciones culturales requieren para ser opera-

cionalizables contar con categorías precisas que sean resonantes para las personas, de tal
forma que puedan ser utilizadas en instrumentos de observación empírica (como encues-
tas o entrevistas). Comunidad nativa, grupo étnico, indígena, pueblo indígena, pueblo
originario, identidad quechua o aymara (en el caso peruano), mestizo, blanco, etc.; son
un ejemplo de las categorías que se utilizan en diferentes preguntas sobre autoidentifi-
cación étnica o racial en encuestas sociales. Algunas de ellas resultan ser más familiares
que otras para los entrevistados; algunas parecen ser equivalentes pero arrojan diferentes
mediciones empíricas de pueblos indígenas, grupos étnicos o grupos raciales.
En el cuestionario del proyecto PERLA para el Perú, se construyeron varios tipos de

indicadores y preguntas que tratan de aproximarse a una medición empírica y cuantita-
tiva de este fenómeno, combinando diversas categorías culturales, raciales, lingüísticas.
En esta sección analizaremos y discutiremos los resultados de estas mediciones y sus
implicancias respecto de los procesos de categorización y autoidentificación étnico-
racial en la sociedad peruana. Las preguntas e indicadores más importantes utilizados
en el cuestionario PERLA fueron los siguientes:
• Clasificación étnico racial del encuestado de acuerdo con la percepción del encues-
tador (categorización externa o del encuestador). En este caso contábamos con 6
categorías étnico raciales (indígena, mestiza, blanca, mulata, negra, otros) que debía
emplear el encuestador para clasificar al entrevistado antes del inicio de la entrevista.
Estas categorías son las mismas que emplea la encuesta del Barómetro de las Américas
de LAPOP en las encuestas que realiza periódicamente en los países de la región. De
ahora en adelante nos referiremos a estas categorías como las del «tipo LAPOP».
137

David Sulmont
• Autopercepción del entrevistado en una pregunta abierta sobre orígenes raciales. La

primera pregunta del cuestionario fue «En nuestro país viven personas de múltiples
características u orígenes raciales, ¿podría usted decirnos cuál considera usted que es su
raza?». La pregunta era de tipo abierta y el entrevistador tenía la instrucción de
anotar textualmente la respuesta del entrevistado, que luego fue codificada por los
responsables de la ejecución de la encuesta.
• Autopercepción del entrevistado según categorías de la ENAHO. Se trata de la
pregunta que realiza la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del Instituto Na-
cional de Estadística e Informática del Perú: «Por sus antepasados y de acuerdo a sus
costumbres, ¿usted se considera de origen: quechua, aymara, de la Amazonía, negro, mu-
lato / zambo, blanco, mestizo u otro?». Es una pregunta cerrada donde el entrevistado
tiene que escoger una sola categoría.
• Autopercepción del entrevistado según categorías de LAPOP. Es una pregunta si-
milar a la anterior pero usando las categorías «tipo LAPOP». Se le pedía al entrevis-
tado escoger una sola de estas categorías.
• Idioma materno. En el Perú las estadísticas oficiales, en particular desde el censo de
1981, han empleado la lengua materna como el principal indicador para aproxi-
marse a una medición de la población indígena.
En el siguiente gráfico presentamos la distribución de los entrevistados en las diferentes

categorías de los distintos tipos de preguntas e indicadores descritos líneas arriba.
Gráfico 1. Distribución étnico-racial de los entrevistados según tipo de indicador

utilizado
Idioma materno
Indígenas
Mestizos
Pregunta LAPOP
Blancos
Afrodescendientes
Pregunta ENAHO
Otro
Pregunta abierta NS/NR
Encuestador
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
% de entrevistados
Para simplificar la presentación de los resultados, en el caso de la pregunta de ENA-

HO, hemos agrupado las categorías «quechua, aymara, de la Amazonía» bajo el rótulo
de «indígenas». Algo parecido se hizo en el caso de la pregunta sobre idioma materno
138

(agrupando quienes declaran tener como idioma materno el quechua, el aymara o al-
guna otra lengua nativa); así como en la pregunta abierta y en el caso de las categorías
de las diversas preguntas que apuntan a identificar a las poblaciones afrodescendientes
del Perú (negro, mulato, zambo).
Analizando el gráfico se aprecian importantes variaciones respecto del porcentaje de

entrevistados que son clasificados en las diversas categorías étnico – raciales empleadas
en la encuesta. Las diferencias más saltantes tienen que ver con las categorías de indíge-
nas y de mestizos. En el caso de la primera, el % de indígenas varía de 4.7% cuando se
usa la pregunta de LAPOP hasta 23.3% cuando se usa la pregunta de ENAHO. Algo
similar, aunque en sentido contrario, ocurre con la categoría de mestizos, que agrupa
al 78.3% de los entrevistados usando la pregunta LAPOP y baja alrededor de 60%
cuando se emplean la pregunta abierta o la de la ENAHO.
Otra batería de indicadores empleados en el cuestionario de PERLA para aproximarse

a la cuantificación de las diferentes categorías étnico raciales en el Perú fueron tres
preguntas que indagaban sobre las características de los padres (padre y madre por
separado) usando el mismo formato y categorías de la pregunta ENAHO, y si alguno
de sus antepasados era de origen indígena3. En el gráfico siguiente mostramos cómo
varían los porcentajes de personas que podrían clasificarse como indígenas si tomamos
en cuenta estos indicadores adicionales:
Gráfico 2. Porcentaje de entrevistados clasificados en categorías indígenas o con

antepasados indígenas, según tipo de indicador utilizado
45.0%
40.0%
35.0%
% de entrevistados
30.0%
25.0%
20.0%
15.0%
10.0%
5.0%
0.0%
Pregunta Encuestador Pregunta Idioma Pregunta Ambos Madre Padre Cualquiera Algún
LAPOP abierta materno ENAHO padres de los padres antepasado
3 En este último caso, la pregunta específica fue: «¿Alguno de sus antepasados en su familia es o
era de origen indígena?», las alternativas de respuesta eran Sí o No.
139

David Sulmont
Conforme se va considerando la posible condición indígena de los padres y antepa-

sados, los porcentajes tienden a ir en aumento. Cerca del 40% de los entrevistados
manifiesta tener algún antepasado de origen indígena. Si se estima la proporción de
indígenas entre los entrevistados usando el criterio de que cualquiera de los padres
haya sido considerado por ellos como de origen quechua, aymara o de la Amazonía, el
porcentaje llega a ser de casi 35%.
Como se ha indicado en diversas investigaciones, (Lavaud y Lestage 2009; Schkol-

nik 2009; Sulmont y Valdivia 2012; Sulmont 2006, 2012; Thorp y Paredes 2010) las
diferentes alternativas metodológicas empleadas para cuantificar categorías o grupos
étnico raciales en nuestros países producen resultados cuantitativos bastante distintos.
Es importante destacar que en los indicadores de la pregunta de ENAHO se están
combinando categorías derivadas de dimensiones como idioma, costumbres o regiones
geográficas (quechua, aymara, Amazonía) y otras que tienen que ver más con la idea de
raza (blanco, negro, mestizo), en este caso la rotulación indígena se hace sobre la base
de categorías lingüístico - culturales y geográfico - territoriales, mientras que los no
indígenas se definen en términos más propiamente raciales.
En el caso de las preguntas basadas en las categorías de LAPOP (autoidentidad y ca-

tegorización externa del entrevistador), todas las categorías comparten un referente
conceptual más homogéneo: la raza.
Al comparar los resultados de las dos preguntas cerradas sobre autoidentificación

(ENAHO y LAPOP) que se muestran en el gráfico 1, notamos que considerarse o
no como mestizo depende mucho del contexto, que aquí está marcado por el tipo de
alternativas adicionales que se le presenta al entrevistado y también el orden en que
se formulan las preguntas. Categorías alternativas no mestizas basadas en referentes
lingüísticos, culturales o geográficos (quechua, aymara, de la Amazonía) como las que
se usan en la pregunta de ENAHO, disminuyen la probabilidad de escoger la categoría
mestizo, mientras que alternativas más raciales, como indígenas (que se usa en la pre-
gunta LAPOP) la incrementan. Estos resultados son un indicador de que la categoría
indígena que se emplea expresamente en la pregunta de autoidentificación de LAPOP
(y no en la de ENAHO) carga con un estigma social asociado a la historia de discri-
minación de los pueblos indígenas en nuestro país y que por ello no resulta ser una
etiqueta demasiado atractiva para que los peruanos la usen para describirse a sí mismos.
En un contexto donde la pregunta de autoidentificación puede asociarse más claramente

con criterios de tipo racial, quienes podrían considerarse como poblaciones indígenas
desde el punto de vista de las categorizaciones hechas por el investigador usando criterios
culturales y lingüísticos (las costumbres, el idioma), no necesariamente se van a autoiden-
tificar como tales y más bien tenderán a refugiarse en categorías más neutrales o menos
comprometidas con un estigma racial, como la de «mestizo». Otra posibilidad es no
140

respondiendo la pregunta (no sabe / no responde), como puede apreciarse en la pregunta

abierta que le pide expresamente al entrevistado indicar a qué raza pertenece.
No ocurre lo mismo con las categorías de blancos y afrodescendientes. Tanto en la

pregunta de LAPOP como de ENAHO los porcentajes de esas categorías no presentan
diferencias estadísticamente significativas. Ello podría indicar que quienes se autoiden-
tifican en estos dos grupos tienen mayor claridad o criterios socialmente más rígidos y
probablemente menos cargados de estigma social para hacerlo.
Los resultados de los indicadores explorados nos muestran las tensiones que existen en
las dinámicas de categorización y autoidentificación étnico racial en la sociedad perua-
na. Parecen indicar también una resistencia social a racializar el tema de las poblaciones
indígenas. Cuando se aborda esta problemática desde una clave racial, el temor o la
conciencia del estigma y de lo «políticamente incorrecto» que puede resultar concebirse
como una sociedad de diferentes razas lleva a las personas a utilizar categorías algo más
neutrales como lo mestizo, que si bien no deja para nada de tener resonancias raciales,
aparece como una categoría menos excluyente, a diferencia de otras que marcan fron-
teras más rígidas o delimitan claramente grupos étnicos o raciales. De alguna forma
ello puede reflejar los efectos en el imaginario social de los procesos de transformación
social, cultural y política que ha experimentado la sociedad peruana a lo largo de la
segunda mitad del siglo XX y la irrupción de las masas, de ascendencia indígena, al
centro de la vida social y política del país a través de la migración, la urbanización, la
educación y la extensión del sufragio universal.
El color de la piel y las diferencias sociales
¿Hasta qué punto la apariencia del color de la piel está relacionada con la clasificación
de los entrevistados en diferentes categorías étnico raciales?
Como varias investigaciones en la sociedad peruana han señalado, muchas personas fu-
sionan características físicas con comportamientos sociales, fijando estereotipos raciales
con la finalidad de categorizar a los individuos. En el cuestionario PERLA se buscó
abordar esta dimensión fenotípica de la categorización étnica racial utilizando una pa-
leta de colores de 11 tonos de color de piel, que van desde lo más claro hasta lo más
oscuro. Antes de iniciar las entrevistas, los encuestadores debían tratar de identificar a
qué tono se parecía más el color de la piel del rostro de los entrevistados.
Con la finalidad de simplificar el análisis de los resultados de la paleta, los colores de

piel fueron agrupados en tres grupos: tonos claros (1 a 3), tonos «medios» (4 y 5) y
tonos oscuros (6 a 11). El 21.6% de los entrevistados se ubicaba en los tonos claros;
141

David Sulmont
55.7% en los tonos medios y 22.7% en los tonos oscuros. En el siguiente gráfico se
muestra la distribución de los entrevistados que se autoidentifican con las categorías de
la ENAHO en estos tres grupos de tonos de color de piel. En el gráfico se agruparon
las categorías indígenas en un solo grupo:
Gráfico 3. Color de la piel según autoidentificación étnica (% de entrevistados)
100
75 Claro (1-3)
Medio (4-5)
Oscuro (6+)
50
25
Indigena Mestizo Blanco Afrodescendiente

Auto identificación étnica
Una primera conclusión de este gráfico es que para un observador externo, no existen
marcadas diferencias fenotípicas entre los que se autoidentifican como mestizos y los
que podrían clasificarse como indígenas usando las categorías de ENAHO. Las diferen-
cias en la distribución del color más notables son respecto de quienes se autoidentifican
como blancos y como afrodescendientes.
Uno de los campos en donde se expresan las desigualdades sociales entre personas que per-
tenecen a diferentes grupos étnicos es la educación. Existen varios trabajos que dan cuenta
de la brecha educativa entre las poblaciones indígenas y las no indígenas en la sociedad
peruana. Los resultados de la encuesta PERLA no hacen sino confirmar esos hallazgos.
En los siguientes gráficos podemos ver el promedio de años de estudio de educación

formal (con su respectivo intervalo de confianza al 95%) según autoidentificación étni-
ca y color de piel. Como se aprecia, quienes se autoidentifican como blancos o mestizos
tienen en promedio más años de estudio que quienes se autoidentifican con alguna
142

categoría indígena. Asimismo, las personas con color de piel más claro también tienen
en promedio más años de educación formal.
Gráfico 4. Promedio de años de educación según autoidentificación étnica

Promedio de Años de Educación según Autoidentificación Étnica
14
14
Educación
de educación
12
12
Añosde
Años
10
10
8
8
Indigena
Indigena Mestizo
Mestizo Blanco
Blanco Afrodescendiente
Afrodescendiente
Autoidentificación Étnica
Gráfico 5. Promedio de años de educación según color de piel
14
Años de Educación
12
10
Claro (1-3) Medio (4-5) Oscuro (6+)

Color de Piel
143

David Sulmont
Este mismo tipo de desigualdades se reproduce en el campo laboral. El porcentaje de

personas con ocupaciones no manuales calificadas suele ser mayor entre los blancos y
mestizos que entre los indígenas, así como entre las personas de color de piel más clara
que entre los de piel más oscura.
Gráfico 6. % de Entrevistados con ocupación no manual calificada según

autoidentificación étnica
según Autoidentificación Étnica
15
15
entrevistados
%%deentrevistados
10
10
5
5
0
0
Indigena
Indígena Mestizo
Mestizo Blanco
Blanco Afrodescendiente
Afrodescendiente
Gráfico 7. % de Entrevistados con ocupación no manual calificada según color de piel
15
Años de Educación
10
Claro (1-3) Medio (4-5) Oscuro (6+)

Color de piel
144

Los datos presentados muestran una sociedad donde las desigualdades socioecónomi-
cas se mantienen asociadas a diferencias tanto étnicas como raciales, configurando y
reproduciendo una estructura social pigmentocrática. Sin embargo estas desigualdades
son dinámicas. En los gráficos siguientes se muestra cómo ha evolucionado el prome-
dio de años de estudio formales por grupos de edad, según autoidentificación étnica
y color de piel. Puede verse que las generaciones más jóvenes han experimentado un
incremento bastante significativo de sus niveles de educación formal, en comparación
con las generaciones mayores. Este incremento ha sido experimentado tanto por gru-
pos indígenas como no indígenas, así como por diversos grupos clasificados según el
color de su piel. Sin embargo, a pesar de estos progresos también podemos apreciar
que se mantiene una brecha o distancia entre los niveles educativos de quienes se au-
toidentifican como indígenas y quienes no; así como entre quienes tienen un color de
piel más oscuro y los de color más claro. Si bien las brechas tienden a acortarse en las
generaciones más jóvenes, éstas no desaparecen, contribuyendo de esta manera a la
reproducción de las desigualdades étnico raciales.
Gráfico 8. Promedio de años de educación según grupos de edad por

autoidentificación indígena
12
10
Años de Educación
Ni indígena
8
Indígena
4
<=25 26 - 35 36 - 45 46 - 55 56 - 65 66 +
Grupos de edad
145

David Sulmont
Gráfico 9. Promedio de años de educación según grupos de edad por color de piel
12
Años de Educación
Claro (1-3)
10 Medio (4-5)
Oscuro (6+)
<=25 26 - 35 36 - 45 46 - 55 56 - 65 66 +
Grupos de edad
Discriminación, raza y etnicidad
En la encuesta PERLA se aplicó una batería de preguntas destinadas a identificar si los

entrevistados habrían experimentado alguna situación de discriminación. La pregunta
precisa fue: «En los últimos 5 años, ¿alguna vez se ha sentido discriminado o ha sido tratado
mal o de manera injusta por alguna de las siguientes razones?». En los siguientes gráficos
se muestra el porcentaje de entrevistados que manifestaron haberse sentido discrimina-
dos alguna vez por su estatus socioeconómico, su idioma o forma de hablar o su color
de piel, según autoidentificación étnica y según color de piel.
Como era esperable, la experiencia de discriminación está fuertemente marcada tanto

por la autoidentificación étnica como por el color de la piel. La cantidad de perso-
nas que manifiestan haber experimentado alguno de estos tipos de discriminación es
mucho mayor entre quienes se autoidentifican como indígenas o afrodescendientes,
o entre quienes tienen color de piel más oscuro. Para una proporción importante de
peruanos, las desigualdades sociales persistentes y asociadas a categorizaciones étnicas y
raciales se manifiestan también en experiencias subjetivas de discriminación.
146

Gráfico 10. Porcentaje de entrevistados que manifiestan haberse sentido

discriminados, por motivo de discriminación, según autoidentificación étnica
50.0%
45.0%
40.0%
35.0%
% de entrevistados
30.0% Blanco
25.0% Mestizo
20.0% Indígena
15.0% Afrodescendiente
10.0%
5.0%
0.0%
Color de piel Status socioeconómico Idioma o forma de hablar
Motivo de discriminación
Gráfico 11. Porcentaje de entrevistados que manifiestan haberse sentido

discriminados, por motivo de discriminación, según color de piel
50.0%
45.0%
40.0%
35.0%
% de entrevistados
30.0% Claro (1-3)

25.0% Medio (4-5)
20.0% Oscuro (6+)
15.0%
10.0%
5.0%
0.0%
Color de piel Status socioeconómico Idioma o forma de hablar
Motivo de discriminación
147

David Sulmont
Estas experiencias pueden reforzar la percepción de que el Perú es país donde el racismo
sigue estando presente de manera importante. El 75% de los entrevistados consideran
que la sociedad peruana es una sociedad «muy o algo racista», aunque el 46.6% opina
que es menos racista que hace 10 años. Estas percepciones no difieren mucho entre los
entrevistados que se autoidentifican en diferentes grupos étnicos o raciales, pero sí se
diferencian entre los que han experimentado algún tipo de discriminación racial. El
36.4% de las personas que han experimentado algún tipo de discriminación por el co-
lor de su piel consideran que el Perú es un país muy racista, en contraste con el 22.57%
de los que piensan igual pero no han sido víctimas de ese tipo de discriminación.
Sin embargo estas percepciones y la conciencia acerca de lo racista que es la sociedad

peruana aún pueden también ser un síntoma de la baja tolerancia que se tiene respecto
de prácticas discriminatorias y racistas y de un amplio consenso social por integrar y
reivindicar la importancia de las tradiciones y de los pueblos indígenas en la comuni-
dad nacional.
De acuerdo con la encuesta 62.4% de los entrevistados consideran que la contribución

de los grupos indígenas a la formación de la identidad nacional ha sido positiva o muy
positiva; el 83% estaría de acuerdo con que las escuelas enseñen idiomas indígenas a
todos los niños en las escuelas; el 87.4% está de acuerdo con que los colegios y univer-
sidades deberían enseñar sobre la historia y las tradiciones de los pueblos indígenas; y
el 72.7% está de acuerdo con que los indígenas se organicen como fuerza política para
reclamar sus derechos.
Más allá de que muchos de estos resultados reflejen respuestas «socialmente espera-
bles», el hecho de que la reivindicación del rol de las poblaciones indígenas en la so-
ciedad peruana sea considerado como parte de «lo políticamente correcto» es un factor
que puede ayudar a impulsar políticas públicas destinadas a reducir las desigualdades
sociales y la discriminación en contra de las poblaciones indígenas en el Perú4.
4 Por ejemplo, siguiendo los resultados de otras preguntas del cuestionario PERLA, encon-
tramos que el 86% de los encuestados estarían de acuerdo con que las universidades garanticen
lugares para los estudiantes indígenas; el 85% que se debería establecer leyes más estrictas para
que los indígenas no sean tratados injustamente.
148

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149

NO HAY RECIPROCIDAD. DESIGUALDADES
INTERDEPENDIENTES ENTRE AMÉRICA
LATINA Y EUROPA
Marianne Braig
Una historia entrelazada bajo la hegemonía europea
Los desarrollos históricos del continente americano y europeo están unidos política-
mente por más de 500 años. Los entrelazamientos fueron y son muy amplios y han
sufrido múltiples cambios a través del tiempo. Se consolidaron formas de contacto
muy diferentes, las mismas que variaron su estructura y no se mantuvieron siempre en
la misma dirección. Solo una constante parece clara: los miembros de los respectivos
continentes nunca fueron considerados de igual valor. Una pluralidad de actores euro-
peos han explotado a América Latina en diversas fases de la globalización. Se creó una
dependencia estructural con Europa, como lo han mostrado los análisis de la Teoría de
la Dependencia latinoamericana, en parte con referencia a las teorías sobre el imperia-
lismo de los años sesenta y setenta (Frank 1975; Cardoso y Falleto 1984). Al mismo
tiempo estos entrelazamientos fueron sometidos a grandes transformaciones y no fue-
ron producidos solamente por la competencia entre las grandes potencias europeas,
sino que surgieron a partir de cambios globales y a raíz de movimientos y corrientes
transregionales en las Américas con otras regiones del mundo, en donde también ac-
tores no-europeos fueron significativos. Este sería el caso de China, quien de nuevo
adquiere un peso importante.
Esta contribución orienta la mirada, en la primera parte, a la historia del comercio

que toma en consideración una selección de materias primas/mercancías (commodities)
donde se hacen patentes diversas dimensiones que vinculan las desigualdades interde-
pendientes. Por esta vía se trata en la segunda parte de aclarar el papel central que tuvo
la plata latinoamericana como divisa mundial para el aumento de poder de los europeos
en la fase temprana de la globalización. En la tercera parte se focalizan las asimetrías
151

Marianne Braig
sociales y políticas que están relacionadas con desigualdades específicas más recientes.
Más allá de esto, la intención de estas observaciones es hacer un aporte para aclarar las
asimetrías mundiales y sus cambios, los mismos que han estructurado los diferentes
tipos de relación entre Europa y América Latina en diversas fases de la globalización.
Con la incorporación del Nuevo Mundo, Europa logró hacer frente a problemas coti-
dianos fundamentales como lo era el mejorar la nutrición de la masa de la población,
introduciendo una serie de plantas alimenticias. Al mismo tiempo, el viejo continente
logró consolidar durante siglos primero, una posición colonial a expensas del Caribe,
de Centroamérica y de América del Sur, para más tarde asumir una posición imperial
en el mundo. Estas relaciones de desigualdades transformaron las relaciones, tanto al
interior de América Latina como con otras regiones del mundo. En estos procesos
jugaron un papel muy importante las transferencias de conocimientos sobre los bienes
alimenticios, tanto como las formas de explotación de recursos naturales minerales y
agrícolas y, sobre todo, el tener bajo control la producción de plata.
Las dependencias de recursos naturales y las asimetrías dentro del ecosistema
El concepto Columbian Exchange al que hace referencia Alfred W. Crosby (1972), se

refiere al cambio en las formas de cultivo que afecta las formas de alimentación y a su
vez las formas de vida europeas, americanas, africanas y asiáticas, el cual se produjo a
través del comercio de animales y plantas bajo condiciones desiguales. Bienes alimen-
ticios básicos (como la papa, el maíz, los tomates o los pimientos) provenientes de las
colonias, que eran desconocidos antes en Europa, se convirtieron en fundamento vital
indispensable para una cantidad cada vez mayor de seres humanos. Se hizo evidente
que algo como la papa, la cual era absolutamente desconocida fuera del espacio andino
hasta el periodo colonial, no podía faltar como fundamento nutricional en vastas partes
de Europa, influyendo profundamente las costumbres dietéticas de la mayoría de los
europeos. Su historial de éxito no solo transforma los menús de Europa sino también
su forma de producción del saber.
Una consecuencia directa de la introducción de la papa, es su relación estrecha con la

modernización de la ciencia agrícola, una nueva disciplina que surge en el siglo XVIII.
El médico Albrecht Daniel Thaer contribuyó en Prusia, en base a su estudio del mun-
do de las plantas y los animales, al desarrollo de una economía agrícola racional y al
establecimiento de la ciencia agrícola. El tubérculo andino tuvo un lugar considerable
en este proceso, ya que revolucionó la producción campesina de Europa. A través de
implementar ciclos de agricultura alternando sistemáticamente la siembra de granos y
papas bajo directivas científicas, se pudo no solo aumentar la productividad agrícola
sino, como reconocía el médico Thaer, se lograba una alimentación de mayor calidad
152

No hay reciprocidad. Desigualdades interdependientes entre América Latina y Europa
para la población. Así la introducción del cultivo de papa en Europa modernizó la for-
ma de la producción agrícola y mejoró al mismo tiempo la situación vital de millones
de seres humanos, sin que la economía agrícola andina tuviera por esto desventajas in-
mediatas. La apropiación tanto de los frutos como del saber de otra cultura fue decisiva
para el consiguiente desarrollo de Europa.
El destino de la agricultura en las colonias fue muy diferente, ya que tras la Conquis-
ta se dio una transformación radical de la producción agrícola y de las relaciones de
propiedad, así como de la orientación de amplias esferas de la economía agrícola a la
exportación. Ciertamente se puede mostrar un cruce de relaciones de desigualdad en
el caso de la caña de azúcar proveniente de Asia (Mintz 2007), ya que con el estableci-
miento de plantíos de producción se modificaron tanto las formas de vida como la pro-
ducción agrícola. Aunado a esto se produjeron impactos masivos en la estratificación
social de las Américas (por ejemplo a través de los esclavos de África) y del surgimiento
de conceptos y representaciones basados en «diversos grados del ser humano o de su
humanidad». Estas legitimaron la esclavitud y la división de seres humanos en «razas» y
a través de ideologías como las de la «pureza de sangre» en el tiempo colonial y del racis-
mo científico a partir del siglo XX (Stolcke 1974), las cuales acuñaron profundamente
y por largo tiempo las desigualdades del Nuevo Mundo (Costa 2007).
Desde el siglo XVI el azúcar llegó a ser el producto agrícola más importante de la región y
una parte esencial de la dieta europea. La introducción de los plantíos de producción en
las colonias de América vinculó a través del comercio de esclavos vastas regiones como el
nordeste de Brasil, las Islas Caribe y el sur de lo que sería más tarde Estados Unidos con
África. Comerciantes portugueses vendieron y enviaron a Brasil más de tres millones de
esclavos africanos, consolidando a Portugal hasta el siglo XIX como la nación mundial-
mente líder en el comercio de esclavos. Brasil abolió como último país la esclavitud en
1888. Sin embargo, otras potencias coloniales europeas como España, Inglaterra, Fran-
cia, Holanda, etc. y sus comerciantes, también participaron en el comercio de esclavos
y en la constitución del llamado Black Atlantic (Gilroy 1993). Estos países trasladaron
aproximadamente a 11 millones de personas de África a las colonias americanas.
Hasta hoy son innumerables las materias primas convertidas en mercancías (commodi-
ties) que son cultivadas en América Latina y que vinculan al subcontinente con Euro-
pa. El caucho, el sisal, el abono y los pigmentos naturales como el índigo y el carmesí
fueron sustituidos parcial o totalmente en el curso del siglo XIX y a comienzos del siglo
XX, por productos industriales europeos perdiendo así su importancia para Europa.
Mientras que el café (originario del suroeste de Etiopía) y los plátanos (originarios
del Asia subtropical) aumentaron en gran medida su valor para el consumo europeo y
más tarde para el consumo global. Al mismo tiempo, nuevas materias primas se inte-
gran continuamente a través de cadenas mercantiles (commodity chains) en el mercado
153

