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92. Jahrgang   Nr. 3 / 2019 Fr. 12.

Die Volkswirtschaft
Plattform für Wirtschaftspolitik

INTERVIEW FÖDERALISMUS REGULIERUNG DOSSIER


Agrarökonom Robert Finger Der Nationale Was bringen Wachsende Nachfrage
über die Digitalisierung Finanzausgleich Regulierungsbremsen? erfordert Bahninfrastruktur-
in der Landwirtschaft im Umbau 43 ausbau
32 39 49

FOKUS
Rund um die
Landwirtschaft

Wichtiger HINWEIS !
Innerhalb der Schutzzone (hellblauer Rahmen) darf
kein anderes Element platziert werden!
Ebenso darf der Abstand zu Format- resp. Papierrand
die Schutzzone nicht verletzen!
Hellblauen Rahmen der Schutzzone nie drucken!
Siehe auch Handbuch
„Corporate Design der Schweizerischen Bundesverwaltung“
Kapitel „Grundlagen“, 1.5 / Schutzzone
www. cdbund.admin.ch
EDITORIAL

Hohe Lebensmittelpreise in der


Schweiz – wer profitiert?
Im Stroh schlafen, auf Ponys reiten, Kühe selber melken: Das Bauernhof-Idyll
trügt. Die Realität sieht anders aus. Einerseits hält auch in der Landwirtschaft
die Digitalisierung Einzug. Melkroboter und Acker-
drohnen sind auf den Höfen im Einsatz.
Die Digitalisierung müsse in der Landwirtschaft einen
zusätzlichen Mehrwert bringen, sagt ETH-Wirtschafts-
professor Robert Finger im Interview. Als Beispiele nennt
der Agrarökonom das verbesserte Tierwohl und den
schonenden Umgang mit der Umwelt. Mit der aktuellen
Vernehmlassung zur Agrarpolitik 2022+ habe der Bund
die Tür für Innovationen in diesem Bereich geöffnet.
Andererseits ist die Selbstbestimmung der Bauern
längst passé. Seit mehr als hundert Jahren unterstützt
der Staat die landwirtschaftlichen Betriebe. Es hat sich
ein komplexes System aus Grenzschutz und Direkt­
zahlungen herausgebildet. Der Bundesrat hat die Ausschüttung dieser Gelder zu-
nehmend an Umwelt- und Tierwohlleistungen wie freien Auslauf geknüpft.
Die Schweizer Lebensmittelpreise sind die höchsten in ganz Europa. Welche Grün-
de dafür ausschlaggebend sind, haben fünf Studien, die das Staatssekretariat für
Wirtschaft in Auftrag gegeben hat, untersucht. Fazit: Nicht nur die Landwirtschaft
profitiert von den höheren Preisen durch die Schweizer Agrarpolitik, sondern auch
die nachgelagerten Branchen wie die verarbeitende Industrie und der Detailhandel.
Um die Preise zum Purzeln zu bringen, brauchte es laut den Ökonomen des
Bundes eine Marktöffnung. Politisch ist dies jedoch nicht mehrheitsfähig.

Wir wünschen Ihnen eine aufschlussreiche Lektüre.


Susanne Blank und Nicole Tesar
Chefredaktorinnen «Die Volkswirtschaft»
INHALT

9 25

FOKUS

Rund um die Landwirtschaft


4 Stillstand ist in der 9 Unerwünschte Nebenwirkungen 13 Warum sind Dünger und
Agrarpolitik keine Option in der Agrarpolitik Pestizide in der Schweiz teurer
Bernard Lehmann Yvan Decreux als in der EU?
Bundesamt für Landwirtschaft Bundesamt für Landwirtschaft
Mario Gentile, Alberico Loi, Enrica Gentile
Larissa Müller, Timothey Nussbaumer Areté
Staatssekretariat für Wirtschaft

16 Warum ist Tierfutter in der 20 Brot, Joghurt und Schinken:


Schweiz so teuer? Der Mehrpreis steckt im
Mariana Cerca, Stefan Mann Detailhandel
Agroscope Stefan Mann
Agroscope
Katja Logatcheva, Michiel van Galen,
Marie-Louise Rau
Wageningen University and Research

25 Spielt der Wettbewerb 29 Direktzahlungen beeinflussen


im Schweizer Food-Markt? die Ausgaben der Bauernhöfe 32 INTERVIEW
Raushan Bokusheva Alberico Loi, Mario Gentile, Annachiara
Zürcher Hochschule für Angewandte Saguatti «Die Kühe gehen
Wissenschaften Areté
Aaron Grau Roberto Esposti dann zum Melken,
Humboldt-Universität
Silvan Fischer, Michael Grass
Università Politecnica delle Marche
wenn sie es wollen»
BAK Economics Im Gespräch mit Robert Finger,
Agrarökonom an der ETH Zürich

63 WIRTSCHAFTSZAHLEN  65 VORSCHAU   65 IMPRESSUM


INHALT

43 45 12

THEMEN

Wintertourismus, Regulierungsbremsen und mehr


37 AUFGEGRIFFEN 39 FÖDERALISMUS 43 REGULIERUNG
Schicksalhafte Tragik der Der Finanzausgleich im Umbau Regulierungsbremsen:
Allmende Marius Brülhart Keine Allheilmittel
Eric Scheidegger Universität Lausanne
Annetta Holl
Staatssekretariat für Wirtschaft Kurt Schmidheiny Staatssekretariat für Wirtschaft
Universität Basel

45 ENTWICKLUNGSZUSAMMENARBEIT 64 INFOGRAFIK
Effektive Entwicklungs­ Wintererträge schmelzen weg
zusammenarbeit
Milena Mihajlovic, Julien Robert
Staats­sekretariat für Wirtschaft

DOSSIER

Bahninfrastruktur ausbauen
50 Bahnnetz fit für die Zukunft 54 Keine Verkehrsplanung 59 STANDPUNKT
machen ohne Raumplanung  Die Schweiz braucht
Anna Barbara Remund, Christophe Mayor Martin Tschopp, Andreas Justen, ein Mobilitätsamt
Bundesamt für Verkehr Nicole A. Mathys
Bundesamt für Raumentwicklung Matthias Finger
Eidgenössische Technische Hochschule
Lausanne

61 STANDPUNKT 62 STANDPUNKT
 Bahnausbau für Kantone  Ein Takt für die Schweiz
unerlässlich Jacques Boschung
SBB Infrastruktur
Hans-Peter Wessels
Konferenz der kantonalen Direktoren des
öffentlichen Verkehrs
LANDWIRTSCHAFT

Stillstand ist in der Agrarpolitik


keine Option
Die Öffnung des Schweizer Agrarmarktes verläuft schleppend, und grundlegende Refor-
men haben derzeit einen schweren Stand. In der Agrarpolitik ab 2022 setzt der Bundes-
rat deshalb auf ökonomische Anreize.  Bernard Lehmann

Abstract  Seit mehr als zwanzig Jahren wird die Agrarpolitik laufend und direkten staatlichen Zahlung unterstützt. Beim
teils grundlegend reformiert. Am Ursprung der Weiterentwicklungen Käse beträgt sie in etwa 30 Prozent des EU-Prei-
spielten externe Treiber stets eine wichtige Rolle, wobei sich ökonomische ses, beim Zucker rund 60 Prozent des EU-Wa-
und ökologische Anliegen abwechselten. Die vom Bundesrat im November renwertes. Mit anderen Worten: Ein austausch-
2018 in die Vernehmlassung geschickte Agrarpolitik 22+ folgt dem Grund- barer und lagerbarer Rohstoff wie Zucker ist
satz, dass Stillstand Rückschritt bedeutet. Sie legt im Umweltbereich einen
ohne Stützungsbeiträge und Grenzschutz kaum
Schwerpunkt, weil dort die als Treiber wirkenden Volksinitiativen tiefgrei-
fende Reformen der Landwirtschaft verlangen. Im ökonomischen Bereich wettbewerbsfähig. Ein Premiumprodukt wie
fehlt der äussere Druck, weshalb es vernünftig scheint, Vorkehrungen zu Käse lässt sich hingegen zu hohen Preisen im
treffen, die die Marktorientierung über Anreizmassnahmen dort verbes- Ausland verkaufen.
sern, wo Absatzpotenziale existieren.
Direktzahlungen mit Auflagen
D  ie Schweizer Landwirtschaft ist seit mehr
als hundert Jahren Gegenstand staatlichen
Handelns. Im Zentrum stand stets die Versor-
Im Zuge der Uruguay-Runde des Allgemeinen
Zoll- und Handelsabkommens (Gatt) wurden in
gungssicherheit. Bereits drei Jahre nach Inkraft- den Neunzigerjahren flächendeckend Direkt-
treten der Bundesverfassung von 1848 entrich- zahlungen an die landwirtschaftlichen Betrie-
tete der Bund erstmals Unterstützungsbeiträge be eingeführt. In der Folge sank das allgemeine
an die damaligen landwirtschaftlichen Haupt- Preisniveau von Landwirtschaftsprodukten im
vereine. 1881 wurde das damalige Eisenbahn- Inland (siehe Abbildung).
und Handelsdepartement zum Handels- und Primär hatten die Direktzahlungen das Ziel,
Landwirtschaftsdepartement umgebaut. Wie- bäuerliche Einkommen zu stützen. Im Laufe der
derum drei Jahre später wurde die Förderung Zeit hat das Parlament die Direktzahlungen zu-
der Landwirtschaft durch einen Bundesbe- nehmend an ökologische Kriterien geknüpft.
schluss gesetzlich verankert. Mit der Agrarpolitik 2014–2017 fächerte der
Im Lichte der grossen Instabilitäten in der Bundesrat die Direktzahlungen weiter auf und
ersten Hälfte des letzten Jahrhunderts began- verknüpfte diese mit Umwelt- und Tierwohlleis-
nen Bundesrat und Parlament, die einheimische tungen wie freiem Auslauf. Definierte Umwelt-
Landwirtschaft mit Zöllen gegen fremde Anbie- oder Tierwohlziele können entweder durch eine
ter zu schützen. Nach dem Zweiten Weltkrieg Erhöhung der finanziellen Anreize (führt zu hö-
wurden die staatlichen Eingriffe drastisch aus- herer Beteiligung der Betriebe) oder durch eine
gebaut und 1951 im ersten eigentlichen Land- synchrone Erhöhung der Auflagen und der fi-
wirtschaftsgesetz gefestigt. In den Neunziger- nanziellen Anreize (mehr Wirkung bei den im
jahren hob man die Mengenregulierungen und Programm Beteiligten) besser erreicht werden.
die fixen Preise wieder auf. Weil Angebot und Die Vorkehrungen und gesetzlichen Vorschrif-
Nachfrage den Preis bestimmen, spüren die An- ten sind ein Spiegelbild der Landwirtschaft, wel-
bieter den Markt seither direkt. In einzelnen che zusehends komplex geworden ist. Die heuti-
Bereichen wurde der Markt mit der EU libera- ge Landwirtschaft nutzt natürliche Ressourcen
lisiert, allerdings wird das Angebot mit einer zur Produktion, sucht den Absatz auf Märkten

4  Die Volkswirtschaft  3 / 2019
Ohne äusseren Druck
­bewegt sich in der ­Schweizer
Landwirtschaftspolitik
wenig.
ALAMY
LANDWIRTSCHAFT

mit besonderen Eigenschaften, pflegt, bebaut eine neue Regelung, die vorderhand gekoppelte
und beeinträchtigt 38 Prozent der Landesober- Direktzahlungen vorsieht, ersetzt.
fläche. Sektorspezifisch ist auch die Weitergabe Hingegen spielten Umweltanliegen als exter-
des Eigentums am bewirtschafteten Land an die ne Treiber eine entscheidende Rolle: Hier waren
nächste Generation im Familienrahmen. die Interessenvertreter der Landwirtschaft bei
Angesichts der Komplexität steht die heutige der Einführung der meisten Vorkehrungen ent-
Agrarpolitik vor Herausforderungen. Zum Aus- weder in der Minderheit oder zumindest unter
druck kommt dies nicht zuletzt durch die zahl- Handlungszwang.
reichen Volksbegehren, welche verschiedenste
Regulierungen für die Landwirtschaft verlan- Stossrichtung der Agrarpolitik 22+
gen. Am Regelwerk, das über mehrere Genera-
tionen entstanden ist, etwas zu ändern, bedarf Der Nahrungsmittelmarkt der Schweiz ist nach
aber viel Zeit. wie vor eine Insel. Zwar ist der Grenzschutz für
Eine Schlüsselrolle spielen externe Treiber. Rohstoffe nur eine von mehreren Ursachen, er
So war die Entkopplung der Preis- und Ein- wird aber zum Anlass für Preiseskalationen ge-
kommenspolitik innenpolitisch nur durch die nommen.1 Am stärksten profitieren Verarbei-
Uruguay-Runde des Gatt möglich. Auch für die tung und Handel, welche die Kaufkraft einer
Öffnung des Käsemarktes gegenüber der EU Mehrheit der Verbraucher für sich beanspru-
war die 2001 gestartete Doha-Runde der Welt- chen können. Der Einkaufstourismus – auf-
handelsorganisation (WTO) ausschlaggebend. grund der Kleinheit der Schweiz ein Phänomen
Später folgte die Marktöffnung für Zucker in nationaler Tragweite – ist eine in Kauf genom-
verarbeiteten Produkten. mene negative Konsequenz. Positiv ist ande-
Im Jahr 2012 kam dagegen das angestrebte rerseits die starke Verbreitung von Nachhaltig-
Freihandelsabkommen zwischen der Schweiz keitslabels wie Bio Suisse und IP Suisse, die es
und der EU im Agrar- und Lebensmittelbe- dem Produzenten ermöglichen, einen markt-
reich (FHAL) zum Stillstand, als das Parlament mässigen Zusatzpreis zu lösen.
einer Motion des damaligen Walliser CVP-Na- Aus ökonomischer Sicht überwiegen die Vor-
tionalrats Christophe Darbellay zustimmte, teile eines Abbaus des Grenzschutzes: Es entsteht
welche einen völligen Verhandlungsstopp ver- mehr marktbezogene Wertschöpfung, es wer-
langte. Mit der erfolglosen Doha-Runde fehlte den mehr exportfähige Premiumprodukte her-
der politische Druck für ein Freihandelsabkom- gestellt, die Kapital- und Arbeitsproduktivität
men. Ohne externen Treiber wurde die Fortset- verbessert sich durch organisatorische Anpas-
zung der Marktöffnung durch Zollabbau zuneh- sungen, und letztendlich wird eine ökonomisch
mend unmöglich. Bewegung brachte erst der nachhaltigere Einkommensgrundlage geschaf-
WTO-Beschluss von Nairobi im Dezember 2015, fen. Diesbezüglich vorbildlich ist Deutschland,
1 O
ECD (2018), Agricul- welcher die Abschaffung von Exportsubventio- das Teil eines gemeinsamen Marktes inklusi-
tural Policy Monitoring
and Evaluation 2018,
nen für verarbeitete Agrarprodukte verlangt: ve Agrarmarkt ist. Obwohl das Land eine weit-
OECD Publishing, Paris. Anfang 2019 wurde das «Schoggigesetz» durch gehend gemeinsame Agrarpolitik mit andern

Entwicklungsetappen der Agrarpolitik Erwartung Doha, Agrarabkommen


mit EU, gesellschaftliche Erwartung,
Hauptauslöser Gatt / WTO, Gatt / Erwartung Doha (WTO), Multifunktionalität und Umwelt-
Art 104 BV (neu) Agrarabkommen mit EU schutz

1998 2002 2007


Strategie / Wirkung Marktzugang (Zollkontingente) / markt- sektorielle Marktöffnung / marktnähere Abbau Marktstützung, Ausbau
nähere Preise; Direktzahlungen für Preise, Ausbau Direktzahlungen, Tierwohlprogramme / marktnähere
Einkommen und gemeinwirtschaftliche Umweltschonung Preise, bessere Umweltschonung und
Leistungen (Umweltschutz) Arbeitsproduktivität

