INTRODUÇÃO AO DIREITO ADMINISTRATIVO

(Prof. Dr. Vladimir França)

DISCIPLINA: Direito Administrativo I (2009.1).

BIBLIOGRAFIA: Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, 20 ed.,
Malheiros Editores, 2006, cap. I; José dos Santos Carvalho Filho, Manual de direito
administrativo, 13 ed., Rio de Janeiro, Lumen Juris, 2005, cap. I; Maria Sylvia Zanella Di Pietro,
Direito administrativo, 21 ed., Jurídico Atlas, 2008, caps. 1 e 2; Vladimir da Rocha França,
Invalidação judicial da discricionariedade administrativa no regime jurídico-administrativo
brasileiro, Rio de Janeiro, Forense, 2000, caps. I e II; Vladimir da Rocha França, Estrutura e
motivação do ato administrativo, São Paulo, Malheiros Editores, 2007, caps. 2 e 3; Diógenes
Gasparini, Direito administrativo, 13 ed., São Paulo, Saraiva, 2008, caps. I e II; Marçal Justen
Filho, Curso de direito administrativo, 3 ed., Saraiva, 2008, caps. I e II; Carlos Ari Sundfeld,
Fundamentos de direito público, 4 ed., São Paulo, Malheiros Editores, 2001.

1. Evolução do Estado e Estado de Direito.

1.1. Estado Absolutista.

1.1.1. Concentração do poder nas mãos do soberano.
1.1.2. Inexistência de direitos e garantias contra o Estado.
1.1.3. Irresponsabilidade do soberano.

1.2. Estado Liberal como primeiro modelo de Estado de Direito.

1.2.1. Bases ideológicas.
A) John Locke.
B) Montesquieu.
C) Rousseau.
D) Constitucionalismo liberal.
1.2.2. Eventos históricos relevantes.
A) Construção do Estado Inglês.
OBS: Magna Carta (1215), Petition of Rights (1628) e Bill of Rights (1689).
B) Revolução Americana.
OBS: Declarações norte-americanas de direitos e Constituição dos Estados Unidos de 1787.
 C) Revolução Francesa.
OBS: Declaração Universal dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789 e Constituição da
República Francesa de 1791.
D) Libertação das colônias latino-americanas.
1.2.3. “A sociedade em que não esteja assegurada a garantia dos direitos nem
estabelecida a separação dos poderes não tem Constituição” (Art. 16 da
Declaração Universal dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789).
1.2.4. Proteção constitucional dos direitos e garantias individuais e políticos.
1.2.4. Princípio da legalidade e supremacia do Poder Legislativo.
1.2.5. Igualdade perante a lei.
1.2.5. Devido processo legal.
1.2.6. Estado e sociedade: Estado de Polícia.
A) Preservação e restauração da ordem pública.
B) Resolução dos conflitos.
C) Defesa nacional.
D) Reconhecimento do livre mercado (autonomia).
E) Tutela da propriedade privada e da liberdade contratual.

1.3. Crise do Estado Liberal e surgimento do Estado Social.

1.3.1. Eventos históricos relevantes.
A) Surgimento dos movimentos de orientação socialista e marxista.
B) Primeira Guerra Mundial.
C) Revolução Russa.
D) Crise de 1929.
E) Constitucionalismo social-democrático.
i) Constituição mexicana de 1917.
ii) Constituição alemã de 1919.
F) Totalitarismos e Segunda Guerra Mundial.
G) Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948.
H) Descolonização na África e na Ásia.
1.3.2. Proteção constitucional dos direitos sociais, econômicos e culturais.
1.3.3. Supremacia da Constituição.
1.3.4. Legitimação constitucional da intervenção do Estado na economia.
A) Exploração direta de atividade econômica pelo Estado.
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 B) Expansão dos serviços públicos econômicos.
C) Planejamento.
1.3.5. Expansão do Poder Executivo e ativismo judicial.
1.3.6. Sobre os Estados Socialistas: totalitarismo marxista.

1.4. Queda do Estado Social e surgimento do Estado Regulador.

1.4.1. Eventos históricos relevantes.
A) Queda do comunismo soviético.
B) Globalização.
C) Crise do modelo de bem estar social.
D) Surgimento da Terceira Via e do neoliberalismo.
E) Ascensão sócio-econômica de alguns países subdesenvolvidos.
1.4.2. Manutenção da proteção constitucional aos direitos humanos
consagrados nas declarações e tratados internacionais.
1.4.3. Regulação e fomento como instrumentos preferenciais para a
intervenção do Estado na economia.