Marianne Braig
mundial siendo transformadas al pasar por procesos industriales en bienes de consumo

global.
Esto es válido también para las hojas de coca, las cuales eran desconocidas fuera de su
lugar de origen. Estas fueron consumidas solo por poblaciones autóctonas y fueron
denominadas por las élites de América del Sur despectivamente como «indígenas». Esta
planta empieza a ser atractiva fuera del consumo local solo al final del siglo XIX en Es-
tados Unidos cuando pasa a formar parte de la producción de Coca Cola y accede por
esta vía al consumo de masas. Y de forma semejante, cuando las hojas de coca gracias a
la industria química alemana se logran transformar en cocaína, ésta se destina a cubrir
la creciente demanda del consumo de droga, tanto en Estados Unidos como en Europa
(Gootenberg 2006).
Para la consolidación y profundización de las relaciones asimétricas entre América La-

tina y Europa contribuyeron sobre todo las decisiones políticas, que en este caso fueron
tomadas esencialmente por Estados Unidos. Estas sustentaron el surgimiento de un
régimen de prohibición internacional, el cual tomó forma con la llamada Convención
Única de Estupefacientes de 1961, la cual no solo criminalizaba su uso en los países
de consumo, sino una gran parte de la cadena mercantil. No obstante, este régimen
de prohibición internacional se dirigía contra la cocaína como producto final y contra
los contenidos orgánicos de la planta de coca y no a los productos químicos que eran
necesarios para su producción. Esto significa que en el marco de la llamada «guerra
contra las drogas» se prohíbe tanto el cultivo —y mucho tiempo también sin restric-
ciones la completa producción de coca, incluso la que se produce para el consumo local
en las zonas de cultivo originario— criminalizando en América Latina indistintamente
a pequeños agricultores, jóvenes, comerciantes de drogas, jefes del comercio de drogas
y a los Estados.
Otro rasgo de las formas de relación asimétricas se hace patente en el caso de la soja.
Esta planta originaria del noreste de China forma parte de los productos agrícolas que
conquistan las zonas de producción en América Latina. Una vez más el cultivo de una
planta que fue introducida desde afuera, transforma las relaciones de producción, de
propiedad y de dependencia en América Latina, alterando profundamente las formas
de vida de la población. En los últimos decenios, el frijol de soja se ha convertido en
la simiente más importante y se extiende en grandes regiones de Argentina, Brasil,
Paraguay, Uruguay y Bolivia. Esto incluye sobre todo al bosque tropical y a la pampa.
En esta región hubo un flujo en 2012 de más del 50% de la cosecha global de soja para
la exportación.
La cosecha se consume ya sea para la producción de carne en Europa y China o sirve

—de forma similar a la caña de azúcar— como masa biológica para la producción de
154

energía verde y sostenibilidad ecológica (Burchhardt, Dietz y Öhlschläger 2013, p. 8)

justamente en Europa y Estados Unidos. La demanda de soja transforma rápidamente
la producción agrícola, en la medida en que desbanca y expulsa a la cría de ganado
clásica de la Pampa. De la misma manera se afectan las relaciones de dependencia
dentro del subcontinente, ya que por ejemplo, pequeños agricultores en Paraguay se
ven obligados cada vez más a hacer contratos con grandes consorcios agrarios de Brasil
u otras empresas extranjeras. La expansión de las monoculturas amenaza no solo la
biodiversidad de la región, también el uso de pesticidas es pernicioso para la salud, ya
que afecta a los trabajadores del campo y también a la población de la ciudad, ya que
los campos se expanden aproximándose cada vez más a zonas urbanas. (Rauchecker
2013; Svampa 2013).
Esto transforma no solo la producción material. A partir de que en muchos países de

América Latina se ha autorizado el uso de un frijol de soja genéticamente alterado,
no solo Monsanto ha tomado el control sobre la producción (siendo el más grande
productor y el propietario de patentes para las simientes manipuladas genéticamente),
sino que también instituciones dedicadas a la investigación en Europa se benefician
otra vez más del paraíso «de posibilidades ilimitadas» que ofrece América Latina, ya
que muchos investigadores europeos buscan alternativas debido a que en sus países
solo pueden experimentar con simientes manipuladas genéticamente bajo reglamentos
estatales.
Uno de estos países es Brasil, donde la investigación agrícola europea puede realizarse
en cooperación con grandes centros de investigación como el EMBRAPA con un alto
nivel de saber tecnológico. De esta forma se externalizan los riesgos específicos que se
contraen con los nuevos procesos agrícolas de manipulación genética. Sin perder de
vista que la valorización global de la naturaleza en América Latina perjudica a más sec-
tores. A diferencia de Europa y de otras regiones del mundo, cualquier clase de riesgo
que está ligado a la extracción de materias primas afecta a América Latina ecológica-
mente de forma especial, ya que es el líder mundial de la exportación y producción de
materias primas minerales. Desde luego, las ventajas son múltiples, ya que las empresas
globales y sus consumidores se benefician de las desigualdades socioecológicas que van
ligadas a este liderazgo, estando muy lejos de los lugares de extracción y de los sitios
donde se localizan las cargas y riesgos para los seres humanos y el medio ambiente, y
sin sostener nexos ni responsabilidad con las generaciones futuras, que tendrán que
padecer esto.
Lo común en todas las commodities es la profunda transformación espacial y temporal

del ecosistema. Charles Mann (2011) ha advertido sobre las consecuencias negativas
que ha tenido ya la deforestación de los bosques que se inició en la era colonial tem-
prana. Aunado a una creciente erosión de los suelos y subsuelos y de la contaminación
155

Marianne Braig
de los manantiales de agua, las exportaciones de materias primas están siempre relacio-
nadas con la insustituible pérdida masiva de nutrientes y de agua no renovable. Esto
tiene como consecuencia que América Latina con sus creciente exportaciones de ma-
terias primas, pierde cada vez más agua y nutrientes en sus zonas de por sí ya con muy
bajos niveles de agua, exportándolas justamente a regiones como Europa, ricas en agua
(Braig y Göbel 2013). Sin embargo, no solo es Europa el centro de estas asimetrías. A
la par de Estados Unidos, quien se beneficia de estas desigualdades, en los últimos años
también está implicada China, quien acusa una demanda enorme de materias primas,
la cual ha traído consigo un alza de precios y el fomento de la explotación en regiones
con ecosistemas frágiles. Sin olvidar a los global players de la región, sobre todo a Bra-
sil, ya que éstos también obtienen claras ventajas económicas de la explotación de los
recursos naturales de sus vecinos.
La plata, un medio especial de dependencias transregionales
Cabe destacar que una materia prima mineral destaca en América Latina por su doble
cualidad; siendo mercancía (commodity) y dinero a la vez, fue la que hizo posible que
Europa modificara su posición económica frente a otras regiones del mundo, sobre
todo frente a Asia. Tras el descubrimiento de grandes minas, la plata fue el producto
a través del cual se impulsó el desarrollo del comercio mundial hacia Europa. Los ya-
cimientos con el mineral precioso de mayor calidad en el mundo, fueron localizados
en Potosí (Bolivia) y en diversos lugares de México. En ambos sitios se hizo uso de
mercurio de Europa y del trabajo forzado de la población indígena para su extracción.
Justo en la historia de este metal precioso se hacen visibles especialmente las «formas
tempranas de la globalización» o de la «protoglobalización», donde se convierte la plata
«que fue obtenida bajo el uso de la coerción en México y en el espacio andino, en el
portador de un verdadero tráfico global desde el siglo XVI» (Feldbauer y Liedl 2009, p.
41). Tanto las barras de plata que se produjeron, así como las monedas que se acuñaron
(peso de plata) en la América española se encontraron con una demanda de diversos ac-
tores globales y locales. Los comerciantes activos en el comercio transatlántico usaban
la plata como medio de intercambio y de pago; los bancos de comercio internacionales,
disponían de la plata como seguridad y para fines de especulación; los estados usaron
la plata como divisa propia y para pagar el gasto militar y su uso favoreció a los pro-
ductores de materias primas, que atendían una alta demanda internacional (Marichal
2006, p. 27).
Para las casas de comercio y para los estados europeos fue especialmente atractivo el
que la plata y las monedas cuya producción era controlada por la corona española, les
permitiera compensar sus desventajas financieras frente a Asia. Les permitía dar una
especie de «rodeo», que consistía primeramente en obtener un acceso independiente
156

del Imperio Otomano a las mercancías asiáticas como la seda, el algodón, las especias;
es decir, de hacerse de un medio de pago para obtener estas mercancías. Esto, en una
época en que Europa misma tenía pocos productos atractivos como oferta y en la cual
tuvo por largo tiempo un déficit de comercio frente a China e India. Con la plata de la
América española los europeos obtuvieron en la mitad del siglo XVI el acceso a la «llave
de las riquezas de Asia» (Marks 2006, p. 99), ya que durante largo tiempo la plata era,
junto al oro, uno de los más importantes medios de intercambio altamente apreciados
mundialmente.
La producción creciente y la alta calidad estable de la plata de las colonias llegaban a

través de la «madre patria», España, a las manos de los estados europeos y de los co-
merciantes que la necesitaban para realizar sus negocios con China, la India, Japón,
el Levante, entre otros. Con la demanda creciente de la misma China, producida por
cambios en su política fiscal que obligaba a sus comerciantes, artesanos y campesinos
a pagar sus impuestos en plata (Flynn, Giráldez, Glahn 2003), se dio un aumento ma-
sivo de la demanda de plata como medio de pago local, algo que a su vez tuvo efectos
evidentes en la demanda global. «La divisa china respaldada en la plata trajo consigo
un aumento del flujo del metal precioso respectivo» (Feldbauer y Liedl 2009, p. 45) de
América Latina.
Durante tres siglos, de 1500 a 1800, llegaron «aproximadamente tres cuartos de la pro-
ducción de plata del Nuevo Mundo a China» a la «más grande y productiva economía
del mundo» y alimentaba el «motor que impulsaba a la mayor parte de la economía de
plata del Nuevo Mundo» (Flynn y Giráldez 1999, p. 23). Con la apertura de la ruta
marítima transpacífica entre Manila y Acapulco en 1571, se hicieron posibles las rela-
ciones directas entre América española y Asia. En el incipiente mercado global apoyado
en galeones, en el cual estaba incluida Lima, jugó un papel central el transporte de plata
para abastecer a las élites españolas y criollas en los centros coloniales con seda y otros
productos de lujo. La nueva posición de la Nueva España inspiró temporalmente a la
élite local, con el poder retirarse de España y de Europa y el poder imaginarse como
Heart fo the World (Vallen 2014).
Ciertamente no fue la Nueva España con sus élites, las que configuraron «el corazón
del mundo». Este latía bajo el ritmo que los centros europeos le imponían al mundo
imperial y colonial. Fueron las grandes potencias del occidente de Europa, las cuales,
con ayuda de la plata de América española y de las materias primas de todo el mundo,
las que lograron desarrollar bolsas globales y zonas comerciales, haciendo uso de la
fuerza armada e implementando la revolución industrial, consolidando su dominación
por siglos sobre un mundo que se repartieron entre sí. Durante el proceso de indus-
trialización europeo, América Latina se vio limitada al papel de un surtidor de materias
primas, del que se pudo liberar solo parcialmente.
157

Marianne Braig
América Latina – el punto ciego de Europa
Algo que frecuentemente se olvida bajo la mirada eurocéntrica, es que ésta no solo
limitó a América Latina a ser un espacio de acceso descomunal de materias primas y de
fuerza de trabajo a bajos costos, sino que borró la transformación que Europa misma
experimentó. Es así que se invisibiliza tanto «la `hibridación de los europeos`» en este
proceso, tanto como la conciencia de que su desarrollo justamente solo fue posible «a
través de la apropiación de otras culturas» (Coronil 2002, p. 192). Para historiadores
poscoloniales fueron los procesos económicos y políticos, un trasfondo esencial para
la formación de occidente, ya que este «se formó en algún momento a comienzos del
siglo XVI, en medio de una ola global de transformaciones materiales y simbólicas»
(Trouillot 2002, p. 86), configurándose a la vez como «un nuevo orden simbólico»
(Trouillot 2002). Este orden se basó en una escala de representación que ubicaba «los
diferentes grados del ser humano» dentro de la cual el «hombre blanco» ocupaba la
cúspide y era el que otorgaba al resto de seres humanos un lugar dentro de la jerarquía.
La población indígena del Nuevo Mundo fue comprendida bajo este punto de vista
como «niños» con los que había que hacer misiones, y a los africanos, como seres «sin
alma», se los consideraba como predestinados para la esclavitud. En el marco de tal
pensamiento racista, no era inteligible que los colonizados tuvieran ideas y perspectivas
propias que pudieran tener algún tipo de influencia en Europa. Y algo que quedaba
completamente fuera del mundo de ideas de los señores coloniales era que los coloni-
zados pudieran sublevarse y, sobre todo, que poblaciones negras pudieran ser sujetos
de su liberación, mucho antes de ser enunciadas las declaraciones de abolición de la
esclavitud por europeos.
Más de treinta años antes del Slavery Abolition Act, el cual declaró en 1834 como libres
a todos los esclavos del reino colonial británico, y dos años después de la Revolución
Francesa, combatieron en la isla de Santo Domingo negros, libres y esclavos por su
libertad e igualdad. Los cambios radicales en la isla entre 1791 y 1804 rompían con
lo imaginable y con las posibilidades de interpretación de su tiempo. Lo que ocurrió
después bajo el liderazgo de Toussaint Louverture, y con la independencia del primer
Estado en el Caribe y en América del Sur, pudo ser asimilado por los europeos con-
temporáneos solo muy lentamente. «Ellos representaban una serie de acontecimientos,
para cuya comprensión la misma izquierda extrema en Francia e Inglaterra no disponía
de un marco de recursos conceptuales» (Trouillot 2002, p. 94).
Ciertamente no solo los contemporáneos tuvieron dificultades para comprender estos

cambios revolucionarios. También para los círculos diplomáticos en Europa y en Es-
tados Unidos no fue fácil reconocer al Estado haitiano independiente desde 1804. A
diferencia de las repúblicas latinoamericanas, las cuales en los decenios posteriores a
1820, fueron reconocidas por Estados Unidos tras la independencia de España, Haití
158

tuvo que esperar la llegada de Abraham Lincoln. Solo tras la liberación de los esclavos
en territorio norteamericano, hasta 1862, pudo ser reconocido Haití como país inde-
pendiente y, en este caso, posteriormente al reconocimiento por parte de las potencias
europeas.
Hasta el día de hoy, las ciencias sociales tienen problemas para ubicar a la revolución
haitiana dentro de los movimientos de independencia de los siglos XIX y XX. Los mo-
vimientos independentistas y las fundaciones de repúblicas en América Latina, identifi-
can en primera instancia a México, Venezuela, Nueva Granada, Perú y Chile. En estos
movimientos fueron a su vez, liberales, artesanos, el clero progresista e intelectuales,
actores que ya eran conocidos por los europeos, a los que en estos casos excepcionales
se les atribuyen estos papeles centrales. Al menos se les atestigua los primeros «impulsos
rousseauianos» (Morse 1982), percibidos como resonancias en el subcontinente de las
incipientes ideas de libertad e igualdad en Francia y en Estados Unidos.
Del éxito de este tipo de impulsos quedó excluida la mayoría de la población. Cierta-
mente, las élites de las repúblicas independientes reforzaron y transformaron las exclu-
siones coloniales, las asimetrías y las desigualdades ya que más allá de las diferencias
políticas entre liberales y conservadores, coincidían en la polarización fundamental
de su pensamiento. El liberal Juan Bautista Alberdi por ejemplo, como político y pu-
blicista argentino, negaba a la población indígena en el marco de la independencia
su pertenencia cívica y social: «Hoy mismo, bajo la independencia, el indígena no
figura ni compone mundo en nuestra sociedad política y civil. Nosotros, los que nos
llamamos americanos, no somos otra cosa que europeos nacidos en América. Cráneo,
sangre, color, todo es de fuera». (Alberdi 1852) Alberdi marcaba así una clara diferencia
entre los criollos nacidos en América, que para él eran europeos y el resto. «En América
todo lo que no es europeo es bárbaro: no hay más división que ésta: 1.º, el indígena, es
decir, el salvaje; 2.º, el europeo, es decir, nosotros, los que hemos nacido en América y
hablamos español, los que creemos en Jesucristo y no en Pillán (dios de los indígenas)»
(Alberdi 1852).
Las élites latinoamericanas que se rebelaban contra España forjaron un dualismo cons-
titutivo, ya que se autoconsideraban parte de la civilización europea en un polo y se
distinguían de otro, denominándolo como barbarie. A este pertenecían los que fueron
convertidos en «otros» (mujeres, indígenas y antiguos esclavos, pero también los sin
tierra, los campesinos, los trabajadores), lo cual trajo consigo estigmatizaciones, sexis-
mos, racismos y sobre todo la naturalización de la desigualdad. Estas fungieron como
criterios de exclusión social de largo alcance, ya que es a partir de esta división, donde
se fundamentan las causas que hacen de América Latina la región con mayor desigual-
dad mundial.
159

Marianne Braig
Entre los «momentos Rousseauianos» tardíos, se cuentan los intentos de superar la

desigualdad, la implementación de políticas sociales y la ampliación del derecho al voto
en las fases del populismo de los años treinta hasta los sesenta; así como las reformas
sociales de los gobiernos de izquierda o social demócratas en los últimos decenios (Pé-
rez Sainz 2014). Estos momentos se encuentran vinculados estrechamente a los desa-
rrollos en Europa, sobre los que a su vez también tienen influencia. Como imaginarios
de inclusión política, éstos se formaron en un continuo intercambio que no siguió un
patrón homogéneo de relaciones conocidas entre Europa y América Latina. Ya que se
puede constatar que en algunos casos, tanto las ideas como la praxis surgieron prime-
ro en América Latina y se pudieron institucionalizar antes que en Europa. Algunos
ejemplos de esto son el derecho a la ciudadanía en países de alta inmigración como lo
es Argentina, donde a comienzos del siglo XX los extranjeros pudieron conseguir más
fácilmente la ciudadanía. Lo mismo ocurre con la ampliación del derecho al voto para
mujeres y otros grupos sociales, dado que en algunos estados latinoamericanos avanza-
ron más rápido que los estados europeos.
La importancia de la contribución sustantiva y propia de América Latina a la demo-

cracia, se manifestó, por un lado, en el hecho de que el subcontinente fue un lugar de
acogida y refugio de migrantes, en especial de todos los que fueron perseguidos en Eu-
ropa. Por otro lado, América Latina juega un papel muy importante en el surgimiento
de normas y derechos a la inclusión política con conceptos e ideas de democracia
participativa forjados en sus múltiples movimientos sociales. No son solo los derechos
progresistas a la ciudadanía (a comienzos del siglo XX) y los derechos civiles (como
lo que actualmente se denomina la doble ciudadanía y los derechos políticos), sino
también el reconocimiento de los derechos de las poblaciones indígenas, tal como lo
determina la Convención 169 de la Organización Internacional del Trabajo, la cual
prevé una política de bienestar social compensatoria para ciertos grupos étnicos. Esto
incluye la organización y distribución de los presupuestos comunales que se deciden de
forma participativa, siendo una praxis muy extendida en las comunidades indígenas.
Estas praxis políticas que en Europa no se practican y que en su mayoría son descono-
cidas, se olvidan sistemáticamente cuando se hacen comparaciones sobre desarrollos
democráticos.
Otro aspecto que se invisibiliza es el de las interdependencias, como lo es la responsa-

bilidad de «occidente» en la destrucción de los procesos democráticos en los periodos
de establecimiento de dictaduras militares. Hay que recordar que para implementar
sus prácticas represivas, los nazis que huyeron a América Latina ejercieron influencia
en las instituciones occidentales (con frecuencia con ayuda del Vaticano y de Estados
Unidos). Algo notorio es cuando se habla de la formación y las reestructuraciones del
sistema político, tampoco se toman en cuenta suficientemente los efectos nocivos ac-
tuales provenientes de la desregulación económica y del extractivismo.
160

Sin duda comparten intelectuales, políticos y actores de la sociedad civil provenien-

tes de América Latina concepciones de autonomía, derechos humanos y democracia.
Entre ambas regiones hay un piso de resonancia, donde se han forjado relaciones soli-
darias que han contribuido a avanzar en el desarrollo de los derechos humanos. Estas
relaciones no son unilaterales y las ideas humanistas no parten necesariamente de Eu-
ropa o han sido siempre fructíferas para el desarrollo de la democracia y los derechos
humanos en América Latina.
Tomando estos complejos entrelazamientos entre América Latina y Europa en serio, el

significado de la interdependencia para el desarrollo de las democracias americanas y
europeas reales no debe reducirse a medir las democracias con un modelo único, el cual
no es más que una visión muy estrecha de la democracia representativa. Comparando
las democracias reales con un concepto abstracto que ignora el desarrollo y condiciones
históricas de la región, necesariamente termina uno declarando a las democracias con-
cretas en América Latina como defectuosas.
Junto a la exclusión política, las desigualdades socioeconómicas fueron un tema cons-

tante en América Latina, sobre todo en el siglo XX, y de la misma manera como en
Europa, los movimientos sociales han buscado caminos para solucionarlas. Ejemplos
de esto es la clásica «cuestión social» y el movimiento obrero que se plasmaron no solo
con la fundación de los relativos partidos y en la formación de un derecho laboral y en
un conjunto de instituciones de políticas sociales estatales, y a través de la participa-
ción en un orden internacional como la OIT en el año 1919, en cuyo inicio muchas
repúblicas latinoamericanas estuvieron presentes como miembros fundadores. Otros
movimientos como los de campesinos (por ejemplo en la revolución mexicana (1910-
1920)) lograron inscribirse en la Constitución (1917), donde aunado a la protección
de la propiedad privada, se tomaron en cuenta otras formas de propiedad y sus usos
colectivos, como lo fueron la propiedad comunal y la propiedad ejidal (Beck y Braig
1991). Aunque cabe observar que este tipo de normas y derechos tuvieron muy poco
eco en Europa.
Aunado al establecimiento de un espacio de resonancia impregnado por ideas euro-

peas (rousseauianas) para los movimientos sociales, se han desprendido de contextos
latinoamericanos impulsos esenciales. Sin olvidar que su recepción en Europa no tiene
una fuerza comparable a la recepción de las ideas europeas en América Latina. Hoy
en día son los movimientos de los sin tierra, de grupos indígenas y afroamericanos los
que se manifiestan con sus propias concepciones en las relaciones de resonancia con
Europa y buscan inscribirse en el régimen del derecho internacional. Aun cuando a los
europeos siempre les costó trabajo percibir y reconocer a este tipo de actores y procesos,
hay impulsos, experiencias y praxis de América Latina que han cambiado la compren-
sión de lo que son las violaciones a los derechos humanos. Los movimientos a favor de
161

Marianne Braig
los derechos humanos basados en relaciones familiares, como serían las madres de la
Plaza de Mayo, han buscado relaciones de solidaridad en Europa, para hacer pública
la práctica de desaparecer a adversarios políticos durante las dictaduras militares en
Argentina, Chile y Brasil.
En el marco de estas relaciones de resonancia lograron no solo que sus voces fueran es-
cuchadas, sino que han cambiado las concepciones clásicas europeas y occidentales de
comprender los derechos humanos (Fischer-Lescano 2005). Hoy son la gran cantidad
de movimientos latinoamericanos los que luchan con distintas voces por la preserva-
ción del medio ambiente, los que señalan las complejas e interdependientes desigual-
dades ligadas al creciente consumo en Europa, en Estados Unidos, pero también en
China, y los que ilustran los graves riesgos para futuras generaciones que conllevan los
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GLOBALIZACIÓN DE LA NATURALEZA
Y FRAGMENTACIÓN DEL DERECHO
INTERNACIONAL
DESIGUALDADES SOCIOAMBIENTALES Y COLISIÓN
DE REGÍMENES EN AMÉRICA LATINA
Manuel Eduardo Góngora-Mera
Introducción
Bajo una conceptualización relacional, la desigualdad social se ha definido (Braig, Cos-

ta y Göbel 2013, p. 2) como la distancia entre las posiciones que ocupan personas o
grupos de personas en el contexto de un acceso jerárquicamente ordenado a bienes
sociales relevantes (ingresos, patrimonio, recursos naturales, rentas, ganancias, etc.) y
a recursos de poder (derechos, participación política, instituciones públicas, informa-
ción, etc.). La caracterización «socio-ambiental» de la desigualdad especializa el con-
cepto a los distintos posicionamientos entre sujetos respecto a bienes socioambientales
(esto es, a los recursos en sí mismos y a las rentas que estos recursos producen) y a
recursos de poder relacionados con la naturaleza (derechos de uso de la tierra, derechos
de propiedad sobre recursos renovables y no renovables, control del subsuelo, derecho
de acceso a la justicia ambiental, derecho de consulta previa, información relativa a la
explotación de recursos naturales, etc.).
En el contexto concreto de las desigualdades socioambientales, el acceso jerarquizado

a estos bienes y recursos está genéricamente asociado a una distribución desbalanceada
de los beneficios (regalías, rentas, impuestos) o de los costos y riesgos (contaminación,
deforestación, desertificación y otros daños ambientales, etc.) derivados de la mercanti-
lización de la naturaleza, definida a su vez como el concebir elementos de la naturaleza
bajo mecanismos de mercado a través de diversas técnicas de valoración, adscribiéndo-
les un valor (precio de mercado) como bienes comerciales (Silva 1993).
Estas desigualdades socioambientales no solo se producen dentro de los confines del

Estado, sino que pueden referirse a las posiciones de variados sujetos en distintas juris-
165