6  Die Volkswirtschaft  3 / 2019
FOKUS

EU-Ländern mit geringerem Wohlstand sowie ausgebaut. So wurden beispielsweise die auslän-
einem tieferen Preis- und Kostenniveau hat, ist dischen Fleischkontingente an die inländische
die deutsche Landwirtschaft unter denjenigen Produktion gekoppelt.
mit den höchsten Preisen für ihre Produkte und Angesichts dieser Ausgangslage scheint es ver-
den besten Einkommen für Familienbetriebe. nünftig, die Marktorientierung nicht primär über
In diesem Sinne ist Deutschland ebenfalls eine einen externen Druck herbeiführen zu wollen,
«Insel», aber eine, die sich am Markt orientiert. sondern Anreizmassnahmen zu schaffen. Näm-
Trotz der ökonomischen Vorteile scheint ein lich dort, wo Absatzpotenziale existieren. Ent-
Zollabbau in der Schweiz derzeit kaum mehr- sprechend beinhaltet die Agrarpolitik des Bundes-
heitsfähig. Einerseits fehlt dazu der äusse- rates ab 2022 (AP22+) solche Ansätze. Die Vorlage
re Druck. Andererseits werden in der Schweiz befindet sich bis am 6. März 2019 in der Vernehm-
Anpassungen entlang der gesamten inländi- lassung.
schen Wertschöpfungskette befürchtet. Nebst
den Landwirten zeigen sich auch Nahrungs- Nachhaltigkeit als Treiber
mittelhersteller und der Detailhandel skeptisch
gegenüber einer Marktöffnung, wie die Reaktio- Während im ökonomischen Bereich für eine Mehr-
nen auf die Gesamtschau zur Agrarpolitik des heit der politischen Kräfte kein unmittelbarer
Bundesrates im November 2017 dokumentieren. Handlungsbedarf besteht, ist die Situation im öko-
Vielmehr dürfte die Schweiz eine defensive logischen Bereich grundlegend anders. Zahlreiche
Strategie wählen, die kaum Innovationen be- Volksinitiativen haben Anpassungen der Agrar-
günstigt. So wird der Markt wahrscheinlich nur politik ausgelöst – auch wenn sie meist abgelehnt
punktuell für ausgewählte Produkte über die worden sind oder abgelehnt werden. Diesen Initia-
aktuellen und sich in Verhandlung befinden- tiven ist gemeinsam, dass sie die intensive Land-
den Freihandelsabkommen geöffnet. Damit die- wirtschaft thematisieren, die zu viel Nährstoffe
se Erhöhungen nicht zu einem Preisdruck im In- in den Boden führt, die Biodiversität gefährdet, zu
land führen, werden sie bescheiden ausfallen viele Pflanzenschutzmittel einsetzt und die Wür-
oder zu sektoriellen Kompensationsmassnah- de des Tiers durch zu enge Stallsysteme, zu we-
men führen. nig Auslauf sowie zu hohe Bestände beeinträch-
Kommt hinzu: Die aktuelle Agrarpolitik um- tigt. Gefordert werden höhere Anforderungen an
fasst immer noch Marktstützungen. Alle Ver- die ökologische Nachhaltigkeit der Inlandproduk-
suche, diese abzubauen oder ganz abzuschaf- tion und an die importierten Produkte. Als Vorla-
fen, sind bisher gescheitert. Ebenso bestehen ge kann der im Jahr 2017 angenommene Gegen-
im Importsystem, unabhängig vom Ausmass entwurf zur Initiative für Ernährungssicherheit
des Grenzschutzes, hohe ökonomische Ineffi- dienen, der die Ressourceneffizienz und die Nach-
zienzen. Darunter leiden sowohl Produzenten haltigkeit in der Verfassung verankert hat.
als auch Konsumenten. Der Grad an Ineffizienz Der Handlungsbedarf ist erkannt. Die Agrar-
wurde 2012 mit Parlamentsbeschlüssen im Rah- politik muss sich auf folgende Stossrichtungen
men der Agrarpolitik 2014–2017 noch zusätzlich konzentrieren:

Erwartung Doha, gesellschaftliche


Erwartung Doha, Global Food Erwartung an Umweltschonung, Direkt- Doha/Nairobi, Forderung der
Crisis, steigende globale Preise zahlungssystem für offenere Märkte Landwirtschaft nach Stabilität

2011 2014 2018


BLW / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

Abbau Exportsubventionen / weniger Qualitätsstrategie; Direktzahlungen: Ablösung Exportsubventionen,


Export (Nutzvieh), Preisdruck bei ein Ziel, eine Massnahme / starke Kopp- Weiterführung AP 14-17 / UZL
tierischen Produkten lung der Zahlung an Leistungen (es gibt werden nur teilweise umgesetzt
Interferenzen); ­Umweltschonungseffekte,
Umweltziele Landwirtschaft (UZL)
teilweise umgesetzt

Die Volkswirtschaft  3 / 2019  7
LANDWIRTSCHAFT

–– weniger Nährstoffeintrag pro Hektare (wo familien thematisieren: Ein Familienbetrieb mit
heute überdurchschnittlich); einer meist allein arbeitenden Person wird zu-
–– sparsamerer und vorsichtigerer Einsatz von nehmend als Herausforderung wahrgenommen.
Pflanzenschutzmitteln; Eine Familie schätzt ihre Opportunitätskosten
–– wirksamere Verhinderung des Biodiversi- heute anders ein als vor 50 Jahren. Man ist weni-
tätsschwundes und wirksameres Angebot ger bereit, unter anderen Bedingungen zu arbei-
von Biodiversitätsleistungen auf landwirt- ten als die anderen Arbeitenden in der Schweiz.
schaftlich genutztem Land; Dies ist grundsätzlich positiv, denn je mehr dies
–– hochstehende Tierwohlleistungen, die auch der Fall sein wird, desto ähnlicher werden die
Tiergesundheitsaspekte beinhalten (Vorsor- Arbeitsbedingungen zur Wirtschaft werden.
ge statt Medikation); Dennoch ist die Unzufriedenheit noch nicht ge-
–– ertragsstabilere Sorten und Produktionssys- koppelt an die Bereitschaft, den Beruf zu wech-
teme unter künftigen risikoreichen Bedin- seln.
gungen des Klimawandels; Ein hohes Gesamtmass an Stützung bei zu-
–– standortgerechte Landwirtschaft mit kanto- gleich unterdurchschnittlichen Einkommen:
naler Mitverantwortung. Das scheint paradox. Offensichtlich ist eine hohe
Die Agrarpolitik 22+ nimmt diese Anliegen ernst Stützung keine Garantie für gute Einkommen.
und schlägt als Schwerpunkt im ökologischen Es wird die hohe Bevormundung durch den
Bereich in erster Linie einen Ausbau nachhalti- Staat bemängelt. Die Agrarpolitik 22+ will den
ger Produktionssysteme vor. Dabei sollen Syste- Landwirten deshalb mehr unternehmerische Ver-
me mit hoher Intensität, hoher Umweltbelastung antwortung geben. Gleichzeitig soll der Querein-
und tiefen Rohstoffpreisen abgebaut und Syste- stieg in die Landwirtschaft erleichtert werden.
me mit geringerer Intensität, geringerer Umwelt- Die Agrarpolitik 22+ basiert auf Fakten, die aus
belastung, stabileren Erträgen, besseren Preisen wissenschaftlichen Evaluationen der bisherigen
für edlere Rohstoffe plus an solche Verfahren ge- Agrarpolitik gewonnen wurden. Zusammen-
koppelte Direktzahlungen ausgebaut werden. gefasst lässt sich sagen: Die Vorlage setzt auf
Damit trägt der Bundesrat den Anliegen der zur Eigenverantwortung der Bauern, Nachhaltigkeit
Abstimmung kommenden Volksinitiativen mit und eine bessere Positionierung am Markt.
einem Massnahmenpaket Rechnung. Die Themen der Agrarpolitik haben sich in
den vergangenen 25 Jahren aufgrund der äus-
Ist das Glas halb voll? seren Notwendigkeiten gewandelt. Markt und
Umwelt alternieren dabei in der Gewichtung  –
Ein sensibles Thema sind die Einkommen und die obwohl viele Synergien bestehen würden.
Arbeitszeiten in der Landwirtschaft. Es lohnt sich, Gegenwärtig schlägt das Pendel in Richtung
diese sozialen Aspekte mit Sachlichkeit anzuge- Umwelt aus. Sicher ist: Ein Stillstand wäre für
hen. Die Wasserglas-Metapher kann hier nütz- die Zukunftsfähigkeit der Landwirtschaft nicht
lich sein. Für das «halb volle Glas» spricht, dass förderlich. Es ist Aufgabe der Verwaltung, Vor-
die Einkommen pro Arbeitskraft rascher steigen schläge zur Diskussion zu stellen, auch wenn
als die Vergleichseinkommen. Kaufkraftbereinigt sie den Rahmen des momentan Machbaren zu
ist das Einkommen – bei vergleichbarer Betriebs- sprengen scheinen.
grösse – deutlich höher als im Ausland. Die Zahl
der Betriebsaufgaben ist im internationalen Ver-
gleich unterdurchschnittlich, und das ­Interesse,
in den Beruf einzusteigen, ist gross, auch von
Menschen ausserhalb der Landwirtschaft. Um-
fragen zeigen: Die Bevölkerung wünscht sich Fa-
milienbetriebe, die ein gerechtes Einkommen er-
zielen, und schätzt deren Produkte. Bernard Lehmann
Für das halb leere Glas spricht, dass Agrar- Prof. Dr. Ing. Agr. ETH, Direktor Bundesamt für Land-
wirtschaft, Bern
medien den zunehmenden Stress der Bauern­

8  Die Volkswirtschaft  3 / 2019
FOKUS

Unerwünschte Nebenwirkungen
in der Agrarpolitik
Hohe Importzölle auf Nahrungsmittel schützen die Landwirte sowie die Nahrungsmittel­
industrie in der Schweiz. Doch die damit generierten Kosten kommen nicht vollumfäng-
lich der Landwirtschaft zugute.  Yvan Decreux, Larissa Müller, Timothey Nussbaumer

Abstract  Die Preisdifferenzen zum Ausland haben verschiedene Ursachen Soja in die Schweiz importiert, obwohl günsti-
und sind zu einem gewissen Grad auch Ziel der Agrarpolitik. Doch die Ins- gere Alternativen im Ausland erhältlich wären.1
trumente sind nur teilweise zum Vorteil der Landwirtschaft. Mehrere Stu- Ein wesentlicher Faktor ist zudem der Grenz-
dien im Auftrag des Staatssekretariats für Wirtschaft (Seco) weisen dar- schutz: Mittels Zöllen werden die Preise in der
auf hin, dass der Grenzschutz sowie das komplexe Direktzahlungssystem
Schweiz hoch gehalten, und die einheimische
unbeabsichtigte Folgen haben. Ein Teil der Unterstützung wird von den
der Landwirtschaft nachgelagerten Wertschöpfungsstufen – der ver-
Produktion wird vor ausländischer Konkurrenz
arbeitenden Industrie und dem Detailhandel – abgeschöpft. Zudem brem- geschützt. Darüber hinaus entstehen zusätz-
sen die agrarpolitischen Instrumente teilweise die Marktmechanismen liche Kosten aufgrund der hohen Produktions-
und schwächen damit die Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft. Bei standards und strenger Umweltvorschriften.
der Weiterentwicklung der Agrarpolitik sollten diese Aspekte vermehrt Das Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco)
berücksichtigt werden. hat im Rahmen der jährlichen Strukturbericht-
erstattung fünf externe Studien in Auftrag ge-
geben, welche nach Ursachen für die höheren

L  ebensmittel kosten in der Schweiz mehr als


im Ausland: Relativ zu den EU-15-Staaten
sind Nahrungsmittel 60 Prozent und allgemeine
Preise suchen und die Rolle des Grenzschutzes
beleuchten. Aufgrund der Spezifizität einzelner
Produkte hat man sich auf Fallstudien konzen-
Güter rund ein Drittel teurer. Im Vergleich zum triert. Im Fokus waren dabei sowohl typische
gesamten EU-Durchschnitt sind die Preisdiffe- Konsumgüter – Fleisch, Brot und Joghurt  –
renzen noch höher, gemessen an unseren Nach- als auch wichtige Vorleistungen der landwirt-
barländern tiefer. schaftlichen Produktion wie Futtermittel, Dün-
Die höheren Preise bekommen nicht nur Kon- ger und Pflanzenschutzmittel.
sumenten zu spüren, sondern als Vorleistungen
verteuern sie auch die Produktionskosten der Stützungsmassnahmen
Landwirtschaft und der Nahrungsmittelindust-
in Milliardenhöhe
rie und behindern deren Wettbewerbsfähigkeit.
Beispielsweise machen die Kosten für Futter- Die schweizerische Agrarpolitik basiert gröss-
mittel 40 Prozent des Aufwands der Schweizer tenteils auf zwei Säulen: dem Grenzschutz
Landwirtschaft aus. und den Direktzahlungen. Die Organisation
Für die Preisdifferenz zwischen der Schweiz für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Ent-
und den Nachbarländern gibt es verschiedene wicklung (OECD) schätzt die Marktpreisstüt-
Gründe. So sind in der Schweiz die Löhne und zung (Grenzschutz und Exportstützung) in der
die Mieten höher. Weiter basiert die Landwirt- Schweiz auf jährlich rund 3,3 Milliarden Fran-
schaft vergleichsweise auf kleinen Betrieben, ken in den Jahren 2015 bis 2017 (provisorische
was an den geografischen Bedingungen, dem Daten für 2017). Während zwischen 1980 und
auf das Inland begrenzten Absatzmarkt sowie 2000 die Marktpreisstützung das wichtigste
dem Schweizer Bodenrecht und den Präferen- Instrument der Agrarpolitik war, gewinnt die
zen der Bevölkerung liegen dürfte. Beispielswei- zweite Säule zusehends an Bedeutung. In den
1 Cerca, M. et al. (2019). se wird für Futtermittel nur gentechnikfreies Jahren 2015 bis 2017 betrugen die Direktzah-

Die Volkswirtschaft  3 / 2019  9
LANDWIRTSCHAFT

lungen jährlich etwa 3,5 Milliarden Franken. Vereinfacht gesagt, hebt die Schweiz mit
Schliesslich zählen auch staatliche Dienstleis- dem Grenzschutz die tieferen Importpreise auf
tungen an die Landwirtschaft als drittes Ins- das inländische Preisniveau an. Damit soll si-
trument zur Agrarpolitik, insbesondere beim chergestellt werden, dass Schweizer Produkte
Wissenstransfer und der Innovation, wobei im Inland preismässig konkurrenzfähig blei-
diese in der Schweiz zahlenmässig weniger ben und verkauft werden. Die tieferen Import-
Bei der Verarbeitung wichtig sind. Insgesamt macht die Unterstüt- zölle im Kontingentsystem erlauben es, die
von Landwirt- zung der landwirtschaftlichen Produzenten in inländische Nachfrage ausserhalb der Schwei-
schaftsprodukten der EU etwa 20 Prozent von deren Einkommens zer Saison oder bei einer zu geringen internen
ist der Wettbewerb
eingeschränkt.
aus, während dieser Anteil in der Schweiz fast Produktionsmenge zu decken. Eine Studie im
Schneidmaschine für 80 Prozent beträgt. Auftrag des Bundesamts für Landwirtschaft
Fertigsalat.

KEYSTONE

10  Die Volkswirtschaft  3 / 2019


FOKUS

(BLW) aus dem Jahr 2016 hat gezeigt, dass das handel insgesamt höhere Bruttomargen erzie-
Zoll- und Kontingentsystem der Schweiz das len als die entsprechenden Stufen im jeweili-
Ziel der Preisstützung erreicht. 2 gen Nachbarland der Schweiz.6
Genau beziffern lässt sich der reine Profit
Die Tücken des Grenzschutzes der nachgelagerten Produktionsstufen nicht.
Dennoch wird deutlich, dass die Kombination
Allerdings führt der Grenzschutz auch zu von Grenzschutz und Marktkonzentration
Nebenwirkungen, welche nicht im Interesse dazu führt, dass Firmen über entsprechende
der Landwirtschaft sind. So trägt er massgeb- Verhandlungsmacht in der Wertschöpfungs-
lich zur Marktabschottung bei. Indem nicht kette verfügen. Diese Situation wird verschärft
nur das eigentliche Agrarprodukt (beispiels- durch die Tatsache, dass sich ein Grossteil der
weise Weizen), sondern auch das verarbeitete Schlachthöfe und Molkereien in den Händen
Produkt (Mehl, Futtermittel oder Brot) durch von wenigen Eigentümern oder Hauptabneh-
Zölle geschützt ist, wird der Markt künstlich mern befindet.7 Den zahlreichen Landwirtin-
klein gehalten. Denn die inländische Produk- nen und Landwirten stehen also nur wenige
tion ist wegen der hohen Nahrungsmittelprei- grosse Abnehmer gegenüber.
se auf die inländische Nachfrage limitiert. Nebst dem geringeren Wettbewerb führt
Dies wiederum beschränkt die Zahl der An- auch die Preisstützung dazu, dass die Produ-
bieter, zumal die ausländische Konkurrenz be- zenten kaum Anreize haben, mit alternativen
reits durch den Grenzschutz ausgeschaltet ist. Angeboten an Vorleistungen, wie beispiels-
Zwei Studien zeigen, dass oft nur wenige Ak- weise mit importierten Produkten aus dem
teure auf dem Markt tätig sind und diese so- Ausland, zu experimentieren. Auch Nachhal-
mit über eine höhere Marktmacht verfügen – tigkeitslabels im Detailhandel tragen zu höhe-
beispielsweise auf dem Schweinefleischmarkt ren Preisen bei. Viele Konsumenten scheinen
oder im Detailhandel, wo zwei Anbieter den hier bereit, für Ökologie und Tierwohl einen
Markt prägen.3 Aufpreis zu zahlen. Nicht zuletzt, da ein Anteil
In der Praxis ist es allerdings schwierig, der höheren Preise direkt der Landwirtschaft
festzustellen, ob die geringe Anzahl Anbieter zugutekommt. In Kombination mit der Markt-
die Preise tatsächlich in die Höhe treibt, wie konzentration im Detailhandel schränken
es die ökonomische Theorie nahelegt. Eine diese Vorschriften jedoch die Entscheidungs-
Studie gibt Hinweise dafür, dass die Fleisch- freiheit der landwirtschaftlichen Produzen-
verarbeiter und Schlachthöfe in der Schweiz ten ein und verstärken die Abhängigkeit der
ihre Marktmacht ausspielen, um bei den Land- ­Landwirte vom Abnehmer, zumal ein Wechsel
wirten tiefe Preise durchzusetzen. 4 Klar ist: eines Labels mit Kosten verbunden ist.8
Langfristig bestehen bei einem geringeren
Wettbewerb weniger Anreize, ineffiziente Pro- Komplexes Direktzahlungssystem
duktionsstrukturen zu verbessern. Insgesamt
zementieren die Begrenztheit des Marktes Aufgrund der erwähnten Nebenwirkungen
und der geringe Wettbewerb die vorhandenen wird oft eine Verschiebung weg vom Grenz-
Marktstrukturen. schutz hin zu einer noch stärkeren Ausrich-
Eine negative Folge des Grenzschutzes sind tung der Landwirtschaft auf Direktzahlungen
zusätzliche Renten in den nachgelagerten Pro- gefordert. Ein Wandel in diese Richtung hat 2 Loi et al. (2016).
3 Logatcheva et al. (2019)
duktionsstufen.5 Mit anderen Worten: Der bereits eingesetzt. und Bokusheva et al.
Grenzschutz führt zu zusätzlichen Kosten für Mit dem Ausbau hat das Direktzahlungs- (2019).
4 Bokusheva et al. (2019).
die Konsumenten, welche nicht oder nur teil- system jedoch zunehmend an Komplexität ge- 5 Vgl. Loi et al. (2016).
6 Logatcheva et al. (2019).
weise – wie von der Agrarpolitik beabsichtigt – wonnen – was für die Landwirte eine admi- 7 Logatcheva et al. (2019).
der Landwirtschaft zugutekommen. Anhand nistrative Belastung darstellt und dem Ziel 8 Logatcheva et al. (2019).
9 Vgl. BLW (2019).
der Beispiele von Brot und Joghurt konnte eine entgegenläuft, die unternehmerische Frei- ­Administrative Verein-
Studie aufzeigen, dass die wenigen Akteure in heit zu stärken und die Landwirtschaft stärker fachung in der Land-
und Ernährungswirt-
der verarbeitenden Industrie und im Detail- auf den Markt auszurichten.9 Die komplexen schaft.

