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SÜDOSTASIEN aktuell - 565 - November 2003

tisch-autoritären Regimes nicht entfalten. Nach dem Sturz


Soehartos und der Sezession Ost-Timors lebten regiona-
listische und sezessionistische Bewegungen wieder auf: In
Marco Bünte Provinzen mit bereits existierenden sezessionistischen Be-
wegungen, wie in Ost-Timor, Aceh und West Papua, wur-
den Stimmen laut, die eine Unabhängigkeit von Indone-
Dezentralisierung sien forderten. Auch in Riau und Ostkalimantan formier-
ten sich 1998 Gruppen, die eine Loslösung aus dem Na-
in Indonesien tionalstaat forderten. Eine Diskussion über die zukünfti-
ge Form des indonesischen Staates war längst entfacht.
Teil 1: Auf diese Probleme antwortete die Habibie-Regierung im
April 1999 mit der Einleitung einer weit reichenden De-
Initiation und Inhalt zentralisierung1 von Politik und Verwaltung. Unter dem
Stichwort „regionale Autonomie“ (otonomi daerah) wur-
den zwei neue Gesetze erlassen, die die administrativen,
finanziellen und politischen Beziehungen zwischen Jakar-
ta und den Regionen2 neu regeln sollten. Das Gesetz sah
Gliederung:
für die Implementierung einen „Big-Bang-Ansatz“ vor: in-
1 Einleitung nerhalb eines Zeitraums von nur zwei Jahren sollten zwei
2 Dezentralisierung – ein „komplexer Begriff“ Millionen Beamte in die Regionen transferiert und vie-
2.1 Administrative Dezentralisierung le der vorher zentralistisch geregelten Bereiche dezentral
2.2 Fiskalische Dezentralisierung ausgeführt werden. Der Umsetzung dieser Politik kommt
2.3 Politische Dezentralisierung eine wesentliche Bedeutung für den Erhalt des indonesi-
3 Das historische Erbe – Zentralismus und Autoritarismus schen Nationalstaats zu. Da sich die politischen Akteu-
3.1 Der zentralistische Staatsaufbau Niederländisch re in der Phase des Übergangs zur Demokratie nicht auf
Indiens
eine völlige institutionelle Neugestaltung des Staates ei-
3.2 Die Geburt des Staates und die Diskreditierung des
Föderalgedankens
nigen konnten, stellt die Dezentralisierung überdies eine
3.3 Der junge Staat und das uneingelöste Dezentra- der umfassendsten Reformen des staatlichen Institutio-
lisierungsversprechen nensystems dar.3 Vom Erfolg der Dezentralisierung hängt
3.4 Dezentralisierung unter Soeharto: Effizienz statt es folglich ab, ob es gelingen kann, ein effizientes und de-
Demokratie, Uniformität statt Vielfalt mokratisches Staatswesen zu etablieren, die Legitimität
4 Die Dezentralisierungspolitik der Reformära: Initiation des Staates zu erhöhen und den nationalstaatlichen Zu-
und Inhalt sammenhalt zu festigen. Wenn die Dezentralisierung mit
4.1 Initiation einer Stärkung demokratischer Prinzipien und Partizipa-
4.2 Gesetz 22/1999 zur Regionalautonomie tionschancen auf lokaler Ebene einherginge, würde damit
4.2.1 Administrative Dezentralisierung: Die Ver- auch der auf der nationalen Ebene eingeläutete System-
teilung der staatlichen Aufgaben
wechsel vom Autoritarismus zur Demokratie auf subna-
4.2.2 Elemente der Politischen Dezentralisierung und
Partizipation
tionaler Ebene vollzogen und das politische System ins-
4.2.3 Die Rolle der Dorfregierungen nach Gesetz gesamt stabilisiert. Ziel dieser auf zwei Teile angelegten
22/1999 Untersuchung ist eine Analyse der indonesischen Dezent-
4.3 Fiskalische Dezentralisierung – Die neue Finanz- ralisierungspolitik. Im Mittelpunkt des ersten Teils steht
verfassung nach Gesetz 25/1999 eine Beurteilung der jüngsten Dezentralisierungsstrategie.
4.3.1 Die Verteilung der Einnahmen auf die unter- Vor dem Hintergrund der Erfahrungen mit regionaler Au-
schiedlichen staatlichen Ebenen tonomie soll der neue gesetzliche Rahmen untersucht und
4.3.2 Elemente der politischen Dezentralisierung im beurteilt werden. Im zweiten Teil sollen dann die bisheri-
Finanzausgleich ge Umsetzung der Dezentralisierung und die lokale Politik
5 Bewertung der neuen Dezentralisierungsstrategie betrachtet und eine Bilanz der Regionalautonomie gezo-
Literatur
gen werden.