Manuel Góngora-Mera
dicciones (extractivismo transnacional, agronegocios transnacionales, mercados globa-

les de carbono y programas REDD, etc.). En efecto, el desbalance en la distribución de
beneficios y costos puede producirse de manera interdependiente entre jurisdicciones
interconectadas por procesos de «globalización de la naturaleza», esto es, el creciente
uso globalmente configurado de recursos naturales locales y de productos agrícolas, así
como su integración en cadenas globales de valor (Braig y otros 2013, p. 17). En este
caso tales desigualdades socioambientales pueden denominarse «interdependientes».
El Estado juega un papel ambiguo como generador de desigualdades socioambientales,

y como compensador o reductor de las mismas. En su papel de productor de desigu-
aldades, es posible distinguir esquemáticamente al menos tres mecanismos generadores
de desigualdad:
1) Identificación de los recursos naturales que serán mercantilizados: El Estado selecciona

los espacios naturales que serán objeto de intervención/transformación humana y
define a priori los derechos de propiedad y de uso, delimitando fronteras geográ-
ficas administrativas (territorialización) y fronteras sociales entre los individuos y
grupos de individuos que pueden tener acceso a tales derechos y recursos, y entre
aquellos sobre los cuales recaerán la mayor parte de los costos sociales y ambienta-
les.
2) Apropiación y explotación: Como lo explica Antonny Bebbington (2009, 2012), el

modelo extractivo es intrínsecamente un mecanismo generador de desigualdades.
Aquí el Estado establece o acuerda con otros actores las reglas de distribución de
beneficios y costos (v.gr. en el derecho tributario, en el régimen de regalías, o ce-
lebrando acuerdos de protección a la inversión extranjera), convirtiendo fronteras
administrativas y sociales en accesos jerarquizados (incluyentes/excluyentes), que
hacen que los desbalances en la distribución de beneficios y costos aumenten las
distancias en las posiciones de los individuos y grupos involucrados en términos de
poder y recursos.
3) Disciplinamiento: A través de este mecanismo, el Estado normaliza («naturaliza»)

y legitima progresivamente las reglas jerarquizadas de acceso a esos bienes soci-
oambientales relevantes, contribuyendo a preservar e incrementar en el mediano y
largo plazo las distancias entre sujetos y las posiciones de poder que tales recursos
generan. Para estos efectos, el Estado hace uso de dispositivos muy variados: agen-
cias estatales de supervisión y control ambiental, ministerios y otras instituciones
públicas relacionadas con recursos naturales; el derecho nacional (derecho consti-
tucional, derecho medioambiental, código minero, leyes de hidrocarburos, etc.); así
como centros educativos y universidades públicas, entre otros.
166

Por otro lado, en su rol de mitigador de desigualdades socioambientales, el Estado tiene

diversos impactos según su capacidad para prevenir, compensar y/o contrarrestar los
mecanismos que generaron tales desigualdades. En este punto es importante distinguir
la escala de análisis. Por ejemplo, si se restringe la perspectiva al ámbito nacional, en
un caso de contaminación ambiental local causada por extracción de hidrocarburos a
cargo de una empresa multinacional, el Estado se percibe como un agente central para
compensar monetariamente a las comunidades locales, asegurar el acceso a instrumen-
tos administrativos y judiciales para la protección de las víctimas y el medio ambiente,
ofrecer información a las comunidades locales acerca de los riesgos para la salud y la
nutrición, garantizar los derechos de consulta previa y autonomía de ciertos grupos e
implementar políticas medioambientales que contribuyan a revertir las transformacio-
nes ambientales ocasionadas por la explotación petrolera.
En contraste, visto desde una perspectiva global, la capacidad estatal de mitigar o redu-
cir desigualdades socioambientales interdependientes es usualmente mucho más limi-
tada, condicionada a factores como su control efectivo sobre el proceso transformativo
ambiental1, su influencia a lo largo de la cadena global de valoración, su grado de
dependencia a los recursos naturales que exporta e importa, su posición en el contexto
de los terms of trade contemporáneos, o el impacto del Derecho Internacional (en par-
ticular, las normas internacionales que rigen el comercio e inversión sobre esos recursos
naturales).
El presente artículo se concentra en este último punto y se pregunta sobre el rol de los
Estados latinoamericanos en el contexto de desigualdades socioambientales interde-
pendientes. Al respecto, una parte significativa de la literatura reciente se ha enfocado
en analizar procesos extractivos locales y sus efectos a nivel nacional a partir de estudios
de caso considerados separada e individualmente. Este enfoque es útil pero ofrece di-
ficultades a la hora de generalizar los resultados a nivel regional, dado que en muchas
ocasiones las dinámicas específicas de cada caso desvían la atención frente a las confi-
guraciones locales-globales que son comunes a varias experiencias en distintos países.
Además este enfoque resulta insuficiente en la medida en que no ofrece una aproxima-
ción más sistemática de las dinámicas transnacionales e interdependencias que operan
más allá de los Estados.
Este artículo se propone este tipo de aproximación a una escala global. Desde esta
perspectiva se puede observar cómo el Derecho Internacional está operando como un
dispositivo generador de desigualdades socioambientales por medio de tres mecanis-
mos parcialmente similares a los descritos a escala estatal:
1 Por ejemplo, el control estatal sobre una actividad extractiva en su territorio contrasta con el control
estatal sobre procesos que producen el cambio climático global.
167

1) Identificación de los recursos naturales que pueden ser mercantilizados: A través de este
mecanismo, el Derecho Internacional está legitimando la mercantilización global
de elementos de la naturaleza y contribuye a extender este proceso a escalas nacio-
nales y subnacionales al ser implementado por los Estados.
2) Conformación de asimetrías en la protección normativa: A través de la fragmentación

del Derecho Internacional se han creado asimetrías de protección normativa entre
sujetos involucrados en distintas jurisdicciones, que a su vez se reflejan a nivel esta-
tal especialmente en forma de accesos jerarquizados a la justicia.
3) Colisión entre regímenes normativos: A través de la expansión del ámbito de aplica-

ción de algunos regímenes normativos, los casos medio-ambientales no caen más
bajo de la competencia de un único régimen y por ello pueden ser resueltos bajo los
lineamientos de distintos cuerpos jurídicos; debido a esta expansión, un régimen
normativo puede llegar a prevalecer frente a otros regímenes en casos de colisión,
legitimando en el mediano y largo plazo sus lógicas e instrumentos de resolución
de conflictos.
En las siguientes secciones se analizará cómo el fenómeno de fragmentación del Dere-

cho Internacional ha viabilizado la operación de regímenes normativos como mecanis-
mos generadores de desigualdades socioambientales interdependientes y a partir de ello
se harán algunas reflexiones sobre el papel del Estado en este contexto.
La fragmentación del Derecho Internacional
Durante la mayor parte de la historia, los grupos humanos entre los distintos cont-
inentes eran relativamente homogéneos en términos de esperanza de vida e ingreso
promedio, hasta que el nuevo orden mundial surgido a partir de los cambios en la
frontera cristiana-musulmana en los extremos costeros del Mediterráneo2 convirtieron
al Océano Atlántico en un nuevo espacio de comunicación e interacción desigual entre
continentes. A comienzos del siglo XVI, el Derecho Internacional (jus gentium/Völker-
recht) surgió de este encuentro entre pueblos como el instrumento para regular y legi-
timar la colonización europea de estos territorios (el derecho a gobernar comunidades
de ultramar y la propiedad sobre los recursos naturales que allí se encontraren) bajo el
principio de soberanía y los derechos a la propiedad privada, a viajar y comerciar; im-
pedir el ejercicio de tales derechos se consideraría una causa justa de guerra (jus bellum
2 La caída de Constantinopla en 1453, la frontera histórica entre Europa y Asia, y la caída de Granada
en 1492, a partir de lo cual Gibraltar recuperó su papel como frontera entre la Europa cristiana y el África
musulmán.
168

iustum). En siglos posteriores, el Derecho Internacional Público se concentró funda-

mentalmente en estos dos campos: las relaciones diplomáticas entre Estados soberanos
(derecho convencional, incluyendo tratados de inversión y comercio) y las reglas de la
guerra (jus ad bellum y jus in bello o Derecho Humanitario).
Tras los horrores de la Segunda Guerra Mundial se estableció un sistema universal de

derechos humanos con el objetivo de ofrecer una protección internacional para el indi-
viduo en el marco de las relaciones asimétricas de poder frente al Estado. Sin embargo,
paralelo al desarrollo del Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH) y
de la arquitectura de derechos humanos de las Naciones Unidas, comenzaron a proli-
ferar cuerpos jurídicos especializados. Mientras que algunos fueron diseñados bajo los
principios y reglas del DIDH (v.gr. el Derecho Internacional del Trabajo, el Derecho
Penal Internacional y el Derecho de Asilo y Refugio), otros campos jurídicos evolu-
cionaron de manera más o menos independiente; los más destacados son el Derecho
Mercantil Internacional (DMI), el Derecho Internacional de Inversiones (DII) y el
Derecho Ambiental Internacional (DAI). Más aún, algunos de estos cuerpos jurídicos
establecieron sus propias autoridades para la resolución de conflictos: por ejemplo, el
Centro Internacional de Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones (CIADI, miem-
bro del World Bank Group, con sede en Washington), el Tribunal Internacional del De-
recho del Mar (con sede en Hamburgo), o el Órgano de Apelación de la Organización
Mundial de Comercio (con sede en Ginebra). Con todo, ocasionalmente estos cuerpos
especializados efectúan referencias retóricas a las reglas de otros campos del derecho
internacional en un intento de mostrar algún grado de deferencia, y se adhieren al de-
recho de los tratados así como otras reglas generales de Derecho Internacional.
Algunos juristas consideran que estos cuerpos jurídicos son parte de un cuerpo
más amplio de Derecho Público Internacional y no pueden ser considerados como
«circuitos jurídicos cerrados» sino como «subsistemas» del sistema de Derecho Interna-
cional (Pauwelyn 2003, p. 35; Xiong 2012, pp. 239-242); por consiguiente, todos los
subsistemas tienen que estar fundamentados en los principios de los derechos humanos
(mainstreaming approach). Otros autores los conciben como «regímenes» autónomos
o self-contained (esto es, un conjunto de reglas primarias asociadas a consecuencias
jurídicas específicas por su incumplimiento, y que incorporan un conjunto exhaustivo
y definido de reglas secundarias, (Simma 1985, pp. 111, 115 y 117); por esta razón,
sugieren que tales reglas especializadas y técnicas de interpretación están pensadas para
ser aplicadas exclusivamente en cada régimen respectivo (Fischer-Lescano y Teubner
2004, p. 1013) y por lo tanto las normas de un régimen (v.gr. convenios del DIDH)
no pueden aplicarse en otros regímenes. Este proceso de crecimiento rápido y descoor-
dinado y de diversificación autónoma del Derecho Internacional se conoce en la lite-
ratura especializada como «fragmentación del Derecho Internacional» (Koskenniemi
2006).
169

Este artículo explora este último enfoque a partir del análisis de tres mecanismos de
producción de desigualdades socioambientales interdependientes derivados de la frag-
mentación del Derecho Internacional: 1) la mercantilización de la naturaleza a través
de diversos cuerpos jurídicos internacionales; 2) las asimetrías de protección normativa
entre regímenes; y 3) la colisión entre distintos regímenes normativos.
1. La mercantilización de la naturaleza a través del Derecho del Mar y regímenes

internacionales sobre comercio e inversión
Por siglos, en el Derecho Internacional se había establecido que ciertos elementos de la

naturaleza como el aire, los océanos y mares del mundo, los bosques, la biodiversidad o
el genoma eran patrimonio común accesible a todos los pueblos y por lo tanto no eran
susceptibles de apropiación privada. Sin embargo, diversos cuerpos jurídicos interna-
cionales elaborados en las últimas décadas han habilitado, legitimado y normalizado
progresivamente la mercantilización de la naturaleza. Con frecuencia, se parte de la
premisa de rational choice según la cual la opción más viable para resolver la «tragedia
de los comunes» sin afectar intereses económicos y sociales consiste en crear incentivos
de mercado. Al convertirlos en bienes apropiables globalmente, el Derecho Interna-
cional no solo crea un nuevo mercado con impactos diferenciados entre los actores
involucrados a lo largo de la cadena global de valor, sino que además establece las reglas
de distribución global de las ganancias y costos en los nuevos mercados sobre bienes
ambientales, con lo cual tiene un rol crucial en términos de desigualdades socioambi-
entales globales y transregionales contemporáneas.
Uno de los casos más representativos de este fenómeno es el surgimiento del Derecho
del Mar como cuerpo jurídico autónomo a mediados del siglo XX. Previamente, en el
Derecho Internacional primaba la doctrina del Mare Liberum, según la cual los océanos
y mares constituían patrimonio común de libre acceso a todos los pueblos y por ello no
eran apropiables. Esta doctrina fue postulada a principios del siglo XVII por el iusinter-
nacionalista Hugo Grotio, pero se basó en principios que se remontan a milenios atrás,
al menos al derecho romano. Esto cambia rápida y radicalmente en la segunda mitad
del siglo XX. En septiembre de 1945, a solo un par de semanas de haber finalizado la
Segunda Guerra Mundial con la rendición de Japón, el gobierno de Estados Unidos
declaró unilateralmente que consideraba que los recursos naturales del subsuelo y del
fondo del mar de la plataforma continental próxima a las costas del país, estaban so-
metidos a su jurisdicción y control y que le pertenecían exclusivamente. Poco después,
Chile, Ecuador y Perú lo emularon y extendieron sus derechos territoriales fijando una
distancia de 200 millas náuticas con el fin de asegurar su acceso a los recursos marinos
de la Corriente de Humboldt. En este proceso, como lo explica Wintersteen (2012),
entrelazamientos de intereses globales, nacionales y locales transformaron y exporta-
ron la naturaleza en forma de un commodity de importancia crucial para la industria
170

alimenticia global y crearon una cadena global de alimentos que extrajo nutrientes
locales (destinados previamente al consumo local) para la exportación y el comercio
en mercados más rentables en Norteamérica, Europa y el este asiático. Esto produjo
desigualdades socioambientales transregionales a costa de la población local altamente
dependiente de la pesca artesanal en el Pacífico latinoamericano, que resultó despro-
porcionadamente afectada por la integración de las especies marinas locales en cadenas
globales de valor.
En cuestión de unas pocas décadas, la mayoría de países adoptaron la fórmula de la

plataforma continental, reemplazando así la doctrina del «mar libre» por la establecida
en la Convención de Ginebra de 1958 sobre Mar Territorial y Zona Contigua, y por
la Convención de Naciones Unidas de 1982 sobre el Derecho del Mar, que dividió el
control y administración de los recursos naturales marinos entre los países costeros e
incluso permitió la privatización de áreas en alta mar para la exploración y explotación
de recursos minerales en el suelo marítimo (bajo administración de la Autoridad In-
ternacional de los Fondos Marinos, Brown 2001). Los depósitos más prometedores ya
se han distribuido entre grandes potencias industriales, incluyendo la zona de fractura
Clarion-Clipperton (una inmensa área que se extiende desde Hawaii hasta México)
y las primeras exploraciones deberían empezar en 2016; las ganancias esperadas se
calculan en miles de millones de libras esterlinas3. Entre tanto, diversas comunidades
en el Pacífico oriental han expresado sus preocupaciones acerca del impacto ecológico
y socioeconómico de la minería de los fondos marinos y han pedido una moratoria
inmediata (Craw 2013).
Otro caso que ilustra la mercantilización y apropiación de los mares son los Acuer-
dos bilaterales de pesca entre la Unión Europea y países costeros de África Occiden-
tal (Fishery Access Agreements, FAA). Antes de 2008, los FAA estuvieron enfocados en
maximizar la ganancia económica al corto plazo, sin considerar los problemas de sob-
repesca o el impacto sobre cientos de miles de familias que viven de la pesca artesanal
y de poblaciones enteras para las cuales el pescado es su fuente principal de proteínas
(Clover 2006, pp. 43-51). Esto generó fuertes críticas de periodistas, académicos y
ONG4 que consideraban que los países europeos estaban usando estos acuerdos para
pagar el acceso a zonas de pesca en las aguas territoriales de países pobres y explotar sus
recursos marinos sin las restricciones que la UE establece para sus propias aguas terri-
3 En marzo de 2013, el Primer Ministro británico David Cameron afirmó que la explotación minera de
los fondos marinos podía aportar alrededor de 40 mil millones de libras esterlinas a la economía británica
durante los siguientes 30 años. Cf. <http://www.theguardian.com/business/2013/mar/14/david-came-
ron-seabed-mining-worth-40bn>. Fecha de consulta: 29 de agosto de 2013.
4 Cf. v.gr. <http://www.grain.org/article/entries/781-costas-vacias-mares-esteriles>. Fecha de consulta:
12 de setiembre de 2013.
171

toriales, repitiendo esquemas de relacionamiento cuasi colonial con los países africanos
que han conducido a la sobreexplotación de estos recursos; de este modo la UE estaría
compensando las reducciones notorias de sus propios recursos marinos, manteniendo
los niveles de producción y consumo a través de la importación de un porcentaje signi-
ficativo del pescado vendido en el mercado común europeo, y manteniendo activas sus
altamente subsidiadas flotas pesqueras. Desde 2002, la Unión Europea ha venido in-
corporando algunos objetivos medioambientales sobre «pesca sostenible» (incluyendo
cuotas de captura, restricciones de buques y de artes de pesca) y desde 2008 ha venido
renegociando con países africanos todos los FAA previos para implementar un nuevo
enfoque de cooperación (que supone la condición de igualdad entre las partes) bajo el
eufemístico rótulo de «Acuerdos de Asociación Pesquera» (Fisheries Partnership Agree-
ments, FPA), ofreciendo ayuda financiera para que estos países puedan desarrollar su
sector pesquero de manera sostenible. No obstante, dado que la UE sigue negociando
bilateralmente la mayoría de estos nuevos FPA bajo la lógica institucional de la promo-
ción del comercio y la inversión, las asimetrías legales continúan jugando en contra de
los pescadores tradicionales (Kalaidjian 2010, pp. 406-408).
La apropiación y mercantilización de los mares comparte en esencia la misma lógica

que ha llevado a incorporar mecanismos de mercado a otros elementos de la natu-
raleza. Por ejemplo, la regulación internacional de la atmósfera a través de tratados
medioambientales (v.gr. compra-venta de bonos de carbono) así como proyectos am-
bientalistas internacionales que le otorgan un valor de mercado a distintos compo-
nentes del aire (v.gr. el programa de Reducción de Emisiones por Deforestación y
Degradación REDD+ o el régimen de comercio de derechos de emisión de gases de
efecto invernadero en la Unión Europea). Durante las últimas décadas, los regímenes
internacionales sobre comercio e inversión también han servido para la diseminación
hegemónica de normas y técnicas europeas y estadounidenses sobre mercantilización
y patentabilidad de seres vivos, extendiendo el régimen de propiedad intelectual y
patentes a animales y variedades vegetales, así como a materiales biológicos y bio-
químicos como cultivos celulares, secuencias de ADN, microorganismos y semillas.
Por ejemplo, a través de tratados de libre comercio (TLC) entre Estados Unidos y
varios países en América Latina (Colombia, Costa Rica, Chile, Guatemala, Hon-
duras, El Salvador, Nicaragua, Panamá, Perú y República Dominicana5), estos países
han terminado obligados a adoptar estándares y a ratificar tratados internacionales
que van más allá de las regulaciones mínimas establecidas en TRIPS, denominados
5 Cf. v.gr. TLC Estados Unidos-República Dominicana, art. 15.1, numerales 3(b) y 5(a); TLC Estados
Unidos-Perú, art. 16.1, numerales 2(b) y 3(c); TLC Estados Unidos-Colombia, art. 16.1, numerales 2(b)
y 3(c). La lista completa de «acuerdos bilaterales que imponen derechos de propiedad intelectual TRIPS-
plus sobre biodiversidad en países en desarrollo» (estatus: 2008) está disponible en: <http://www.grain.
org>.
172

«TRIPS-plus». Los más controversiales son el Tratado de Budapest de 1980 sobre

el Reconocimiento Internacional del Depósito de Microorganismos a los Fines del
Procedimiento en Materia de Patentes y la versión de 1991 del Convenio Interna-
cional para la Protección de las Nuevas Variedades de Plantas (UPOV 1991), que
han tenido impactos significativos en términos de desigualdades socioambientales
interdependientes a escala global.
Como explican Góngora-Mera y Motta (2014), la mayor beneficiaria de estos desarro-

llos en el Derecho Internacional es la industria estadounidense y europea de semillas,
controlada por empresas transnacionales como Monsanto, DuPont y Syngenta, que
ahora intenta consolidar en las legislaciones nacionales la implementación de la versión
1991 de UPOV, ya que es más favorable a sus intereses; en contraste, los grandes perde-
dores son los campesinos y comunidades rurales, dado que aumenta su vulnerabilidad
ya que se les puede prohibir usar sus propias semillas y ser forzados a comprar semillas
certificadas o incluso el paquete tecnológico completo ofrecido por esas empresas (se-
milla modificada genéticamente, pesticidas, herbicidas y maquinaria). Debido al capi-
tal necesario para acceder al paquete, muchos campesinos se ven forzados a abandonar
los campos, dejando el espacio para la consolidación de una agricultura global que con-
centra el control de las semillas (y la cadena de insumos, producción y comercialización
que desencadenan) en un puñado de empresas.
2. Asimetrías de protección normativa entre regímenes
La fragmentación del Derecho Internacional ha venido generando asimetrías en la pro-

tección normativa debido a la posibilidad de aplicar varios regímenes a un mismo caso.
Por ejemplo, en términos generales, el derecho ambiental internacional administra la
polución y degradación de la naturaleza en lugar de prevenirla6, por lo que numerosos
asuntos relativos a daños ambientales ya ocasionados deben ser resueltos bajo las reglas
de diferentes regímenes (comercio, derechos humanos, inversión, etc.) en diferentes ni-
veles (local/subnacional, nacional, regional, internacional). Debido a que cada régimen
y nivel distribuye los costos ambientales, riesgos, privilegios y beneficios entre las partes
involucradas de acuerdo con sus reglas específicas de distribución, son altamente pro-
bables las distribuciones desiguales entre actores locales y transnacionales, dependiendo
de su acceso a la justicia y de la efectividad de los instrumentos legales en cada régimen
(duración de los procedimientos, disponibilidad, accesibilidad económica, implemen-
tación, etc.). Esta protección diferenciada a las partes involucradas ocurre porque cada
6 Cf. v.gr. el Protocolo de Kioto sobre el Cambio Climático. Esta característica también se observa en la
legislación ambiental interna; cf. v.gr. la Clean Air Act de 1963 y 1990 en Estados Unidos, o en Colombia
la Resolución 909 de 2008 del Ministerio de Ambiente («por la cual se establecen las normas y estándares
de emisión admisibles de contaminantes a la atmósfera por fuentes fijas»).
173

régimen balancea las relaciones entre actores en favor de la parte más «débil». En el caso
del régimen de derechos humanos, el individuo es la parte protegida contra el abuso de
poder del Estado. En contraste, bajo el DMI y el DII, los instrumentos e instituciones
están básicamente diseñados para proteger a las empresas transnacionales y a los inver-
sionistas extranjeros contra actos arbitrarios de los Estados anfitriones (en particular,
contra medidas de expropiación). Pero la premisa legal de que las empresas transnaci-
onales son la parte «débil» frente a los Estados puede ser contraintuitiva considerando
que muchas de estas empresas generan por sí solas mucha más riqueza económica que
el PIB combinado de varios Estados anfitriones donde éstas operan.
En este marco, la protección diferenciada entre las partes puede producir desigualdades
socioambientales transregionales debido a que, en términos generales, la mercantiliza-
ción transnacional de la naturaleza bajo las condiciones de una aplicación fragmentada
del Derecho Internacional afecta desproporcionadamente a las comunidades locales
altamente dependientes de los recursos naturales en sus áreas (pescadores, agricultores
de subsistencia, comunidades rurales, etc.) ya que estas personas asumen una mayor
carga en términos de riesgos y costos ambientales, y el acceso a las garantías judiciales
de protección son diferenciales según el régimen que se aplique.
Para ilustración: un pescador artesanal quilombola en la costa nordeste de Brasil se

ve afectado por decisiones internacionales tomadas bajo el Derecho Internacional
de los Derechos Humanos, el Derecho de la OMC, el Derecho Ambiental Interna-
cional (el Convenio sobre la Diversidad Biológica, el Protocolo de Cartagena sobre
Seguridad de la Biotecnología, la Decisión II/10 de 1998 sobre conservación y uti-
lización sostenible de la diversidad biológica marina y costera, la Convención sobre
el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres, el
Convenio para la Conservación del Atún del Atlántico, o la Convención de Naciones
Unidas sobre el Derecho del Mar), regulaciones y Líneas Directrices de la FAO (v.gr.
la Declaración de Reykjavik sobre la Pesca Responsable en el Ecosistema Marino
o las Resoluciones del Comité de Pesca de la FAO), derecho de la Unión Europea
y Acuerdos bilaterales de pesca entre la Unión Europea y países costeros de África
Occidental (FAA, que son relevantes en este caso debido a la interdependencia de
las especies marinas). Nuestro pescador recibe diferentes grados de protección legal
según el régimen respectivo: bajo el Derecho Ambiental es tratado como un riesgo
potencial para especies amenazadas y en peligro de extinción en la zona de pesca
costera, si bien se reconoce que los Estados deben tomar medidas preservativas o
restitutivas de las especies capturadas teniendo en cuenta las necesidades económicas
de las comunidades pesqueras ribereñas7. Bajo el DIDH es tratado como sujeto de
especial protección frente al Estado en virtud del Convenio 169 de la OIT, y tiene in-
7 Artículo 61.3 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar.
174

cluso la posibilidad de demandar al Estado brasileño ante el sistema interamericano

en caso de violaciones a sus derechos humanos, pero es bastante limitada la protec-
ción que obtiene en este marco contra las acciones de empresas transnacionales que
operan barcos pesqueros de arrastre en el Océano Atlántico. Bajo los FAA, el DMI
y el Derecho de la Unión Europea, nuestro pescador no es reconocido como parte
ni tercero relevante; estas regulaciones ampliamente benefician a los propietarios de
arrastreros europeos (altamente subsidiados por la UE) que pescan en aguas distantes
y que tienen la capacidad de eludir obligaciones internaciones derivadas del DIDH
bajo la premisa de que las empresas transnacionales no son partes en instrumentos
internacionales de derechos humanos.
De este modo, mientras que el DIDH depende ampliamente de los mecanismos de

implementación nacional y de unos pocos recursos internacionales que son distantes
y subsidiarios (los afectados deben agotar la vía gubernativa y todos los recursos juris-
diccionales nacionales antes de poder ser escuchados a nivel interamericano, o deben
probar la inefectividad de tales recursos o la inexistencia del debido proceso legal), los
tratados mercantiles y de protección a la inversión son instrumentos altamente efec-
tivos, ya que los inversionistas extranjeros y otros terceros beneficiarios usualmente
pueden trasladar la competencia a tribunales internacionales de arbitraje; de este modo
pueden invocar sus demandas directamente ante un tribunal ad hoc cuyas decisiones
no son apelables, y sin necesidad de agotar procedimientos judiciales ante cortes locales
en el país anfitrión (Álvarez 2012, pp. 31-34). De hecho, pueden operar bajo la juris-
dicción que más les convenga y demandar a los Estados anfitriones ante distintos foros
por los mismos hechos, tema que ha sido abordado en la doctrina como forum shopping
(Pauwelyn y Salles 2009; Gonzaga da Silva 2012) y BIT-shopping, que es una estrategia
de litigio que consiste en seleccionar entre los potenciales foros ante los cuales se puede
demandar a un Estado aquel que esté cubierto por el BIT más favorable a los intereses
del inversionista. Esto es posible dado el alcance transnacional/global de las operacio-
nes de las empresas multinacionales y su intrincada red de filiales y firmas relacionadas
(holdings, letter-box companies, etc.).
El caso de la privatización del agua en Cochabamba en 20008 ilustra bien este punto.
La empresa estadounidense Bechtel había ganado el contrato de concesión y alega que
alcanzó a hacer inversiones cercanas a 1 millón de dólares; sin embargo tuvo que aban-
donar Bolivia tras las protestas de la población ante sus alzas exorbitantes a las tarifas de
agua. Previamente, había cambiado su dirección legal de las Islas Caimán a Luxembur-
go e insertó tres líneas de empresas holandesas en la cadena de propiedad entre su em-
presa en Bolivia (Aguas del Tunari) y su subsidiaria en Luxemburgo. A través de estas
operaciones, Bechtel demandó a Bolivia ante el CIADI pidiendo una compensación
8 Aguas del Tunari, S.A. v. República de Bolivia (CIADI, Caso Nº ARB/02/3, 2005).
175

de al menos 25 millones de dólares por «ganancias futuras perdidas» (lost future profit),
invocando el BIT entre Bolivia y Holanda (Vandevelde 2007)9.
Adicionalmente, a escala nacional existen también asimetrías en la protección jurídica

derivadas de las diferencias jerárquicas entre las normas de protección a la inversión y
las normas de protección ambiental. Los tratados bilaterales de inversión en América
Latina generalmente tienen jerarquía supralegal (esto es, están por debajo de la Con-
stitución nacional pero encima de las leyes nacionales), mientras que las normas de
protección ambiental nacionales solo tienen jerarquía legal. Si una asociación minera
local incumple con las normas nacionales de protección ambiental, corre el riesgo de
pagar altas multas e incluso podría perder la licencia de operación. Pero cuando se trata
de una empresa extranjera de un país con el cual se ha celebrado un BIT, si se demu-
estra un incumplimiento similar, la empresa podría invocar el acuerdo de protección
y argumentar que la legislación nacional es «expropiatoria» o que lesiona sus intereses
económicos y buscar incluso una compensación económica por los daños que esa legis-
lación pueda haberle producido10. Esto desincentiva a las autoridades nacionales en la
investigación y condena expedita por violaciones a la ley ambiental cometidas por estas
empresas, ante la amenaza de que el conflicto se dirima por tribunal internacional de
arbitraje y termine siendo más oneroso para el Estado. Esta lógica jerárquica se traslada
al campo judicial internacional: una estrategia de las empresas multinacionales que han
perdido casos ante jueces nacionales es acudir al arbitraje internacional con el propósito
de que el tribunal de arbitraje ordene al Estado suspender la ejecución de tales senten-
cias, haciendo del arbitraje una especie de «tercera instancia».
El Caso Chevron vs. Ecuador ilustra este punto. Representantes de 30 mil indígenas y
colonos de la selva amazónica al norte de Ecuador instauraron en 2003 una demanda
9 Otro caso de arbitraje ilustrativo de BIT-shopping es Autopista concesionada de Venezuela, C.A. v.

