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92. Jahrgang   Nr. 7  / 2019 Fr. 12.

Die Volkswirtschaft
Plattform für Wirtschaftspolitik

EINBLICK INTERVIEW DATENÖKONOMIE FLANKIERENDE MASSNAHMEN


Finger weg von der Seco-Direktorin Marie-Gabrielle Wem gehören die Lohnkontrollen stetig
Nationalbank Ineichen-Fleisch über die Web-Daten? verbessert
24 Grenzen des Freihandels 40 43
28

FOKUS
Was kommt nach
Wichtiger HINWEIS !
dem Bankgeheimnis?
Innerhalb der Schutzzone (hellblauer Rahmen) darf
kein anderes Element platziert werden!
Ebenso darf der Abstand zu Format- resp. Papierrand
die Schutzzone nicht verletzen!
Hellblauen Rahmen der Schutzzone nie drucken!
Siehe auch Handbuch
„Corporate Design der Schweizerischen Bundesverwaltung“
Kapitel „Grundlagen“, 1.5 / Schutzzone
www. cdbund.admin.ch
EDITORIAL

Informationsaustausch
mit Nebenwirkungen
Das Schweizer Bankgeheimnis ist für ausländische Bankkunden Vergangen-
heit. Vor zehn Jahren lieferte die Grossbank UBS den US-Behörden Konto-
informationen von amerikanischen Kunden. Den Stein ins Rollen gebracht
hatte das US-Justizministerium mit einem Verfahren gegen die UBS, wie Pro-
fessor Yvan Lengwiler von der Universität Basel in seinem Beitrag aufzeigt.
Kurz nach der ersten Bankdatenlieferung in die
USA beschloss der Bundesrat auf internationalen
Druck hin, sich dem OECD-Standard für den Aus-
tausch von Bankkundendaten anzuschliessen. Beim
Automatischen Informationsaustausch (AIA) ist die
Schweiz seit 2017 dabei. Pascal Saint-Amans, Lei-
ter der Steuerabteilung der OECD, beschreibt, wie
der AIA zum globalen Standard gewachsen ist.
Vergangenen Herbst erfolgte die AIA-Premiere: Die
Schweiz tauschte Kontoinformationen mit 36 Staaten
und Territorien aus. In diesem Jahr könnten es be-
reits 73 sein. Für die Kantone sei der Aufwand relativ
gross, schreibt Christoph Perler von der Steuerver-
waltung des Kantons Freiburg. Ein positiver Neben-
effekt bestehe aber in der Zunahme der straflosen Selbstanzeigen. Bis wann sich
Kontoinhaber selber anzeigen können, bleibt allerdings juristisch umstritten.
Marie-Gabrielle Ineichen-Fleisch, Direktorin des Staatssekretariats für Wirt-
schaft, war im Frühling kurz hintereinander zu Besuch bei US-Präsident Donald
Trump und dem chinesischen Staatspräsidenten Xi Jinping. Im Interview erklärt
die Staatssekretärin, wie es um das Freihandelsabkommen Schweiz – USA steht
und wie der Inhalt der jüngsten Absichtserklärung mit China aussieht.

Wir wünschen Ihnen eine aufschlussreiche Lektüre.


Susanne Blank und Nicole Tesar
Chefredaktorinnen «Die Volkswirtschaft»
INHALT

4 9

FOKUS

Was kommt nach dem Bankgeheimnis?


4 US-Bussen gegen Schweizer 9 Informationsaustausch hat 13 Vertrauen ist gut,
Banken: Wie viel kostete der sich w
­ eltweit etabliert prüfen ist besser
Ablass? Pascal Saint-Amans Frank Wettstein
Organisation für wirtschaftliche Staatssekretariat für i­ nternationale
Yvan Lengwiler
Zusammenarbeit und Entwicklung Finanzfragen
Universität Basel

15 Informationen zu zwei 19 Datenaustausch: Erfolgreiche 21 Trusts als Chance für


Millionen Finanzkonten Premiere im Kanton Freiburg den Finanzplatz Schweiz
eingetroffen Christoph Perler Nicole Willimann Vyskocil
Steuerverwaltung des Kantons Freiburg KPMG
Joel Weibel
Eidgenössische Steuerverwaltung

THEMEN

Freihandel, Big Data und Börse


24 DIE SICHT DER CHEFÖKONOMEN 26 STUDIE 32 SCHULDENBREMSE
Finger weg von der Serie Internationaler Handel Besteht Anpassungsbedarf
Nationalbank und Arbeitslosigkeit: bei der Schuldenbremse
Rudolf Minsch Kein Zusammenhang des Bundes?
Economiesuisse für die Schweiz Michael Schuler, Stephan Aeschlimann
Eidgenössische Finanzverwaltung
Lukas Mohler, Rolf Weder
Universität Basel
Simone Wyss
Novartis

55 WIRTSCHAFTSZAHLEN  57 VORSCHAU   57 IMPRESSUM


INHALT

40 10 47

35 STAATLICHE BEIHILFEN 38 WOHNEIGENTUM


Kantonale Wohneigentum auf Zeit:
Gebäudeversicherungen trotz Eine Win-win-Situation
EU-Beihilfenregelung zulässig Yvonne Seiler Zimmermann,
Gabrielle Wanzenried
Peter Moser
Hochschule Luzern
Hochschule für Technik und Wirtschaft
Andreas Ziegler
Universität Lausanne

40 DATENÖKONOMIE 43 FLANKIERENDE MASSNAHMEN


Personendaten und vernetzte Flankierende Massnahmen:
Objekte: Wer hat die 15 Jahre Lohnschutz
Datenhoheit? 28 INTERVIEW
Ursina Jud Huwiler, Valentine Mauron
Staatssekretariat für Wirtschaft
Pascal Pichonnaz
Universität Freiburg
«Freihandel um jeden
Preis ist im Interesse
von niemandem»
47 EXPORT 49 EXPORTKONTROLLE
Im Gespräch mit Seco-Direktorin
Exporteure müssen in den Marie-Gabrielle Ineichen-Fleisch Handelskontrollen betreffen
«reifen Märkten» digital nicht nur Exportfirmen
denken Christian Hauser
Hochschule für Technik und Wirtschaft
Alberto Silini
Switzerland Global Enterprise

52 BÖRSENKOTIERTE FIRMEN 56 INFOGRAFIK


Wem gehören die schweizerischen Hausbesitzer häufen
börsenkotierten Gesellschaften? Schulden an
Yvonne Seiler Zimmermann
Hochschule Luzern
Heinz Zimmermann
Universität Basel
BANKKUNDENDATEN

US-Bussen gegen Schweizer Banken:


Wie viel kostete der Ablass?
Ermittlungen des US-Justizministeriums gegen Schweizer Banken brachten das Bank­­­
geheimnis vor zehn Jahren zu Fall. Bei der Bussenhöhe spielte die Kontogrösse eine ent-
scheidende Rolle.  Yvan Lengwiler

Abstract  Das Schweizer Bankgeheimnis war jahrzehntelang ein wichtiger sie Berufsgeheimnisse verraten.4 Diese Bestim-
Bestandteil des rechtlichen Rahmens, in dem Banken in der Schweiz ope- mung verlieh dem Bankgeheimnis eine ausser-
rierten. Mit einer geschickten Strategie gelang dem amerikanischen Jus- gewöhnlich starke Glaubwürdigkeit.
tizministerium, woran die EU und die OECD scheiterten: die Schweiz zur Seither versuchten ausländische Behörden
Aufgabe des Bankgeheimnisses zu zwingen. Wir haben untersucht, wie
immer wieder, das Bankgeheimnis der Schweiz
dies vonstattenging und welche Faktoren die Höhe der Bussen, welche
die Banken an die USA bezahlt haben, bestimmten. Diese Episode hat das zu durchbrechen. Nach der Finanzkrise von
Schweizer Bankgeheimnis faktisch global aufgelöst. 2008 nahm der Druck deutlich zu. Die Organi-
sation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und
Entwicklung (OECD) verfolgte eine Strategie des

D  as Schweizer Bankgeheimnis gehört der


Vergangenheit an.1 Ihm haftete etwas
Mystisches an. Es galt als unüberwindbar –
«Public Shaming». Verschiedene Jurisdiktionen,
darunter auch die Schweiz, wurden als «Steuer-
paradiese» bezeichnet und auf schwarze und
eine helvetische Version von Fort Knox. Dieses graue Listen gesetzt. Vor diesem Hintergrund
Bild einer widerspenstigen, souveränen Na- ist die Aussage des damaligen Finanzministers
tion, die ein Reduit für das Kapital dieser Welt Hans-Rudolf Merz zu verstehen: «Jenen, die das
bereitstellt, wurde in vielen Hollywood-Filmen schweizerische Bankgeheimnis angreifen, kann
perpetuiert. Konrad Hummler, die schillern- ich allerdings voraussagen: An diesem Bankge-
de Figur an der Spitze der Bank Wegelin, ver- heimnis werdet ihr euch die Zähne ausbeissen!
lieh dem Bankgeheimnis gar einen humanitä- Es steht nämlich nicht zur Disposition.»5
ren Anspruch: «Die Kapitalflucht geschieht in
Notwehr. Das Bankgeheimnis ist ein Asylrecht. Zuckerbrot und Indianer
Wir gewähren den Vorsorgevermögen von
1 Der Text entspricht der Europäern Asyl.»2 Die Auseinandersetzung mit der OECD hat stel-
Meinung des Autors
und erhebt nicht den Im Gegensatz dazu beurteilte der Zürcher lenweise unterhaltsame rhetorische Kapriolen
Anspruch, mit der Be-
urteilung der Finanz- Privatbankier Hans J. Bär das Bankgeheimnis in hervorgebracht. Wir erinnern uns an die Wor-
marktaufsicht Finma seinen Memoiren weitaus kritischer: «Das Bank- te des damaligen deutschen Finanzministers
übereinzustimmen.
2 «Bankgeheimnis ist ein geheimnis ist ein defensives Instrument, das Peer Steinbrück: «Wir müssen nicht nur das Zu-
Asylrecht», Interview
im «Sonntag», 23. März
die Schweiz vom allgemeinen Wettbewerb ver- ckerbrot benutzen, sondern auch die Peitsche.»6
2008. schont, das uns fett, aber impotent macht.»3 Und kurz darauf verglich er die Schweiz mit In-
3 Bär (2004).
4 Art. 47 BankG, vgl. Häs- dianern, gegen die man die Kavallerie aufbieten
sig (2010).
5 Schweizer Parlament Die schwarze Liste der OECD könne.7 Weit weniger amüsant war die Bemer-
(2008). kung des SPD-Vorsitzenden Franz Müntefering,
6 «Frankfurter Allgemei-
ne», Schweiz bestellt Das Bankgeheimnis war immer wieder unter der sich generell zu Steuerparadiesen äusserte:
deutschen Botschafter
ein, 22.10.2008.
Druck. Als Reaktion auf eine Auseinanderset- «Früher hätte man dort Soldaten hingeschickt –
7 «Spiegel online», Stein- zung mit den französischen Steuerbehörden aber das geht heute nicht mehr.»8
brücks Wildwest-­
Rhetorik erzürnt die wurde in den Dreissigerjahren im Bankgesetz Das Public Shaming blieb am Ende ohne
Schweizer, 17.3.2009.
8 NZZ, Kriegserklärung,
festgeschrieben, dass Bankangestellte mit einer grosse Wirkung. Als viel erfolgreicher ent-
1.3.2009. Gefängnisstrafe bestraft werden können, wenn puppte sich die Strategie des amerikanischen

4  Die Volkswirtschaft  7 / 2019
FOKUS

Douglas Shulman von der Steuer­


behörde IRS sagt im März 2009 vor
dem US-Senat aus. Im Visier sind die
Praktiken der Grossbank UBS.

KEYSTONE
BANKKUNDENDATEN

J­ustizministeriums, welche seiner transpa- bezahlt. Über die Hälfte davon entfiel auf die
rent publizierten Praxis («Holder Memoran- Credit Suisse (2,6 Milliarden), die UBS musste
dum») entsprach.9 Die US-Behörde suchte nicht 0,8 Milliarden Franken zahlen. Noch nicht ab-
den Konflikt mit dem Schweizer Staat, sondern geschlossen sind die Verfahren gegen fünf Ban-
strengte stattdessen ein strafrechtliches Ver- ken (Hapoalim, HSBC, Pictet, Rahn & Bodmer
fahren gegen die grösste Bank der Schweiz – die und United Mizrahi Bank).
UBS – an. Dabei stand fest: Bei einer Verurtei- Die zweite Kategorie umfasst 78 Banken, die
lung würde die systemrelevante Bank als kri- möglicherweise US-Recht verletzt hatten, gegen
minelle Organisation gelten und hätte keine die das US-Justizministerium aber (noch) keine
vernünftige wirtschaftliche Basis mehr in den Untersuchung führte. Das Programm wurde ge-
USA. Besonders ins Gewicht fiel die Bedrohung schaffen, um die rechtliche Unsicherheit dieser
des Dollar-Clearings. Diese Situation zwang so- Banken zwar nicht schmerzfrei, aber möglichst
wohl die UBS als auch die Schweiz zu raschem rasch zu beseitigen. Die Verfahren wurden zwi-
Handeln. schen März 2015 und Januar 2016 abgeschlos-
Im Februar 2009 ordnete die Eidgenössische sen. Diesen Banken wurden Bussen zwischen 0
Finanzmarktaufsicht Finma die sofortige Über- (Banca Intermobiliare di Investimenti e Gestio-
gabe von 255 UBS-Kundendaten an die Vereinig- ni) und 211 Millionen Dollar (BSI) auferlegt. In
ten Staaten an.10 Zwei Jahre später beurteilte das der Summe bezahlten sie knapp 1,4 Milliarden
Bundesgericht diese Datenlieferung als recht- Dollar Bussgelder.
mässig, weil «wesentliche und existenzielle In- Die Kategorien 3 und 4 umfassen Banken, die
teressen des Landes tangiert» waren.11 Der Vor- keine US-Gesetze gebrochen hatten, entweder
gang kann somit als «Proof of Concept» für die weil sie nur lokale Kundschaft betreuten (Ka-
Durchbrechung des Schweizer Bankgeheim- tegorie 4) oder weil sie zwar auch internationa-
nisses durch die amerikanische Strategie ver- le Kunden bedienten, dabei aber keine Gesetze
standen werden. Dies führte einige Jahre später verletzten (Kategorie 3).
zur Schaffung des «US Tax Program for Swiss
Banks», welches wir im Folgenden darlegen. Wie ging die US-Justiz vor?

Vier Bankenkategorien Nach welchen Kriterien bestimmte das US-Fi-


nanzministerium die Höhe der Bussen? In einer
Das US-Programm war das Ergebnis einer Über- 2018 veröffentlichten Studie der Universität Ba-
einkunft des Eidgenössischen Finanzdeparte- sel sind wir dieser Frage nachgegangen.13
mentes (EFD) und der amerikanischen Justiz- Die Hintergründe der Bussen der ersten Ka-
behörde (DOJ).12 Es verfolgte das Ziel, für die tegorie sind nicht transparent. Die Verfahren
potenziell betroffenen Banken die rechtliche wurden alle einzeln geführt, und es ist nicht
Unsicherheit in einer strukturierten und relativ ersichtlich, nach welchen Regeln die bisheri-
schnellen Weise zu beseitigen und den Untersu- gen Bussen in dieser Kategorie festgelegt wur-
chungsaufwand des US-Justizministeriums zu den. Eine empirische Untersuchung ist deshalb
minimieren. Das Programm verlangte von den kaum möglich.
teilnehmenden Banken, sich in eine von vier Ka- Demgegenüber ist die Situation der zwei-
tegorien einzuteilen. ten Kategorie  klarer. Es wurde ein gemeinsa-
Die erste Kategorie umfasst jene Banken, mes Regelwerk vereinbart, wie diese Banken zu
gegen die das Justizministerium bereits eine beurteilen sind, und die «Non-Prosecution Ag-
Untersuchung eingeleitet hatte. Diesen 15 Ban- reements» (NPA) sind alle gleich aufgebaut und
ken – darunter die UBS, die Credit Suisse und die öffentlich zugänglich. Ein solches Agreement
9 Holder (1999).
Zürcher Kantonalbank – stand das Programm bedeutet, dass das US-Justizministerium einer 10 Finma (2009).
nicht zur Verfügung. Die Verfahren gegen sie Bank zusichert, die Gesetzesverstösse nicht ein- 11 Bundesgericht (2011),
Punkt 4.1.
wurden unabhängig weitergeführt. Die Banken zuklagen (bedingt darauf, dass weitere Verstös- 12 DOJ und EFD (2013), DOJ
(2013).
dieser Kategorie haben inzwischen Bussen in se in Zukunft ausbleiben). Unsere Untersuchung 13 Lengwiler und Saljihai
der Höhe von insgesamt 4,6 Milliarden Franken beschränkt sich auf die Banken der Kategorie 2, (2018).

6  Die Volkswirtschaft  7 / 2019
FOKUS

auch wenn die Bussen in dieser Kategorie quan- ner wird, je früher eine Bank die unversteu-
titativ deutlich weniger bedeutsam sind als jene erten Vermögen abgebaut hat. Die amerikani-
der Kategorie 1. schen Vermögenswerte, von denen die Banken
Das Programm verlangt von den Katego- belegen können, dass sie gegen­über den ame-
rie-2-Banken drei Dinge. Erstens: Information rikanischen Steuerbehörden offengelegt und
über das eigene Verhalten. Zweitens: Koopera- versteuert waren, sind zu subtrahieren. Das-
tion mit dem US-Justizministerium, um weite- selbe gilt für die Vermögen von US-Kunden, die
re Personen anklagen zu können. Und drittens: auf Initiative der Bank ein Angebot der Steuer­
das Bezahlen einer Busse. Als Gegenleistung er- behörde annehmen, ihre vormals verheimlich-
halten diese Banken das NPA. ten Vermögen offenzulegen. Zudem kann das
US-Justizministerium einen Rabatt auf der
Berechnung der Bussenhöhe Busse gewähren, wenn die Bank sich besonders
kooperativ verhält.
Laut dem Programm richtet sich die Bussen- Informationen zu den Non-Prosecut-
höhe nach dem Umfang des verwalteten Ver- ion-Agreements der einzelnen Banken sind auf
mögens von US-Bürgern («Assets Under Ma- der Website www.ustaxprogram.com abruf-
nagement») und hängt vom Zeitpunkt ab, zu bar. Das US-Ministerium veröffentlichte dort
14 Siehe Lengwiler und welchem die Bank diese Gelder verwaltete. Die Angaben zur Bussenhöhe, zu den maxima-
Saljihai (2018) für weite- Busse beträgt zwischen 20 und 50 Prozent der len US-Kunden-Vermögen sowie zur Zahl der
re Details und die öko-
nometrische Analyse. verwalteten Vermögen, wobei der Anteil klei- US-Kunden. Zudem wird beschrieben, wie Ban-
ken den Kunden geholfen haben, Steuern zu
vermeiden. Beispiele für solche Praktiken sind
Verwaltete US-Vermögen: Bussenhöhe von Kategorie-2-Banken «intern postlagernde schriftliche Kommunika-
tion» (75 Fälle), «Cash- und Kreditkarten zum
500      Busse (Millionen Dollar)
anonymen Bezug von Bargeld» (37 Fälle), «Ver-
wendung nicht amerikanischer Strohpersonen
oder -firmen, um die amerikanische Herkunft
der wirtschaftlich Berechtigten zu verschlei-
50
ern» (22 Fälle), und «Hilfe bei der Fälschung
von Dokumenten» (3 Fälle).

5
Kontogrösse ausschlaggebend
Die im Programm festgelegte Formel ist mithil-
fe der öffentlich verfügbaren Daten allerdings
nicht perfekt überprüfbar. Wir haben deshalb
0,5 ökonometrische Verfahren angewendet, um die
statistischen Zusammenhänge zu ermitteln.
Dabei fanden wir zwei dominante Faktoren und
drei weniger wichtige Faktoren. Im Folgenden
LENGWILER (2019) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

0,05 diskutieren wir hier nur die ersten beiden.14


Der wichtigste Faktor ist der Umfang der
US-Kunden-Vermögen, den eine Bank betreu-
te (siehe Abbildung). Insgesamt verwalteten die
0,005 Kategorie-2-Banken US-Vermögen von 50 Mil-
5 50 500 5000 liarden Dollar. Sie bezahlten Bussen von insge-
verwaltete US-Vermögen (Millionen Dollar) samt 1,4 Milliarden Dollar, was 2,8 Prozent der
  durchschnittliche Kontengrösse der US-Kunden verwalteten Gelder entspricht (also nicht 20
Je mehr US-Geld verwaltet wurde und je kleiner die einzelnen Konti waren, desto bis 50 Prozent, wie im Programm festgelegt ist).
höher fiel die Busse aus. Wir schliessen daraus, dass 5,5 bis 13,7 Prozent

Die Volkswirtschaft  7 / 2019  7
BANKKUNDENDATEN

oder 2,75 bis 6,85 Milliarden Dollar der ameri- 15  Millionen Dollar – oder 5,5 Prozent der ver-
kanischen Kundenvermögen der Kategorie-2-­ walteten US-Vermögen – höher aus.
Banken nicht versteuert waren. Das Programm hat den Banken erlaubt, den
Der zweitwichtigste Faktor ist die durch- Konflikt mit den amerikanischen Behörden
schnittliche Kontogrösse der US-Kundschaft. strukturiert und relativ rasch zu beseitigen. Es
So mussten Banken mit einem hohen Anteil an stellt zugleich den Anfang vom Ende des Schwei-
Grosskunden eine geringere Busse bezahlen als zer Bankgeheimnisses dar, wie wir es bis dahin
Banken mit vielen Kleinkunden. Der Grund da- kannten. Nach der Einigung mit dem US-Jus-
für ist nicht klar. Denkbar ist, dass die grösseren tizministerium war es nicht mehr möglich, das
Kunden im Durchschnitt steuerehrlicher waren. Bankgeheimnis gegenüber anderen Jurisdiktio-
Oder vielleicht war es für die Banken einfacher, nen aufrechtzuerhalten.
die vergleichsweise wenigen Grosskunden davon Der Schweizer Finanzplatz operiert inzwi-
zu überzeugen, ihre Vermögen der amerikani- schen mit 41 bilateralen Abkommen, die den
schen Steuerbehörde offenzulegen, während die automatischen Austausch von Daten ausländi-
Überzeugungsarbeit mit den vielen Kleinkunden scher Kunden mit den jeweiligen Steuerbehör-
viel aufwendiger und weniger erfolgreich war. den regeln. Das Schweizer Bankgeheimnis ge-
hört – zumindest für ausländische Kunden – der
Geänderte Rahmenbedingungen Vergangenheit an. Es ist Zeit für die Finanzin-
dustrie, im Sinne von Hans J. Bär wieder musku-
Die Unterschiede sind bedeutend, wie folgendes lös und potent zu werden.
Beispiel zeigt: Die Rothschild Bank verwaltete
US-Vermögen von 1500 Millionen Dollar. Ihre
US-Kunden hatten ein durchschnittliches Ver-
mögen von 4,5 Millionen Dollar. Die Bank be-
zahlte eine Busse von 11,5 Millionen Dollar oder
0,77 Prozent der US-Kunden-Gelder. Die Mig-
ros Bank hingegen verwaltete nur 273 Millionen
Dollar amerikanische Vermögen – allerdings
Yvan Lengwiler
war das durchschnittliche Kundenvermögen
Professor für Nationalökonomie, Wirtschaftswissen-
deutlich kleiner (0,3 Millionen Dollar). Obwohl schaftliche Fakultät, Universität Basel; Mitglied des Ver-
sie insgesamt weniger US-Vermögen verwalte- waltungsrats der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht
FINMA
te als die Rothschild Bank, fiel ihre Busse mit

Literatur
Bär, Hans J. (2004). Seid umschlungen, Millio- DOJ (2013). The Tax Division’s Comments Ab- Lengwiler, Yvan und Saljihaj, Albana (2018).
nen. Ein Leben zwischen Pearl Harbor und out the Program for Non-Prosecution Agree- The U.S. Tax Program for Swiss Banks: What
Ground Zero. Orell Füssli, Zürich. ments or Non-Target Letters for Swiss Banks. Determined the Penalties? in: Swiss Journal of
Bundesgericht (2011). Zulässigkeit der Heraus- Finma (2009). Finma ermöglicht den Vergleich Economics and Statistics 154:23, 1–12.
gabe von Bankkundendaten der UBS an die zwischen UBS und US-Behörden und gibt das Schweizer Parlament (2008). Stellungnahme
amerikanischen Behörden durch die Eidge- Ergebnis der eigenen Untersuchung bekannt, von Bundesrat Merz, Nationalrat, 19.03.08,
nössische Finanzmarktaufsicht (FINMA) im Medienmitteilung vom 18. 2. 2009. 08.3018.
Februar 2009. BGer 137 II 431, 15. Juli 2011. Hässig, Lukas (2010). Paradies Perdu – Vom
DOJ und EFD (2013). Joint Statement Between Ende des Schweizer Bankgeheimnisses. Hoff-
the U.S. Department of Justice and the Swiss mann und Campe, Leipzig.
Federal Department of Finance: Program for Holder (1999). Bringing Criminal Charges
Non-Prosecution Agreements or Non-Target Against Corporations. Memorandum, U.S.
Letters for Swiss Banks. Department of Justice.

8  Die Volkswirtschaft  7 / 2019
FOKUS

Informationsaustausch hat sich


­weltweit etabliert
Nach der Wirtschaftskrise von 2007 wurde dem Bankgeheimnis weltweit der Kampf
­angesagt. Die entschlossene Zusammenarbeit auf Regierungsebene führte zehn Jahre
­später zum Automatischen Informationsaustausch.  Pascal Saint-Amans

Abstract  Verbindliche internationale Standards zum obligatorischen Aus- sierten, die Liste sei undurchsichtig; man werde
tausch von Steuer- und Finanzdaten sind heute selbstverständlich. Noch gegenüber Finanzplätzen, die nicht auf der Liste
vor 20 Jahren galt eine solche Regelung jedoch als utopisch. Skandale um erschienen, diskriminiert.
Steuervermeidungen und der immer lautere Ruf nach mehr Transparenz
im Steuerbereich führten dazu, dass sich der «Informationsaustausch auf
Ersuchen» und der «Automatische Informationsaustausch» (AIA) inter- Zusammenarbeit statt Strafe
national durchsetzten. Die Hauptimpulse gingen dabei von der G-20 und
der OECD aus. Die Evaluationen zum Informationsaustausch auf Ersuchen Danach erfolgte eine Strategieänderung: Statt
zeichnen ein insgesamt positives Bild. Künftig soll nun kontrolliert werden, auf Sanktionen setzte die OECD nun auf die Zu-
ob auch der AIA wirksam umgesetzt wird. sammenarbeit mit allen Akteuren. In einer neu
geschaffenen Gruppe konnten sich die betroffe-
nen Länder mit den OECD-Staaten austauschen.

S  eit 1996 räumt die G-7 dem Kampf gegen


Steuervermeidung einen hohen Stellen-
wert ein. Die sieben Industriestaaten beauf-
Doch nun folgte ein zähes Ringen: Während ei-
nige Staaten konkrete Fortschritte forderten,
wollten andere zuerst gleiche Spielregeln für
tragten damals die Organisation für wirt- alle.
schaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung Richtig ins Rollen kam der Stein mit der Fi-
(OECD), entsprechende Empfehlungen zu er- nanzkrise 2007, dem wachsenden Interesse der
arbeiten. Medien an Steuerfragen und dem Konkurs der
Im 1998 veröffentlichten Bericht «Harmful US-Bank Lehman Brothers im Herbst 2008. Der
Tax Competition: An Emerging Global Issue» Entschluss zu handeln fiel auf politischer Ebene:
skizzierte die OECD zwei Konzepte: das «Vor- Die Staats- und Regierungschefs, die sich am 15.
zugssteuerregime» und die «Steueroase» – zwei November 2008 erstmals im Rahmen der G-20
Konzepte, die bis anhin rechtlich nicht klar um- trafen, setzten den Kampf gegen Steuervermei-
rissen waren. Gemäss der OECD-Definition, die dung oben auf ihre Agenda. Die G-20-Staaten
zumindest unter den Mitgliedsstaaten konsens- waren jetzt bereit, gezielte Massnahmen zur Be-
fähig war, weist eine Steueroase folgende vier kämpfung des Bankgeheimnisses in Steuerfra-
Kriterien auf: keine oder niedrige Steuern; kein gen zu ergreifen
Informationsaustausch bezüglich der Empfän- Im September 2009 gründete die OECD
ger von Einkommen oder Eigentümer von Ver- das «Global Forum on Transparency and Ex-
mögenswerten; keine oder zu wenig transpa- change of Information for Tax Purposes» (Glo-
rente Informationen zum Steuersystem; keine bal Forum). Dieses erarbeitete nun einen neu-
reale Wirtschaftstätigkeit. en Standard für den Informationsaustausch.
Im Jahr 2000 erstellte die OECD eine Liste Parallel dazu veröffentlicht die OECD seither
mit 35 Steueroasen – darauf fanden sich etwa regelmässig einen Fortschrittsbericht. Dar-
das Fürstentum Liechtenstein und Panama, je- in listet sie beispielsweise die Länder auf, wel-
doch nicht die Schweiz. In der Folge erhöhten che den Standard bereits anwenden und welche
die Grossmächte den Druck auf diese Staaten sich dazu verpflichtet haben (unter anderem
und Territorien. Die betroffenen Länder kriti- die Schweiz). Der Fortschrittsbericht übt Druck

Die Volkswirtschaft  7 / 2019  9
BANKKUNDENDATEN

auf die ­Länder aus, weitere Schritte in Richtung lichen automatischen Informationsaustausch
Transparenz zu unternehmen. Darüber hinaus über Finanzkonten von Nichtgebietsansässi-
macht der Bericht die Welt – und insbesondere gen zwischen den Steuerbehörden der betref-
die G-20-Staaten – auf unkooperative Länder fenden Länder. Er kommt für alle Mitgliedslän-
aufmerksam, die so Bemühungen der übrigen der des Global Forum zur Anwendung, die sich
gefährden. verpflichtet haben, ihren ersten Informations-
austausch ab 2017 oder 2018 durchzuführen,
Wo stehen wir zehn Jahre später? mit Ausnahme der Entwicklungsländer ohne Fi-
nanzzentrum.
Dem Global Forum gehören heute 154 gleich- Die erzielten Ergebnisse sind bemerkens-
berechtigte Mitgliedsländer an – darunter die wert: Allein 2018 wurden weltweit 4500 bila-
Schweiz. Das Global Forum stellt die Umsetzung terale Automatische Informationsaustausche
der beiden Standards «Automatischer Informa- durchgeführt. Ausserdem führten Selbstanzei-
tionsaustausches über Finanzkonten» (AIA) gen im Vorfeld des Systemwechsels zu über 95
und «Informationsaustausch auf Ersuchen» si- Milliarden Euro an gemeldeten Steuern, die nun
cher. Beim Informationsaustausch auf Ersu- in ihre Staatskassen fliessen.
chen hat das Global Forum dazu im Jahr 2010 Bis heute haben 92 Länder Informationen
einen Peer-Review-Mechanismus eingeführt. über Finanzkonten ausgetauscht. Auch die
Das heisst, die Mitgliedsländer begutachten sich Schweiz hat 2018 erstmals Informationen über
gegenseitig. fast 2 Millionen Bankkonten von Nichtgebiets-
Als dynamischer Standard beinhaltet der In- ansässigen kommuniziert. Die Angaben stam-
formationsaustausch auf Ersuchen zehn Grund- men von 7000 schweizerischen Finanzinstitu-
sätze zur Bereitstellung von Informationen ten wie Banken oder Fonds.1
(zum rechtlichen und wirtschaftlichen Eigen-
tum und zu Buchführungs- und Bankinforma- Kriterien für Steuertransparenz
tionen). Seit einer Revision im Jahr 2016 müssen
verschärft
auch Informationen zu den effektiven Empfän-
gern der Einrichtungen und Bankkonten verfüg- Die Anwendung von Standards zur Steuer-
bar sein. Im Rahmen der Peer-Reviews können transparenz muss so breit wie möglich erfolgen.
Länder identifiziert werden, die den Standard Sonst besteht die Gefahr, dass Vermögen in Län-
nicht ausreichend oder nicht korrekt umgesetzt der mit einer lockeren Handhabung verlagert
haben, aber auch solche, die Fortschritte erzielt wird. Zu diesem Zweck haben die G-20-Finanz-
haben. minister die OECD beauftragt, eine neue Liste
Die Bilanz fällt positiv aus: Mehr als 90 Pro- mit Staaten zu erstellen, die sich im Steuerbe-
zent der aktuellen Bewertungen sind zufrie- reich nicht kooperativ zeigen.
denstellend («konform» oder «im Wesentlichen Im Jahr 2016 wurden entsprechende ob-
konform»). Dies zeigt, dass echte Fortschrit- jektive Kriterien festgelegt: Erstens muss eine
te erzielt wurden. Die Schweiz erhielt im ers- Einstufung als mindestens «im Wesentlichen
ten Zyklus von 2015 die Note «im Wesentlichen konform» mit dem Standard zum Informa-
konform». Ab 2011 hatte sie einen Prozess mit tionsaustausch auf Ersuchen vorliegen. Zwei-
bedeutenden Änderungen ihres Rechtssystems tens muss sich der Staat verpflichtet haben,
eingeleitet, um den Zugang zu Bankinformatio- den Automatischen Informationsaustausch
nen zu gewährleisten. einzurichten. Und drittens muss er das Über-
einkommen über die gegenseitige Amtshilfe in
1 E STV (2018). Erstmali-
ger Informationsaus- Steuereinnahmen von Steuersachen unterzeichnet haben, damit unter
tausch zu rund 2 Mil-
anderem die Informationen mit allen Unter-
lionen Finanzkonten, 95 Milliarden Euro
Medienmitteilung vom zeichnerstaaten ausgetauscht werden können.2
5. Oktober 2018.
2 Am 30. April 2019 hat- Wirksam umgesetzt wurde auch der AIA-Stan- Im Jahr 2017 wurde aufgrund dieser Kriterien
ten 128 Staaten das
Übereinkommen unter-
dard. Dieser globale Standard, den die OECD im lediglich ein Territorium (Trinidad und Tobago)
zeichnet. Jahr 2014 der G-20 vorlegte, verlangt einen jähr- als nicht kooperativ eingestuft.