1 Diese Analyse stützt sich auf meine Dissertation Bünte 2003. Im

Zentrum der Analyse steht die Frage nach den Bedingungsfaktoren


1 Einleitung einer erfolgreichen (politischen) Dezentralisierung. Analysiert wird
die Dezentralisierungspolitik und ihre Implementation in den indo-
Indonesien galt lange Zeit als eines der am meisten zentra- nesischen Großstädten Semarang (Zentraljava) und Padang (West-
lisierten Länder der Welt. Fast alle fiskalischen und admi- sumatra).
2 Unter Region wird in dieser Analyse sowohl die Provinz- als
nistrativen Entscheidungen wurden in Jakarta getroffen,
auch die Lokalebene verstanden. Bei der Verwendung des Begriffes
während den Provinzen und Distrikten kaum Spielraum „lokal“ oder „lokale Ebene“ beziehe ich mich auf die unterhalb der
zur Gestaltung der Politik zugestanden wurde. Unter Soe- Provinzebene angesiedelten Distrikte.
3 Die Auswirkungen der auf der MPR-Sitzung im August 2001 be-
harto wurde die lokale Ebene dreißig Jahre lang entpo-
schlossenen Direktwahl des Präsidenten, die Einführung einer zwei-
litisiert, zivilgesellschaftliche Organisationen wurden un-
ten Parlamentskammer (Dewan Perwakilan Daerah, DPD) und die
terdrückt. Die ethnische und religiöse Heterogenität des Bildung eines Verfassungsgerichts werden erst nach den Wahlen im
Archipels konnte sich unter der Klammer des zentralis- Jahr 2004 deutlich werden.
SÜDOSTASIEN aktuell - 566 - November 2003
2 Dezentralisierung – ein „kom- ministrativen, fiskalischen und politischen Dimension der
Dezentralisierung unterscheiden (Cohen/Peterson 1999;
plexer Begriff “ Litvack/Seddon 1999). Diese einzelnen Dimensionen wei-
sen wiederum einzelne Formen auf.
Die Dezentralisierung von Politik und Verwaltung ge-
hört bereits seit Beginn der fünfziger Jahre zu den „Dau-
erbrennern“ der politischen und wissenschaftlichen Dis- 2.1 Administrative Dezentralisierung
kussion (Rüland 1993; Rondinelli 1999; Thedieck 2001;
Thomi/Steinich/Polte 2003). Politisch wurde Dezentra- Administrative Dezentralisierung definiert die hierarchi-
lisierung von Entwicklungsagenturen (Weltbank, IWF sche und funktionale Verteilung von Aufgaben zwi-
usw.) und westlichen Geberländern zum Aufbrechen au- schen zentralen und lokalen Organisationen innerhalb der
tokratischer und zentralistischer Staaten gefördert. Da- Verwaltungsstruktur. Durch administrative Dezentralisie-
mit einhergehend diskutierten Wissenschaftler und Ent- rungsprozesse werden Aufgaben auf unterschiedliche Ebe-
wicklungspolitiker die Wirkungen von Dezentralisierungs- nen des Verwaltungssystems verteilt. Anhänger dieser
maßnahmen. Die anhaltende Aktualität und Popularität Form der Dezentralisierung gehen davon aus, dass dezent-
des Dezentralisierungsthemas erwuchs aus den ihr im je- ral erbrachte Dienste effektiver sind als in einem zentra-
weiligen Fachdiskurs zugeschriebenen Wirkungen: So galt listischen Verwaltungssystem, da sie den Wünschen der
Dezentralisierung in den Verwaltungswissenschaften als Bevölkerung besser entsprechen und die Transaktionskos-
Mittel, um administrative Planungsprozesse effektiver zu ten geringer sind. Nach Einteilung des Entwicklungspro-
gestalten, die Versorgung mit öffentlichen Dienstleistun- gramms der Vereinten Nationen weist die administrati-
gen zu verbessern und Transaktionskosten zu verringern ve Dezentralisierung drei Formen der Dezentralisierung
(Cohen/Peterson 1999). In den Wirtschaftswissenschaf- aus, die sich in ihrer Intensität unterscheiden: Devoluti-
ten wurde Dezentralisierung als Mittel zum Ausgleich re- on, Delegation und Dekonzentration (Rondinelli/Cheema
gionaler Disparitäten, zur Steigerung des wirtschaftlichen 1983). Devolution stellt die weit reichendste Übertragung
Wachstums und Maßnahme zur Armutsbekämpfung dis- von Kompetenzen innerhalb der Verwaltungsstruktur dar
kutiert (Rondinelli 1999; Martinez-Vasquez 2003). Für die und sieht als Ziel die „Übertragung von selbstständigen
Politikwissenschaft stellt Dezentralisierung eine Maßnah- Entscheidungs- und Handlungskompetenzen auf autono-
me dar, die helfen kann, die Partizipation der Bevölkerung me oder teilautonome Systeme“ (Lehner 1984, 112). Dies
zu erhöhen und die Demokratie zu konsolidieren (Stei- bedeutet, dass die Entscheidungskompetenz an Körper-
nich 1997). Im neueren entwicklungspolitischen Diskurs schaften übertragen wird, die eine eigene Regelungskom-
wird Dezentralisierung auch zugeschrieben, vom Staats- petenz besitzen und lediglich einer Rechts- und begrenz-
zerfall oder Staatsversagen bedrohte Länder zu stabilisie- ten Zweckaufsicht unterliegen. Lokale Behörden können
ren und damit Krisen zu vermeiden (Mehler 2002; Debiel ohne Rücksprache mit der nationalen Regierung Projekte
2003). Entsprechend dieser unterschiedlichen Zielsetzun- entwerfen, finanzieren und durchführen. Als Kriterien für
gen in den Einzelwissenschaften hat sich das Dezentrali- diese Form der Dezentralisierung können gelten, dass Ein-
sierungskonzept im Laufe der Diskussion begrifflich ausge- heiten per Gesetz eingerichtet sind und dass diese Einhei-
weitet. So bilanzierte Rüland schon 1993, dass der Dezent- ten die Regulierungskompetenz für bestimmte politische
ralisierungsbegriff heute „einer jenen diffusen Sammelbe- Fragen erhalten. Ferner müssen die Interaktionsmechanis-
griffe [ist], die jedem gestatten hineinzuinterpretieren, was men zwischen den einzelnen staatlichen Ebenen klar vor-
seinen Interessen dienlich erscheint“ (Rüland 1993, 181). gegeben sein. Subnationale Einheiten sollen Personalent-
Methodisch lässt sich der Terminus der Dezentrali- scheidungen eigenständig treffen und über einen eigenen
sierung deshalb als „komplexer Begriff“ darstellen, der Haushalt und die Budgetkontrolle verfügen (Rondinelli
verschiedene Bedeutungsebenen bzw. -dimensionen auf- 1983; Klugman 1994; Cohen/Peterson 1999). Eine weitere
weist (Opp 1995, 117). Der Dezentralisierungsbegriff hat Form der administrativen Dezentralisierung ist die Dele-
eine administrative, eine fiskalische und eine politische gation. Bei der Delegation werden Entscheidungsbefugnis-
Komponente. Die verschiedenen semantischen Dimensio- se an Organisationen außerhalb des politisch-administra-
nen müssen in einer Bedeutungsanalyse getrennt werden,4 tiven Systems delegiert;5 sie können demnach nur indirekt
damit Kriterien zur Messung der Dezentralisierung be- kontrolliert werden. Eine genuine Stärkung der Entschei-
reitgestellt werden können. A priori lässt sich der Be- dungsmacht der lokalen Ebene und eine verstärkte Par-
griff der Dezentralisierung als Sammelbegriff kennzeich- tizipation sind hiermit nicht verbunden, da die Entschei-
nen, der sich auf Prozesse der Lockerung der Macht der dungsbefugten außerhalb des Regierungsapparates ange-
Zentralregierung bezieht. Dieses Phänomen selbst ist wie- siedelt sind. Eine dritte Form der administrativen Dezent-
derum auf einem Kontinuum von Zentralismus und Au- ralisierung stellt die Dekonzentration dar. Bei Dekonzen-
tonomie angesiedelt, wobei diese Phänomene wiederum trationsprozessen werden Verwaltungsaufgaben an lokale
selbst Idealtypen sind, da es keinen absoluten Zentralis- Untereinheiten der nationalen Verwaltung, an lokale Be-
mus und keine totale Autonomie in einem Staat geben hörden oder Ämter (field offices, branch offices) verwiesen.
kann (Fesler 1968, 371). Entsprechend der Bearbeitung Diese Einheiten gehören organisatorisch zur nationalen
in den Einzelwissenschaften kann man zwischen einer ad- Ebene. Im Gegensatz zur Devolution werden Entschei-
5 An öffentliche Unternehmen, halbautonome Organisationen für
4 Diehier aufgeführte wissenschaftliche und sprachliche Trennung Projektimplementierung oder parafiskalische Organisationen. Typi-
ist eine heuristische. In der Wirklichkeit finden viele der hier an- sche Beispiele sind staatseigene Unternehmen, Kapitalgesellschaf-
gesprochenen Phänomene zeitlich parallel und in unterschiedlicher ten mit hohem Eigenanteil des Staates wie beispielsweise städtische
Intensität statt. Nahverkehrsbetreiber oder Energieversorger.
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dungen häufig von zentralen Instanzen getroffen, wäh- volution mit dem Demokratiekonzept. „It is a system in
rend die Implementierung von den untergeordneten Sek- which meaningful authority is devolved to local bodies
torbehörden durchgeführt wird (Kevenhörster 1990; Co- that are accountable and accessable to local citizens, who
hen/Peterson 1999). Dekonzentrationsmaßnahmen führen in turn enjoy full human and legal rights and political lib-
zwar häufig zu einer verbesserten Penetration des Hinter- erty“ (Blair 2000, 3). Im Zentrum steht der Begriff der
landes, es kommt jedoch zu keiner Stärkung der Entschei- „Verantwortlichkeit“ (accountability), der sowohl im Rah-
dungsbefugnisse auf lokaler Ebene. Häufig stärken Dekon- men der Demokratietheorie als auch von Verwaltungswis-
zentrationsmaßnahmen die zentrale Ebene, ein stärkerer senschaftlern diskutiert wird.
politischer Zentralismus ist die Folge (Rüland 1993). Die beiden Konzepte wurden verbunden, weil Studien
der Weltbank herausgefunden haben, dass eine Dezentra-
lisierung von Ressourcen und Aufgaben ohne gleichzeiti-
2.2 Fiskalische Dezentralisierung ge politische Reformen unvollständig und möglicherwei-
Fiskalische Dezentralisierung beschreibt die finanzielle se den erwünschten Resultaten abträglich ist (Weltbank
Stärkung lokaler Einheiten durch den Transfer von Steu- 1995; Manor 1999). Nur wenn gewählte Lokalregierungen
ern, Gebühren und staatlichen Transferleistungen. Die über die erbrachten Dienste und ihre Finanzierung auch
finanzielle Eigenverantwortung lokaler Einheiten ist so- Rechenschaft ablegen müssen, kann Dezentralisierung zur
mit eine wesentliche Voraussetzung für die effektive Aus- Konsolidierung der Demokratie beitragen und einen Bei-
führung dezentralisierter staatlicher Aufgaben. Durch ein trag zur Armutsbekämpfung leisten. Die Theorie der po-
System intergouvernementaler Transfers sollte sicherge- litischen Dezentralisierung sieht als Akteure, die Verant-
stellt werden, dass sich die Lebensverhältnisse in den wortlichkeit einfordern, lokale Parlamente und die lokale
Regionen angleichen (Prud’homme 1995; Litvack/Seddon Zivilgesellschaft (Manor 1999; Blair 2000). Für den Erfolg
1999). Dabei sollten die Devolution politischer Macht und von Dezentralisierungsmaßnahmen sind die historischen
der Transfer von Macht über finanzielle Ressourcen mög- Ausgangsbedingungen wichtig. Damit die politische De-
lichst übereinstimmen (Konnexitätsprinzip).6 Die fiska- zentralisierung zum Erfolg führen kann, sind jedoch Er-
lische Dezentralisierung umfasst viele Formen, wie bei- fahrungen mit Demokratie und eine lebendige Zivilgesell-
spielsweise die Eigenfinanzierung (oder Aufwandsentschä- schaft notwendig.
digung über Nutzergebühren), die Co-Finanzierung, in-
dem Nutzer an der Bereitstellung von Dienstleistungen
beteiligt werden oder die Ausweitung der lokalen Ein- 3 Das historische Erbe – Zentralis-
nahmebasis. Generell stellt sich bei der fiskalischen De- mus und Autoritarismus
zentralisierung die Frage, welche staatliche Ebene wel-
che Einnahme- und Ausgabenverantwortlichkeiten über- Aufgrund seiner natürlichen Voraussetzungen ist der Ar-
nehmen sollte (Davoodi 2000). Diese Entscheidung soll- chipel zwar ein idealer Kandidat für ein föderales oder de-
te im Einklang mit den Grundsätzen einer allgemein ef- zentrales Regierungs- und Verwaltungssystem. Das Land
fizienten Verwendung von Ressourcen, Einkommensum- übernahm jedoch nach der Unabhängigkeit „das phanta-
verteilung und makroökonomischen Management stehen. sieloseste Staatsmodell, das sich Europa hat einfallen las-
Unter Effizienzgesichtspunkten sind insbesondere solche sen, nämlich den zentralistischen Einheitsstaat“ (Rüland
Einnahmen auf die lokale Ebene zu transferieren, die loka- 1998, 183). Zwar gab es in der indonesischen Geschich-
le Präferenzen widerspiegeln und räumlich begrenzt sind, te häufige Versuche, die zentralistische Verwaltungsstruk-
wie beispielsweise Abfallgebühren oder Polizeikosten. Als tur aufzubrechen. Diese Bemühungen scheiterten jedoch
Gradmesser für die fiskalische Dezentralisierung kann all- am Aufkommen sezessionistischer Bestrebungen, dem Wi-
gemein der Anteil der lokal erhobenen Steuern und Ge- derstand von Bürokraten oder der Unfähigkeit von Po-
bühren am Gesamthaushalt gelten. Der Handlungsspiel- litikern, einen tragfähigen Kompromiss über die Staats-
raum der lokalen Ebene wird auch durch die Belastung der struktur zu erzielen. Der zentralistische Aufbau war von
lokalen Haushalte mit Routineausgaben, wie beispielswei- Beginn an auch ein Herrschaftsinstrument, das die Macht-
se die Bezahlung von Personal- und Sachkosten, deutlich. haber dazu nutzten, ihre Interessen in dem durch außerge-
wöhnliche Heterogenität gekennzeichneten Land durchzu-
setzen. In Phasen der demokratischen Herrschaft schickte
2.3 Politische Dezentralisierung sich Jakarta an, das politische System zu dezentralisie-
Politische Dezentralisierung beschreibt die Übertragung ren. Mit autoritärer Herrschaft wurde Indonesien wiede-
politischer Macht auf gewählte Lokalregierungen. Dies rum zunehmend zentralistischer.
impliziert das Vorhandensein subnationaler Einheiten,
die den Einwohnern der Region gegenüber rechenschafts- 3.1 Der zentralistische Staatsaufbau Nie-
pflichtig sind. Politische Dezentralisierung zielt darauf,
Bürgern und ihren Repräsentanten mehr Macht in der öf-
derländisch Indiens
fentlichen Entscheidungsfindung zu übertragen. Der Be- Das zentralistische Herrschaftssystem Indonesiens geht
griff der politischen Dezentralisierung verbindet die De- auf die niederländische Kolonialverwaltung zurück.7 Die
6 Bei einem zu großen Ressourcentransfer könnte es stattdessen zu 7 In der ersten Phase der Kolonialherrschaft war die Vereinig-

makroökonomischen Ungleichgewichten kommen. Ressourcen könn- te Ostindische Kompagnie (VOC) lediglich eine Handelsmacht, die
ten verpuffen und die lokalen Steuern könnten zurückgehen. Bei sich bei der administrativen Durchdringung des Archipels zurück-
der Übertragung von zu wenig Ressourcen könnten Dienstleistun- hielt. Erst im neunzehnten Jahrhundert kam es zu einer langsamen
gen nicht angeboten werden. Penetration des gesamten Archipels, die mit der Niederschlagung
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Niederländer herrschten größtenteils indirekt. Auf Java diesem Zwecke einzusetzen (Jaya/Dick 2001, 220).
benutzten sie zur Kontrolle der lokalen Ebene den ein- 1922 unternahm die Kolonialverwaltung einen weite-
heimischen Adel, während sie auf den Außeninseln ledig- ren Anlauf zur Umgestaltung ihres Kolonialreiches. Zwi-
lich Verträge mit den dortigen Machthabern abschlossen. schen der Zentralregierung und den Regentschaften wurde
Die Herrschaftsstruktur, die die Niederländer errichteten, eine neue Verwaltungseinheit, die Provinz (propinsi), ein-
war von Beginn an sehr zentralistisch. An der Spitze der geführt. Zunächst wurde Java in drei Provinzen aufgeteilt
Kolonialverwaltung mit Sitz in Batavia standen ein Ge- (Westjava 1926, Mitteljava 1929, Zentraljava 1929), später
neralgouverneur und ein aus mehreren Hundert Europä- sollten dann die übrigen Teile des Archipels in drei Ver-
ern bestehender Rat. Die Mitglieder des Rates interagier- waltungszonen eingeteilt werden.11 Die Provinzen sollten
ten in den Regionen mit einer oder mehreren Personen beratende Gremien erhalten, die den Gouverneur in sei-
der indigenen Patrimonialordnung.8 Auf Java benutzte ner Tätigkeit unterstützen sollten. Sie hatten jedoch ledig-
die Kolonialmacht dazu häufig den Regenten (bupati), der lich beratende Funktion, da der Gouverneur letztlich dem
als Mittelsmann zwischen Kolonialverwaltung und indi- Generalgouverneur in Batavia gegenüber verantwortlich
gener Bevölkerung trat und ihr dabei half, einen Teil des blieb (Legge 1961, 7). Trotz der Dezentralisierungsansät-
von den Einheimischen Produzierten abzuschöpfen.9 Un- ze der letzten Jahre wies Niederländisch Indien ein hoch-
ter dem Regenten (bupati) arbeitete ein ganzer Stab ein- gradig zentralisiertes Staatssystem auf. Reformen wurden
heimischer Beamter an der Umsetzung kolonialer Direkti- aufgrund der Skepsis der niederländischen Kolonialver-
ven. Die Assistenten leiteten die Verwaltung, Korruption waltung einerseits, der sich verschlechternden wirtschaft-
und Missmanagement waren an der Tagesordnung (Roh- lichen Lage im Zuge der Weltwirtschaftskrise andererseits,
dewohld 1995, 3). Auf den Außeninseln fand eine admi- nicht durchgeführt. Dezentralisierung erschien als zu kost-
nistrative Penetration der lokalen Ebene nicht statt. spielig. Sie wurde zwar immer wieder geplant, letztlich
Zu Beginn des 20. Jahrhunderts führten liberale Ten- aber aus Kostengründen nicht verwirklicht (Isman 1989).
denzen im Namen der so genannten „ethischen Politik“ im Während der japanischen Besatzungszeit im Zweiten
niederländischen Mutterland10 dazu, dass die Kolonialre- Weltkrieg wurden die Provinzen schließlich wieder ab-
gierung die Notwendigkeit erkannte, ihre Kolonie stärker geschafft. Alle repräsentativen Gremien der Bevölkerung
zu dezentralisieren. Das Dezentralizatie Wet von 1903 sah wurden verboten und Dezentralisierung dem Ziel der mili-
vor, die Verwaltung Niederländisch Indiens kostengünstig tärischen Besatzung untergeordnet. Die Verwaltung wur-
und effektiv zu organisieren. Mit dem neuen Gesetz wur- de für die japanischen Ziele der Unterdrückung und Aus-
de eine administrative Dezentralisierung durchgeführt, die beutung ausgenutzt. Alle administrativen Ebenen wurden
vor allem eine Effizienzsteigerung zum Ziel hatte. Es wur- in eine umfassende administrative Hierarchie mit Spitze
den Aufgaben an die unteren Ebenen delegiert und eine in Jakarta eingebunden (Sato 1994, 28).
neue Verwaltungsgliederung von drei staatlichen Ebenen
(gewesten, plaatsen, gemeente) geschaffen (Ricklefs 1981,
151). Seit 1905 wurden die ersten Kommunen eingerich- 3.2 Die Geburt des Staates und die Dis-
tet – die erste war Batavia, gefolgt von Surabaya und kreditierung des Föderalgedankens
anderen Städten des Archipels. Bis 1939 waren 32 solcher
Die Entwicklungen, die zur Entstehung des indonesischen
Gemeinden eingerichtet worden (Furnivall 1944, 291). Da-
Staates führten, hatten für seine administrative Gestalt
rüber hinaus wurden beratende Gremien in den 67 Resi-
weit reichende Konsequenzen. Als die Japaner kapitu-
dentschaften (Kabupaten) und 18 Städten (Kotamadyas)
liert und Soekarno und Hatta am 17. August 1945 die
des Landes eingerichtet. Die Mitgliedschaft in diesen Gre-
Unabhängigkeit verkündet hatten, versuchten die Nieder-
mien war jedoch auf eine geringe Zahl von wohlhabenden
lande erneut, auf dem Archipel Fuß zu fassen. In meh-
Männern und einheimischen Angehörigen der Kolonial-
reren „Polizeiaktionen“ 1947 und 1948 versuchte sie, die
verwaltung beschränkt. In Umfang und Reichweite war
junge Republik militärisch zu besiegen und ihr Koloni-
die Dezentralisierung sehr eng begrenzt. Auch Kanäle zur
alreich wieder aufzubauen. Die ehemalige Kolonialmacht
Partizipation der indigenen Bevölkerung entstanden nicht
installierte mehrere Marionettenregime auf den Außen-
(Legge 1961, 6). Vielmehr diente Dezentralisierung dazu,
inseln, um mit den neuen Staaten Ostindonesien (Ce-
die kommunale Ebene gegen die aufkommende nationalis-
lebes, Molukken, kleine Sundainseln), Ostsumatra, Süd-
tische Bewegung zu immunisieren und die Verwaltung zu
sumatra, Pasundan, Madura und Ostjava ein föderales
Gebilde schaffen zu können, an dessen Spitze die nieder-
des Aufstandes in Bali 1904 abgeschlossen war. Zur vorkolonialen ländische Königin stehen sollte (Dahm 1970, 28).12 Im
Herrschaftsstruktur siehe beispielsweise Cribb 1999.
8 Zur Herrschaftsstruktur der Patrimonialreiche Ricklefs 1981, Dezember 1949 übergaben die Niederlande schließlich die
Cribb 1999. volle Souveränität an die Republik der Vereinigten Staa-
9 Dadurch stärkte man auch die einheimische Aristokratie. Man
ten von Indonesien (Republik Indonesia Serikat, RIS). Als
erhoffte sich dadurch, die eigenen Interessen der kolonialen Ausbeu- „Rumpfstaat“ blieb die Republik Indonesien auf Java, die
tung mit der Stärkung der traditionellen Herrschaft verbinden zu
können. ihren Herrschaftssitz nach Yogyakarta verlegt hatte. In
10 Im Rahmen dieser Debatte wurden 1912 die Apanagen abge- den Augen der meisten Indonesier besaß die Föderation
schafft, eine Landreform und Bildungsmaßnahmen für die Bevölke-
rung durchgeführt, die jedoch nicht der Bevölkerung, sondern vor 11 Ein Beobachter hat darauf verwiesen, dass die Niederländer da-