República Boliviana de Venezuela (CIADI, Caso Nº ARB/00/5, 27.09.2001). En 1996, Aucovén C.A.,
filial venezolana de la multinacional mexicana ICA, obtuvo el contrato de concesión para la construcción,
conservación y mantenimiento de la autopista Caracas-La Guaira. En 1997, ICA vendió el 75% de las
acciones de Aucoven a una filial que constituyó en Florida (Estados Unidos). Como resultado de esa
operación, ICA logró que el contrato de concesión quedara cubierto por el TBI entre Venezuela y Estados
Unidos para fines de aplicación del DII y con ello el consentimiento de Venezuela para someter cualquier
controversia al CIADI. En junio de 2000, Aucovén decidió dar por terminado el contrato de concesión e
intentó excluir la jurisdicción nacional (cf. Sentencia Nº 01753 de 2003, Exp. Nº 2001-0943 del Tribunal
Supremo de Justicia de Venezuela).
10 Este tipo de argumentación puede observarse, por ejemplo, en el litigio promovido por la tabacalera
Philip Morris International (PMI) contra Uruguay ante el CIADI, acusando a este país de violar el BIT
entre Suiza y Uruguay (la sede financiera de la empresa está en Lausana). Según Philip Morris, la legisla-
ción nacional de salud pública de 2009 expropiaba sin compensación sus inversiones en el país por impo-
ner nuevas imágenes de advertencia sobre el riesgo de fumar ocupando el 80% de la caja de cigarrillos; por
ello, solicitó indemnización monetaria y la suspensión de las normas anti-tabaco de Uruguay.
176

ante la justicia ecuatoriana contra Chevron-Texaco por los daños ambientales causados
en esa región por el vertimiento de miles de barriles de petróleo y desechos tóxicos
durante el transcurso de sus actividades de extracción; en 2011 obtuvieron sentencia a
favor que condenó a la empresa a pagar una indemnización de casi nueve mil millones
de dólares; Chevron se negó a cumplir con la sentencia y acudió al arbitraje inter-
nacional contra Ecuador, en virtud de la cláusula de resolución de controversias del
Acuerdo de promoción y protección recíproca de inversiones suscrito entre Ecuador y
Estados Unidos; en decisiones de enero de 2011 (medidas cautelares) y febrero de 2012
(laudo), el tribunal de arbitraje expidió órdenes de un alcance sin precedentes, al de-
terminar que Ecuador debía «tomar todas las medidas a su disposición para suspender
o causar que se suspenda la ejecución o reconocimiento, dentro y fuera de Ecuador de
cualquier sentencia contra [Chevron] en el caso de Lago Agrio»11. Esto abriría la puerta
a que el arbitraje internacional se transforme en un proceso jerárquicamente superior a
los procesos judiciales nacionales (Johnson, 2012, pp. 16-17).
3. Colisiones de regímenes y el problema de los vínculos: El caso del Derecho

Mercantil Internacional
Un tercer mecanismo de producción de desigualdades socioambientales interdepen-

dientes tiene que ver con la colisión entre distintos regímenes normativos en casos re-
lacionados con la globalización de la naturaleza. Debido a complejos entrelazamientos
locales-globales, estos casos no caen bajo el ámbito o competencia de un único régimen
y por ello pueden ser resueltos bajo los lineamientos de distintos cuerpos jurídicos.
En efecto, en recientes décadas se puede constatar cómo algunos de los regímenes

analizados han expandido su ámbito de aplicación hacia otras temáticas más allá de su
área de competencia original. Por ejemplo, la inclusión de temáticas ambientalistas y
de derechos humanos dentro de las reglas de la OMC y el DMI, o la inclusión de ele-
mentos de derecho comercial y derechos humanos en tratados medioambientales (v.gr.
el Protocolo de Cartagena sobre Biodiversidad).
El DMI es un cuerpo legal que fija las reglas del comercio internacional en bienes y
servicios y que tiene como objetivo primario la liberalización del comercio global.
El foro de negociación de acuerdos mercantiles a nivel global es la OMC, pero los
Estados también pueden negociar acuerdos preferenciales de comercio bilaterales y
multilaterales o conceder unilateralmente preferencias arancelarias12 para mejorar las
11 Cf. Chevron Corporation and Texaco Petroleum Corporation v. The Republic of Ecuador, UNCITRAL,
PCA Case No. 2009-23.
12 Como ejemplos de programas unilaterales de preferencias no recíprocas concedidas por Estados Uni-
dos a países en desarrollo pueden citarse: la Iniciativa de la Cuenca del Caribe de 1984 (modificada por la
177

condiciones comerciales entre las partes. El DMI ha venido introduciendo la protec-

ción ambiental como un tópico que debe ser regulado, —como por ejemplo los casos
en la OMC sobre restricciones en técnicas de pesca de atún para proteger delfines, o
de langostinos para proteger tortugas marinas (Kulovesi 2011); o la regulación sobre el
desecho de neumáticos (Gonzaga da Silva 2012)—, si bien bajo su propia lógica, esto
es, traduciendo temas ambientales al lenguaje y reglas especiales del DMI13. Por otra
parte, durante la Ronda de Doha (que inició en 2001) se incluyeron temas como los
derechos humanos, comercio online y políticas de competencia. Esto abrió un debate
en la literatura acerca de la forma más apropiada para resolver cuestiones de conexión
entre la OMC y temas «no comerciales» (the linkage problem, Jackson 2002).
Algunos autores han intentado designar un marco general de orientación en casos en

los que el Derecho de la OMC colisiona con derecho medioambiental o el DIDH.
Desde un enfoque economicista, las violaciones a los derechos humanos o los daños
ambientales podrían ser considerados externalidades que pueden ser resueltas bajo el
Derecho de la OMC como costos. Desde un enfoque jurídico, las alternativas van
desde el aislamiento total (el DMI debería confinarse a las competencias centrales de
la OMC) hasta el establecimiento de principios jerárquicos y métodos de resolver coli-
siones, produciendo una nueva jerarquización o un orden de prioridad entre tratados.
Tales colisiones no pueden resolverse bajo los principios de interpretación tradicionales
del Derecho Internacional: ni por el principio de lex posteriori (el tratado más reciente
prevalece sobre los tratados previos) ni por su especificidad (la lex specialis prevalece
sobre las reglas más generales).
Una vía para resolver estos conflictos sería entonces una interpretación sólida de la
prevalencia del ius cogens (normas imperativas e inderogables del Derecho Internacio-
nal General que se oponen frente a cualquier otra norma, y que se aplican a todos los
Estados, independientemente de su adhesión a éstas) y de las obligaciones erga omnes
(obligaciones multilaterales que se contraen frente a toda la comunidad de Estados
sin que se requiera reciprocidad, y que por la importancia de los bienes jurídicos in-
volucrados son exigibles sin excepciones). Por ejemplo, el conflicto entre un tratado
Ley de Asociación Comercial de la Cuenca del Caribe en 2000); la Ley de Preferencia Comercial Andina
de 1991 (ATPA), renovada en 2002 como Ley de Preferencias Arancelarias Andinas y Erradicación de
Drogas (ATPDEA), que expiró en 2006 pero fue extendida por períodos de 6 a 10 meses hasta febrero de
2011; y la Ley sobre Crecimiento y Oportunidad en África en 2000. En cuanto a la Unión Europea, cf.
v.gr. la Convención de Lomé de 1976 (extendida en 1981, 1985 y 1989) y el Acuerdo de Cotonou. En
detalle, cf. Hoekman y Ozden, 2005.
13 Las reglas y temas especiales del DMI son: 1) el tratamiento nacional y el estatus de nación más favor-
ecida; 2) prohibición de prácticas desleales de comercio (dumping, subsidios, etc.); 3) reconocimiento de
salvaguardas; 4) aspectos relativos al comercio en materia de derechos de propiedad intelectual (acuerdos
TRIPS); y 5) resolución de conflictos relacionados con el comercio internacional.
178

bilateral de inversiones y el derecho humano al agua de las poblaciones locales tendría

que resolverse a partir de la prevalencia de los principios de ius cogens relacionados con
el respeto a derechos fundamentales, sin que esto suponga la invalidez de la norma
enfrentada.
Conclusiones
Este breve análisis acerca de la evolución más reciente del Derecho Internacional y de
su uso como dispositivo de legitimación y expansión de diversas formas de mercantili-
zación y valoración global de la naturaleza, podría confirmar las tesis iusfilosóficas del
Derecho como instrumento de dominación, como dispositivo crucial para la conso-
lidación de un orden mundial diseñado a favor de viejos y nuevos centros de poder,
construido a partir del lobby de grandes empresas multinacionales. El problema de esta
postura es la concepción exógena e instrumental del Derecho, que nos plantea el deba-
te en los términos dicotómicos y mutuamente excluyentes de dominación o de eman-
cipación (es decir, el Derecho como instrumento de lucha de los actores locales). En la
práctica, encontraremos evidencias sobre la operación del Derecho en ambos sentidos,
con lo que el debate no conduce a respuestas efectivas sino a argumentos circulares.
Más allá de esta discusión, habría que considerar el Derecho como un fenómeno co-
municacional que es endógeno a las disputas económicas y políticas, y que atraviesa las
desigualdades socioambientales como uno de los diversos discursos simbólicos y mate-
riales que les dan forma, y que define los campos de acción de los actores involucrados.
A la luz de las reflexiones previas, lo que resulta evidente es la insuficiencia del enfoque
tradicional centrado en el Estado, a partir del cual usualmente se teorizan los conflictos
y desigualdades ambientales en los países latinoamericanos. El nacionalismo metodoló-
gico es inadecuado para abordar estos problemas, entre otras cosas porque los actores
involucrados no están circunscritos a los límites del Estado y porque su estrategia está
pensada globalmente. El reto principal consiste entonces en integrar las desigualdades
socioambientales interdependientes y las dinámicas transnacionales en las reflexiones
teóricas y normativas locales. Esto no significa descartar al Estado como escala relevan-
te de análisis. Por el contrario, es necesario reafirmar su importancia y sus diversos roles
en el marco de complejas configuraciones locales-globales. En tal marco, el Estado no
solo actúa como un implementador pasivo del Derecho Internacional, sino que opera
como un mediador de conflictos entre los diferentes actores locales y transnacionales
involucrados en procesos de mercantilización de la naturaleza. El Estado también resu-
elve los conflictos entre los sujetos involucrados a partir de sus leyes y la jurisprudencia
de sus cortes (aunque su prevalencia es objeto de disputa, como se observó en el caso
Chevron vs. Ecuador). Con todo, el hecho de que el Estado tenga un papel como medi-
ador entre lo local y lo global, o que dirima conflictos ambientales en su jurisdicción a
179

través de su aparato judicial no significa que con ello resuelva también las desigualdades
que esos conflictos generaron. El conflicto ambiental tiene dinámicas propias frente a
los distanciamientos de posiciones entre los sujetos, por lo que hay que ser cautelosos
en el sentido de no equiparar conflicto y desigualdad socioambiental. Existen situacio-
nes en las que se produce un conflicto ambiental sin que hayan desigualdades sociales
significativas entre las partes (por ejemplo, conflictos por la explotación de recursos
mineros entre afrocolombianos, indígenas y campesinos en el Pacífico colombiano).
También hay desigualdades que se producen sin que generen conflictos, ni resistencia,
luchas o protestas por parte de los afectados.
En líneas generales, este artículo ha intentado demostrar que la estructuración y apli-

cación fragmentada del Derecho Internacional en casos relacionados con la globali-
zación de la naturaleza no solo genera problemas teórico-jurídicos (particularismo,
competencias simultáneas, interpretaciones divergentes, etc.) sino que es relevante para
entender las desigualdades socioambientales contemporáneas a escala global, ya que
produce problemas prácticos en la vida cotidiana de millones de personas alrededor del
mundo, especialmente para quienes dependen directamente de los ecosistemas para
su sustento diario. Es importante que las investigaciones futuras en materia de desi-
gualdades socioambientales no descuiden la dimensión jurídica internacional de los
fenómenos que se analizan, y se propongan políticas y respuestas alternativas desde el
Estado y el Derecho que ayuden a mitigar los efectos locales de estos macroprocesos.
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EXTRACCIÓN Y NATURALEZA:
AGRICULTURA Y MINERÍA A GRAN ESCALA
Gerardo Damonte y José Antonio Peralta
Introducción
En las tres últimas décadas, los estados latinoamericanos y el sector privado global han
encontrado respuestas a sus necesidades de crecimiento en la extracción de recursos
naturales. Esta política ha estado marcada por tres características: una división global
del trabajo en la extracción de estos recursos, la introducción de nuevas tecnologías y
la relevancia del rol de las corporaciones en los arreglos político-económicos, sociales
y culturales. Estas características han generado la reconstrucción de mercados interna-
cionales a partir de la reestructuración de los estados mismos y sus interrelaciones con
el sector privado. Como McMichael (2000) afirma, si antes los estados construían los
mercados, en esta etapa definida como régimen corporativo global, son los estados los
que se ajustan a las formas impulsadas por los mercados y sus instituciones supranacio-
nales, como por ejemplo la OMC. Cabe señalar que estos mercados, aunque represen-
tados como una entidad superorgánica, son el producto de las interacciones de diversos
agentes, con un rol predominante de las corporaciones.
En la arena local, desde otra perspectiva, también podemos hablar de regímenes de

gobernanza corporativa como el conjunto de normas y prácticas económicas, sociales
y culturales que siendo establecidas desde las corporaciones se despliegan en las loca-
lidades extractivas generando «espacios de gobierno corporativo». Un ejemplo de esta
gobernanza corporativa son las reglas de seguridad o conducta que todo empleado o
proveedor corporativo debe cumplir en el marco de buenas prácticas de responsabi-
lidad social corporativa. Estas normas, diseñadas para evitar conflictos sociales que
pudiesen perjudicar el normal desarrollo del proyecto extractivo, deben ser cumpli-
das no solo en el espacio privado del campamento u operación minera sino también
183

Gerardo Damonte / José Antonio Peralta
en el espacio público de las localidades y hasta regiones donde se asienta la empresa

extractiva. Así, el espacio de gobierno corporativo, en particular en minería a gran es-
cala, se extiende más allá del ámbito privado de la empresa para permear las prácticas
sociales públicas generando la superposición de prácticas y normas locales, nacionales
y globales corporativas en lo que se denominan áreas de influencia del proyecto (Sza-
blowski 2007).
En el presente ensayo analizamos cómo la minería y la agricultura pueden constituir

escenarios para la acumulación por despojo basados en la extracción de recursos de la
naturaleza en un contexto mundial de hegemonía corporativa. Nuestro argumento es
que la agricultura y minería a gran escala, en el contexto actual, pueden ser entendidas
como dos formas relacionadas de extracción cuyo desarrollo genera un conjunto de
desigualdades sociales. En particular observamos tres procesos interrelacionados comu-
nes al desarrollo de agricultura y minería a gran escala. En primer lugar, una agudiza-
ción en los procesos de mercantilización de la naturaleza, es decir, se ha intensificado
la práctica moderna de desagregar elementos de la naturaleza para volverlos recursos
controlables y «mercantilizables»: desde el germoplasma encapsulado en semillas hasta
la búsqueda frenética por mayores recursos minerales.
En segundo lugar, el desarrollo de discursos que construyen la naturaleza con el fin de

justificar su mercantilización. Si bien se reconoce que en la naturaleza se agrupan un
conjunto de elementos y fuerzas no-humanas, los recursos naturales son vistos como
materia inerte que debe ser investigada y utilizada para la generación de riqueza. Así,
se despliegan prácticas políticas y tecnologías con el fin de maximizar la extracción y
manejo de dichos recursos.
En tercer lugar, el desarrollo de conocimiento científico y tecnologías para maximizar

la extracción en el marco de un dominio corporativo. En la agricultura, la biotecnolo-
gía molecular constituye uno de los frentes más avanzados desarrollados para intentar
encadenar las fuerzas naturales al servicio de la industria, y para capitalizar de formas
que antes no era posible, asegurando la reproducción y la propiedad intelectual de las
semillas en manos de los pocos que controlan estas tecnologías. En la minería global,
un puñado de corporaciones desarrolla nuevas tecnologías y técnicas para mejorar los
procesos de concentración mineral, y aumentar la escala en las operaciones de extrac-
ción. Así, tanto en el agro como en la minería, se desarrollan técnicas y tecnologías para
mejorar el control y la capitalización en base a los recursos extraídos en el marco de
propuestas desarrollistas lideradas no por los estados sino por entidades privadas, entre
las cuales las corporaciones juegan un rol preponderante.
En las siguientes secciones hacemos un análisis de características de las actividades

extractivas agrícolas y mineras a gran escala, con el fin de desarrollar nuestros plantea-
184

mientos y establecer la vinculación entre el desarrollo de estas actividades económicas

y la generación de desigualdades sociales. En el último acápite concluimos nuestro
ensayo resumiendo nuestros aportes.
Agricultura, biotecnología y desarrollo corporativo
Los intentos por incrementar los beneficios económicos de la producción agrícola ge-
neran transformaciones de dimensiones materiales y representacionales1 que la literatu-
ra sobre la globalización de la agricultura y la alimentación sitúa en lo que McMichael
(1992) reconoce como un tercer estadio de carácter corporativo en la división global
del trabajo para la producción de alimentos. En ese contexto, por ejemplo la vocación
agro-exportadora producida a escala nacional en prácticas y discursos es constitutiva y
construye esta división del mundo.
Así, es característica de este tercer régimen la producción de granos básicos para el

mundo desde el norte global, y la especialización de la agricultura del sur en pro-
ductos de alto valor que, entrando al mercado mundial, dejan de estar al alcance de
sus poblaciones nacionales. Mercados agrícolas de capital financiero y desregulaciones
gobernando los circuitos globales de alimentos, se imponen en ese contexto generando
disciplinas que no solo definen el acceso a los recursos para la producción y el consu-
mo, sino también la distribución/estabilización del poder mismo a través de prácticas
regulatorias de la producción y/o extracción de recursos2.
Desarrollos tecnológicos orientados a incrementar el control sobre procesos extracti-

vos, incluyen intentos de conducir la acción de la naturaleza del mismo modo que se
administra la fuerza laboral del trabajador. La agricultura, sin embargo, por ser una
actividad que involucra en gran medida la acción de fuerzas naturales no humanas,
como tiempos de crecimiento de cultivos o condiciones meteorológicas y climáticas,
ha requerido de tecnologías orientadas a maximizar esas fuerzas y a superarlas cuando
constituyen obstáculos que se oponen a su industrialización. Estos esfuerzos represen-
tan intentos por disciplinar a la naturaleza con implicancias también en la reestructu-
ración de las condiciones sociales y políticas que posibilitan el desarrollo de un nuevo
orden productivo y de consumo.
1 Nos centraremos principalmente en las dimensiones materiales que actúan en el régimen agroalimen-
tario corporativo.
2 Mitchell (2002) llama a estas prácticas que reproducen poder en la articulación de diversos agentes
(humanos y no humanos) que da efectividad política, ‘tecno-política’.
185

Como en periodos anteriores, en el régimen agroalimentario corporativo, estos desa-

rrollos incluyen presiones para su transformación y producción a gran escala, al mismo
tiempo que se incorpora a pequeños productores en condiciones de desigualdad frente
al mercado y en el control de recursos naturales3. Manteniendo la continuidad con
el paradigma de la revolución verde, en la era de la biotecnología molecular agrícola
(Massieu 2009) se presenta esta alternativa como la respuesta a la llamada crisis ali-
mentaria mundial, en forma de propuestas tecnológicas para el desarrollo, gracias a las
posibilidades que este conocimiento ofrece para encadenar procesos naturales agrícolas
al servicio de la industria. Discursos y prácticas desarrollistas tienen la función de legi-
timar transformaciones económicas y políticas en contextos de creciente desigualdad
global (Escobar 1995). Esta oferta desarrollista está también encadenada a procesos de
desposesión que operan a través de las estrategias por las que la agroindustria aspira a
vencer obstáculos de esta actividad productiva para la capitalización. Los obstáculos
del capital para penetrar la agricultura han sido una constante, y tan variados como
la persistencia de la unidad familiar de producción, en pequeña escala, y la limitada
disponibilidad de tierras que, afirma Kloppenburg, son restricciones confrontadas «a
través de la canibalización de pequeñas unidades productivas» (2005, p. 28) para ge-
nerar agricultura de gran escala. Solo pocos pueden expandir su frontera productiva,
dependiendo esto, principalmente, de la capacidad de incrementar el control y uso de
más extensiones de tierras; sin embargo, otras estrategias (también excluyentes) para
elevar las cosechas y la capitalización agroindustrial necesitan principalmente de sofis-
ticados desarrollos tecnológicos orientados al mercado.
La intensificación de las demandas de la industrialización agrícola sobre el suelo, agua

y semillas, ha requerido esfuerzos tecnológicos para superar resistencias naturales pre-
sentes en esta actividad que no son observadas en otras industrias. Goodman, Sorj y
Wilkinson (1987, p. 2) por ejemplo, identifican estrategias como el apropiacionismo
y el substitucionismo en la industrialización de la agricultura. El apropiacionismo es la
estrategia industrial a través de la cual se toma control de «elementos discretos de los
procesos de producción agrícola» transformándolos en procesos industriales y reincor-
porándolos nuevamente en la agricultura. Esta maniobra orientada a incrementar la
producción está representada, por ejemplo, por la introducción de maquinarias que
agilizan la siembra industrial y la utilización de fertilizantes sintéticos que agregan
al suelo componentes químicos, fabricados para superar rápidamente sus condicio-
nes nutricionales con fórmulas elaboradas a la medida de los cultivos deseados. Esta
estrategia genera mercados para más actividades industriales, industrias agroquímicas
o de maquinarias que se convierten en brazos necesarios de la producción agrícola en
3 En la agricultura, el extractivismo depende del desarrollo de tecnología que modifica tanto las rela-
ciones de producción con los trabajadores como con la naturaleza; el suelo y sus nutrientes, las semillas, el
agua, y las adaptaciones a diferentes condiciones ambientales.
186

gran escala, en estos intentos por controlar naturaleza inmanente en la producción de

alimentos.
De otro modo, substitucionismo representa la estrategia por la cual productos agrícolas

que ya han sido industrializados y constituyen insumos en la producción de alimentos,
son «reemplazados por componentes no-agrícolas», como por ejemplo aditivos quími-
cos, a fin de reducir costos y concentrar el control de la producción en un mercado
de alimentos globalizado. Ambas formas de intervenir en la producción agrícola de
alimentos, substitucionismo y apropiacionismo funcionan en paralelo, constituyendo
intentos por «reducir la importancia de la naturaleza en la producción rural» (p. 3).
Desde otra perspectiva, Boyd, Prudham y Schurman (2001) reconocen que la agricul-
tura moderna intenta industrializar sistemas biofísicos para forzar el trabajo de la natu-
raleza en la producción de alimentos. Identifican así condiciones de subsunción formal
de la naturaleza en las que la industria impulsa mayor productividad de ésta a través de
factores exógenos, y subsunción real en las que intervenciones de carácter tecnológico
e industrial logran penetrarla y transformar directamente procesos naturales para ele-
var la productividad. En el primer caso, por ejemplo, nuevos desarrollos tecnológicos
intervienen en el suelo, agua o irradiación solar mientras que en la segunda forma de
controlar sistemas biofísicos destaca el desarrollo de organismos modificados genética-
mente para uso agrícola. Estas intervenciones que alteran «características inmanentes»
de naturaleza son orientadas a hacerla trabajar como «fuerzas productivas […] más
fuerte, más rápido y mejor» (Boyd, Prudham y Schurman 2001, p. 564).
La entrada de transgenes de maíz en México, inicialmente no autorizada e identifi-