Die Volkswirtschaft  3 / 2019  11
LANDWIRTSCHAFT

­ orgaben a­ kzentuieren jedoch die Preisunter-


V Die unbeabsichtigten Folgen des Grenz-
schiede für landwirtschaftliche Vorleistungs- schutzes und die Komplexität des Direktzah-
güter wie Dünger und Pflanzenschutzmittel. lungssystems haben somit diverse Neben-
So sind viele Landwirte beim Kauf der Vorleis- wirkungen, und die Kosten der Agrarpolitik
tungen auf Fachberatungen von Schweizer Ver- kommen nicht vollumfänglich der Landwirt-
triebshändlern angewiesen, um sicherzustellen, schaft zugute. Eine wettbewerbsfähigere
dass sie die Anforderungen der Direktzahlungs- Landwirtschaft ist langfristig nur möglich,
verordnung erfüllen.10 Dies schlägt sich in den wenn Marktmechanismen vermehrt zum Tra- 10 Gentile, Gentile et al.
(2019).
Preisen dieser Produkte nieder. Die Komplexi- gen kommen. 11 Gentile, Loi et al. (2019).
tät der Verordnung schützt die Vertriebshändler
indes auch vor ausländischer Konkurrenz und
trägt somit zu höheren Preisen für Vorleistungs-
güter in der Landwirtschaft bei. Neben einer
Verschiebung hin zu mehr Direktzahlungen ist
daher auch eine Vereinfachung des Direktzah-
lungssystems anzustreben.
Schliesslich wirkt sich ein höherer Anteil an
Direktzahlungen auch auf das Ausgabenver- Yvan Decreux Larissa Müller Timothey Nussbaumer
Wissenschaftlicher Mit- Wissenschaftliche Mit- Wissenschaftlicher Mit-
halten für Vorleistungen aus. Eine Studie dazu arbeiter, Fachbereich arbeiterin, Ressort Wachs- arbeiter, Ressort Wachs-
zeigt, dass höhere Anteile der Direktzahlungen Handels­beziehungen, tum und Wettbewerbs- tum und Wettbewerbs-
am Einkommen tendenziell mit vergleichsweise Bundesamt für Landwirt- politik, Staatssekretariat politik, Staatssekretariat
schaft (BLW), Bern für Wirtschaft (Seco), für Wirtschaft (Seco),
höheren Ausgaben für Vorleistungen einherge- Bern Bern
hen.11

Literatur
Bokusheva R.; Fischer S.; Grass M. (2019). Gentile E., Gentile M., Loi A. et al. (2019). Logatcheva K., van Galen M., Janssens B., Loi A., Esposti R., Gentile M. et al. (2016).
Eine Analyse von Food-Wertschöp- Fertilizers and pesticides: Price diffe- Rau M.-L., Baltussen W., van Berkum Policy Evaluation of Tariff Rate Quotas,
fungsketten auf Basis internationaler rences between Switzerland and neig- S., Mann S., Ferjani A., Cerca M. (2019). Areté, Studie im Auftrag des BLW.
Vergleichsdaten und Fallstudien, BAK hbouring countries, Studie im Auftrag Factors Driving Up Prices Along the Food
Economics und ZHAW, Studie im Auf- des Seco. Value Chain in Switzerland – Case Stu-
trag des Seco. Gentile E., Loi A., Esposti R. et al. (2019). dies on Bread, Yoghurt, and Cured Ham,
Cerca M., Mann S., Kohler A., Wunderlich Impact of Agricultural Subsidies on Far- Wageningen Economic Research, Studie
A., Logatcheva K., van Galen M., Hel- mers’ Willingness to pay for Input Goods im Auftrag des Seco.
ming J, van Berkum S., Rau M.-L. und and Services, Areté, Studie im Auftrag
Baltussen W. (2019). Concentrate Animal des Seco
Feed as an Input Good in Swiss Agricul-
tural Production, Wageningen Economic
Research, Studie im Auftrag des Seco.

12  Die Volkswirtschaft  3 / 2019


FOKUS

Warum sind Dünger und Pestizide


in der Schweiz teurer als in der EU?
Dünger und Pestizide kosten in der Schweiz deutlich mehr als in den Nachbarländern Frank-
reich, Deutschland und Italien. Verantwortlich dafür sind unter anderem die ­aufgrund des
komplexen Direktzahlungssystems notwendigen Fachberatungen für Bauern.  
Mario Gentile, Alberico Loi, Enrica Gentile
Abstract    Die Ausgaben für Dünger und Pestizide machen für Schweizer Durchschnitt beträgt die Preisdifferenz 27 Pro-
Bauernhöfe in der Regel 5 bis 10 Prozent der Betriebskosten aus. Eine vom zent (siehe Abbildung).
Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) in Auftrag gegebene Studie hat die Die unterschiedlichen Preise lassen sich –
Preisunterschiede für diese Produkte zwischen der Schweiz und den Nach- zumindest teilweise – durch die strikten Schwei-
barländern Frankreich, Deutschland und Italien untersucht. Die Messun- zer Regelungen erklären. So führen beispiels-
gen zeigen: Sowohl Düngemittel (durchschnittlich +27%) als auch Pestizide
weise die Anforderungen an das Reporting bei
(+64%) kosten in der Schweiz deutlich mehr. Die Unterschiede lassen sich ins-
besondere durch die kleinere Marktgrösse, die komplexen Vorschriften für der Verwendung von Düngemitteln dazu, dass
Direktzahlungen und die damit zusammenhängenden kostspieligen Beratun- die meisten Landwirte auf fachliche Unterstüt-
gen sowie durch einen relativ eingeschränkten Wettbewerb im Einzelhandel zung und Beratung angewiesen sind, welche
für Dünger und Pestizide erklären. von den schweizerischen Düngemittel-Vertrei-
bern übernommen werden. Diese kostspieligen

S  chweizer Bauernhöfe wenden in der Regel 5


bis  10 Prozent der Betriebskosten für Dün-
ger und Pestizide auf, wie Daten von Agroscope
Dienstleistungen sind mitverantwortlich für die
höheren Preise.
Ein weiterer Kostenfaktor sind unterschiedli-
zeigen.1 Aus früheren Studien geht hervor, dass che Grenzwerte: Der maximal zulässige Anteil an
die Preise für landwirtschaftliche Vorleistungen Cadmium in mineralischem Phosphatdünger ist
in der Schweiz tendenziell höher sind als in an- in der Schweiz tiefer als in den Nachbarländern –
deren europäischen Ländern und dass der Markt was den Import von bestimmten Düngersorten
für Dünger und Pestizide wenig transparent ist. verteuert. Weiter können sich gewisse Marktteil-
Das Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) nehmer aufgrund der Pflicht zur Lagerhaltung von
hat das italienische Forschungs- und Beratungs- bestimmten Düngemitteln dazu gezwungen se-
büro Areté beauftragt, diese Preisunterschiede hen, diese selbst bei hohen Preisen zu kaufen.
zwischen der Schweiz und den Nachbarländern Eine Rolle spielt auch die vergleichsweise
Frankreich, Deutschland und Italien zu bezif- kleine Marktgrösse der Schweiz. Zudem sind die
fern, die Gründe für diese Abweichungen zu er- Bauernhöfe im Durchschnitt kleiner und weni-
mitteln und den Einfluss des Schweizer Marktes ger spezialisiert als in den Nachbarländern. Bei
sowie der Vertriebsstrukturen auf die hiesigen den kleinen Liefermengen von Düngemitteln
Dünger- und Pestizidpreise zu untersuchen.2 fallen die Vertriebskosten stärker ins Gewicht.
Die Studie stützt sich hauptsächlich auf quanti- Kommt hinzu: Schweizer Betriebe bevorzugen
tative Marktdaten, qualitative Daten aus Litera- generell Düngerlieferungen im Sack gegenüber
turrecherchen sowie auf Expertenbefragungen. Loselieferungen, was zu höheren Kosten für
1 Agroscope (2015). Verpackungsmaterial, Beschriftung und Ver-
Grundlagenbericht
2014. Marktkonzentration beim Dünger trieb der Düngemittel führt.
2 Gentile E., Gentile M.,
Loi A. et al. (2019). Fer-
Zusammengenommen ergeben sich erhebli-
tilizers and pesticides: Die vergleichende Analyse für fünf häufig ver- che Eintrittshürden für ausländische Lieferan-
Price differences bet-
ween Switzerland and wendete Düngemittelarten zeigt: Die Preise ten, was sich in der hohen Marktkonzentration
neighbouring count- sind in der Schweiz zwischen 16 und 45 Pro- im Einzelhandel für Dünger in der Schweiz wi-
ries, Studie im Auftrag
des Seco. zent höher als in den Nachbarländern. Im derspiegelt und den Konkurrenzdruck auf die

Die Volkswirtschaft  3 / 2019  13
LANDWIRTSCHAFT

etablierten Einzelhändler verringert. Entspre- in den Nachbarländern verglichen wird, sind


chend tief ist der Druck für die Einzelhändler, Insektizide durchschnittlich 68 Prozent teurer
potenzielle Ineffizienzen im Vertriebsprozess (siehe Tabelle). Bei den Herbiziden beträgt der
zu reduzieren. Kommt dann auch noch die gros- Unterschied 63 Prozent und bei den Fungiziden
se Marktmacht der Schweizer Einzelhändler 64 Prozent. Nimmt man Durchschnittspreise als
hinzu, sind die höheren Preise besiegelt. Vergleichswerte, steigert sich die Differenz bei
Insektiziden sogar auf 81 Prozent respektive auf
Pestizide in Deutschland deutlich 75 Prozent bei Herbiziden und auf 68 Prozent
bei Fungiziden. Die grössten Preisunterschiede
günstiger
finden sich im Vergleich zu Deutschland.
Um die Pestizidpreise zu messen, wurden 50 Bei den Pestiziden wurde eine Reihe von
verbreitet eingesetzte Markenprodukte mitei- Schlüsselfaktoren ermittelt, die Erklärungen für
nander verglichen. Diese können den Haupt- die Preisunterschiede liefern. Ein solcher Faktor
kategorien Herbizid, Fungizid und Insektizid sind die spezifischen Anforderungen im schwei-
zugeordnet werden. Nach der vorsichtigsten Be- zerischen Zulassungsverfahren. Zusätzlich ge-
rechnungsmethode, bei welcher der tiefste Preis forderte Studien und Tests zu den Auswirkun-
in der Schweiz mit dem jeweils höchsten Preis gen der Pestizide auf die Umweltbedingungen

Abweichungen der Schweizer Preise für ausgewählte Düngemittel

TERRE-NET (FRANKREICH), AMI (DEUTSCHLAND), BORSA MERCI MODENA


FENACO (SCHWEIZ), AGRIDEA REFLEX REPORT 2017 (FÜR NPK 15-15-15),
50 %

40

30 32%
29%
27%

(ITALIEN) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT


20
19%

10

0
Frankreich* Deutschland Italien Durchschnitt
  Ammoniumnitrat 27            Harnstoff            Diammoniumphosphat DAP 18-46            Ammoniumsulfat            NPK 15-15-15

* Im Fall von Frankreich sind die Abweichungen aufgrund der verfügbaren Preisdaten (diese gelten für Losekäufe von Importeuren/Grosshändlern) mög-
licherweise grösser.
Die untersuchten Düngerpreise sind in der Schweiz im Durchschnitt 32 Prozent höher als in Deutschland. Gegenüber Frank-
reich beträgt der Unterschied 29 Prozent und gegenüber Italien 19 Prozent. In Frankreich und Italien waren für bestimmte
Produkte keine Daten verfügbar.

Abweichungen der Schweizer Preise für bestimmte Pestizide


BERICHT AGRIDEA: REFLEX 2017, STÄHLER SUISSE, AGRILEADER, AGRILISA, MYAGRAR,
­ ONFAGRICOLTURA, FITOGARDEN, EXPERTENBEFRAGUNGEN / DIE VOLKS-

Kategorie Frankreich Deutschland Italien durchschnittliche


Abweichung
Herbizide +10% (5 Produkte) +105% (13 Produkte) +12% (5 Produkte) +63% (23 Produkte)

Fungizide +69% (2 Produkte) +63% (16 Produkte) +65% (9 Produkte) +64% (27 Produkte)

Insektizide +77% (1 Produkt) +107% (6 Produkte) +26% (6 Produkte) +68% (13 Produkte)


WIRTSCHAFT
AGRIPIÙ, C

Total +33% (8 Produkte) +86% (35 Produkte) +40% (20 Produkte) +64% (63 Produkte)

Der tiefste Preis in der Schweiz wurde mit dem jeweils höchsten Preis in den Nachbarländern verglichen.