allem der Beamtenschaft zugute kamen. Initiativen in den Bereichen mit versuchten, ein föderales System für Indonesien zu gestalten.
Erziehung, Gesundheit und Infrastruktur wurden auf den Weg ge- Jedoch muss man darauf hinweisen, dass diese Versuche bis Aus-
bracht, die eine erhebliche Anzahl einheimischer Verwaltungskräfte bruch des Zweiten Weltkrieges nicht weiter vorangetrieben wurden
erforderten. Dies machte auch erstmals eine Ausbildung einheimi- (Schiller 1955).
schen Personals notwendig (Jaya/Dick 2001, 220). 12 Vorbild war das Commonwealth Großbritanniens.
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jedoch keine Legitimität. Sie wurde als Versuch der Ko- war Repräsentant des Einheitsstaates und gewählter Vor-
lonialmacht interpretiert, auch nach der Unabhängigkeit sitzender des lokalen Regierungsrates. Da es zu Beginn
möglichst großen Einfluss auf die Politik des Landes aus- keine regionalen Parlamente gab, konnte er ohne jegliche
zuüben und die Kontrolle beizubehalten (Maryanov 1959, Kontrolle auf lokaler Ebene herrschen. Gesetz 22/1948 sah
30). Schon im März 1950 lösten sich die von den Nie- drei staatliche Ebenen vor: die Provinzen, die Distrikte
derländern geschaffenen Vereinigten Staaten von Indone- (kabupaten/kota) und die Dörfer (desa). Dies entsprach
sien wieder auf, da ein Großteil dieser Staaten nun dem der staatlichen Tradition, wie sie von den Niederländern
„Rumpfstaat“ der Republik Indonesien (auf Java) beitrat. aufgebaut worden war. Vor Anschluss der Staaten der Fö-
Dies geschah jedoch unter der ausdrücklichen Bedingung, deration hatte die Republik in Yogyakarta jedoch ein De-
dass der neu gegründete Einheitsstaat ein dezentrales Re- zentralisierungsversprechen gegeben und zugesagt, ein für
gierungssystem besäße. Dezentralisierung und regionale Gesamtindonesien geltendes Rahmenwerk zu entwerfen,
Autonomie wurden im Kampf gegen die Niederlande folg- das die beiden Gesetze 22/1948 und 44/1950 ablösen soll-
lich nicht nur zurückgestellt, sondern als Voraussetzung te. Bis 1957 konnten sich die verschiedenen Regierungen
für einen starken Einheitsstaat angesehen. Das Föderalis- in Jakarta jedoch nicht auf ein neues Gesetz für den ge-
muskonzept war als Modell der Staatsorganisation jedoch samten Archipel einigen. Darüber hinaus waren weniger
fortan diskreditiert. Man verknüpfte damit in Indonesi- Kompetenzen in die Regionen übertragen worden als in
en die niederländische divide-et-impera-Taktik, die einen den Gesetzen versprochen worden war14 und auch die lo-
strategischen Schachzug darstellte, um die Einigung Indo- kalen Wahlen konnten lange Zeit nicht stattfinden, da kein
nesiens zu verhindern (Schreiner 2000, 13). Der Födera- Wahlgesetz erlassen worden war (Maryanov 1959, 72f.).
lismus stellte von da an keine Option mehr da, den Staat Das Fehlen demokratisch legitimierter Gremien war eines
administrativ zu gestalten, föderalistische Überzeugungen der gravierendsten Defizite zu Beginn der fünfziger Jah-
wurden mit Verrat gleichgesetzt. Dass diese „selbstreferen- re (Kahin 1994, 206). Auch stieß die Ernennung des Re-
tielle Wahrnehmung des politischen Systems“ noch heute gionaloberhauptes durch die Zentralregierung immer wie-
die Etablierung eines föderalen Systems verhindert (Beier der auf Kritik, da das Zentrum so sicherstellte, dass die-
1995), zeigte sich erneut nach dem Sturz Soehartos: Eine se die Politik des Zentrums in den Regionen weiter ver-
Diskussion über die Angemessenheit eines Föderal- oder folgten. Die Regierung in Jakarta war über Jahre hinweg
Einheitsstaates wurde von Nationalisten und Militärs ab- nicht fähig ein neues Dezentralisierungsgesetz zu entwer-
gebrochen, und am Einheitsstaat wurde dogmatisch fest- fen, das die Regelwerke 22/1948 und 44/1950 ablöste und
gehalten (siehe unten). die Beziehungen zwischen Zentrum und Regionen einheit-
lich regelte.15 Das neue Gesetz 1/1957 veränderte dann
die Machtbalance noch einmal wesentlich zugunsten der
3.3 Der junge Staat und das uneingelöste Regionen (Feith 1962, 552). Der dreistufige Staatsaufbau
Dezentralisierungsversprechen wurde zwar beibehalten, und auch die duale Regierungs-
struktur blieb bestehen. Das regionale Parlament sollte
Der indonesische Staat, der 1945 als Einheitsstaat gegrün-
vom Volk gewählt werden, das Regionaloberhaupt wiede-
det worden war und durch den Beitritt der Außeninseln
rum vom Parlament.16 Dem Prinzip der „größtmöglichen
im Jahre 1950 auf das gesamte Territorium Niederlän-
Autonomie“ sollte ein weit reichender Aufgaben- und Res-
disch Indiens ausgedehnt wurde,13 war eine Schöpfung
sourcentransfer gerecht werden, die Residualkompetenzen
der niederländischen Kolonialmacht. Das gesamte Staats-
lagen bei den Regionen.17 Das Gesetz wurde jedoch nie
und Verwaltungssystem wurde von der Kolonialmacht ko-
vollständig implementiert. Tatsächlich wurde das Regio-
piert. Die lokalen Verwaltungen wurden nun dem Innen-
naloberhaupt ab 1959 schon wieder von der Zentralregie-
minister unterstellt und für die Ziele der Zentralregierung
rung ernannt und die weit reichenden Rechte des Lokal-
benutzt (Maryanov 1959, 79). Artikel 1 des Grundgeset-
parlaments wurden wieder zurückgenommen (Kahin 1994,
zes vom August 1945 definierte Indonesien als Einheits-
207; Legge 1961, 60). Zurückzuführen ist dies größtenteils
staat, der unterhalb der nationalen Ebene keine autono-
darauf, dass die seit Anfang der fünfziger Jahre auftreten-
men Gebietskörperschaften besitzen sollte, die ebenfalls
den regionalistischen und sezessionistischen Bewegungen
Staatscharakter aufweisen. Das Landesgebiet wurde dann
die Einheit des jungen Staates zunehmend gefährdeten.
in Provinzen und kleinere Einheiten aufgeteilt. Die Fra-
ge des autonomen Status dieser Gebiete auf der zwei- 14 Es waren einige Kompetenzen an die Provinzen übertragen wor-

ten Ebene sollte gemäß den Erläuterungen zu Artikel 18 den, die Distrikte hatten jedoch nur wenige Aufgaben im Bereich
der öffentlichen Arbeiten und im Gesundheitsbereich übertragen be-
des Grundgesetzes durch weitere Gesetze geregelt wer- kommen. Darüber hinaus waren die Distrikte finanzschwach und von
den. Die Dezentralisierungsgesetze 22/1948 der Republik den Zuweisungen der Zentralregierung abhängig (Legge 1961, 50).
und 44/1950 Ostindonesiens zur Dezentralisierung wur- 15 Häufige Regierungs- und Kabinettswechsel mit langwierigen

den als entscheidend für die weitere demokratische Ent- Aushandlungszeiten verzögerten die Verabschiedung. Erst Ende
1956 stimmte das Parlament einem neuen Dezentralisierungsgesetz
wicklung des Landes gesehen (Maryanov 1959). Danach zu, das Anfang 1957 in Kraft trat. Darüber hinaus wurde ein neuer
sollten alle Regionen eine Regionalregierung und ein re- Finanzausgleich geschaffen. Das Gesetz sah neue Steuern für Lokal-
gionales Parlament aufweisen, das von der lokalen Bevöl- regierungen vor. Devas bezeichnete die Veränderungen als „radikal“,
kerung zu wählen war. Der Einheitsstaat wurde in den weil einige Steuern vollständig an die Regionen übertragen wurden
(Devas 1989, 11).
Regionen durch das Regionaloberhaupt, den kepala dae- 16 Dies war als Vorstufe zu einer Direktwahl des Regionalober-
rah, repräsentiert. Er hatte eine Doppelfunktion inne und hauptes vorgesehen und sollte als Zwischenlösung zwischen Koloni-
alperiode und vollständiger Demokratie gelten (Legge 1961, 56f.).
13 Mit Ausnahme von West Papua (Irian Jaya), das erst 1959 in 17 Als Residualkompetenzen werden alle diejenigen Kompetenzen