10  Die Volkswirtschaft  7 / 2019


Auch einstige «Steueroasen» wie Panama
machen inzwischen beim Automatischen
Einstige «Steueroasen» wie Panama machen inzwischen ­Informationsaustausch (AIA) mit. Finanz­
beim Automatischen Informationsaustausch (AIA) mit. distrikt von Panama-Stadt.
Finanzdistrikt von Panama-Stadt.

ALAMY
BANKKUNDENDATEN

Die G-20 beauftragte die OECD, diese Krite- OECD-Standards hat für die G-20 deshalb wei-
rien zu verschärfen. Dadurch sollen Staaten er- terhin einen prioritären Stellenwert.
mutigt werden, weitere Fortschritte zu erzielen; Was die Schweiz anbelangt, so sind die Fort-
zudem gelten die gleichen Spielregeln für alle. schritte beachtlich: Sie hält die neuen Regeln
Seit 2018 reicht es nicht mehr, wenn sich ein ein und beteiligt sich aktiv an den Arbeiten des
Land lediglich zum AIA verpflichtet – sondern Global Forum. Dennoch sind die Arbeiten der
es muss diesen nun auch tatsächlich durchfüh- OECD hin zu mehr Transparenz noch nicht ab-
ren. Darüber hinaus muss es auch das Über- geschlossen.
einkommen über die gegenseitige Amtshil- An seiner Plenarsitzung im Jahr 2018 hat das
fe in Steuersachen ratifizieren (und nicht mehr Global Forum die nächsten Schritte festgelegt.
nur unterzeichnen) und ein genügend breites Beispielsweise soll kontrolliert werden, ob der
Netz von bilateralen Übereinkommen haben, Automatische Informationsaustausch tatsäch-
die den Informationsaustausch ermöglichen. lich umgesetzt wird. Die ersten Peer-Reviews zu
OECD-Generalsekretär Angel Gurría teilte der diesem Standard sind für 2020 geplant. Gleich-
G-20 Anfang Juni mit, welche 15 Hoheitsgebiete zeitig werden die Begutachtungen zur Konfor-
nicht konform mit den Transparenzstandards mität der Länder mit dem Standard zum Infor-
sind (nach Redaktionsschluss).3 mationsaustausch auf Ersuchen fortgeführt.
Wichtig ist, dass alle Staaten – auch die Ent- Ziel ist es, die Kriterien und die Liste regelmäs- 3 E ine Liste dieser
wicklungsländer – von den internationalen An- sig zu aktualisieren und so die Staaten kontinu- Hoheits­gebiete findet
sich unter ­
strengungen profitieren. Die OECD unterstützt ierlich zu mehr Transparenz zu bewegen. www.oecd.org.
Entwicklungsländer mit entsprechenden Pro-
grammen, die durch grosszügige freiwillige Bei-
träge gewisser Länder finanziert werden, unter
anderem der Schweiz.

Noch nicht am Ziel


© OECD

Es ist heute weitgehend unbestritten: Transpa-


Pascal Saint-Amans
renzstandards und die Bekämpfung von Steuer- Direktor des Zentrums für Steuerpolitik und -verwaltung,
vermeidung sind wichtig und notwendig. Die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und
Entwicklung (OECD), Paris
wirksame weltweite Umsetzung der beiden

12  Die Volkswirtschaft  7 / 2019


FOKUS

Vertrauen ist gut, prüfen ist besser


Informationen zu Finanzkonten sind sensibel. Beim Automatischen Informations­austausch
gelten deshalb hohe Sicherheitsstandards.  Frank Wettstein

Abstract    Der Bundesbeschluss über den Prüfmechanismus zur Sicher- Mitgliedsstaaten und Territorien zählt, sorgt
stellung der standardkonformen Umsetzung des Automatischen Infor- dafür, dass die internationalen Standards hin-
mationsaustauschs über Finanzkonten mit Partnerstaaten wird diesen sichtlich Transparenz und Informationsaus-
Herbst erstmals angewendet. Er beauftragt den Bundesrat, zu prüfen, ob tausch zu Steuerzwecken eingehalten und in
die Partnerstaaten, mit denen erstmals Daten ausgetauscht werden sollen,
einheitlicher Weise umgesetzt werden.
die Standards des Automatischen Informationsaustausches (AIA) tatsäch-
lich erfüllen. Auf diese Weise sollen letzte Zweifel und Restunsicherhei-
Das Global Forum prüft unter anderem, in-
ten über die Verlässlichkeit der AIA-Partner ausgeräumt werden. Falls die wiefern die Staaten den Anforderungen des
Prüfung ergeben sollte, dass ein Partnerstaat die Vorgaben des Standards AIA-Standards entsprechen. Es stellt etwa
nicht einhält, kann der Bundesrat den Datenaustausch aussetzen. Das Par- fest, ob in den Partnerstaaten die notwendi-
lament wird ins Verfahren mit einbezogen, indem es zu den Prüfergebnis- gen Rechtsgrundlagen und ein angemessenes
sen konsultiert wird. AIA-Netzwerk vorhanden sind. Zudem unter-
sucht es, ob die ausgetauschten Daten vertrau-

D  er Automatische Informationsaustausch
(AIA) hat zum Ziel, die Transparenz zu
erhöhen und damit die grenzüberschreitende
lich behandelt und ausschliesslich zu Steuer-
zwecken benutzt werden. Die Ergebnisse seiner
Prüfungen teilt das Global Forum allen Staaten
Steuerhinterziehung zu vermeiden. Bisher ha- und Territorien mit, die am AIA teilnehmen.
ben sich mehr als 100 Länder zur Übernahme
dieses Standards verpflichtet: Sie tauschen mit Kontrolle durch den Bundesrat
Partnerstaaten jährlich automatisch Daten zu
Finanzkonten von natürlichen und juristischen Zusätzlich zum Global Forum kontrolliert
Personen aus. Die Steuerbehörden können an- auch die Schweiz, ob die Partnerstaaten die
hand der erhaltenen Informationen prüfen, ob AIA-Standards erfüllen. In diesem Zusammen-
die Steuerpflichtigen die Einkünfte und Ver- hang kommt diesen Herbst zum ersten Mal der
mögenswerte, die sie im Ausland erzielt bezie- Bundesbeschluss über den Prüfmechanismus
hungsweise angelegt haben, ordnungsgemäss zur Sicherstellung der standardkonformen Um-
deklarieren. setzung des AIA zur Anwendung. Das Parla-
Die Schweiz hat sich vor fünf Jahren ebenfalls ment hat den Prüfmechanismus im Herbst 2017
verpflichtet, den AIA umzusetzen. Im vergange- verabschiedet. Er gibt vor, anhand welcher Kri-
nen Herbst tauschte sie mit 36 Staaten und Ter- terien die 33 Partnerstaaten und Territorien,
ritorien erstmals Daten aus.1 Mit diesen mehr- mit denen die Schweiz diesen Herbst erstmals
heitlich europäischen Partnerstaaten bestehen gegenseitig Daten austauschen wird, überprüft
politische und wirtschaftliche Verbindungen. werden sollen. Bei weiteren 4 Partnerstaaten,
Zudem verfügen sie über ähnliche rechtliche die der Schweiz im Herbst erstmals Daten lie-
Rahmenbedingungen wie die Schweiz. fern werden, entfällt die Prüfung; diese Staaten
Seither erweitert die Schweiz ihr AIA-Netz- haben darauf verzichtet, Daten zu erhalten.
werk laufend. Damit trägt sie internationalen Die meisten Kriterien, die im Prüfmecha-
Entwicklungen, aber auch den Anforderun- nismus festgelegt sind, ergeben sich aus dem
gen Rechnung, die sich aus der Umsetzung des AIA-Standard selbst. So muss der Partnerstaat
AIA-Standards ergeben. Eine Schlüsselrolle über alle Rechtsgrundlagen verfügen, die für die
spielt dabei das Global Forum on Transparency Umsetzung des AIA erforderlich sind. Weiter
1 Vgl. Beitrag von Joel and Exchange of Information for Tax Purposes muss er sicherstellen, dass die erhaltenen Daten
Weibel (ESTV) auf
­Seite 15. (Global Forum). Dieses Gremium, das über 150 vertraulich behandelt und sicher ­aufbewahrt

Die Volkswirtschaft  7 / 2019  13
BANKKUNDENDATEN

werden. Die Daten dürfen zudem ausschliess- hat es Informationen von Regierungsstellen,
lich zu steuerlichen Zwecken verwendet wer- Nichtregierungsorganisationen und Nachrich-
den. Auf internationaler Ebene dürfen keine tenagenturen berücksichtigt und auch Finanz-
Meldungen vorliegen, die darauf hindeuten, institute eingeladen, Meldungen einzureichen.
dass ein Partnerstaat die erhaltenen Daten
nicht vertraulich behandelt oder nicht ausrei- Parlament wird konsultiert
chend schützt. Und es dürfen keine Ereignisse
vorhanden sein, die im Widerspruch zur hie- Der Bundesrat hat den Bericht im Mai publi-
sigen öffentlichen Ordnung stehen. Dies wäre ziert und den zuständigen parlamentarischen
etwa der Fall, wenn Zustände festgestellt wür- Kommissionen zur Konsultation unterbreitet.
den, die mit den entsprechenden Übereinkom- Er wird vor dem Datenaustausch, der im Sep-
men und damit dem schweizerischen Recht un- tember stattfinden soll, entscheiden, ob der AIA
vereinbar sind. Personen, über die im Rahmen mit gewissen Partnerstaaten ausgesetzt werden
des AIA Daten ausgetauscht werden, dürfen in soll. Dies wäre dann der Fall, wenn Partnerstaa-
diesem Zusammenhang nicht Gefahr laufen, ten die Vorgaben des Standards nachweislich
schweren Menschenrechtsverletzungen ausge- nicht einhielten.
setzt zu werden. Der Prüfmechanismus enthält auch eine Be-
Ein Kriterium, das der Schweiz im Zusam- stimmung zum künftigen Vorgehen: Er sieht vor,
menhang mit dem internationalen Wettbewerb dass der Bundesrat weiterhin periodisch und ri-
wichtig ist, schreibt der AIA-Standard nicht di- sikobasiert zu überprüfen hat, ob die einzelnen
rekt vor: Der Partnerstaat muss über ein ange- Länder die Kriterien erfüllen. Die entsprechen-
messenes Netzwerk von AIA-Partnerstaaten den Berichte soll der Bundesrat wiederum den
verfügen, mit denen der AIA gegenseitig umge- zuständigen parlamentarischen Kommissionen
setzt wird. zur Konsultation vorlegen, bevor er gegebenen-
Im Auftrag des Bundesrates hat das Eidge- falls die erforderlichen Massnahmen veranlasst.
nössische Finanzdepartement (EFD) im Früh-
ling einen Bericht erstellt, in welchem aufge-
zeigt wird, inwiefern die neuen Partnerländer
die Anforderungen des Standards einhalten. Die
Informationen, anhand derer das EFD die Part-
nerstaaten beurteilt hat, stammen aus verschie-
denen Quellen: Nebst den neuesten Evaluatio-
nen des Global Forum, den Berichten der G-20/
OECD sowie Gesprächen mit Partnerstaaten hat Frank Wettstein
das EFD auch die Einschätzungen der Auslands- Co-Leiter Kommunikation, Staatssekretariat für
­internationale Finanzfragen (SIF), Bern
vertretungen der Schweiz beigezogen. ­Ferner

14  Die Volkswirtschaft  7 / 2019


FOKUS

Informationen zu zwei Millionen


Finanzkonten eingetroffen
Die Schweiz hat im vergangenen Jahr mit 36 Partnerstaaten Informationen zu Finanz-
konten ausgetauscht. Um die riesige Datenmenge bearbeiten zu können, hat die Eidge-
nössische Steuerverwaltung eine Web-Plattform entwickelt.  Joel Weibel

Abstract  Der Automatische Informationsaustausch (AIA) ist eine gewal- um Banken, Trusts, Stiftungen und Versicherun-
tige Datenaustauschplattform. Allein die Schweiz verschickte letztes Jahr gen. Die Finanz­institute lieferten Angaben zu
Informationen zu rund zwei Millionen Finanzkonten und erhielt ebenso Finanzkonten von natürlichen und juristischen
viele Daten aus dem Ausland. Um diese Menge überhaupt abwickeln zu Personen, die in einem der Partnerstaaten oder
können, braucht es standardisierte Informatiklösungen. Auswirkungen
Territorien steuerlich ansässig sind und in der
hat der AIA auch auf die straflose Selbstanzeige in der Schweiz. Ab 2020 ist
geplant, dass die Schweiz mit 89 Staaten und Territorien Informationen zu
Schweiz über ein Finanzkonto verfügen. Diese
Finanzkonten austauscht. Derzeit sind es 36 Partnerstaaten. Daten verschickte die ESTV an die AIA-Partner-
staaten.
Im Gegenzug übermittelten die Partner-

I  m Herbst 2018 war es so weit: Die Eidgenössi-


sche Steuerverwaltung (ESTV) nahm erstmals
am internationalen Automatischen Informa-
staaten und Territorien der ESTV Angaben zu
Finanzkonten von in der Schweiz steuerlich an-
sässigen natürlichen und juristischen Personen,
tionsaustausch in Steuersachen – besser bekannt die auf ihrem Gebiet ein Finanzkonto haben. Die
unter dem Kürzel AIA – teil. Insgesamt ver- Kantone können anhand dieser Daten nun prü-
schickte die ESTV rund zwei Millionen Finanz- fen, ob die natürlichen und juristischen Personen
konten an die Partnerstaaten. Umgekehrt erhielt alle ihre Finanzkonten in den teilnehmenden
die Schweiz von den teilnehmenden Staaten und Staaten und Territorien in der Steuererklärung
Territorien Informationen zu rund zwei Millio- angegeben haben.
nen Finanzkonten. In diesem Austausch funktio-
niert die ESTV als Drehscheibe zu den ausländi- Datenplattform der ESTV
schen Staaten und Territorien, zu den Kantonen
und zu den Finanzinstituten in der Schweiz. Angesichts der Millionen von Datensätzen,
Fast die Hälfte der erhaltenen Daten stammt die unter den Ländern ausgetauscht werden,
aus Deutschland (siehe Kreisdiagramm auf braucht es effiziente Informatiklösungen, um
Seite  17). Danach folgen Portugal und Italien. sinnvoll mit diesen Daten umgehen zu können.
Insgesamt tauschte die Schweiz Daten mit 36 In der Schweiz stellt die ESTV den Kantonen und
Staaten und Territorien aus (siehe Karte). Dazu den Finanzinstituten hierfür eine Plattform zur
zählen alle EU-Länder einschliesslich Gibraltar, Verfügung, auf der sie sich einloggen und ihre
jedoch ohne Rumänien und Zypern, da diese Daten hochladen bzw. herunterladen können.
den OCED-Standard bezüglich Datensicherheit Auf dem Portal können die Kantone seit diesem
und -vertraulichkeit nicht erfüllen. Hinzu kom- Frühling ihre Daten filtern, nach Stichwörtern
men Guernsey, Island, Isle of Man, Jersey und durchsuchen und herunterladen.
Norwegen. Ausserhalb Europas fand der Auto- Die Finanzinstitute haben die Möglichkeit,
matische Informationsaustausch mit Austra- ihre Daten via XML-Upload oder auch direkt
lien, Japan, Kanada und Südkorea statt. aus ihrer Applikation, also von Maschine zu
Im vergangenen Jahr registrierten sich bei Maschine, zu übermitteln. Letzteres ist vor
der ESTV rund 7000 Finanzinstitute aus der allem für grosse Finanzinstitute wichtig. Für
Schweiz. Dabei handelt es sich beispielsweise wenig umfangreiche Meldungen besteht zudem

Die Volkswirtschaft  7 / 2019  15
BANKKUNDENDATEN

GRÖNLAND
(DK)

ISLAND
FINNLAND
FÄRÖER INS. (DK) SCHWEDEN
NORWEGEN

ESTLAND
LETTLAND
DÄNE- LITAUEN
KA NA DA ISLE OF MAN
VEREINIGTES MARK
KÖNIGREICH
IRLAND
NIEDERL.
DEUTSCHLAND POLEN
BELGIEN
GUERNSEY JERSEY TSCHECH. REP.
LUXEMB. SLOWAKEI
LIECHT.ÖSTERREICH
FRANKREICH
SLOW. UNGARN RUMÄNIEN
KROATIEN
MONACO SAN MARINO
ITALIEN BULGARIEN
ANDORRA
PORTUGAL
SPANIEN GRIECHENLAND
GIBRALTAR
MALTA
ZYPERN
I

MEXIKO
SABA, SAINT EUSTATIUS, BONAIRE
ANTIGUA U. BARBUDA
BELIZE ST. KITTS U. NEVIS MONTSERRAT
ST. LUCIA ST. VINCENT U. D. GRENADINEN
BARBADOS
ARUBA
GRENADA
COSTA RICA CURAÇAO

PANAMA
FRZ.-GUYANA(FR)
KOLUMBIEN

BRASILIE N

CHILE Automatischer Informations­ SÜDAFRIKA


URUGUAY austausch mit Partner­staaten
ARGENTINIEN
der Schweiz
Dargestellt ist das Jahr des erstmaligen Automatischen
Informationsaustausches mit der Schweiz. Die An-
gaben für 2019 und 2020 sind noch provisorisch. Der
diesjährige Austausch findet im Herbst statt. Mit den
beiden EU-Staaten Rumänien und Zypern ist der Daten-
transfer für 2020 geplant. Zu diesem Zeitpunkt wird
die Schweiz voraussichtlich Daten mit 89 Staaten und
Territorien austauschen.

Eine Liste der Partnerstaaten der Schweiz findet sich


auf der Website des Staatssekretariats für internatio-
nale Finanzfragen unter «Finanzkonten».

  2018       2019       2020

16  Die Volkswirtschaft  7 / 2019


FOKUS

RUSSISCHE FÖDER AT I ON

SÜDKOREA

ISRAEL
CHI NA JAPAN

SAUDI-ARABIEN
I NDI EN HONGKONG
MACAU

M A L AYSI A
SINGAPUR

SEYCHELLEN
INDONESIEN

MAURITIUS
COOKINSELN
LA RÉUNION (FR)
AU ST R A LI EN

NEUSEELAND

Erhaltene Kontoangaben aus Partnerstaaten


in der Schweiz (2018, in Prozent)

  Deutschland       
19%
ESTV (2019) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

  Portugal       
  Italien       
5%
  Grossbritannien       
44%
7%   Frankreich      
  Übrige
12%
13%
SIF /SIMPLYMAPS.DE / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

Die Volkswirtschaft  7 / 2019  17
BANKKUNDENDATEN

die Möglichkeit, Datensätze mittels Online­ vorausgesetzt, sodass deren Anzeige nicht mehr
formular zu melden. aus eigenem Antrieb erfolgt. Deshalb ist nach
Diese Datensätze der Finanzinstitute müs- Meinung der ESTV eine (straflose) Selbstanzeige
sen gemäss Vereinbarung der Organisation für für solche Einkommensfaktoren ab diesem Zeit-
wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwick- punkt nicht mehr möglich. Für dem AIA unter-
lung (OECD) dem sogenannten Common Repor- liegende Steuerfaktoren, die erst nach 2017 be-
ting Standard (Gemeinsamer Meldestandard, stehen, und für Steuerfaktoren aus Staaten, die
GMS) entsprechen. Bevor die ESTV die Daten dem AIA später beitreten, gilt dies analog für
ans Ausland schickt, prüft die Software, ob der den 30. September des Jahres, in welchem der
Standard eingehalten wird. Ausgetauscht wer- diesbezügliche Datenaustausch (erstmals) statt-
den die Daten über eine im Auftrag der OECD findet. Die Kenntnis aus anderen Quellen sowie
entwickelte Plattform. das Erfüllen der übrigen Voraussetzungen der
In der Schweiz muss die ESTV die Daten- Selbstanzeige sind unabhängig von diesem
sicherheit gewährleisten. Wenn ein Land die Datum.» Steuerfaktoren sind beispielsweise
Sicherheits- und Vertraulichkeitskriterien der steuerbares Einkommen und Vermögen. Wich-
OECD nicht erfüllt, liefert die Schweiz keine tig ist: Die Beurteilung obliegt der zuständigen
Daten. Dies war im vergangenen Herbst bei Ru- kantonalen Steuerverwaltung.
mänien und Zypern der Fall. Im Herbst 2019 verdoppelt sich die Zahl der
AIA-Partnerstaaten auf insgesamt 73 Staaten
Schlussspurt bei den Selbstanzeigen und Territorien. Ein Jahr später kommen wei-
tere 14 Staaten und Territorien hinzu. Sofern
Der Automatische Informationsaustausch hat dann auch Rumänen und Zypern die AIA-Krite-
im Inland Auswirkungen auf die seit 2010 mög- rien erfüllen, werden sich somit bald 89 Staaten
liche straflose Selbstanzeige. Seit 2010 haben und Territorien beteiligen. Wie sich das auf die
die kantonalen Steuerverwaltungen 65  324 Anzahl ausgetauschter Finanzkonten konkret
straflose Selbstanzeigen natürlicher Personen auswirkt, wird sich zeigen müssen. Aber eine
als straffrei abgeschlossen. Mit 16 105 Selbstan- Steigerung der Anzahl Finanzkonten, die von
zeigen wurde vergangenes Jahr ein Höchstwert der Schweiz ins Ausland gemeldet werden wie
erreicht. auch umgekehrt, ist zu erwarten. Die Auswir-
Dieser «Schlussspurt» erklärt sich dadurch, kungen des Automatischen Informationsaus-
dass eine Selbstanzeige nur so lange straflos tausches auf die Steuereinnahmen lassen sich
möglich ist, als die Steuerbehörde über keine derzeit noch nicht abschätzen.
Informationen zu den bisher nicht deklarierten
Einkommens- und Vermögenswerten verfügt.
Das ist beispielsweise nicht mehr der Fall, so-
bald ein Kanton Angaben zu nicht gemeldeten
Finanzkonten im Ausland hat. Ab wann genau
eine solche Kenntnis besteht, ist unter Juristen
allerdings umstritten.
Hier die juristische Einschätzung der ESTV:
«Nach Auffassung der ESTV wird die Kennt- Joel Weibel
nis für dem AIA unterliegende Steuerfakto- Spezialist Kommunikation, Eidgenössische Steuer­
verwaltung (ESTV), Bern
ren spätestens ab dem 30. September 2018

18  Die Volkswirtschaft  7 / 2019


FOKUS

Datenaustausch: Erfolgreiche
Premiere im Kanton Freiburg
Im vergangenen Jahr hat der Kanton Freiburg erstmals ausländische Finanzkontendaten
erhalten. Dabei kam es zu einem willkommenen Nebeneffekt: Die Zahl der straflosen
Selbstanzeigen stieg im Vorfeld sprunghaft an.  Christoph Perler

Abstract  Im Rahmen des ersten Automatischen Informationsaustausches Identifizierungs-, Konto- und Finanzinforma-
(AIA) Ende 2018 konnten dem Kanton Freiburg 26’463 Finanzkontendaten tionen von Unternehmen und Privatpersonen,
zugeordnet werden. Wie geht die Steuerverwaltung des Kantons Freiburg darunter der Name, die Anschrift, der Ansäs-
mit diesen Daten um? Wie wer­den diese Daten genutzt? Die ersten Erfah- sigkeitsstaat und die Steueridentifikationsnum-
rungen zeigen, dass die Verarbeitung mit erhebli­chem Arbeitsaufwand
mer, Angaben zum meldenden Finanzinstitut
verbunden ist. Es wird aber auch bereits ersichtlich, dass der Automati­sche
Informationsaustausch in mehrfacher Hinsicht dazu führt, dass nicht de-
sowie der Kontosaldo und alle Arten von Kapi-
klarierte Finanz­konten aufgedeckt werden können. taleinkünften und Erlösen.

Nutzen steigt …
I m Dezember des vergangenen Jahres wurden
den kantonalen Steuerverwaltungen erst-
mals Finanzkontendaten zugänglich gemacht.
Der Austausch der Finanzkontendaten führt
im täglichen Veranlagungsprozess unmittelbar
Es handelte sich um die Daten der EU-Staaten dazu, dass wir überprüfen können, ob die von
sowie weiterer neun Staaten und Territorien, anderen Staaten gemeldeten Konten, Depots
mit welchen die Schweiz den Automatischen und Versicherungsdaten von den Steuerpflichti-
Informati­onsaustausch (AIA) per 1. Januar 2017 gen tatsächlich deklariert respektive bei Unter-
vereinbart hat.1 Für die Steuerverwaltung des nehmen verbucht wurden. Zudem können die
Kantons Freiburg stand von Anfang an fest, Daten weiterhelfen, falls der Vorjahresvergleich
dass wir diese Informationen auch tatsächlich der Vermögensentwicklung von Steuerpflichti-
nutzen wollen. Vergangenes Jahr trafen bei uns gen Fragen aufwirft.
26’463 Daten zu Finanzkonten ein. Unsere Überprüfungen erstrecken sich so-
Die erste Datenlieferung erfolgte in Form wohl auf die Kontensalden (für die Vermögens-
eines USB-Sticks, weil die Online-Plattform der steuer) wie auch auf allfällig nicht deklarierte
Eidgenössischen Steuerverwaltung (ESTV) noch Kapitaleinkünfte (für die Einkommenssteuer);
nicht operationell genutzt werden konnte. Da- bei Letzteren gestaltet sich die Prüfung auf-
bei standen noch nicht alle Funktionalitäten der wendiger, weil die Natur der Einkünfte (Zin-
Datenabfrage zur Verfügung. Bereits mit diesem sen, Dividenden, Kapitalgewinne, Lizenzerträ-
einfachen USB-Tool konnten wir jedoch wert- ge etc.) nicht direkt aus der Meldung ersichtlich
volle erste Erfahrungen machen, aufgrund de- ist.
rer wir die interne Strategie bezüglich der Ver- Für die anhand des AIA aufgedeckten Fäl-
wendung der Daten angepasst und verfeinert le wird von uns ein Nach- und Strafsteuerver-
haben. fahren eröffnet. Die Aufrechnung entdeckter
Seit März 2019 ist die Online-Plattform der Konten in einem laufenden Veranlagungsver-
1 EU: Einschliesslich Gib-
ESTV verfügbar, welche umfassende Abfragen fahren wird die Ausnahme bleiben, weil die
raltar, ohne Rumänien ermöglicht. So können wir nun beispielsweise Lieferung der Finanzinformationen jeweils
und Zypern. Übrige:
Australien, Guernsey, sämtliche gemeldeten Finanzkontendaten zu erst im Herbst er­folgt – zu einem Zeitpunkt
Insel Man, Island, Japan,
Jersey, Kanada, Norwe-
einer steuerpflichtigen Person mit einer geziel- also, in welchem bereits viele Veranlagungen
gen und Südkorea. ten Suche identifizieren. Ausgetauscht werden abgeschlossen sind.