1.5. Desafios do Estado Regulador.

1.5.1. Crise econômica no final da primeira década do Século XXI.
1.5.2. Pressões pelo retorno do modelo clássico de Estado de bem estar
social.

2. Origem e formação do Direito Administrativo.

2.1. Berço: direito francês.

2.1.1. Vedação ao controle das decisões da Administração pelo Poder
Judiciário e punição dos juízes que as apreciassem (Lei de 16-24.8.1790;
Decreto 16 Frutidor do Ano III, ou de 2.9.1795).
2.1.2. Sistema do administrador-juiz: contestação das decisões da
Administração mediante recursos hierárquicos.
2.1.3. Criação do sistema de jurisdição administrativa.
A) Golpe de 18 Brumário do Ano VIII (9.11.1799).
B) Previsão do Conselho de Estado na Constituição francesa de 22
Frimário do Ano VIII (15.12.1799).
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 C) Organização jurídica da Administração francesa (Lei de 28
Pluvioso do Ano VIII (1800).
D) Competências do Conselho de Estado.
i) Instância recursal das decisões dos Conselhos de
Prefeitura.
ii) Emissão de propostas de decisão para os recursos
hierárquicos, sujeitas à homologação do Chefe de Estado.
E) Transformação em órgão verdadeiramente jurisdicional com a Lei
de 24.5.1872.
OBS: Desnecessidade da homologação do Chefe de Estado, mas outorga de competência
revisora para o mesmo.
F) Caso Blanco (1873): afastamento da responsabilidade civil do
Estado das normas de Direito Privado e reconhecimento de um tratamento
próprio da matéria no direito público.
G) Casos Rotschild (1855) e Dekeister (1862): serviço público como
critério identificador da competência do Conselho de Estado.
H) Identificação e construção dos princípios fundamentais do Direito
Administrativo pelo Conselho de Estado.
i) Separação das autoridades administrativa e judiciária.
ii) Prerrogativa da Administração expedir decisões
executórias, atos unilaterais que criam obrigações para os administrados sem a
necessidade de seu consentimento.
iii) Legalidade.
iv) Responsabilidade da Administração pelos danos causados
aos particulares em razão da execução dos serviços públicos.
I) Noções de puissance publique e de serviço público.
J) Direito Administrativo como direito exorbitante do direito comum.

2.2. Contribuição alemã.

2.2.1. Direito de polícia dos príncipes alemães na Idade Média.
A) Intervenção na esfera privada em prol da coletividade.
B) Imunidade das normas de polícia em face dos juízes.
2.2.2. Teoria do Fisco.

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 A) Reconhecimento de personalidade jurídica ao patrimônio público,
distinto do patrimônio do príncipe e do Estado.
B) Sujeição das relações entre o patrimônio público e os
administrados ao Direito Civil.
2.2.3. Construção do Direito Administrativo pela doutrina, a partir da adaptação
dos princípios e normas do Direito Civil às necessidades da Administração.

2.3. Contribuição italiana: conciliação entre as tendências francesa e alemã.

2.4. Especificidades no direito inglês e no direito norte-americano.

2.4.1. Importância dos precedentes judiciários.
2.4.2. Relevância da equidade.
2.4.3. Unidade de jurisdição.
2.4.4. Direito Comum para a Administração e para os particulares.
2.4.5. Parlamentarismo, autonomias locais e leis delegadas (Inglaterra).
2.4.6. Restrições ao controle jurisdicional da discricionariedade administrativa
(Inglaterra).
2.4.7. Existência de órgãos administrativos com poderes regulamentares e
funções quase-judiciais, sob controle jurisdicional limitado.
2.4.8. Responsabilidade do Estado pelos danos causados pelos seus agentes
aos particulares, na forma do Direito Comum.
2.4.9. Prerrogativas especiais da Administração nos contratos entre ela e os
administrados.
2.4.10. Necessidade de autorização judicial para a execução forçada de
decisões administrativas (Estados Unidos).
2.4.11. Sujeição das relações entre a Administração e seus agentes ao
Direito Comum.
2.4.12. Princípio da publicidade.
2.4.13. Supremacia da jurisprudência no ensino jurídico.