den Staatsverbund aufgenommen wurde. bezeichnet, die nicht im Gesetz abgedeckt werden.
SÜDOSTASIEN aktuell - 570 - November 2003
Die Darul Islam Bewegung, die von West Java ausgehend Regionen und der lokalen Ebene nicht zugestanden. Diese
einen islamischen Staat forderte, und die PRRI-Revolte Entwicklungen wurden unter Soeharto verstärkt.
1958 in West Sumatra sind ausdrucksvolles Beispiel für
die mangelnde Konsolidierung des Nationalstaats. Allge-
mein lassen sich der Auftrieb und die Eskalation der Kon-
3.4 Dezentralisierung unter Soeharto:
flikte zwischen Zentrum und Regionen auf folgende Ent- Effizienz statt Demokratie, Uniformi-
wicklungen zurückführen (Amal 1992, 2-8; Holland 1998, tät statt Vielfalt
222):
Nach der Machtübernahme durch Soeharto am 1. Oktober
entstand ein hochzentralisiertes, sehr stark personalisier-
– Die ökonomisch-politische Dichotomie zwischen dem tes politisches System, in dem Bürokratie und Militär eine
Zentrum und den Regionen.18 entscheidende Stellung zukam (Ufen 2002). Die staatliche
– Die Differenzen um die Einführung eines islamischen Verwaltung wurde nun selbst zum Kanal, durch den stra-
Staates und eines Staates, der auf der Pancasila19 ba- tegische Gruppen versuchten, Einfluss auf die Entschei-
sierte. dungen des Präsidenten zu nehmen. Außerbürokratische
– Die Spaltung innerhalb der Armee. Zentren der Entscheidungsfindung wurden in ihren Wir-
kungsmöglichkeiten beschnitten. Die Regimestützen Soe-
Am 5. Juli 1959 setzte Soekarno mit einem Präsidial- hartos rückten bis auf die lokale Ebene hinunter. Folgende
dekret die Verfassung von 1945 wieder in Kraft und führte Maßnahmen gewährleisteten die Stabilität des Soeharto-
das Land in die Gelenkte Demokratie (demokrasi terpim- Regimes auf regionaler Ebene:
pin).20 Mit dem Übergang zur Gelenkten Demokratie und
dem Erlass 6/1959 wurden auch die als zu weit empfunde- Den Parteien wurde verboten, außerhalb der Wahl-
nen Zugeständnisse an die Regionen wieder zurückgenom- kampfzeiten unterhalb der Ebene der Distrikte tätig
men. Eine erhebliche Rezentralisierung war die Folge. Die zu werden. Damit einhergehend fand eine Entpoliti-
neue Gesetzesregelung sah eine völlige Neuordnung der sierung der lokalen Ebene statt, die Dorfbevölkerung
Struktur der Regionalregierungen vor. Das Regionalober- wurde als „floating mass“ betrachtet, die sich von der
haupt wurde von nun an wieder von der Zentralregierung Politik fern halten sollte.
bestimmt. Er konnte nun auch nicht mehr von dem Kolle-
gialgremium DPD kontrolliert werden, sondern sollte von Das Parteiensystem wurde 1973 zu zwei Blöcken „ver-
nun an allein herrschen. An dem Grundsatz der größtmög- einfacht“ und mit Golkar 1971 eine Regierungspartei
lichen Autonomie wurde gleichwohl festgehalten. Auch die geschaffen, die die Vorherrschaft der Regimekoalition
Doppelfunktion des Regionaloberhaupts (kepala daerah) in den Parlamenten auf allen staatlichen Ebenen si-
blieb bestehen. Er sollte zwar gegenüber dem Lokalpar- chern sollte. Zusätzlich schuf das Regime ein staats-
lament (dewan perwakilan rakyat daerah, DPRD) verant- korporatistisches Netzwerk, durch das die Loyalität
wortlich sein, ohne dass ihn das Parlament hätte stür- der verschiedenen Gruppen dem Regime gegenüber
zen können. Als Beamter der Zentralregierung blieb er ihr gewahrt werden sollte. Durch die Mitgliedschaft der
gegenüber auch verantwortlich für die reibungslose Aus- Beamten in der Regierungspartei Golkar sicherte die
übung der Regierungsgeschäfte in der Region. Seit die- Zentralregierung sich die politische Loyalität und po-
sem Wendepunkt hat der Gedanke der Dekonzentration litische Kontrolle bis hinunter zur Dorfebene. Zu-
„eine besondere Rolle für die Organisation der Regional- sätzliche sorgte der Beamtenbund (KORPRI) für die
regierung erhalten“ (Beier 1995, 116). Folglich wurde die Loyalität der Beamten gegenüber dem Staat. Die
Dezentralisierung wieder nur als administrative Dezentra- Aufgabe der Beamten in den Augen des Regimes war
lisierung verstanden, eine eigenständige Politik wurde den die Aufrechterhaltung von Ruhe und Ordnung und
18 Die Spannungen resultierten aus der Unzufriedenheit der Regio-
die Sicherstellung des Erfolgs der Regierungspartei
nen über die Wirtschaftspolitik der Zentralregierung. Die Abwer-
Golkar bei den Wahlen.
tung der Rupiah stieß beispielsweise auf einstimmige Ablehnung,
da sie den Interessen der Außeninseln entgegenlief. Die Außenin- Das Militär erhielt eine Doppelfunktion (dwifungsi)
seln exportierten einen Teil ihrer Produkte und wurden durch die militärischer wie soziopolitischer Aufgaben. 1966
Abwertung benachteiligt, während der Nettoimporteur Java profi- wurde diese Strategie zur Militärdoktrin erklärt, 1978
tierte. Der ökonomische Gegensatz wurde durch einen politischen
Dualismus verschärft. Während die PDI auf Java die Mehrheit hat- formell vom MPR anerkannt und 1982 endgültig im
te, dominierte auf den Außeninseln die Masyumi. Sie war an allen Gesetz festgeschrieben (Lowry 1996). Die Armee-
Kabinetten beteiligt. Als sie 1953 nicht beteiligt wurde, eskalierten struktur verlief parallel zur Struktur des Staates bis
die Konflikte zwischen Zentrum und Regionen. hinunter zur Dorfebene. Dies machte die Armee zum
19 Die Pancasila war 1945 in die Verfassung geschrieben worden

und sollte als ideologische Grundlage für einen Ausgleich zwischen eigenständigen Akteur in der Lokalpolitik, was durch
den unterschiedlichen Ethnien und Religionen sorgen. In religiöser die Doppelfunktion legitimiert war und in der Vertre-
Hinsicht sprach sie vom „Glauben an einen Gott“, gab jedoch die tung von Militärs in den Lokalparlamenten zum Aus-
Religionsrichtung nicht vor. Die weiteren Grundsätze sind Humanis-
druck kam. Viele Militärs waren Gouverneure oder
mus und Gerechtigkeit, Einheit Indonesiens, Demokratie im Sinne
allgemeiner Zustimmung und Konsens, soziale Gerechtigkeit (Ra- Distriktchefs und sicherten so die Herrschaft des pat-
mage 1995). rimonial-bürokratischen Regimes auf lokaler Ebene
20 Das Scheitern der Demokratie in Indonesien war in erster Linie
ab.
dem Erstarken des Militärs, seiner antidemokratischen Einstellung
und dem Auftauchen regionaler Bewegungen auf den Außeninseln
sowie einer zunehmenden Polarisierung zwischen den politischen La- Die Herrschaft des Soeharto-Regimes wurde durch
gern geschuldet (Feith 1962, 314f.). neue Gesetze zur Regionalautonomie aus dem Jahre 1974
SÜDOSTASIEN aktuell - 571 - November 2003
und 1979 zementiert. Das Gesetz 5/197421 löste das Kon- grund dieser Bestimmungen konstatiert Malley eine Un-
zept der „weitgehenden Autonomie“, von dem noch Gesetz terordnung der Politik unter die Verwaltung (Malley 1999,
1/1957 gesprochen hatte, durch das Prinzip der klaren 85).
und „verantwortungsvollen“ Autonomie ab (otonomi yang Auch wenn Dezentralisierung per Gesetz festgeschrie-
nyata dan bertanggung jawab) (Beier 1995, 126-138). Re- ben wurde, eine Übertragung von zusätzlichen Aufgaben
gionale Autonomie wurde nicht nur als Recht, sondern für die lokale Ebene ging damit nicht einher. Vielfach
auch als Pflicht definiert. Die Regionen hatten folglich die standen die Interessen zentraler Ministerien, die wichti-
Pflicht, die Entwicklungsanstrengungen so effizient und ge Nebeneinkünfte durch die Vergabe von Aufträgen er-
effektiv wie möglich umzusetzen. Dieses Prinzip wurde zielen konnten, einer Übertragung von Aufgaben entge-
in den strategischen Leitlinien zur Staatspolitik festge- gen (Beier 1995; Rohdewohl 1997; Beier/Ferrazzi 1997).
schrieben. Damals hieß es sinngemäß, dass es im Rahmen Die Zentralisierung wird auch durch eine Analyse der Fi-
einer beschleunigten Entwicklung des Landes einer Stär- nanzverfassung deutlich: Unter Soeharto besaß Indonesi-
kung der politischen Stabilität und einer Harmonisierung en eines der am meisten zentralisiertesten Finanzsyste-
der Beziehungen zwischen Zentrum und Regionen bedür- me der Welt. Die meisten direkten oder indirekten Steu-
fe (Beier 1995, ebd.). Das Gesetz etablierte zwei unter- ern flossen dem Zentrum zu, die Einkommens- und Kör-
schiedliche Arten der Verwaltungsorganisation auf lokaler perschaftssteuer sowie die Mehrwertsteuer wurden direkt
und regionaler Ebene. Es wurden administrative Regionen vom Zentrum eingenommen und dann in die Provinzen
(wilayah administratip) und autonome Regionen (daerah und Distrikte umgeleitet. Mehr als 90% der Einnahmen
autonom) geschaffen. Von autonomer Region sprach man, flossen an die Zentralregierung, die Lokalregierung war
wenn man die durch Dezentralisierung von Regierungs- lediglich Empfänger von Ausgleichszahlungen (Büntjen
aufgaben mit Teilautonomie ausgestattete Region mein- 1998). Drei Viertel der Gesamtausgaben des Staatshaus-
te. Dies bezieht sich größtenteils auf die in Kapitel 2 als halts wurden zweckgebunden in die Regionen transferiert,
Devolution festgelegte Bestimmung. Administrative Regi- und auch für die restlichen 15% übte das Zentrum einen
on hingegen bedeutete, dass die Provinzen und Distrikte starken Einfluss auf die Planungs- und Budgetprozesse
nach dem Prinzip der Dekonzentration von nachgeordne- aus (Shah 1998, 118). Die Regionen hatten so einen mi-
ten Behörden und Ämtern der zentralstaatlichen Ministe- nimalen Handlungsspielraum bei der Verwendung ihrer
rien verwaltet wurden. Gesetz 5/1974 sah unterhalb der Ressourcen, sie blieben von Zuwendungen der Zentralre-
Zentralregierung zwei Ebenen mit teilautonomen Regio- gierung abhängig. In vielen Städten Javas war das eigene
nen vor, die Provinzen (daerah tingkat I – dati I) und Steueraufkommen noch niedriger als während der Koloni-
die Distrikte (daerah tingkat II – dati II). Die Distrikte alherrschaft. Betrug dieses zur Kolonialzeit 38%, so war es
waren nochmals unterteilt in Subdistrikte, die jedoch ver- in den achtziger Jahren auf im Durchschnitt 23% gefallen
waltungsmäßig Teil der Distriktregierungen waren – sie (Jaya/Dick 2001, 225).
hatten keine autonomen Funktionen. Die lokalen Dorfgemeinschaften wurden vom Gesetz
Die Regionalregierungen bestanden aus dem Regio- 5/1979 behandelt, das die Dorfstruktur vereinheitlichte
naloberhaupt (kepala daerah) und dem Lokalparlament und unter die Aufsicht des Innenministeriums stellte. Da-
(DPRD). Eine funktionierende Kontrolle herrschte zwi- mit wurden die sehr heterogenen, vom lokalen Gewohn-
schen den beiden Gewalten jedoch nicht, da sich das Par- heitsrecht (adat) bestimmten traditionellen Gesellschaf-
lament nicht in exekutive Aufgabenbereiche einmischen ten der Außeninseln uniform in einheitliche Strukturen
durfte und das Regionaloberhaupt dem Innenminister ge- Gesamtindonesiens eingefasst, die als Vorbild das javani-
genüber verantwortlich war und nicht gegenüber dem sche Dorf (desa) hatten. Sie wurden in eine administrative
DPRD. Es bestand eine administrative Hierarchie vom Hierarchie mit Spitze in Jakarta eingebunden.
Präsidenten zum Innenminister, von diesem zum Gouver-
neur und zum Distriktchef. Die Gouverneure und Distrikt-
chefs waren sowohl Führer der autonomen als auch der 4 Die Dezentralisierungspolitik
administrativen Region, d.h. sie waren sowohl verlänger- der Reformära – Initiation und
ter Arm der Zentralregierung als auch Repräsentanten der
autonomen Region. Die regionalen Regierungschefs wur- Inhalt
den vom jeweiligen Regionalparlament aus drei bis fünf
Kandidaten ausgewählt. Die Kandidaten benötigten je- Nach dem Sturz Soehartos im Mai 1998 leitete sein Nach-
doch vorher die Zustimmung des Innenministers, im Falle folger Habibie eine Liberalisierung des politischen Sys-
der zweiten Ebene die des Gouverneurs. Letztlich wur- tems ein, die die wesentlichen Eckpfeiler des Soeharto-Re-
de der Kandidat auch von diesen Ebenen ernannt und gimes beseitigte. Wichtige Freiheitsrechte wurden wieder
die Wahl des Lokalparlaments in den Regionen war von hergestellt, Parteien erlaubt, die Organisations- und Ver-
untergeordneter Bedeutung. In der Praxis gelang es der sammlungsfreiheit wurde zugestanden und freie Wahlen
Zentralregierung, den Nominierungs- und Wahlprozess so versprochen. Mit den Wahlen vom Juni und Oktober
zu orchestrieren, dass ihr Kandidat erfolgreich war.22 Auf- 1999 überschritt Indonesien auch die Schwelle vom Au-
toritarismus zur Demokratie. Die Wiederherstellung der
21 „Undang Undang Republik Indonesia Nomor 5 Tahun 1974 Ten- Pressefreiheit führte zu einem radikal veränderten politi-
tang Pokok-Pokok Pemerintahan Di Daerah“ (Gesetz Nr.5/1974 schen Klima. Vorherige Tabuthemen, wie die Menschen-
über die Regierung in den Regionen), www.gtzsfdmor.id (Zugriff rechtsverletzungen des Militärs, die Verstrickung der Prä-
am 15.11.2001). sidentenfamilie in Korruption, Kollusion und Nepotismus
22 Malley nennt einige Beispiele, in denen regionaler Protest Erfolg