Die Volkswirtschaft  7 / 2019  19
BANKKUNDENDATEN

… Aufwand auch digung der Einführung des AIA hat zu deutlich


mehr straflosen Selbstanzeigen geführt, als wir
Der AIA stellt uns aber auch vor Herausforde- dies in der Vergangenheit kannten. So wurden
rungen. Elementar sind die Anforderungen der im Kanton Freiburg im Jahr 2018 rund 900 straf-
Organisation für wirtschaftliche Zusammen- lose Selbstanzeigen eingereicht, was im Ver-
arbeit und Entwicklung (OECD) an die Vertrau- gleich zu den Vorjahren fast einer Verdreifa-
lichkeit und Sicherheit der Daten. Aufgrund chung entspricht.
des Steuergeheimnisses geniessen diese An- Auch heute werden noch straflose Selbst-
forderungen in einer Steuerverwaltung sowie- anzeigen eingereicht. Die Ankündigung und
so höchste Priorität. Die OECD überprüft nun die Einfüh­r ung des AIA hatten und haben so-
regelmässig, ob wir diese Vorgaben einhalten, mit offensichtlich eine «läuternde» Wirkung auf
und allfällige Unregelmässigkeiten müssten die Steuerpflichtigen. Im Vorfeld des AIA gin-
der OECD gemeldet werden. Die Abfrage und gen wir davon aus, dass die nicht deklarierten
die Verwendung der Daten müssen deshalb in- Finanzkonten im Wesentlichen mit straflosen
tern klar geregelt und limitiert werden; trotz- Selbstanzeigen «legalisiert» würden. Dies hat
dem sollten die Daten effizient genutzt werden sich zu einem grossen Teil auch bestätigt. Trotz-
können. dem haben wir seit Einführung des AIA weite-
Weiter gilt es, mit einer geeigneten Strategie re Fälle nicht deklarierter Finanzkonten auf-
sicherzustellen, dass die Datenmasse bewältigt gedeckt; und zu unserem Erstaunen handelt es
werden kann. Die Finanzinformationen müssen sich nicht nur um Bagatellfälle, sondern durch-
mit einem vertretbaren Mass an Auf­wand im aus auch um Konten mit erheblichen Beträgen in
Veranlagungsprozess überprüft werden kön- Millionenbereichen.
nen. Erschwert wird dieses Bemühen durch die Die ersten Erfahrungen lassen den Schluss
nicht immer gleich gute Qualität der Informa- zu, dass der AIA auf verschiedene Arten Hilfe-
tionen. Wir stellen fest, dass nicht alle Daten stellung zu einer korrekteren Besteuerung leis-
stets ohne weitere Abklärungen überprüft wer- tet. Ein wichtiger Nebeneffekt ist die Zunahme
den können: Vertiefte Rückfragen und aufwen- der straflosen Selbstanzeigen. Wie erwähnt, er-
dige Prüfungen sind die Folge. Von den zukünf- hoffen wir uns für die Zukunft eine verbesserte
tigen Informationsaustauschen erhoffen wir Datenqualität, um den Aufwand zu minimieren.
uns deshalb verbesserte Daten, um den Arbeits- Dies gilt umso mehr, als in Zukunft noch mehr
aufwand reduzieren zu können. Länder am AIA teilnehmen werden. Im laufen-
Schliesslich werden wir der OECD (via ESTV) den Jahr wird der Austausch der Daten mit rund
statistische Informationen über die Umset- 80 Staaten erfolgen.
zung des AIA liefern müssen, wie beispielswei-
se Angaben zur Anzahl nicht deklarierter Fi-
nanzkonten im Ausland, zur Zahl der straflosen
Selbstanzeigen sowie zu den eröffneten Straf-
verfahren aufgrund des AIA. Dies bedingt An-
passungen im Informatikbereich.

Mehr Selbstanzeigen
Christoph Perler
Es ist offensichtlich, dass der AIA zu einem ge- Eidg. dipl. Steuerexperte, Fürsprecher, Chef Sektor
wichtigen Nebeneffekt geführt hat, der Zunah- ­Verrechnungssteuer, Steuerverwaltung des Kantons
Freiburg
me von straflosen Selbstanzeigen. Die Ankün-

20  Die Volkswirtschaft  7 / 2019


FOKUS

Trusts als Chance für


den Finanzplatz Schweiz
Bei der Vermögensverwaltung spielen Trusts eine immer wichtigere Rolle. Führt die Schweiz
dieses Instrument ein, stärkt sie den Finanzplatz.  Nicole Willimann Vyskocil

Abstract  Die Preisgabe des Bankgeheimnisses im ­grenzüberschreitenden sisch geprägten Ländern wie Grossbritannien,
Vermögensverwaltungsgeschäft hat mit ihren regulatorischen ­Ausflüssen USA, Neuseeland oder Südafrika verbreitet,
spürbar auf den Finanzplatz Schweiz durchgeschlagen. Eine Weiter- die das «Common Law» anwenden. Es haben
entwicklung der heute noch vordergründig als Bankenplatz agierenden aber auch Staaten mit einer römisch-germani-
Schweiz hin zu einem umfassenden Vermögensstandort würde den Fi-
schen Rechtstradition wie Japan, Mexiko, Malta,
nanzplatz Schweiz deutlich attraktiver machen. Die Schweiz wird wohl
mittelfristig nicht darum herumkommen, ein Instrument für die Struktu- Liechtenstein oder Ungarn Trusts in ihr Rechts-
rierung von Vermögen und die Nachlassplanung zu schaffen, wenn sie den system eingeführt.
Anschluss nicht verpassen will. Die im Schweizer Rechtssystem bestehen- Seit der Ratifizierung des Haager Trust-Über-
de Lücke einer flexiblen inländischen Vermögensstrukturierung könnte einkommens im Jahr 2007 ist die Rechtsform
sowohl durch die Einführung eines Schweizer Trustrechts als auch mittels des Trusts auch in der Schweiz anerkannt. Ein
einer Revision des Schweizer Stiftungsrechts geschlossen werden. eigenes Trustrecht kennt die Schweiz allerdings
nicht.
Der verschärfte Standortwettbewerb bei der

D  er Finanzplatz Schweiz steht unter Druck


und muss im internationalen Umfeld be-
weisen, dass er mehr zu bieten hat als Diskre-
Vermögensverwaltung war ausschlaggebend
für zwei aktuelle politische Vorstösse, welche
sich mit der Aufnahme des Rechtsinstituts des
tion. Der Terrainverlust im internationalen Trusts in die schweizerische Gesetzgebung be-
Finanzgeschäft als Folge der Preisgabe des Ban- fassen. Im März 2019 hat das Parlament den
kengeheimnisses kann im Heimmarkt nicht Bundesrat verbindlich beauftragt, die rechtli-
kompensiert werden. Im Gegensatz zur Schweiz chen Grundlagen für einen Schweizer Trust zu
setzen sämtliche konkurrierenden Finanzplät- schaffen.1 Im Vorfeld hat der Nationalrat dem
ze auch auf Vehikel zur Vermögensstrukturie- Bundesrat einen Bericht in Auftrag gegeben, die
rung. Eine immer wichtigere Rolle spielen dabei Vor- und Nachteile einer möglichen Einführung
Trusts.
Ein Trust ist ein Rechtsverhältnis, bei dem
ein Treugeber (Settlor) Eigentum an Vermögens- Trust-Varianten
werten an einen Treunehmer (Trustee) über- Es gibt verschiedene Ausgestaltungen von Trusts. Der Treu-
trägt. Damit verbunden ist die Verpflichtung, geber (Settlor) kann den Trust beispielsweise unwiderruf-
die Vermögenswerte zugunsten von bestimm- lich (­irrevocable) oder widerruflich (revocable) begründen. Bei
einem widerruflichen Trust bleibt dem Settlor weiterhin der
ten Begünstigten zu verwalten und zu verwen-
Zugriff auf das Trustvermögen erhalten. Ein weiteres Beispiel
den. Anders als die Stiftung hat der Trust keine ist der
eigene Rechtspersönlichkeit. Die Vermögens- Discretionary Trust; da werden die Begünstigten nur abstrakt
werte bilden ein getrenntes Sondervermögen in der Trusturkunde bezeichnet, und der Treunehmer (Trustee)
hat ein grosses Ermessen, wer aus dem definierten Kreis an Be-
und sind nicht Bestandteil des Vermögens des günstigten wann wie viel aus dem Trustvermögen erhält. An-
Treunehmers. ders verhält es sich wiederum beim Fixed Interest Trust, wo die
Trusts werden häufig in der Nachlasspla- Begünstigten wie auch die Beträge genau in der Trusturkunde
definiert sind und der Trustee kein Ermessen hat. Durch diese
1 M
otion RK-SR, Einfüh- nung eingesetzt und als Instrument, um Ver-
Vielfalt an Trusts hat der Settlor bei der Errichtung grosse Ge-
rung des Trusts in die
schweizerische Rechts-
mögen abzusondern und zu schützen (siehe staltungsmöglichkeiten und kann so den Trust angepasst an
ordnung (18.3383). Kasten). Sie sind vor allem in den angelsäch- seine Bedürfnisse aufsetzen.

Die Volkswirtschaft  7 / 2019  21
BANKKUNDENDATEN

SHUTTERSTOCK
Trusts bieten wohl­
habenden Familien
des Rechtsinstituts des Trusts in das schweize- die Möglichkeit, die mittels Familienstiftungen und Trusts nicht
rische Privatrecht darzustellen. Der Bundesrat Erbschaft zu regeln. mehr aus der wirtschaftlichen Realität der
wartet nun den Bericht der Expertengruppe ab, Schweiz wegzudenken. So wird ein substanziel-
bevor er über das weitere Vorgehen entscheiden ler Anteil der bei Schweizer Banken deponier-
wird. ten Vermögenswerte bereits durch Vermögens-
Nebst der Einführung des Rechtsinstituts strukturen gehalten.
des Trusts in das schweizerische Privatrecht Der Gesetzgeber und die Gerichte haben sich
wird der Expertenbericht weitere Ideen zur Um- denn auch in den letzten Jahren ausgiebig mit
setzung von inländischen Vermögensstruktu- (ausländischen) Trusts befasst, und es existiert
rierungen beleuchten, so etwa die Kodifizie- eine ergiebige schweizerische Rechtslehre dazu.
rung des Treuhandvertrages zugunsten Dritter Derzeit ist das einzige im Schweizer Recht exis-
wie auch die Revision des Schweizer Stiftungs- tierende Instrument zur Vermögens- und Nach-
rechts. folgeplanung die Familienstiftung. Diese Struk-
tur dient allerdings nur für begrenzte und vom
Familienstiftung keine Alternative Gesetz detailliert aufgelistete Zwecke. So kann
eine Familienstiftung in der Schweiz nicht als
Mit der Einführung des Automatischen Infor- Unterhaltsstiftung errichtet werden, um Fa-
mationsaustauschs (AIA) haben die Wahrung milienangehörigen über Generationen hinweg
der Privatsphäre, die Sicherung von Vermögen Starthilfe zu geben oder diese anderweitig zu
über Generationen hinweg und der Schutz vor unterstützen. Zudem ist der Kreis der potenziell
potenziellen Gefahren eine neue Bedeutung er- Begünstigten stark eingeschränkt, was nicht
langt. Entsprechend ist die Vermögensstruktu- mehr den Gegebenheiten der heutigen Gesell-
rierung in internationalen Nachfolge­planungen schaft entspricht.

22  Die Volkswirtschaft  7 / 2019


FOKUS

Aufgrund ihrer beschränkten Flexibilität ist Strukturierung von Vermögen könnte eine Lü-
die Familienstiftung keine geeignete Option für cke im Rechtssystem und im Angebot der Fi-
die Vermögensstrukturierung. Deshalb weichen nanzdienstleister geschlossen und zugleich für
Schweizer Finanzdienstleister zwangsläufig auf mehr Kohärenz gesorgt werden. So müsste nicht
Instrumente aus dem Ausland aus. Beispiels- mehr ausschliesslich mit Instrumenten auslän-
weise ist die Liechtensteiner Familienstiftung dischen Rechts gearbeitet, sondern es könnte
bedeutend flexibler als die Schweizer Varian- eine Schweizer Lösung angeboten und damit
te. In einem Urteil aus dem Jahr 2009 hat das ein Wettbewerbsnachteil in der Wertschöp-
Bundesgericht festgehalten, dass in der Schweiz fungskette behoben werden.
wohnhafte Personen die Familienstiftung des Vorteilhaft wäre eine Schweizer Lösung auch
Fürstentums für diejenigen Zwecke verwenden unter dem Gesichtspunkt, dass Vermögenswer-
dürfen, die das Schweizer Stiftungsrecht nicht te zunehmend an dem Ort gehalten werden, an
zulässt. Dies kann sich in Rechtsverfahren auf- welchem die Vermögensstrukturen aufgesetzt
grund der unterschiedlichen Gerichtsstände je- sind. Damit könnten zusätzliche Potenziale für
doch nachteilig auswirken. die Schweizer Vermögensverwaltung geschaf-
fen werden.
Transparenz als Vorteil
Finanzplatz profitiert
Der Finanzplatz Schweiz ist wiederholt unvor-
teilhaft mit Leaks und Skandalen um auslän- Sofern modern und zeitgemäss ausgestaltet,
dische Vermögensstrukturen in Verbindung stärkt die Einführung des Trusts in die Rechts-
gebracht worden. Um dem entgegenzuwirken, ordnung den hiesigen Unternehmensstand-
gilt: Die beste Missbrauchsprävention ist die ort und insbesondere den Finanzplatz Schweiz.
Kontrolle und Beaufsichtigung von involvier- Dasselbe gilt für die Revision des Stiftungs-
ten Finanzdienstleistern, die nur dann erfolg- rechts beziehungsweise die Kodifizierung des
reich gelingen kann, wenn Vermögensstruktu- Treuhandvertrages zugunsten Dritter.
ren aus der Schweiz heraus angeboten werden. Finanzplätze, die Dienstleistungen im Be-
Dazu braucht es klare inländische Rechtsnor- reich Vermögensstrukturierung heute erfolg-
men. reich anbieten, fürchten deshalb den Eintritt
Mit dem Automatischen Informationsaus- der Schweiz in die Welt der Vermögensstruktu-
tausch und der Einführung des Finanzinstituts- rierung und den damit einhergehenden Verlust
gesetzes (Finig), welches ab 2020 gelten wird, eigener Wertschöpfung. Sollte es der Schweiz
sind Transparenz und Kontrollen in der Finanz- darüber hinaus gelingen, das Trustrecht in die
branche erhöht worden. Indem für Trustees in- gesetzliche Regelung des Schiedsgerichtsver-
zwischen dieselben Sorgfaltspflichten wie für fahrens einzubinden, wären wir allen Konkur-
Vermögensverwalter gelten, wird sichergestellt, renten sogar einen wichtigen Schritt voraus
dass Trusts nicht für unerwünschte Zwecke und würden so zum idealen Standort für die
missbraucht werden. Dies stärkt die Reputation rechtlich verlässliche Vermögensstrukturie-
des Finanzplatzes. rung.
Konkurrierende Finanzplätze agieren heu-
te erfolgreich auf dem internationalen Parkett
der umfassenden Vermögensdienstleistun-
gen, die eigene Vermögensstrukturen mit ein-
schliessen. Die Schweizer Vermögensverwal-
ter punkten bei ihren Kunden mit politischer
und wirtschaftlicher Stabilität. Kombiniert mit
Fachwissen und Dienstleistungsqualität, sind
Nicole Willimann Vyskocil
dies ideale Voraussetzungen für einen star- Rechtsanwältin, Trust and Estate Practitioner (TEP),
ken Unternehmensstandort und Finanzplatz. Partnerin und Head Private Clients Legal Switzerland,
KPMG, Zug
Mit der Verankerung eines Instruments für die

Die Volkswirtschaft  7 / 2019  23
SNB
Serie DIE SICHT DER CHEFÖKONOMEN

EINBLICK VON RUDOLF MINSCH

Finger weg von der Nationalbank


Die führenden Zentralbanken beeinflussen mit Theory wollten die Initianten die Geldpolitik
ihrer Geldpolitik sowohl die Finanzmärkte wie in den Dienst der Finanzpolitik stellen. Man
auch den realen Wirtschaftsverlauf massgeblich. kann argumentieren, dass solche Allmachts-
Dies gilt in besonderem Mass in einer Rezes- fantasien in der Schweiz (zum Glück) keine
sion: Anders als die Finanzpolitik, die staatliche Chance haben. Momentan mag dies zutref-
Stimulierungsprogramme mühsam über Steu- fen, doch die Angriffe auf die Unabhängig-
ern oder über zusätzliche Schulden finanzieren keit der Notenbank gehen trotzdem munter
muss, kann eine Notenbank einen Wirtschafts- weiter. So werden derzeit zwei Initiativen im
abschwung durch Zinssenkungen abfedern. Parlament diskutiert, die direkte Vorgaben
Mit dem Konzept der quantitativen Lockerung an die SNB formulieren: Gemäss einer Stan-
beziehungsweise einem massiven Aufkauf von desinitiative des Kantons St. Gallen sollen
Staatsanleihen haben die Notenbanken jedoch Pensionskassen von den Negativzinsen be-
eine Grenze überschritten, die bisher verpönt freit werden. Und eine parlamentarische In-
war: die Vermischung von Staatshaushalt und itiative verlangt, dass die Nationalbank die
Geldpolitik. Gerade in Europa und Japan ist Hälfte ihres Eigenkapitals zur AHV-Finanzie-
diese Vermischung mittlerweile so stark gewor- rung einsetzen soll. Damit rütteln die Parla-
den, dass berechtigte Zweifel an der Unabhän- mentarier an der Unabhängigkeit der SNB.
gigkeit der geldpolitischen Instanz angebracht
werden können. Mittlerweile ist die Geldpolitik Inflation rasch ausser Kontrolle
zum Retter in aller Not avanciert. Sie soll rich- Die Schweiz profitiert seit vielen Jahren von
ten, was Regierungen zuvor versäumt haben. einer Preisstabilität, wie sie nur eine unab-
Die Ideen gipfeln in der sogenannten Modern hängige Nationalbank sicherstellen kann. Die
Monetary Theory. Ihr Kerngedanke ist: Der Staat politische Einflussnahme ist langfristig ge-
muss sich nicht verschulden oder Steuern ein- fährlich. Die Geschichte zeigt, dass es bei
treiben, wenn er Ausgaben beschliesst – er kann einer Vermischung von Fiskal- und Geldpolitik
das Geld einfach via Notenbank bereitstellen. leicht zu steigenden Inflationsraten kommen
Diese bedenkliche Entwicklung stoppt lei- kann. Hinzu kommt: Wenn man sich an den
der nicht an der Landesgrenze. Auch in der kurzfristigen Segen einer Staatsfinanzierung
Schweiz wachsen seit einigen Jahren die geld- durch die Notenbank erst einmal gewöhnt hat,
politischen Begehrlichkeiten wie das Unkraut rückt man nicht einfach wieder davon ab.
im Salatgarten. Die Schweiz soll zum Beispiel Es wäre daher falsch, zu glauben, die Un-
über die Schweizerische Nationalbank (SNB) abhängigkeit der Nationalbank sei ein für
einen Staatsfonds finanzieren, der – je nach alle Mal gesichert. Auch in der Schweiz gibt
politischer Couleur des Promotors – weltweit es immer wieder Vorschläge, die Notenbank
oder nur in der Schweiz investiert. Oder die in den Dienst der Politik zu stellen. Rich-
Vollgeldinitiative: Sie wollte erreichen, dass tig ist vielmehr, dass die Unabhängigkeit
die Notenbank jährlich Milliarden an die Be- der SNB dauernd erkämpft werden muss.
völkerung verteilt. Wie bei der Modern Money Rudolf Minsch ist Chefökonom von Economiesuisse, Zürich.

Die Volkswirtschaft  7 / 2019  25
STUDIE

Internationaler Handel und Arbeitslosig-


keit: Kein Zusammenhang für die Schweiz
Produziert die Globalisierung auch in der Schweiz eine Lohnschere zwischen Hoch- und Tief-
qualifizierten? Nein, sagt eine neue Studie. Doch nirgends in der OECD steigt das Arbeits­
losigkeitsrisiko von Niedrigqualifizierten im Vergleich zu Hochqualifizierten so stark wie
hierzulande.  Lukas Mohler, Rolf Weder, Simone Wyss

Abstract  Nicht die Lohnungleichheit, sondern die Arbeitslosigkeit der Tiefqualifizier- zielte Entschädigung der Niedrigqualifizier-
ten im Vergleich zu den Hochqualifizierten ist in der Schweiz in den letzten 30 Jahre an- ten hat in den letzten dreissig Jahren in der
gestiegen. Wir untersuchten, ob diese Entwicklung auf den zunehmenden internatio- Schweiz gemessen am Lohn von Hochqua-
nalen Güterhandel zurückgeführt werden kann. Mit Daten von 33 000 Individuen, die lifizierten nicht abgenommen. Im Gegenteil:
im Zeitraum von 1991 bis 2008 im Industriesektor beschäftigt waren, fanden wir kei- Wenn schon, hat der Lohn sogar leicht zuge-
nen Zusammenhang zwischen individuellem Arbeitslosigkeitsrisiko und dem Niveau nommen. Anders sieht es aus bei der relativen
bzw. der Veränderung von Import- und Exportvolumen auf Branchenebene. Es muss Arbeitslosigkeit: Über denselben Zeitraum
deshalb nach anderen Ursachen gesucht werden. hat die relative Arbeitslosigkeit der tief qua-
lifizierten Arbeitskräfte in der Schweiz zuge-
nommen.

D  ie Auswirkungen der Globalisierung auf


die Beschäftigung gehören zu den bri-
santesten Themen in der aussenpolitischen
durch das sogenannte Stolper-Samuelson-
T­heorem bekannt.2
Aber das ist nicht der einzige Grund, für
Diese Beobachtungen stellen den Aus-
gangspunkt unserer Analyse dar, welche letz-
tes Jahr in der «Schweizerischen Zeitschrift
Diskussion. In der Schweiz hat das Thema eine mögliche Lohnreduktion bei Niedrig- für Volkswirtschaft und Statistik» publiziert
durch das Rahmenabkommen zwischen der qualifizierten. Ähnlich kann zunehmende Im- wurde.3 Die Bedeutung des Themas akzentu-
Schweiz und der Europäischen Union an Be- migration die Löhne der Arbeitskräfte im In- iert sich noch, wenn man die Entwicklung der
deutung gewonnen. Hierzulande besteht land unter Druck setzen, wenn sie mit den relativen Arbeitslosigkeit in der Schweiz mit
eine breite politische Unterstützung für die neu zugezogenen Immigranten oder auch mit anderen OECD-Ländern vergleicht. Unter al-
sogenannten flankierenden Massnahmen temporären ausländischen Dienstleistungs- len OECD-Ländern, für die wir Daten zur Ver-
zum Schutz der Löhne. Gleichzeitig wird in anbietern in der Schweiz in Konkurrenz ste- fügung haben, hatte die Schweiz von 1991
den USA über die Ursachen der sogenann- hen. In beiden Fällen kann so der Ruf nach Be- bis 2014 die stärkste Zunahme der relativen
ten Lohnschere debattiert. Denn dort sind die grenzung des internationalen Handels bzw. Arbeitslosigkeit von Niedrigqualifizierten
Löhne der niedrig qualifizierten Arbeitskräfte der Immigration über den Preis (Zölle bzw. (siehe Abbildung 2).4
im Vergleich zu den hoch qualifizierten über Lohnuntergrenzen) oder über die Menge (Im- Theoretisch ist eine Zunahme der relati-
die letzten dreissig Jahre gesunken. portquoten bzw. Zuwanderungskontingente) ven Arbeitslosigkeit von Niedrigqualifizierten
Gemäss der Handelstheorie ist die Ent- entstehen. aufgrund des Stolper-Samuelson-Theorems
wicklung in den USA nicht überraschend: dann möglich, wenn die Nominallöhne insbe-
Spezialisieren sich Länder wie die USA oder Relative Arbeitslosigkeit steigt sondere der tief qualifizierten Arbeitskräfte
die Schweiz im Zuge der Globalisierung auf aufgrund von Mindestlöhnen oder für allge-
die Herstellung und den Export von Gü- Existiert auch in der Schweiz eine Lohnsche- meinverbindlich erklärten Gesamtarbeitsver-
tern und Dienstleistungen, bei denen es re? Die Beobachtungen aus den USA kann trägen nach unten nicht flexibel sind.
vorwiegend hoch qualifizierte Arbeitneh- man nicht ohne Weiteres auf die Schweiz
mer im Produktionsprozess braucht, steigt übertragen. Das zeigt ein Vergleich des Arbeitslosigkeitsrisiko für
die Nachfrage nach diesen Arbeitskräften. durchschnittlichen Monatslohns (Median)
Gleichzeitig sinkt die Nachfrage nach Nied- der Arbeitskräfte mit einem Diplom von einer
­Niedrigqualifizierte höher
rigqualifizierten. Denn Produkte, zu deren Universität, Fachhochschule oder höheren Hängt die in der Schweiz steigende (relati-
Herstellung es grösstenteils Niedrigqua- Fachschule mit dem durchschnittlichen Mo- ve) Arbeitslosigkeit von Niedrigqualifizierten
lifizierte braucht, werden zunehmend aus natslohn der Arbeitskräfte ohne abgeschlos- mit dem zunehmenden internationalen Han-
Schwellenländern importiert. Diese bei- sene Berufsausbildung mit oder ohne unter- del zusammen? Um dies zu beantworten, ha-
den Entwicklungen führen tendenziell zu nehmensinterne Ausbildung. Das Verhält- ben wir die Daten von 33 000 Personen aus-
einer – zumindest relativen – Abnahme der nis der Löhne der so definierten Hoch- zu gewertet, welche zwischen 1991 und 2008 im
Löhne von Niedrigqualifizierten.1 Dieser Zu- Niedrigqualifizierten in der Schweiz ist zwi-
3 Siehe Mohler, Weder und Wyss (2018).
sammenhang wurde in der Handelstheorie schen 1991 und 2017 ziemlich konstant ge- 4 OECD-Daten ab 2015 stehen uns zurzeit nicht zur Ver-
blieben (siehe Abbildung 1). Die am Markt er- fügung. Aufgrund der in Abbildung 1 beobachtbaren
1 Die Reallöhne der Tiefqualifizierten müssen dabei abso- Entwicklung seit 2014 ist es möglich, dass die Schweiz
lut nicht sinken, wenn in einer Volkswirtschaft gleich- im OECD-Vergleich von 1991 bis 2017 nicht mehr so
zeitig auch die Produktivität zunimmt.  2 Siehe Stolper und Samuelson (1941). schlecht dasteht.

26  Die Volkswirtschaft  7 / 2019


STUDIE

I­ndustriesektor der Schweiz beschäftigt wa- Einen viel stärkeren Einfluss hat das Arbeits- Handel und Arbeitslosigkeit:
ren (siehe Kasten). pensum: Für eine temporär angestellte Per- Schwacher Zusammenhang
Generell gilt, dass Niedrigqualifizierte son ist die Wahrscheinlichkeit, arbeitslos zu
grundsätzlich ein statistisch signifikant hö- werden, 11,3% höher als für eine fest ange- Einzig für Niedrigqualifizierte lässt sich ein
heres Risiko haben, arbeitslos zu werden. stellte Person. schwacher Zusammenhang zwischen inter-
Das Arbeitslosigkeitsrisiko ist mitunter auch Stellt sich die Frage, ob das Arbeitslo- nationalem Handel und Arbeitslosigkeit beob-
höher für Arbeitnehmer mit Teilzeitverträ- sigkeitsrisiko zusätzlich vom internationa- achten: Ist das Niveau der Importe nämlich um
gen, für Temporärangestellte sowie für Aus- len Handel beeinflusst wird. Konkret: Steigt 1 Prozent höher, steigt das Arbeitslosigkeits­
länder. Verheiratete, verwitwete sowie äl- oder sinkt die Wahrscheinlichkeit, arbeits- risiko für eine tief qualifizierte Person um
tere Arbeitskräfte weisen ein signifikant tie- los zu werden, wenn eine Branche ein ho- 0,017 Prozent. Veränderungen des Import-
feres Risiko auf. Diese Resultate decken sich hes Niveau an Importen oder Exporten hat volumens (oder des Exportvolumens) beein-
mit anderen Studien aus der Arbeitsmarkt- oder wenn das Import- oder Exportvolumen trächtigen die Arbeitslosigkeit jedoch nicht.
forschung. Die Effekte in unseren Schätzun- im beobachteten Zeitraum (z. B. im Vorjahr) In weiteren Schätzungen und verschiedenen
gen sind allerdings klein: Die Wahrschein- stark zu- oder abgenommen hat? Die Ant- Sensitivitätsanalysen wird dieses Ergebnis be-
lichkeit, arbeitslos zu werden, ist für eine wort: Nein, es besteht kein signifikanter Zu- stätigt: Wenn überhaupt, besteht zwischen
niedrig qualifizierte Person 1,3 Prozent hö- sammenhang – weder mit noch ohne zeitli- Arbeitslosigkeitsrisiko und internationalem
her als für eine hoch qualifizierte Person. che Verzögerung. Handel nur ein geringer Zusammenhang, der
zudem statistisch nicht signifikant ist.
Aufgrund unserer Analyse kann die Zu-
Die Studie im Detail nahme der relativen Arbeitslosigkeit von
Die Analyse basiert auf Daten von 33 000 Personen, terisieren. Die 17 Branchen, in denen die Personen
Niedrigqualifizierten zu Hochqualifizierten
welche zwischen 1991 und 2008 im Industriesektor arbeiten, verknüpften wir unter anderem mit inter- in der Schweiz kaum auf den zunehmenden
der Schweiz beschäftigt waren. Dank diesen Daten nationalen Handelsdaten. Auf dieser Basis suchten internationalen Handel zurückgeführt wer-
aus der Schweizerischen Arbeitskräfteerhebung wir nach Erklärungen für das individuelle Risiko, den. Es muss nach anderen Ursachen gesucht
(Sake) konnten wir die Personen anhand zahlrei- arbeitslos zu werden. Verschiedene Schätzmetho-
cher sozioökonomischer Faktoren – wie Alter, Qua- den und Spezifikationen führten alle zu qualitativ
werden. Mögliche Gründe könnten zuneh-
lifikation, Geschlecht, Art der Arbeitsverträge oder ähnlichen Resultaten. mende Regulierungen im Arbeitsmarkt sein,
Zivilstand – und aufgrund ihrer Branche charak- die verhindern, dass die Löhne nach unten
flexibel sind. Ebenso könnten die Immigra-
Abb. 1: Relative Arbeitslosigkeit und relative Löhne von hoch und niedrig tion oder die technologischen Veränderun-
­qualifizierten Arbeitskräften in der Schweiz (1991–2017) gen die Niedrigqualifizierten tangieren. Vor
3,5    Verhältnis
allem wenn sich der Trend zur Zunahme der
EIGENE BERECHNUNG DER AUTOREN, BFS (SAKE, MONATLICHER
BRUTTOLOHN NACH AUSBILDUNG) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

(relativen) Arbeitslosigkeit von tief qualifizier-


3 ten Arbeitskräften in der Schweiz fortsetzen
oder gar verstärken sollte, ist es wichtig, die
2,5 Gründe dafür zu kennen.