2.5. Formação do Direito Administrativo no Brasil.

2.5.1. Período colonial.
A) Aplicação do Direito do Estado Absolutista português.

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 B) Concentração de poderes nas mãos das autoridades delegadas
da Coroa portuguesa.
2.5.2. Estado Liberal monárquico.
A) Instituição de um Estado Liberal.
B) Poder Moderador, ao lado dos Poderes Executivo, Legislativo e
Judiciário.
C) Conselho de Estado como órgão consultivo subordinado ao
Imperador.
D) Sujeição da Administração ao Direito Privado.
2.5.3. Estado Liberal republicano.
A) Adoção do modelo constitucional norte-americano.
B) Sistema de unidade de jurisdição.
C) Princípio da legalidade.
D) Baixa produção doutrinária.
2.5.4. Adoção do modelo de Estado Social no Brasil.
A) Implantação formal do Estado Social com a Constituição Federal
de 1934.
B) Estado Novo com a Constituição Federal de 1937: autoritarismo e
concentração de poderes.
C) Redemocratização com a Constituição de 1946.
D) Regime militar (1964-1985). Constituição Federal de 1967 e
Emenda Constitucional n. 1/1969.
E) Manutenção do sistema de unidade de jurisdição e do princípio da
legalidade.
F) Expansão da Administração brasileira, amparado por um modelo
burocrático.
G) Ascensão da influência da doutrina brasileira de inspiração
francesa, alemã e italiana.
H) Reconhecimento jurisprudencial das propostas doutrinárias.
I) Consagração das teorias acolhidas pela jurisprudência no Direito
Positivo.

2.6. Direito Administrativo brasileiro atual.

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2.6.1. Constitucionalização do Direito Administrativo com a Constituição
Federal de 1988.
2.6.2. Repercussão da crise do Estado Social e da ascensão do Estado
Regulador no Direito Administrativo.
2.6.3. Tentativas da inserção de institutos do Common Law e de novos
modelos de Administração no Direito Positivo.
2.6.4. Reforma do Poder Judiciário.

3. Conceito de Direito Administrativo.

3.1. Direito Positivo, Ciência do Direito e a questão dos ramos do Direito.

3.2. Perspectivas sobre o objeto do Direito Administrativo.

3.2.1. Escola legalista, exegética, empírica ou caótica: interpretação literal das
leis e regulamentos administrativos à luz da jurisprudência dos tribunais
administrativos.
3.2.2. Enfoque interdisciplinar entre o Direito Administrativo e a Ciência da
Administração.
3.2.3. Critério técnico-científico: estudo sistematizado das normas vigentes.

3.3. Propostas para a conceituação do Direito Administrativo.

3.3.1. Escola do serviço público.
A) Origem francesa: identificação do serviço público como elemento
para a fixação da competência dos tribunais administrativos.
B) Serviço público como sinônimo de toda e qualquer atividade
desenvolvida pelo Estado (Duguit).
C) Serviço público como atividade material do Estado destinada á
satisfação de necessidades coletivas sob regime jurídico exorbitante do Direito
Comum (Jèze).
D) Direito Administrativo como o ramo do Direito Público que
disciplina os serviços públicos.
3.3.2. Critério do Poder Executivo: Direito Administrativo como o ramo do
Direito Público que disciplina a organização e a atividade do Poder Executivo.

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3.3.3. Critério das relações jurídicas: Direito Administrativo como o ramo do
Direito Público que rege as relações entre Administração e administrados.
3.3.4. Critério teleológico: Direito Administrativo com o ramo do Direito Público
que rege a atividade concreta do Estado para a consecução de fins de utilidade
pública.
3.3.5. Critério negativo ou residual: Direito Administrativo como ramo do Direito
Público que disciplina as atividades do Estado que não sejam enquadráveis na
função legislativa e na função jurisdicional.
3.3.6. Critério da distinção entre atividade jurídica e social do Estado: Direito
Administrativo como ramo do Direito Público que disciplina a atividade jurídica
não contenciosa do Estado e a constituição dos órgãos e meios de sua ação
em geral.
3.3.7. Critério da Administração Pública: Direito Administrativo como o ramo do
Direito Público que tem por objeto a Administração Pública, tanto no seu
sentido objetivo, como no seu sentido subjetivo.

3.4. Conceitos adotados.

3.4.1. Premissas.
A) Unidade do ordenamento jurídico.
B) Caráter estritamente didático da divisão do Direito em ramos.
C) Relevância e limites da doutrina na identificação do
3.4.2. Direito Administrativo como parcela do Direito Positivo: sinônimo do
regime jurídico-administrativo.
3.4.3. Direito Administrativo como o ramo do Direito Público que tem por objeto
o estudo do regime jurídico-administrativo.
3.5. Relação entre o Direito Administrativo e os outros ramos do Direito.