14  Die Volkswirtschaft  3 / 2019


FOKUS

in der Schweiz erhöhen die Zulassungskosten führen sie dazu, dass Pestizidvertreiber bevor-
im Vergleich zur Europäischen Union. Diese zugt werden, die die benötigten Beratungsleis-
Tests, die vom Bundesamt für Landwirtschaft tungen direkt auf dem Bauernhof erbringen.
(BLW) verlangt werden, sind vor allem deshalb Überdies schränken die Anforderungen an die
notwendig, weil zwischen der Schweiz und der Landwirte für den Erhalt von Direktzahlungen
EU kein Abkommen zur gegenseitigen Anerken- die Möglichkeit ein, Generika zu importieren,
nung der Zulassung besteht. Angesichts der be- was den Konkurrenzdruck auf die nationalen
scheidenen Grösse des Schweizer Pestizidmark- Vertreiber schwächt.
tes können die Hersteller nicht mit grossen In Kombination mit dem Vertriebsnetz,
Absatzmengen rechnen. Die Ausgaben zur Ver- das aufgrund der zersplitterten Struktur des
marktung der Produkte holen sie deshalb über schweizerischen Agrarsektors und der zahlrei-
höhere Preise wieder rein. chen Bauernhöfe in abgelegenen Bergregionen
Darüber hinaus tragen auch die Auflagen bei fragmentiert ist, ist die Notwendigkeit kost-
den Direktzahlungen – eine der wichtigsten For- spieliger Beratungsleistungen ein wesentliches
men der Agrarunterstützung in der Schweiz  – Handelshemmnis. Wie bei den Düngemitteln
zur Erhöhung der Einzelhandelspreise für Pesti- verhilft das Zusammenspiel dieser Faktoren
zide bei. Viele Landwirte nehmen zur Erfüllung den etablierten Einzelhändlern zu einer gros-
der Auflagen professionelle Beratungen zur kor- sen Marktmacht und verringert den Druck auf
rekten Verwendung der Pestizide in Anspruch, die Marktteilnehmer, Ineffizienzen zu beseiti-
die sowohl von den Herstellern als auch von gen. Diese Situation lässt die bereits hohen Ver-
den Einzelhändlern erbracht werden. Um si- triebspreise weiter steigen und erhöht die Ein-
cher zu sein, die Auflagen zu erfüllen, scheinen zelhandelspreise für Pestizide in der Schweiz.
die Landwirte tendenziell auch Markenproduk- Unter dem Strich zahlen in der Schweiz
te mit hohem Mehrwert gegenüber Generika Landwirtschaftsbetriebe deutlich höhere Prei-
zu bevorzugen. Die Beratungskosten decken se für Dünger und Pestizide als in Frankreich,
die Anbieter über höhere Einzelhandelsprei- Deutschland und Italien. Gründe dafür sind die
se. Dank den Direktzahlungen können sich die regulatorischen Rahmenbedingungen, die wirt-
Landwirtschaftsbetriebe in der Schweiz aller- schaftlichen Besonderheiten der Versorgungs-
dings auch eher teure landwirtschaftliche Vor- ketten, die Struktur der Landwirtschaft und des
leistungen leisten als Betriebe in den Nachbar- Vertriebsnetzes für Dünger und Pestizide sowie
ländern. Markteintrittsbarrieren für ausländische An-
bieter.
Strenge Anforderungen
Mario Gentile
Ökonom, Senior Analyst, Areté, Bologna
Die relativ grosszügigen Direktzahlungen und
die strengen diesbezüglichen Anforderungen Alberico Loi
können somit den Kauf teurerer Markenpestizi- PhD in Agrarökonomie, Senior Analyst, Areté, Bologna

de und innovativer Produkte – die eine vollstän- Enrica Gentile


dige Rückverfolgbarkeit und bewährte Zuver- PhD in Agrarökonomie, Generaldirektorin, Areté,
Bologna
lässigkeit bieten sollen – begünstigen. Zudem

Die Volkswirtschaft  3 / 2019  15
LANDWIRTSCHAFT

Warum ist Tierfutter


in der Schweiz so teuer?
Schweizer Landwirte zahlen für Tierfutter deutlich mehr als ihre Berufskollegen in Deutsch-
land. Eine Studie hat nach den Gründen gesucht.  Mariana Cerca, Stefan Mann

Abstract    Ein typisches Futtermittel schlägt in der Schweiz mit etwa 60 analysiert, ob das Unternehmen monopolis-
Franken pro 100 Kilogramm zu Buche, während in unseren Nach­bar­ländern tische Renten abschöpft. 2 Eindeutige Indizien
für dieselbe Menge umgerechnet 35 Franken bezahlt werden müssen.
wurden bisher nicht gefunden.
Agroscope hat mittels Modellrechnungen, Datenanalysen und Experten-
gesprächen analysiert, wie diese Preisunterschiede erklärbar sind. Wie die
Untersuchung zeigt, treiben mehrere Faktoren die Preise nach oben: Es ist Wie wirkt sich ein Zollabbau aus?
ein Zusammenspiel zwischen dem vorhandenen Grenzschutz für Rohstof-
fe wie Gerste und Mais, mangelnden Skaleneffekten der Futtermühlen in Anhand des internationalen Simulationsmo-
der Schweiz aufgrund fehlender Einbettung in den Weltmarkt und allge- dells Capri wurde der Einfluss des Grenzschut-
mein hohen Produktionskosten. zes auf die Futtermittelpreise untersucht. Da-
bei zeigte sich: Während sich das Preisgefüge

S  chweizer Geflügelzüchter klagen über


hohe Futterkosten: «Bei uns machen die
Futterkosten die Hälfte der Produktionskosten
an einigen Stellen bei einem Wegfall der Zölle
verändern würde, bleiben die Auswirkungen in
der Summe begrenzt. Da Futtermittel wie Soja-
aus», sagt Hans Ulrich Wüthrich, Sekretär der schrot zollfrei in die Schweiz eingeführt wer-
Schweizerischen Geflügelproduzenten. Kein den dürfen und da auch der Zoll (einschliesslich
Wunder: Ein typisches Futtermittel schlägt in Garantiefondsbeiträgen) auf ein einheimisches
der Schweiz mit etwa 60 Franken pro 100 Ki- Futtergetreide wie Gerste und Mais nur 13 Fran-
logramm zu Buche, während in unseren Nach­ ken pro Dezitonne beträgt und damit deut-
bar­ländern dafür nur etwa umgerechnet 35 lich tiefer liegt als der Zoll auf Getreide für die
Franken bezahlt werden müssen. In der ge- menschliche Ernährung, sähe die Schweizer
samten Schweizer Landwirtschaft machen Landwirtschaft ohne den Grenzschutz auf Fut-
Futtermittel 39 Prozent der Vorleistungen aus. termittel nicht fundamental anders aus.
Zwar ist der Kostenanteil in Deutschland und Um die Tatsache, dass viele Produkte –
Österreich noch höher – allerdings hat dies etwa Weizen, Roggen und Reis – sowohl als
unter anderem mit einer unterschiedlichen Futter-   als auch als Nahrungsmittel verwen-
Struktur der Landwirtschaft zu tun. det werden, zu berücksichtigen, wurden zwei
Wie können die Preisdifferenzen zu unse- Szenarien erstellt. Im ersten Szenario waren
ren Nachbarländern erklärt werden? In einer diese Mischprodukte ebenfalls von Zöllen be-
Studie im Auftrag des Staatssekretariats für freit – im zweiten wurden die Zölle aufrecht-
Wirtschaft (Seco) haben wir diese Frage an- erhalten.
hand von Expertengesprä­ chen, Datenanaly- Das Modell zeigt, dass die Preise bei einem
sen und Modellrechnungen untersucht.1 Da Zollabbau in der Pflanzenproduktion stärker
Mischfutter durchschnittlich aus 15 Zutaten sinken als in der Tierproduktion. Beispielsweise
besteht, fällt die Analyse relativ komplex aus. würden die Weizenpreise in der Schweiz um 47
Ein wichtiger Akteur im Schweizer Futter- Prozent fallen; bei anderen Getreidearten betrü-
mittelmarkt ist die Genossenschaft Fenaco, ge der Rückgang zwischen 15 und 30 Prozent. Die
die an einigen Punkten der Wertschöpfungs- Fleischpreise wiederum sänken um 5 bis 8 Pro-
1 Cerca, M. et al. (2019).
kette einen Marktanteil von über 50 Prozent zent. Hingegen bewegten sich die Milchpreise
2 BAK Basel (2014). besitzt. In bisherigen Studien wurde deshalb kaum nach unten.

16  Die Volkswirtschaft  3 / 2019


FOKUS

Bei einem Zollabbau


würde in der Schweiz
weniger Mais angebaut.
KEYSTONE
LANDWIRTSCHAFT

Was zeigt das Modell bezüglich der Pro- das zwischen 10 und 20 Prozent der Rohstof-
duktionsstruktur? Am stärksten betroffen von fe ausmacht, besonders deutlich: Indem in
einem Zollabbau wäre die Körnermaisproduk- der Schweiz ausschliesslich gentechnikfreies
tion: Die inländische Produktion ginge hier Soja eingeführt und verfüttert wird, entstehen
um ein Viertel zurück. Bei den anderen Getrei- Mehrkosten für die Volkswirtschaft in Höhe
desorten wäre ein Anbaurückgang von jeweils von 15 bis 50 Millionen Franken pro Jahr.3 Hin-
unter 10 Prozent zu verzeichnen. Die frei wer- zu kommt, dass Sojasorten mit besonders ho-
dende Fläche würde vermutlich vor allem mit hem Proteingehalt eingesetzt werden und auch
Ölsaaten wie Raps bebaut werden. Aufseiten der Anteil zertifizierten Sojas (mit dem Label
der Tierproduktion sind die Effekte durch das «verantwortungsbewusst produziert») bei 96
preisgünstigere Futter deutlich geringer. Die Prozent liegt. Bezüglich der Qualitäten leisten
Fleischproduktion in der Schweiz würde sich sich die Marktakteure also einen Luxus, den es
durch das kostengünstigere Futterangebot weltweit in kaum einem anderen Land gibt.
um 1 bis 2 Prozent ausdehnen; im Milchsektor Die Unterschiede in den Rohstoffkosten zwi-
sind die Wachstumseffekte sogar vernachläs- schen der Schweiz und der EU, die der Grenz-
sigbar. Insgesamt sind die Auswirkungen eines schutz ermöglicht, sind nur eine Seite der Me-
Zollabbaus auf die Produktionsstruktur somit daille. So zeigt ein Vergleich zwischen den
relativ bescheiden. Futtermittelkosten in der Schweiz und in
Deutschland, dass etwa die Hälfte der Preis-
Verzicht auf Gentechnik differenz bei den Futtermühlen und -händlern
verursacht wird (siehe Abbildung).
Neben dem Aussenschutz spielen bei den Mittels Datenanalysen und Expertenge-
Schweizer Futtermittelpreisen auch Quali- sprächen wurden die Margen von Mühlen und
3 Mann, S. (2013). tätsfaktoren eine Rolle. Das wird bei Soja, Händlern bei Gerste, Weizen und Sojaschrot
sowie bei Mischfuttermittel unter die Lupe
genommen. Dabei schälten sich zwei Kern-
Mischfutter in Deutschland und in der Schweiz faktoren für die Kostenunterschiede auf Ver-
(Franken/100 Kilogramm) arbeitungsstufe heraus: Erstens ist das Kos-
tenniveau in der Schweiz durchgehend höher
Zolltarif und als im umliegenden Ausland. Wenn vom
Garantiefonds-
beiträge Chauffeur bis zum Berater alle Angestellten
10
der Mühle deutlich höhere Löhne beziehen als
etwa ihre deutschen Kollegen, muss das na-
Bruttomarge türlich auch in höhere Vertriebspreise über-
Futtermühle
14–20
setzt werden. Zweitens spielen Skaleneffekte
eine wichtige Rolle. Während 2017 in Alabama
eine Futtermühle eröffnet wurde, die 25 000
Tonnen pro Woche produziert, zählt in der
Bruttomarge
Futtermühle Schweiz schon zu den Grossen, wer 25 000
11–15
Tonnen pro Jahr erzeugt. Diese kleinbetriebli-
CERCA ET AL. (2018) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

Rohstoff-
kosten che Struktur führt zu einem hohen Fixkosten-
30–40 niveau, das sich ebenfalls bei den Preisen be-
Rohstoff- merkbar macht.
kosten
20–24 Die Grössennachteile hängen auch mit
dem Grenzschutz zusammen. So würden die
Futtermittelproduzenten anders projektie-
Einkaufspreis Deutschland Einkaufspreis Schweiz ren, wenn sie in europäischen statt in schwei-
≈ 35 ≈ 60
zerischen Dimensionen denken würden. Al-
Die Mehrwertsteuer ist nicht dargestellt. In Deutsch- lerdings ist offen, in welchem Ausmass sich
land ist diese umgerechnet 2,5 Franken höher. Schweizer Verarbeiter gegen globale Player

18  Die Volkswirtschaft  3 / 2019


FOKUS

wie die US-Konzerne Cargill und Bunge durch- menten weiter.4 Insofern ist es fraglich, ob der
setzen könnten. Klar ist: Die Preise würden Konsument überhaupt bemerken würde, wenn
in jedem Fall aufgrund von Skaleneffekten in Schweizer Landwirte ihre Futtermittel zu Welt-
den Futtermühlen sowie wegen des allgemein marktpreisen einkaufen könnten. 4 Hillen (2018).
niedrigeren Preisniveaus der Rohstoffe sinken.
Bleibt die Frage, ob Fenaco die Preise
künstlich hoch hält: In unseren Untersuchun-
gen ergaben sich keine Hinweise auf eine Aus-
nutzung der Marktkonzentration. Auch die
Schweizer Futtermittelhersteller profitieren
nicht direkt vom Grenzschutz, da fertige Fut-
termittel nicht höher verzollt werden als ihre
einzelnen Bestandteile. Mariana Cerca Stefan Mann
Praktikantin, Agroscope, Dr. rer. pol., Dr. sc. agr.
Tänikon ­habil., Forschungs­
Konsument merkt wenig gruppenleiter, Agroscope,
Tänikon

Insgesamt zeigen die Modellberechnungen: Ein


Zollabbau auf Futtermittel würde die Tierpro- Literatur
Bakbasel (2014). Landwirtschaft – Beschaffungsseite. Vorleistungs-
duktion stärken und die Pflanzenproduktion strukturen und Kosten der Vorleistungen, Basel. Studie im Auftrag des
schwächen. Allerdings dürften die Auswirkun- Bundesamtes für Landwirtschaft.
Cerca, M., Mann, S., Kohler, A., Wunderlich, A., Logatcheva, K., van
gen auf die Kaufkraft der Konsumenten gering Galen, M., Helming, J., van Berkum, S., Rau, M. L. und Baltussen, W.
bleiben. Erstens machen die Rohstoffkosten (2019). Concentrate Animal Feed as an Input Good in Swiss Agricul-
tural Production, Wageningen Economic Research und Agroscope,
des Fleischpreises am Konsumentenfranken ­Studie im Auftrag des Seco.
Hillen, J. (2018). Wer gibt den Ton an? Ergebnisse zur Preistransmis-
nur etwa ein Drittel aus. Zweitens gibt der De- sion. Vortrag auf der Agrarökonomie-Tagung Agroscope am 2. Okto-
tailhandel Preisänderungen bei den Rohstoff- ber 2018.
Mann, S. (2013). Gentechnik und Wettbewerbsfähigkeit unter Schweizer
kosten meist nicht unmittelbar an den Konsu- Bedingungen.
SPINAS CIVIL VOICES

Drückt die
Schulbank.
Wurde von
Wurde von Sorgen erdrückt.
Not erdrückt.

Schulbildung für Buben und Mädchen, gut ausgebildete Lehrerinnen


Für echte Veränderung
und Lehrer und moderne Berufsbildungsprogramme. So verändern wir
Leben von Menschen – und zwar grundlegend. helvetas.ch/mithelfen
LANDWIRTSCHAFT

Brot, Joghurt und Schinken:


Der Mehrpreis steckt im Detailhandel
Produkte wie Brot, Joghurt und Rohschinken kosten in der Schweiz mehr als in Deutsch-
land, Frankreich und Italien. Kosten­treibend wirken in erster Linie die Verarbeitung
und der Detailhandel, wie eine A
­ nalyse der Wertschöpfungsketten zeigt.  Stefan Mann,
Katja Logatcheva, Michiel van Galen, Marie-Louise Rau

Abstract    Eine Studie im Auftrag des Staatssekretariats für Wirtschaft genannt. So können viele Produkte – wie bei-
(Seco) hat die Wertschöpfungsketten für Weissbrot, Naturjoghurt und spielsweise Weizen – nur innerhalb von be-
Rohschinken jeweils mit einem Nachbarland verglichen. Im Supermarkt schränkten Zollkontingenten günstig in die
kostet Weissbrot in der Schweiz doppelt so viel wie in Deutschland; der Schweiz eingeführt werden.
Mehrpreis bei Joghurt gegenüber Frankreich sowie beim Rohschinken
Handel erfolgt an unterschiedlichen Stel-
gegenüber Italien beträgt jeweils 20 Prozent. Die Preisunterschiede in
den Produktbeispielen sind jeweils durch verschiedene Faktoren – wie
len der Wertschöpfungskette: Bei Weissbrot
die Agrar- und Handelspolitik, die Lohnkosten, die Struktur des jeweili- stammt beispielsweise rund die Hälfte des
gen Sektors und dessen Wertschöpfungskette sowie Betriebsgrösse und Getreides aus dem Ausland. Darüber hinaus
Marktkonzentration – zu erklären. Zusätzlich zu höheren Kosten in der Pri- werden etwa 2 Prozent des Mehls und 5 Pro-
märproduktion in der Schweiz kann für alle drei Wertschöpfungsketten zent des Brotes importiert – Tendenz steigend.
gezeigt werden, dass ein Grossteil der Mehrkosten auf den Stufen der Ver- Sprach früher die Verderblichkeit gegen Han-
arbeitung und im Detailhandel anfällt. del mit frischem Brot, haben moderne Lebens-
mitteltechnologien inzwischen auch Brot zu

K  ein anderes Land in Europa hat so hohe


Lebensmittelpreise wie die Schweiz. Laut
der Statistikbehörde Eurostat liegen sie um
einer handelbaren Ware gemacht. Somit sind
Preise und Kosten aller Stufen der Wertschöp-
fungskette miteinander zu vergleichen. Sind es
73 Prozent über dem EU-Durchschnitt. Bei al- also die hohen Produktionskosten der Lebens-
len anderen Warengruppen ist der Preisunter- mittel, die die hohen Preise in der Schweiz ver-
schied geringer. Während Haushaltsgeräte ursachen?
noch um etwa 20 Prozent teurer sind als in der
EU, sind Möbel und Unterhaltungselektronik Weissbrot ist doppelt so teuer
sogar etwas günstiger.
Im Auftrag des Staatssekretariats für Wirt- Im Supermarkt kostet ein Kilogramm Weiss-
schaft (Seco) haben wir die Lebensmittelprei- brot in der Schweiz mit durchschnittlich
se entlang der Wertschöpfungsketten von 6 Franken doppelt so viel wie in Deutschland.
Weissbrot, Naturjoghurt und Rohschinken Ein Blick auf die Wertschöpfungskette zeigt,
untersucht.1 Diese drei Lebensmittel stehen dass die landwirtschaftliche Produktion bei
exemplarisch für je ein Getreide-, Milch- und den Mehrkosten eine untergeordnete Rolle
Fleischprodukt. In der Studie analysierten wir spielt (siehe Abbildung 1). So wäre Brot selbst
die Produktions- und Handelsdaten, den Preis, dann deutlich teurer als in Deutschland, wenn
die Kosten sowie den Ertrag. Dazu verglichen die Schweizer Landwirte den Mühlen ihr Ge-
wir, je nach Lebensmittel, die Situation in der treide schenken würden – derzeit bekommen
Schweiz mit Deutschland, Frankreich und Ita- sie pro Kilogramm Brot 41 Rappen. Stattdessen
lien. Zusätzlich befragten wir Sektorexper- sind die Mehrkosten auf den Stufen Bäckerei-
1 Logatcheva (2019); Na- ten und Marktakteure in diesen Ländern. Als en und Detailhandel (Supermärkte) zu finden.
turjoghurt mit einem
Milchfettgehalt von 3
wichtigste Ursache für die Preisunterschiede Erstens liegen die Lohnkosten in der Schweiz
bis 3,5 Prozent. werden oft Einfuhrzölle auf Agrarprodukte deutlich höher als in Deutschland, was sich fast