2 Lukas Mohler
Dr. rer. pol., Research Fellow, Aussen-
1,5 wirtschaft und Europäische Integration,
­Universität Basel
1
Rolf Weder
91
92
93
94
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96
97
98
99
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0

20

Professor für Aussenwirtschaft und


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20

  Arbeitslosenquote Niedrigqualifizierte / Arbeitslosenquote Hochqualifizierte


­Europäische Integration, Universität Basel
  Lohn Hochqualifizierte / Lohn Niedrigqualifizierte
Simone Wyss
Abb. 2: Durchschnittliche Wachstumsrate der relativen Arbeitslosigkeit von Dr. rer. pol., Leiterin Economic Affairs,
EIGENE BERECHNUNG DER AUTOREN, OECD («EDUCATION AT A GLANCE») /

­Niedrigqualifizierten (1991–2014) ­Novartis, Basel

5%

Schweizerische Gesellsc
Aktuelle wissenschaftliche Studien
aus der «Schweizerischen Zeit-
2,5
Société
schrift für suisse d’économ
Volkswirtschaft und Sta-
tistik» mit einem starken Bezug zur
0
Società
schweizerischen svizzera di econ
Wirtschaftspoli-
tik erscheinen in einer Kurzfassung
Swiss Society of Econom
in der «Volkswirtschaft».
DIE VOLKSWIRTSCHAFT

–2,5 Literatur
Mohler, Lukas; Rolf Weder und Simone Wyss (2018).
International Trade and Unemployment: Towards an
–5 Investigation of the Swiss Case, in: Swiss Journal of
Statistics and Economics, 154, 10, 1–12.
F in e n

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Stolper, Wolfgang und Paul Samuelson (1941). Protec-


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tion and Real Wages, in: Review of Economic Studies,


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9, 58–73.
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Die Volkswirtschaft  7 / 2019  27
INTERVIEW

Staatssekretärin Marie-Gabrielle
Ineichen-Fleisch: «Es bringt einem Land
nichts, wenn es die eigene Landwirtschaft
kaputtmacht.»

MARLEN VON WEISSENFLUH / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

28  Die Volkswirtschaft  7 / 2019


INTERVIEW

«Freihandel um jeden Preis ist im


Interesse von niemandem»
Die Direktorin des Staatssekretariats für Wirtschaft, Marie-Gabrielle Ineichen-Fleisch, äus-
sert sich zum Spielraum bei einem allfälligen Freihandelsabkommen mit den USA. Ausserdem
erläutert sie, weshalb kleine Schritte in der Zusammenarbeit mit China so wichtig sind. 
Nicole Tesar, Susanne Blank

Frau Ineichen-Fleisch, das Staatssekretariat Kader haben, die vor dem Sprung in die Ge- mehr. Von den seitens der USA eingeführten
für Wirtschaft wird Anfang Juli 20 Jahre alt. schäftsleitung noch etwas Erfahrung sam- Zusatzzöllen auf gewissen Stahl- und Alumi-
Werden Sie feiern? meln möchten. Natürlich ist es schade, dass niumprodukten sind unsere Exportunterneh-
Ja, natürlich. Wir feiern diesen Geburtstag am wir nicht mehr Frauen in der Geschäftsleitung men unmittelbar betroffen. Diese Zölle haben
Seco-Fest im August. Dazu haben wir auch haben. Ich spreche bei jeder Neubesetzung zudem andere Länder dazu bewogen, ihrer-
die ehemaligen Bundesräte des Departments auch mit Frauen über eine mögliche Kandi- seits restriktive Massnahmen aufgrund der
und die Staatssekretäre eingeladen. datur, sie haben mir allerdings jeweils plausi- befürchteten Handelsumlenkung zu ergrei-
bel dargelegt, warum sie noch nicht so weit fen. So hat die EU – unser mit Abstand wich-
Das Seco ist das Fusionsprodukt zweier seien. Ich bin aber zuversichtlich, dass es nur tigster Absatzmarkt für Stahlerzeugnisse –
Bundesämter – jenes für Industrie, eine Frage der Zeit ist, bis wir mehr Frauen in Schutzmassnahmen erlassen, um ihren Markt
Gewerbe und Arbeit, kurz Biga, und jenes der Geschäftsleitung haben werden. vor übermässigen Importen aus Drittländern
für A
­ ussenwirtschaft, des Bawi. Führt zu schützen. Diese indirekten Auswirkungen
das nicht zu einem Silo-Denken zwischen sind gravierend.
den Direktionen? «Aus volkswirtschaft-
Teilweise gibt es das sicher noch, und in der Sie führten diverse Gespräche mit der EU-­
Sitzung der Geschäftsleitung kommen die
licher Sicht spricht Kommission betreffend Sonderbehandlung
Gesichtspunkte der verschiedenen Direktio- weiterhin viel für den der Schweiz. Die Schweiz fand trotzdem
nen auch gut zum Ausdruck. Uns ist es aber Abschluss eines institu- kein Gehör in Brüssel, und dies trotz der
gelungen, in diesen zwanzig Jahren die bei- Existenz eines Freihandelsabkommens.
den Ämter zu einem Kompetenzzentrum für tionellen Abkommens» Wie erklären Sie sich das?
die Wirtschaftspolitik zusammenzuschweis- Gemäss EU-Kommission fehlen die rechtli-
sen. Sie haben im Seco ein Doppelmandat inne: chen Grundlagen für die Gewährung einer
Sie sind Staatssekretärin und gleichzeitig Ausnahme für die Schweiz. Die Kommission
Worin bestehen die verschiedenen Direktorin für Aussenwirtschaft. Wie hat wiederholt betont, dass die Schutzmass-
Gesichtspunkte? bringen Sie diese beiden Tätigkeiten unter nahmen WTO-rechtskonform seien und auf
Wir haben Direktionen mit ganz unterschied- einen Hut? die Importe aus allen Drittstaaten angewen-
lichen Aufgaben. Das ehemalige Biga – oder Es ist gut, dass ich diese zwei Aufgaben habe, det werden. Die Ausnahme von Norwegen,
die heutige Direktion für Arbeit – ist in vie- denn die Leitung der Direktion für Aussen- Island und Liechtenstein begründet die EU
len Belangen ein Vollzugsamt. In der Direk- wirtschaft gibt mir die Gelegenheit, auch
tion für Aussenwirtschaft geht es primär um operationell tätig zu sein. Zum Beispiel lei-
Verhandlungen mit unseren ausländischen te ich die Verhandlungen mit Indien und bin Marie-Gabrielle Ineichen-Fleisch
Partnern. Die Direktion für Wirtschaftspoli- auch selber in die Gespräche mit den USA
Die Staatssekretärin ist seit April 2011 Direkto-
tik wiederum halte ich für einen der besten über ein mögliches Freihandelsabkommen rin des Staatssekretariats für Wirtschaft (Seco).
Thinktanks der Schweiz. In der Standortför- involviert. Das Seco zählt 720 Mitarbeitende. Zudem ist
derung schliesslich geht es um die Verbesse- sie seit acht Jahren auch Leiterin der Direktion
rung des Standortes Schweiz bezüglich KMU, Der weltweite Handel schrumpft. Sind die für Aussenwirtschaft. Nach einem Rechtsstu-
dium an der Universität Bern mit dem Abschluss
Tourismus und Regionalpolitik. Es geht aber Handelsstreitigkeiten der Grund dafür? als Fürsprecherin und einem MBA am INSEAD
auch um Exportförderung, weshalb in die- Ja. Die Spannungen im internationalen Han- im französischen Fontainebleau arbeitete die
ser Direktion die Binnenwirtschaft und die del haben zu Unsicherheiten geführt, welche heute 58-Jährige als Junior Consultant beim Be-
ratungsunternehmen McKinsey in Zürich. Von
Aussenwirtschaft ganz besonders stark ver- sich nun auch in den Statistiken auswirken.
dort wechselte sie ins ehemalige Bundesamt für
flochten sind. Aussenwirtschaft (Bawi), das Vorgängeramt des
Machen Ihnen die Handelsstreitigkeiten Seco. Ab 1999 leitete sie dort das Ressort Welt-
Aktuell haben Sie in der Geschäftsleitung zwischen den USA und einigen ihrer handelsorganisation (WTO). Von 2007 bis 2011
war sie Botschafterin und Delegierte des Bun-
nur Männer. Woran liegt das? Handelspartner Sorgen? desrates für Handelsverträge, Chefunterhändle-
Es liegt unter anderem daran, dass wir einen Ja. Am Anfang hatte man den Eindruck, es sei rin der Schweiz bei der WTO sowie Mitglied der
wachsenden Anteil an Frauen im mittleren vor allem Rhetorik. Im Moment ist es aber Geschäftsleitung des Seco.

Die Volkswirtschaft  7 / 2019  29
INTERVIEW

mit den wirtschaftlichen Verflechtungen im Die Schweiz intensiviert die Beziehungen zu Einhaltung von Umwelt- und Sozialstandards
Rahmen des Europäischen Wirtschaftsraums. China. Sie waren diesen Frühling während nehmen können.
Das Freihandelsabkommen Schweiz - EU lässt sieben Tagen beim Staatsbesuch in China
Schutzmassnahmen hingegen zu. dabei. Welche Rolle hatten Sie? Diese Absichtserklärung ist kein Staats­
Ich habe zusammen mit der Staatssekretä- vertrag. Das heisst, die Schweiz ist
Möglicherweise hätte die Schweiz eine rin für internationale Finanzfragen, Daniela grundsätzlich nicht daran gebunden?
Ausnahme bei den Stahlzöllen erhalten, Stoffel, das Memorandum of Understanding Es ist kein Staatsvertrag, sondern ein Me-
wenn sie das Rahmenabkommen mit der EU zur geplanten neuen Seidenstrasse unter- morandum of Understanding über die
unterzeichnen würde. Ist das EU-Rahmen- schrieben, dies in Anwesenheit von Bundes- Zusammenarbeit in Drittmärkten der
abkommen überhaupt noch zu retten? präsident Ueli Maurer und des chinesischen Belt-and-Road-Initiative. Beide Seiten haben
Der Abschluss eines institutionellen Abkom- Staatspräsidenten Xi Jinping. als Nächstes den Auftrag, eine Arbeitsgruppe
mens würde die Rechtssicherheit über den be- zu bilden und zu diskutieren, wie wir uns or-
stehenden Zugang zum EU-Binnenmarkt und Was steht in diesem Vertrag? ganisieren wollen. Wir haben zahlreiche Me-
die sektorielle Teilnahme am EU-Binnenmarkt Es geht namentlich darum, Schweizer Unter- morandums of Understanding mit China, weil
erhöhen. Es würde auch die bilateralen Bezie- nehmen einen Austausch über Belt-and- China dieses Instrument gerne benutzt. Wir
hungen zwischen der Schweiz und der EU fes- Road-Projekte zu ermöglichen. Es gibt schon haben denn auch mit keinem anderen Land
tigen. Dies könnte bei zukünftigen Diskussio- einige Schweizer Unternehmen, die Produk- so viele Absichtserklärungen wie mit China.
nen um eine Ausnahme von Schutzmassnah- te an chinesische Unternehmen für Belt-and- Mit China haben wir auch eine strategische
men zu einer pragmatischeren Position der EU Road-Projekte liefern. Zudem sieht das Me- Partnerschaft. Die Belt-and-Road-Absichts-
beitragen. Darüber hinaus würde ein institu- morandum of Understanding die Bildung erklärung ist angehängt an diese strategische
tionelles Abkommen den Ausbau des Markt- einer Plattform vor, die es China und anderen Partnerschaft.
zugangs ermöglichen. Bei einer allfälligen Ländern ermöglichen soll, sich über die Ge-
Modernisierung des Freihandelsabkommens staltung und Umsetzung von Projekten aus- In der Presse war zu lesen, dass man zuvor
könnten dann bei gegenseitigem Interes- zutauschen. Es ist eine Art Technical Assis- noch ein Papier zu den Menschenrechten
se auch Ausnahmen von Schutzmassnahmen tance, wie sie auch der Internationale Wäh- habe unterzeichnen wollen. Stimmt das?
vorgesehen werden. Sie sehen: Aus volkswirt- rungsfonds kennt. Bei aller Kritik bin ich Die Idee ist, dass man noch eine Absichts-
schaftlicher Sicht spricht weiterhin viel für den überzeugt, dass wir so Einfluss auf eine bes- erklärung hat, die umfassender ist und nicht
Abschluss eines institutionellen Abkommens. sere Transparenz der Verfahren und auf die nur wirtschaftliche Aspekte umfasst. Wegen

30  Die Volkswirtschaft  7 / 2019


INTERVIEW

des Belt-and-Road-Gipfels wurde nun einmal ist. Die Umsetzung ist indessen schwierig, die USA als die US-Exporteure für ihre Expor-
das spezifischere Memorandum of Unders- denn es ist ein riesiges Land. Und trotzdem te in die Schweiz.
tanding unterzeichnet. spürt man, dass China das geistige Eigentum
schützen will – natürlich auch zum Schutz der Die Öffnung der Agrarmärkte ist keine
Welchen Einfluss hat das Memorandum eigenen Innovationen. Vorbedingung der Amerikaner?
of Understanding auf das Freihandelsab- Ich gehe davon aus, dass sie den Agrarmarkt
kommen zwischen der Schweiz und China? Zur anderen grossen Weltmacht: den USA. auch abdecken wollen. Aber die Frage ist,
Eine direkte Auswirkung hat es nicht. Aber die Sie besuchten zusammen mit Bundes- wie. Aus unserer Sicht haben wir heute mehr
Chinesen denken strategisch und langfristig. präsident Ueli Maurer US-Präsident Donald Gestaltungsraum als noch 2006. Aber was
Jedes Gespräch mit den Chinesen beginnt mit Trump im Weissen Haus. Wo stehen wir hier sie damals von uns verlangt haben, können
den Worten: «1950 haben Sie uns als eines der mit den Verhandlungen zu einem Freihan- wir ihnen auch heute nicht geben. Wichtig
ersten Länder anerkannt.» Dann kam die An- delsabkommen? dürfte auch sein, was bei unseren Verhand-
erkennung des Status als Marktwirtschaft bei Wir sind immer noch in Explorationsgesprä- lungen mit den südamerikanischen Merco-
Schutzmassnahmen, danach das Freihandels- chen. Das bedeutet: Wir schauen, ob wir ein sur-Staaten rauskommt. Wenn es uns ge-
abkommen, der Renminbi-Hub und die stra- gemeinsames Verständnis entwickeln kön- lingt, mit diesen Staaten ein Abkommen ab-
tegische Partnerschaft. Und das erste auslän- nen, was der Inhalt eines solchen Abkom- zuschliessen, könnte das Interesse der USA
dische Industrieunternehmen, das in China mens sein sollte, bevor wir die Verhandlun- steigen. Denn einzelne Produkte, die wir dann
ein Joint Venture einging, war ein schweize- gen lancieren. So wollen wir verhindern, dass aus dem Mercosur importieren, könnten die
risches Unternehmen, nämlich die Schind- die Verhandlungen scheitern, bevor sie über- Importe aus anderen Ländern, unter anderem
ler-Gruppe im Jahr 1980. Die Absichtserklä- haupt anfangen, wie das im Jahr 2006 der Fall auch den USA, konkurrenzieren. Und die USA
rung ist nun ein weiterer Schritt in dieser Ab- war. würden sehen, welche Art Marktzugang wir
folge. für solche Produkte gewähren könnten.

War somit das Freihandelsabkommen am Wo sehen Sie in der Landwirtschaft mehr


Treffen kein Thema?
«Es sollen nicht nur Gestaltungsspielraum? Momentan scheint
Doch, es war ein Thema, denn wir wollen si- chinesische Unterneh- eine weitere Marktöffnung in der Schweiz
cherstellen, dass es gut umgesetzt und auch men Schweizer Unter- politisch unmöglich zu sein.
weiterentwickelt wird. Präsident Xi Jinping Eine vorsichtige, gut mit der Agrarbranche
hat denn auch die Offenheit Chinas für wei- nehmen aufkaufen abgesprochene Öffnung sollte meines Erach-
tere Verhandlungen wiederholt. können, sondern auch tens möglich sein.

Ein Wunsch ist etwa, dass der Finanzmarkt


umgekehrt» Was ist aus Ihrer Sicht den Schweizer
besser zugänglich wird. Bauern wichtig?
Ja. Bundespräsident Ueli Maurer war neben Und gibt es ein solch gemeinsames Die Hauptsorge der Bauern ist die Auswir-
einer Businessdelegation auch mit einer Fi- ­Verständnis? kung auf die Preise. Wenn die Importe eine
nanzdelegation in China. Das Echo war gut. Das kann man noch nicht sagen, dafür sind starke Senkung der Preise zur Folge haben,
Ein Thema war auch die weitere Öffnung Chi- die Explorationsgespräche noch zu wenig sind die in der Schweiz produzierten Agrar-
nas gegenüber ausländischen Unternehmen. fortgeschritten. Wenn die USA zum Beispiel produkte nicht mehr konkurrenzfähig, und
Denn es sollen nicht nur chinesische Unter- unbedingt Freihandel für alle Agrarprodukte es macht keinen Sinn mehr, in der Schweiz
nehmen Schweizer Unternehmen aufkaufen wollen, dann finden wir keine Einigung. An- zu produzieren. Das will niemand. Es bringt
können, sondern auch umgekehrt. Es gibt ders sieht es aus, wenn die USA bereit sind, einem Land auch nichts, wenn es die eigene
langsam Fortschritte. China weiss, dass das einen punktuellen besseren Marktzugang für Landwirtschaft kaputtmacht. Natürlich muss
nötig ist. bestimmte Produkte zu erhalten. Für ameri- die Landwirtschaft sich öffnen und konkur-
kanische Exporteure ist es ja nicht zielfüh- renzfähig sein – viele Betriebe fühlen sich als
Gibt es konkrete Zugeständnisse? rend, Massenprodukte in die Schweiz zu ex- Unternehmer und wollen das auch. Aber Frei-
Diesbezüglich gibt es in China neu das Law on portieren. Aber es lohnt sich, hochwerti- handel um jeden Preis ist im Interesse von
Foreign Investment. Präsident Xi Jinping hat ge und sehr teure Güter zu exportieren. Hier niemandem. Ganz «frei» ist der Handel ja oh-
Bundespräsident Ueli Maurer versichert, dass können wir punktuell einen Marktzutritt ge- nehin nicht. Denn es gibt technische Han-
es im Rahmen dieses Gesetzes immer weni- währen. Wenn sie mit diesem Ansatz einver- delshemmnisse wie Standards, Qualitätsvor-
ger Ausnahmen geben wird. Das geht natür- standen sind, haben wir in diesem Bereich schriften und so weiter. Und das zu Recht.
lich nicht von heute auf morgen. Aber es geht eine gemeinsame Basis. Denn wir wollen ja gute und sichere Produkte
vorwärts. Und China muss und will sich in in unseren Läden.
zahlreichen Sektoren weiterentwickeln, da- Was ist der Stand? Wann wird es zu
mit auch der Wohlstand in der Bevölkerung ­Verhandlungen kommen?
wächst. China hat auch eingesehen, dass es Es ist ganz klar ein Interesse da. Aber auch
wichtig ist, das geistige Eigentum zu schüt- von unserer Seite ist das Interesse an einem
zen. Das tun sie – jedenfalls verpflichten sie Abkommen gross. Denn die Schweizer Expor- Interview: Nicole Tesar und Susanne Blank,
sich dazu, was schon ein wichtiger Schritt teure bezahlen mehr Zölle für ihre Exporte in Co-Chefredaktorinnen.

Die Volkswirtschaft  7 / 2019  31
SCHULDENBREMSE

Besteht Anpassungsbedarf bei der


Schuldenbremse des Bundes?
Seit 2006 hat die Schuldenbremse zu einem deutlichen Abbau der Bundesschulden ge-
führt. Die Eidgenössische Finanzverwaltung hat nun geprüft, ob ein Teil der strukturellen
Überschüsse anstatt für den Schuldenabbau auch in zukünftigen Budgets verwendet wer-
den könnte. Der Bundesrat hat sich gegen eine Anpassung entschieden.  Michael Schuler,
Stephan Aeschlimann

Abstract  Die Schweizer Schuldenbremse soll die Ausgaben und die Einnahmen des aus. Gleichzeitig widerspiegelt sich diese Zu-
Bundes auf Dauer im Gleichgewicht halten und damit die Bundesschulden stabili- nahme des Ausgleichskontos in der Abnahme
sieren. Dabei wird die Wirtschaftslage berücksichtigt: Bei guter Konjunktur müs- des Schuldenstands: Beliefen sich die Brutto-
sen Überschüsse erzielt werden, um bei schlechter Konjunktur Defizite machen schulden im Einführungsjahr der Schulden-
zu können. Seit 2006 schloss die Staatsrechnung durchgehend mit strukturellen bremse noch auf 124 Milliarden, konnten sie
Überschüssen ab. Summiert sind so bis heute, soweit auf dem Ausgleichskonto er- bis 2018 auf knapp 100 Milliarden gesenkt
fasst, 27,5 Milliarden Franken zusammengekommen, welche in den Abbau der Bun- werden (siehe Abbildung 1). Aufgrund des
desschulden flossen. Das Eidgenössische Finanzdepartement (EFD) hat deshalb Wirtschaftswachstums im selben Zeitraum
untersucht, ob die strukturellen Überschüsse anstatt für den Schuldenabbau auch hat sich die Schuldenquote von 25,7 Prozent
für eine Erhöhung der Ausgaben oder eine Reduktion der Steuern verwendet wer- auf 14,4 Prozent zurückgebildet. Im Jahr 1990
den könnten. Das EFD kommt zum Schluss, dass die Vorteile eines Schuldenabbaus – vor dem Schuldenanstieg der Neunziger-
überwiegen. Auch der Bundesrat hat sich gegen eine Anpassung entschieden. jahre – belief sich die Schuldenquote noch
auf 10,8 Prozent.
Insgesamt lässt sich der heutige Stand des

I  n den Neunzigerjahren gerieten die


Bundesfinanzen aus dem Gleichge-
wicht. Der Grund: die lange wirtschaftliche
Ursachen des Schuldenabbaus
In der Praxis hat der Bundeshaushalt seit
Ausgleichskontos in drei Komponenten auf-
teilen. Sie zeigen die Ursachen für die Über-
schüsse und den Schuldenabbau:
Stagnationsperiode. Innerhalb weniger 2006 durchgehend strukturelle Überschüs- Erstens die budgetierten strukturellen
Jahre führten Milliardendefizite zu einem se geschrieben. Das Mindestziel der Schul- Überschüsse. Sie stammen daher, dass je-
starken Anstieg der Verschuldung. Diese denbremse – dass sich Defizite und Über- weils bereits bei der Budgetierung kleine
wurde noch verstärkt durch die Ausfinan- schüsse über den Konjunkturzyklus hinweg Überschüsse eingeplant werden. Bis 2018
zierung der Pensionskassen des Bundes ausgleichen –  wurde damit übertroffen. Das summierten sich diese Überschüsse auf ins-
und der bundesnahen Betriebe. Als die De- zeigt der Stand des Ausgleichskontos (sie- gesamt 1,4 Milliarden Franken.
fizite weitgehend beseitigt waren, wurde he Kasten auf Seite 34): Ende 2018 wies die- Zweitens kommen Prognosefehler bei den
die Schuldenbremse eingeführt. Die recht- ses einen positiven Stand von 27,5 Milliarden Einnahmen hinzu: Bis 2018 belief sich dieser
liche Grundlage dazu, die mit dem Artikel
126 in der Bundesverfassung verankert ist,
wurde im Jahr 2001 mit grosser Mehrheit Abb. 1: Entwicklung Bruttoschulden, Schuldenquote und Stand Ausgleichskonto
vom Volk angenommen. Erstmals ange- des Bundes (1990–2018)
wandt wurde die neue Fiskalregel auf das 160  In Mrd. Franken  In % des BIP  32

Budget 2003.
Die Schuldenbremse begrenzt die Aus-
gaben des Bundes beim Budgetieren auf 120 24
das Niveau der strukturellen – das heisst
um konjunkturelle Einflüsse bereinig-
ten – Einnahmen. Das ermöglicht eine 80 16
stetige Ausgabenentwicklung und ver-
hindert eine Stop-and-go-Politik. Gleich-
EFV / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

zeitig wird die Finanzpolitik dadurch anti- 40 8


zyklisch: Bei schlechter Konjunktur lässt
die Schuldenbremse Defizite zu; bei guter
Konjunktur müssen Überschüsse erzielt
0 0
werden. So ist der Bundeshaushalt mittel-
90

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96

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fristig, das heisst über einen Konjunktur-


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20

zyklus hinweg, ausgeglichen.   Bruttoschulden         Stand Ausgleichskonto         Schuldenquote brutto (rechte Skala)

32  Die Volkswirtschaft  7 / 2019


SCHULDENBREMSE

Anteil auf 15,8 Milliarden Franken. Er kam zu- samt 10,8 Milliarden Franken im Ausgleichs- aus, dass die Budgetunterschreitungen in
stande, weil die effektiven Einnahmen seit konto. Rechnet man diese drei Komponenten Zukunft abnehmen dürften. Einerseits wer-
2007 im Durchschnitt höher waren als bud- zusammen, resultiert 2018 ein positiver Stand den Aufschläge auf den Nennwert einer An-
getiert. Diese Mehreinnahmen sind fast voll- von 27,5 Milliarden Franken. leihe – sogenannte Agios – seit 2017 in der
ständig auf die Verrechnungssteuer zurück- Finanzierungsrechnung periodengerecht
zuführen (14,1 Mrd.). Pro Jahr beliefen sich die Ergänzung der Schuldenbremse? auf die Laufzeit der Anleihe verteilt, sodass
Prognosefehler der Einnahmen im Durch- die damit verbundenen Budgetunterschrei-
schnitt (2007–2018) auf rund 2,4 Prozent der Vor dem Hintergrund des Schuldenabbaus tungen von durchschnittlich 270 Millionen
budgetierten Einnahmen. Die Prognosefehler erteilte der Bundesrat dem Eidgenössischen pro Jahr (2007–2016) nicht mehr anfallen.
der übrigen Einnahmen und der Konjunktur Finanzdepartement (EFD) im Jahr 2016 meh- Andererseits wurden 2017 mit dem Neuen
glichen sich über die Zeit aus. Das Problem rere Aufträge, um eine Ergänzung der Schul- Führungsmodell für die Bundesverwaltung
der Prognosefehler wurde erkannt: Um sys- denbremse zu prüfen. Mit einer solchen Er- (NFB) Globalbudgets für die Verwaltungs-
tematische Fehler bei der Einnahmenschät- gänzung auf Gesetzesebene würde ein Teil einheiten eingeführt. Dies dürfte dazu füh-
zung zu beseitigen, wird die Verrechnungs- der am Jahresende anfallenden strukturel- ren, dass sich die Budgetunterschreitungen
steuer seit 2012 mithilfe eines statistischen len Überschüsse in den zukünftigen Budgets im Eigenbereich reduzieren. Denn die Bud-
Trends budgetiert. Ohne Schätzfehler bei verwendet, anstatt diese dem Ausgleichs- gets können so einfacher ausgeschöpft wer-
der Verrechnungssteuer beträgt die durch- konto gutzuschreiben. Der zusätzliche Spiel- den und es besteht ein geringerer Anreiz für
schnittliche jährliche Abweichung nur noch raum könnte so entweder für höhere Ausga- Budgetreserven.
0,3 Prozent. ben oder zur Kompensation von tieferen Ein- Insgesamt kam die Expertengruppe zum
Der dritte und letzte Grund für den positi- nahmen verwendet werden. Schluss, dass ein weiterer Schuldenabbau
ven Stand im Ausgleichskonto sind die Über- Das EFD setzte 2017 im Auftrag des Bun- durchaus erwünscht sein kann. Der Finan-
schätzungen der Ausgaben. Denn auf der desrates eine externe Expertengruppe ein. zierungsbedarf des Bundes ist zurzeit durch
Ausgabenseite fallen systematisch Budget- Sie hatte den Auftrag, eine Ergänzung der die bestehenden Steuereinnahmen ausrei-
unterschreitungen an. Die Verwaltungsein- Schuldenbremse aus volkswirtschaftlicher chend gedeckt. Zudem sind die Budgetunter-
heiten tendieren zu einer vorsichtigen Bud- Sicht zu beurteilen und Empfehlungen ab- schreitungen eher ein Zeichen dafür, dass die
getierung, weil die vom Parlament geneh- zugeben. Im Fokus standen dabei die syste- Steuer- und Abgabenbelastung höher ist als
migten Budgetkredite nicht überschritten matisch anfallenden Budgetunterschreitun- notwendig. Sollten die Budgetunterschrei-
werden dürfen. Die Überschätzungen der gen bei den Ausgaben. Die Expertengrup- tungen entgegen den Erwartungen «nach-
Ausgaben beliefen sich zwischen 2007 und pe ging in ihrem Gutachten von 20171 davon haltig und beträchtlich» bleiben, empfehlen
2018 im Durchschnitt auf jährlich 1,8 Prozent die Experten, eine Anpassung der Schulden-
1 Siehe Gutachten zur Ergänzung der Schuldenbremse
der budgetierten Ausgaben. Dadurch ent- der Expertengruppe Schuldenbremse vom
stand bis 2018 ein Überschuss von insge- 28. August 2017 auf Admin.ch. Seit 2006 hat der Bund Überschüsse in der Höhe
von 27,5 Milliarden Franken produziert.

KEYSTONE

Die Volkswirtschaft  7 / 2019  33
SCHULDENBREMSE

Abb. 2: Entwicklung der Budgetunterschreitungen des Bundes (2007–2018) Ausgleichskonto: Das Gedächtnis
0 In % der Schuldenbremse
Nach dem Jahresabschluss wird die Schulden-
bremse aufgrund der tatsächlichen Einnahmen
–1 und Wirtschaftsentwicklung sowie der effektiv
getätigten Ausgaben neu berechnet. Werden
–1,7% die Vorgaben übertroffen, wird der sogenannte
–2 strukturelle Überschuss dem Ausgleichskonto
gutgeschrieben. Beim Ausgleichskonto handelt

EFV / DIE VOLKSWIRTSCHAFT


es sich nicht um ein Konto im buchhalterischen
–3 Sinn, sondern um eine Statistik, in der die Ab-
weichungen von den Vorgaben der Schulden-
bremse festgehalten werden. Ein Defizit des
–4 Ausgleichskontos muss wieder kompensiert
werden. Ein positiver Stand schafft Spielräume,

15

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um negative Ergebnisse aufzufangen.