hatte oder von der Zentralregierung unterdrückt wurde (Riau, West Papua, Ost-Timor, Aceh) (Malley 1999, 86-101).
SÜDOSTASIEN aktuell - 572 - November 2003
(KKN) und der Machtmissbrauch der Verwaltung in den eine Neufassung des Finanzausgleichs. Eine gesamtgesell-
Regionen, konnten nun öffentlich diskutiert werden. In schaftliche Debatte über die Zielsetzungen und den Zeit-
den Provinzen wurden Komitees gebildet, die politische plan des Dezentralisierungsprozesses wurde in der Öffent-
Reformen auf regionaler Ebene diskutierten, die Regie- lichkeit aber nicht geführt, sie fand lediglich innerhalb
rungspartei Golkar kam in vielen Regionen unter Druck der dafür zuständigen Behörden statt. Auch die Regionen
(Erawan 1999; Matheys 2000; Lucas 2000). In vielen klei- wurden zu diesem Zeitpunkt nicht konsultiert (Suharyo
nen Städten und Landkreisen demonstrierten die Bürger 2000, 15).
gegen eine korrupte Verwaltung und forderten die Entlas- Nach Auffassung der Autoren des Gesetzes sollte das
sung der Regionaloberhäupter und die Neuwahl der Lo- Ziel der Dezentralisierung sein, die Regierung dichter an
kalparlamente. Insbesondere die Korruption der Beamten- die Bevölkerung zu rücken, indem Dienstleistungen effek-
schaft und die Verstrickung der lokalen Elite in KKN rief tiver erbracht und die Wünsche der Bürger stärker be-
Kritik hervor. Allein auf Java mussten mehr als Hundert rücksichtigt würden.23 Die Präambel des neuen Gesetzes
Regionaloberhäupter ihre Posten aufgeben (Antlöv 2000, betont deshalb die Ideale der Demokratie, Bürgerbetei-
218; FEER, 12.2.1999). Darüber hinaus erlebten regiona- ligung, Gleichheit und Gerechtigkeit. Die Gesetze sollen
le Bewegungen Auftrieb, die das Machtgleichgewicht zwi- versuchen, das wirtschaftliche Potenzial der Regionen zu
schen dem Zentrum und den Regionen verändern wollten. stärken und der kulturellen und ethnischen Vielfalt des
Auf diese Entwicklungen reagierte die Regierung Habibie Archipels besser zu entsprechen. Beide Gesetze wurden
im November 1998 mit der Initiierung einer neuen Politik im April 1999 in großer Eile und ohne wesentliche Ände-
der regionalen Autonomie. rungen durch das Parlament gebracht (Rashid 2003, 64)
Nach dem Sturz Soehartos ist es auch in anderen Lan- Sie sollten bis zum Mai 2001 in Kraft treten.24 Die Kürze
desteilen zu verstärkten Forderungen nach Unabhängig- des Gesetzgebungsverfahrens und der vorgelegte Zeitrah-
keit gekommen. In Aceh und West Papua wurden se- men verdeutlichen den starken innenpolitischen Druck,
zessionistische Gruppen gestärkt. Auch Gruppen in Riau der auf der Regierung Habibie lastete. Immer mehr Pro-
und Ostkalimantan forderten ein Mehr an regionaler Au- vinzen drohten damit ihre Unabhängigkeit zu erklären,
tonomie oder sogar die Unabhängigkeit vom National- wenn der bisherige Macht- und Finanzausgleich nicht zu
staat (Schreiner 2000). Nach der Sezession Ost-Timors ihren Gunsten verbessert würde (Schreiner 2000a; Rohde-
entbrannte schließlich die Diskussion über die zukünfti- wohld 2000). Habibie ließ die beiden Dezentralisierungs-
ge Form des indonesischen Staates. In den Medien wurde gesetze neu formulieren, um sich in den Regionen als Re-
lebhaft über die Möglichkeit, einen föderalen Staat zu er- former zu präsentieren und damit seine Chancen bei der
richten, diskutiert. Das Militär und die führende politische Wahl 1999 zu erhöhen.25 Außerdem musste die interna-
Elite machten jedoch von Beginn an deutlich, dass eine tionale Gemeinschaft zufrieden gestellt werden, die ein
Föderation keine Option sei, da sie zum Auseinanderbre- transparentes Handeln und gute Regierungsführung (good
chen des Nationalstaates führen würde (Gatra, 26.9.1998). governance) verlangte.
Als prominentester Politiker hatte Amien Rais einen Vor- Die unzureichende Diskussion im Vorfeld des Gesetz-
schlag zur Errichtung eines Föderalstaates vorgebracht. gebungsprozesses und die Unübersichtlichkeit in der Vor-
Nachdem sein Vorstoß jedoch in der Öffentlichkeit auf gehensweise der Regierung Habibie schürten das Miss-
breite Ablehnung gestoßen war und von Militärs und füh- trauen in den Regionen gegenüber dem Willen der Zent-
renden Nationalisten scharf kritisiert wurde, brachte er ralregierung, auch tatsächlich Macht abgeben zu wollen.
seine Idee nicht wieder vor. Habibies Nachfolger im Prä- Vielmehr verstärkte das Verhalten Habibies den Eindruck
sidentenamt, Abdurrahman Wahid, favorisierte zwar die in den Regionen, dass es sich, wie schon in der Vergan-
Einführung eines föderalen Staates, konnte sich aber in genheit, um rein rhetorische Maßnahmen handeln würde,
seinem „Kabinett der Nationalen Einheit“ nicht gegen Na- der keine Taten folgten (Suharyo 2000, 8).
tionalisten und Militärs durchsetzen. So war die Dezentra- Auf der MPR-Sitzung im Oktober 1999 wurde die De-
lisierung von Politik und Verwaltung das einzige Instru- zentralisierungspolitik für den Zeitraum von 1999 bis 2004
ment, mit denen die Interessen der Regionen befriedigt bestätigt und die zentralistische und bürokratische Ent-
werden sollten. wicklungspolitik der Vergangenheit kritisiert. Die neu for-
mulierten allgemeinen Richtlinien zur Staatspolitik (GB-
HN, Garis Garis Besar Haluan Negara) für die Jahre 1999
4.1 Initiation
bis 2004 geben als Leitlinien für die Dezentralisierungspo-
Auf der MPR-Sitzung im Oktober 1998 öffnete sich litik vor, die Institutionen auf lokaler Ebene zu stärken,
die Tür für eine Revision des Dezentralisierungsgesetzes das ökonomische Gleichgewicht zu forcieren, ein neues fis-
5/1974. Das MPR-Dekret XV/1998 mandatierte eine neue 23 Interview mit dem Staatssekretär unter Habibie, Andi Mall-
Dezentralisierungspolitik, die eine ausgeglichene Vertei- arangeng am 30.9.2001 in Jakarta; mit Djohernansyah am
lung und Nutzung natürlicher Ressourcen und ein neues 10.11.2001 in Padang. Beide waren Mitglieder des Teams zur Er-
fiskalisches Gleichgewicht zwischen Zentrum und Regio- stellung des Gesetzes.
24 Auf der MPR-Sitzung im Oktober 1999 wurde die Implementa-
nen herstellen sollte (Suharyo 2000, 8). Präsident Habi-
tion auf Januar 2001 vorverlegt und so dem Drängen der Regionen
bie wies im Anschluss an die MPR-Sitzung im November nach mehr regionaler Autonomie nachgegeben.
1998 das Innenministerium an, ein neues Dezentralisie- 25 Diese Strategie wählte Habibie auch, weil er ohne eigentliche