20  Die Volkswirtschaft  3 / 2019


FOKUS

proportional auf die Arbeitskosten der Bäcker Abb. 1: Mehrkosten von einem Kilo Weissbrot entlang der Schweizer
und Detailhändler niederschlägt. Zweitens Wertschöpfungskette im Vergleich zu Deutschland
sind die Infrastrukturkosten, die unter ande-
175    In Rappen
rem sowohl Kosten für Gebäude als auch für
Marketing umfassen, wesentlich höher. Die-

NUNGEN WAGENINGEN ECONOMIC RESEARCH / DIE VOLKSWIRTSCHAFT


EXPERTENINFORMATION/INTERVIEWS UND EUROSTAT-DATEN, BERECH-
150
se Infrastrukturkosten sind indirekt zum Teil
125
wiederum dem höheren Lohnkostenniveau ge-
schuldet. Schliesslich ist die Gewinnmarge im 100

Schweizer Detailhandel mit 6 Prozent deut- 75


lich höher als im nördlichen Nachbarland, wo
50
der harte Wettbewerb auf Detailhandelsstufe
kaum Margen zulässt. 25

0
Joghurt: Vergleich mit Frankreich Landwirtschaft Mühle Bäckerei Detailhandel

Beim Naturjoghurt untersuchten wir die Kos-


ten beziehungsweise den Preisunterschied Abb. 2: Mehrkosten von einem Kilo Joghurt entlang der Schweizer
zum Referenzland Frankreich. Schlägt das Ki- Wertschöpfungskette im Vergleich zu Frankreich
logramm Naturjoghurt in Frankreich mit um- 40    In Rappen

NUNGEN VON WAGENINGEN ECONOMIC RESEARCH / DIE VOLKSWIRTSCHAFT


EXPERTENINFORMATION/INTERVIEWS, BLW UND EUROSTAT-DATEN, BERECH-
gerechnet 1.84 Franken zu Buche, muss in der
Schweiz im Durchschnitt 2.22 Franken be- 30

zahlt werden. Der Unterschied beträgt somit


20
rund 40 Rappen.
Wie beim Brot beginnen die höheren Kos- 10
ten in der Wertschöpfungskette bei der Pri-
märproduktion. So kostet die Produktion 0

eines Liters Milch in der Schweiz zwischen 60


–10
und 70 Rappen – das sind umgerechnet rund
20 Rappen mehr als in Frankreich. Kostentrei- –20
bend sind kleinere und pro Stallplatz teurere Landwirtschaft Molkerei Detailhandel
Milchviehställe. Dagegen halten sich die Fut-
terkosten pro Liter Milch in beiden Ländern
die Waage. Denn während die Kraftfutterkos- Abb. 3: Mehrkosten von einem Kilo Rohschinken entlang der Schweizer
ten pro Tonne in der Schweiz zwar deutlich Wertschöpfungskette im Vergleich zu Italien
höher sind, ist der Anteil von im Vergleich zu
10    In Franken
Kraftfutter günstigerem Gras, Heu und Silage
EXPERTENINFORMATION/INTERVIEWS UND EUROSTAT-DATEN, BERECHNUN-

in der Futterration von Schweizer Milchkühen


GEN WAGENINGEN ECONOMIC RESEARCH / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

7,5
ebenfalls deutlich höher. Allerdings spielt es
für die durchschnittlich höheren Kosten in der
5
Schweiz auch eine Rolle, dass der Anteil von
kostenintensiver produzierter Bio-Milch mit 7
2,5
Prozent über dem französischen Anteil von 2
Prozent liegt und Verbraucher in der Schweiz 0
somit Bio-Milch und deren ökologische Quali-
tät tendenziell bevorzugen. –2,5
Auf der nächsten Stufe der Wertschöp- Landwirtschaft Verarbeitung Detailhandel
fungskette – bei den Molkereien – stechen die
Grössenunterschiede ins Auge: Während Emmi Bei allen Abbildungen Eurostat-Daten für 2013–2015, ohne Mehrwertsteuer. Umrech-
als grösster Milchverarbeiter der Schweiz jähr- nung in Franken basierend auf durchschnittlichen jährlichen Eurostat-Wechselkursen.
lich 3,4 Milliarden Franken ­u msetzt, sind es Für Details siehe Studie.

Die Volkswirtschaft  3 / 2019  21
LANDWIRTSCHAFT

beim grössten französischen Milchverarbei- und umgekehrt wird ein Viertel der in Frank-
ter Danone 28 Milliarden Franken. 2 Der Grös- reich abgesetzten Joghurtmenge importiert.
sennachteil übersetzt sich in der Schweiz aber Im Gegensatz dazu wird in der Schweiz weni-
keinesfalls in höhere Verarbeitungskosten. Im ger als 1 Prozent der produzierten Joghurtmen-
Gegenteil: Die meist kleinbetrieblichen Milch- ge exportiert beziehungsweise importiert. Die
verarbeiter scheinen einen gewissen kompa- Hauptgründe sind die hohen Preise beziehungs-
rativen Vorteil zu haben (siehe Abbildung 2). weise die limitierten Zollkontingente. Vielleicht
Zwar liegen die Arbeitskosten bei der Milch- beeinflusst auch die resultierende Bandbreite an
verarbeitung über denen in Frankreich, was Produkten den unterschiedlichen Konsum: Laut
aber durch vergleichsweise niedrigere Infra- Eurostat isst ein Durchschnittsfranzose jähr-
struktur- bzw. Allgemeinkosten kompensiert lich 28 Kilogramm Joghurt, ein Durchschnitts-
wird. Beim Joghurt dürften diese Kosten in der schweizer 17 Kilogramm.
Schweiz vor allem durch die vertikale Integ-
ration und Marktkonzentration in der Wert- Komplexe Rohschinken
schöpfungskette niedriger sein als in Frank-
reich. Zum Beispiel sind die Kosten bei der Von den drei in der Studie betrachteten Wert-
Milchverarbeitung in der Schweiz niedriger schöpfungsketten ist diejenige des Rohschin-
als in Frankreich, weil dort auf dieser Wert- kens wohl die komplexeste. Schon die Aufzucht
schöpfungsstufe Marketing- und Kommuni- der Tiere findet gewöhnlich auf unterschiedli-
kationskosten anfallen. In der Schweiz sind chen Betrieben (Ferkelproduzenten und Mast-
diese Kosten vor allem im integrierten Detail- betriebe) statt. Auch die Verarbeitung des Roh-
handel zu finden. Des Weiteren werden auf der schinkens wird institutionell und räumlich oft
Stufe Detailhandel in der Schweiz höhere Mar- von der Schlachtung der Tiere getrennt. Die
gen erzielt, sodass hier im Vergleich zu den an- Verpackung des Endproduktes des Rohschin-
deren Stufen in der Wertschöpfungskette die kens zum Verkauf schliesslich wird teilweise
grössten Mehrkosten zu verzeichnen sind. von Herstellungsbetrieben (Lufttrocknung),
Weiter macht die Analyse deutlich, dass teilweise vom Detailhandel übernommen.
eine unterschiedliche Kaufkraftstruktur auch Beim Rohschinken gilt zunächst zu beach-
zu unterschiedlichen Segmentierungsstra- ten, dass der Kilopreis wesentlich höher ist
tegien im Markt von Joghurt führt. Teilt man als beim Brot und beim Joghurt. Der Aufpreis
den Joghurtmarkt in fünf Qualitätssegmen- von 10 Franken, den die Schweizer Konsumen-
te auf, so finden im französischen Markt 43 ten für ein Kilogramm Rohschinken bezahlen,
Prozent des Absatzes im niedrigsten Segment ist deshalb in Relation zu setzen zu den um-
statt, während es in der Schweiz nur 25 Pro- gerechnet 55 Franken, die das Kilogramm Par-
zent sind. Umgekehrt werden in der Schweiz maschinken in Italien kostet. Laut Studie ist
12 Prozent im obersten der fünf Segmente ab- dieser Preisunterschied durch verschiedene
gesetzt – in Frankreich sind es nur 3 Prozent. Faktoren zu erklären. Auf der Stufe der land-
Ein weiterer Unterschied ist die Dominanz wirtschaftlichen Produktion ist beispielswei-
von Handelsmarken der Detailhändler in der se ein grosser Unterschied bei der Bestands-
Schweiz, die weit in die Milchverarbeitung grösse auszumachen. Während in der Schweiz
und somit vertikal in die Wertschöpfungsket- der gesetzlich zugelassene Höchstbestand von
te integriert sind, während in Frankreich Her- 1500 Masttieren nur selten ausgereizt wird,
stellermarken, die sich im Wettbewerb um Re- halten in Italien zahlreiche Betriebe zwi-
galplätze im Supermarkt behaupten müssen, schen 5000 und 10 000 Tiere. Gleichzeitig ist
eine deutlich grössere Rolle spielen. die Schweinehaltung in der Schweiz sowie im
Im Vergleich des Joghurtmarktes zwischen Vergleichsland Italien, und auch in anderen
der Schweiz und Frankreich wird die Auswir- Ländern, räumlich konzentriert. Jedes vier-
2 Umgerechnet mittels kung des EU-Binnenmarktes deutlich: Zwei Drit- te Schweizer Schwein lebt im Kanton Luzern,
Eurostat-Euro-Fran-
ken-Wechselkurs für
tel der französischen Joghurtproduktion wer- und 85 Prozent der italienischen Schweine
das Jahr 2017 = 1,1117. den in andere EU-Mitgliedsländer exportiert, werden in den Regionen Lombardei, Piemont

22  Die Volkswirtschaft  3 / 2019


FOKUS

und Emilia-Romagna gehalten, wo der Weg zur höher als in der Schweiz. Laut dem befragten
Verarbeitung zu Parmaschinken nicht weit ist. Experten entstehen in Italien im Supermarkt
In beiden Ländern geht die Schweineproduk- vergleichsweise hohe Kosten durch den Abfall
tion in der Tendenz zurück, da die Nachfrage von verpackter Ware, die nicht über das Ver-
nach Schweinefleisch sinkt. fallsdatum hinaus verkauft werden darf. In Ita-
Die Marktkonzentration in der Verarbei- lien geht Rohschinken meist als Frischprodukt
tung ist in der Schweiz, wo sich die beiden in kleineren Geschäften über die Theke und
Grossverteiler den Heimmarkt aufteilen, grös- nicht als verpacktes Produkt im Supermarkt,
ser als in Italien. Dagegen gibt es 138 Schlacht- was zu den höheren Kosten des Detailhandels
häuser allein in der Region Parma mit einer in Italien im Vergleich zur Schweiz beiträgt.
Lizenz für den entsprechenden Rohschin- In der Schweiz haben Migros und Coop im
ken. Auf der Verarbeitungsstufe sind in der Detailhandel einen Marktanteil von über 80
Schweiz vor allem die höheren Lohnkosten Prozent. Demgegenüber gibt es in Italien zahl-
preistreibend (siehe Abbildung 3). reiche unabhängige kleine Detailhändler.
Im Gegensatz zu Brot und Joghurt sind die Gemessen am Umsatz pro Laden sind
Kosten in der Schweiz auf der Stufe des Detail- Brot wäre in der Supermärkte in Italien allgemein kleiner und
handels insgesamt geringer als in Italien. Wäh- Schweiz selbst dann damit auch die erzielten Skalenerträge. Ver-
rend die Arbeitskosten in der Schweiz höher teurer als in Deutsch- gleicht man die Schweiz jedoch mit Deutsch-
land, wenn die Bau-
sind, sind die Kosten für den Verkauf verpack- ern den Mühlen das
land, dann sind die Grössenunterschiede ge-
ten Rohschinkens im Supermarkt in Italien Getreide schenkten. ringer. In Frankreich, wo Hyper-Marchés den
Swissmill in Zürich.

KEYSTONE

Die Volkswirtschaft  3 / 2019  23
LANDWIRTSCHAFT

Markt prägen, ist der Umsatz pro Laden grös- einem im europäischen Vergleich hohen Kon-
ser als in der Schweiz. zentrationsgrad beeinflusst. Beim Rohschinken
und beim Brot im Supermarkt können die Im-
Marktkonzentration wirkt portzölle, gemessen in Franken pro Kilogramm,
den ermittelten Preisunterschied nicht vollstän-
preistreibend
dig erklären. Hier spielen auch andere Fakto-
Insgesamt lässt sich sagen: Obwohl die Schwei- ren, vor allem die Präferenz der Schweizer Ver-
zer Agrarpolitik im Verbund mit einer kleinbe- braucher für heimische Produkte aufgrund von
trieblichen Struktur Mehrkosten verursacht, Qualität und Frische und deren Zahlungsbereit-
erklären diese nur einen Teil der höheren Preise schaft, eine Rolle. Dadurch reduzieren sich die
in der Schweiz. Viel stärker ins Gewicht fallen Importe in die Schweiz, selbst wenn die auslän-
die Verarbeitung und der Detailhandel. Beim dischen Produkte billiger sind.
Brot und beim Joghurt treiben die Marktkon-
zentration im Detailhandel durch Migros und
Coop sowie das Vordringen der Detailhänd- Stefan Mann
Dr. rer. pol., Dr. sc. agr. habil., Forschungsgruppenleiter,
ler in die Verarbeitungsstufe die Preise in die
Agroscope, Tänikon
Höhe. Des Weiteren tragen die höheren Lohn-
kosten massgeblich zum Preisunterschied von Katja Logatcheva
Wissenschaftliche Mitarbeiterin, Wageningen University
Lebensmitteln bei. Über die Studienergebnis- and Research (WUR), Wageningen Economic Research,
se hinausgehend, lässt sich kritisch festhalten, Den Haag
dass die höheren Löhne und Preise auch auf Michiel van Galen
die starke Bewertung des Frankens hinweisen: Wissenschaftlicher Mitarbeiter, Wageningen University
Solange die Kaufkraft hoch bleibt und die Zu- and Research (WUR), Wageningen Economic Research,
Den Haag
flucht ausländischer Anleger in den Franken
anhält, werden auch Weissbrot, Joghurt und Marie-Louise Rau
Dr. sc. agr. Wissenschaftliche Mitarbeiterin, Wageningen
Rohschinken in der Schweiz mehr kosten als University and Research (WUR), Wageningen Economic
anderswo. Research, Den Haag
In der Schweiz schützen Handelspolitik-
massnahmen die Produktion und den heimi- Literatur
schen Markt. Somit werden die Preise bei Brot, Logatcheva, Katja, Michiel van Galen, Bas Janssens, Marie-Luise Rau,
Willy Baltussen, Siemen van Berkum, Stefan Mann, Ali Ferjani, Ma-
Joghurt und Rohschinken – sowie bei den unter- riana Cerca (2019). Factors Driving Up Prices Along the Food V
­ alue
suchten Zwischenprodukten – künstlich hoch Chain in Switzerland – Case Studies on Bread, Yoghurt, and Cured
Ham, Wageningen Economic Research und Agroscope, Studie im
gehalten, und die Marktstruktur wird hin zu Auftrag des Seco.