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20

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  Budgetunterschreitungen (ohne Agios und Einnahmenanteile Dritter)             Ø Budgetunterschreitung (2007–2018)

bremse im Zusammenhang mit einer Steuer- letzten drei Jahren bewegten sich die Budget- nanzielle Spielraum gut genutzt worden ist.
reduktion zu prüfen. unterschreitungen auf einem Niveau von rund Könnten wegen eines Schuldenabbaus die
800 Millionen oder 1,2 Prozent der budgetier- nötigen Investitionen in Bildung und Infra-
Zukünftige Entwicklung der ten Ausgaben. Ob darüber hinaus die Budget- struktur nicht getätigt werden, wäre dies
unterschreitungen im Eigenbereich durch die schädlich. Doch davon kann in der Schweiz
strukturellen Ergebnisse 2017 eingeführten Globalbudgets tiefer aus- keine Rede sein.
Die Eidgenössische Finanzverwaltung (EFV) fallen werden, ist aufgrund der kurzen Periode Der Bund kann seine laufenden Aus-
geht davon aus, dass sich bei den Einnah- seit der Einführung noch offen. gaben, seine Investitionen und auch das
men die Über- und Unterschätzungen in Zu- Wachstum in prioritären Aufgabengebieten
kunft ausgleichen. Seit Einführung der neuen Vorteile des S
­ chuldenabbaus durch die bestehenden Steuereinnahmen
Schätzmethode für die Verrechnungssteuer ausreichend decken. Vor diesem Hinter-
ab dem Budget 2012 wurden die Bundesein- Weder das optimale Ausmass der Verschul- grund hat sich der Bundesrat an seiner Sit-
nahmen im Total nur noch um 0,5 Prozent zu dung noch die Vor- und Nachteile einer wei- zung vom 22. Mai 2019 gegen eine Anpas-
tief budgetiert. Gewisse Budgetunterschrei- teren Schuldenreduktion lassen sich wissen- sung der Schuldenbremse ausgesprochen.
tungen auf der Ausgabenseite dürften aber schaftlich genau ermitteln. Obwohl sich ein Die Budgetunterschreitungen werden somit
auch in Zukunft anfallen, was zu einem wei- optimaler Verlauf des Schuldenpfades nicht auch künftig in den Schuldenabbau fliessen.
teren Schuldenabbau führen wird. herleiten lässt, hat die Schuldenreduktion
Von besonderem Interesse ist deshalb die unübersehbare Vorteile: Sie erhöht nämlich
Höhe der zukünftigen Budgetunterschreitun- die Widerstandsfähigkeit der Schweiz gegen-
gen. Für diese Beurteilung haben wir die Bud- über Wirtschafts- und Finanzkrisen und ver-
getunterschreitungen der Vorjahre um die bessert die Ausgangslage zur Bewältigung
Agios korrigiert, da diese seit 2017 nicht mehr der wachsenden demografischen Belastun-
zu namhaften Minderausgaben führen. Zu- gen (z. B. Altersvorsorge). Gleichzeitig schafft
dem wurden die Budgetabweichungen von sie über die Entlastung bei den Zinsausga-
direkt einnahmenabhängigen Ausgaben ab- ben zusätzlichen finanzpolitischen Hand-
gezogen, da sich diese mit den Einnahmen lungsspielraum. Seit 2007 sind die Zinsaus- Michael Schuler
auf Dauer ausgleichen. Solche abhängigen gaben wegen der sinkenden Zinssätze und Leiter Sektion Finanzpolitik /
Ausgaben sind etwa die Anteile der Kantone der Schuldenreduktion von 3,8 Milliarden auf Finanz­berichterstattung, Eidgenössische
­Finanzverwaltung (EFV), Bern
und der AHV/IV an den Bundeseinnahmen so- 1,2 Milliarden im Jahr 2018 zurückgegangen.
wie die Rückverteilungen aus den Lenkungs- In diesem Umfang konnten Ausgaben für an-
abgaben an Wirtschaft und Bevölkerung. dere Bereiche getätigt werden.
Die so berechneten Budgetunterschrei- Gerade die Bundesausgaben für Bildung
tungen beliefen sich im Zeitraum 2007 bis und Forschung sowie für die Verkehrsinfra-
2018 auf durchschnittlich 1,7 Prozent oder 1,1 struktur sind in den letzten Jahren stark ge-
Milliarden pro Jahr. Die Budgetunterschrei- wachsen. 2018 lagen sie um 55 respektive 41
tungen schwanken allerdings von Jahr zu Jahr Prozent höher als noch 2007, während die
stark (siehe Abbildung 2). Auffällig hohe Abwei- nominale Wirtschaftsleistung der Schweiz
chungen sind oft auf grössere Einzelfälle zu- um 20 Prozent angestiegen ist. Die im inter- Stephan Aeschlimann
rückzuführen. So fielen in den Jahren 2010 und nationalen Vergleich sehr guten Beurteilun- Ökonom, Sektion Finanzpolitik /
2014 beispielsweise hohe Budgetunterschrei- gen der Hochschulen und der Verkehrsin- Finanz­berichterstattung, Eidgenössische
Finanzverwaltung (EFV), Bern
tungen bei den Rüstungsausgaben an. In den frastruktur deuten darauf hin, dass der fi-

34  Die Volkswirtschaft  7 / 2019


STAATLICHE BEIHILFEN

Kantonale Gebäudeversicherungen trotz


EU-Beihilfenregelung zulässig
Die staatlichen Beihilfen sind ein zentraler Streitpunkt beim Rahmenabkommen mit der EU.
Wäre das Geschäftsmodell der kantonalen Gebäudeversicherungen mit dem Beihilfenrecht
der EU noch vereinbar? Eine Studie der HTW Chur und der Universität Lausanne hat diese
Frage untersucht.  Peter Moser, Andreas Ziegler

Abstract    Eine allfällige Einführung der Dienstleistungsfreiheit und der Beihilfen­ Monopolstellung kaum in Gefahr
regelung der Europäischen Union (EU) in der Schweiz gibt immer wieder Anlass zu hef-
tigen Diskussionen. Eine Studie der HTW Chur und der Universität Lausanne im Auf- Will man beurteilen, ob die Monopolfrage und
trag der Vereinigung Kantonaler Gebäudeversicherungen hat die Auswirkungen am die Geschäftstätigkeit der KGV ausserhalb des
Beispiel der kantonalen Gebäudeversicherungen (KGV) untersucht. Die Studie kommt Monopolbereichs mit der Beihilferegelung
zum Schluss, dass die gegenwärtige Marktordnung mit einem Obligatorium, einem re- vereinbar sind, muss zwischen den beiden
gional begrenzten Monopol und einer limitierten Geschäftstätigkeit in Wettbewerbs- Aspekten differenziert werden. Das Mono-
bereichen sowohl mit der EU-Dienstleistungsfreiheit als auch mit der EU-Beihilfen­ pol beschränkt die Dienstleistungsfreiheit im
regelung vereinbar ist. EU-Binnenmarkt. Folglich ist die Zulässigkeit
eines KGV-Monopols nicht von der Übernah-
me der EU-Beihilfenregelung abhängig. Die

A  n ihr scheiden sich die Geister in der


Debatte um ein Rahmenabkommen
der Schweiz mit der Europäischen Union:
pol für Feuer- und Elementarschäden in
ihrem Kantonsgebiet verfügen (siehe Abbil-
dung). Die Grundeigentümer – Privatperso-
Frage würde sich aber erneut stellen, wenn
mit einem zukünftigen Finanzdienstleistungs-
oder Versicherungsabkommen die EU-Dienst-
der Beihilfenregelung der EU. Beihilfen sind nen und Unternehmen – haben eine Versi- leistungsfreiheit übernommen würde.
staatliche Vorteile, die bestimmte Unter- cherungspflicht bei ihrer jeweiligen KGV. Um- Aber selbst bei einer Übernahme der
nehmen oder Branchen begünstigen und gekehrt sind die KGV verpflichtet, alle Risiken EU-Dienstleistungsfreiheit durch die Schweiz
so den Wettbewerb verfälschen. Darunter im Kanton zu versichern. Zugleich sind die sind wir der Ansicht, dass das Obligatorium
fallen auch Quersubventionierungen einer KGV in der Schadensverhütung und der Scha- und das Monopol der KGV aufrechterhalten
in Konkurrenz erbrachten Dienstleistung densbekämpfung tätig und können von den werden können. Der Europäische Gerichts-
durch eine Unternehmung mit einer mono- Grundeigentümern beispielsweise präventive hof erachtet Einschränkungen der Dienstleis-
polistischen Geschäftstätigkeit. Gemäss der Massnahmen verlangen. In den sieben Kan- tungsfreiheit nämlich unter gewissen Bedin-
EU-Regelung sind Beihilfen grundsätzlich tonen ohne solche kantonalen Gebäudever- gungen als zulässig. Und zwar dann, wenn sie
verboten, und sie werden nur ausnahmswei- sicherungen sind die Gebäude durch Private einem öffentlichen Interesse dienen, verhält-
se zugelassen, wenn gewisse Voraussetzun- versichert. nismässig und nicht protektionistisch sind.
gen erfüllt sind. Der Entwurf des Rahmenab-
kommens sieht vor, dass die Grundsätze der
EU-Beihilfenregelung auf das bestehende Kantonale Gebäudeversicherungen und Privatversicherungen in der Schweiz
Luftverkehrsabkommen sowie auf künftige SH
Marktzugangsabkommen anwendbar sind. TG
BS
Deshalb ist es denkbar, dass die EU-Beihil-
BL AG ZH
fenregelung in Zukunft auch im Bereich der JU AR
Gebäudeversicherungen angewendet wird. AI
SO SG
In dieser Diskussion wird häufig eingewen- LU
ZG
det, dass eine Übernahme insbesondere bei NE SZ
GL
den kantonalen Gebäudeversicherungen NW
MOSER, ZIEGLER (2018) / SIMPLYMAPS.DE / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

BE OW
(KGV) problematisch sei. Denn zwei Aspek- UR
FR GR
te der kantonalen Gebäudeversicherungs- VD
monopole seien mit diesen Regelungen un-
vereinbar: erstens das Monopol an sich und
zweitens die Erbringung von Dienstleistun- TI
gen der KGV ausserhalb ihres Monopolbe- GE
VS
reichs.
Zurzeit kennen 19 Kantone solche öffent-
lich-rechtlichen kantonalen Gebäudeversi-
cherungen, die über ein rechtliches Mono-   Kantonale Gebäudeversicherung      Privatassekuranz

Die Volkswirtschaft  7 / 2019  35
STAATLICHE BEIHILFEN

KEYSTONE
In den meisten Schweizer Kantonen sind
Gebäude­schäden bei öffentlich-rechtlichen
Monopolgesellschaften versichert. auch eine Präventionsabgabe, sie sind aber günstigung wäre wettbewerbsverfälschend
nicht in die Durchführung der Präventions- und damit in der EU grundsätzlich verboten.
massnahmen und der Feuerwehr involviert. Um nachzuweisen, dass keine Quersubven-
Diese Bedingungen sind unseres Erachtens tionierung stattfindet, muss der im Wettbe-
bei den KGV erfüllt, weil sie ein bestehendes Anforderungen vergleichbar mit werb stehende Bereich buchhalterisch ge-
Marktversagen wirkungsvoll korrigieren. trennt sowie Kosten und Einnahmen ord-
Verschiedene ökonomische Studien zei-
Schweizer Recht nungsgemäss zugewiesen werden. Zudem
gen, dass die KGV einen effizienten und effek- Das EU-Beihilfenrecht ist jedoch relevant für dürfen staatliche Zuwendungen für den
tiven Schutz gegen Elementarschäden bieten die Tätigkeiten der KGV ausserhalb des Mono- Monopolbereich nicht für die kompetitiven
und wesentliche Vorteile gegenüber privat- polbereichs. So bieten einzelne KGV etwa Ver- Tätigkeiten verwendet werden. Das bedeu-
wirtschaftlich organisierten Systemen haben. sicherungen an, die im Wettbewerb mit Ange- tet auch, dass alle Zusatzkosten, welche dem
Diese Ergebnisse stützen sich sowohl auf den boten von Privatversicherungen stehen. Ge- Unternehmen aus einer wettbewerblichen
Vergleich der beiden Systeme in der Schweiz mäss der heutigen Rechtslage in der Schweiz Aktivität entstehen, dieser Tätigkeit ange-
als auch auf Analysen zum Übergang von dürfen öffentliche Unternehmen solche Leis- rechnet werden. Ebenso muss dieser Bereich
Monopolen hin zu wettbewerblichen Syste- tungen, die im Wettbewerb mit der Privat- einen angemessenen Beitrag an die Fixkosten
men in Deutschland (siehe Kasten). wirtschaft stehen, anbieten. Die Aktivitäten bezahlen und eine angemessene Verzinsung
Die Ergebnisse erstaunen nicht, denn müssen jedoch auf einer gesetzlichen Grund- des Eigenkapitals tragen.
asymmetrische Informationen, die zu hohen lage beruhen, im öffentlichen Interesse lie- Die Anforderungen des EU-Beihilfen-
Transaktionskosten führen, sind im Markt gen, verhältnismässig sein und dürfen nicht rechts sind somit vergleichbar mit jenen der
für Gebäudeversicherungen charakteris- allein betriebswirtschaftlich oder fiskalisch Schweizer Rechtsordnung. Bei beiden gilt es
tisch. Die Folge ist ein sogenannter Moral Ha- motiviert sein. Zudem unterliegen diese Tä- zu vermeiden, dass staatlichen Unternehmen
zard. Das bedeutet, dass Gebäudeeigentümer tigkeiten den allgemeinen Regeln des Wett- Wettbewerbsvorteile entstehen. Diese kön-
einen Anreiz haben, wenig in Schutzmass- bewerbsrechts. Es ist deshalb zu prüfen, ob nen entstehen aufgrund einer bevorzugten
nahmen zu investieren, wenn eine umfassen- das EU-Beihilfenrecht strengere Anforderun- Regulierung, einer Quersubventionierung aus
de Versicherung besteht. Ein Vorteil der KGV gen stellt als die schweizerischen Vorgaben. dem geschützten Monopolbereich, durch Fi-
besteht darin, dass sie den Moral-Hazard-An- Auch beim EU-Beihilfenrecht steht die nanzierungsvorteile oder durch den privi-
reiz mit der Prävention wirksamer mildern, Frage im Zentrum, ob eine Quersubventio- legierten Zugang zu Daten aus dem Mono-
weil sie das Wissen aus der Schadensabwick- nierung erfolgt von den Tätigkeiten aus dem polbereich. Ein kritischer Punkt sind dabei die
lung direkt in der Prävention einsetzen kön- Monopolbereich zu den im Wettbewerb ste- potenziellen Informations- und Reputations-
nen. Zwar entrichten die Privatversicherer henden Tätigkeiten. Denn eine solche Be- vorteile der KGV: Einerseits kann der Marken-

36  Die Volkswirtschaft  7 / 2019


STAATLICHE BEIHILFEN

name der KGV genutzt werden, um im kom-


Wissenschaftliche Evidenz zu staatlichen Gebäudeversicherungen
petitiven Geschäft Kunden zu akquirieren.
Andererseits können Daten aus dem Mono- Die Volkswirtschaftslehre geht (Emons, 2001; Kirchgässner, (tieferen) Schadensaufwen-
grundsätzlich davon aus, dass 1996). dungen effizienter als private
polbereich verwendet werden, um Kunden im der Wettbewerb zwischen pri- Zudem haben staatliche Versicherungsunternehmen.
kompetitiven Geschäft zu akquirieren. Hierzu vaten Unternehmen zu höherer Monopolversicherungen deut- Um die Effizienz zu messen, be-
findet man in der Bekanntmachung der Euro- Effizienz und tieferen Preisen lich tiefere Prämien. Neben den rechnet man die Differenz zwi-
führt als staatliche Monopole. Es niedrigeren Schadenskosten schen Prämien und Schadens-
päischen Kommission und der Rechtspre-
sei denn, es treten bedeutende tragen auch tiefere Vertriebs- aufwendungen im Verhältnis zu
chung des Europäischen Gerichtshofs kei- Marktversagen auf. Eine Reihe und Verwaltungskosten dazu den Schadensaufwendungen.
ne ausdrückliche Regelung. Allerdings kann von empirischen Arbeiten bele- bei. Dieses Ergebnis ist äusserst Doch die Resultate sind nicht
aus dem allgemeinen Verbot der Quersub- gen, dass bei der Gebäudeversi- robust und zeigt sich auch in eindeutig. Nach Schips (1995)
cherung ein solches Marktversa- der Schweiz: Die Prämien in den sind die privaten Anbieter effizi-
ventionierung und den daraus resultierenden gen existiert. KGV-Kantonen liegen zwischen enter, doch das Resultat wurde
Wettbewerbsverzerrungen wohl ein Miss- Ein Hinweis dafür ist, dass 0,25 und 0,46 Promille und da- durch Kirchgässner (1996) me-
brauchsverbot abgeleitet werden, das dem staatliche Gebäudeversicherun- mit etwa zwei Drittel tiefer als thodisch kritisiert. Bei korrek-
der schweizerischen Wettbewerbskommis- gen im Verhältnis zur Versiche- in den Kantonen mit Privatver- ter Methodik findet Kirchgäss-
rungssumme deutlich tiefere sicherern, wo sie im Schnitt 0,85 ner eine höhere Effizienz bei den
sion ähnlich ist. Schadenszahlungen aufwei- Promille betragen. In Deutsch- KGV, ebenso Felder & Brinkmann
sen als private Versicherer. Der land sind seit der Abschaffung (1996). Auch der Preisüberwa-
Grund: Die höheren Präventions- der Staatsmonopole und der cher (1996) kommt zum Schluss,
Bereiche klar trennen aufwendungen der staatlichen Einführung des Wettbewerbs dass die Monopolgesellschaften
Versicherungen reduzieren die die Prämien vor allem für Klein- nicht nur absolut, sondern auch
Bei den rechtlichen Vorgaben besteht also Schäden wirksamer. Zudem wird kunden um 40 bis 80 Prozent relativ etwas effizienter arbeiten
kein wesentlicher Unterschied zwischen vermutet, dass private Anbieter gestiegen (Ungern-Sternberg, als private Versicherungsgesell-
der EU-Beihilfenregelung und dem Schwei- sich gegenüber Kunden kulan- 2005, S. 131). schaften.
zer Recht. Praktisch liegt die Herausforde- ter verhalten, um keine Kunden Staatliche Gebäudeversiche-
an die Konkurrenz zu verlieren rungen sind auch relativ zu ihren
rung jedoch in beiden Fällen in der Erbrin-
gung des konkreten Nachweises im Einzel-
fall. Auch wenn der Europäische Gerichtshof
nicht übermässig hohe Anforderungen an den. Bei einer institutionellen Trennung dürfte
diesen Nachweis stellt. Er verlangt lediglich, die Einhaltung der Bedingungen jedoch einfa-
dass die oben genannten Anforderungen cher nachweisbar und transparenter sein als bei
nachvollziehbar erfüllt sein müssen und dass einer rein buchhalterischen Trennung. Ausser-
kein Grund zur Annahme besteht, dass die fi- dem ist bei der institutionellen Ausgliederung
nanziellen Abgeltungen zwischen den Ge- die Gleichbehandlung hinsichtlich der Regulie-
schäftsbereichen unterschätzt oder willkür- rung und der Besteuerung automatisch durch
lich festgesetzt worden sind. die Unterstellung unter das Versicherungsauf-
Dieser Nachweis kann prinzipiell mit ver- sichtsgesetz garantiert. Finanzströme lassen Peter Moser
Professor für V­ olkswirtschaftslehre,
schiedenen Organisationsmodellen erfol- sich in diesem Modell transparenter darstel-
­Zentrum für wirtschaftspolitische
gen. Die wettbewerblichen Geschäftstätig- len, und die gemeinsamen Gemeinkosten dürf- ­Forschung, Hochschule für Technik und
keiten können institutionell getrennt und in ten kleiner sein als beim integrierten Angebot. Wirtschaft (HTW), Chur
eine selbstständige private Tochtergesell- Das reduziert das Risiko der Querfinanzierung.
schaft ausgelagert werden. Diese untersteht Die Monopolstellung der KGV sowie eine
dann ebenso wie die privaten Versicherungs- begrenzte Geschäftstätigkeit im kompetiti-
gesellschaften dem Versicherungsaufsichts- ven Geschäftsumfeld wären also auch unter
gesetz und wird auch von der Eidgenössischen der Dienstleistungsfreiheit und der Beihilfen-
Finanzmarktaufsicht (Finma) beaufsichtigt. Al- regelung der EU zulässig. Zwar ist im gegen-
ternativ dazu könnten die Produkte im Wett- wärtigen Entwurf des institutionellen Ab-
bewerbsbereich gemeinsam mit den Mono- kommens eine solche Übernahme gar nicht
polleistungen direkt durch die KGV angebo- vorgesehen, aber es besteht auch kein Grund
ten werden. Dabei werden lediglich die Kosten zur Annahme, dass eine allfällige Übernahme Andreas Ziegler
buchhalterisch getrennt ausgewiesen. in der Zukunft eine Änderung der Marktord- Professor für internationales Recht, Centre
In beiden Organisationsmodellen können nung im Bereich der Gebäudeversicherungen de droit comparé, européen et international
(CDCEI), Universität Lausanne
die Bedingungen theoretisch eingehalten wer- erzwingen würde.

Literatur
Emons, W. (2001). Unvollkommene Tests Kirchgässner, G. (1996). Ideologie und Preisüberwacher (1996). Die Prämien der Ungern-Sternberg, T. v. (2002). Gebäude-
und natürliche Vesicherungsmonopole. Information in der Politikberatung. Gebäudeversicherungsanstalten aus der versicherung in Europa – Die Grenzen
In: Journal of Industrial Economics, 49. Einige Bemerkungen und ein Fallbeispiel. Sicht der Preisüberwachung. des Wettbewerbs. Bern: Haupt.
Felder, S. und Brinkmann, H. (1996). De- Hamburger Jahrbuch für Wirtschafts- Schips, B. (1995). Ökonomische Argumente Ungern-Sternberg, T. v. (2005). Staatsein-
regulierung der Gebäudeversicherung und Gesellschaftspolitik, 41, S. 10–41. für wirksamen Wettbewerb auch im Ver- griffe im Markt für Versicherung gegen
im Europäischen Binnenmarkt: Lehren Moser, P und Ziegler, A. (2018). Gebäude- sicherungszweig «Gebäudefeuer- und Naturkatastrophen. In: Swiss Political
für die Schweiz? In: Schweizerische Zeit- versicherungsmonopol und Beihilfen- Gebäudeelementarschäden». St. Gallen. Science Review, 11(4), S. 123–138.
schrift für Volkswirtschaft und Statistik, regelung der Europäischen Union,
132(3), 459–472. Gutachten zuhanden der Vereinigung
Kantonaler Gebäudeversicherungen.

Die Volkswirtschaft  7 / 2019  37
WOHNEIGENTUM

Wohneigentum auf Zeit:


Eine Win-win-Situation
Mieten oder kaufen? Mit «Wohneigentum auf Zeit» erhalten Käufer eine zusätzliche Option.
Als Investoren scheinen Pensionskassen prädestiniert.  Yvonne Seiler Zimmermann,
Gabrielle Wanzenried

Abstract  Wohneigentum auf Zeit (WAZ) ist eine neue Eigentumsform. Beim WAZ er- Interesse ist vorhanden
wirbt ein Investor eine Immobilie und verkauft einzelne Wohneinheiten zeitlich be-
fristet – beispielsweise für 30 Jahre – an die einzelnen WAZ-Eigentümer. Für Letztere Eine Onlineumfrage zur Marktakzeptanz
ist das WAZ günstiger als eine Mietwohnung. Zudem brauchen sie weniger Eigenmit- des WAZ von Ende 2016 zeigt, dass die
tel als bei einem herkömmlichen Kauf. Für den Investor bietet das WAZ angesichts des neue Eigentumsform sowohl bei Mietern
Tiefzinsumfeldes sichere Renditen. Auch aus volkswirtschaftlicher Sicht ist das WAZ als auch bei Wohneigentümern auf Interes-
zu begrüssen: Insbesondere die regelmässige Sanierung der WAZ-Immobilien führen se stösst.2 Ausgewertet wurden Antworten
zu einer Erhaltung des Schweizer Immobilienparks. von 996 Personen, die mehrheitlich aus der
Deutschschweiz stammten. Über drei Vier-
tel der befragten Mieter können sich grund-

D  ie Schweizer sind ein Volk von Mie-


tern. Doch der Traum vieler Mieter ist
es, Wohneigentümer zu werden. Mit einem
sich die Anschaffungskosten für eine Woh-
nung oder ein Haus um 70 Prozent gegenüber
dem traditionellen Eigentum, da der Wohn-
sätzlich vorstellen, Wohneigentum auf Zeit
zu haben. Nur für 18 Prozent ist dies unvor-
stellbar. Bei den Eigentümern können sich
Anteil von knapp 40 Prozent hat kein ande- eigentümer auf Zeit nur für die Laufzeit des 72 Prozent vorstellen, ihr Wohneigentum
res Land in Westeuropa prozentual so we- Eigentums bezahlt. Der Rest wird durch den im neuen Modell zu führen; 26 Prozent kön-
nige Haus- und Wohnungseigentümer wie Investor getragen. Dadurch sinken auch die nen es sich nicht vorstellen, die Übrigen sind
die Schweiz.1 Ein Grund dafür ist der hohe Hypothekarkosten für den WAZ-Eigentümer. sich unschlüssig. Aus der Studie geht her-
Eigenmittelbedarf. Die neue Eigentumsform Im Vergleich zur Miete sind die Kosten für das vor, dass die hohe Marktakzeptanz insbe-
«Wohneigentum auf Zeit» (WAZ) kann hier WAZ rund 10 bis 15 Prozent tiefer. sondere auch auf den Preisvorteil des WAZ
Abhilfe schaffen. Dank Wohneigentum auf Zeit können des- zurückzuführen ist, wobei die Reduktion der
Wie der Name sagt, ist das Wohneigen- halb weite Kreise der Bevölkerung ihre eige- Wohnkosten für die Mieter wichtiger ist als
tum zeitlich beschränkt – im Allgemeinen auf nen vier Wände erwerben. Dabei ist insbeson- für Eigentümer.
30 Jahre. Geht man von einer Lebensdauer der dere zu beachten, dass die neue Eigentums- 2 Seiler Zimmermann und Wanzenried (2017).
Immobilien von 100 Jahren aus, reduzieren form keine zusätzlichen Gesetze erfordert
und mit der bestehenden Gesetzgebung um-
1 BFS (2017): Wohneigentumsquote. gesetzt werden kann. «Wohneigentum auf Zeit» ist günstiger als
Mieten. Wohnhäuser am Stadtrand von Zürich.

KEYSTONE

38  Die Volkswirtschaft  7 / 2019


WOHNEIGENTUM

Beim WAZ sind zwei Parteien involviert: optimal bewirtschaften. Dies ermöglicht es Das entspricht in etwa 28 Prozent aller Woh-
der Investor und der Wohneigentümer auf ihm, auf veränderte Bedürfnisse im Markt zu nungen. Im Jahr 2018 beliefen sich die ge-
Zeit. Der Investor kauft eine Immobilie, sa- reagieren. Dadurch kann der Marktwert der schätzten Kosten für werterhaltende Inves-
niert sie falls nötig und verkauft die einzel- Immobilie erhalten oder gar gesteigert wer- titionen auf insgesamt 11 Milliarden Franken.
nen Wohneinheiten an die Wohneigentümer. den. Gesamtwirtschaftlich trägt die neue Davon entfällt knapp die Hälfte auf Miet-
Da das Wohneigentum zeitlich begrenzt ist, Eigentumsform somit zu einer Substanz- wohnungen, 29 Prozent auf Einfamilienhäu-
zahlt der Käufer bei Kaufabschluss nur den erhaltung der Immobilien bei. ser und 23 Prozent auf Eigentumswohnun-
Preis für diese begrenzte Zeit. gen. Das WAZ vermag hier Gegensteuer zu
Nutzen für die Volkswirtschaft geben. Als Nebeneffekt wirken sich die Sanie-
Gemeinsamer Grundbucheintrag rungen positiv auf die Beschäftigung im Bau-
Die Vorteile von Wohneigentum auf Zeit gewerbe aus.
Geht man von einer Lebensdauer der Immo- sind für beide Parteien offensichtlich: Der Insbesondere für Pensionskassen bietet
bilie von 100 Jahren aus und ist das WAZ auf WAZ-Eigentümer spart gegenüber der Miete das WAZ eine aus Rendite-Risiko-Sicht in-
30 Jahre beschränkt, bezahlt der Käufer nur Wohnkosten  und braucht weniger Eigenmit- teressante Anlagemöglichkeit. Über 30 Jah-
30 Prozent des totalen Wertes der Wohnein- tel als bei einem herkömmlichen Immobilien- re kann eine stabile Rendite mit relativ tiefem
heit. Jedes Jahr geht 1 Prozentpunkt an den kauf. Der Investor wiederum erhält eine be- Risiko erzielt werden. Somit könnten die Pen-
Investor zurück, bis dieser am Ende der Lauf- züglich Rendite-Risiko-Profil attraktive Inves- sionskassengelder attraktiv angelegt werden,
zeit wieder 100 Prozent des Eigentums hält. titionsmöglichkeit. was der Gesamtwirtschaft zugutekommt.
Wichtig zu betonen ist, dass der WAZ-Käu- Die neue Eigentumsform bringt auch aus Dies stellt inbesondere im aktuellen Tiefzins-
fer während der gesamten Laufzeit diesel- volkswirtschaftlicher Sicht Vorteile. So dürf- umfeld und dem vorherrschenden Anlage-
ben Rechte und Pflichten hat wie beim tradi- te die Wohneigentümerquote steigen, was im notstand bei institutionellen Anlegern eine
tionellen Wohneigentum. Rechtlich gesehen Sinne der politischen Zielsetzung der Wohn- Chance dar.
gehen die beiden Parteien ein Gesamthand- eigentumsförderung ist und dem Verfas- Ein Nachtteil des WAZ-Modells ist sei-
seigentum ein. Sie werden somit gemeinsam sungsauftrag entspricht. Da das WAZ sowohl ne Komplexität. Dies dürfte sich negativ auf
im Grundbuch eingetragen. Dabei erfordert für Investoren wie auch für Mieter finanziell die Marktdurchdringung auswirken. In Anbe-
die Veränderung der Anteile am Eigentum attraktiver ist als ein Mietobjekt, ist zu erwar- tracht der heutigen Situation ist das WAZ für
über die Zeit keine Änderungen im Grund- ten, dass in der längeren Frist die Nachfrage Anleger aber eine prüfenswerte Option.
buch. Die Grundbucheintragung erfolgt so- nach Mietwohnungen zugunsten des WAZ
mit einmalig beim Abschluss des WAZ-Kaufs. sinkt.
Während der Laufzeit muss der Eigentü- Ein weiterer volkswirtschaftlicher Plus-
mer dem Investor jährlich Gebühren für das punkt ist die Substanzerhaltung, da das WAZ
Kapital, die Substanzerhaltung und das Bo- eine nach technischer, aber auch nach markt-
nitätsrisiko entrichten. Wie beim traditionel- wirtschaftlicher Sichtweise optimale Be-
len Wohneigentum kann das Objekt bis maxi- wirtschaftung von Immobilien erlaubt. Die
mal 80 Prozent belehnt werden. Dabei muss Laufzeit von 30 Jahren entspricht laut Ex-
die Hypothek vom Eigentümer über 30 Jah- perten dem durchschnittlichen Sanierungs-
re linear auf null amortisiert werden. Beträgt zyklus einer Liegenschaft. Bei einem Rendi- Yvonne Seiler Zimmermann
die aufgenommene Hypothek zum Beispiel teobjekt ist es viel schwieriger, grössere Sa- Professorin für Banking und Finance,
30 000 Franken, müsste der Eigentümer jähr- nierungen vorzunehmen, weil den Mietern ­Institut für Finanzdienstleistungen (IFZ),
Hochschule Luzern
lich 1000 Franken an die Bank zurückzahlen. meist gekündigt werden muss. Im Gegen-
Dieser Aspekt ist wichtig, da der Käufer sei- satz zu den Wohneigentümern auf Zeit ken-
nen Eigentumsanteil gleichzeitig jährlich um nen die Mieter den Zeitpunkt der Sanierung
1 Prozentpunkt reduziert. nicht und können sich nicht darauf vorbe-
Die Hypothek ist auch für eine Bank at- reiten. Auch Objekte im Stockwerkeigentum
traktiv. Sofern ein Investor also über eine gute können oft nicht optimal bewirtschaftet wer-
Bonität verfügt, reduziert sich das Risiko der den, wenn sich die Eigentümergemeinschaft
Bank erheblich. Denn: Sollte der WAZ-Eigen- in Bezug auf die Sanierungsarbeiten nicht
tümer zahlungsunfähig werden, hat der In- einig ist. Nicht selten kommt es dadurch zu
vestor einen Anreiz, das Eigentum zurückzu- einem Sanierungsstau, was zu Mehrkosten Gabrielle Wanzenried
kaufen. führen kann. Professorin für Banking und Finance,
Nach Ablauf der Laufzeit ist der ­Institut für Finanzdienstleistungen (IFZ),
WAZ-Eigentümer wieder frei und kann sich Hochschule Luzern
Sanierungsbedarf in
neu orientieren. Er muss sich dabei nicht um
den Verkauf kümmern. Der Investor kann im
­Milliardenhöhe Literatur
Gegenzug die Immobile wieder optimal in- Gemäss Schätzungen der ETH Zürich befin- Schalcher, Hans-Rudolf et al. (2011). Was kostet das
Bauwerk Schweiz in Zukunft und wer bezahlt dafür?,
stand setzen. Da er nun alleiniger Eigentü- den sich 24 Prozent aller Wohngebäude in Fokusstudie des Nationalen Forschungsprogramms
mer ist, kann er autonom bestimmen, wel- der Schweiz in einem Sanierungsnotstand.3 54, Bern.
Seiler Zimmermann und Wanzenried (2017). Markt-
che Sanierungs- und Erneuerungsmass- akzeptanz von Wohneigentum auf Zeit, Hochschule
nahmen notwendig sind, und die Immobilie 3 Vgl. Schalcher et al. (2011). Luzern.