cada por primera vez en el 2001 como contaminación de milpas en la Sierra Juárez
de Oaxaca, levantó voces de alerta sobre el riesgo que representa esta nueva tecno-
logía cuando sus productos son liberados al ambiente, y en este caso específico, en
una región valorada por ser un centro de origen de maíz. Además de la erosión de la
biodiversidad agrícola, la polinización cruzada de variedades locales con variedades
transgénicas, bajo un marco regulatorio que salvaguarda la propiedad intelectual de
corporaciones productoras de semillas transgénicas, antes que la protección de saberes
campesinos de carácter colectivo, genera un contexto favorable para la acumulación
por despojo, ya no por la desposesión de tierras o del acceso al agua, sino de la semilla
misma, en tanto el avance no intencional de material genético patentado sobre campos
de cultivo impone relaciones de propiedad que excluyen a agricultores no articulados al
sistema de patentes. No solo esta propiedad intelectual es construida sobre saberes pre-
vios que provienen de sofisticadas relaciones biofísicas y sociales silenciadas por lo que
Haraway (1996) llama el mito de la invención autónoma, «atribuyendo invenciones
(y así propiedad) a autores (y propietarios) individuales» (Prudham 2007, p. 414) sino
que como también Prudham nos recuerda, la introducción de estas nuevas tecnologías
187

permite «una expansión de la escala y alcance de la acumulación de capital por medios

llamados extraeconómicos» (2007, p. 406)4.
Este uso de la biotecnología habilita así nuevas formas de acumulación por despojo,
que no pueden estabilizarse sin un marco de pensamiento que operacionaliza la natu-
raleza para comprenderla solo como la suma de sus partes, manipulables, permitiendo
la ilusión de una posibilidad de control sobre estos organismos vivos y sus interacciones
en el medio ambiente.
McAfee plantea que estos procesos en el desarrollo de la biotecnología agrícola pueden

entenderse como una expresión del neoliberalismo operando a una escala molecular
y sosteniéndose en un doble reduccionismo: genético-molecular y económico. Esta
nueva manera de entender y regular la naturaleza trata como mercancía recursos ge-
néticos, «conceptualizando genes como entidades discretas: unidades funcionales de
información que pueden ser caracterizadas con precisión, contadas, sumadas, restadas,
alteradas, activadas o desactivadas, o movidas de un organismo o una especie a otra por
medio de ingeniería genética» (McAfee 2003, p. 204). Del mismo modo, esta industria
representa sus productos transgénicos como elementos estables e intercambiables por
otros sin implicancias significativas en sus ecosistemas y caracterizados por su «equiva-
lencia substancial»5 para el consumo humano.
El valor de la naturaleza, determinado sobre sus componentes desagregados y tratados

de acuerdo a cuantificaciones elaboradas según criterios de mercados internacionales,
constituye otro nivel de reduccionismo que oculta «los efectos de factores políticos,
culturales y ecológicos en transacciones comerciales y el valor de recursos» (McAfee
2003, p. 204). Como McAfee explica, estos reduccionismos permiten establecer dere-
chos sobre propiedad intelectual referente a material genético y un marco regulatorio
internacional que los protege (2003), constituyéndose así mecanismos internacionales
de exclusión que se imponen sobre poblaciones y el manejo de sus semillas.
Kloppenburg (2005), sin embargo, nos recuerda que las características biológicas de la
semilla han evitado en los últimos siglos que esta se convierta totalmente en mercancía
ya que es al mismo tiempo, como grano y semilla, un producto final (para el consumo
4 Prudham cuestiona la validez de llamar «extraeconómico» a estos procesos ya que no dejan de ser
formas en que frecuentemente circula el capital.
5 Cultivos calificados como «substancialmente equivalentes» a cultivos regulares no requieren (según
el FDA) ser etiquetados o examinados de manera especial para determinar si representan un riesgo a la
salud de los consumidores y por lo tanto no están sometidos a regulaciones que desde la perspectiva de un
sector hegemónico de productores son consideradas obstáculos al comercio. Los criterios de ‘equivalencia’
usados consideran la toxicidad conocida en organismos donantes y huéspedes y el contenido nutricional
del producto modificado genéticamente (FDA 1992).
188

o la comercialización) y un medio de producción. Esa dualidad que permite al agricul-

tor reproducir sus medios de producción agrícola, constituye un límite para hacer de la
semilla un vehículo para la acumulación de capital (Kloppenburg 2005). Frente a esta
resistencia, los nuevos desarrollos tecnológicos de la ingeniería genética logran quebrar
esta dualidad eliminando las barreras naturales para la privatización de la semilla como
medio de producción. El control de la propiedad (intelectual y material) de la semilla
y la imposibilidad de los agricultores para reproducirla (tanto por el marco legal como
por las mismas modificaciones genéticas) representan medios por los que la biotecno-
logía agrícola facilita procesos de acumulación por despojo.
En México, la liberalización del comercio agropecuario iniciada en 1994 con la entrada

en vigencia del Tratado de Libre Comercio de América del Norte y completada en el
2008 (con el fin de las últimas salvaguardas al maíz, frijol y leche en polvo descremada)
generó, como De Ita (2008) afirma, un marcado incremento de la exportación agro-
pecuaria sin que esto signifique un mayor crecimiento en este sector6 al mismo tiempo
que una drástica reducción de la población ocupada en este sector «al pasar de 8.2
millones de personas en 1991, a 6.1 millones en el 2006» (De Ita 2008). Bajo el para-
guas de las nuevas desregulaciones, se consolidaron en México corporaciones de capital
transnacional que desplazaron del mercado a productores de pequeña escala, debido a
la competencia de importaciones de granos básicos producidos en EE.UU. En ese con-
texto, corporaciones productoras de semillas y grandes productores agroindustriales
que siembran en tierras de los estados del norte de México, demandan la autorización
para la introducción de transgénicos justificándose en la necesidad de volver más com-
petitivo el agro mexicano frente a EE.UU. Desde el 2004, con la ley de bioseguridad
para organismos genéticamente modificados, se ha construido un marco que permite
la siembra de transgénicos en México. Así, el 2009 se comenzó este proceso otorgando
40 permisos de siembra en fase experimental. Aunque para el 2015 se mantiene una
medida precautoria (levantada y restablecida a mediados de este año en la corte) que
suspende temporalmente la siembra de maíz transgénico, la potencial continuidad de
este proceso de liberación de la siembra de transgénicos y la estabilización de la bio-
tecnología molecular agrícola como medio de control de las semillas y producción de
alimentos en México, representan una amenaza en tanto profundizarían la exclusión de
agricultores a sus recursos para la producción de alimentos.
6 «Entre 1989 y 1993, el sector creció a una tasa promedio anual mayor que durante el periodo TLCAN
(2.5% anual, contra 1.9%). En ambos periodos el sector agropecuario creció por abajo del conjunto de la
economía, (3.1 y 2% respectivamente) pero la brecha se amplió a partir de 1996. El sector agropecuario
redujo su participación dentro del Producto Interno Bruto (PIB) total de 5.8% en 1993, a 5% trece años
después». (De Ita 2008).
189

La minería global en un mundo corporativo
El desarrollo extractivo genera una primera desigualdad entre distintas conceptualiza-

ciones de la naturaleza: una dominante que sustenta la extracción y otras subalternas
que plantean distintas formas alternativas de desarrollo. Como nos recuerda Palsson
(1996) el modelo de desarrollo dominante concibe a la naturaleza como materia, como
una entidad inerte separada del hombre que debe ser transformada para beneficio pro-
pio. La naturaleza es un conjunto de recursos a ser aprovechados para la generación de
riqueza; la extracción es pues solo un vehículo para el esperado desarrollo. Sin embar-
go, la extracción junto con esta visión hegemónica de desarrollo no es compartida por
toda la humanidad sino construida desde los centros de poder global (Shiva 1996).
En Latinoamérica la imposición del desarrollo extractivo ha sido parte fundamental de la

historia económica de la región. Como lo muestran los trabajos clásicos de Wolf (2005) o
Mintz (1996), Latinoamérica ingresa al mercado global básicamente como un espacio de
colonización y extracción. Así, son los ciclos extractivos de minerales, caucho o petróleo
los que han conectado al mundo y pautado el devenir económico y político de nuestros
países (Thorp y Bertram 1978). En los Andes, en particular, son los ciclos de extracción
los que han enmarcado no solo periodos de crisis y bonanza económica sino también
los procesos de cambio social y político, como la revolución boliviana de 1952 o la crisis
política regional de los años ochenta (Morales 2003, Damonte 2008a).
En la actualidad nos encontramos inmersos en un ciclo extractivo que comenzó en la

primera mitad de los años noventa, con el incremento sostenido en el precio de los
minerales y del petróleo. En el caso peruano, el ciclo extractivo minero se constituyó
sobre la base del desarrollo de la gran minería multinacional. Mientras las grandes
corporaciones multinacionales mineras concentraban el mercado y migraban hacia el
sur buscando nuevos depósitos rentables, el Estado emprendió un conjunto de refor-
mas para atraer inversión extranjera. Como consecuencia, el sector minero peruano
adquirió paulatinamente una identidad corporativa global que trajo consigo un nuevo
modelo de desarrollo que ha incrementado de manera significativa la presión sobre
los recursos (la naturaleza), expandiendo la frontera extractiva hacia nuevos territorios
campesinos e indígenas (Ballard y Banks 2003).
Bebbington (2007, 2012) muestra cómo este ciclo extractivo ha creado nuevas geogra-
fías de extracción, generando un conjunto de consecuencias sociales y económicas, así
como diversas respuestas institucionales y políticas por parte de actores locales que ven
transformado no solo sus medios de subsistencia, sino también su modo de vida. Estos
cambios han generado desigualdades específicas que solamente pueden ser entendidas
si hacemos un análisis de la relación entre los Estados y el conjunto de corporaciones
que impulsa el presente ciclo extractivo.
190

Como señala Strange (1996), los cambios económicos vinculados al auge del neolibe-
ralismo a nivel global, supusieron un retroceso de la autoridad estatal frente a las corpo-
raciones que emergieron como actores económicos centrales a nivel global. Siguiendo a
Migdal (2001) el Estado se convierte en un espacio de contingencia donde las distintas
redes de poder se enfrentan y llegan a acuerdos programáticos. En Latinoamérica, el
poder corporativo ha estado cada vez más asociado al desarrollo de modelos de creci-
miento económico de base extractiva.
Por ejemplo en el caso peruano, el Estado que emerge de las reformas neoliberales es
un Estado fácilmente permeable por los grupos de poder económico fáctico (Urteaga
2011; Damonte 2014). Las corporaciones y gremios mineros han adquirido un peso
político significativo, logrando influenciar decisivamente en las políticas del Estado.
Asimismo, los funcionarios públicos establecen compromisos con el sector privado, en
particular el extractivo, convirtiendo a la burocracia no en un elemento de fortaleci-
miento estatal, sino en un grupo comprometido si no subordinado a intereses privados
(Durand 2004). Como afirma Orihuela (2012) el Estado peruano con bajo nivel de
institucionalización y dependiente de una tecnocracia funcional al sector extractivo,
termina comprometido con los intereses extractivos privados, constituyéndose en lo
que el autor denomina «Estado minero».
En la última década el modelo neoliberal fue cuestionado desde partidos y movimien-

tos sociales que paulatinamente lograron ingresar al gobierno en varios países de la re-
gión, en un proceso que fue llamado el giro a la izquierda en Latinoamérica (Cameron
y Sherpe 2010). Sin embargo, este giro político no modificó sustancialmente los mo-
delos de desarrollo extractivo. En algunos países como Bolivia se estatizó parcialmente
las empresas extractivas, pero la estructura productiva siguió siendo dependiente del
mercado global y las reglas impuestas desde el mundo corporativo.
En este escenario, cada corporación o empresa minera, pública o privada, ha desarro-

llado sus propias reglas de juego sociales en lo que consideran su ámbito de influencia,
constituyendo regímenes de gobernanza corporativa (Ferguson 2005). En los espacios
regidos por la extracción, las empresas se convierten en actores políticos económicos
y culturales importantísimos, con capacidad de no solo transformar los medios de
subsistencia e influenciar en la política local, sino también con capacidad de establecer
discursos y prácticas de conducta que trastocan la cotidianeidad en sus áreas de influen-
cia. En los espacios extractivos del siglo XXI, las culturas corporativas juegan un rol
fundamental como forma de ejercer poder sobre la población local.
En estos regímenes el comportamiento corporativo prácticamente se autorregula,

mientras que los regímenes institucionales locales se establecen a partir, básicamen-
te, de las conflictivas interacciones entre poblaciones locales y corporaciones con una
191

marginal intervención del Estado central. Como bien lo ejemplifica el caso peruano,
cada emprendimiento minero es un espacio social diferenciado, que se reproduce a
partir de las dinámicas sociales específicas desarrolladas en la interacción corporación-
comunidad a través de años de tensa y muchas veces conflictiva convivencia (Bebbing-
ton 2007, 2009; Burneo y Chaparro 2010; Damonte 2008b; Gil 2009; Salas 2008).
Esta convivencia incluye la paulatina imposición e incorporación de reglas sociales y
esquemas de seguridad generados desde el poder corporativo, constituyendo formas de
gobernanza corporativa que se superponen a regulaciones locales y nacionales como
nos muestra Kamphuis (2011) en su análisis de las prácticas de la empresa de seguridad
privada Forza en proyectos mineros.
Cuando se localizan en territorios habitados por comunidades campesinas e indígenas,

se generan procesos complejos donde la transformación con escenarios de «despojo» y
crecimiento económico se dan en el contexto de una «guerra» por los recursos entre co-
munidades y empresas. Los modelos de crecimiento capitalistas extractivos se basan en lo
que Harvey (2004) conceptualiza como procesos capitalistas de acumulación por despojo
de recursos. Para acceder a los recursos minerales es necesario tomar control sobre recur-
sos como el agua y la tierra que generalmente son usados por comunidades rurales. Así,
los agentes del capitalismo extractivo tienen que «apropiarse», es decir, lograr acceso pri-
vilegiado a dichos recursos para desarrollar sus actividades. La acumulación por despojo
entonces no se centra en la apropiación del trabajo sino en abrir el acceso de «espacios»
para la trasformación capitalista, respondiendo a incentivos globales, de la naturaleza.
El «despojo» extractivo, sin embargo, está acompañado de iniciativas desarrollistas que

buscan «compensar» a las comunidades locales con proyectos de desarrollo o transfe-
rencias de fondos monetarios. La dinámica de apropiación de recursos y transforma-
ciones desarrollistas definitivamente complejizan los conflictos que pueden estallar no
solo por los impactos en recursos locales sino también por los beneficios de la extrac-
ción o las promesas de desarrollo local (Arellano-Yanguas 2011; Bebbington 2007).
El crecimiento extractivo, entonces, se desarrolla en contexto de múltiples escenarios
conflictivos y procesos paralelos de tensión y negociación entre el Estado, las empresas
y las comunidades locales.
Las dinámicas sociales vinculadas a la extracción en el contexto de la consolidación del

modelo neoliberal en el Perú, se han traducido en la generación de desigualdades inter
e intrarregionales. Argumentamos que el reparto de roles entre el Estado y el sector
privado en la promoción de un modelo de desarrollo basado en la extracción, ha termi-
nado reproduciendo desigualdades que aquí dividimos entre económicas y culturales.
Según la teoría económica neoliberal es el mercado, y no el Estado, quien mejor puede

asignar recursos a las distintas regiones a través de la promoción de inversiones priva-
192

das. En concordancia, el Estado renuncia a sus políticas de planificación (e inversión

planificada) como eje de desarrollo territorial, para priorizar políticas públicas enfoca-
das en facilitar el ingreso y mantenimiento de la inversión.
El Estado peruano ha sido exitoso en atraer inversión privada, principalmente extran-

jera, para el desarrollo del sector extractivo. Desde los años noventa, el sector privado
ha venido constituyéndose como el principal agente dinamizador de las economías
regionales. Pero, dada la naturaleza de la actividad extractiva, el criterio de asignación
de la inversión es la presencia del mineral (y las posibilidades de su extracción), más
allá de las características ambientales del territorio o las características sociales de la po-
blación. Como se ha constatado en estudios previos, la mayoría de depósitos mineros
y, por ende, de inversiones extractivas se localiza en territorios con niveles de desarrollo
económico bajos, que difícilmente son escogidos para recibir otro tipo de inversión
privada no extractiva (De Echave y otros 2009). Por consiguiente, estos territorios ter-
minan adquiriendo, en el lenguaje del desarrollo de mercado, una vocación extractiva,
siendo reconocidos por el Estado como distritos, provincias o regiones «productoras»,
es decir, lugares de donde se extrae minerales.
En este panorama el Estado, además de diseñar e implementar políticas tendientes a

facilitar el ingreso y el buen desenvolvimiento de los proyectos extractivos, ha asumido
un rol de no-intervención en varios espacios de interacción comunidad-empresa, en el
convencimiento de que las negociaciones entre privados funcionan mejor sin injeren-
cia estatal. En consecuencia, las localidades «productoras» terminan siendo absorbidas
por regímenes corporativos, es decir, por dinámicas económicas y sociales pautadas
por el ritmo y las políticas del proyecto minero y empresa minera (Bebbington 2007;
Damonte 2008b; Salas 2008).
Ahora, la pregunta clave es ¿ha logrado este modelo de asignación de inversión minera
traer consigo el ansiado desarrollo económico y social a los territorios «productores»?
Varias son las investigaciones que han mostrado que no hay una correlación positiva
significativa entre presencia minera y desarrollo económico y social en la mayoría de
territorios «productores» (Barrantes y otros 2005; De Echave y otros 2009). Más bien,
las características de la actividad minera —baja tasa de empleabilidad, bajo nivel de
eslabonamiento productivo y uso intensivo de recursos como agua y tierra— limitan la
posibilidad de que la minería se convierta en un motor de desarrollo local. A esto hay
que sumarle la evidencia de recurrentes problemas ambientales en dichos territorios
«productores».
Una de las respuestas del Estado peruano para compensar a los territorios «produc-
tores» por la explotación de sus recursos y, al mismo tiempo, redistribuir los ingresos
generados por la actividad minera, es la política del «canon minero», por medio de la
193

cual el 50% de la renta minera se distribuye entre los territorios productores, y el otro
50% es asignado según parámetros determinados por el Estado a otros territorios. Sin
embargo, todavía no existe evidencia sólida de que el canon haya traído desarrollo
económico a los territorios «productores» y, por el contrario, parece haber exacerbado
los escenarios conflictivos (Arellano-Yanguas 2011; Barrantes y otros 2005). Es en este
contexto que las brechas económicas y sociales se multiplican y exacerban, tanto al
interior de los territorios productores como entre territorios productores y no produc-
tores.
Por un lado, al interior de los territorios «productivos» las investigaciones muestran

un incremento de la desigualdad social, en tanto el sector de la población que logra
vincularse al proyecto minero vía trabajo asalariado o provisión de servicios es quien
lograr mejorar sustancialmente su nivel de vida, mientras que la población mayoritaria
que permanece al margen de estas oportunidades mantiene o empeora si situación
económica, en particular, si pierde tierra o acceso a fuentes de agua (Urteaga 2011;
Bury 2007; Bebbington y Bury 2010). El canon no ha logrado revertir esta tendencia,
y más bien parece haberla exacerbado. La evidencia muestra que los flujos de dinero
del canon son invertidos de manera desigual por los gobiernos locales7. En la batalla
por el acceso a los fondos públicos, los grupos locales que logran acceder al poder
político priorizan inversiones de manera clientelista mientras terminan socavando la
institucionalidad local, cuyas consecuencias afectan de manera especial a los grupos
más vulnerables (Salas 2010; Damonte 2012).
Por otro lado, la política fiscal sin planificación estatal ha exacerbado la desigualdad
entre distintos territorios. La asignación del canon genera enormes brechas en el acceso
a fondos públicos entre territorios «productores» y territorios no productores. Asimis-
mo, la ausencia de planificación estatal regional ha generado dinámicas económicas de
enclave. Las localidades «productoras» con acceso a enormes fondos públicos general-
mente se ven «rodeadas» por localidades con presupuestos públicos mucho menores y
sin ningún plan concertado de desarrollo conjunto. Este escenario se agrava si, como
decíamos antes, el acceso a los recursos del canon no garantiza el desarrollo económico
y social de los territorios. Así, la estadística nos muestra que en el plano nacional los
espacios rurales históricamente marginados continúan excluidos del desarrollo, a pesar
del crecimiento económico impulsado por la extracción (Barrantes y otros 2005; De
Echave y otros 2009; RIMISP 2012).
Las desigualdades económicas intrínsecas al modelo extractivista peruano se vinculan

y retroalimentan con otro tipo de desigualdades menos exploradas: las culturales. En
7 Ver Reporte Canon Minero 2013: <www.snmpe.org.pe/pdf2.php?url=pdf/76205/reporte-ca-

non...2013.pdf>.
194

una primera instancia, estas desigualdades pueden ser reconocidas en la forma en que
se determina quién o qué grupos, están en la capacidad de definir qué es el desarrollo
de manera legítima. Sobre la base de viejos sistemas de diferenciación cultural, las po-
blaciones indígenas-rurales son excluidas del proceso de definición de lo que implica el
desarrollo, así como de los procesos de toma de decisión sobre el acceso, uso y manejo
de los recursos de los territorios locales.
La discriminación en el Perú tiene larga data como forma de establecer estamentos ét-
nico-culturales diferenciados donde lo blanco-urbano se sobrepone a lo indígena-rural
(Thorp y Paredes 2011; Drinot 2006). En la actualidad, si bien esta diferenciación ha
perdido parte de su carga étnica, continúa operando de la mano de la efectiva oposi-
ción entre lo moderno y lo no-moderno. Así, se entiende que los sectores modernos
(urbano-blanco-mestizos) son los encargados de liderar el desarrollo y establecer las
pautas para modernizar a los sectores considerados no-modernos (rural-campesino-
indígenas). En este marco, los proyectos extractivos constituyen avanzadas de moderni-
dad en los territorios rurales. Por consiguiente, la oposición local a la expansión minera
viene a ser interpretada como resultado de un problema cultural atávico de poblaciones
pre-modernas que no entienden y, por ende, rechazan las ventajas de la modernidad8.
En este contexto, los grupos críticos tienen poco espacio político para abogar por la le-
gitimidad de sus demandas y/o visiones alternativas más allá de los ámbitos locales. Así,
a pesar de la multiplicación de conflictos y el significativo descontento, la disidencia
extractiva no ha logrado abrirse espacios políticos de resistencia decisivos.
Conclusiones
La actual globalización capitalista no solamente ha desarrollado esquemas globales de

producción y consumo sino también ha establecido una hegemonía corporativa que se
traduce en poder y formas de gobernanza de alcance global e incidencia local (McMi-
chael 1992; Ferguson 2005). Este modelo es especialmente visible en actividades como
el agro y la minería a gran escala, donde el gobierno corporativo despliega un discurso
de desarrollo que naturaliza la extracción y normaliza formas excluyentes de acceso a
recursos prefigurando escenarios de acumulación por despojo.
En términos discursivos, la hegemonía corporativa sobre territorios extractivos bus-

ca plasmarse a partir de un mandato de desarrollo que se soporta sobre conceptos
8 Así lo afirmaba el anterior Presidente del Perú en varios artículos: las poblaciones que no dan la bien-
venida al desarrollo extractivo lo hacen por ignorancia, atraso cultural o manipulación política. García
Pérez, Alan. El síndrome del perro del hortelano. Diario El Comercio. Domingo, 28 de octubre del 2007.
<http://www.aidesep.org.pe/editor/documentos/58.pdf>.
195

construidos sobre la naturaleza. Dichos conceptos establecen «vocaciones» productivas

territoriales, conocimientos técnicos superiores y formas eficientes de manejo producti-
vo. Tanto la industria agro-exportadora como la minería a gran escala buscan establecer
«vocaciones» productivas-extractivas en los territorios donde operan.
Estos discursos que sugieren que territorios tienen «vocaciones» como características
inmanentes a estos, —como por ejemplo la vocación minera o vocación agro-expor-
tadora de diferentes regiones— tienden a naturalizar y estabilizar usos particulares de
recursos, accesos y exclusiones, que expresan una distribución del poder sobre espacio.
En ese sentido, la acumulación por despojo no solo se hace posible a través de las for-
mas en que se articulan prácticas extractivas de elementos naturales, sino también en las
formas en que estas naturalezas mismas son construidas socialmente. En este proceso la
naturaleza se delimita y resignifíca haciéndose funcional a la extracción por medio de
la exclusión o subordinación de otros saberes y usos locales.
El conocimiento experto o científico generado o utilizado desde el poder corporativo,

también es fundamental al momento de establecer las formas de producción y extrac-
ción. El desarrollo de semillas transgénicas o de escalas de extracción mecanizada esta-
blece una «superioridad» tecnológica-productiva de los agentes corporativos sobre las
poblaciones locales. Bajo este precepto se justifica el despojo material de poblaciones
locales que al no tener la posibilidad económica y política de implementar el conoci-
miento productivo corporativo, terminan perdiendo sus recursos en aras de la mayor
producción para el mercado global.
Un tercer elemento discursivo es el de la eficiencia en la administración de la fuerza de

trabajo. Los regímenes laborales corporativos establecen nuevos requisitos y condicio-
nes laborales, tendientes a maximizar el uso de fuerza de trabajo y limitar los riesgos
que puedan afectar la productividad de la operación extractiva. Es bajo el esquema de
manejo de riesgos que las corporaciones buscan establecer normas de comportamiento
y protocolos de seguridad a las poblaciones del entorno de la operación. Así, las for-
mas de disciplina laboral buscan hacerse extensivas a la población local bajo la idea de
establecer formas de comportamiento más eficientes, es decir, funcionales al desarrollo
extractivo.
El establecimiento de vocaciones territoriales, tecnología productiva y manejo social

eficiente, representan intentos por disciplinar a la naturaleza que inciden en la rees-
tructuración de las condiciones sociales y políticas a nivel global y local, posibilitando
el desarrollo de un nuevo orden productivo-extractivo. Esta reestructuración es común
a la agricultura y la minería, en este contexto en que la naturaleza es vista como fuente
de materias primas que deben ser extraídas para nutrir el progreso de las poblaciones
humanas.
196