24  Die Volkswirtschaft  3 / 2019


FOKUS

Spielt der Wettbewerb


im Schweizer Food-Markt?
Lebensmittel sind in der Schweiz deutlich teurer als in den umliegenden Ländern. Eine
Studie der Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften (ZHAW) und von BAK
Economics hat die Wettbewerbsintensität auf dem Schweizer Binnenmarkt unter-
sucht.  Raushan Bokusheva, Aaron Grau, Silvan Fischer, Michael Grass

Abstract  Der Einkaufstourismus im nahen Ausland boomt. Beliebt sind Anhand der absoluten Werte lässt sich
vor allem Nahrungs- und Genussmittel, die in der Schweiz deutlich teu- das Ausmass des Preisunterschiedes bei Nah-
rer sind. Vor diesem Hintergrund stellt sich in der Agrarpolitik auch die rungs- und Genussmitteln allerdings nur be-
Frage, ob die preisliche Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Agrar- dingt einordnen. Für einen illustrativen Ver-
märkte verbessert werden kann. Eine Studie der Zürcher Hochschule
gleich sind deshalb Preisniveauvergleiche mit
für Angewandte Wissenschaften (ZHAW) und von BAK Economics hat
diese Zusammenhänge im Auftrag des Staatssekretariats für Wirtschaft anderen Konsumkörben nützlich. So gibt es
(Seco) untersucht. Die Ergebnisse der Studie für Frischfleischproduk- auch bei den Dienstleistungen, die in der Regel
te – welche die grössten Preisdifferenzen zum benachbarten Ausland schlecht handelbar sind, enorme Preisunter-
aufweisen – zeigen, dass das Ausmass der Marktmacht je nach Fleisch- schiede im Vergleich zu den N­ achbarländern:
sorte variiert. Während für die Rind- und Kalbfleischmärkte nur gerin-
ge Abweichungen vom vollkommenen Wettbewerb festgestellt wurden,
deuten die Modellschätzungen für den Schweinefleischmarkt auf eine Abb. 1: Schweizer Preisniveau im Vergleich zu
2-Käufer-­Marktstruktur hin. den Nachbarländern (2015)

D  ie Schweiz ist eine Hochpreisinsel. Im Jahr


2015 zahlte der Verbraucher für einen
identisch gewichteten Warenkorb an Nah-
+85% Fleisch
rungs- und Genussmitteln im Durchschnitt
45 Prozent mehr als in den Nachbarländern
Deutschland, Frankreich, Italien und Öster-
+72% Durchschnitt aller Dienstleistungen
reich.1 Die Spannweite reicht von einem um 41
Prozent höheren Preisniveau als in Österreich
bis hin zu einem um 54 Prozent höheren Preis-
niveau als in Deutschland. Als Folge findet in
allen grenznahen Gebieten ein ausgepräg-
+50% Preisniveau privater Konsum Schweiz
ter Einkaufstourismus statt. Das Marktfor-
schungsinstitut GFK schätzt, dass die gezielten +45% Durchschnitt aller Nahrungs- und Genussmittel

Einkäufe im Ausland im Jahr 2015 etwa 5 Mil-


liarden Franken betrugen.
Besonders ausgeprägt sind die Preisdiffe-
EUROSTAT / BAK ECONOMICS / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

+29% Durchschnitt aller Güter


renzen bei Fleischprodukten. Hier liegt das
+23% Alkoholfreie Getränke
Preisniveau in der Schweiz um 85 Prozent über
dem Durchschnitt der Nachbarländer (siehe
Abbildung 1). Am geringsten ist die Differenz
1 Berechnet als arithme-
tisches Mittel der vier bei alkoholfreien Getränken, welche in der
Nachbarländer und auf
Basis von Schweizer
Schweiz 23 Prozent teurer sind als in den Nach-
Preisniveau der Nachbarländer
Konsumgewichten. barländern.

Die Volkswirtschaft  3 / 2019  25
LANDWIRTSCHAFT

Im Jahr 2015 war ein anhand des Schweizer Wertschöpfung mehrheitlich


Konsums definierter Dienstleistungskorb im im Inland
Durchschnitt 72  Prozent teurer. Demgegen-
über ist der Preisunterschied beim Güter- Die Input-Output-Analyse zeigt: Von der gesam-
korb – dem grundsätzlich handelbaren Teil ten Food-Wertschöpfung, welche mit den Kon-
des privaten Konsums –­ wesentlich geringer. sumausgaben der Inländer ausgelöst wird, er-
Hier lag das Preisniveau 2015 in der Schweiz wirtschafteten Schweizer Unternehmen im Jahr
im Durchschnitt 29 Prozent höher als in den 2014 etwa 58 Prozent: Auf Handel und Trans-
Nachbarländern. portwesen entfallen 29 Prozent, auf die Nah-
Worin liegen die Preisunterschiede bei den rungs- und Genussmittelindustrie 13 Prozent
Lebensmitteln begründet? In zwei Fallstu- sowie auf die Landwirtschaft 7 Prozent (siehe
dien haben die Zürcher Hochschule für Ange- Abbildung 2). Die restlichen Schweizer Bran-
wandte Wissenschaften (ZHAW) und BAK Eco- chen vereinen einen Wertschöpfungsanteil von
nomics im Auftrag des Staatssekretariats für 9 Prozent auf sich. Dabei handelt es sich um vor-
Wirtschaft (Seco) die Wertschöpfungsketten gelagerte Prozesse wie beispielsweise die Her-
und die Wettbewerbsintensität in den Frisch- stellung von Verpackungsmaterial. Die verblei-
fleisch- und Milchmärkten untersucht.2 Dazu benden 42 Prozent erfolgten im Ausland, wobei
wurden die Funktionsweise und Handelsprak- es sich bei den Importen in erster Linie um Fer-
tiken von Schweizer Agrarmärkten hinsicht- tigerzeugnisse und um Vorleistungen handelt.
lich Marktkonzentrationen und -asymmetrien Der Anteil der inländischen Wertschöpfung
sowie mögliche Zusammenhänge zwischen der am Gesamtaufkommen in der Schweiz fällt
Beim Schweinefleisch
Marktstruktur und den Konsumentenpreisen insgesamt ähnlich hoch aus wie in den Nach-
dominieren zwei empirisch analysiert. barländern. Beim genauen Hinschauen zeigen
­Anbieter den Markt.

KEYSTONE

26  Die Volkswirtschaft  3 / 2019


FOKUS

sich jedoch Unterschiede. So haben Handel und situation kann auf Basis der aggregierten Ana-
Transport sowie die verarbeitende Nahrungs- lyse also nicht gestützt werden. Die im Rahmen
mittelindustrie in der Schweiz deutlich höhe- des Projekts durchgeführten Fallstudien deuten
re Anteile an der inländischen Wertschöpfung jedoch darauf hin, dass die Marktkonstellatio-
als in den Nachbarländern. Bezüglich der Wert- nen innerhalb des Food-Sektors unterschiedlich
schöpfung, die bei der Produktion durch den zu bewerten sind.
Agrarsektor entsteht, zeigt sich ausserdem, dass
die Verteilung in Frankreich und Italien deutlich Fallstudie Fleischmarkt
stärker zugunsten der Landwirtschaft ausfällt
als in der Schweiz. Die Verteilung der mit der inländischen Produk-
Angesichts eines in den vergangenen Jahren tion verbundenen Wertschöpfung zwischen der
gestiegenen Wertschöpfungsanteils des Han- Landwirtschaft und der verarbeitenden Nah-
dels- und Transportsektors stellt sich die Frage, rungsmittelindustrie sowie dem Handel wird
ob in der Schweiz die Gewinnmargen ausgewei- von der Marktmacht der verschiedenen Akteure
tet wurden. In intertemporalen Analysen der entlang der Wertschöpfungskette mitbestimmt.
Mengen- und Preisentwicklungen im Handels- Dieser Aspekt wurde anhand einer Fallstudie3
sektor finden sich insgesamt keine Anzeichen zum Fleischmarkt näher untersucht. Geschätzt
dafür. Vielmehr ist die Ausweitung des Wert- wurde die Marktmacht von Unternehmen des
schöpfungsanteils in den vergangenen Jahren nachgelagerten Bereichs – das sind Schlachthö-
auf eine Zunahme der effektiven, real geleiste- fe und Fleischverarbeitungsunternehmen, die
ten Dienstleistung (Beschaffung, Transport, Be- Frischfleisch an die Gastronomie und andere
wirtschaftung und Verteilung) zurückzuführen. Unternehmen der Ausserhausverpflegung ver-
Die Hypothese einer Veränderung der Margen- markten, sowie Detailhändler mit vertikal integ-
rierten Schlachtbetrieben und eigenem Vertrieb.
Die Ergebnisse der Marktmachtanalyse für
Abb. 2: Wertschöpfung bei Nahrungs- und den Schweizer Markt für Frischfleisch zeugen
Genussmitteln (2014) von verschiedenen Wettbewerbsintensitäten.
Für den Rindfleisch- bzw. Kalbfleischmarkt deu-
tet der geschätzte Marktmachtindikator (sie-
14%
he Kasten) von durchschnittlich 0,12 bzw. 0,08
auf geringe Abweichungen vom vollkomme-
nen Wettbewerb beziehungsweise auf Markt-
28% strukturen mit acht bzw. zwölf gleich grossen
Firmen hin. Ein Ergebnis im Mittel von 0,54
für den Schweinemarkt entspricht der Markt-
struktur eines symmetrischen 2-Käufer-Mark-
9% Restliche Branchen
tes und zeigt eine deutliche Abweichung vom
vollkommenen Wettbewerb auf. Die Markt-
machtindikatoren für den Schweinefleisch-
29% Handel und Transport
markt und den Rindfleischmarkt haben nach
2014 leicht abgenommen. Es ist deshalb davon
BAK ECONOMICS / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

58%
auszugehen, dass sich die Wettbewerbslage auf
diesen Märkten insgesamt leicht zugunsten
13% Nahrungs- und Genuss­ der Produzenten verbessert hat. Allerdings ist
mittelindustrie
der Schweinefleischmarkt weiterhin von star-
7% Landwirtschaft ken Abweichungen vom vollkommenen Wettbe-
Gesamtes werb geprägt.
Food-Güter-Aufkommen 2 Bokusheva et al. (2019).
Der erhöhte Wettbewerb nach 2014 könnte 3 Für den Milchmarkt
unter anderem auf die Zunahme des Einkaufs- wurde ebenfalls eine
  Importierte Vorleistungen       Importierte Fertigerzeugnisse Fallstudie erstellt. Vgl.
  Inländische Wertschöpfung     tourismus und auf die Expansion von neuen Bokusheva et al. (2019).

Die Volkswirtschaft  3 / 2019  27
LANDWIRTSCHAFT

Der Marktmachtindikator
Um die Marktmacht der Unternehmen Preisgleichung beinhaltet den sogenann- Reagiert das Angebot sehr unelastisch,
des nachgelagerten Bereiches im Fleisch- ten Marktmachtindikator, einen Parame- ist ein hoher Preisabschlag bereits bei
markt zu messen, wurde basierend auf ter, dessen Wertebereich zwischen 0 und geringen Abweichungen vom vollkom-
Grau und Hockmann (2018) eine Preis- 1 liegt. Ein Wert von 0 spiegelt vollkom- menen Wettbewerb möglich. Das heisst,
gleichung aus einem strukturellen Modell menen Wettbewerb wider, während 1 der die Fleischverarbeiter und Schlachthöfe
hergeleitet und geschätzt. Das Modell Wert eines Monopsonisten ist, das heisst, können den Einkaufspreis für das Primär-
besteht aus den aufeinanderfolgenden es ist im gesamten Markt nur ein Käufer gut stark senken. Demgegenüber kann
Märkten für Schlachttiere (das Primär- vorhanden. Werte zwischen 0 und 1 spie- bei einem relativ elastischen Angebot der
gut) und Frischfleisch (das verarbeitete geln Oligopsone, das heisst ein Markt Preiseffekt auch bei hohen Marktmacht-
Produkt). Marktmacht basiert in diesem mit wenigen Abnehmern verschiedener werten bzw. konzentrierten Marktstruk-
Modell auf der Fähigkeit einzelner Abneh- Stärke wider. Zum Beispiel wäre 0,5 das turen marginal ausfallen. Folglich lässt
mer, durch ihr eigenes Einkaufsverhalten Ergebnis einer 2-Käufer-Marktstruktur. der Marktmachtindikator eine Bewer-
bzw. ihre Einkaufsmenge und unter Beob- Dabei ist anzumerken, dass der Effekt tung der Wettbewerbssituation auf einem
achtung des Einkaufsverhaltens der Mit- der Marktmacht auf den Preis auch von Markt zu, erlaubt es aber nicht, deren
bewerber den Preis zu beeinflussen. Die der Elastizität des Angebotes abhängt. Preiseffekte abzuschätzen.

­ etailhändlern wie dem Discounter Aldi, die


D somit keine pauschalen Aussagen zur Wettbe-
den Wettbewerb im Einkauf von Lebensmitteln werbsintensität auf den Schweizer Food-Märk-
beleben, zurückzuführen sein.4 Des Weiteren ten erlauben, verfügen die in der Studie ange-
ist in der Schweiz die Marktpreisstützung für wendeten Analyseansätze selbst jedoch über die 4 BLW (2018); BAK Basel
Schweinefleisch wesentlich höher als für Rind- nötige Flexibilität, um künftig auf weitere Fall- (2013), Credit Suisse
(2013).
fleisch, was die vorgefundene geringe Wettbe- studienmärkte angewendet zu werden. 5 OECD (2018).
werbsintensität auf diesem Fleischmarkt im
Vergleich zu den anderen teilweise erklären
Raushan Bokusheva
könnte.5 Im Kalbfleischmarkt hingegen ist das Prof. Dr. oec., Dozentin und Leiterin der Gruppe
Niveau des Marktmachtindikators über den Agrar- und Ressourcenökonomie, Zürcher Hochschule
untersuchten Zeitraum leicht gestiegen. für Angewandte Wissenschaften (ZHAW)

Abschliessend lässt sich sagen: Die Nah- Aaron Grau


rungs- und Genussmittelmärkte sind in Be- Dr. agr., wissenschaftlicher Mitarbeiter, Department
für Agrarökonomie, Humboldt-Universität, Berlin
zug auf die Produktionsstrukturen, die Markt-
bedingungen sowie die Preise (Marktergebnis) Silvan Fischer
heterogen. Dies zeigt sich auch anhand der ge- Junior Projektleiter, BAK Economics, Basel

schätzten Marktmachtindikatoren, welche je Michael Grass


nach Teilmarkt unterschiedlich ausfallen. Auch Bereichsleiter Branchenanalyse und Mitglied der
Geschäftsleitung, BAK Economics, Basel
wenn die Ergebnisse marktspezifisch sind und

Literatur
BAK BASEL (2013). Detailhandel BLW (2018). Marktbeobachtung, Credit Suisse (2013). Retail Out- Grau, A., und Hockmann, H. (2018).
2013: Schwarze Zahlen trotz kon- Fachstelle Marktanalyse. look 2013: Fakten und Trends, Market Power in the German
junktureller Abkühlung. Medien- Bokusheva, R., Fischer, S., Grass, Credit Suisse Economic Re- Dairy Value Chain. Agribusiness
mitteilung: Perspektiven und M., Grau, A. (2019). Eine Analy- search, Januar 2013. 34(1): 93–111.
Prognosen für den Schweizer se von Food-Wertschöpfungs- OECD (2018). Agricultural Policy
Detailhandel. ketten auf Basis internationaler Monitoring and Evaluation 2018.
Vergleichsdaten und Fallstudien,
BAK Economics und ZHAW,
Studie im Auftrag des Seco.

28  Die Volkswirtschaft  3 / 2019


FOKUS

Direktzahlungen beeinflussen
die Ausgaben der Bauernhöfe
Zwischen den Bundesbeiträgen und den Ausgaben der Landwirtschaftsbetriebe besteht
ein Zusammenhang. Höhere Direktzahlungen können zu einem Anstieg der Ausgaben
von Inputfaktoren wie Dünger und Dienstleistungen führen.  Alberico Loi, Mario Gentile,
Annachiara Saguatti, Roberto Esposti

Abstract  Die Landwirtschaft wird in der Schweiz unter anderem durch Di- und Dienstleistungen empirisch untersucht.3
rektzahlungen unterstützt. In der Theorie wird im Allgemeinen davon aus- Beispiele für Dienstleistungen sind Versiche-
gegangen, dass zusätzliche Mittel in Form von Unterstützungsbeiträgen rungen und Beratungen sowie Auftragsarbeiten
die Zahlungsbereitschaft der Landwirtschaftsbetriebe für Inputfaktoren mit Maschinen, die ein Landwirt nicht selber
erhöhen. In einer vom Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) in Auftrag
besitzt. Zu den variablen Inputfaktoren zählen
gegebenen Studie wurde der Zusammenhang zwischen Direktzahlungen
und Ausgaben für variable Inputfaktoren (Dünger, Pestizide, Kraftfutter Dünger, Pestizide und Kraftfutter. Nicht unter-
usw.) und Dienstleistungen (Versicherungen, Arbeiten durch Dritte) analy- sucht wurden fixe Inputfaktoren wie Maschi-
siert. Die Studie hat gezeigt, dass bei einer Erhöhung der Direktzahlungen nen, Ausrüstungen und Gebäude. Anhand von
pro landwirtschaftliche Einkommenseinheit in der Folge auch die Ausga- Wirtschaftsdaten aus der «Zentralen Auswer-
ben für variable Inputfaktoren und Dienstleistungen pro landwirtschaftli- tung von Buchhaltungsdaten» von Agroscope
che Einkommenseinheit im Allgemeinen ansteigen. Das Wachstum ist aber wurden die Ausgaben für die erwähnten Input-
unterproportional. faktoren und Leistungen von Schweizer Land-
wirtschaftsbetrieben verglichen, die jeweils