Die Volkswirtschaft  7 / 2019  39
DATENÖKONOMIE

Personendaten und vernetzte Objekte:


Wer hat die Datenhoheit?
Mit dem Internet der Dinge steigt die Zahl der personenbezogenen Daten an. Es muss
­deshalb dringend geklärt werden, welche Mitsprache die Konsumenten haben und wie diese
wählen können, was mit ihren Daten geschieht.  Pascal Pichonnaz

Abstract  Gemäss der Europäischen Datenschutzverordnung und dem Bundes­gesetz schaftlichen, kulturellen oder sozialen Identi-
über den Datenschutz dürfen Personendaten nur nach vorgängiger Einwilligung des tät dieser natürlichen Person sind.6
Dateninhabers weitergegeben werden. Doch die Konsumenten können ihre Rolle auf Mit einer Anonymisierung der Datenerhe-
dem Markt nur wahrnehmen, wenn die Hersteller von vernetzten Objekten ihnen eine bung könnte somit die EU-Datenschutzver-
echte Wahlmöglichkeit bieten – sowohl in Bezug auf die Teilhabe am wirtschaftlichen ordnung umgangen werden. Viele Unterneh-
Nutzen der erhobenen Daten als auch hinsichtlich der Weitergabe dieser Daten an be- men lehnen eine vollständige Anonymisie-
zeichnete Dritte. Alle Beteiligten müssen sich bewusst sein, dass die Hoheit der Konsu- rung jedoch ab, da für das Data-Mining und
menten über ihre Personendaten nur gewährleistet werden kann, wenn die kollektive die Verarbeitung personenbezogener Daten
Dimension der personenbezogenen Daten berücksichtigt wird. Die Streiterledigung gerade die persönlichen Merkmale von Inte-
durch kollektive Gerichtsverfahren wird voraussichtlich dazu beitragen, dass dieses resse sind.
Ziel erreicht wird. Seit dem Inkrafttreten der EU-Daten-
schutzverordnung öffnet sich auf unseren
Smartphones, Computern und Tablet-PCs

I  n der digitalen Gesellschaft hinterlas-


sen die Konsumenten Spuren: Es wer-
den Daten erhoben, zusammengefügt und
fene Person die Daten allgemein zugänglich
gemacht und eine Bearbeitung nicht aus-
drücklich untersagt hat.3 Da die europäische
manchmal ein Fenster, das uns die Möglich-
keit gibt, der Verarbeitung aller Arten von
personenbezogenen Daten zuzustimmen.
wiederverwendet, um alle möglichen Arten Datenschutzverordnung im Vergleich dazu Dies ist eine der Möglichkeiten, den Daten-
von Dienstleistungen zu erbringen. Smart- offenkundig restriktiver ist, gleiste der Bun- schutz zu gewährleisten. Sie kann – zumin-
phone-Apps liefern den Anbietern Infor- desrat im Jahr 2017 zu Recht die Revision des dest theoretisch – jederzeit widerrufen wer-
mationen über die Nutzer, und immer mehr DSG auf.4 Trotzdem gilt: Natürliche Personen den.7 Zugleich gelten Datenschutzanforde-
Autos übermitteln Daten direkt an die Her- sind in der Schweiz durch das DSG gut ge- rungen, welche mit geeigneten technischen
steller. Haben also die Konsumenten nach schützt. Damit eine Verarbeitung ihrer «Per- und organisatorischen Massnahmen gewähr-
wie vor die Kontrolle über alle Daten, die sie sonendaten» rechtmässig ist, müssen sie ihre leistet werden müssen («Privacy by Design»).8
täglich erzeugen? Sprich: Wer hat die Daten- Einwilligung geben, oder ihr Verhalten muss So dürfen in der Voreinstellung einer App
hoheit?1 auf eine solche Einwilligung schliessen las- grundsätzlich nur personenbezogene Daten
In der Europäischen Union zielt die Daten- sen; insbesondere müssen sie die Daten all- verarbeitet werden, deren Verarbeitung für
schutz-Grundverordnung darauf ab, natürli- gemein zugänglich machen. den jeweiligen bestimmten Zweck erforder-
che Personen bei der Verarbeitung ihrer per- lich ist. Wenn das DSG an das europäische
sonenbezogenen Daten zu schützen.2 Sofern Anonymisierte Daten? Schutzniveau angepasst ist, wird es den An-
keine übergeordneten und berechtigten pri- wendern ebenfalls die Hoheit über ihre Per-
vaten oder öffentlichen Interessen vorliegen, Das DSG definiert Personendaten als «alle An- sonendaten einräumen.
muss die Einwilligung der betroffenen Perso- gaben, die sich auf eine bestimmte oder be-
nen eingeholt werden. stimmbare Person beziehen».5 Die EU-Daten- Unübersichtlichkeit birgt Risiken
In der Schweiz ist Datenschutz im Bun- schutzverordnung verfolgt einen ähnlichen
desgesetz über den Datenschutz (DSG) ge- Ansatz: Personenbezogene Daten umfassen Mittlerweile müssen die Konsumenten immer
regelt. Der Geltungsbereich des Gesetzes hier alle Informationen, die sich auf eine na- häufiger der Verarbeitung ihrer Personen-
geht dabei über die EU-Datenschutzverord- türliche Person beziehen, die direkt oder in- daten zustimmen, indem sie einen Vertrag
nung hinaus, da nebst natürlichen Personen direkt identifiziert werden kann – insbeson- abschliessen oder eine besondere Einwilli-
auch juristische Personen geschützt wer- dere mittels Zuordnung zu einer Kennung gung erteilen. Dies hat zu einer besorgnis-
den. Damit die Datenverarbeitung rechtmäs- wie einem Namen, zu einer Kennnummer, zu erregenden Situation geführt. Denn niemand
sig ist, verlangt das DSG die Einwilligung des Standortdaten, zu einer Onlinekennung oder kann heute mit Sicherheit sagen, für wel-
Betroffenen – oder es muss ein überwiegen- zu einem oder mehreren besonderen Merk- che Zwecke er bereits seine Einwilligung zur
des Interesse der bearbeitenden Person vor- malen, die Ausdruck der physischen, physio- Nutzung seiner personenbezogenen Daten
liegen. Keine Persönlichkeitsverletzung liegt logischen, genetischen, psychischen, wirt- ­erteilt hat.
hingegen in der Regel vor, wenn die betrof-
3 Art. 12 Abs. 3 DSG. 6 Art. 4 DSGVO.
1 Vgl. EKK (2017). 4 Bundesrat (2017). 7 Art. 7. Abs. 3 DSGVO.
2 ABl. L 119 vom 4. 5. 2016, S. 1. 5 Art. 3 Bst. a DSG. 8 Art. 25 DSGVO.

40  Die Volkswirtschaft  7 / 2019


DATENÖKONOMIE

Typischerweise löst diese Unübersicht- tionen und Vorgehensweisen im Alltag, die tion und den Schutz der Konsumenten – und
lichkeit bei den Nutzern zwei unterschied- uns das Leben erleichtern sollen. Es vermag es müssen Wahlmöglichkeiten bestehen.
liche Reaktionen aus: Zum einen veranlasst Güter und Dienstleistungen – etwa aus den Personenbezogene Daten sind für Tech-
der Eindruck, dass sie der Nutzung ihrer Per- Bereichen Alltagsgüter, Energie und Gesund- nologieunternehmen und andere Firmen
sonendaten bereits auf breiter Ebene zuge- heit – individuell zu gestalten. Gleichzeitig zweifellos wichtig, um die Zuverlässigkeit
stimmt haben, viele Nutzer dazu, die Ertei- schafft es aber auch Probleme für die Konsu- und Sicherheit ihrer vernetzten Produkte zu
lung ihrer Einwilligung als unbedeutenden menten und ihre Rechte. verbessern. Gleichzeitig haben diese Daten
Vorgang oder sogar als unnötige Schika- für die Unternehmen auch einen wirtschaft-
ne zu betrachten. Zum anderen neigen sie Mehr Wahlmöglichkeiten lichen Nutzen. So können die Konsumenten
dazu, sich in erster Linie auf die besonders dank dem Internet der Dinge direkt mit den
schützenswerten Personendaten zu kon- Namentlich birgt das Internet der Dinge Si- Produzenten verbunden werden. Dies er-
zentrieren, für die eine ausdrückliche Einwil- cherheitsrisiken: Wenn Lücken in der IT-Si- möglicht ein schnelleres Feedback zur Kun-
ligung und spezifische Meldepflichten erfor- cherheit vorliegen, erhalten Hacker unter denzufriedenheit und zur Automatisierung
derlich sind. Umständen Zugriff auf wichtige Unterneh- von Kontrollprozessen, zum Beispiel bei stan-
Als Folge wird der vorgesehene Schutz der mens- und Kundendaten. Eine weitere Her- dardisierten Wartungsverträgen. Ausserdem
«normalen» personenbezogenen Daten stark ausforderung sind die gesetzlichen Vorgaben können Konsumtrends sowie Kaufentscheide
verringert. Nehmen wir das Beispiel der ver- beim «Data Management». Denn ein Kunde von Kunden antizipiert werden.
netzten Objekte: Bis 2025 werden im Zusam- muss in die Verarbeitung seiner Daten ein- Die Wahl eines Produkts wird künftig auch
menhang mit dem Internet der Dinge («Inter- willigen und Kenntnisse von den Verarbei- davon abhängen, welche Art der Datenüber-
net of Things», IOT) voraussichtlich 22 Mil- tungsprozessen haben. Um das Vertrauen in mittlung und -verarbeitung ein Kunde be-
liarden vernetzte Objekte weltweit genutzt.9 die vernetzten Objekte zu stärken, müssen vorzugt. Damit er seine Rolle im Wettbewerb
Den Konsumenten bietet das IOT neue Funk- die Konsumenten daher ausreichend über die zwischen den Anbietern wahrnehmen kann,
Funktionsweise der Datenverarbeitung infor- sollte er angemessen über neue Elemente in-
9 IOT Analytics (2018). miert sein. Mit anderen Worten: Es braucht formiert werden. Insbesondere im Bereich
ein angemessenes System für die Informa- Smart Home dürfte hier ein Markt entstehen.
Smarte Uhren liefern den Anbietern sensible Daten.

ALAMY

Die Volkswirtschaft  7 / 2019  41
DATENÖKONOMIE

Für den Konsumenten ist es wichtig, zu nur so viele Daten wie nötig erhoben werden. dem Nutzen der Daten, der Aneignung von
wissen, wie der Nutzen der erhobenen und Von Bedeutung ist in diesem Zusammenhang Gewinnen und dem Aufbau eines Systems
verwendeten Daten verteilt wird: Kann er von der Ausbau des kollektiven Rechtsschutzes zu gewährleisten, das auf dem Vertrauen der
den wirtschaftlichen Vorteilen profitieren, durch Sammelklagen und die kollektive ein- Nutzer beruht. Es ist an der Zeit, die kollek-
die aus der Datenaggregation resultieren? vernehmliche Streiterledigung, wie dies im tive Dimension der Daten stärker zu berück-
Wird er wirksam vor Missbrauch geschützt? Vorentwurf zur Revision der Zivilprozessord- sichtigen.
Diesbezüglich ist in der Schweiz die laufen- nung vorgeschlagen wird.10
de Revision des Datenschutzgesetzes zentral.
Sie wird jedoch nicht vor 2020 erfolgen. Es ist Kollektiver Rechtsschutz
allerdings fraglich, ob die rasante technologi-
sche Entwicklung genügend berücksichtigt Somit gilt: Wenn Konsumenten eine aktive
werden kann. Rolle im Anbieterwettbewerb spielen sollen,
Unabhängig davon ist es unerlässlich, sind die kollektive Dimension und ein kollek-
Überlegungen zur Frage anzustellen, wie die tiver Rechtsschutz bei personenbezogenen
Wahlmöglichkeiten des Konsumenten im Zu- Daten wichtig – dieser muss aber noch klar
sammenhang mit vernetzten Objekten am umrissen werden. So müssen Massnahmen Pascal Pichonnaz
besten organisiert werden können: Soll der ergriffen werden, um die Wahlmöglichkeiten Professor für Privatrecht und Römisches
Kunde darüber entscheiden können, an wen der Konsumenten zu fördern – insbesondere Recht, Universität Freiburg, Präsident ad
die Daten übermittelt werden? Müssen ihm im Zusammenhang mit Daten, die zu einem ­interim der Eidgenössischen Kommission
für Konsumentenfragen (EKK)
mehrere Modelle zur Verfügung stehen? Soll vernetzten Objekt erhoben und Dritten zur
ein Besitzer eines vernetzten Fahrzeugs bei- Verfügung gestellt werden. Auf diese Weise
Literatur
spielsweise verlangen können, dass die Daten kann vermieden werden, dass die Konsumen-
Bundesrat (2017). Botschaft zum Bundesgesetz über
nicht nur an den Hersteller, sondern auch ten die Hoheit über ihre Daten verlieren. die Totalrevision des Bundesgesetzes über den
an private Vereine wie den Touring-Club Denn mit der punktuellen und binären Datenschutz und die Änderung weiterer Erlasse zum
Datenschutz, 15. September.
Schweiz (TCS) oder den Automobil-Club der Einwilligung («Ja» oder «Nein») ist es nicht EKK (2015), Empfehlung EKK vom 17. Februar 2015 be-
Schweiz (ACS) übermittelt werden? mehr möglich, ein Gleichgewicht zwischen treffend Sammelklagen, Bern
EKK (2017), Empfehlung EKK vom 14. September 2017
Wichtig sind auch technische Vorkehrun- betreffend Datenhoheit, Bern
gen und gesetzliche Regelungen. Diese müs- 10 Vgl. EKK (2015) und EKK (2018). Der Entwurf, der erläu- EKK (2018) Prise de position sur le Code de procédure
ternde Bericht und das Ergebnis des Vernehmlassungs- civile, 7. Juni, Bern.
sen sicherstellen, dass Daten nur zeitlich be- verfahrens können auf der Website des Bundesamtes IOT Analytics (2018). IoT 2018 in Review : The 10 Most
grenzt gespeichert werden. Zudem sollten für Justiz abgerufen werden. Relevant IoT Developments of the Year, Hamburg.

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FLANKIERENDE MASSNAHMEN

Flankierende Massnahmen:
15 Jahre Lohnschutz
Dank den flankierenden Massnahmen konnten Missbräuche bei Lohn- und ­Arbeitsbedingungen
in der Schweiz erfolgreich bekämpft werden. In den vergangenen 15 Jahren wurde das Schutz-
dispositiv laufend angepasst und optimiert.  Ursina Jud Huwiler, Valentine Mauron

Abstract    Vor 15 Jahren wurden auf dem Schweizer Arbeitsmarkt die flankierenden den. So konnten für allgemein verbindlich er-
Massnahmen eingeführt. Die bisherige Bewilligungspflicht für ausländische Arbeits- klärte Gesamtarbeitsverträge (GAV) erleich-
kräfte wurde dabei durch eine generelle Arbeitsmarktbeobachtung und eine gezielte tert beschlossen werden. Ferner wurden
Ex-post-Kontrolle ersetzt. Gleichzeitig setzte der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung Normalarbeitsverträge mit zwingenden Min-
der flankierenden Massnahmen auf Kontinuität. So wurde die bisherige Rolle der Sozial- destlöhnen geschaffen; die bisherigen Nor-
partner im Vollzug der für allgemein verbindlich erklärten Gesamtarbeitsverträge ins malarbeitsverträge hatten ausschliesslich die
neue System übertragen. Generell wurde ein dezentralisiertes Vollzugssystem gewählt, Arbeitsbedingungen geregelt.
um den unterschiedlichen Arbeitsmarktrealitäten in den Kantonen und Branchen Rech- Überdies blieben die Sozialpartner weiter-
nung zu tragen. Die grenzüberschreitende Dienstleistungserbringung aus der EU ent- hin für den Vollzug von allgemein verbindli-
wickelte sich in den ersten zehn Jahren der Personenfreizügigkeit rasant, um sich in den chen Gesamtarbeitsverträgen zuständig und
letzten Jahren auf einem hohen Niveau einzupendeln. Entsprechend wurde der Vollzug wurden neu auch für die Kontrollen von ent-
bei den flankierenden Massnahmen sukzessive ausgebaut und professionalisiert. sandten Dienstleistungserbringern in Bran-
chen mit allgemein verbindlichen GAV einge-
setzt. In diesen Branchen führen Baustellen-

D  as Personenfreizügigkeitsabkommen
mit der EU führte 2002 in der Schwei-
zer Arbeitsmarktpolitik zu einem Paradigmen-
Im Zuge der flankierenden Massnahmen
(Flam) wurde diese Bewilligungspflicht für
EU-Bürger im Jahr 2004 durch Stichproben-
und Lohnbuchkontrolleure die Kontrollen
in den Branchen durch. Sie sind von paritä-
tischen Kommissionen (PK) angestellt, die
wechsel. Zuvor galt auch für EU-Bürger eine kontrollen abgelöst. Das Ziel der flankieren- sich aus Vertretern der Arbeitgeber- und der
generelle Bewilligungspflicht: Jeder Arbeitge- den Massnahmen ist die Bekämpfung von Arbeitnehmerseite zusammensetzen. Wenn
ber, der einen Arbeitnehmer aus dem Ausland Lohn- und Sozialdumping. Überdies sollen sie ein Mindestlohn nicht eingehalten wird,
anstellen wollte, musste ein entsprechendes für gleich lange Spiesse zwischen den inländi- sanktionieren sie das betroffene Unterneh-
Aufenthalts- und Arbeitsbewilligungsgesuch schen Unternehmen und den ausländischen men («Lohnverstoss»).
stellen. Geprüft wurden in jedem Einzelfall Dienstleistungserbringern sorgen. Neu war In Branchen ohne allgemein verbindli-
die Qualifikation, die Lohn- und Arbeitsbe- gerade die flächendeckende Arbeitsmarktbe- che GAV beurteilen die kantonalen Triparti-
dingungen, und schliesslich musste auch ein obachtung durch die Kantone, die insbeson- ten Kommissionen, welche aus Sozialpart-
Kontingentsplatz zur Verfügung stehen. Die- dere auch die Kontrolle der Schweizer Betrie- nern und Kantonsvertretern zusammenge-
se Einzelfallprüfungen verursachten insbe- be beinhaltet. setzt sind, die Orts- und Branchenüblichkeit
sondere hohe administrative Kosten für die Beim Aufbau der flankierenden Massnah- in ihren Kantonen. In ihrem Auftrag kontrol-
Arbeitgeber.1 men wurde auf Kontinuität gesetzt, indem lieren kantonale Inspektoren, ob die Unter-
bestehende Instrumente so weit wie mög- nehmen diese Löhne einhalten. Ist dies nicht
1 Vgl. B.S,S (2013). lich übernommen und gezielt ergänzt wur- der Fall, spricht man von einer sogenann-

Abb. 1: Flankierende Massnahmen: Anpassungen auf Gesetzes- und Vollzugsebene


Entwicklungen im Vollzug
Fokus auf qualitative Erhöhung der freige-
Aspekte des Vollzugs gebenen finanziellen
Einführung der Kantonale Informations­plattform und der Zusammen- Aktionsplan Ressourcen für die
flankierenden Leistungs­ zu Mindestlöhnen: arbeit zwischen den des Bundesrates Kantone und die
­Massnahmen vereinbarungen ­Entsendung.admin.ch Vollzugsorganen Audits zum Vollzug Sozialpartner

2004 2006 2009 2011 2013 2015 2016 2018


SECO (2019) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

Optimierung infolge Verstärkung der Verschärfung der Mindestziel:


der Erweiterung Bekämpfung der Sanktionen 35 000 Kontrollen
des Personenfrei- Scheinselbst­
zügigkeitsabkom- ständigkeit und
mens auf die neuen neue Sanktions­
EU-Mitgliedsstaaten möglichkeiten

Entwicklungen auf Gesetzesebene

Die Volkswirtschaft  7 / 2019  43
FLANKIERENDE MASSNAHMEN

ten Lohnunterbietung. Die Arbeitsmarktent- gen Kurzzeitaufenthalter – entsandte Arbeit- Viertel arbeitet sogar insgesamt weniger als 4
wicklung auf kantonaler Ebene wird von den nehmer, Selbstständige und kurzfristige Stel- Tage in der Schweiz. Was die selbstständigen
Tripartiten Kommissionen beobachtet. lenantritte bei einem Schweizer Arbeitgeber Dienstleistungserbringer betrifft, so dauern
Generell beabsichtigte der Gesetzgeber – von 92 675 auf 215 985 Personen. In den da- deren Einsätze durchschnittlich 8 Tage, und
einen nach Regionen und Branchen dezen- rauffolgenden Jahren verlangsamte sich das übers Jahr gesehen sind sie 21 bis 30 Tage in
tralen Vollzug. Denn er war der Auffassung, Wachstum, und seit 2016 ist die Zahl der ent- der Schweiz tätig. Die durchschnittliche Ein-
dass die regionalen und branchenspezifi- sandten Arbeitnehmer und selbstständigen satzdauer für kurzfristige Stellenantritte fällt
schen Vollzugsstellen die Herausforderungen Dienstleistungserbringer rückläufig, wäh- mit rund 19 Tagen pro Kalenderjahr am längs-
ihrer Teilarbeitsmärkte am besten kennen rend die Zahl der kurzfristigen Stellenantrit- ten aus.
und so ihre Vollzugstätigkeit am wirksams- te weiter steigt (2018: 244 077).
ten ausführen können. Die Aufsicht über die Die Branchenzusammensetzung der ent- Bessere Kontrollen
Vollzugsstellen nimmt das Staatssekretariat sandten Dienstleistungserbringer hat sich
für Wirtschaft (Seco) wahr. Gleichzeitig koor- über die Jahre kaum verändert: Entsandte Seit 2004 haben Bund, Kantone und die So-
diniert es die Tripartite Kommission des Bun- Arbeitnehmer sind hauptsächlich in der ver- zialpartner das System der flankierenden
des, welche den Arbeitsmarkt auf nationaler arbeitenden Industrie und im Baunebenge- Massnahmen stetig weiterentwickelt (sie-
Ebene beobachtet. werbe tätig. Die durchschnittliche Einsatz- he Abbildung 1). Die vergangenen 15 Jahre
dauer der in die Schweiz entsandten Dienst- waren insbesondere vom sukzessiven Aus-
Mehr kurzfristige E­ insätze leistungserbringer fällt mit 5 Tagen pro bau der Kontroll- und Sanktionsinstrumente,
Einsatz kurz aus. Dieser Umstand hängt unter dem schrittweisen Ausbau der Kontrollaktivi-
Die flankierenden Massnahmen wurden ins- anderem damit zusammen, dass im Perso- tät und der laufenden Verstärkung der Quali-
besondere im Hinblick auf grenzüberschrei- nenfreizügigkeitsabkommen die Dienstleis- tät der Kontrollen geprägt. Lücken, beispiels-
tende Dienstleistungen erlassen. Die Perso- tungsfreiheit zwischen der Schweiz und der weise hinsichtlich Kontrollen von selbststän-
nenfreizügigkeit führte in der Tat zu einem EU auf 90 Tage pro Jahr beschränkt ist. In digen Dienstleistungserbringern respektive
starken Anstieg von grenzüberschreitenden den meisten Fällen wird dieses Limit nicht er-
Dienstleistungen. Zwischen 2005 und 2013 reicht: Die Hälfte der entsandten Arbeitneh-
Im Baugewerbe garantieren allgemein
verdoppelte sich die Zahl der meldepflichti- mer beansprucht zwischen 8 und 10 Tage, ein ­verbindliche Gesamtarbeitsverträge einen
Mindestlohn. Grossbaustelle «The Circle».

KEYSTONE

44  Die Volkswirtschaft  7 / 2019


FLANKIERENDE MASSNAHMEN

zur Feststellung von Scheinselbstständig- im Rahmen des Zentralen Migrationsinfor- verleiher entliehene Mitarbeiter. Darüber hi-
keit, wurden geschlossen und die Anreize, die mationssystems (Zemis) zu verbessern. naus kontrollieren die Kontrollorgane auch
Lohn- und Arbeitsbedingungen einzuhalten, Was haben die Kontrollen ergeben? Für auf Verdacht oder auf konkrete Hinweise hin.
erhöht. die Interpretation der Resultate ist es wich- Hinzu kommt: Die Entwicklung über die Zeit
Während in den ersten beiden Jahren nach tig, zu wissen, dass die festgestellten Ver- hängt stark von den Kontrollstrategien der
Einführung der flankierenden Massnahmen stösse keine Durchschnittswerte sind, da in Vollzugsorgane ab.
noch kaum kontrolliert wurde, nahm die Kon- «Risikogebieten und -branchen» mehr kon- Im Jahr 2018 blieb die bei den Schwei-
trolltätigkeit stetig zu, um sich ab 2013 auf trolliert wird. So liegt die Kontrollintensität zer Arbeitgebern festgestellte Lohnunter-
einem Niveau von um die 40 000 Kontrol- in den Grenzregionen oder in exponierten bietungsquote mit 13 Prozent ebenso wie die
len pro Jahr einzupendeln. Bis 2009 wurden Branchen wie dem Baunebengewerbe, dem Quote der Verstösse gegen Mindestlöhne
nur ausländische Dienstleistungserbringer Gastgewerbe oder dem Personalverleih über mit 24 Prozent im Vergleich zum Vorjahr sta-
und Schweizer Arbeitgeber kontrolliert; da- dem Durchschnitt. Intensiv kontrolliert wer- bil (siehe Abbildung 2). Im Entsendebereich
nach kamen Kontrollen bei selbstständigen den auch Unternehmen oder Kategorien von betrug die Lohnunterbietungsquote 15 Pro-
Dienstleistungserbringern hinzu. Arbeitnehmern, die als gefährdet gelten, wie zent, während die Verstossquote bei 20 Pro-
Rund die Hälfte aller Kontrollen wer- zum Beispiel Praktikanten und über Personal- zent lag.
den bei ausländischen Entsendeunterneh-
men durchgeführt, 30 Prozent der Kontrol-
len entfallen auf Schweizer Unternehmen Abb. 2: Lohnunterbietungs- und Mindestlohnverstossquoten (2008 bis 2018)
und 20 Prozent auf selbstständige Dienst- Schweizer Arbeitgeber
leister. Aufgrund ihrer unterschiedlichen Na- 50    In %
tur sind diese drei Kontrollen allerdings kaum
40
vergleichbar: Der geringere Anteil der Kont-
rollen bei Schweizer Arbeitgebern erklärt sich 30
dadurch, dass im Gegensatz zu den Kontrol-
20
len bei Entsendungen die Kontrollen nach-
träglich über einen längeren Zeitraum durch- 10
geführt werden können. Darüber hinaus wer-
0
den Schweizer Unternehmen – im Gegensatz
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
zu Entsendeunternehmen – im Rahmen der
Bekämpfung der Schwarzarbeit und der An- Ausländische Entsendeunternehmen
50    In %
wendung von Gesundheits- und Sicherheits-
vorschriften am Arbeitsplatz kontrolliert. Bei 40
den Selbstständigerwerbenden prüfen die

SECO (2019) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT


30
Inspektoren, ob diese in der Tat selbstständig
erwerbend sind oder sich nur als solche aus- 20
geben, um die geltenden Lohn- und Arbeits-
10
bedingungen zu umgehen.
0
Fokus auf Risikobranchen 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
  Lohnverstösse (Branchen mit allgemein verbindlichen GAV)    
Neben dem Ausbau der Kontrolltätigkeit wur-   Lohnunterbietungen (Branchen ohne allgemein verbindliche GAV)
den seit 2004 unter anderem die Lohntrans-
parenz, die Arbeitsinstrumente und die Qua-
lität der Kontrollen verbessert. Im Zuge der Abb. 3: Jährliche Lohnentwicklung in der Privatwirtschaft nach Lohnquantilen
Einführung von flächendeckenden Audits (2002 bis 2016)
durch das Seco zeigte sich, dass die gesetz- 1,5    In %
BFS, LSE, AUSWERTUNG DER AUTOREN / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

lichen Vorgaben in den einzelnen Regionen


1,25
und Branchen teilweise unterschiedlich und
nicht immer wirksam respektive gesetzes- 1
konform umgesetzt wurden.2 Im Jahr 2016
lancierte der Bundesrat daher einen Aktions- 0,75

plan, in dem er insbesondere die Verbesse- 0,5


rung des Vollzugs respektive die Risikobasie-
rung des Vollzugs ins Zentrum stellte. Aktuell 0,25
laufen beim Seco Bestrebungen, bestehende
0
Medienbrüche im Datenaustausch zwischen
10% 20% 25% 30% 40% Median 60% 70% 75% 80% 90%
den verschiedenen Vollzugsorganen abzu-   2002 – 2016
bauen und den Prozess der Onlinemeldungen Lesebeispiel: Beim 20-Prozent-Quantil wird der Lohn von 20 Prozent der Arbeitnehmenden untertroffen
und von 80 Prozent übertroffen. Dieser Lohn wuchs zwischen 2002 und 2016 im Jahresdurchschnitt um
2 Siehe Merckx (2016). 1,1 Prozent.