rungsgesetz ausarbeiten zu lassen. Daraufhin setzte das Hausmacht dastand. Er hatte weder im Militär noch in der Gol-
kar eine breite Unterstützung, sodass er durch eine reformorientier-
Innenministerium ein Team von Experten ein, um das
te Politik zusätzliche Unterstützung sammeln und seine Kräfte auf
Gesetz Nr.22 zur Regionalregierung zu entwerfen. Das Fi- die Konsolidierung der Macht im Militär und in der Golkar richten
nanzministerium formulierte unterdessen mit Gesetz 25 musste.
SÜDOSTASIEN aktuell - 573 - November 2003
kalisches Gleichgewicht zwischen Zentrum und Regionen Das Gesetz sieht unterhalb der Ebene der Zentralre-
herzustellen und die Humanressourcen in den Regionen gierung die Provinzen (propinsi) sowie die Regentschaf-
zu verbessern (GBHN 1999). Außerdem sollte das Par- ten (kabupaten) und Städte (kota) als sich selbst verwal-
lament für Aceh und West Papua eine Sonderautonomie tende, autonome Gebietskörperschaften vor. Die Ebenen
ausarbeiten (GBHN, Absatz G, 12). unterhalb dieser staatlichen Ebenen, die Subdistrikte (ke-
camatan) und Dörfer (urban: kelurahan, rural: desa etc.)
4.2 Gesetz 22/1999 zur Regionalautono- sind administrativer Teil der Distrikte (Art. 1i). Die Pro-
vinzen werden von einem Gouverneur (gubernur), länd-
mie liche Distrikte von einem Regenten (bupati), städtische
Das Gesetz 22 zur Regionalautonomie26 ersetzt Gesetz Distrikte von einem Bürgermeister (walikota) geführt, die
5/1974 zur Regierung in den Regionen und das Gesetz alle vom jeweiligen Parlament ihrer Ebene (dewan per-
5/1979 zur Dorfregierung. Die Präambel hebt hervor, dass wakilan rakyat daerah, DPRD I/II) gewählt werden und
die alten Gesetze nicht im Einklang mit dem Geist der diesem auch gegenüber verantwortlich sind. Die Provinz
Verfassung von 1945 gewesen seien, und es deshalb not- ist jedoch nicht nur autonome Region, sondern zusätzlich
wendig sei, die Rechte der Regionen und ihre Diversität dekonzentrierte (administrative) Einheit der Zentralregie-
anzuerkennen (Punkt e und f). Damit wird implizit ein- rung, die vom Gouverneur als Repräsentant der Zentralre-
gestanden, dass die alte Regierungsform einen zu engen, gierung geführt wird (Art. 1j). Der Gouverneur ist folglich
einheitlichen und autoritären Gesetzesrahmen dargestellt nicht nur gewählter Vertreter der autonomen Region, son-
hat (Antlöv 2001, 5). Stattdessen wird den Regionen eine dern darüber hinaus auch Repräsentant der Zentralregie-
„weite, klare und verantwortliche Autonomie“ zugespro- rung in der administrativen Region. Diese Doppelstellung
chen (Präambel C). Die Provinzen erhalten im Gegensatz des Regionaloberhauptes geht noch auf die Dezentralisie-
nur eine begrenzte Autonomie (terbatas) zugesprochen. rungsversuche der Nachkriegszeit (und der Verwaltungs-
Nach dem Gesetz bleibt Indonesien ein Einheitsstaat, der praxis der Niederlande) zurück, und ist als ein Versuch
dezentral aufgebaut ist. Das neue Gesetz geht dabei – wie zu sehen, die politischen Entwicklungen in den Provinzen
schon seine Vorgänger – von drei allgemeinen Dezentrali- unter Kontrolle zu halten. Die Doppelstellung des Gou-
sierungsbegriffen aus. Diese lassen sich wie folgt charak- verneurs birgt darüber hinaus großes Konfliktpotenzial,
terisieren. da seine Verantwortlichkeit nicht deutlich wird.
Das Gesetz geht davon aus, dass jede Region selbst-
1) Dezentralisierung als „Übertragung von Angelegen- ständig ist und keine hierarchischen Beziehungen unter-
heiten an sich selbst verwaltende (autonome) Regio- einander existieren, folglich eliminiert das Gesetz die Hier-
nen“ im Kontext des indonesischen Einheitsstaates archie zwischen Provinz und Distriktebene (Art. 4(2)).
(Art. 1e); die Regionen sind dabei legale Einheiten Außerdem werden die Residualkompetenzen27 nach dem
mit besonderen Grenzen und dem Recht, sich selbst Gesetz den Landkreisen und Städten zugeschrieben (Art.
gemäß den Wünschen der Bevölkerung zu regieren 11(1)). Damit versuchte der Gesetzgeber, aus den zahl-
und zu verwalten (Art. 1h). Dieser Terminus ist weit- reichen gescheiterten Dezentralisierungsvorhaben der Ver-
gehend mit der oben als Devolution definierten Kom- gangenheit zu lernen, indem er die Macht den Regionen
ponente der administrativen Dezentralisierung iden- übertrug und die Zentralregierung dazu aufforderte, zur
tisch. Bestimmung ihres eigenen Aufgabenbereichs selbst tätig
2) Dezentralisierung als Dekonzentration – das Gesetz zu werden.28 Das Gesetz sieht eine Dezentralisierung im
spricht hier von „Übertragung an zentralstaatliche unitarischen Kontext vor, stärkt die Distriktebene und er-
Behörden in den Regionen“ und von „administrati- teilt der politischen Stärkung der Provinzen eine Absage.
ven Regionen“. Hierbei fungiert der Gouverneur als Zwar betonten Vertreter der Zivilgesellschaft in der Dis-
dekonzentrierter Arm der Zentralregierung und Re- kussion über den Föderalismus immer wieder die Notwen-
präsentant des Zentrums in den Regionen (Art. 1f); digkeit starker Provinzen, letztlich fürchtete die Zentralre-
die Außenstellen der Ministerien in den Regionen gierung die Provinzen aber als politischen Rivalen.29 Des-
werden als Instrumente des Zentrums in den Re- halb sind die Provinzen zwar als autonome Regionen kon-
gionen, als so genannte vertikale Instanzen (instan- zipiert und für die Regelung ihrer eigenen Angelegenhei-
si vertikal) definiert (Art. 1k). Das Gesetz legt fest, ten zuständig. Die Gouverneure bleiben aber gleichzeitig
dass die dekonzentriert ausgeführten Aufgaben von als dekonzentrierte Einheiten des Innenministeriums die
Mitteln der Zentralregierung begleitet sein müssen. Repräsentanten des Zentrums, sodass eine politische Stär-
3) Dezentralisierung als Koadministration (tugas pem- kung der Provinzen nur eingeschränkt stattfindet. Von ei-
bantuan). Dieser noch aus der niederländischen Kolo- nigen Kommentatoren und Politikern ist diese Gesetzesre-
nialzeit stammende Begriff bezeichnet die gemeinsa- gelung als Schritt in Richtung Föderalismus interpretiert
me Ausführung staatlicher Programmbereiche durch worden.30 Es ist zwar richtig, dass die Provinzen Staats-
zentralstaatliche Behörden auf der jeweiligen Ebene
27 Dies sind die Kompetenzen, die nicht explizit im Gesetz festge-
der Verwaltung und der regionalen Behörden. Die
schrieben sind.
Politikformulierung erfolgt in der Zentrale und die 28 Interview mit Rainer Rohdewohld, GTZ-Consultant, 28.6.2001,
Implementation wird von der Zentralregierung fi- Jakarta.
29 Interview mit Kevin Evans, UNDP, 5.9.2001, Jakarta.
nanziert. Dies schließt auch den Personaltransfer ein
30 Tatsächlich herrscht in Indonesien sehr große Verwirrung über
(Poppe 1995, 161).
die Verwendung des Föderalismusbegriffes, worauf Antlöv zurecht
26 Vgl. „Undang Undang 22/1999 Tentang Pemerintahan Daerah“, hingewiesen hat (Antlöv 1999). Auf wissenschaftlicher Seite bezeich-
Jakarta, www.gtzsfdm.or.id (Zugriff 1.5.2000). net z.B. Herrmann (2001, 149) den neuen Staat als Föderation.
SÜDOSTASIEN aktuell - 574 - November 2003
gewalt ausüben und damit ein Bestimmungskriterium für ralregierung letztlich wahrzunehmenden Aufgaben nicht
ein föderales System erfüllt ist (Birch 1966).31 Um jedoch hinreichend festgeschrieben. Die aufgeführten Politikbe-
von einem Föderalsystem sprechen zu können, müssen reiche der Zentralregierung wurden nicht exklusiv aufge-
die Provinzen als tragender Bestandteil des Gesamtsys- führt, und so wies Artikel 12 des Gesetzes die Regierung
tems fungieren. Die Regionalisierung darf nicht lediglich an, für die genaue Verteilung der Kompetenzen eine ei-
auf dem Gutdünken der Zentralregierung basieren und gene Verordnung herauszugeben (die spätere Regierungs-
jederzeit wieder zurückgenommen werden.32 Stattdessen verordnung PP 25/2000).
müssen die Provinzen ausreichend Macht erhalten, um die Noch komplizierter wird das Bild über die Aufgaben-
Politik der Zentralregierung durch besondere Organe und zuteilung dadurch, dass die Distrikte die Aufgaben, die
Verfahrensweise mitzugestalten. Allerdings fehlen in Indo- sie nicht wahrnehmen können, an die Provinzen abgeben
nesien hierfür zunächst eine zweite Kammer zur Artikula- können, die diese dann wiederum als autonomes Gebiet
tion regionaler Interessen und ein Verfassungsgericht, das ausführen sollen. Damit wird ein Element der Subsidiari-
die Streitfragen zwischen den gleichberechtigten Staats- tät eingeführt, das die Regionen dazu anhalten soll, nur
gewalten bindend entscheiden könnte.33 Deshalb sind bis- die Aufgaben wahrzunehmen, die sie auch ausführen kön-
lang allenfalls Ansätze eines föderalen Systems zu erken- nen (Ahmad/Hofman 1999, 7). Ausgenommen von die-
nen. In Indonesien haben die Regionen bei Verfassungs- sen Regelungen sind Aufgaben in den Bereichen öffent-
änderungen beispielsweise lediglich die Möglichkeit, die liche Arbeiten, Bildung und Kultur, Landwirtschaft, In-
Politik über die 135 regionalen Vertreter im MPR zu be- dustrie- und Handel, Kapitalinvestitionen, Umweltschutz,
einflussen und befinden sich somit in der Minderheit ge- Kooperativen und Personal (Artikel 11(2)). Diese Poli-
genüber den DPR-Abgeordneten (500). Darüber hinaus tikbereiche werden als Pflichtaufgaben der Distrikte de-
legt das Abstimmungsverhalten dieser regionalen Abge- finiert. Diese Passage wurde so ins Gesetz geschrieben,
ordneten nahe, dass sie nicht die Interessen der Regio- um zu verhindern, dass die Distrikte lediglich die Aufga-
nen, sondern die ihrer jeweiligen Partei vertreten. Somit ben wahrnehmen, mit denen sie zusätzliche Einnahmen
gibt es keine Elemente, die einen Bundesstaat einführen. erzielen können, kostenintensive Dienstleistungen – wie
Stattdessen lässt sich das Gesetz eindeutig als Dezentra- Umweltschutz, Kultur- oder Bildungsaufgaben – aber ab-
lisierung im unitarischen Kontext interpretieren. Die Be- geben.34
tonung liegt dabei auf einer Stärkung der zweiten Ebene Das Gesetz verfügt auch den Transfer von Personal
der ländlichen und urbanen Distrikte. und Infrastruktur in die autonomen Lokalregierungen. Die
früheren dekonzentrierten Einheiten der Zentralregierung
4.2.1 Administrative Dezentralisierung: Die Ver- sollten in den Regierungsapparat der autonomen Region
teilung der staatlichen Aufgaben integriert werden (Art. 129). Darüber hinaus sollte das
Personal dieser Behörden in die autonomen Lokalverwal-
Das Gesetz sieht eine Devolution sehr vieler Politikbe- tungen versetzt werden – insgesamt wurden bis zum Start
reiche auf die Ebene der Distrikte vor. Die Zentralre- der regionalen Autonomie im Januar 2001 2,4 Millionen
gierung behält nach Artikel 7(1) des Gesetzes vorerst Beamte aus den zentralstaatlichen Behörden in die Re-
nur die Bereiche der Außen- und Verteidigungspolitik, gionen versetzt.35 Basierend auf den nationalen Gesetzen
Geld- und Finanzpolitik, Justiz, Religion und anderer erhalten die Regionen die Kompetenzen zur Beförderung,
zentral zu regelnder Fragen. Zusätzlich überträgt Arti- Besoldung und Pensionierung der Beamten (Art. 76). Die
kel 7(2) der Zentralregierung die allgemeine Gestaltung Regionalregierungen können auch ihre eigene Organisati-
der Politik der nationalen Entwicklungsplanung, des Fi- onsstruktur selbst bestimmen und sie den regionalen Er-
nanzausgleichs, der staatlichen Verwaltung einschließlich fordernissen entsprechend gestalten. Insgesamt führt das
der Staatswirtschaft und der Bildungspolitik, sowie der Gesetz eine Devolution zahlreicher Politikbereiche auf die
strategischen Hochtechnologie. Bei all diesen Aufgaben Ebene der Distrikte durch. Experten der Weltbank gehen
handelt es sich jedoch im Wesentlichen um die Aufsicht, davon aus, dass sich nach der vollständigen Implemen-
Kontrolle und Evaluation der Politik und die Aufstellung tation des Gesetzes der Anteil der Regionen an den all-
von Normen und Standards, während die Umsetzung der gemeinen Regierungsaufgaben auf über 40% verdoppeln
Politik in den Regionen erfolgt (Bell 2001, 18). Durch wird (Ahmad/Hofman 1999, 7). Gleichzeitig ist die ge-
die Betonung des unbestimmten Begriffes „andere Ange- naue Verteilung von staatlichen Aufgaben in der Gesetzes-
legenheiten“ in Artikel 7(1) wurden die von der Zent- lage jedoch völlig unzureichend definiert worden. Mehr als
31 Diese Intention ist vom Staatssekretär Habibies im Interview 197 Regierungsverordnungen mussten angepasst werden,
deutlich herausgestellt worden. Aufgrund der historischen Belastung um die Dezentralisierung umzusetzen (Rashid 2003). Das
des Föderalismus habe man versucht, den Namen selbst zu meiden. Gesetz liefert so lediglich einen Rahmen, dessen Bild wäh-
Gleichzeitig wollte man jedoch Staatsmacht auf die Provinzebene
etablieren. Der Minister für regionale Autonomie bezeichnete das
rend der Implementation weiter ausgemalt werden muss-
System als Mittelweg zwischen Föderalismus und Einheitsstaat (Ra- te, um die endgültige Form anzunehmen (Rohdewohld
shid 2003, 63f.). 2000).
32 Dezentralisierung ist beispielsweise durch eine andere Definition

des Dezentralisierungsbegriffs wieder umzukehren, insbesondere in


einem Staat mit einem sehr schwachen Rechtssystem wie in Indo-
nesien. 34 Diese Intention betonten in Interviews sowohl der Staatssekre-
33 Auf der MPR-Sitzung im November 2001 sind derartige Insti- tär des Ministers für Regionalautonomie, Andi Mallarangeng, als
tutionen ins Leben gerufen worden, jedoch ohne dass die Kompe- auch der GTZ-Berater der indonesischen Regierung bei ihrem De-
tenzfülle dieser Organe und ihre Autonomie ausreichend definiert zentralisierungsvorhaben, Dr. Bernhard May in Jakarta.
wurde. Ihre Wirkung wird erst nach den Wahlen 2004 deutlich wer- 35 Seitdem arbeiten von 3,9 Millionen Beamten zwei Drittel in den

den. (NDI 2001) Regionen (Hofman/Kaiser 2002, 3).