D  ie Schweizer Landwirtschaft wird im inter-


nationalen Vergleich nach wie vor subs-
tanziell subventioniert1: Sie profitiert von einer
unterschiedlich hohe Direktzahlungen erhal-
ten, im Übrigen aber ähnliche Eigenschaften
aufweisen.
Kombination aus Grenzschutzmassnahmen Was den Einfluss der Direktzahlungen auf
1 Weitere Einzelhei- und Finanzhilfen an die Landwirtschaftsbe- den Einsatz von variablen Inputfaktoren be-
ten siehe OECD (2015):
OECD-Studie zur Agrar-
triebe, hauptsächlich in Form von Direktzah- trifft  – und somit auf die Ausgaben für diese
politik: Schweiz 2015. lungen. Im Jahr 2016 beliefen sich die Direkt- Faktoren –, sind zwei entgegengesetzte Reak-
2 Gemäss OECD entfiel auf
die Marktpreisstützung zahlungen auf 2,8 Milliarden Franken, was fast tionen zu erwarten: Falls die Produktionstech-
im Zeitraum 2015–2017 77 Prozent der Gesamtausgaben des Bundes für nologie, die Kombination der Produktionstä-
in der Schweiz noch im-
mer rund die Hälfte der die Landwirtschafts- und Lebensmittelpolitik tigkeiten und die Ausstattung mit Personal,
Gesamtbeiträge an die
Landwirtschaft: OECD entsprach. Die Direktzahlungen bilden zusam- Kapital oder Land nicht geändert werden kön-
(2018): Agricultural Policy men mit der Stützung der Marktpreise2 eine der nen, dürften höhere Direktzahlungen einen fi-
Monitoring and Evalua-
tion 2018. wichtigsten Hilfsmassnahmen für die Schwei- nanziellen Effekt haben. Dieser ermöglicht es
3 Gentile E., Loi. A., Esposti
R. et al. (2019): Impact of
zer Landwirtschaft. den Betrieben, insbesondere bei einem schwie-
agricultural subsidies on Die ökonomische Theorie besagt, dass bei rigen Zugang zu Krediten, den Einsatz von va-
farmers’ willingness to
pay for input goods and steigendem Einkommen die Zahlungsbereit- riablen Inputfaktoren pro Produkteinheit oder
services, Areté, Studie im
Auftrag des Seco.
schaft für Waren und Dienstleistungen zu- pro landwirtschaftliche Einkommenseinheit zu
4 Als «landwirtschaftli- nimmt. Doch existiert ein solcher Mechanismus erhöhen.4 Es kommt in diesem Fall zu einer «In-
ches Einkommen» gilt
hier das Einkommen aus auch zwischen Landwirtschaftssubventionen tensivierung». Ist es hingegen möglich, die Pro-
dem Anbau und der Tier-
haltung, nicht aber das
und sogenannten Inputfaktoren? Das italieni- duktionstechnologie, die Kombination der Pro-
Einkommen aus «land- sche Forschungs- und Beratungsbüro Areté hat duktionstätigkeiten oder die Ausstattung mit
wirtschaftsnahen Tätig-
keiten» (z. B. Hofverkauf im Auftrag des Staatssekretariats für Wirtschaft Personal, Kapital oder Land anzupassen, kön-
von verarbeiteten Land-
wirtschaftsprodukten)
(Seco) die Auswirkungen der Direktzahlungen nen höhere Direktzahlungen den Einsatz von
und Direktzahlungen. auf die Ausgaben für variable Inputfaktoren variablen Inputfaktoren pro Produkteinheit

Die Volkswirtschaft  3 / 2019  29
LANDWIRTSCHAFT

KEYSTONE
Geben Bauern, die
­höhere Bundes­
oder pro l­andwirtschaftliche Einkommensein- beiträge erhalten, auf eine bestimmte «Dosis» einer «Behandlung»
heit mindern. Hier spricht man von einer «Ex- mehr für Futter aus? verstanden («treatment effect»). Dazu wurden
tensivierung». mit beobachteten Daten die statistischen Be-
Bei der Intensivierungsreaktion sind die dingungen eines Experiments nachgestellt. Der
Landwirtschaftsbetriebe allerdings mit einer gewählte Ansatz trägt gleichzeitig der Tatsache
abnehmenden Grenzproduktivität5 der variab- Rechnung, dass die beobachtete Reaktion auch
len Inputfaktoren konfrontiert, beim Szenario durch andere Faktoren als die Subventionsbei-
der Extensivierung mit zunehmenden Anpas- träge bedingt sein kann. Berücksichtigt wurde
sungskosten. Deshalb ist theoretisch in beiden in der Analyse auch der potenzielle Einfluss der
Fällen damit zu rechnen, dass sich der Einsatz Höhenlage und der Typologie der Bauernhöfe,
5 Die Grenzproduktivität
von variablen Inputfaktoren bei den Landwirt- der variablen Inputfak- des Bildungsstands und des Alters der Bauern
toren misst die zusätzli-
schaftsbetrieben nicht im gleichen Verhältnis che Produktionsmenge,
sowie der bewirtschafteten Fläche und des Tier-
verändert wie die Zahlungen, sondern sich ver- die aus einer zusätz- bestands der Bauernhöfe.
lichen Einheit eines va-
langsamt. riablen Produktionsfak- Die Analyse von 1399  Landwirtschaftsbe-
tors erzeugt wird.
6 Die relativ wenigen
trieben im Zeitraum 2010  bis  2013 zeigt: Die
Erwartungen bestätigt Höfe der Stichprobe, bei Reaktion der Landwirtschaftsbetriebe auf die
denen die Direktzahlun-
gen nur einen geringen höheren Direktzahlungen pro landwirtschaft-
So weit die Theorie – was passiert aber in der Anteil des Einkommens liche Einkommenseinheit besteht im Wesentli-
ausmachen, zeigten
Praxis? Die tatsächliche Reaktion der Landwirt- keine statistisch signifi- chen darin, dass sie ihre Ausgaben für die va-
kante Reaktion auf eine
schaftsbetriebe wurde anhand eines ökonome- Anhebung der Direkt- riablen Inputfaktoren pro landwirtschaftliche
trischen Ansatzes gemessen. Die Wirkung der zahlungen, was die Aus-
gaben für die variablen
Einkommenseinheit leicht – weniger als pro-
Direktzahlungen wurde dabei als «Reaktion» Inputfaktoren betrifft. portional  – erhöhen.6 Dieses Ergebnis deckt

30  Die Volkswirtschaft  3 / 2019


FOKUS

sich mit den meisten bisherigen Forschungs- Zusammenhänge zwischen Direktzahlungen


arbeiten und den theoretischen Annahmen. und Ausgaben für variable Inputfaktoren und
Was bedeuten die Erkenntnisse für die Dienstleistungen der Landwirtschaftsbetrie-
Agrar­politik? Allgemein lässt sich festhal- be nach der Reform zu analysieren, wurden
ten: Bei einer Senkung der Direktzahlungen deshalb auch die Daten für den Zeitraum 2015
ist davon auszugehen, dass die Betriebe we- bis 2016 anhand einer Stichprobe mit 1453 Be-
niger variable Inputfaktoren pro Produkt- trieben analysiert. Auch hier deuten die Er-
einheit einsetzen dürften. Es kommt also zu gebnisse darauf hin, dass die Erhöhung der
einer Extensivierung. Umgekehrt dürfte eine Direktzahlungen pro landwirtschaftliche Ein-
Anhebung der Direktzahlungen zu einer In- kommenseinheit eine Erhöhung der Ausgaben
tensivierung führen. Im Einzelfall sind diese für variable Inputfaktoren pro landwirtschaft-
Schlussfolgerungen allerdings mit Vorsicht zu liche Einkommenseinheit bewirkt – sprich, es
behandeln, da auf jedem Landwirtschaftsbe- resultiert eine Intensivierung. Die Ergebnisse
trieb unterschiedliche Bedingungen vorherr- sind jedoch statistisch weniger signifikant als
schen und jeder Hof unterschiedlich auf eine diejenigen für den Zeitraum 2010 bis 2013.
Erhöhung der Direktzahlungen reagiert. Theo- Aus der Studie lassen sich zwei Schluss-
retisch ist, wie eingangs erwähnt, bei höheren folgerungen ziehen: Erstens besteht zwischen
Direktzahlungen sowohl eine Intensivierung den staatlichen Hilfsbeiträgen und den Aus-
als auch eine Extensivierung denkbar. gaben der Schweizer Landwirtschaftsbetriebe
Wenn man die variablen Inputfaktoren für variable Inputfaktoren und Dienstleistun-
nach Kategorien aufschlüsselt, fallen die Re- gen durchaus ein Zusammenhang – zumin-
sultate unterschiedlich aus. Bei Dünger, Ver- dest im Fall der Direktzahlungen, welche zu
sicherungen und extern vergebenen Arbeiten den wichtigsten Formen der Unterstützungs-
entsprechen die Ergebnisse für den Zeitraum politik für die Landwirtschaft in der Schweiz
2010 bis 2013 den theoretischen Erwartun- gehören. Und zweitens ist die Wirkung der Di-
gen: Wenn die Direktzahlungen pro land- rektzahlungen vom Betrag der Hilfe pro land-
wirtschaftliche Einkommenseinheit steigen, wirtschaftliche Einkommenseinheit und ge-
geben die Landwirtschaftsbetriebe pro land- wissen anderen Faktoren abhängig – wobei
wirtschaftliche Einkommenseinheit mehr dieser Effekt vorwiegend positiv ist. Das heisst:
Geld für diese Inputfaktoren aus – jedoch ist Die Erhöhung der Direktzahlungen pro land-
der Effekt nicht proportional, sondern weniger wirtschaftliche Einkommenseinheit bewirkt
stark ausgeprägt. Beim Kraftfutter bewirkte häufig eine Erhöhung der Ausgaben für va-
die Erhöhung der Direktzahlungen hingegen riable Inputfaktoren pro landwirtschaftliche
eine Reduktion der Ausgaben pro landwirt- Einkommenseinheit. Allerdings ist der Effekt
schaftliche Einkommenseinheit. Zu erklären unterproportional.
ist dies mit den Bauernhöfen der Stichprobe,
die auf Viehzucht spezialisiert sind. Diese er- Alberico Loi
PhD in Agrarökonomie, Senior Analyst, Areté, Bologna
hielten anteilsmässig mehr Beiträge, welche
vermutlich einen geringeren Kraftfutterein- Mario Gentile
Ökonom, Senior Analyst, Areté, Bologna
satz bewirkten.
Annachiara Saguatti
PhD in Agrarökonomie, Senior Analyst, Areté, Bologna
Vorwiegend positiver Effekt
Roberto Esposti
Zur Erinnerung: Das System der Direktzah- Professor für Wirtschaftspolitik, Università Politecnica
delle Marche, Ancona
lungen wurde Ende 2013 reformiert. Um die

Die Volkswirtschaft  3 / 2019  31
RETO PROBST / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

«An den Daten sind auch


Rohstoffhändler interessiert»,
sagt ETH-Professor Robert Finger.
FOKUS

«Die Kühe gehen dann zum Melken,


wenn sie es wollen»
Bodenanalyse-Apps, Drohnen und Melkroboter: Die Digitalisierung hält auf den Bauern-
höfen Einzug. Agrarökonom Robert Finger erklärt, wie neue Technologien das Tierwohl
und den Umweltschutz stärken können.  Nicole Tesar

Herr Finger, die Digitalisierung in der Landwirt- Ist die Kleinräumigkeit ein Nachteil?
schaft ist in Fachkreisen in aller Munde. Wie Nicht unbedingt. Kleinräumigkeit kann ja auch
­reagieren Landwirte darauf? Vorteile bringen – zum Beispiel für Biodiversi-
Das Interesse der Bauern an innovativen Lö- tät, Kulturlandschaft und Besiedlung. Wir soll-
sungen ist gross. Im Rahmen eines aktuel- ten daher nicht die Struktur der Landwirtschaft
len Forschungsprojekts als Teil des Nationa- an die Technologie anpassen, sondern Techno-
len Forschungsprogramms zur nachhaltigen logien entwickeln, die die von uns gewünschte
Wirtschaft stehen wir zum Beispiel im en- Landwirtschaft ermöglichen und stärken. Zu-
gen Austausch mit Landwirten zum Thema dem ist die Landwirtschaft weltweit mehrheit-
Präzisionslandwirtschaft. Dabei geht es da- lich klein strukturiert. Hier eine Vorreiterrolle
rum, die Bedürfnisse der Pflanzen mithilfe in Technologie und Nachhaltigkeit zu spielen,
von Sensoren besser zu erkennen und Inputs birgt also grosse Potenziale.
dort präziser auszubringen, wo diese benö-
tigt werden. Was steht bei Ihrer Forschung in diesem
Bereich im Vordergrund?
Wie funktioniert das konkret? Wir Agrarökonomen interessieren uns vor al-
Mithilfe dieser Informationen passt der Land- lem, ob und wie sich die Technologie in der
wirt zum Beispiel die Düngung in jedem Teil Praxis umsetzen lässt: Beschafft jeder Land-
des Feldes dem Nährstoffbedarf der Pflanzen wirt neue Technologien wie Drohnen, oder
an. Dadurch spart er Kosten, und die Gewässer schliessen sich mehrere Bauern eines Dorfes
werden weniger belastet. In anderen Ländern ist zusammen? Oder bestellen sie die Dienstleis-
diese Technologie bereits etabliert – die Schweiz tung bei einem Auftragsunternehmen? Uns in-
steht hier am Anfang. teressiert zudem, welche Rolle die Agrarpolitik
bei diesen Prozessen spielen kann und soll.
Warum wird also in der Schweiz dazu geforscht,
wenn die Technologie bereits existiert? Wo kommen Drohnen bei uns bereits zum
Zum einen kann und muss die Technologie wei- Einsatz?
terentwickelt werden, um Landwirten verläss- Momentan werden Drohnen in der Schweiz bei-
liche und präzise Informationen zu liefern. Im spielsweise genutzt, um Rehkitze in Wiesen zu
erwähnten Forschungsprojekt kommen zum
Beispiel Drohnen zum Einsatz. Eine andere He-
rausforderung ist die Kleinräumigkeit. Die Prä- Robert Finger
zisionslandwirtschaft kommt im Moment vor Der 37-jährige Wirtschaftsprofessor Robert Finger leitet seit
allem auf grossen Betrieben, etwa in den USA, 2016 die Gruppe für Agrarökonomie und -politik an der ETH
zum Einsatz. Die Technologie ist oft für grösse- Zürich. Er untersucht, wie die Digitalisierung das Manage-
ment von Landwirtschaftsbetrieben verändert. Nach der
re Strukturen ausgelegt und für kleine Betriebe
­Dissertation an der ETH Zürich forschte er an der niederlän-
oft nicht erschwinglich. Gleichzeitig fordern die dischen Universität Wageningen und an der Universität Bonn.
Konsumenten mehr Nachhaltigkeit. Aufgewachsen ist er im heutigen Bundesland Brandenburg.

Die Volkswirtschaft  3 / 2019  33
LANDWIRTSCHAFT

erkennen – dies verhindert, dass die Tiere unter auf dem Hof her. Wie beeinflusst die Digitalisie-
die Mähmaschinen geraten. Im Weinbau setzen rung die Wertschöpfungsketten?
Drohnen Pflanzenschutzmittel direkt über den Dank solcher Technologien werden Teile der
Rebstöcken frei. Und in der biologischen Schäd- Wertschöpfungskette direkt auf den Betrieb ge-
lingsbekämpfung arbeitet man ebenfalls bereits holt. Nach dem Melken mit dem Melkroboter
mit Drohnen. wird die Milch in einer kleinen Anlage bearbei-
tet und verkaufsfertig in Flaschen abgefüllt. Da-
Drohnen setzen zum Beispiel Schlupfwespen bei kann die Milch verschiedener Kühe separiert
über Maisfeldern ab, die helfen, den Schädling verarbeitet und angeboten werden. Das Produkt
Maiszünsler zu bekämpfen. Milch wird so differenzierter und ist schneller,
Genau. Schlupfwespen werden in der Regel mit- direkter beim Kunden. Die Landwirte können
hilfe von Drohnen in tennisballgrossen Kugeln direkt an den Konsumenten herantreten und
über dem Maisfeld ausgebracht. Die Schlupf- haben unter dem Motto «Jede Kuh schmeckt
wespen legen ihre Eier dann in die Eigelege der anders» ein zusätzliches Verkaufsargument.
Maiszünsler und verhindern so deren Ausbrei- Für die Schweizer Landwirtschaft sind solche
tung, ohne dass Pflanzenschutzmittel ausge- Mehrwerte durch höhere Qualität und Differen-
bracht werden müssen. Landwirte können die zierung besonders wichtig. Solange es nur um
Dienstleistung bei einem externen Anbieter an- den undifferenzierten Rohstoff – zum Beispiel
fordern. Im Kanton Bern wird diese im Rahmen Zucker oder Weizen – geht, fehlt bei uns der
eines Pilotprojekts vom Bund gefördert. komparative Vorteil gegenüber dem Ausland.
Um Mehrwert zu schaffen, spielen auch Label-
Wie stark ist die Digitalisierung in der organisationen wie IP Suisse und Bio Suisse eine
Landwirtschaft verbreitet? wichtige Rolle.
Sie hat, wie überall in der Wirtschaft, in al-
len Betrieben Einzug gehalten. Die Landwir- Ist die Ertragssteigerung oberstes Ziel beim
te erhalten Wetter- und Schädlingsprognosen Melkroboter?
auf ihren Smartphones, und administrative Nein, es geht nicht darum, mehr, sondern bes-
Schritte werden digitalisiert. Zudem sammeln ser und effizienter zu produzieren. Mit Melkro-
moderne Geräte zunehmend botern wird schwere körperliche Arbeit ersetzt,
automatisch Daten. Der und Landwirte können ihre Arbeitszeit flexib-
«Es wäre fahrlässig, die springende Punkt ist aber, ler einsetzen. Zudem gibt es positive Effekte auf
technischen Möglich- was man mit den gewonne- das Tierwohl. Kühe gehen dann zum Melken,
nen Informationen macht. wenn sie es wollen, nicht wenn der Landwirt da-
keiten nicht zu nutzen.» Wie kann man damit das für Zeit hat. Zudem kann dank der gesammelten
Management verbessern? Daten die Kontrolle der Tiergesundheit verbes-
Hier besteht Nachholbedarf. Die angespro- sert werden.
chene Präzisionslandwirtschaft wird in der
Schweiz im Ackerbau noch wenig praktiziert, Das Interesse der Bauern für die neuen
und auch in der Tierproduktion gibt es Poten- Technologien ist vorhanden. Aber sind die
ziale. Auch Melkroboter, die das Melken auto- Bauern b­ ereit für diesen Wandel?
matisieren, sind noch selten. Ja. Heute braucht ein Landwirt ein anderes
Know-how als vor 30 Jahren, auch aufgrund
Wie sieht die Verbreitung der Melkroboter in neuer Technologien. Jedoch können und wer-
Zahlen aus? den Landwirte in Zukunft nicht alle Daten
Während in den Niederlanden bereits jeder selbst eigenhändig verknüpfen und analysie-
vierte Betrieb einen Melkroboter einsetzt, ist es ren. Private Anbieter wie zum Beispiel Saatgut-
in der Schweiz circa jeder zwanzigste. unternehmen wie Monsanto, Maschinenher-
steller wie John Deere, aber auch viele Start-ups
Ein niederländischer Anbieter stellt ganze entwickeln Managementinformationssysteme,
An­lagen zur direkten Verarbeitung der Milch die dies übernehmen. Die Idee: Der Bauer erhält