Die Volkswirtschaft  7 / 2019  45
FLANKIERENDE MASSNAHMEN

Die Unterbietungsquoten haben sich in zialpolitischen Überlegungen problematisch


den letzten Jahren unterschiedlich entwi- gewesen.
ckelt: Bei den Schweizer Unternehmern ist Gemäss den neusten Daten der Schweize-
ein Aufwärtstrend zu verzeichnen, während rischen Lohnstrukturerhebung des Bundes-
sich im Entsendebereich seit 2015 ein Ab- amtes für Statistik hat sich diese Befürchtung
wärtstrend zeigt. Bei den Schweizer Unter- jedoch nicht bewahrheitet: In den letzten 15
nehmen kann das Ergebnis allerdings nicht Jahren sind niedrige Löhne ähnlich wie der
als Folge eines Trends zu einem Anstieg des Medianlohn gestiegen (siehe Abbildung 3 auf
Fehlverhaltens der Schweizer Unternehmen Seite 45). Im Gegensatz zur Entwicklung in Ursina Jud Huwiler
Dr. phil., stv. Leiterin Leistungsbereich Per-
interpretiert werden. Vielmehr hat der An- anderen Ländern gab es in der Schweiz keine sonenfreizügigkeit und A ­ rbeitsbeziehungen,
stieg mit der erwähnten risikobasierten Vor- Entkoppelung der Niedriglöhne vom Median- Ressortleiterin Arbeitsmarktaufsicht,
gehensweise zu tun, welche laufend ver- lohn; im Allgemeinen sind die niedrigen Löh- Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco),
bessert wurde. Hinzu kommt, dass der Kon- ne sogar stärker gewachsen als der Median- Bern
trollschwerpunkt jedes Jahr auf anderen lohn. Diese erfreuliche Entwicklung geht auf
Branchen liegt. verschiedene Faktoren zurück. Ein Teil lässt
Die abnehmenden Lohnunterbietungs- sich sicherlich auch mit der Einführung der
und Mindestlohnverstossquoten bei den flankierenden Massnahmen erklären. Letzte-
Entsendebetrieben sind primär auf zwei Fak- re haben ihre Rolle als Schutzdispositiv gegen
toren zurückzuführen: Erstens ist ein grosser missbräuchliche Lohn- und Arbeitsbedingun-
Teil der Dienstleistungserbringer regelmässig gen für in- und ausländische Arbeitnehmer in
in der Schweiz tätig und kennt dadurch die den letzten 15 Jahren wahrgenommen.
geltenden Regeln. Zweitens werden Unter- Der Rückblick auf die vergangenen 15 Jahre
nehmen, die sich nicht an die Bestimmun- zeigt: Die flankierenden Massnahmen zeich- Valentine Mauron
gen gehalten haben, meist nicht mehr in der nen sich durch eine hohe Flexibilität aus. Das Wissenschaftliche Mitarbeiterin, Ressort
Schweiz tätig, oder sie passen ihr Verhalten System konnte sich an die verschiedenen He- Arbeitsmarktaufsicht, Staatssekretariat für
Wirtschaft (Seco), Bern
im Nachgang zu den Kontrollen an. rausforderungen anpassen, die sich im Zu-
sammenhang mit der Personenfreizügigkeit
Kein Abdriften der tiefen Löhne gezeigt haben. Erfolgsentscheidend war da- Literatur
bei die eingespielte Zusammenarbeit von So- B.S,S (2013). Schätzung der Kosten und Vereinfachung
Anlässlich der Einführung der Personenfrei- zialpartnern, Bund und Kantonen. Die ver- der Regulierungen im Bereich der Zulassung von
ausländischen Erwerbstätigen zum schweizerischen
zügigkeit und angesichts des grossen Lohn- schiedenen Gesetzesanpassungen und Pro- Arbeitsmarkt. Studie zuhanden des Bundesamtes
gefälles zwischen der Schweiz und den jekte zur Vollzugsverbesserung haben zu für Migration, 31. August.
Merckx, Veronique (2016). Vollzug der flankierenden
EU-Mitgliedsstaaten wurde befürchtet, dass einem effizienten, effektiven und risikoba- Massnahmen: Verbesserungen sind möglich, in: «Die
die Löhne in der Schweiz stark unter Druck sierten Vollzug geführt. Die Stärkung der Zu- Volkswirtschaft», 7/2016, 7. Juli.
Seco (2016). Erfolgsfaktoren beim Vollzug der flankie-
geraten könnten. Ein ausgeprägter Lohn- sammenarbeit zwischen den verschiedenen renden Massnahmen auf Grundlage der Erfahrungen
druck insbesondere im Tieflohnbereich hät- Vollzugsorganen und die Optimierung der der Audits (Oktober 2012–Mai 2015).
Seco (2019). FLAM Bericht 2018 – Umsetzung der flan-
te eine ausgewogene Lohnverteilung ge- verfügbaren Instrumente bleiben auch in Zu- kierenden Massnahmen zum freien Personenverkehr
fährdet und wäre nicht zuletzt auch aus so- kunft eine Priorität. Schweiz - Europäische Union.

46  Die Volkswirtschaft  7 / 2019


EXPORT

Exporteure müssen in den


«reifen Märkten» digital denken
Industriestaaten wie Deutschland, Frankreich und die USA bilden das Rückgrat der S ­ chweizer
Exportwirtschaft. Ein Schlüssel zum Wachstum liegt in der Digitalisierung.  Alberto Silini

Abstract  Wie kann die Schweizer Exportwirtschaft in den wichtigen Absatzmärkten Waren und Dienstleistungen grösstenteils
Deutschland, Frankreich und USA weiterhin wachsen? Schweizer Qualitätsanbieter bereits gedeckt ist.
können von der hohen Kaufkraft und der kulturellen Nähe dieser «reifen Märkte» pro- Wie also gelingt der erfolgreiche Markt-
fitieren, wenn sie digitale Geschäftsmodelle anbieten und über eine hohe technologi- eintritt in reifen Märkten? Und wie können
sche Kompetenz verfügen. Dabei sollten sie auf Qualität, Präzision und Swissness set- Exporteure das Wachstum in diesen wichti-
zen. Und: Die Agilität gilt es zu bewahren. gen Märkten aufrechterhalten und vorantrei-
ben?

D  ie Globalisierung der Weltwirtschaft


schreitet rasant voran. Noch nie haben
sich Schweizer Exporteuren so viele poten-
Reife Märkte bilden das Rückgrat des
internationalen Geschäfts für Schweizer Fir-
men. Das gilt beispielsweise für Industriepro-
Auf Schweizer Qualität setzen
Als rohstoffarmes Hochlohnland bleibt der
zielle Absatzchancen geboten. Dank der Di- dukte. Wie ist das zu erklären? Eine entschei- Schweiz im internationalen Wettbewerb
gitalisierung und der vierten industriellen Re- dende Rolle spielt sicherlich die Kaufkraft: kaum eine Alternative, als sich auf qualitativ
volution wird der Transport von Waren und Sie macht reife Märkte sowohl für Export- hochwertige Produkte zu spezialisieren. Ob
Daten immer einfacher. Hinzu kommt eine einsteiger wie auch für erfahrene Exporteu- Pharma, Medizintechnik, Uhren, Präzisions-
wachsende, kaufkräftige Mittelschicht in den re schlicht unverzichtbar und trägt zu einem instrumente, Maschinen, Elektronikkompo-
Schwellenländern Lateinamerikas, Afrikas wesentlichen Teil zum Erfolg der Export- nenten, Lebensmittel oder Chemikalien: All
und Asiens – allen voran in China. industrie insgesamt bei. Hinzu kommt die diese Exportbranchen stehen im internatio-
Und dennoch: Die mit Abstand wichtigs- kulturelle Nähe zwischen der Schweiz und nalen Geschäft überwiegend im anspruchs-
ten Handelspartner für die Schweiz bleiben den etablierten Industriestaaten. Die Erfah- vollen Qualitätswettbewerb.
«reife Märkte»(siehe Abbildung).1 Damit sind rung zeigt: Kulturelle Differenzen gehören bei Die hohen Ansprüche der kaufkräfti-
entwickelte Industriestaaten gemeint, die einem Markteintritt zu den grössten Barrie- gen Mittelschichten spielen den Schwei-
in der Regel bereits langjährige Handelsbe- ren, insbesondere bei Exporteinsteigern. zer Exporteuren in die Karten. Zudem führt
ziehungen untereinander pflegen. So ist die Trotz Kaufkraft und kultureller Nähe sind auch die demografische Alterung in den In-
Eurozone nach wie vor der wichtigste Absatz- Exporterfolg und langfristiges Wachstum in dustriestaaten zu einer grösseren Nachfra-
markt für die Schweiz: Fast die Hälfte der Ex- den reifen Märkten aber alles andere als ge- ge nach qualitativ hochwertigen Produk-
porte entfallen auf die Länder in der Wäh- geben. Der Wettbewerbsdruck in diesen ten und Dienstleistungen. Davon profitieren
rungsunion. An zweiter Stelle kommen die Märkten ist meist hoch, die Märkte sind ge- namentlich die Pharma- und die Medizinal-
USA mit etwa 16 Prozent. Zum Vergleich: Der sättigt, und die Konsumenten haben hohe technikunternehmen, wie das Beispiel Japan
Anteil der Ausfuhren in den Wachstumsmarkt Ansprüche. Zudem müssen Exporteure mit zeigt. Angesichts der technologischen Neue-
China liegt erst bei rund 5 Prozent. Die Expor- einem vergleichsweise langsamen Export- rungen werden Angebote wie «Telehealth»
te ins Vereinigte Königreich machen knapp 4 wachstum rechnen, da der Grundbedarf an stark wachsen: Ärzte werden die Patien-
Prozent, jene nach Japan und Kanada 3,3 Pro-
zent respektive 1,6 Prozent aus.
Schweizer Exporte nach Markttyp (1988 bis 2018)
200  In Milliarden Franken
Kaufkräftig und kulturell nahe
Noch immer stammen etwa drei von vier «Ex-
150
portfranken» aus reifen Märkten. Trotz Welt-
wirtschaftskrise erzielte die Schweizer Ex-
EZV, CREDIT SUISSE / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

portwirtschaft in den letzten zehn Jahren 100


zwei Drittel des Schweizer Wachstums in
diesen Ländern. Dies ist bemerkenswert, da
in diesem Zeitraum insbesondere die Wirt- 50
schaft der Eurozone geschwächt war.

1 Dieser Beitrag basiert auf der «Exportstudie 2019: Reife 0


Märkte». Die Studie wurde von Switzerland Global En- 1990 1995 2000 2005 2010 2015
terprise (S-GE) in Zusammenarbeit mit der Credit Suisse
realisiert.   Reife Märkte              Schwellenländer              Entwicklungsländer

Die Volkswirtschaft  7 / 2019  47
EXPORT

Banken, Versicherungen, Rechtsdienstleis-


tungen, Medizin, Bildung, Verkehr, öffentli-
che Verwaltung, Forschung etc.
Mit der Ausbreitung der Digitalisierung
auf immer mehr Lebens- und Wirtschaftsbe-
reiche öffnen sich immer wieder neue Tech-
nologie-Nischen. So ist in den USA etwa
ein regelrechter Fintech-Boom ausgebro-
chen. Neue Softwarelösungen für das Finanz-
management von Privatpersonen und Fir-
men oder für den Zahlungs- und Überwei-
sungsbereich, beispielsweise basierend auf
der Blockchain-Technologie, stehen hoch im
Kurs. Aber selbst in klassischen Industrien,
wie beispielsweise der Maschinenindustrie,
eröffnen sich durch das Internet of Things
neue Möglichkeiten.
Für Schweizer Unternehmen gilt es, sol-
che Nischen in den reifen Märkten zu identi-
fizieren und mit innovativen Lösungen zu be-
setzen. Die Zeichen stehen gut: So gewinnt
etwa das sogenannte Crypto Valley in Zug
als Zentrum der Blockchain-Industrie immer

KEYSTONE
mehr an Bedeutung. Dank innovativen Tech-
Die Digitalisierung hat im japanischen Alltag nologien bleiben reife Märkte auch in Zeiten
Einzug gehalten. Humanoider Roboter «Pepper» reduzierten Wirtschaftswachstums erfolg-
in Tokio. le dafür ist der E-Commerce: Insbesondere in versprechende Exportmärkte.
angelsächsischen Ländern wie den USA, Ka-
ten vermehrt per Videotelefon beraten, und nada und Grossbritannien, aber auch in asia- Agilität bewahren
die Überwachung der Patienten dürfte über tischen Märkten wie Japan hat sich das Ein-
Fernsysteme erfolgen. kaufen im Internet fest etabliert. In den USA Da der Bedarf der anspruchsvollen Kund-
Innovative Qualitätsprodukte werden werden beispielsweise bereits 10 Prozent aller schaft an Produkten und Dienstleistungen
in reifen Märkten sowohl im Business-to-­ Konsumgüter online gekauft – Tendenz stei- grundsätzlich gedeckt ist, reicht es für den
Consumer- wie auch im Business-to-­Business- gend. Aber auch im Business-to-Business-Be- Exporterfolg nicht, das eigene Geschäftsmo-
Bereich nachgefragt. Für Schweizer Exporteu- reich nimmt der Onlinehandel bereits heute dell in den reifen Märkten lediglich auf den
re lohnt es sich, bei der Vermarktung ihrer einen wichtigen Stellenwert ein. Die Liefer- Kundennutzen auszurichten. Im Zentrum
Produkte auf die Karte «Swissness» zu set- fristen werden immer kürzer und betragen muss vielmehr das Kundenbedürfnis stehen,
zen. Denn diese hat sich überall auf der Welt oft nur noch wenige Stunden. Auch die sozia- welches sich von Land zu Land unterschei-
als Gütesiegel für qualitativ hochwertige Ware len Medien spielen, etwa bei der Produktver- den kann.
etabliert. Wer in reifen Märkten wachsen will, marktung, eine immer wichtigere Rolle. In der Konsequenz heisst das: Lieferfris-
setzt deshalb von der Technologie über die Die gerade in reifen Märkten rasant vor- ten, Serviceleistungen, Marketingmass-
Lieferanten bis hin zum After-Sales-Service anschreitende Digitalisierung erfordert eine nahmen und Preismodelle müssen länder-
auf Schweizer Qualitätsstandards. ständige Anpassung und Weiterentwicklung spezifisch angepasst werden. Agilität ist
von Geschäftsmodellen, Unternehmens- zum Erfolgsfaktor geworden und muss in
Digitalisierung weitet sich aus kultur, Kompetenzen und Prozessen. Für vielen Unternehmen noch tiefer verankert
Schweizer Exporteure ist es deshalb unab- werden.
Die Digitalisierung erfasst im Eiltempo im- dingbar, sich vertieft mit den digitalen Trends
mer mehr Lebens- und Wirtschaftsberei- auseinanderzusetzen. Eine digitale Präsenz
che. Eines der augenscheinlichsten Beispie- des eigenen Unternehmens sowie ein auf das
Zielland abgestimmtes digitales Marketing
gehören zu den Mindestanforderungen. Die
Switzerland Global Enterprise (S-GE) voranschreitende Globalisierung verschärft
Switzerland Global Enterprise (S-GE) begleitet den Wettbewerbsdruck zusätzlich, da die
Unternehmen auf dem Weg in reife und in auf- Zahl der Anbieter steigt.
strebende Märkte. S-GE fördert im Auftrag von In den hochmodernen Gesellschaften
Bund und Kantonen Export und Investment und
steigt die Nachfrage nach stetig neuen digi- Alberto Silini
hilft Kunden, neues Potenzial für ihr internatio- Head of Consultancy, Switzerland Global
nales Geschäft zu realisieren und damit den Wirt- talen Produkten, Prozessen und Dienstleis-
Enterprise (S-GE), Zürich
schaftsstandort Schweiz zu stärken. tungen in allen Bereichen stark – sei dies bei

48  Die Volkswirtschaft  7 / 2019


EXPORTKONTROLLE

Handelskontrollen betreffen nicht


nur Exportfirmen
Bei Embargos und Sanktionen spricht man oft von Exportkontrollen. Doch der Begriff ist
irre­führend, denn Firmen ohne Exporte sind ebenso davon betroffen – auch wenn viele
nichts davon wissen.  Christian Hauser

Abstract    In den letzten Jahren haben handelspolitische Zwangsmassnahmen wie rechtlichen Rahmenbedingungen nicht sta-
Embargos und Sanktionen an Bedeutung gewonnen. Um sich regelkonform zu ver- tisch sind, sondern permanent angepasst
halten, muss jedes Unternehmen die mit seiner Geschäftstätigkeit verbundenen Be- werden. Zudem sind Umfang und Inhalt der
schränkungen kennen und überwachen. Eine Studie der HTW Chur untersucht, wie einzelnen Zwangsmassnahmen sehr unter-
Unternehmen mit ihren handelskontrollrechtlichen Pflichten umgehen. Basierend auf schiedlich und können vielfältige Verbo-
einer Stichprobe von 289 Schweizer KMU, zeigen die Ergebnisse, dass gut die Hälf- te und Restriktionen enthalten. So umfas-
te der befragten KMU von Vorschriften der Handelskontrolle betroffen sind, aber vie- sen Embargomassnahmen häufig auch Wa-
le das Thema unterschätzen. Dies macht deutlich, dass die Unternehmen dem Thema ren und Leistungen, die gewöhnlich nicht der
­Trade-Compliance ein höheres Gewicht beimessen müssen. Zudem sollten die zustän- Handelskontrolle unterliegen: etwa die Ein-
digen Behörden den KMU angemessene und leicht zugängliche Informationen anbie- fuhr von Äpfeln und weiteren Obstsorten aus
ten. Und die Selbstverwaltungsorganisationen der Wirtschaft sollten ihre Sensibilisie- der Europäischen Union nach Russland oder
rungsaktivitäten zum Thema Handelskontrolle intensivieren. Finanz- und Reisebeschränkungen für ein-
zelne Personen und Unternehmen. Verstösse
gegen die rechtlichen Einschränkungen kön-

D  ie Wirtschaftsfreiheit ist als Grundrecht


in der Schweizer Bundesverfassung
verankert. Sie garantiert jedem Unterneh-
Wirtschaftszweige sowie ganze Staaten oder
einzelne Regionen eines Landes verhängt
werden.2
nen die Legitimität und die Reputation eines
Unternehmens nachhaltig schädigen und zu
hohen Geld- oder Haftstrafen führen.5
men, geschäftliche Entscheidungen selbst zu
treffen – ohne staatliche Einflussnahme. Das Selbstkontrolle bei Unternehmen Nicht nur Exportfirmen betroffen
betrifft auch den Aussenhandel. Konkret be-
deutet das, dass Unternehmen grundsätzlich Um sich regelkonform zu verhalten, muss je- Die gestiegene Bedeutung wirtschaftlicher
ohne vorherige Genehmigung Waren ein-, des Unternehmen wissen, wo die Beschrän- Restriktionen führt dazu, dass alle Unterneh-
aus- oder durchführen dürfen. Doch die Wirt- kungen seiner Geschäftstätigkeit liegen, und men verpflichtet sind, permanent abzuklären,
schaftsfreiheit ist nicht grenzenlos. Sie kann diese überwachen. Die Unternehmen sind ob ihre Geschäftsaktivitäten davon betrof-
zum Schutz allgemeiner staatspolitischer In- dazu verpflichtet, vorgängig alle erforder- fen sind oder nicht. Die Palette der betroffe-
teressen eingeschränkt werden. Etwa wenn lichen Bewilligungen einzuholen und fort- nen Güter, die unter die Handelskontrolle fal-
eine Bedrohung für die öffentliche Sicherheit laufend sämtliche Geschäftsbeziehungen len, ist breit. Der in diesem Zusammenhang
vorliegt. Das gilt beispielsweise beim Handel und -transaktionen darauf hin zu prüfen, ob häufig verwendete Begriff «Exportkontrol-
mit Kriegsmaterial, Nukleargütern oder soge- sie zweifelhaft oder auffällig sind.3 Ergibt die le» ist irreführend, denn er impliziert, dass
nannten Dual-Use-Gütern, die sowohl für zi- Prüfung Unstimmigkeiten oder wurde kei- nur Exportfirmen betroffen sind. Dies ist je-
vile als auch militärische Zwecke verwendet ne Bewilligung erteilt, darf keine Geschäfts- doch nicht der Fall. Handelskontrollrechtliche
werden können. Der Handel mit solchen Gü- beziehung begründet und keine Transaktion Pflichten bestehen prinzipiell auch für Unter-
tern unterliegt signifikanten Kontrollen und durchgeführt werden. Wenn bereits eine Ge- nehmen, die nur im Inland tätig sind. Und
Restriktionen. schäftsbeziehung besteht, muss das Unter- zwar dann, wenn sie mit kritischen Gütern,
Zudem wird die Wirtschaftsfreiheit bei- nehmen diese beenden. Kunden oder Ländern in Kontakt kommen
spielsweise eingeschränkt, um Terrorismus- Besonders herausfordernd für die Unter- können, die auf den entsprechenden Sankti-
finanzierung und Geldwäscherei zu verhin- nehmen ist, dass in diesem Bereich das ons- und Embargolisten stehen. Oder: wenn
dern. Aufgrund der Zunahme von Kriegen, Selbstdeklarationsprinzip gilt. Das heisst: Es ihre Güter für kritische Zwecke verwendet
bewaffneten Konflikten, Piraterie, organisier- liegt in der Verantwortung jedes einzelnen werden oder sonstige kritische Situationen
ter Kriminalität und Terrorismus haben Mass- Unternehmens, die mit seiner Geschäftstä- auftreten könnten, wie beispielsweise grosse
nahmen zur Handelskontrolle wie Embar- tigkeit verbundenen rechtlichen Einschrän- Bargeldzahlungen.6 Unter Gütern werden hier
gos und Sanktionen in jüngster Vergangen- kungen zu kennen, wenn nötig proaktiv eine nicht nur Waren im engeren Sinn verstanden,
heit international an Bedeutung gewonnen.1 entsprechende Bewilligung einzuholen oder sondern auch Software und Technologien.
Prinzipiell können derartige wirtschaftliche von der Geschäftsaktivität Abstand zu neh- Hierzu zählt auch die technische Unterstüt-
Zwangsmassnahmen gegen einzelne Per- men.4 Erschwerend kommt hinzu, dass die zung beispielsweise durch I­ngenieurbüros
sonen, Unternehmen, Organisationen oder
2 Vock (2005).
3 Furrer/Henschel (2017). 5 Frey (2012); Böhler-Royett Marcano/Frost (2017).
1 Chipman (2016). 4 Böhler-Royett Marcano/Frost (2017). 6 Borocz-Cohen (2014).

Die Volkswirtschaft  7 / 2019  49
EXPORTKONTROLLE

KEYSTONE
Oft ahnungslos: Ingenieurbüros, die technische
Unterstützung im Ausland bieten, fallen
möglicherweise unter die Handelskontrolle. vom Staat angeordnet werden.9 Die Schweiz beitragen, dass KMU solche Massnahmen
hat das getan. Seit der 2016 geänderten Gü- einführen.
terkontrollverordnung ist der Nachweis eines Dazu wurde 2017 eine repräsentati-
oder Universitäten, die etwa mithilfe von «Internal Control Program for Export Con- ve Umfrage durchgeführt, an der 289 KMU
Unterlagen oder durch die schriftliche oder trols (ICP)» eine Grundvoraussetzung für die mit weniger als 500 Mitarbeitenden aus
(fern)mündliche Weitergabe von Informatio- Erteilung einer Bewilligung durch das Staats- der deutsch- und der französischsprachi-
nen erfolgt. Oder: der Transfer von sensiblen sekretariat für Wirtschaft für Unternehmen gen Schweiz teilgenommen haben. Die Um-
Informationen in eine Cloud etc. Dabei muss mit Sitz in der Schweiz.10 frageresultate zeigen, dass die Geschäftsak-
sichergestellt werden, dass ein nicht bewillig- tivitäten von 54 Prozent der befragten KMU
ter Abfluss der Information ins Ausland nicht Von vielen Firmen unterschätzt potenziell von Vorschriften der Handelskont-
möglich ist. 7 Aus diesen Gründen ist die Be- rolle betroffen sind. Bei den exportorientier-
zeichnung Handelskontrolle zutreffender.8 Die betriebswirtschaftliche Forschung zum ten KMU liegt der Wert bei gut drei Vierteln
Die handelskontrollrechtlichen Pflichten Thema Trade-Compliance in KMU ist bis- (76%). Bei den binnenmarktorientierten KMU
sind komplex, und es ist für die Unterneh- lang spärlich. Deshalb hat die Hochschule sind es 43 Prozent.
men eine grosse Herausforderung, diesen ef- für Technik und Wirtschaft (HTW) Chur ge- Die empirischen Befunde machen zudem
fektiv und effizient nachzukommen. Das gilt meinsam mit Wirtschaftspartnern ein For- deutlich, dass rund zwei Drittel der befrag-
insbesondere für kleine und mittlere Unter- schungsprojekt lanciert, das von der Schwei- ten exportorientierten KMU ihre Betroffen-
nehmen (KMU). Sogenannte Trade-Compli- zerischen Agentur für Innovationsförderung heit tendenziell unterschätzen. So gehen 62
ance-Massnahmen unterstützen die Unter- Innosuisse (ehemals KTI) gefördert wur- Prozent davon aus, dass sie davon nicht be-
nehmen dabei, die Vorgaben der einschlä- de. Die Forscher haben untersucht, wie vie- troffen sind, obwohl Warnindikatoren dar-
gigen Handelskontrollregimes einzuhalten. le Schweizer KMU von den einschlägigen auf hindeuten, dass ihre Geschäftsaktivitäten
Gemäss dem Wassenaar-Abkommen für Ex- Handelskontrollvorschriften betroffen sind handelskontrollrechtlich relevant sein könn-
portkontrollen von konventionellen Waffen, und wie gross das Problembewusstsein bei ten. Umgekehrt halten sich nur 3 Prozent für
Dual-Use-Gütern und Technologien sind sol- KMU-Entscheidungsträgern bezüglich der potenziell betroffen, obwohl kein Warnindi-
che unternehmensinternen Massnahmen Thematik ist. Ausserdem haben sie analysiert, kator darauf hindeutet. Demzufolge ist sich
zwar nicht zwingend vorgeschrieben, sie wer- wie viele KMU über Trade-Compliance-Mass- die grosse Mehrheit der Schweizer KMU nicht
den jedoch dringend empfohlen und können nahmen verfügen und welche Faktoren dazu über die bestehenden Trade-Compliance-Ri-
siken im Klaren. Vielmehr scheinen Fehlein-
7 Frey (2012); Charatsis (2015). 9 Secretariat of Wassenaar Arrangement (2011).
schätzungen bei den Unternehmen weitver-
8 Furrer/Henschel (2017). 10 Staatssekretariat für Wirtschaft (2016). breitet, oder sie spielen das Problem herunter.