Por último, consideramos que el establecimiento de este nuevo orden agudiza y/o ge-
nera desigualdades sociales. Por un lado, el discurso de naturaleza y desarrollo corpo-
rativo termina imponiéndose sobre saberes y prácticas locales que se ven subordinados
a conocimientos y formas productivas externas que se presentan como mejores o más
eficientes. Por otro lado, la capacidad política y económica corporativa termina por
establecer escenarios de despojo material. Amparados en el discurso de desarrollo cor-
porativo, las empresas agroindustriales o mineras logran acceso privilegiado a recursos
naturales como agua y tierra limitando su uso local.
Sin embargo, debemos señalar que el modelo corporativo global tiene muchas veces
problemas para lograr hegemonía en contextos locales en Latinoamérica. Como nos
muestra la multiplicación de conflictos sociales asociados al desarrollo extractivo agrí-
cola o minero, las lógicas corporativas no terminan de ser incorporadas por agentes
sociales y globales que buscan generar contra-discursos basados en derechos locales,
sostenibilidad e injusticia social. En este contexto, las desigualdades visibles en el orden
corporativo sirven de evidencia para mostrar las contradicciones del modelo y su visión
de desarrollo.
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REUBICACIÓN DE POBLACIONES POR
PROYECTOS MINEROS EN EL PERÚ:
DIFERENCIAS POR GÉNERO Y EDAD
Camilo León Castro
Resumen
La expansión de las actividades mineras en el Perú ha provocado el desplazamiento

de un creciente número de poblaciones rurales. A pesar de que algunas compañías
adoptan las políticas del Banco Mundial sobre reasentamiento, la ausencia de tierras
productivas disponibles en los Andes peruanos y la ausencia de mecanismos y políticas
que protejan a los afectados llevan a la dispersión de muchas comunidades en zonas
tanto rurales como urbanas sin un apoyo consistente durante el proceso de adaptación
al nuevo entorno. El impacto resultante es el debilitamiento de las organizaciones
socioeconómicas originales sin el desarrollo de los recursos culturales necesarios para
la adaptación a las nuevas circunstancias. Sin embargo estos impactos son sentidos de
forma desigual por los miembros de la comunidad. Este estudio examina los efectos
de las reubicaciones ocasionadas por la minería de acuerdo a la edad y género de la
población. Se explora cómo recursos clave, especialmente educación y empleo, son
controlados de manera desigual por hombres y mujeres así como por adultos y ancianos.
Este estudio encuentra que segmentos como el de jóvenes con educación pueden
aprovechar las propuestas de compensación de las minas. Empleos y oportunidades de
negocio en zonas mineras pueden ser apropiados por líderes masculinos los cuales ven
en las reubicaciones oportunidades para su propio desarrollo. Para los adultos mayores,
especialmente mujeres, el desplazamiento y la pérdida de la tierra se llevan un recurso
clave para su subsistencia lo cual los pone en riesgo de empobrecerse si no se toman
medidas específicas para su protección.
201

Camilo León
Introducción
La expansión de la minería en el mundo ha implicado, entre otros impactos, la reubi-

cación de poblaciones rurales y urbanas. Diversos estudios han determinado que las
reubicaciones «desmantelan sistemas de producción, desorganizan comunidades hu-
manas enteras y rompen redes sociales largamente establecidas. Al destruir activos
productivos y al desorganizar sistemas de producción, crean un alto riesgo de em-
pobrecimiento crónico y empuja a la gente a condiciones de transitoria o permanente
inseguridad alimentaria. La reubicación también causa severos impactos ambientales y
la pérdida de valiosos recursos naturales. La investigación ha encontrado que la reubi-
cación forzada también tiende a estar asociada con mayor stress (psicológico y socio
cultural) y mayores ratios de morbilidad y mortalidad» (Cernea 1995).
Estos impactos varían además según género y edad tal como ha sido reconocido por
estudios previos (Tukhral 1996; Mehta y Srinivasan 2000; Cuadros 2010) y por es-
tándares sobre reubicaciones involuntarias (Asian Development Bank 2003; World
Bank 2004; IFC 2002). De acuerdo al Banco de Desarrollo del Asia, la «dislocación
económica y social puede exacerbar disparidades e inequidades de género. En muchas
sociedades, las mujeres no gozan de derechos de propiedad sobre la tierra, tienen me-
nores niveles educativos que los hombres, trabajan en el sector informal, tienen una
movilidad espacial más restringida y asumen responsabilidades para la obtención de
necesidades básicas como agua, combustible y leña. Así, la disrupción económica y so-
cial puede resultar en un empeoramiento de la situación de la mujer» (2003, p. 4). En
su análisis sobre desplazamiento y género, Tukhral (1996) encuentra varias fuentes de
vulnerabilidad para mujeres y niños. Entre ellas, sesgos de género que favorecen la pro-
piedad de la tierra masculina, la pérdida de recursos como leña y agua que eran mane-
jados por mujeres, menores oportunidades de trabajo para mujeres en inversiones de
alto nivel tecnológico, la pérdida de redes sociales locales ligadas a actividades agrícolas
y rupturas matrimoniales debido a divisiones en la familia en dos o más casas cuando
los hombres se mudan a zonas urbanas mientras mujeres y niños se quedan en el cam-
po. Sin embargo, los impactos finales no son claros, pues los nuevos puestos de trabajo
industriales ofrecen a algunas mujeres la posibilidad de tener más libertad y escapar de
sus ocupaciones tradicionales en sus lugares de origen (Tukhral 1996, p. 1500-1503).
Otros estudios han mostrado cómo el desplazamiento y los movimientos de resistencia

en realidad han mejorado la situación de la mujer, al convertirse en oportunidades para
cambiar inequidades de género (Agarwal 1994; Mehta and Srinivasan 2000). Igualmente,
investigaciones sobre migración (Gaetano 2008) indican que la reubicación puede im-
plicar un mejoramiento de las condiciones de la mujer al permitirles cambiar identidades
de clase subordinadas y ligadas a la tierra a través de la educación y nuevas fuentes de in-
greso. Un estudio de Naciones Unidas muestra cómo los impactos sociales de género no
202

Reubicación de poblaciones por proyectos mineros en el Perú. Diferencias por género y edad
pueden ser comprendidos en su real dimensión sin analizar tanto los diferentes recursos
y capacidades de los reubicados como los riesgos y oportunidades que ofrece el contexto
socio económico más amplio (United Nations 1991). Un estudio de largo plazo sobre
migración en Nepal (Poertner, Junginger y Müller-Böker 2011) subraya la importancia
de analizar tanto el género como la edad para determinar las diferentes formas y lazos
que crean las estrategias de migración en el ciclo de vida de una familia. De acuerdo a los
autores, si bien la migración afecta las redes de las mujeres ligadas a actividades agrícolas y
domésticas, ella abre oportunidades para financiar la educación de los hijos quienes luego
sostienen las estrategias de movilidad de sus propios hijos. Luego de tres generaciones, la
forma espacial del proceso de migración familiar es similar a una red que une la casa rural
original con los pueblos y ciudades cercanos. La primera provee un seguro para el retiro
(y símbolos culturales de identidad) y las otras empleo y educación. La revisión biblio-
gráfica previa subraya la necesidad de analizar no solo cómo los recursos son manejados
de acuerdo al género, sino cómo esta apropiación cambia entre generaciones en contextos
más amplios regionales y nacionales.
En el presente artículo me voy a concentrar en responder a la pregunta ¿cuáles son los posibles
impactos diferenciados en género y edad en el contexto de una reubicación minera? Para ello,
abordaré la relación entre recursos claves para la subsistencia (tierra, educación, empleo), su
apropiación de acuerdo a género y edad en el Perú y los posibles efectos que el desplazamien-
to y la reubicación pueden crear en estas relaciones, a partir de un estudio de caso.
1. Minería y adquisición de tierras en el Perú
La demanda de tierras por parte de las empresas mineras se ha elevado considerable-

mente desde el 2002 en el Perú, proceso que es coincidente con la elevación de precios
de los minerales en el mercado mundial. Entre el 2002 y el 2013, las concesiones mine-
ras otorgadas por el gobierno peruano se han incrementado de 7,452,232 a 26,752,220
hectáreas (Cooperacción 2013). Una parte de estas concesiones se ha convertido en
minas, algunas de las cuales han debido reubicar poblaciones campesinas.
Incluso antes de este boom minero, en 1982, el gobierno peruano expropió un sector
de la comunidad campesina de Antaycama a favor del proyecto minero Tintaya en
Cuzco, desplazando a 86 familias. Entre 1992 y 1998, Yanacocha, la más grande em-
presa de oro de Sudamérica, adquirió tierra y reubicó a más de 500 familias. En 1999,
Antamina, la empresa minera más grande del Perú, reubicó a 186 familias de pastores
y agricultores. Actualmente Toromocho, un proyecto minero de cobre ubicado a solo 4
horas de Lima, se encuentra reubicando a más de 6000 habitantes en un nuevo pueblo.
Las Bambas, otro proyecto de cobre se encuentra reubicando a aproximadamente 700
familias en la sierra sur de Apurímac.
203

Camilo León
Estas reubicaciones generan una serie de riesgos sociales que han sido descritos por
especialistas (Cernea 1995) y la banca de desarrollo (Asian Development Bank 2003;
World Bank 2004; IFC 2002). En el Perú, la negociación por compra de tierras y las
reubicaciones ocurren en un contexto social que desfavorece a las mujeres en relación
a los hombres en zonas rurales. La tasa de analfabetismo femenino es tres veces más
alta que la masculina (33,9% versus 11,0%); las mujeres estudian menos años que los
hombres en zonas rurales (6,6 años versus 7,4 años) y tienen un ingreso menor (US$
104 versus US$ 184) (Ruiz Bravo y Castro 2011). Acceso al crédito, asistencia técnica
y agua, entre otros recursos clave para valorizar la tierra, son también limitados para las
mujeres debido a su más baja educación formal que les dificulta participar como bene-
ficiarias de proyectos de desarrollo agropecuarios (Deere y León 2000; Cerruti 2007).
En este contexto, las compras de tierras y reubicaciones de las empresas mineras pue-
den generar un conjunto de impactos diferenciados entre hombres y mujeres que afec-
tarían más a estas últimas. Las mujeres al tener menos recursos educativos no podrían
acceder a las oportunidades laborales que ofrecen estos proyectos y perderían la tierra
que está a la base de las actividades agropecuarias para las cuales están más capacitadas.
Adicionalmente, si se toma en cuenta el crecimiento económico y la significativa re-

ducción de la pobreza en la última década en el Perú, es posible que existan diferencias
en estos impactos por grupos de edad. Entre el 2007 y el 2012, la pobreza rural en el
Perú ha decrecido del 74% al 53% (INEI 2013a) y entre el 2001 y el 2011 la población
rural que ha concluido educación secundaria y superior se ha incrementado del 22% al
31% (INEI 2013b). Los jóvenes y adultos con mayores niveles de educación podrían
acceder a los puestos de trabajo de las empresas mineras y sus contratistas, no así los
adultos mayores (especialmente mujeres) cuyas capacidades están más ligadas al uso de
la tierra y cuyas redes sociales y económicas son principalmente locales.
Para analizar empíricamente estas hipótesis he tomado el caso de Tintaya en Cuzco, el

cual nos puede permitir analizar los impactos de largo plazo de una reubicación a tra-
vés de sucesivos contextos sociales y marcos legales (el desplazamiento de la población
ocurrió en 1982 cuando aún estaba vigente la expropiación por minería).
2. El caso Tintaya1
La mina Tintaya está localizada en el sur del Perú, en la región Cuzco, provincia de
Espinar. El proyecto fue originalmente desarrollado por la Empresa Minera Especial de
1 Entrevisté a 26 jefes de familia (de unas 86 familias cuyas casas y tierras fueron expropiadas) para saber
cómo experimentaron el proceso de expropiación y cuáles fueron los impactos posteriores. También ob-
tuve estudios previos sobre la región y sobre este proyecto minero en particular así como documentos de la
comunidad campesina de Tintaya Marqui, acerca de los procesos de expropiación y posterior reubicación.
204

Tintaya, una compañía estatal, a inicios de los años 80. En esa época, la Constitución
peruana permitía la expropiación de tierras para actividades mineras por lo que este
proyecto inició un proceso expropiatorio en un sector de la comunidad campesina de
Antaycama conocido como Tintaya. Más de 2300 hectáreas fueron solicitadas por la
empresa para su expropiación por el proyecto minero (De Echave y otros 2009, p. 129).
La expropiación incluyó la identificación de las personas sujetas a compensación, la

valorización de la propiedad afectada (tierra, casas, infraestructura, cultivos), un pago
por el monto adeudado y una fecha para la salida de los desplazados. La comunidad ob-
jetó la expropiación argumentando una baja valorización de sus bienes. Las objeciones
no fueron aceptadas por el gobierno el cual depositó la compensación y comenzó a
expulsar a la población de manera coercitiva. De acuerdo a aquellos expropiados, la
compensación no fue suficiente para adquirir nuevas tierras y casas. Algunas familias
decidieron quedarse y confrontar al proyecto pero fueron violentamente forzadas a
dejar sus hogares, los cuales fueron inmediatamente destruidos.
Un entrevistado me contó sus memorias de ese día: «Yo tenía 15 años, muy joven.
Sorpresivamente, ellos vinieron con camiones y tractores. Nos dijeron que deberíamos
irnos. Echaron abajo la casa. Les dijimos, “a dónde vamos a llevar nuestras ovejitas?”.
“No importa hermano, no importa”, decían. De un día al otro, ellos tiran tu casa abajo.
¿A dónde podíamos ir? Yo viví esos momentos con desesperación».
Un propietario privado donó un espacio al lado del Proyecto minero y las familias se
movieron allí (este lugar se ha convertido en un pueblo que se llama desde entonces
Tintaya Marquiri). Construyeron sus casas sin ayuda de la mina. Este desplazamiento
trajo la pérdida de todos los pastos y tierras de cultivo de este grupo de familias. Du-
rante este proceso, se les ofreció trabajos permanentes en la mina y la creación de ne-
gocios que serían subcontratados por el proyecto minero en servicios como transporte,
restaurantes y seguridad. De acuerdo a los entrevistados, todas las familias desplaza-
das obtuvieron trabajos temporales durante la construcción del proyecto minero. Pero
cuando la mina comenzó a operar, los empleos se volvieron muy limitados y aquellos
disponibles eran solo temporales y de baja calificación.
La mina fue privatizada (como todas las actividades mineras en el Perú) a inicios de los
años noventa. La población en el área inició en esta época una serie de demandas acu-
sando a la mina de contaminación de la tierra y el agua y reclamando compensaciones.
La mina fue violentamente invadida por la población en 1990 y en el 2001 (De Echave
y otros 2009). Una de las demandas era la reubicación de la población originalmente
expropiada. En el 2002 el nuevo operador, BHP Billiton, decidió reubicar a aquellos
que fueron desplazados originalmente junto con otro grupo de familias cuyas tierras
eran requeridas para la expansión de la mina.
205

Camilo León
La empresa estudió diversas opciones en consulta con líderes comunales y ONG. Fi-
nalmente se escogieron tres lugares: Copachuyo, Jayuni y Buenavista. Estos lugares
han permitido a las familias retomar sus actividades ganaderas pero a un alto costo.
Ninguno de estos lugares tiene servicios de salud (tema clave pues la mayoría de jefes
de familia son ahora ancianos), colegios o sistemas de comunicación y transporte (solo
unas pocas familias fueron ubicadas cerca de carreteras). Con la excepción de Copa-
chuyo, a estas familias no se les proveyó de casas y por lo tanto tuvieron ellas mismas
que construir viviendas donde dormir y comer. Algunos entrevistados se quejaron de
que los líderes de la comunidad que negociaron la reubicación tomaron las tierras de
mejor calidad y las más accesibles desde la carretera.
Uno de los impactos más importantes que pude observar fue el de la ruptura de redes
familiares. Todas estas familias mantienen una casa en Tintaya Marquiri, a las afueras
de la mina, pues es allí donde sus hijos e hijas pueden seguir sus estudios en las escuelas
locales o los institutos técnicos de la capital provincial de Espinar (ubicada a solo 15
minutos de Tintaya Marquiri). Todas las oportunidades de trabajo se encuentran tam-
bién en la mina y en Espinar. La familia se tiene entonces que dividir para aprovechar
las oportunidades del nuevo entorno: un jefe de familia, generalmente la madre, se
queda en el campo (Copachuyo, Jayuni y Buenavista) administrando el ganado de la
familia. El otro jefe se queda en Tintaya para cuidar a los hijos e hijas y para trabajar
en la mina u otros negocios.
Esta situación ha creado un fuerte stress para las familias que deben vivir y trabajar de
forma separada. Algunos matrimonios se han roto luego de que los maridos comienzan
nuevas relaciones en sus lugares de vivienda y trabajo. Mientras tanto la cantidad de
trabajo se incrementa para aquellos que se quedan solos en el campo (especialmente
mujeres). Las tierras fueron adquiridas sin considerar la infraestructura y servicios ne-
cesarios de salud, educación, transporte y comunicaciones, dejando a los reasentados
en condiciones precarias.
En cuanto a impactos diferenciados en Tintaya el análisis de la encuesta muestra cor-

relaciones estadísticamente significativas entre las variables sexo y edad (variables in-
dependientes) y educación y ocupación (variables dependientes). Al consultar sobre el
último año de estudios (Gráfico 1) se observa que en las categorías con los niveles más
bajos, especialmente «primaria incompleta», predominan mujeres. Por el contrario en
los mayores niveles educativos, en especial «secundaria completa» y «superior no uni-
versitaria completa», existe una mayor proporción de hombres.
En relación a la actividad principal, se observa que las mujeres tienen una mayor
proporción de participación en ganadería, servicios generales y comercio. Por
otro lado, los hombres son predominantes en las actividades de transporte (cho-
fer), maquinaria pesada, minería, soldadura y mecánica (Gráfico 2).
206

Gráfico 1. Relación entre género y nivel educativo
404.
30 Sexo
Hombre
Mujer
20
Recuento
10
0
Sin nivel
inicial
Primaria
incompleta
Primaria
completa
Secundaria
incompleta
Secundaria
completa
Sup. no univ.
incompleta
Sup. no univ.
completa
Sup. univ.
incompleta
Sup. univ.
completa
Gráfico 2. Relación entre género y ocupación

404.
15 Sexo
Hombre
10 Mujer
Recuento
0
Agro
Chofer
Comercio
Construcción
Eventual
Ganado
Maquinaría
pesada
Minería
Taxista
Técnico
Soldador
Servicios
Generales
Quesería
Obrero
Mecánico
207

Camilo León
Al comparar los años de estudios de acuerdo a grupos de edad vemos que las personas
ancianas (60 años a más) tienen una alta proporción en las categorías con menos años
de estudios, especialmente «primaria incompleta». Los adultos (de 25 a 59 años) parti-
cipan de casi todos los niveles educativos pero comparten con los más jóvenes (14 a 24
años) las categorías con los mayores años de estudios (Gráfico 3).
Gráfico 3. Relación entre grupos de edad y educación

Grupos quinquenales
30 de edad
De 14 a 24 años
(jóvenes)
20
De 25 a 59
Recuento
(adultos)
De 60 años a más
(ancianos)
10
0
Sin nivel
Inicial
Primaria
incompleta
Primaria
completa
Secundaria
incompleta
Secundaria
completa
Sup. no univ.
incompleta
Sup. no univ.
completa
Sup. univ.
incompleta
Sup. univ.
completa
En relación a la ocupación por grupos de edad, los ancianos predominan en

las actividades ganaderas (Gráfico 4) mientras que los adultos tienen la mayor
proporción en casi el resto de las categorías.
Estos datos nos indican que en Tintaya existe una fuerte asociación entre género y ni-
vel educativo y género y ocupación. Las mujeres tienen un menor nivel educativo que
los hombres y sus actividades laborales están ligadas a la ganadería, el comercio y los
servicios. Los hombres tienen un mayor nivel educativo y obtienen trabajos en oficios
ligados al proyecto minero (operario minero, transporte, metalmecánica, etc.). La edad
juega a la vez un rol importante pues vemos que a mayor edad los entrevistados tienen
menos educación y se dedican principalmente a actividades ganaderas.
En relación al factor educación, una de nuestras hipótesis es que en las últimas décadas
la llegada de los servicios del Estado habría reducido las brechas de género en este tema.
Por ello decidimos comprobar si las correlaciones entre género y educación, persistían
208

al controlarse por edad. El análisis nos mostró que efectivamente la relación entre gé-
nero y educación es significativa, pero solo entre adultos y ancianos, no así entre los
jóvenes (Gráficos 5, 6 y 7).
Gráfico 4. Relación entre grupos de edad y ocupación

Grupos quinquenales
de edad
12,5
De 14 a 24 años
10,0 (jóvenes)
De 25 a 59
Recuento
7,5 (adultos)
De 60 años a más
5,0 (ancianos)
2,5
0
Agro
Chofer
Comercio
Construcción
Eventual
Ganado
Maquinaría
pesada
Minería
Taxista
Técnico
Soldador
Servicios
Generales
Quesería
Obrero
Mecánico
Gráfico 5. Relación entre género y educación (jóvenes)
10 404.
Sexo
8
Hombre
Mujer
6
Recuento
0
Secundaría Secundaría Sup. no univ. Sup. no univ. Sup. Sup.
incompleta completa incompleta completa universitaria universitaria
incompleta completa
209

Camilo León
Gráfico 6. Relación entre género y educación (adultos)
20 404.
Sexo
15
Hombre
Mujer
10
Recuento
0
Sin nivel Primaria Primaria Secundaria Secundaria Sup. no univ. Sup. no univ.
incompleta completa incompleta completa incompleta completa
Gráfico 7. Relación entre género y educación (ancianos)
6 404.
Sexo
5
Hombre
4 Mujer
Recuento
0
Sin nivel Primaría Primaria Secundaria Secundaria
incompleta completa incompleta completa
210

Entre los jóvenes (Gráfico 5), persisten las diferencias por género en el nivel secundario
mas no posteriormente donde incluso las mujeres aparecen con los únicos casos de
educación universitaria completa. Entre los entrevistados adultos y ancianos, la rela-
ción de género y educación es progresivamente fuerte. Entre los ancianos las mujeres o
no tienen ninguna educación o tienen a lo mucho primaria incompleta. Los ancianos
hombres en cambio tienen algún tipo de educación escolar, desde primaria incompleta
hasta secundaria completa.
Si como vimos, la reubicación en Tintaya separó a las familias entre aquellos que
trabajan la ganadería en tierras lejanas y aquellos que se quedan en zonas semiurbanas
vecinas a la mina para obtener trabajos y servicios, podemos afirmar que este impacto
es diferencial por género y por edad. Son mayoritariamente las mujeres quienes se en-
cuentran alejadas de sus familias en los ámbitos rurales dedicadas a la ganadería, espe-
cialmente las ancianas. Estas diferencias irían disminuyendo entre los jóvenes a medida
que las mujeres van adquiriendo educación al igual que los hombres.
Discusión
Recursos y género
Luego del proceso de reubicación, padres y niños se establecieron en Tintaya Marquiri

cerca de la mina y de la capital provincial, para aprovechar oportunidades educativas y
de trabajo, mientras las madres se quedaron en el campo para cuidar de sus nuevas tierras
y ganado. La reubicación fue negociada sin un análisis de los impactos de este acuerdo
sobre las familias y mujeres reasentadas. Como consecuencia, las mujeres tienen ahora
una carga de trabajo más pesada, al tener que administrar sus bienes rurales con una
ayuda limitada de sus familias y sin la disponibilidad de una infraestructura adecuada.
La división familiar entre jefes de hogar que se trasladan a la ciudad y jefas de hogar
que se quedan en el campo es consistente con los estudios en Latinoamérica sobre los
procesos de «feminización» de la tierra en los cuales los hombres salen a las ciudades y
pueblos a trabajar en minas o empleos urbanos junto a los hijos que buscan educarse.
Las mujeres se quedan entonces solas, administrando el bien más pobre de la familia
(De la Cadena 1991; Deere y León 2000). En este contexto, la adquisición de tierras y
las reubicaciones debido a proyectos mineros crea un conjunto de impactos particular-
mente desfavorables para las mujeres. Esta afirmación, sin embargo, debe ser matizada
al incluir la variable edad.
211

Camilo León
Recursos y edad
En las encuestas resalta un dato importante: mientras que una gran parte de los an-
cianos son analfabetos y han recibido, en general, pocos servicios del Estado, sus hijos
tienen en su mayoría secundaria completa y estudios técnicos. Las madres jóvenes,
particularmente, señalan haber recibido diversos programas de salud que sus madres no
tuvieron y muestran niveles educativos similares a los de los hombres.
Esta información indica que existe un cambio generacional importante en cuanto ac-
ceso a la educación y a la salud. Estos cambios son parte de un proceso más extenso de
reducción de la pobreza e incremento de los servicios a nivel nacional (INEI 2013a y
2013b). Los impactos de las reubicaciones varían entonces dependiendo de los recursos
disponibles para diferentes generaciones.
Un aspecto importante en estas diferencias generacionales son las estrategias de migra-

ción de las familias rurales. Los entrevistados señalan que parte de los hijos no viven
con sus padres en el campo sino que se ubican en las ciudades vecinas, estudiando o
trabajando. Un estudio sobre la zona señala: «dentro del grupo familiar las actividades
agrícolas y ganaderas son básicamente tareas de los mayores mientras el resto de la fa-
milia tiene otras actividades y fuentes de ingreso» (De Echave y otros 2005, p. 30). Los
hijos no se separan del todo de los padres. Mantienen relaciones económicas al enviar
remesas a sus padres directamente o a través de la banca rural que está cada vez más
presente en las ciudades intermedias.
Las diferencias de género señaladas anteriormente son menos claras entre las genera-
ciones más recientes. Como hemos mostrado, existen muchas menos diferencias en
el acceso a la educación entre mujeres y hombres jóvenes. En algunas entrevistas se
observa que incluso un grupo de hijas de los reubicados tienen hoy puestos de trabajo
en la mina. El mayor acceso de los jóvenes a la educación crea nuevas oportunidades
de empleabilidad.
Estos resultados iniciales son coincidentes con algunos de los estudios reseñados al
inicio y que plantean cómo una relocalización no puede ser comprendida sin analizar
el contexto institucional y económico regional y nacional que ofrece tanto oportuni-
dades como obstáculos al desarrollo de las familias (Gaetano 2008; United Nations
1991). Adicionalmente se evidencia la importancia de estudiar los cambios en recursos
y habilidades de las personas a lo largo de diferentes generaciones (Poertner, Junginger
y Müller-Böker 2011). En el caso peruano la expansión del Estado y sus servicios ha
ayudado a reducir diferencias de género y ocupacionales que reducen la vulnerabilidad
de las mujeres del campo en un contexto de pérdida de tierras y reubicación y aumen-
tan sus posibilidades de inserción en el mercado laboral.
212