SÜDOSTASIEN aktuell - 575 - November 2003
4.2.2 Elemente der Politischen Dezentralisierung Ebene. Eine Rolle zur Partizipation zivilgesellschaftlicher
und Partizipation Organisationen – wie beispielsweise in den Philippinen –
ist in Gesetz 22 jedoch nicht explizit aufgeführt.
Eines der wesentlichen Elemente des neuen Dezentralisie-
rungsansatzes ist die Stärkung der politischen Rolle der
4.2.3 Die Rolle der Dorfregierungen nach Gesetz
Lokalparlamente und ihrer Rolle gegenüber der Verwal-
tung. Die Exekutive wird nach Gesetz 22 von den Bür- 22/1999
germeistern und Landräten, die Legislative von den re- Das Gesetz 22/1999 verändert gleichzeitig die Rege-
gionalen Räten gebildet (Art. 15), die als gleichberechtig- lung zur Regierung der Dörfer und ersetzt damit Gesetz
te Partner der Regionalregierung anerkannt werden (1a, 5/1979. Dörfer werden als rechtlich definierte Einheiten
16(2)). Zusammen können Verwaltung und Lokalparla- festgelegt, die von einem gewählten Dorfchef geführt wer-
ment regionale Verordnungen erlassen (peraturan daerah, den und denen die Möglichkeit gegeben wird, zu gewohn-
perda), die jedoch nicht dem öffentlichen Interesse wi- heitsrechtlichen Strukturen (adat ) zurückzukehren. Ihnen
dersprechen oder gegen nationales Recht verstoßen dür- wird gleichzeitig erlaubt, ihre alten Bezeichnungen wieder
fen (Art. 70).36 Der Begriff „öffentliches Interesse“ bleibt anzunehmen und sich unter der Aufsicht der Distriktre-
jedoch unbestimmt. Es ist somit fraglich, ob dies auch gierung selbst zu verwalten (Präambel o, Art. 93f.).39 Die
Zweckmäßigkeitsentscheidungen umfasst.37 Die regiona- Dorfregierungen werden von einem Dorfchef angeführt,
len Verordnungen müssen in einem Gesetzesblatt veröf- der von einer von der Bevölkerung gewählten Dorfver-
fentlicht werden. Nach den Maßgaben des Wahlgesetzes sammlung kontrolliert wird. Er wird direkt von der Dorf-
3/1999 werden die lokalen Parlamente nach den Maßga- bevölkerung gewählt, benötigt allerdings die Anerkennung
ben des allgemeinen, freien, gleichen und geheimen Wahl- des bupati (Art. 95). Vorgaben zum Ablauf der Wahlen
rechts gewählt. In Gesetz 22 wird die Wahl selbst nicht existieren allerdings nicht, da die Vorschriften des Wahl-
mehr aufgeführt. Die Parlamente sollen als Mittel zur gesetzes nur bis zur Distriktebene gelten. Dies lässt wie-
Demokratisierung auf Grundlage der Pancasila fungieren derum Spielraum für die Eigeninitiative der Dörfer. Der
(Art. 16). Sie wählen das Regionaloberhaupt, wobei die Dorfchef besitzt dabei eine doppelte Verantwortlichkeit:
Vorschläge aus den lokalen Parteifraktionen kommen, die Er ist einerseits der Dorfversammlung verantwortlich, an-
den Kandidaten und seinen Stellvertreter vor dem Wahl- dererseits muss er jährlich der Distriktregierung Bericht
gang vorstellen müssen (Art. 37).38 Die Wahl muss öffent- erstatten (Art. 102). Folglich ist der Dorfführer nicht nur
lich sein (Art. 26), der Kandidat mit den meisten Stim- nach oben orientiert, sondern auch der Dorfbevölkerung
men gewinnt die Wahl (Art. 40(3)). Darüber hinaus kann verbunden, der gegenüber er sich in der Dorfversammlung
das Lokalparlament Informationen von der Verwaltung verantworten muss. Die Dorfversammlung ist dabei Teil
einfordern, Untersuchungen einleiten und regionale Ver- der Dorfregierung; sie kann Dorfverordnungen (peraturan
ordnungen vorlegen. Es ist zudem an der Erstellung des desa) erlassen, bestätigt das Budget und kontrolliert die
Budgets beteiligt und kann die Rechenschaft der lokalen Dorfexekutive. Sie kann auch die Entlassung des Dorffüh-
Verwaltungsspitze einfordern. Wichtige Sitzungen wie die rers vorschlagen, obwohl die endgültige Entscheidung in
Wahl der Verwaltungsspitze, die Erstellung des Budgets dieser Frage vom Distriktführer getroffen wird. Die Dör-
oder die Ausgabe neuer Steuern haben öffentlich zu sein. fer sollen die Aufgaben übernehmen, die entweder nicht
Den Parlamenten wird auch das Recht eingeräumt, Be- im Verantwortungsbereich der Regionalregierung liegen
amte der Verwaltung vorzuladen und sie um Stellungnah- oder dekonzentriert unter der Leitung des bupati ausge-
me zu bestimmten Themen zu bitten (Art. 20). Mit den führt werden. Die Dörfer haben allerdings auch das Recht,
genannten Vorschriften haben lokale Parlamente eine be- Aufgaben abzulehnen, die nicht mit einem Transfer von
deutende Stellung zur Kontrolle der Exekutive. Die Bür- Geldern, Personal oder Infrastruktur verbunden sind, und
germeister (walikota) und Landräte (bupati) sind in Zu- eigene Verordnungen zu erlassen (Art. 100). Mit diesen
kunft nur noch dem Distriktparlament gegenüber verant- Bestimmungen soll der natürlichen kulturellen und ethni-
wortlich, eine Verantwortlichkeit gegenüber einer höheren schen Heterogenität des Landes besser entsprochen wer-
Ebene entfällt, da der Distriktführer nur noch zur Be- den (Antlöv 2000). Die Passagen zur Dorfregierung bil-
richterstattung gegenüber dem Präsidenten bzw. Innen- den so eine Innovation, die die Strukturen unterhalb der
minister verpflichtet ist (Art. 44(3)). Mit den ausgeführ- Distriktebene vollständig verändern kann. Folglich sieht
ten Vorschriften wird den Maßgaben der politischen De- Antlöv in dem Gesetz auch die Möglichkeit für eine radi-
zentralisierung entsprochen und eine demokratische Lo- kale Transformation der Dorfregierung (Antlöv 2000a).
kalregierung etabliert. Die Verantwortlichkeitsstrukturen
auf der lokalen und regionalen Ebene werden damit vom
4.3 Fiskalische Dezentralisierung – Die
Gesetz transformiert. Die lokalen Parlamente erhalten ei-
ne wesentliche Rolle bei der Demokratisierung auf lokaler neue Finanzverfassung nach Gesetz
36 Wenn dies geschieht, kann die Zentralregierung die Gesetze wie-
25/1999
der aufheben (Art. 114). Das vom Finanzministerium erarbeitete Gesetz 25/199940
37 Historische Erfahrungen lehren, dass damit ein potenzielles Ein-
verfolgte das Ziel, den Distrikten die Finanzmittel zuzu-
fallstor für staatliche Willkür geschaffen wird. Hier ist eine weitere
Regierungsverordnung notwendig (PP 20/2001). Auch diese Verord- 39 Beispielsweise nagari in Westsumatra, banjar in Bali, lembang

nung hat den Begriff jedoch nicht weiter ausgeführt. in Nordsulawesi.