50  Die Volkswirtschaft  7 / 2019


EXPORTKONTROLLE

Um Verstösse gegen die Handelskontrollvor- ren. Denn bei Gesetzesverstössen können sene und leicht zugängliche Informationen
schriften zu verhindern, ist das Problembe- sich die Unternehmen nicht hinter mangeln- anbieten. Und die Selbstverwaltungsorga-
wusstsein der KMU-Entscheidungsträger dem Problembewusstsein oder ungenügen- nisationen der Wirtschaft – beispielswei-
in Bezug auf die einschlägigen Vorschriften den Compliance-Vorkehrungen aufgrund se Industrie- und Handelskammern, Bran-
und Genehmigungsbestimmungen von gros- knapper Ressourcen verstecken. Die KMU chenverbände oder der Exportförderver-
ser Bedeutung. Doch die Umfrageergebnis- müssen sich daher aktiv mit der Thema- ein Switzerland Global Enterprise – sollten
se zeigen, dass lediglich 28 Prozent der be- tik befassen und ein Problembewusstsein ihre Sensibilisierungsaktivitäten zum Thema
fragten KMU über solides Wissen im Bereich entwickeln. Binnenmarktorientierte Unter- Trade-Compliance intensivieren. Im Rahmen
Handelskontrolle verfügen. Das Problembe- nehmen vernachlässigen das Thema beson- des Innosuisse-Projektes ist hierzu ein pra-
wusstsein ist bei KMU-Entscheidungsträ- ders häufig. Sie gehen davon aus, dass es für xisorientierter Leitfaden entstanden.11 Die-
gern also nur gering ausgeprägt. sie nicht relevant sei. Unkenntnis und man- ser ist auf Deutsch, Englisch, Französisch
54 Prozent der KMU haben mindestens gelndes Wissen können jedoch mitunter zu und Italienisch erhältlich und kann auf den
eine Trade-Compliance-Massnahme imple- Gesetzesverstössen führen, wodurch die Websites der HTW Chur, von Switzerland
mentiert. Bei den exportorientierten KMU Unternehmen Gefahr laufen, zu hohen Stra- Global Enterprise sowie des Staatssekreta-
sind es 80 Prozent. Zwischen der Unter- fen verurteilt zu werden. Ein angemessenes, riats für Wirtschaft gratis heruntergeladen
nehmensgrösse und der Implementierung proaktives Management der bestehenden werden.12
von Trade-Compliance-Massnahmen be- Trade-Compliance-Risiken ist deshalb auch
steht ein statistisch signifikanter Zusam- für KMU wichtig. Hierzu sollte das Thema 11 Bertsch et al. (2018).
12 Mehr Informationen auf www.htwchur.ch/
menhang. Das heisst, je grösser ein KMU deutlich mehr Aufmerksamkeit und Res- exportkontrolle.
ist, desto umfangreicher ist das jeweilige sourcen von der Geschäftsleitung erhalten.
Trade-Compliance-Programm. Zudem ver- In der unternehmerischen Praxis spielt die
fügen Unternehmen, die von der Thema- organisatorische Ausgestaltung der Han-
tik direkt betroffen sind, und solche, die ein delskontrolle vielfach noch eine untergeord-
höheres Problembewusstsein aufweisen, nete Rolle. Häufig ist das Thema auf tiefen
tendenziell über ein umfangreicheres Trade-­ Hierarchiestufen, etwa in der Exportabtei-
Compliance-Programm. lung, verankert. Aufgrund der zunehmen-
den Bedeutung ist zu empfehlen, das The-
Informationen bereitstellen ma Trade-Compliance wie andere Compli-
ance-Themen (z. B. Korruptionsprävention
Christian Hauser
Um Verstösse gegen handelskontrollrecht- oder Antitrust) auf einer höheren Manage- Professor für Allgemeine Betriebs­wirtschafts­
liche Pflichten zu vermeiden, sollten sämt- mentebene anzusiedeln. lehre und Internationales M
­ anagement,
liche Unternehmen sorgfältig prüfen, wel- Um die Einhaltung der Handelskontroll- Schweizerisches Institut für Entrepreneur-
che Trade-Compliance-Massnahmen für sie vorschriften durch die KMU zu erleichtern, ship, Hochschule für Technik und Wirtschaft
(HTW), Chur
angemessen sind, und diese implementie- sollten die zuständigen Behörden angemes-

Literatur
Bertsch, L. et al. (2018). Exportkontrolle Borocz-Cohen, J. A. (2014). Export Control Chipman, J. (2016). Why Your Company Secretariat of Wassenaar Arrangement
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(2017). Anreiz zur Selbstkontrolle beim ket Share Loss; A Remodeling Approach. Mythen über Exportkontrolle. In: CH-D Staatssekretariat für Wirtschaft (2016).
Export von Dual-Use-Gütern. In: Die In: University of Miami Business Law Wirtschaft, 61: 18–20. Firmeninterne Kontrolle der Einhaltung
Volkswirtschaft 2017/1-2: 60–62. Review, 23: 225–248. Furrer, A., und Henschel, P. (2017). der Exportkontrollvorschriften (Internal
Charatsis, C. (2015). Setting the Publica- Handelskontrollpflichten (Exportkon- Compliance Program - ICP).
tion of «Dual-use Research» Under the trollen) schweizerischer Unternehmen Vock, R. E. (2005). UNO-Sanktionen:
Export Authorisation Process: The H5N1 am Beispiel der Dienstleister für die Umsetzung in der Schweiz. In: Die Volks-
Case. In: Strategic Trade Review, 1: 56–72. Exportindustrie wie Frachtführer oder wirtschaft 2005/11: 20–22.
Spediteure. Jusletter 10. April 2017.

Die Volkswirtschaft  7 / 2019  51
BÖRSENKOTIERTE FIRMEN

Wem gehören die schweizerischen


­börsenkotierten Gesellschaften?
Eine Studie zeigt, dass ein grosser Anteil der Beteiligungen an Schweizer Unternehmen in
US-amerikanischen Händen ist. Führend ist dabei die Anlagegesellschaft Blackrock. Der Anteil
chinesischer Investoren ist hingegen nur klein.  Yvonne Seiler Zimmermann, Heinz Zimmermann

Abstract  In letzter Zeit sorgten der Erwerb schweizerischer Unternehmungen oder mentsdebatte geäusserte Vermutung, dass
die mehrheitliche Beteiligung durch ausländische Investoren für Unbehagen und lös- Firmen wie Novartis, Credit Suisse, UBS oder
ten verschiedene parlamentarische Vorstösse aus. Welche Bedeutung haben – ab- Zurich-Versicherung «bereits zu über 70 Pro-
gesehen von einzelnen medial stark beachteten Fällen – ausländische Beteiligungen zent im Besitz von ausländischen Aktionä-
überhaupt? Die Untersuchung des SMI-Expanded-Firmenuniversums (knapp 50 Fir- ren» sind?3 Und wie verhält es sich bei weni-
men) lässt keine zuverlässigen Schlüsse zu. Dies hängt in erster Linie mit dem nicht ger grossen Firmen?
identifizierbaren Streubesitz an den Gesellschaften zusammen, der keine Rückschlüs- Im Zusammenhang mit diesen Vorstös-
se auf die Aktionäre erlaubt. Beschränkt man sich auf die meldepflichtigen Informa- sen hat uns das Staatssekretariat für Wirt-
tionen, liegt der Ausländeranteil zwischen einem Drittel und der Hälfte der gemelde- schaft (Seco) beauftragt, per Stichtag 15.
ten Stimmrechte; unter Einbezug der Geschäftsberichte liegt der Wert bei etwa 50 September 2018 eine Untersuchung der Be-
Prozent. Für verlässlichere Informationen müsste die meldepflichtige Mindestschwel- teiligungsverhältnisse bei schweizerischen
le reduziert oder eine grössere Transparenz zum Aktionariat in der Unternehmungs- börsenkotierten Unternehmungen des Bör-
berichterstattung eingeführt werden. senindexes SMI Expanded durchzuführen4;

3 Amtliches Bulletin 2018, p. 422, BO 2018 E 422.

D 
4 Zimmermann, Heinz und Yvonne Seiler Zimmermann
er Erwerb oder die mehrheitliche Be- sogar konkrete gesetzliche Grundlagen ein- (2019). Besitzverhältnisse an börsenkotierten schwei-
teiligung ausländischer Investoren an fordern.2 zerischen Unternehmungen. Eine Analyse des «SMI Ex-
panded»-Aktienuniversums», Studie im Auftrage des
schweizerischen Gesellschaften lösen in der Doch welche Bedeutung haben auslän- Staatssekretariats für Wirtschaft SECO, 51 Seiten. Die voll-
Öffentlichkeit und in der Politik zunehmend dische Beteiligungen überhaupt – abge- ständige Studie ist online erhältlich unter Seco.admin.ch.
Unbehagen aus. Natürlich sind ausländische sehen von den konkreten und den medial
Beteiligungen an einheimischen, multinatio- stark beachteten Einzelfällen? Stimmt die
nal tätigen Gesellschaften nichts Ausserge- von FDP-Ständerat Ruedi Noser in der Parla- Die Übernahme von Syngenta durch Chemchina
hat 2017 für Kritik gesorgt. Syngenta-CEO
wöhnliches und gehören zum Bild eines glo- Erik Fyrwald (rechts) und der Präsident von
balen Finanzmarktes. Kritik wird aber dann 2 Motion Rieder 18.3021. Chemchina Ren Jianxin (Mitte) an einer Presse-
laut, wenn es sich wie im Falle chinesischer konferenz.
Investoren oder bei Staatsfonds um mit öf-
fentlichen Geldern finanzierte und strate-
gisch gelenkte Firmenübernahmen handelt.
Oder wenn es schweizerische Traditionsfir-
men und -marken wie Eterna, Swissport, Ga-
tegroup, Syngenta oder Actelion betrifft. An-
zahl und Bedeutung der Übernahmen haben
in den letzten Jahren markant zugenommen.
Die Kritiker befürchten, dass Know-how aus
der Schweiz abfliesst oder der faire Wettbe-
werb beeinträchtigt wird.
In Anbetracht dieser Entwicklung wurden
verschiedene parlamentarische Vorstösse
unternommen, welche vom Bundesrat einen
Bericht über den Umfang ausländischer Be-
teiligungen, die Notwendigkeit einer Regu-
lierung und die gesetzgeberischen Möglich-
keiten verlangen.1 Weitere Vorstösse wollen
1 Interpellationen Vogt 17.3387, 17.3388 und 17.3671; Pos-
tulat Bischof 18.3376; Postulat Stöckli 18.3233. Der Be-
richt «Grenzüberschreitende Investitionen und Inves-
KEYSTONE

titionskontrollen» wurde am 13. Februar 2019 online


publiziert auf Seco.admin.ch.

52  Die Volkswirtschaft  7 / 2019


BÖRSENKOTIERTE FIRMEN

dabei handelt es sich um die 46 Gesellschaf-


Tabelle 1: Durchschnittlicher Anteil ausländischer Investoren im SMI Expanded
ten5 mit der höchsten Marktkapitalisierung6,
die an der Schweizer Börse Swiss Exchange Ø nach Marktkapitalisierung gewichtet Ø ungewichtet

SIX-MELDUNGEN, GESCHÄFTSBERICHTE 2017 DER


­GESELLSCHAFTEN UND EIGENE BERECHNUNGEN
(SIX) gehandelt werden.   SIX-Meldungen SIX-Meldungen + SIX-Meldungen SIX-Meldungen +
Geschäftsberichte Geschäftsberichte

Viele Aktionäre ­unbekannt Ausländeranteil 29%


gemessen an be-
47% 52% 48%

kannten Stimm-
Eines gleich vorweg: Ein Anteil ausländischer
rechten
Aktionäre von 70 Prozent, wie ihn Ständerat
Anteil bekannter 31%* 52% 34%* 39%
Ruedi Noser vermutet, kann für die Gesamt-
Stimmrechte
heit der hier untersuchten Firmen weder be-
* Der über sämtliche Gesellschaften aggregierte Anteil der bekannten Stimmrechte aufgrund der gesetzlichen
stätigt noch widerlegt werden. Der Grund da- ­Meldepflichten (SIX-Meldungen) beträgt 21,4 Prozent.
für ist der nicht identifizierbare Streubesitz an
den Gesellschaften. Das heisst: Öffentlich zu-
gängliche, im Rahmen der Meldepflichten ge- Tabelle 2: Ausländeranteil der Beteiligungen (Stimmrechte) von vier grossen
setzlich geregelte Informationen existieren Schweizer Gesellschaften
nur für Aktionäre, welche mindestens einen SIX-Meldungen: SIX-Meldungen + Geschäftsberichte
Anteil von 3 Prozent an einer Firma besitzen.7 (wo verfügbar):
Über die Identität der Aktionäre mit einer tie- Anteil bekannter davon ausländi- Anteil bekannter davon ausländi-

SIX-MELDUNGEN, GESCHÄFTSBERICHTE 2017 DER


­GESELLSCHAFTEN UND EIGENE BERECHNUNGEN
feren Beteiligung – die man als Streubesitz Stimmrechte scher Anteil Stimmrechte scher Anteil
bezeichnet – gibt es keine verbindlichen In- Novartis 15% 51% 70% 57%
formationen. Bestenfalls veröffentlichen ein-
Credit Suisse 24% 100% 57% 68%
zelne Gesellschaften gewisse Informatio-
nen dazu im Geschäftsbericht, oder man fin- UBS 11% 73% 56% 10%
det Schätzungen auf Research-Plattformen. Zurich 8% 100% 100% 52%
Für den Vergleich innerhalb eines grösse- Ø ungewichtet 15% 81% 71% 47%
ren Firmenuniversums sind diese Informa-
tionen jedoch wenig geeignet, da sie – wenn
überhaupt – in unterschiedlichem Detaillie- Tabelle 3: Ausländische Investoren im SMI Expanded, nach Herkunft und Investo-
rungsgrad und nach uneinheitlichen Kriterien rengruppe (Ausländeranteil gemessen an bekannten Stimmrechten, in Prozent)
ausgewiesen werden. Für die Firmen des SMI
Expanded können aufgrund der gesetzlichen Ø nach Marktkapitalisierung ge- Ø ungewichtet
wichtet
Meldepflichten nur rund 21 Prozent sämtli-
cher Stimmrechte identifizierbaren Aktio- SIX-Meldungen SIX-Meldungen + SIX-Meldungen SIX-Meldungen +
Geschäftsbericht Geschäftsbericht
nären zugeordnet werden. Auf Firmenebene
sind im Durchschnitt 34 Prozent der Stimm- Nach Herkunft:
rechte bekannt; oder 31 Prozent, wenn man Schweiz 68,2 50,7 40,3 43,6
die Stimmrechte mit der Marktkapitalisie- Europa (ohne CH) 3,2 12,7 7,9 10,3
rung der Firmen gewichtet (siehe Tabelle 1).
USA 20,5 26,8 35,0 30,3
Für jene sechs Firmen, bei welchen im
Jahresbericht die Stimmrechte in ausländi- Übrige 2,2 4,3 5,0 4,0
schem Besitz ausgewiesen werden, können Nicht kategorisierbare 3,3 3,0 3,8 3,8
rund 70 Prozent aller Besitzverhältnisse den ausländische Investoren
Aktionären zugeordnet werden. Für die vier Unbekannt, ob in- oder 2,6 2,5 8,0 8,0
SIX-MELDUNGEN, GESCHÄFTSBERICHTE 2017 DER GESELLSCHAFTEN UND EIGENE BERECHNUNGEN

von Ruedi Noser erwähnten Gesellschaf- ausländische Investoren


ten, die hierzu gehören, zeigt sich Folgendes Vereinigtes Königreich 0,5 2,3
(siehe Tabelle 2):  Gemäss den SIX-Meldun- Deutschland 0,2 1,4
gen können 15 Prozent der Aktionäre iden- Schweden 1,3 1,2
tifiziert werden. Davon sind durchschnitt-
Norwegen 0,8 1,7
lich (und ungewichtet) 81 Prozent der Betei-
ligungen in ausländischer Hand. Zieht man China 0,3 0,7
Saudi-Arabien 1,0 1,6
5 Der SMI Expanded enthält zum Stichtag 47 Firmen; eine
der Firmen (AMS) hat jedoch ihren Geschäftssitz in Ös- Nach Investoren:
terreich und wird von der Untersuchung ausgeschlossen.
6 Mit der Marktkapitalisierung bezeichnet man den Bör- Institutionell* 57,8 69,4
senwert sämtlicher Aktien einer Firma, welche am Kapi-
talmarkt gehandelt werden. Öffentlich/Staatsfonds 4,6 5,5
7 Die Bestimmungen betreffend Offenlegung von Be- Privat 27,9 12,3
teiligungen findet man seit Anfang 2016 in Art. 120 ff
FinfraG. Als Meldeschwellen gelten Beteiligungen, wel- Nicht kategorisierbar 9,7 12,8
che 3%, 5%, 10%, 15%, 20%, 25%, 33 1/3%, 50% und
66 2/3% der Stimmrechte erreichen, über- oder unter- * Institutionell beinhaltet: Anlagegesellschaften, Banken, Eigenbesitz/Beteiligungen, Hedgefonds, Pensionskassen/-­
schreiten. fonds, Stiftungen, Unternehmen, Versicherungen

Die Volkswirtschaft  7 / 2019  53
BÖRSENKOTIERTE FIRMEN

die Informationen aus den Geschäftsberich- Doch um wen handelt es sich bei den aus- Mehr Transparenz nötig
ten hinzu, so können insgesamt 71 Prozent ländischen Investoren?9 Unsere Studie zeigt,
der Aktionäre identifiziert werden, wobei die dass von den identifizierbaren Investoren Die Frage, welchen Anteil ausländische In-
Ausländerquote bei den Stimmrechten auf der höchste Anteil aus den USA stammt; und vestoren an schweizerischen börsenkotier-
47 Prozent sinkt. zwar unabhängig von der Durchschnittsbil- ten Gesellschaften aufweisen, kann aufgrund
Das Beispiel der vier Gesellschaften zeigt, dung (marktkapitalisierungsgewichtet oder der Datenlage nur unvollständig und mit ge-
dass mit den SIX-Meldungen nur ein Teil der ungewichtet) und dem Einbezug der Infor- ringer Präzision beantwortet werden. Denn
relevanten Informationen abgedeckt wird. mationen aus dem Geschäftsbericht. Be- einerseits führen die Meldepflichten bei den
Ein Grossteil der ebenfalls relevanten Daten trachtet man den jeweils tiefsten und den meisten Firmen zu einem hohen Anteil unbe-
ist demzufolge nicht öffentlich verfügbar. höchsten Wert, kontrollieren die US-Aktio- kannter Aktionäre. Andererseits sind zusätz-
Verlässliche Aussagen über die Beteiligungs- näre durchschnittlich 20 bis 35 Prozent der lich verfügbare Informationen, wie etwa im
verhältnisse können so lediglich auf die na- bekannten Stimmrechte (siehe Tabelle 3 auf Geschäftsbericht, heterogen und kaum ver-
mentlich bekannten Stimmrechte abstüt- Seite 53). Bei europäischen Investoren sind es gleichbar.
zen und müssen den nicht identifizierbaren zwischen 3 und 13 Prozent. Die übrigen Na- Beschränkt man sich auf die meldepflich-
Streubesitz ausblenden. tionen besitzen im Minimum 2 und im Maxi- tigen Informationen (d.  h. Anteile über 3%),
Die bekannten Beteiligungen können zu- mum 9 Prozent der bekannten Stimmrech- liegt der Ausländeranteil zwischen einem
nächst also nur aufgrund der SIX-Meldun- te.10Eher überraschend ist, dass chinesische Drittel und der Hälfte der gemeldeten Stimm-
gen verlässlich erhoben werden. Diese liefern Investoren weniger als 1 Prozent der Stimm- rechte. Zieht man auch Informationen aus
zwar eine konsistente und einheitliche, aber rechte kontrollieren. den Geschäftsberichten mit ein, liegt dieser
keineswegs vollständige Datengrundlage. Ein Analysiert man die Daten nach Inves- Wert bei etwa 50 Prozent.
besseres Gesamtbild ergibt sich, wenn Infor- torengruppen, so zeigt sich wenig überra- Möchte man verlässlichere Informatio-
mationen aus den Geschäftsberichten mit schend, dass die institutionellen Investoren nen, müsste insbesondere die meldepflichti-
einbezogen werden. Diese sind jedoch nur den höchsten Anteil der Stimmrechte kont- ge Mindestschwelle von 3 Prozent reduziert
für wenige (6 von 46) Firmen verfügbar, was rollieren. Die grosse Differenz zwischen dem werden. Das wäre allerdings mit einem ho-
zu einem inkonsistenten Bild führen würde. marktkapitalisierten und dem ungewichte- hen administrativen Aufwand verbunden und
ten Durchschnitt (58% resp. 69%) deutet da- würde die internationale Wettbewerbsfähig-
Hoher Anteil US-Aktionäre rauf hin, dass die Institutionellen über rela- keit des Schweizer Finanzplatzes beeinträch-
tiv höhere Beteiligungen an kleinkapitalisier- tigen. Naheliegender wäre es deshalb, die Ak-
Gewichtet man die Gesellschaften mit ten Firmen verfügen. Den umgekehrten Effekt tionäre in der Unternehmensberichterstat-
der Marktkapitalisierung und bezieht die erkennt man bei den privaten Beteiligungen.11 tung transparent zu machen. Dabei müsste
Stimmrechte nur auf die bekannten Stimm- Die Investoren der öffentlichen Hand (inkl. man allerdings darauf achten, dass die Infor-
rechte, sind von den bei der SIX gemeldeten Staatsfonds) besitzen rund 5 Prozent der ge- mationen einheitlich und vergleichbar sind.
Stimmrechten durchschnittlich 29 Prozent meldeten Stimmrechte.
in ausländischer Hand (siehe Tabelle 1 auf Bei den institutionellen Investoren sind
Seite 53).8 Der ungewichtete Durchschnitt, es mehrheitlich die Anlagegesellschaften (v.
bei dem die Börsenschwergewichte einen a. Investmentfonds), die einen Anteil von 29
weniger grossen Einfluss haben, liegt dem- Prozent (marktkapitalisierungsgewichtet) re-
gegenüber bei 52 Prozent. Wie erwähnt: Es spektive 52 Prozent (ungewichtet) kontrollie-
gilt jedoch zu beachten, dass aufgrund der ren.12 Dabei spielt der US-Investor Blackrock
gesetzlichen Meldepflichten nur 21,4 Pro- mit Abstand die wichtigste Rolle: Die Gesell-
zent aller Stimmrechte identifizierbaren Ak- schaft ist am Stichtag an insgesamt 38 der 46 Yvonne Seiler Zimmermann
tionären zugeordnet werden können; die Firmen beteiligt, mit einem marktkapitalisie- Professorin für Banking und Finance,
verbleibenden Stimmrechte können sich in rungsgewichteten Anteil von 12 Prozent an ­Institut für Finanzdienstleistungen (IFZ),
Hochschule Luzern
in- oder ausländischer Hand befinden. Das den gemeldeten respektive knapp 4 Prozent
bedeutet eine erhebliche Unschärfe bei der am Total der Stimmrechte.
Identifikation des ausländischen Stimm-
rechtsanteils.
Werden zusätzlich die Informationen aus 9 Für weitere Kategorien und Ergebnisse siehe die Ge-
samtstudie Zimmermann/Seiler Zimmermann (2019).
den Geschäftsberichten der sechs Firmen be- 10 Der Wert von 9 (exakt: 8,8) Prozent ergibt sich aus der
rücksichtigt, steigt der Anteil der ausländi- maximalen Summe der «übrigen» Länder und der Kate-
gorie «nicht kategorisierbare ausländische Investoren»
schen Investoren von durchschnittlich 29 auf in Tabelle 3.
47 Prozent (gewichtet) respektive sinkt von 11 Dieser Effekt ist v. a. auf Unternehmungen mit hoher
Familienbeteiligung (Hoffmann, Schindler) zurückzu-
52 auf 48 Prozent (ungewichtet). führen.  Heinz Zimmermann
12 Firmen mit Beteiligung am eigenen Unternehmen und Professor für Finanzmarkttheorie, Wirt-
8 In der Gesamtstudie werden die Ergebnisse auf Firmen- allenfalls an anderen Unternehmen machen 15,9% (ge- schaftswissenschaftliche Fakultät (WWZ),
ebene und als Durchschnittswerte ausgewiesen. Im wichtet), resp. 1,4% (ungewichtet) aus. Unternehmen: Universität Basel
vorliegenden Beitrag beschränken wir uns auf Letztere. 7,7% resp. 5,4%.

54  Die Volkswirtschaft  7 / 2019


ZAHLEN

Wirtschaftskennzahlen
Auf einen Blick finden Sie hier die Kennzahlen Bruttoinlandprodukt, Erwerbslosenquote und Inflation von acht Ländern, der EU und
der OECD. Zahlenreihen zu diesen Wirtschaftszahlen sind auf Dievolkswirtschaft.ch aufgeschaltet.

Bruttoinlandprodukt: Bruttoinlandprodukt:
Reale Veränderung in % gegenüber dem Reale Veränderung in % gegenüber dem Vorquartal1
Vorjahr
2018 1/2019 4/2018 3/2018 2/2018
Schweiz 2,5 Schweiz 0,6 0,2 –0,2 0,7
Deutschland 1,4 Deutschland 0,4 0,0 –0,2 0,5
Frankreich 1,6 Frankreich 0,3 0,3 0,4 0,2
Italien 0,9 Italien 0,1 –0,1 0,0 0,2
Grossbritannien 1,4 Grossbritannien 0,5 0,2 0,6 0,4
EU 1,9 EU 0,5 0,3 0,3 0,4
USA 2,7 USA 0,8 0,5 0,9 1,0
Japan 0,8 Japan 0,5 0,5 –0,3 0,7
China 6,6 China 1,4 1,5 1,6 1,8
OECD 2,3 OECD 0,6 0,3 0,5 0,7

Bruttoinlandprodukt: Erwerbslosenquote:3 Erwerbslosenquote:3


In Dollar pro Einwohner 2018 (PPP2) in % der Erwerbspersonen, Jahreswert in % der Erwerbspersonen, Quartalswert
2018 2018 1/2019
Schweiz 68 972 Schweiz 4,7 Schweiz 4,9
Deutschland 54 355 Deutschland 3,4 Deutschland 3,2
Frankreich 45 804 Frankreich 9,1 Frankreich 8,8
Italien 42 076 Italien 10,6 Italien 10,4
Grossbritannien 46 256 Grossbritannien 4,0 Grossbritannien –
EU 44 134 EU 6,8 EU 6,5
USA 62 480 USA 3,9 USA 3,9
Japan 43 379 Japan 2,4 Japan 2,4
China – China – China –
OECD 46 027 OECD 5,3 OECD 5,3

Inflation: Inflation:
Veränderung in % gegenüber dem Veränderung in % gegenüber dem
Vorjahr ­Vorjahresmonat
2018 April 2019
Schweiz 0,9 Schweiz 0,7
Deutschland 1,7 Deutschland 2,0
Frankreich 1,9 Frankreich 1,3
Italien 1,1 Italien 1,1
Grossbritannien 2,3 Grossbritannien 2,0
EU 1,9 EU 1,9
SECO, BFS, OECD

USA 2,4 USA 2,0


Japan 1,0 Japan 0,9
China – China –
Weitere Zahlenreihen
OECD 2,6 OECD 2,5
1 Saisonbereinigt und arbeitstäglich bereinigte Daten.
www.dievolkswirtschaft.ch d Zahlen
2 Kaufkraftbereinigt.
3 Gemäss Internationaler Arbeitsorganisation (ILO).

Die Volkswirtschaft  7 / 2019  55
Hausbesitzer häufen Schulden an
Die Hypothekarkredite sind in den vergangenen zehn Jahren stark gestiegen. Ende 2018 ­beliefen
sich die inländischen Hypothekarkredite in der Schweiz auf über eine Billion Franken. Dies
entspricht 150 Prozent des Bruttoinlandprodukts. Weil gleichzeitig auch die Immobilien­preise
gestiegen sind, warnt die Expertengruppe des Bundes vor einer Preiskorrektur. Ein breiter
­Preisrückgang hätte negative Auswirkungen auf die Konjunktur.

Ende 2
018
Ende 2008

Immob
ilienpr
Immobilienpreisindex*: 128 Hypot eisind
hekari ex*: 17 +33%
scher 1
Hypothekarischer Ø-Zinssatz: 3,5% Ø-Zin
ssatz:

SNB, WÜEST PARTNER, BWO / SHUTTERSTOCK / DIE VOLKSWIRTSCHAFT


1,5%

Hypothekarkredite
675 Mrd. Fr.

Kreditanteile nach Banken (2018) +49%


37% Kantonalbanken

26% Grossbanken
18% Raiffeisenbanken
Regionalbanken und Sparkassen
Hypothekarkredite
10%
9% Übrige (Börsenbanken,
­ausländisch beherrschte ­Banken,
1006 Mrd. Fr.
Privatbankiers etc.)

*Immobilienpreisindex (Einfamilienhäuser; 2000=100)


Der Index misst den Preis, der beim Verkauf von Einfamilien-
häusern im mittleren Segment erzielt wurde.
VORSCHAU

IM NÄCHSTEN FOKUS

Multilateralismus Die nächste


Ausgabe

am Wendepunkt erscheint a
m 19. Juli

Das multilaterale Handelssystem ist unter Druck: Die US-Strafzölle auf chinesische
­Exporte befeuern die internationalen Handelskonflikte, und die Reform der Welthandels­
organisation (WTO) ist seit Längerem blockiert. Darüber hinaus werden die internationa-
len Wirtschaftsbeziehungen zunehmend durch Standards und Regulierungen normiert,
wie es sich bei der Unternehmensbesteuerung zeigt. Wie soll sich die Schweiz mit ihrer
offenen Volkswirtschaft positionieren? Lesen Sie mehr dazu in der nächsten Ausgabe.

Die Bedeutung des Aussenhandels Multilateralismus und Entwicklungsbanken


für die Schweiz Joël Farronato, Jürg Schneider, Leistungsbereich Wirtschaft-
Larissa Müller, Direktion für Wirtschaftspolitik, Staatssekre- liche Zusammenarbeit und Entwicklung, Staatssekretariat
tariat für Wirtschaft für Wirtschaft

Ethische Massstäbe für eine Ordnung


Klassischer Handelskrieg und neue des Welthandels
Konflikt­felder Professor Johannes Wallacher, Hochschule für Philosophie
Professor Ralph Ossa, Universität Zürich München

Big Data fordert das globale Handelsrecht heraus Hat das multilaterale Handelssystem seinen
Mira Burri und Zaïra Zihlmann, Universität Luzern Zenit überschritten?
Interview mit Professor Manfred Elsig, Vizedirektor des World
Welthandelsorganisation in der Reformblockade Trade Institute an der Universität Bern
Frédéric Payot, Leistungsbereich Welthandel,
­Staatssekretariat für Wirtschaft

Die fortschreitende Normierung der


internationalen Wirtschaft
Philippe Lionnet, Leistungsbereich Aussenwirtschaftliche
Fachdienste, Staatssekretariat für Wirtschaft

IMPRESSUM
Herausgeber Abonnementpreise Druck
Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Inland Fr. 100.–, Ausland Fr. 120.– Jordi AG, Aemmenmattstrasse 22, 3123 Belp
­Bildung und Forschung WBF, Staatssekretariat für Für Studierende kostenlos App
Wirtschaft SECO, Bern
Layout Vogt-Schild Druck AG, Gutenbergstrasse 1,
Redaktion Patricia Steiner, Marlen von Weissenfluh 4552 Derendingen
Chefredaktion: Susanne Blank, Nicole Tesar
Redaktion: Jessica Alvarez, Matthias Hausherr, Illustrationen
Thomas Nussbaum, Stefan Sonderegger Cover: Claudine Etter, atelier-c.ch Erscheint 10x jährlich in deutscher und franzö­
sischer Sprache (französisch: La Vie économique),
Redaktionsausschuss Kontakt 92. Jahrgang, mit Beilagen.
Eric Scheidegger (Leitung), Antje Baertschi, Holzikofenweg 36, 3003 Bern
­Susanne Blank, Eric Jakob, Evelyn Kobelt, Der Inhalt der Artikel widerspiegelt die Auffassung
Telefon +41 (0)58 462 29 39
Cesare Ravara, Markus Tanner, Nicole Tesar der Autorinnen und Autoren und deckt sich
Fax +41 (0)58 462 27 40 nicht notwendigerweise mit der Meinung der
Leiter Ressort Publikationen Redaktion.
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