Una particularidad de las reubicaciones mineras es que estos proyectos cuentan con
importantes recursos para dotar a los desplazados de empleo, obras de desarrollo y di-
versas medidas que pueden promover su desarrollo. Las poblaciones que actualmente
negocian sus tierras con los nuevos proyectos mineros, saben que no existen los me-
canismos expropiatorios como los que sufrieron los pobladores de Tintaya. Por ello
negocian condiciones mucho más favorables que incluyen no solo tierras agrícolas,
sino viviendas cerca de la mina, empleo permanente para los hijos de los reubicados,
contratación obligatoria a empresas locales, diversos proyectos de desarrollo y, sobre
todo, un alto precio por cada hectárea.
En este nuevo contexto, la reubicación por minería en el Perú tiene la posibilidad de

convertirse en una importante fuente de desarrollo para los reubicados. Para ello estos
proyectos deben enfocarse como programas de desarrollo de largo plazo en los cuales
se consideren medidas especiales que permitan la participación en los beneficios de
las personas que se encuentran en situaciones de mayor vulnerabilidad, especialmente
mujeres y ancianos.
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Camilo León
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214

¿HACIA UNA ECONOMÍA VERDE EN EL
CONTEXTO DEL DESARROLLO SOSTENIBLE
Y DE LA ERRADICACIÓN DE LA POBREZA?
REFLEXIONES DESDE EL PERÚ
DESPUÉS DE LA COP 20
Manuel Glave y Karla Vergara
Antecedentes y contexto
Uno de los mayores desafíos que enfrenta la humanidad es la erradicación de la pobreza

en un contexto de cambio climático1, tal como se evidenció en los debates y conclusio-
nes de la Conferencia de las Naciones sobre el Desarrollo Sostenible (Río+ 20, 2012) y
la Conferencia de las Partes (COP 20) de la Convención Marco de las Naciones Unidas
sobre Cambio Climático, Lima 2014. En el seno de la Organización de las Naciones
Unidas se ha promovido enmarcar este debate con la propuesta de una economía verde,
a fin de fortalecer los vínculos entre las dimensiones económicas y ambientales, con la
expectativa puesta en lograr simultáneamente las metas en términos de inclusión social,
mejora del bienestar humano y generación de empleo. Asimismo, desde su dimensión
ambiental y dentro de un contexto de cambio climático, enverdecer la economía redu-
ciría los riesgos futuros, los impactos por la escasez de agua y pérdida de servicios eco-
sistémicos si se pone como meta limitar el aumento máximo de la temperatura global a
2°C2 a través de innovaciones ecoeficientes y la reducción de emisiones.
Durante el contexto de la crisis económica-financiera del 2008 nació desde el Progra-

ma de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), el concepto de economía
verde como una propuesta de cambio al paradigma económico vigente. Según el PNU-
1 Ver Documento final de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible
(RIO+20) (Naciones Unidas 2012) y el Report of the Ad Hoc Working Group on the Durban Platform
for Enhanced Action (Naciones Unidas 2014).
2 Ver el Reporte del Panel de Expertos a la Segunda Reunión Preparatoria del Comité de la Conferencia
de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible (Naciones Unidas 2011).
215

Manuel Glave / Karla Vergara
MA, una economía verde es aquella que «mejora el bienestar del ser humano y la equi-
dad social, a la vez que reduce significativamente los riesgos ambientales y las escaseces
ecológicas» (UNEP 2011). Entonces, el modelo económico actual, contaminante y de
un uso ineficiente de recursos denominado modelo «marrón», debe ser reemplazado
por uno más limpio, con menor emisión de carbono a la atmósfera y de un uso eficien-
te de los recursos del planeta, que permita el crecimiento de la producción, el empleo y,
simultáneamente, la reducción de la pobreza. De este modo, el objetivo de la economía
verde es ser una herramienta que contribuya al desarrollo sostenible.
En el documento final de la Conferencia «Río + 20», se plantea a la economía verde

como uno de los instrumentos más importantes disponibles para lograr el desarrollo soste-
nible y enfrentar simultáneamente la pobreza, la seguridad alimentaria y la seguridad
energética. Para ello se requiere de la construcción de una visión compartida transna-
cional que permita a las economías y sociedades, a nivel global, afrontar los desafíos cla-
ves. No obstante, esta visión compartida no constituye un conjunto de normas rígidas,
pues considera los contextos y prioridades nacionales en la búsqueda de alternativas de
política hacia el desarrollo sostenible.
A continuación se brindan algunas consideraciones teóricas alrededor del concepto de

economía verde, para luego presentar lo que consideramos como los principales desa-
fíos a enfrentar desde la realidad y la experiencia del Perú y de las sociedades andino -
amazónicas en una perspectiva global. Por último se presenta el camino que ha iniciado
el Perú dentro de este contexto y se reflexiona sobre si existe a nivel sectorial y nacional
una visión compartida para el cumplimiento de los retos planteados en los documentos
finales de Río+ 20 y la COP 20.
Consideraciones teóricas alrededor del concepto de economía verde
El término «economía verde» fue mencionado por primera vez en el título del texto del
Profesor David Pearce (1989) Blueprint for a green economy (Guía para una Economía
Verde). El término fue utilizado por Pearce solamente para resaltar la importancia que
tiene la valorización del medio ambiente para la toma de decisiones de los agentes eco-
nómicos con el fin de lograr el desarrollo sostenible.
Es recién a partir de la crisis del año 2008/2009 cuando se introduce una nueva inter-
pretación acerca del «enverdecimiento» de la economía. En el año 2009, Stern y Ed-
enhofer (2009) presentaron a los países del G20 un documento con recomendaciones
de política para la crisis económica donde proponen planes de recuperación «verdes».
Para los autores, la crisis económica actual debe tomarse como una oportunidad para
afrontar la crisis climática en ascenso. Las políticas económicas deben tener el objetivo
216

¿Hacia una economía verde en el contexto del desarrollo sostenible y de la erradicación de
la pobreza? Reflexiones desde el Perú después de la COP20
de minimizar los costos futuros de la crisis climática. Estas deben implementarse en

dos fases. Primero para reactivar la demanda agregada hay que realizar inversiones de
corto plazo que además estén orientadas a maximizar la eficiencia energética, la infraes-
tructura necesaria para reducir emisiones de CO2 y a mercados de tecnologías limpias.
Luego, con miras al mediano y largo plazo, seleccionar proyectos bandera, invertir en
investigación y desarrollo e incentivar inversiones que favorezcan al crecimiento econó-
mico con bajas emisiones de CO2.
La economía verde, al definirse conceptualmente como una herramienta que contribuya

al desarrollo sostenible, debe ser compatible con la definición de este último. Original-
mente, el concepto de desarrollo sostenible se refiere a los límites físicos del crecimiento
y el uso de los recursos naturales y el medio ambiente (Barrantes 1993) y está orientado
a satisfacer este crecimiento económico junto con la mejora de la calidad de vida o la
búsqueda de mantener un nivel de bienestar que no empeore con el tiempo, o que al
menos sea constante. Esto implica que el crecimiento estaría condicionado a los niveles
de bienestar futuros al menos tan buenos como los actuales. Para lograrlo, se asume
que el progreso tecnológico es capaz de sustituir el uso de capital natural por capital
fabricado por el ser humano.
Dentro del marco conceptual de la economía neoclásica la utilización de ciertos recur-

sos o servicios ecosistémicos necesarios en el proceso productivo no son contabilizados
como costos. Así, recursos naturales y servicios del medio ambiente no tienen un valor
asignado que represente la importancia que significan para el bienestar de las personas,
por lo cual no son considerados en la toma de decisiones de los agentes económicos.
Esta ausencia provoca decisiones ineficientes para el bienestar de la sociedad y provo-
can el detrimento del medio ambiente.
Frente a esta situación, lo que persigue el concepto de economía verde es compensar

las imperfecciones de mercado y los sesgos en los precios relativos existentes a través de
la inversión en sectores que sean menos perjudiciales con el medio ambiente, incenti-
vando al mercado a optar por estas alternativas, con un esfuerzo paralelo de los Estados
en la mejora de su política fiscal y monetaria. Para ello será necesario definir qué tan
«verde» es una industria o proceso con respecto a una situación base definida como
un nivel de contaminación actual. Entonces, el grado de «enverdecimiento» se medirá
como una distancia relativa de las nuevas inversiones respecto a esa situación base. Esta
situación base es un concepto dinámico cuya modificación dependerá de los objetivos
que se quieran lograr. Por lo tanto, para determinar a qué industrias destinar recursos
es necesario establecer estándares claros sobre cuánto y cómo definir la minimización
de los impactos ambientales.
217

Desafíos para el enverdecimiento de la economía global en un contexto de

cambio climático
La aplicación de la economía verde como instrumento para alcanzar el desarrollo sos-

tenible y los objetivos de erradicación de la pobreza, seguridad alimentaria y seguridad
energética en un contexto de cambio climático, enfrenta una serie de desafíos que des-
de el Perú y América Latina consideramos imprescindible abordar de manera concerta-
da a nivel global. A continuación se presentan algunas reflexiones acerca de los desafíos
de política que se enfrentan para lograr los objetivos planteados.
i. Crisis y estrés hídrico y adaptación al cambio climático
Esta situación presenta un gran desafío para el objetivo de incrementar la «ambición

climática»3 propuesta en la COP20. Los sistemas agroalimentarios están enfrentando
de manera dramática los desafíos del estrés hídrico y la desertificación. A pesar de algu-
nos esfuerzos preliminares, aún no se ha podido implementar de manera general y efi-
ciente el pago por los servicios ambientales hidrológicos que se generan en las cabeceras
de las cuencas hidrográficas. Por otro lado, no existe un sistema de información inte-
grado que permita a todas las entidades del Estado conocer la realidad de los recursos
hídricos para determinar la factibilidad de las diferentes actividades productivas y de
consumo que aprovechan los recursos hídricos. Más aún, la información y metodología
actual para el cálculo de los balances hídricos a nivel de cuenca no contempla todas las
fuentes de agua por falta de mediciones actualizadas, lo que a su vez dificulta la fiscali-
zación del uso de los recursos.
Además, es evidente la necesidad de construir nuevos marcos institucionales para la

gestión integrada de los recursos hídricos. La gestión integrada implica la construc-
ción de plataformas inclusivas y participativas de todos los actores de las cuencas; éstas
son fundamentales si es que los países quieren alcanzar un sendero de crecimiento
sostenible en el marco de una economía verde (Pochat 2008). Este es un proceso aún
en construcción; existe una legislación al respecto que promueve la participación del
conjunto de actores involucrados y busca construir un sistema de gestión que permita
optimizar el uso de los recursos hídricos en las diferentes actividades productivas, de
consumo, sobre todo en las ciudades, y en la generación de hidroenergía. No obstante,
la aplicación de estas leyes y normas en los distintos niveles de gobierno y contextos
nacionales, no es una realidad concreta.
3 Se refiere a las inversiones y la cooperación para proyectos en temas de eficiencia energética, energías
renovables, manejo sostenible de la tierra, agricultura sostenible, entre otros.
218

Ante el creciente estrés hídrico, en los países en desarrollo y, en particular, en los países
andino - amazónicos, hay experiencias que muestran cómo las economías campesinas
pueden y están logrando adaptarse con éxito a los cambios climáticos (Llosa, Pajares y
Toro 2009). Prueba de ello es que han adecuado sus técnicas de producción a la conser-
vación de especies y manejo de cultivos en diferentes pisos altitudinales en los Andes.
En general, el desafío está en evaluar las condiciones hídricas y climáticas a nivel local,
donde se ubican las poblaciones más vulnerables, y en el desarrollo de capacidades de
los gobiernos locales para la implementación de planes y proyectos que potencien las
adaptaciones espontáneas. El Fondo de Adaptación y el Plan Nacional de Adaptación
deben promover la investigación de la variabilidad climática en localidades rurales de
los Andes y Amazonía peruana, y centrar su apoyo en las realidades locales más pobres
y vulnerables a los efectos del cambio climático, en especial a los impactos de los even-
tos climáticos extremos que ponen en riesgo la seguridad alimentaria.
ii. Economía indígena y campesina, economía empresarial y desarrollo
En los países andino-amazónicos existen diversas experiencias que muestran cómo las
comunidades indígenas y nativas han sido capaces de conjugar el cuidado de especies
forestales y el desarrollo productivo (Llerena y otros 2010). El caso de la Reserva Co-
munal Yanesha en la Selva Central del Perú, es uno de los pocos ejemplos en bosques
tropicales en el mundo donde pueblos indígenas han alcanzado un nivel de manejo
forestal sostenible. En contraste, el aprovechamiento empresarial de la actividad agrí-
cola ha puesto énfasis en la producción de cultivos ligados a mercados más rentables y
dinámicos. De igual manera, ha buscado aumentar los rendimientos de cada hectárea
de suelo para poder maximizar sus ingresos.
Estos dos sistemas de producción, además de presentar un mundo con fracturas socia-
les, expresan las tensiones que afronta la actividad productiva en la Amazonía peruana
en el tránsito hacia una economía verde. Entre los principales problemas que se enfren-
tan están el desempleo, la pobreza rural extrema y los procesos de degradación ambien-
tal inducidos por la agricultura migratoria y los proyectos de producción de gran escala
sin una planificación adecuada. Y una de las dinámicas más importantes que enfrentan
los diferentes productores es la ampliación de las actividades ilegales. La tala ilegal, la
expansión de la coca y la minería ilegal aurífera no solo representan riesgos ambientales
en la Amazonía peruana por la pérdida de bosque y contaminación de agua, si no que
implica la movilización forzosa de poblaciones indígenas de sus territorios e imagina-
rios, y el perjuicio de su seguridad alimentaria. Además involucra otras actividades ilí-
citas como la trata de personas y prostitución que llevan al detrimento de la condición
humana de las poblaciones. Esta situación es uno de los problemas principales a los que
el Perú tiene que hacerle frente para lograr un desarrollo sostenible.
219

Por otro lado, la economía campesina si bien ha logrado disminuir los impactos de
su actividad en términos de emisiones y, a la vez, ha mostrado ser capaz de adaptarse
al cambio climático, por lo general todavía no ha obtenido una rentabilidad adecua-
da que permita a sus miembros alcanzar un nivel de desarrollo deseable (Santa Cruz
2002), siendo un reto por enfrentar todavía la proyección de experiencias locales a
economías de escala. Sin embargo hay experiencias relevantes, como la iniciativa Sierra
Productiva en los Andes peruanos, donde a partir de la combinación de conocimientos
tradicionales (ofrecidos por técnicos campesinos llamados en quechua como Yachachiq
los conocedores o sabios) con tecnologías modernas se ha logrado no solo generar
mayores ingresos para las familias campesinas sino también conservar el patrimonio
natural. Así mismo, en los países andinos se ha potenciado la producción campesina a
través de cadenas productivas que articulan a los pequeños productores con el mercado
nacional e internacional.
Por otra parte, si bien la agricultura empresarial resulta rentable, su contribución a la

satisfacción de las necesidades alimentarias locales es insuficiente, convirtiendo así al
país productor en un exportador de alimentos y limitando la disponibilidad de estos
en el ámbito local. De otro lado, tampoco ha mostrado ser eficiente en el cuidado del
ambiente allí donde no existen adecuados mecanismos de control como la fijación de la
tarifa del agua. Un ejemplo es el bajo o nulo costo del agua (como en la mayoría de los
valles de agro exportación no tradicional en la costa peruana) y el mal aprovechamiento
del recurso a pesar de su escasez (como en el caso de la agricultura del arroz en la costa
norte del Perú).
Las experiencias señaladas anteriormente constituyen una contribución muy concreta

desde los Andes y la Amazonía peruana, que vale la pena rescatar a nivel nacional,
regional y global en el proceso de transición hacia una economía verde y de construc-
ción de un nuevo paradigma de desarrollo sostenible con baja emisión de carbono. La
diversidad cultural es condición necesaria para la conservación de la biodiversidad, por
ello es necesario recuperar y consolidar los conocimientos y tecnologías tradicionales,
articulándolas con las tecnologías modernas, tal como se viene haciendo en los países
andino - amazónicos, a pesar de no contar todavía con todo el marco jurídico e insti-
tucional, nacional e internacional, que este desafío requiere.
iii. El nuevo enfoque territorial como imperativo para el desarrollo
Para lograr un tránsito efectivo hacia una economía verde y al desarrollo sostenible, es
necesario no solo el reconocimiento y respeto a la pluriculturalidad, sino el aprovecha-
miento adecuado de todo su potencial. Para ello, una primera cuestión es garantizar la
integridad, seguridad y desarrollo de las poblaciones campesinas y nativas, y de los pue-
blos originarios, de sus actividades (pesca, caza, recolección, agricultura, entre otras),
220

así como de sus territorios. Asimismo, se debe garantizar la protección de las reservas
territoriales y de las Áreas Naturales Protegidas como parte de una política de gestión
territorial.
En última instancia los dilemas del desarrollo sostenible requieren que los países defi-
nan con claridad las reglas de acceso y uso de los recursos naturales, para lo cual deben
consolidar los diferentes instrumentos disponibles para otorgar mayor seguridad de te-
nencia a los productores, así como optimizar el aprovechamiento de largo plazo de los
recursos (The World Bank 2008). En ese sentido, las políticas relacionadas a la gestión
territorial son precondición del lanzamiento de una economía verde, de tal manera
que las múltiples actividades económicas se desarrollen de manera compatible con una
visión compartida del uso del territorio.
En la región de América Latina se viene trabajando desde hace más de una década en
el enfoque del desarrollo territorial rural (DTR), integrando la transformación produc-
tiva (competitividad) con la transformación institucional (descentralización y demo-
cracia) y la gobernanza ambiental (conservación del capital natural a través del proceso
de ordenamiento territorial y sus instrumentos). Los países miembros de la Organiza-
ción del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA) han implementado con bastante
éxito los primeros ejercicios participativos de zonificación y planes de ordenamiento
territorial en los ecosistemas de bosques tropicales. En el caso de la Amazonía peruana,
la Región San Martín es uno de los pocos ejemplos donde un instrumento de plani-
ficación como la Zonificación Ecológica Económica es parcialmente utilizado como
insumo en la toma de decisiones tanto a nivel provincial (meso) como a pequeña escala
(micro). El escaso uso de los instrumentos de ordenamiento territorial hace evidencia
de la prevalencia de dos desafíos: 1) ¿Cómo asegurar que los instrumentos del orde-
namiento territorial sean consultados en la toma de decisiones sobre el territorio? 2)
¿Cómo gestionar el territorio de manera que los territorios de comunidades y sus usos
sean compatibles con el desarrollo de proyectos de inversión en industrias extractivas
e infraestructura?
iv. Cambio de uso de la tierra y matriz energética
El valor añadido de la economía verde, como un nuevo paradigma para alcanzar el

desarrollo sostenible está, fundamentalmente, en la gestión del territorio para un mejor
aprovechamiento de los recursos y distribución de los sistemas productivos de modo
de reducir los efectos del cambio climático y, a la vez, cumplir con objetivos de desa-
rrollo local, contribuyendo a la erradicación de la pobreza y a la seguridad alimentaria
y conservando la diversidad biológica en el marco del uso sostenible de los recursos
naturales.
221

Entre estos recursos se encuentra la tierra. El uso adecuado de la tierra incrementa la

producción y, al mismo tiempo, disminuye la degradación del suelo y las emisiones de
dióxido de carbono. Sin embargo, existen algunos conflictos entre el uso de la tierra y
los objetivos intermedios que buscan alcanzarse en el tránsito hacia una economía ver-
de. Tal es el caso de la acelerada expansión de la producción de agro biocombustibles.
El balance energético que poseen los biocombustibles es notablemente mayor que el de los
combustibles fósiles. De esta manera, algunos países fomentan su uso para disminuir las
emisiones de CO2 y a la vez dinamizar la economía de los lugares en los que se producen.
Sin embargo, se presenta un conjunto de posibles efectos colaterales. Entre los más resal-
tantes están la concentración de la tierra y algunos problemas con la seguridad alimentaria
(Conforti 2011). El primer efecto es resultado de los incentivos propuestos. Una actividad,
con rendimientos de escala creciente y con un mercado amplio llevará, necesariamente, a la
búsqueda y expansión de mayores cantidades de tierra. El resultado lógico del mercado será
una concentración de tierras, —que ya se está produciendo— limitando así el desarrollo
de aquellos que no puedan acceder a este factor de producción. Existen evidencias de que
el corolario, además del crecimiento económico, es la degradación de los suelos con una
creciente desigualdad que da origen a nuevos conflictos sociales.
No menos importante, por otro lado, es que la especialización productiva y la concen-

tración de la propiedad de la tierra están generando la pérdida de biodiversidad, el au-
mento de la pobreza rural, y afectando la seguridad alimentaria. El hecho que se destine
el suelo para la producción de combustibles genera, necesariamente, un aumento del
costo de oportunidad para la producción de alimentos. Ello implica una reducción en
la producción de alimentos y/o, en algunos casos, una disminución de la masa forestal
para ampliar la frontera agrícola. En cualquier caso, este proceso ya comienza a poner
en jaque la disponibilidad alimentaria a nivel global.
La elección de un patrón óptimo de consumo y producción, con la consecuente diver-

sificación de la matriz energética, permitirá reducir la explotación de recursos como los
combustibles fósiles. No obstante, la demanda por energía seguirá en aumento. Si los
procesos actuales de generación de energía se mantienen, incluso bajo esta senda ópti-
ma de consumo y producción, los GEI seguirían aumentando. Entonces, es necesario
un cambio de las tecnologías usadas para la producción de energía. La dependencia del
uso de combustibles fósiles como el carbón y el petróleo y otros recursos no renovables,
es insostenible por la contaminación que generan y por su eventual agotamiento.
Se debe desarrollar un proceso paulatino pero sostenido para cambiar la dependencia

de los combustibles fósiles y de formas de producción de energía contaminantes. Esto
implica el aumento de la participación de energías renovables y, como consecuencia de
ello, el cambio de la matriz energética. Sin embargo, y dado que estos cambios aún se
222

vienen dando a una velocidad muy lenta, inclusive en países de altos niveles de ingreso,
es necesario contar con una estrategia escalonada, iniciando por la renovación del par-
que automotor y una política de ordenamiento del transporte.
v. Patrones de consumo y producción
En la Cumbre de Río 92 hubo un consenso entre los Jefes de Estado y de Gobierno en

señalar en forma inequívoca que las causas de la crisis ambiental estaban en los patrones
de producción y consumo dominantes (Naciones Unidas 1992). Desde entonces, los
patrones de consumo y producción continúan siendo insostenibles. Una dinámica de
explotación intensiva en capital y en la degradación del capital natural es el proceso
mediante el cual los países desarrollados han generado la riqueza que poseen ahora y,
todo parece indicar que es, básicamente, el mismo camino que los países en desarrollo
estamos siguiendo hasta hoy. A pesar de que en los próximos 25 años la población
mundial y los ingresos crecerán a una menor tasa que en décadas pasadas (The World
Bank 2009), esta dinámica de consumo y de producción se incrementará rápidamente
debido a una mayor demanda de productos alimenticios, energía, agua, y al aumento
de desechos sólidos y químicos. Además de ser un sistema insostenible, la actual senda
de crecimiento económico crece paralela al aumento de los gases de efecto invernadero
(GEI), el principal causante del calentamiento global.
Las causas de la crisis económica y financiera actual en los países desarrollados hay que
encontrarlas precisamente en los patrones de consumo imperantes. Esto presenta una
oportunidad para que tanto consumidores como productores cambien sus prácticas a fin
de estar en condiciones de transitar hacia sociedades con baja emisión de CO2. Frente
a ello, diversos productores están aumentando su capacidad de almacenamiento virtual
y mejorando la logística en los modelos de producción, mientras que los consumidores
buscan productos más multifuncionales y en algunos casos, ecoamigables. En este proce-
so ya se puede observar un diferencial en el pago por productos orgánicos, ecoamigables o
«verdes» frente a productos contaminantes. Los casos del banano y café orgánico (Tudela
2007), los diferentes ejemplos de certificación de productos forestales provenientes de
bosques tropicales manejados de manera sostenible son algunos ejemplos de este proceso.
Estos cambios en los patrones de producción y consumo deben estar orientados a dismi-
nuir los niveles de pobreza y desigualdad a través del consumo de bienes y servicios que
logren satisfacer sus necesidades pero utilizando la menor cantidad de recursos.
Políticas económicas «verdes» y desigualdad
Tanto por la ausencia de un sistema de seguimiento y evaluación, así como por la

inexistencia de una estrategia integral de crecimiento verde en la economía peruana,
223

es difícil aproximarnos al potencial efecto de políticas verdes en la dinámica de la

desigualdad social y económica en el Perú. Sin embargo, a continuación presentamos
algunas consideraciones que pueden ser un punto de partida para analizar la relación
entre el enverdecimiento de la economía y la equidad.
Una primera consideración al respecto está relacionada a la Estrategia de Mitigación y