38 Im Falle des Gouverneurs wird die Liste der Kandidaten an 40 Bezieht sich auf „Undang Undang Republik Indonesia Nomor

den Präsidenten geschickt – fraglich ist jedoch, ob der Präsident 25 Tahun 1999 Tentang Perimbangan Keungan Antar Pemerintah
den Kandidaten auch ablehnen kann. Mögliche Auswege aus dieser Daerah dan Pusat“ (Gesetz 25 des Jahres 1999 zum Finanzausgleich
möglichen Konfliktsituation werden ebenfalls nicht aufgezeigt. zwischen den Regionen und dem Zentrum), www.gtzsfdm.or.id (Zu-
SÜDOSTASIEN aktuell - 576 - November 2003
weisen, die diese zur Erfüllung der neu zugewiesenen Auf- Formel berechnet werden, die die Bedürfnisse und die Fä-
gaben benötigten. Der Finanzausgleich sollte dabei in ei- higkeiten der Distrikte einschließt (7a, b). Die Ermittlung
ner gerechten, demokratischen und transparenten Weise der Bedürfnisse der Distrikte resultiert dabei aus einer
erfolgen und das Potenzial und die Bedürfnisse der Re- Formel, die Indikatoren wie die Einwohnerzahl, die An-
gionen berücksichtigen (Art. 1(25)). Er ersetzte den mit zahl der Menschen unterhalb der Armutsgrenze und die
Gesetz 32/1956 etablierten Finanzausgleich. Das Gesetz Größe der Region mit einzubeziehen versucht (Art. 7(8)).
bestimmt, dass die dekonzentriert ausgeführten und die Damit soll der Tatsache Rechnung getragen werden, dass
in Koadministration durchgeführten Aufgaben aus dem in größeren Gebieten mit größerer Einwohnerzahl auch
Nationalbudget (ABPN) und die nach Gesetz 22/1999 ei- die Anzahl der Armen und damit die Belastung für die
genständig wahrgenommenen Aufgaben aus den regiona- Haushalte steigt (Saad 2001, 5). Da den Regionen mit
len Budgets (ABPD) finanziert werden (Art. 2). stärkerer Industrieansiedlung auch mehr Steuermittel zur
Verfügung stehen und sie damit weniger Zuwendungen
4.3.1 Die Verteilung der Einnahmen auf die un- benötigen, wird auch eine Variable der Industrieansied-
terschiedlichen staatlichen Ebenen lung in der Region in die Berechnung einbezogen (Saad
2001, 6). Zusätzlich soll ein Ausgleichsfaktor sicherstellen,
Nach Gesetz 25/1999 stehen den Distrikten drei Arten dass die Lokalregierungen mindestens genauso hohe Zu-
von Einnahmequellen (Art. 3) zur Verfügung, die bereits wendungen (an SDO-Ausschüttungen und INPRES-Pro-
in Gesetz 22/1999 vorgesehen waren: eigene Einnahmen grammen) wie im Fiskaljahr zuvor erhalten. Um den ge-
(pendapatan asli daerah, PAD) und Finanztransfers (dana stiegenen Ausgaben der Lokalregierungen gerecht zu wer-
perimbangan), die wiederum aus mehreren Komponenten den, die mit der Bewältigung zusätzlicher Aufgaben und
bestehen: Den Einnahmeteilungen, dem allgemeinen Fi- der Übertragung von Personal verbunden sind, wurde ein
nanzausgleich (dana alokasi umum, DAU) und Sonderzu- gewisser Steigerungsfaktor berücksichtigt (Lewis 2001, 2).
wendungen (dana alokasi khusus, DAK), sowie regionale Aufgrund ungenauer Angaben über die exakte Berech-
Kredite (pinjaman daerah). Als originäre Einnahmen der nung der Ausgleichszahlungen lassen sich allerdings noch
Lokalregierung werden regionale Steuern, regionale Abga- keine Aussagen darüber treffen, ob die neue DAU-Formel
ben und Gebühren, die Erträge öffentlicher Unternehmen Sinn macht und von den Beteiligten als gerecht empfun-
in regionalem Besitz und Erträge aus der Vermarktung den wird.
des regionalen Besitzes definiert (Art. 4). Das Gesetz be- Die Sonderzuwendungen (DAK) sind spezielle Gel-
lässt die Verteilung der Steuern zwischen dem Zentrum der für die dekonzentriert durchgeführten Aufgaben der
und den Regionen unverändert. Die Steuerbasis der Re- Lokalregierung, die einer Zweckbindung unterliegen. Bis
gionen wird also nicht ausgeweitet. Sie behalten weiter- heute werden sie nur für Aufgaben der Wiederaufforstung
hin die Steuern auf Hotels, Restaurants, Unterhaltung, verwendet (Art. 8) (Decentralization News 17, 1). Weiter-
Werbung, Straßenbeleuchtung und Aktivitäten im Berg- hin wird für eine Zwischenperiode ein Notfonds (contin-
bau (Klasse C). Das Gesetz fordert allerdings zur genauen gency funds) der Zentralregierung eingerichtet, der den
Definition der Steuern, Abgaben und Gebühren, die den Regionen in Haushaltsschwierigkeiten helfen soll (Art.
Regionen zustehen, eine eigenständige gesetzliche Grund- 16). Zusätzlich fordert das Gesetz für jeden Teilbereich
lage ein (Art. 5).41 neue Regierungsverordnungen ein, die die einzelnen Teile
Der zweite Teil der regionalen Einnahmen wird durch des Finanzsystems genauer spezifizieren sollen (Art. 5, 10,
die Finanztransferleistungen sichergestellt (dana perim- 15).
bangan) (Art. 6). Diese bestehen aus Ausgleichszahlungen
aus gemeinsamen Steuern, dem allgemeinen Finanzaus-
gleich (DAU) sowie speziellen Sonderzahlungen (DAK). 4.3.2 Elemente der politischen Dezentralisierung
Als Ausgleichszahlung erhält die Region demnach Antei- im Finanzausgleich
le an der Grund- und Gebäudesteuer,42 Grund- und Ge-
Der neue Finanzausgleich unterstützt die politische De-
bäudeerwerbssteuer,43 Anteile aus den natürlichen Res-
zentralisierung und die Etablierung eines Systems der de-
sourcen im Wald- und Bergbau und dem Fischereisek-
mokratischen Lokalregierungen. So soll Transparenz her-
tor44 sowie einen Teil der Einkünfte aus der Erdgas-45 und
gestellt werden, indem die Einnahmen und Ausgaben spä-
Erdölförderung.46 Zusätzlich erhalten die Regionen einen
testens einen Monat nach Vorliegen des nationalen Bud-
allgemeinen Finanzausgleich (DAU), den die Distrikte in
gets im Regionalbudget veröffentlicht werden (Art. 20).
ihrem Ermessen verwenden können. Insgesamt wird den
Die Führer der Regionen werden in allen finanziellen An-
Regionen ein Anteil von 25% am nationalen Budget ver-
gelegenheiten den Regionalparlamenten gegenüber ver-
sprochen, wobei 10% an die Provinzen und 90% direkt an
antwortlich sein. Das Parlament muss das Budget bestäti-
die Städte und Landkreise fließen (Art. 7). Die Ausschüt-
gen und vollständige Informationen und Berichte über die
tung der Gelder aus dem DAU-Mechanismus soll über eine
Implementation von den zuständigen Beamten erhalten.
griff am 1.5.2000). Zusätzlich ist ein Finanzbericht des Distriktführers vor-
41 Dies ist Gesetz 34/2000 (GTZ-Decentralization News, Nr.3,
gesehen, der die Effizienz und Effektivität der Regional-
S.1f.).
42 Geteilt im Verhältnis 90:10 für die Region. Vom staatlichen An- regierung ausweisen soll (Art. 24(1)). Er ist als regionales
teil werden 10% direkt an die Städte und Landkreise geleitet. Dokument zu veröffentlichen, wobei das Parlament hier-
43 Geteilt im Verhältnis 80:20 für die Regionen. Vom staatlichen
zu Rechenschaft fordern und den Bericht gegebenenfalls
Anteil werden 20% direkt an die Städte und Landkreise geleitet.
44 Geteilt im Verhältnis 80:20 für die Regionen. zurückweisen kann (Art. 24(2), 24(3)).
45 Im Verhältnis 70:30 für die Zentrale geteilt. Insgesamt führt das Gesetz keine Neuverteilung der
46 Im Verhältnis 85:15 für die Zentrale geteilt. zu erhebenden Steuern ein, der Großteil der Finanzen der
SÜDOSTASIEN aktuell - 577 - November 2003
lokalen Haushalte wird über Finanztransfers wie Steuer- 22/1999 sah eine weitgehende Devolution vieler Politikbe-
teilungen oder den allgemeinen Finanzausgleich (DAU) reiche auf die Ebene der Städte und Landkreise vor, die
bereitgestellt. Mit dem Gesetz wird daher die Chance ver- Provinzen wurden nur begrenzt gestärkt. Die Lokalver-
tan, den Anteil der eigenen Steuern am Haushalt der Re- waltungen sind nur noch den gewählten Parlamenten ge-
gionen auszuweiten.47 Damit wäre die fiskalische Verant- genüber verantwortlich. Damit wurde eine politische De-
wortlichkeit der Lokalregierung zusätzlich gesteigert wor- zentralisierung initiiert, die das Potenzial besitzt, das poli-
den. Stattdessen werden die Steuereinnahmen für diese tische System auch auf lokaler Ebene zu demokratisieren.
Bereiche zwischen Zentrum und Regionen geteilt. Damit Durch die Übertragung des Budgetrechts, der Gesetzge-
wird die Chance vertan, die Erstellung von Dienstleis- bung und der Kontrolle der Exekutive kommt ihnen eine
tungen grundlegend mit der Generierung eigener Steu- zentrale Rolle bei der Ausweitung demokratischer Prinzi-
ern zu verknüpfen und die fiskalische Verantwortlichkeit pien zu. Dadurch, dass die gewählten Parlamente Beamte
gewählter Politiker voll durchzusetzen: „As long as local der Lokalverwaltung vorladen und die Regierungsspitze
communities do not have to confront paying directly for zur Rechenschaft ziehen können, wird ein Verantwortlich-
the public services they receive, they have little incentive keitszyklus initiiert, der die Regierung responsiver ma-
to focus on their performance of their elected officials“ chen und damit auch näher an das Volk bringen könnte
(Alm/Bahl 1999, 5). Der vollen fiskalischen Verantwort- (Alm/Bahl 1999, 6). Zusätzlich bietet es einen hinreichen-
lichkeit der gewählten Politiker in den Lokalparlamenten den Rahmen zur Herstellung von Transparenz und good
und der Lokalverwaltung sind somit schon von der Kon- governance, ohne jedoch die Partizipationsmöglichkeiten
zeption des Gesetzes her Grenzen gesetzt. Die Distriktre- gesellschaftlicher Gruppen näher zu definieren. Das Ge-
gierungen sind überwiegend abhängig von den Transfer- setz bot die Möglichkeit, einen positiven Beitrag zur Tran-
leistungen der Zentralregierung. Diese überträgt ein Vier- sition zur Demokratie zu leisten und die Demokratie auf
tel ihres nationalen Haushalts an die Regionen, wobei ins- lokaler Ebene zu verankern. Es stellt somit eine vollstän-
besondere die Teilung der Einnahmen aus den natürlichen dige Abkehr von früheren Dezentralisierungsbestrebungen
Ressourcen für einige Regionen eine Steigerung ihres Bud- dar und steht vollkommen im Geist der Reformbewegung
gets bedeuten wird. (Rohdewohld 2000; Antlöv 2001, 2).
Ressourcenreiche Regionen – wie Aceh, Riau, Ostkali- Da die indonesischen Versuche, die Staatsstruktur zu
mantan und West Papua – profitieren ungleich mehr von dezentralisieren, alle gescheitert sind und die lokale Ver-
der Regelung als ärmere Regionen – wie beispielsweise waltung und Politik kaum Erfahrungen bei der Regelung
Nusa Tenggara Timur (NTT). Nach auf Zahlen von 1996 ihrer eigenen Angelegenheiten vorweisen kann, sind die
basierenden Berechnungen würden die reichen Provinzen Voraussetzungen für den Erfolg derartig weit reichender
Riau ca. 480 Millionen US-Dollar, Ostkalimantan 480 Mil- Maßnahmen jedoch äußerst schlecht. Die zentralistische
lionen US-Dollar, Irian 290 und Aceh etwa 220 Millionen Verwaltung diente jahrzehntelang als Mittel, die strategi-
US-Dollar zur Verfügung haben, während Bali oder Jambi schen Interessen des Regimes zu befriedigen. Auf lokaler
ca. 20-30 Millionen US-Dollar, NTT jedoch unter 5 Mil- Ebene schottete sich die Verwaltung gegenüber der Bevöl-
lionen US-Dollar zustünden.48 Hier ist eindeutig eine po- kerung ab und nutzte ihre Position zur Befriedigung von
litische Logik zu konstatieren, die den ressourcenreichen Eigeninteressen. Die Zivilgesellschaft wurde dreißig Jah-
und sezessionswilligen Provinzen (wie Aceh, Riau und Iri- re lang entpolitisiert und in ihrem Bewegungsspielraum
an) tatsächlich auch mehr Zuwendungen zugesteht. Darü- eingeschränkt. Folglich bestand die Gefahr, dass sich auf
ber hinaus wurde West Papua und Aceh eine Sonderau- lokaler Ebene nur schwer zu kontrollierende Machtzentren
tonomie zugestanden, die 2001 per Gesetz verabschiedet herausbildeten und dass auch die Korruption und Vettern-
wurde. Gesetz 25/1999 benötigte jedoch genau wie das wirtschaft dezentralisiert werden würde. Zur Umsetzung
Gesetz über die Kompetenzverteilung noch weitere Re- der Dezentralisierung sahen die Gesetze einen Big-Bang-
gierungsverordnungen. Ein wesentlicher Teil der Festle- Ansatz vor. Innerhalb von nur zwei Jahren sollten 2 Mil-
gung der Teilungsmodalitäten und die exakte Festlegung lionen Beamte auf die lokale Ebene versetzt und viele Auf-
des Finanzausgleichs mussten durch weitere Verordnun- gabenbereiche dezentral ausgeführt werden. Die schnelle
gen geregelt werden. Abfassung des Gesetzes, das zahlreiche technische Fehler
und Lücken aufweist, hatte jedoch zur Folge, dass vie-
le Bereiche erst während der Implementationsphase über
5 Bewertung der neuen Dezentra- Verordnungen konkretisiert werden mussten. Die Reich-
weite der Übertragung politischer Macht hing folglich vom
lisierungsstrategie Willen der politischen Akteure während der Implementa-
tion ab (Bünte 2003). Dies ließ die Tür für Veränderungen
Insgesamt bildeten die beiden Gesetze die Eckpunkte ei-
offen und führte dazu, dass die tatsächliche Umsetzung
ner radikalen Transformation des politisch-administrati-
nicht immer der ursprünglichen Intention entsprach. Da
ven Systems in Indonesien. Mit Gesetz 22/1999 wur-
auch die Regionen, die der Zentralregierung äußerst miss-
de eine administrative und politische Dezentralisierung
trauisch gegenüberstanden, bei der Initiation des Gesetzes
durchgeführt, die das Machtverhältnis zwischen Zentral-
nicht informiert und konsultiert worden waren, entwickel-
und Regionalregierungen grundlegend veränderte. Gesetz
te sich ein Prozess, der vielfach mit Chaos gleichgesetzt
47 Wie dies bereits im Vorfeld vorgeschlagen wurde (Büntjen 1998; wurde. Wie die tatsächliche Implementation ablief und
Ahmad/Krelove 1999, 13ff.). ob damit eine Ausweitung demokratischer Prinzipien ver-
48 Das würden im Falle Riaus 200%, Ostkalimantans 160%, Acehs
bunden war, ist Inhalt des zweiten Teils.
100% und Irians 80% des Provinzbudgets ausmachen (Van Zorge
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