4. Funções do Estado no sistema constitucional brasileiro.

4.1. Princípio da separação dos poderes na Constituição Federal. Ver arts, 2º

e 60, § 4º, III, da Constituição Federal.

4.2. Critérios para a definição das funções do Estado.

4.2.1. Critério orgânico ou subjetivo: quem realiza a atividade.
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4.2.2. Critério objetivo material: elementos intrínsecos à atividade.
4.2.3. Critério objetivo formal: tratamento normativo da atividade.

4.3. Função legislativa

4.3.1. Expedição de normas que inovam primariamente o ordenamento
jurídico.
4.3.2. Princípio da legalidade. Ver art. 5º, II, da Constituição Federal.
4.3.3. Princípio da igualdade. Ver art. 5º, caput, I, da Constituição Federal.
4.3.4. Processo legislativo. Ver art. 59 da Constituição Federal.
4.3.5. Exercício por órgãos indicados na Constituição Federal.
OBS: Função legislativa como inovação originária do ordenamento jurídico.
A) Poder Legislativo, com participação (iniciativa/sanção/veto) do
Poder Executivo. Ver art. 48 da Constituição Federal.
B) Poder Legislativo. Ver arts. 49, 51 e 52, da Constituição Federal.
C) Poder Executivo. Ver arts. 62 e 68, da Constituição Federal.
4.3.6. Respeito às normas constitucionais.

4.4. Função jurisdicional

4.4.1. Expedição de normas subsidiárias à lei (ou à Constituição). Ver art. 5º,
XXXV, da Constituição Federal.
A) Inércia da jurisdição.
B) Resolução de conflitos.
4.4.2. Exercício por órgãos independentes e imparciais das pessoas políticas.
Ver art. 95 da Constituição Federal.
4.4.3. Subordinação à lei.
4.4.4. Coisa julgada. Ver art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal.
OBS: Sobre as decisões do Supremo Tribunal Federal no controle abstrato e concentrado de
constitucionalidade. Ver art. 102, § 2º, da Constituição Federal.
OBS: Sobre as súmulas vinculantes. Ver art. 103-A da Constituição Federal.

4.5. Função administrativa. Ver arts. 37 a 41, e 84, 87, e 88, da Constituição
Federal.
4.5.1. Expedição de normas complementares à lei e, excepcionalmente, à
Constituição.

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4.5.2. Exercício pelos órgãos do Poder Executivo, pelas pessoas
administrativas ou por quem esteja no exercício de prerrogativas públicas.
4.5.3. Princípio da hierarquia.
4.5.4. Posição de privilégio e supremacia.
4.5.5. Subordinação à lei.
4.5.6. Concretização dos interesses públicos.
OBS: Sobre a relação entre os interesses públicos e os direitos fundamentais.
4.5.7. Sujeição ao controle jurisdicional.
4.5.8. Abrangência da função administrativa.
A) Prestação de serviços públicos e realização de obras públicas.
B) Limitações administrativas aos direitos individuais (poder de
polícia).
C) Intervenção na economia (regulação econômica).
D) Intervenção no domínio social (regulação social).
E) Imposição de sacrifícios de direitos.
F) Gestão de bens públicos.

4.6. Sobre a função de governo (função política).

4.6.1. Expedição de normas complementares à Constituição,
excepcionalmente à lei.
OBS: Opção por um critério residual.
4.6.2. Direção suprema e geral do Estado.
A) Definição das diretrizes da ação do Estado e da Administração.
B) Soberania do Estado e relações internacionais.
C) Medidas excepcionais para a defesa do Estado e das instituições
democráticas.
D) Nomeações previstas diretamente pela Constituição Federal.
4.6.3. Sujeição ao controle jurisdicional.

5. Conceito de Administração Pública.

5.1. Acepções de administração.

5.1.1. Atividade superior de planejar, dirigir e comandar.
5.1.2. Atividade subordinada de executar.
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OBS: Relação de administração X relação de propriedade.

5.2. Sentidos de Administração Pública.

5.2.1. Sentido subjetivo, formal ou orgânico: pessoas jurídicas, órgãos e
agentes públicos que desenvolvem a função administrativa.
5.2.2. Sentido objetivo, material ou funcional: função administrativa.

5.3. Sobre o governo.

5.3.1. Conjunto de órgãos que exercem a função de governo.
5.3.2. Abrangência: órgãos de cúpula do Poder Executivo.
OBS: Sobre a possibilidade da inclusão do Poder Legislativo no governo.

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