Adaptación al Cambio Climático, en la cual, basado en el planteamiento de una eco-
nomía verde, se promueve la búsqueda de alternativas energéticas en los diferentes sec-
tores de la economía. Así, sobresalen dos proyectos de alcance nacional recientemente
implementados en el sector vivienda, como son el de «Viviendas con muros trombe
o de calefacción solar», y el proyecto de «Instalaciones con energía renovable», ambos
implementados por la Dirección Nacional de Construcción y la Oficina de Medio Am-
biente del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, el Servicio Nacional
de Capacitación de la Industria para la Construcción (SENCICO), y SEDAPAL.
La implementación de estas iniciativas se da sobre todo en el ámbito rural, pero su efi-

ciencia y eficacia no pueden ser analizadas sea porque las actividades no han sido moni-
toreadas por el Estado, no se dispone de información pública sobre el monitoreo o por-
que son muy recientes en su implementación. A modo de ejemplo, podemos ilustrar
dos casos: en el año 2008, la Dirección Nacional de Defensa Nacional del Ministerio
de Vivienda, Construcción y Saneamiento llevó a cabo el proyecto «Muro Calefactor
Inca», o «Muro Trombe», con el objetivo de mejorar las condiciones de habitabilidad
de las viviendas de las familias expuestas a heladas meteorológicas y promover el uso
de tecnologías alternativas de calefacción, a través de este sistema pasivo de recolección
de energía solar. Las áreas intervenidas fueron las zonas andinas y alto andinas de los
departamentos de Arequipa, Cusco, Huánuco, Huancavelica, Apurímac, Pasco, Junín,
Puno, Moquegua, Tacna y Ayacucho. En estas zonas se tiene una alta tasa de mortali-
dad en la población de niños menores de cinco años y ancianos con la ocurrencia de
heladas meteorológicas. Los centros poblados seleccionados pertenecían a los distritos
considerados en el «Mapa de Pobreza de FONCODES» y el Sistema de Selección y
Focalización de Hogares - SISFOH, con la calificación de pobreza y pobreza extrema
(quintiles 1 y 2). Se desconoce cuán exitosa fue, o continúa siendo, la aplicación de esta
tecnología en dichas zonas y si hay un número mayor de beneficiarios.
Por otro lado, a través del decreto legislativo 1002, Ley de Promoción de la Inversión
en Generación de Electricidad con el uso de Energías Renovables (2008), se promueve
el aprovechamiento de los Recursos Energéticos Renovables (RER) para mejorar la
calidad de vida de la población y proteger el medio ambiente, mediante la promoción
de la inversión en la producción de electricidad. Así, a fines de 2014, OSINERMING
a través de subasta pública seleccionó a Ergon Perú como la empresa encargada de
proveer electricidad, a través de paneles fotovoltaicos, a localidades que actualmente
224

no se encuentran conectadas a la red eléctrica en las zonas norte, centro y sur del país.
Se estima que cerca de medio millón de familias podrían ser beneficiadas a través de la
electrificación de viviendas, puestos de salud y escuelas ubicadas en zonas rurales aisla-
das y en la frontera del país. De acuerdo con las bases de la subasta, la empresa deberá
instalar, operar y hacer mantenimiento por 15 años hasta 500 000 equipos fotovoltai-
cos (paneles solares). En este caso también se desconoce cuál será el impacto de estos
paneles en la mejora de la población seleccionada, pero es un proyecto que valdría la
pena seguir para evaluar el efecto social y económico de su instalación.
Límites de las políticas económicas «verdes» en el Perú
El Estado peruano, al ser uno de los firmantes de la Cumbre de Río + 20 y reconocer a

la economía verde como uno de los instrumentos fundamentales para lograr el desarro-
llo sostenible, buscó ser partícipe de la Iniciativa Alianza de Acción para una Economía
Verde (PAGE por sus siglas en inglés) promovida por Naciones Unidas. Así, a fines del
2013 fue el segundo país en ser seleccionado para recibir apoyo en su transición hacia
una economía verde. El principal objetivo de esta iniciativa en el Perú, es «contribuir
con los esfuerzos nacionales de planificación del desarrollo que permitan incorporar
el concepto de crecimiento verde en las políticas de desarrollo a través del diseño de
propuestas de políticas públicas en sectores claves de la economía que propicien el uso
eficiente de los recursos, la calidad y sostenibilidad ambiental y la creación del empleo
verde, así como los instrumentos correspondientes para su implementación».
Por el momento, la Iniciativa PAGE Perú se encuentra en una fase inicial de identifi-
cación de los elementos de base sobre los cuales se puede construir un modelo de de-
sarrollo basado en el paradigma de crecimiento verde. Esto involucra la identificación
de áreas prioritarias para el crecimiento verde en el Perú, el análisis de políticas públicas
verdes y sus impactos, identificación de grupos de intereses para la construcción de un
modelo de desarrollo verde y, por último, la elaboración de un plan de acción (2015-
2016) para la intervención de PAGE en el Perú. Sin embargo, los desafíos planteados
líneas arribas se mantienen, y varias decisiones políticas de los últimos años no parecen
encaminarse en el rumbo de la economía verde. Aquí ilustramos nuestra hipótesis con
algunos ejemplos.
En el 2009, la creación del Sistema Nacional de Gestión de Recursos Hídricos –—pla-

taforma que agrupa a todas las instituciones del sector público y usuarios que tienen
competencias y funciones relacionadas a la gestión del agua y contempla el Sistema
Nacional de Información de Recursos Hídricos—, y del Proyecto de Modernización
de la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos, vislumbraba la posibilidad de la
integración de toda información relacionada a los recursos hídricos. Sin embargo, a la
225

fecha no existe tal nivel de integración. Tampoco se tiene certeza de que las decisiones
de proyectos de inversión relacionadas a nuevos permisos de usos de agua sean tomadas
bajo una visión transectorial ni bajo consensos con los diversos actores involucrados.
Evidencia de esto es que gran parte de los conflictos sociales están vinculados al tema
de los recursos hídricos, su disponibilidad y calidad. En 2014, el ex Secretario General
de la ANA detalló que en la institución existían alrededor de 600 expedientes en cartera
vinculados a conflictos por licencias de uso de agua, trámites de Estudios de Impacto
Ambiental (EIA), autorizaciones de obras de agua, administración de recurso hídrico,
entre otros (Barja 2014). La mayoría de estos conflictos se debe a la contraposición de
las demandas de agua de grandes empresas (agroindustrias, mineras, entre otras) con
las necesidades de agua productivas y de consumo de poblaciones.
Por otro lado, existen diversos proyectos y programas públicos, privados y de asocia-
ción público-privadas que están invirtiendo en la adaptación de poblaciones vulnera-
bles frente a la escasez de agua, variaciones de temperatura y precipitaciones, y a los
eventos extremos4. Incluso existe el Proyecto «Inversión Pública y Adaptación al Cam-
bio Climático» (IPACC)5 donde trabajan en cooperación el Ministerio de Economía
y Finanzas (MEF), el Ministerio del Ambiente (MINAM) y el Ministerio de Agricul-
tura (MINAG) para incorporar en el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP)
criterios de adaptación al cambio climático y apoyar a los formuladores y evaluadores
de proyectos de inversión pública en su implementación. El aún componente relega-
do es la investigación de la condiciones hídricas y las variaciones de las condiciones
climáticas que permitan identificar los impactos futuros en los sistemas de vida de las
poblaciones vulnerables. Con esta información se puede determinar con mayor exacti-
tud cuáles son las prácticas de adaptación más adecuadas para que estos sistemas sean
resilientes frente a las variaciones futuras.
Por tanto, superar la crisis y estrés hídrico que enfrenta y enfrentará el Estado en un
contexto de cambio climático, no depende del contexto económico, depende de una
decisión política. Una decisión que impulse a las leyes y sistemas ya existentes a con-
cretar los objetivos para los que fueron creados. Una decisión política que promueva
proyectos con consensos multisectoriales y con todos los actores involucrados, y que
continúe incentivando los proyectos de inversión pública relacionados a la reducción
de la vulnerabilidad y la potenciación de la adaptación frente a las variaciones del clima.
4 Ver Inventario Nacional de Buenas prácticas de adaptación al cambio climático (MINAM - Ministe-
rio del Ambiente).
5 El proyecto se ejecuta por encargo del Ministerio Federal de Medio Ambiente, Protección de la Natu-
raleza, Obras Públicas y Seguridad Nuclear (BMUB) de Alemania, con fondos procedentes de la Iniciativa
Internacional de Protección del Clima (IKI).
226

Por otro lado, la política macroeconómica en el Perú, en particular en lo que concierne

a la Amazonía peruana, no evidencian los objetivos de la economía verde. La mayoría
de proyectos de inversión y planes de promoción impulsados por el Estado con aso-
ciación de la empresa privada (centrales hidroeléctricas, carreteras, lotes petroleros,
plantaciones agroindustriales, entre otros) no contemplan, en muchos casos, las exter-
nalidades ambientales y sociales que generan. Estas son principalmente deforestación,
pérdida de biodiversidad y reducción de la disponibilidad de recursos y detrimento de
las actividades económicas de las poblaciones amazónicas.
Al ser el Perú país Parte de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio
Climático (CMNUCC) tiene el compromiso, dentro de sus Contribuciones Naciona-
les, de tomar medidas para la reducción de las emisiones de Gases de Efecto Inverna-
dero (GEI). Uno de los sectores priorizados es el Forestal (USCUSS)6 por ser uno de
los mayores emisores de GEI (PLANCC 2013), de acuerdo al Inventario Nacional del
2010. Sin embargo, a nivel sectorial se vienen otorgando permisos para que una vez
comprobada la aptitud agrícola del suelo, se pueda hacer el cambio de uso de suelo de
forestal a agrícola; es decir, existe un mecanismo legal que permite eliminar la cobertura
boscosa para el desarrollo de cultivos. Un caso de fuerte debate en la actualidad es el de-
sarrollo del cultivo de palma a gran y pequeña escala, sobre todo la primera, dado que
un aproximado de 100 000 hectáreas, donde la mayoría es bosque, han sido solicitadas
para nuevos proyectos por grandes empresas que ya han generado deforestación a través
de sus plantaciones agroindustriales. La producción de palma a pequeña escala también
necesita ser analizada, debido a que su expansión también puede llevar a la reducción
de los montes y bosques dentro de las parcelas, incluso en comunidades nativas, y a la
migración a tierras con bosque para el desarrollo del cultivo.
Asimismo, la escasez de proyectos de inversión y de promoción adecuados para el

ámbito amazónico y su población permite la expansión de actividades ilícitas. Los
beneficios de los proyectos de promoción de cultivos alternativos y de otros tipos de
inversión no superan las ganancias que se obtienen del cultivo de coca y la minería
ilegal aurífera, y por ello las personas están dispuestas a trabajar en estas actividades a
pesar de las condiciones de inseguridad.
En el caso de la economía campesina, en los últimos años se viene experimentando un

clima de promoción de los cultivos nativos para su inserción al mercado. Esto ha gene-
rado en muchos casos la revaloración de los conocimientos y tecnologías tradicionales,
así como la inserción de tecnologías escalonadas para la preservación de ecosistemas y
aprovechamiento del agua. Sin embargo, la introducción y promoción de cultivos na-
tivos al mercado también tiene efectos negativos. Tal es el caso de la quinua, donde el
6 Al sector Forestal se le denomina USCUSS (Uso de Suelo, Cambio de Uso de Suelo y Silvicultura).
227

Perú se ha colocado como el primer productor, pero tiene competidores en los mismos
países que son su mercado; incluso los pequeños productores compiten con los grandes
productores a nivel nacional. A su vez, la demanda y precios del mercado ha generado
un detrimento del autoconsumo de quinua en los productores y en el mercado local,
generando problemas de seguridad alimentaria y excedentes de producción. Esta si-
tuación permite cuestionar la sostenibilidad de la cadena de la quinua y de cualquier
cultivo nativo que quiera ser integrado al mercado como alternativa frente a la pobreza.
Muestra la necesidad de un enfoque integrado que no solo revalore e incentive la pro-
ducción de cultivos nacionales, sino que también tome en cuenta temas de seguridad
alimentaria, desarrollo de capacidades, patentes, mercado, entre otros, para ser real-
mente una alternativa de desarrollo.
Gran parte del origen de los desencuentros sectoriales en la toma de decisiones sobre el
territorio peruano, se debe a la inexistencia de una concepción integral del territorio a
nivel del Estado y de una institución que lo contemple como tal. Así tenemos a nivel
estatal una multiplicidad de instrumentos (planes de acondicionamiento territorial,
planes de desarrollo, planes de adecuación, planes de ordenamiento territorial, entre
otros) que son elaborados y aplicados de acuerdo a los criterios de cada nivel de gobier-
no (regional, provincial y distrital), y cuyos resultados no han tenido efectos eficaces en
la toma de decisiones sobre el territorio ni en la reducción de la degradación ambiental
y los conflictos socioambientales.
Frente a ello, el Foro del Acuerdo Nacional formuló la Política de Estado número 34,
denominada Ordenamiento y Gestión Territorial7, que busca impulsar este proceso a
través del conocimiento y la investigación de la diversidad del territorio y la sostenibi-
lidad de sus ecosistemas; en la articulación intergubernamental e intersectorial; en el
fomento de la iniciativa pública y privada; y en la promoción del diálogo, la participa-
ción ciudadana y la consulta previa a los pueblos originarios.
La Política 34 parece ser la respuesta a los dos desafíos planteados. No obstante, en el

mismo año que se creó esta, año 2013, el Ejecutivo comenzó a emitir un conjunto de
paquetes de normas con el fin de promover mayor inversión que flexibilizan y limitan
los instrumentos e instituciones relacionadas a la gestión territorial y ambiental. La ley
302308, aprobada en junio de 2014, señala que los futuros Planes de Ordenamiento
Territorial (POT) no definen ni tienen un carácter vinculante respecto a los usos en el
territorio nacional, quitando relevancia a todo el proceso de OT y a la capacidad de
decisión de los gobiernos regionales y locales sobre sus territorios. Por otro lado, esta
7 Acta de la reunión Nº 106 del Foro del Acuerdo Nacional. 24 de setiembre de 2013.
8 Ley 30230. Ley que establece medidas tributarias, simplificación de procedimientos y permisos para
la promoción y dinamización de la inversión en el país.
228

ley también vulnera las tierras de comunidades, dado que a través de «procedimientos
especiales» se puede expropiar las tierras para entregarlas a las compañías mineras, pe-
troleras, proyectos de infraestructura y grandes inversionistas. Por tanto, este paquete
de normas limita la capacidad de la Política 34 de vencer los desafíos planteados.
En la Cumbre de Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible llevada a cabo en Nue-

va York en setiembre de 2015, el Perú entregó a la Secretaría de la CMNUCCC el
documento de las Contribuciones Previstas y Determinadas a Nivel Nacional. Princi-
palmente estas contribuciones tienen que garantizar que el crecimiento económico del
país se realizará con menores emisiones de CO2 bajo mecanismos que permitan opor-
tunidades de negocio y una ubicación en el mercado bajo la estrategia de la economía
verde. Sobre la base del Inventario Nacional de emisiones de GEI del 2010, el Perú ha
priorizado cinco sectores en el diseño de acciones nacionales para la reducción de GEI:
Energía, Transporte, Agricultura, Residuos Sólidos y USCUSS (Uso de Suelo, Cambio
de Uso de Suelo y Silvicultura). La Contribución Nacional incluye el diseño de Medi-
das de Mitigación Apropiadas para cada País (NAMA, por sus siglas en inglés) en los
sectores: residuos sólidos, transporte, industria, energía, edificaciones y agricultura9.
Asimismo, a fines de 2014 se culminó el Primer Informe Bienal de Actualización del

Perú (BUR, por sus siglas en inglés) (MINAM 2014). Este presenta, entre otras cosas,
el Inventario Nacional de Gases de Efecto Invernadero (INGEI) del año 2010, las
medidas de mitigación identificadas y las iniciativas de mitigación que se están desarro-
llando en el país. Así se tiene que se están llevando a cabo 90 iniciativas de mitigación
en los sectores de energía, USCUSS, procesos industriales, residuos y otros; lo que
demuestra un gran avance en el proceso de mitigación. Sin embargo, como se indicó
anteriormente, los procesos de cambio de la cobertura boscosa para el desarrollo de ac-
tividades económicas en la Amazonía peruana es una dinámica constante que continúa
generando importantes emisiones de CO2 y que hasta ahora no encuentra mecanismos
de control adecuados.
Con lo que respecta a los patrones de consumo, en la actualidad los productos «ecoami-
gables» y/o «orgánicos» tienen un nicho de consumo muy pequeño, dado que tienen
un costo mayor; y el consumidor promedio no puede permitirse este tipo consumo.
Así por ejemplo, por más que se conoce que el arroz producido en la costa peruana
desperdicia grandes cantidades de agua para su cultivo, continúa siendo uno de los
alimentos con mayor demanda dado su precio. Además, el consumo de productos
«ecoamigables» muchas veces no responde por parte del consumidor a una preocupa-
9 En LIMA COP20/CMP 10. La Contribuciones Nacionales en el Perú. <http://www.cop20.pe/sobre-

las-contribuciones-nacionales/las-contribuciones-nacionales-en-el-peru/>. Fecha de consulta: 5 de agosto
de 2015.
229

ción por el medio ambiente, sino a una idea de que son productos más sanos. En este
caso el desafío puede ser superado si hay una concientización de lo que implican estos
productos, pero también implica que estos productos sean accesibles a la mayoría de
consumidores.
Los contextos económicos y sociales, las políticas nacionales y las sectoriales eviden-
cian que aún estamos lejos de compatibilizar los intereses de la generación de empleo
e inversión, con los de la erradicación de la pobreza y condiciones mínimas para la
sostenibilidad del desarrollo. Bajo estos escenarios, mientras el Estado y los gobiernos
de turno no contemplen una visión integrada del territorio y una visión compartida de
la economía verde como herramienta para el desarrollo sostenible, los desafíos que la
economía verde plantea al Perú continuarán existiendo.

Barja, Rocío (2014). «ANA: El 90% de los conflictos por el agua se dan entre privados». Ges-
tión. Lima, 14 de enero. <http://gestion.pe/impresa/ana-90-conflictos-agua-se-dan-entre-priva-
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230

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mentos/Deforestacion-por-Palma-Aceitera-2013.pdf>. Fecha de consulta: 15 de mayo de 2015.
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CIES, julio 2007, páginas 74-79 – Consorcio de Investigación Económica y Social, Lima-Perú.
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Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action on the sixth part of its second
session, held in Bonn from 20 to 25 October 2014. Bonn Climate Change Conference - Oc-
tober 2014, ADP 2-6.
232

SOBRE LOS AUTORES
Marianne Braig. Doctora en Sociología por la Universidad Libre de Berlín. Catedrá-

tica de Ciencias Políticas de la Universidad Libre de Berlín. Miembro del Consejo del
Instituto de Estudios Latinoamericanos, de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales
en la misma casa de estudios. Estudia la segmentación de género en los mercados la-
borales y en la política social, la transformación y el desarrollo en América Latina, en
las relaciones entre América Latina y Europa, la cultura política del Estado y la gober-
nabilidad, así como las desigualdades entrelazadas e interdependientes en el contexto
global.
Sergio Costa. Doctor en Sociología por la Universidad Libre de Berlín. Catedrático en

Sociología en el Instituto de Estudios Latinoamericanos de la misma casa de estudios.
Miembro del Comité de Investigación Científica del Instituto Iberoamericano de la
Fundación de la Herencia Cultural Prusiana. Desde el 2015 es editor de la serie Entan-
gled inequalities: exploring global asymetries (Ashgate). Su investigación se concentra en
el estudio multidimensional de las desigualdades en América Latina.
Gerardo Damonte. Doctor en Antropología por la Universidad de Cornell. Profesor

del Departamento de Ciencias Sociales (Antropología) en la Pontificia Universidad
Católica del Perú. Director de la Maestría en Gestión de los Recursos Hídricos y del
Grupo de Estudios Ambiente y Sociedad (GEAS) en la misma casa de estudios. Es ade-
más Investigador Principal del Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE). Entre
sus publicaciones figuran libros y artículos sobre las dinámicas sociales vinculadas al
desarrollo extractivo global.
Francisco Durand. PhD en Ciencia Política y Economía Política, por la Universidad

de Berkeley en California (USA). Es Profesor del Departamento de Ciencias Sociales
de la Pontificia Universidad Católica del Perú. (Ciencias Políticas). Ha sido docente en
la Universidad de Texas, en Austin. Asesor y consultor en temas relacionados a grupos
de poder, mercados informales, recursos humanos, desarrollo institucional, entre otros.

Sobre los autores
Manuel Glave. Doctor en Economía por la Universidad de Illinois en Urbana-Cham-

paign. Profesor del Departamento de Economía de la Pontificia Universidad Católica
del Perú e Investigador Principal de GRADE. Especialista en desarrollo rural, econo-
mía ambiental y recursos naturales. Realiza investigaciones sobre sistemas de produc-
ción campesinos en ecosistemas de montaña y valoración económica de la diversidad
biológica y los servicios ambientales.
Barbara Göbel. Doctora en Antropología Social por la Universidad de Göttingen. Di-

rectora del Instituto Iberoamericano de la Fundación de la Herencia Cultural Prusiana.
Ha realizado investigaciones sobre campesinado, extracción y discursos identitarios en
América Latina. Actualmente conduce tres programas de investigación: desigualdades
socioecológicas en América Latina; medio ambiente, cosmovisión y uso de recursos en
las tierras altas del noroeste argentino; y la circulación del conocimiento entre campo
y ciudad.
Manuel Góngora – Mera. Doctor Iuris por la Universidad Humboldt. Profesor de la

Maestría en Estudios Interdisciplinares de América Latina en la Universidad Libre de
Berlín. Investigador posdoctoral en desigualdades.net. Ha sido investigador visitante
en la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el Instituto de las Naciones Unidas
para el Desarrollo Social, entre otros. Realiza investigaciones sobre la constitucionaliza-
ción de leyes internacionales de derechos humanos en América Latina.
Narda Henríquez. Doctora en Sociología por la École des Hautes Études en Sciences
Sociales. Profesora del Departamento de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad
Católica del Perú. (Sociología), Directora del Doctorado en Sociología y del Grupo
Interdisciplinario de Investigación en Conflictos y Desigualdades Sociales (GICO) en
la misma casa de estudios. Investigadora de la Comisión de la Verdad y la Reconcilia-
ción desde la Perspectiva de Género. Realiza investigaciones sobre la desigualdad social,
ciudadanía y movimientos sociales en el Perú.
Camilo León. Candidato a Doctor en Antropología por la École des Haute Études en
Sciences Sociales. Ha sido asesor de Relaciones Comunitarias del Ministerio de Energía
y Minas. Gerente de la empresa social Capital Group, gerente de Relaciones Comu-
nitarias de Sociedad Minera Cerro Verde y representante país de la iniciativa Clinton
Giustra para el desarrollo sostenible.
José Antonio Peralta. Ph.D. Sociologia, Universidad de Illinois, Urbana-Champaign.

Profesor en la Especialidad de Geografía y Medio Ambiente en la Pontificia Universi-
dad Católica del Perú. Realiza investigaciones sobre la globalización de la agricultura y
la alimentación, neoliberalismo, justicia ambiental, políticas de la naturaleza, turismo
sostenible, Latinoamérica con énfasis en Perú y México.
234

Sobre los autores
Verónica Schild. Ph.D. por la Universidad de Toronto. Profesora Emérita en el De-

partamento de Ciencias Políticas de University of Western Ontario. Se especializa en
el estudio de la política comparada de América Latina y en la teoría crítica contempo-
ránea, con énfasis en asuntos feministas, gubernamentalidad neoliberal y ciudadanía.
David Sulmont. Master en Sociología por la École des Haute Études en Sciences
Sociales. Profesor del Departamento de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad
Católica del Perú. (Sociología) y Director del Instituto de Opinión Pública en la misma
casa de Estudios. Especialista en técnicas de investigación y de análisis cuantitativo para
la investigación social desde una perspectiva comparada. Conduce investigaciones so-
bre el racismo y la etnicidad en el Perú y América Latina, el comportamiento electoral
y fenómenos de opinión pública.
Karla Vergara. Licenciada en Geografía y Medio Ambiente por la Pontificia Univer-

sidad Católica del Perú. Actualmente se desempeña como Investigadora Asistente del
área Recursos naturales, industrias extractivas y conflictos sociales y apoya a Manuel
Glave en el proyecto «Dinámica social y económica de la gestión territorial en la región
Loreto».
235

Se terminó de imprimir en los talleres gráficos de
T area A sociación G ráfica E ducativa
Pasaje María Auxiliadora 156 - Breña
Correo e.: tareagrafica@tareagrafica.com
Página web: www.tareagrafica.com
Teléf. 332-3229 Fax: 424-1582
Diciembre 2015 Lima - Perú
Desigualdades enstats
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Desigualdades en un mundo globalizado

Book · December 2015

Gerardo Damonte Barbara Göbel

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Evidente and Lessons from Latin America View project

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CENTRO DE INVESTIGACIONES SOCIOLÓGICAS,

Desigualdades en mundo globalizado.indd 5 22/03/2016 12:51:15 p. m.

Primera edición, diciembre 2015

Avenida Universitaria N° 1801, San Miguel, Lima 32 – Perú.

Diagramación e Impresión: Tarea Asociación Gráfica Educativa

Desigualdades en mundo globalizado.indd 6 22/03/2016 12:51:15 p. m.

Desigualdades sociales e interdependencias globales en América Latina: una

La captura del Estado en los tiempos de la globalización

Los feminismos y la construcción del Estado social neoliberal en América Latina

La política de las protestas sociales, movilizaciones y negociaciones en torno a los

Desigualdad y estructuras étnico raciales en el Perú: aportes empíricos del proyecto

No hay reciprocidad. Desigualdades interdependientes entre América Latina y

Desigualdades en mundo globalizado.indd 7 22/03/2016 12:51:15 p. m.

Extracción y naturaleza: agricultura y minería a gran escala

Reubicación de poblaciones por proyectos mineros en el Perú. Diferencias por

¿Hacia una economía verde en el contexto del desarrollo sostenible y de la

Sobre los autores 233

Desigualdades en mundo globalizado.indd 8 22/03/2016 12:51:15 p. m.

En un mundo globalizado no es posible ocultar la cruda realidad de muchos que viven

Desigualdades en mundo globalizado.indd 9 22/03/2016 12:51:15 p. m.

Existe también una abundante literatura especializada de organismos internacionales

Desigualdades en mundo globalizado.indd 10 22/03/2016 12:51:15 p. m.

2012, p. 77). En las últimas décadas, se ha enfatizando la necesidad de nuevas miradas

La profundización y generación de desigualdades ha estado vinculada a la consolida-

Las desigualdades socioecológicas adquieren nuevas dimensiones en América Latina

Desigualdades en mundo globalizado.indd 11 22/03/2016 12:51:15 p. m.

Existen diversas tradiciones y enfoques en el estudio de las desigualdades, pero un

El boom de las actividades extractivas en el Perú, aunque ha llegado a su fin, ha dado

Desigualdades en mundo globalizado.indd 12 22/03/2016 12:51:15 p. m.

El libro y la red desigualdades

En este libro podemos encontrar un hilo conductor en torno a las preocupaciones

En términos generales las desigualdades constituyen ejes estructurantes del orden

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El Instituto de Estudios Latinoamericanos (LAI) de la Universidad Libre de Berlín y

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El texto de Góngora se refiere a las desigualdades socioambientales y explica que el ac-

El estudio de Sulmont, aporta información precisa sobre el papel de la etnicidad en

Desigualdades en mundo globalizado.indd 15 22/03/2016 12:51:15 p. m.

de América Latina no solo a la agricultura, como el cultivo de la papa, sino en la mejora

El artículo de Damonte y Peralta nos muestra cómo la minería y la agricultura a gran

Por su parte, el texto de León aporta al conocimiento de los procesos de reasentamiento

Desigualdades en mundo globalizado.indd 16 22/03/2016 12:51:16 p. m.

Agradecemos, en primer lugar, las valiosas contribuciones de los autores y la colabora-

Desigualdades en mundo globalizado.indd 17 22/03/2016 12:51:16 p. m.

Ames, Patricia (1011). Discriminación, desigualdad y territorio: nuevas y viejas jerarquías en

Bebbington, A. Scurrah M y Bielich, C. (2011). Los movimientos sociales y la política de la pobre-

CEPAL (2014). Panorama Social de América Latina. Santiago de Chile: CEPAL.

Cotler Julio y Cuenca, R. (2011). Las desigualdades en el Perú. Lima: IEP.

Damonte, Gerardo (2014). El modelo extractivo peruano: discursos, políticas y la reproducción

Desigualdades en mundo globalizado.indd 18 22/03/2016 12:51:16 p. m.

Durand, Anahí (2011). La conflictividad irresuelta. Movimientos sociales: percepciones de des-

Desigualdades en mundo globalizado.indd 19 22/03/2016 12:51:16 p. m.

Tilly, Charles (2000). La desigualdad persistente. Buenos Aires: Ed. Manantial.

Wallerstein, Inmanuel (1984). El moderno sistema mundial II. El mercantilismo y la consolidación

Desigualdades en mundo globalizado.indd 20 22/03/2016 12:51:16 p. m.