34  Die Volkswirtschaft  3 / 2019


FOKUS

zum Beispiel auf seinem Tablet aufgrund von Welche äusseren Zwänge treiben die Digitali-
Wetter- und Bodenanalysen Empfehlungen, wo sierung in der Schweiz an?
er Dünge- und Pflanzenschutzmittel ausbringen Die Schweizer Landwirtschaft setzt auf Nach-
muss. Gleichzeitig werden immer mehr Arbeits- haltigkeit. Es wäre fahrlässig, die technischen
schritte automatisiert. Das Spin-off Ecorobotix Möglichkeiten nicht zu nutzen: Dank der Digi-
der ETH Lausanne hat beispielsweise einen Ro- talisierung lässt sich potenziell der ökologische
boter entwickelt, der das Unkraut autonom er- Fussabdruck senken und die Produktion effizi-
kennt und bekämpft. enter machen. Hinzu kommt das Monitoring:
Die Agrarpolitik und Label-Organisationen
Welche Rolle spielt die künstliche Intelligenz können besser und billiger überprüfen, ob die
in der Agrarforschung? Nachhaltigkeitsvorgaben und Auflagen einge-
Eine immer grössere – auch Ecorobotix arbeitet halten werden. Der Staat kann kontrollieren, ob
damit. Ein anderes Beispiel ist die Anwendung die Vorgaben eingehalten worden sind: Flächen-
künstlicher Intelligenz, um auf Satellitenbil- nutzung, Bodenbearbeitung, Auslauf der Kühe,
dern zu erkennen, welche Pflanzensorten sich all das wird wesentlich transparenter werden.
wo befinden und wie die Ertragsentwicklun- Solche Anwendungen werden die Beziehung
gen sind. An diesen Daten sind auch Rohstoff- Staat–Landwirt verändern.
händler interessiert: Wenn man weiss, wie viele
Hektaren Weizen in der Welt angebaut werden In der Agrarpolitik fand eine Verlagerung
und wie gross die Erträge sein werden, lassen von der Marktpreisstützung zu den Direkt­
sich die Preise besser vorhersagen. Da entste- zahlungen statt. Was bedeutet das für die
hen neue Geschäftsfelder. Für die Agrarpolitik fortschreitende Digitalisierung?
ist diese Art von Daten ebenfalls interessant – Die Direktzahlungen sind oft auch mit Umwelt-
es müssen vielleicht bald keine Kontrollen mehr vorgaben verknüpft. Umweltfreundliche Tech-
durchgeführt und Formulare versandt werden. nologien werden also begünstigt.

Die Volkswirtschaft  3 / 2019  35
LANDWIRTSCHAFT

Die Agrarpolitik 22+ befindet sich in der wie zum Beispiel die Blockchain, werden hier in
­Vernehmlassung. Der Bundesrat will die Digitali- Zukunft eine Rolle spielen.
sierung in der Landwirtschaft vorantreiben. Wie
soll das gehen? Wie wird die Schweizer Landwirtschaft in
Der Bund hat die Tür für Innovationen geöff- 20 Jahren aussehen?
net. So gibt es momentan diverse Pilotprojek- In 20 Jahren werden die Höfe stärker digitali-
te, in denen auch innovative Ansätze gezielt ge- siert und vernetzt sein. Tierwohl und Umwelt-
testet werden. Dies beinhaltet die erwähnten schutz werden dank digitalen Lösungen stärker
Drohnen, die Schlupfwespen aufs Maisfeld flie- berücksichtigt sein. Umge-
gen, aber auch Anwendungen der Präzisions- kehrt sind immer mehr neue
landwirtschaft. Neben dem Subventionieren private Anbieter involviert. Wem gehören die Daten,
von Technologien könnten kritische Inputs wie Neue Technologien rufen die ein Traktor sendet?
Dünger oder Pflanzenschutzmittel auch durch aber auch Ängste hervor. Der
Lenkungsabgaben verteuert werden – was neue Roboter als Feindbild, der das Handwerk zer-
Technologien attraktiver machen würde. stört, ist so ein Beispiel. So hat die Branchen-
organisation Walliser Raclette AOP vergange-
Gibt es Datenschutzbedenken im Zuge der nes Jahr ein Melkroboter-Verbot ausgesprochen.
Digitalisierung? Die Technologieablehnung haben wir schon bei
Ja klar. Es kommt aber darauf an, welche Daten den gentechnisch veränderten Organismen ge-
erhoben werden. Der Auslauf einer Kuh ist ver- sehen. Auch dort geht es um eine Technologie,
mutlich weniger heikel als der Einsatz von die wissenschaftlich gesehen viele Mehrwerte
Pflanzenschutzmitteln. Auch die Landwirte ha- bringt – und dennoch auf Widerstand stösst.
ben Einwände, da sie ja nicht dauernd kontrol-
liert werden möchten. Umgekehrt scheint eine Wie ernst muss man diese Widerstände nehmen?
gewisse Transparenz bei Direktzahlungen ge- Es lohnt sich, den Kritikern zuzuhören. Der Wi-
rechtfertigt. Bedenken gibt es auch hinsichtlich derstand hat auch gute Seiten. Er hilft, einen Di-
der Datenhoheit: Wem gehören die Daten, die gitalisierungsschritt so umzusetzen, dass Pro-
zum Beispiel ein Traktor sendet? In der Schweiz bleme adressiert und Mehrwert identifiziert
werden aktuell zwei Plattformen zum sicheren werden muss. Digitalisierung in der Landwirt-
Datenaustausch entwickelt, aber auch im Aus- schaft ist kein Selbstzweck, sondern muss allen
land gibt es diverse Entwicklungen. Der Staat Involvierten Vorteile bringen.
kann mit klaren Regeln den Datenschutz ge-
währleisten. Technologische Entwicklungen, Interview: Nicole Tesar, Co-Chefredaktorin.

36  Die Volkswirtschaft  3 / 2019


AUFGEGRIFFEN VON ERIC SCHEIDEGGER

Schicksalhafte Tragik der Allmende


Nicht nur Menschen, auch deren intellektuelle Leistungen feiern runde
­Geburtstage. Vor fünfzig Jahren wurde in der Fachzeitschrift «Science» ein
Beitrag eines Mikrobiologen publiziert, dessen Kerngedanke das ökonomische
Denken heute noch prägt. Unter dem Titel «The Tragedy of the Commons» (Die
Tragik der Allmende) beklagte Garrett Hardin die weitverbreitete Tendenz der
Ressourcenübernutzung und zeigte deren folgenschwere Logik anhand eines
eingängigen Beispiels auf: Bei der gemeinsamen Nutzung einer Viehweide
(Allmende) durch mehrere Bauern bietet die Grasfläche genug Nahrung, solan-
ge die Summe der Kühe begrenzt bleibt. Überschreitet diese eine bestimmte
Schwelle, wächst das Gras nicht mehr rasch genug nach; es kommt zu einer
Übernutzung der Allmende. So weit, so einfach.
Statt dieses Gruppenverhalten moralisch anzuprangern, erklärte Hardin das
Phänomen mit dem rationalen Verhalten des Einzelnen: Erhöht ein einzelner
Bauer Stück um Stück seinen Bestand, steht ihm der zusätzliche Gewinn des
wachsenden Viehbestandes allein zu; die zusätzlichen Kosten der Weidennut-
zung tragen aber alle anderen Viehhalter mit. «Tragisch» ist in dieser Logik der
Anreiz anderer Bauern, dieser Expansionslogik zu folgen und damit unweiger-
lich den Keim der Übernutzung zu legen.
Hardin nutzte das Bild der Allmende zur Erklärung des damals bedrohlich
scheinenden Bevölkerungswachstums und plädierte für eine staatliche Gebur-
tenkontrolle – eine Forderung, die heute einen faden Beigeschmack hat. Die
Stringenz der Gedankenführung bleibt aber relevant. Wir nutzen täglich zahl-
reiche Allmendegüter: gute Luftqualität etwa, Verkehrsachsen im Strassenver-
kehr, unversehrte Gewässer oder attraktive Reisedestinationen. In der Anony-
mität der Massen ignorieren viele Menschen, dass ihr Verhalten zur
Übernutzung führt. Klimaerwärmung, Stau, Überfischung und «Overtourism»
sind logische Folgen. Wie kann solchen Entwicklungen entgegengetreten
­werden?
Im Idealfall lässt sich der Zugang zu Allmendegütern durch Privatisierung
beschränken. Der Nutzungsanspruch wird in diesem Fall klar definierten
Eigentümern zugeteilt. In Afrika beispielsweise gehören private Safariparks zu

Die Volkswirtschaft  3 / 2019  37
AUFGEGRIFFEN

den erfolgreichen Formen des Wildtier- und Naturschutzes. In der Regel wird
die Nachfrage bei solchen Gütern aber eher durch staatliche Einschränkungen
gesteuert. So bezweckt die Raumplanung eine Eindämmung der Zersiedelung;
die Gefahr einer Übernutzung von Fischbeständen wird durch die amtliche
Vergabe von Fischereipatenten reduziert.

Genossenschaften als Vorbild


Die Trägerin des Wirtschaftsnobelpreises von 2009, die Amerikanerin Elinor
Ostrom, plädierte für eine Art «Dritten Weg»: Allmendegüter können von
­privaten Gemeinschaften nachhaltig genutzt werden, falls Letztere überschau-
bar sind und die Mitglieder die Nutzungsregeln bestimmen sowie Regelverstös-
se sanktionieren können. Anhand von Fallstudien, darunter auch die genossen-
schaftliche Bewirtschaftung der historischen Bewässerungskanäle im Ober-
wallis, zeigte sie auf, warum private Verhandlungslösungen nicht vorschnell
durch staatliche Regelungen ausgeschlossen werden sollten.
Trotz aller Erkenntnisse bleibt das Problem der Ressourcenübernutzung all-
gegenwärtig. Ein Patentrezept gibt es nicht. Gerade bei grenzüberschreitenden
Herausforderungen wie dem Klima oder dem Schutz der Meere sind Nutzen
und Kosten des kollektiven Handelns international ungleich verteilt. Die Kos-
ten der Nutzungseinschränkung fallen je nach Land unterschiedlich hoch aus.
Der Nutzen einer weitsichtigen Zurückhaltung hingegen kommt allen zugute.
Solche Sachzwänge erschweren eine dauerhafte Einigung auf globale Spiel­
regeln und setzen Anreize für Trittbrettfahren. Anhaltendes kooperatives
Verhalten in der anonymen Masse der «Weltgemeinschaft» ist eben ungleich
schwieriger zu sichern als in einem Dorf, einem Quartierverein oder einer
Genossenschaft mit einer gewissen sozialen Kontrolle. Dies ist die schicksal-
hafte Tragik internationaler Allmendegüter.

Eric Scheidegger ist Leiter der Direktion für Wirtschaftspolitik des Staatssekretariats
für Wirtschaft (Seco) in Bern.
eric.scheidegger@seco.admin.ch

38  Die Volkswirtschaft  3 / 2019


FÖDERALISMUS

Der Finanzausgleich im Umbau


Die AHV-Steuer-Vorlage dürfte die Unterschiede in der Finanzkraft der Kantone verschärfen.
Von den Kantonen vorgeschlagene Anpassungen des Nationalen Finanzausgleichs dämpfen
diesen Effekt.  Marius Brülhart, Kurt Schmidheiny

Abstract  Dieses Jahr stehen gleich zwei Anpassungen des Nationalen Finanzausgleichs erten «Statusfirmen» höher und Gewinne der
(NFA) an: Einerseits sollen Unternehmensgewinne im Zuge der AHV-Steuer-Vorlage bisher ordentlich besteuerten Firmen tiefer
neu gewichtet werden, und andererseits haben sich die Kantone auf ein neues System gewichtet. Unter dem Strich fielen die Unter-
zur Festlegung der gesamten Transfersumme geeinigt. Die Konferenz der Kantonsre- nehmensgewinne weniger ins Gewicht.
gierungen (KDK) schlägt vor, dass die Finanzkraft des ressourcenschwächsten Kan- Zweitens muss das Parlament dieses Jahr
tons bei 86,5 Prozent des Schweizer Durchschnitts fixiert werden soll. Wir haben die die gesamte Transfersumme des Ressourcen-
Auswirkungen der Reformen mittels Simulationsrechnungen untersucht. Dabei zeigt ausgleichs im NFA (Gesamtdotation) neu be-
sich: Während die Unternehmenssteuerreform die Disparitäten unter den Kantonen stimmen. Anlass ist der NFA-Wirksamkeits-
eher verstärkt, federt der KDK-Vorschlag diesen Effekt ab. bericht des Bundesrats vom März 2018. Die-
ser zeigte auf, dass das angepeilte kantonale
Mindestausstattungsziel von 85 Prozent des

D  er Nationale Finanzausgleich (NFA) ist


seit 2008 in Kraft und hat seither kei-
ne gewichtigen Änderungen erfahren. Doch
te Gesellschaften) gemäss ihrer tatsächlichen
steuerlichen Ausschöpfung tiefer gewich-
tet als ordentliche Unternehmensgewinne.1
Schweizer Durchschnitts in den letzten Jah-
ren systematisch übertroffen worden war. Im
vergangenen Jahr betrug die Finanzkraft des
dieses Jahr geht es Schlag auf Schlag. Gleich Nach Inkrafttreten der AHV-Steuer-Vorlage ressourcenschwächsten Kantons (Jura) nach
zwei Reformen stehen an. Erstens erfordert fiele diese Mindergewichtung weg. Neu wür- NFA-Transfers 88,3 Prozent und lag damit 3,3
die auf Druck aus dem Ausland hin zwin- den Gewinne der aktuell privilegiert besteu- Prozentpunkte über dem Mindestausstat-
gende Anpassung der Unternehmensbe- tungsziel. Die Festlegung der Ausgleichssum-
steuerung eine Anpassung des NFA: Über die 1 Im NFA wird die kantonale Finanzkraft vor NFA-Trans- me führt zudem alle vier Jahre zu spannungs-
AHV-Steuer-Vorlage (Staf) wird im Mai abge- fers durch das «Ressourcenpotenzial pro Einwohner» geladenen politischen Verteilungskämpfen
gemessen und als Ressourcenindex mit einem Mittel-
stimmt. Für die Berechnung der kantonalen wert von 100 ausgedrückt. Die kantonale Finanzkraft zwischen Geber- und E­mpfängerkantonen.
Finanzkraft im aktuellen NFA werden Gewin- nach den Transferzahlungen des NFA-Ressourcenaus-
gleichs wird durch den «standardisierten Steuerertrag
ne von Unternehmen mit steuerlichem Son- pro Einwohner nach Ausgleich» gemessen und wieder- Wie hoch soll die Mindestausstattung des
derstatus (Holding-, Domizil- und gemisch- um als Index mit Mittelwert 100 ausgedrückt. finanzschwächsten Kantons sein? Weiler
Le Roselet im Kanton Jura.

KEYSTONE

Die Volkswirtschaft  3 / 2019  39
FÖDERALISMUS

Deshalb hatte sich die Konferenz der Kan- in den dynamischen Szenarien führen Steuer- ten Mindestausstattung die Geberkantone
tonsregierungen (KDK) im März 2017 auf erhöhungen zur Abwanderung von Gewin- 100 bis 120 Millionen Franken kostet.
einen neuen Vorschlag geeinigt: Die Aus- nen, die aktuell einen steuerlichen Sonder- Der KDK-Vorschlag zeitigt, gemessen an
gleichssumme soll fortan nicht mehr von status geniessen. Bei den Statusgewinnen der Finanzkraft nach Ausgleichszahlungen,
der Bundesversammlung festgelegt wer- gehen wir von einer Semi-Elastizität von –10 geringere Disparitäten als die Vergleichssze-
den, sondern mittels einer einfachen For- Prozent aus, was bedeutet, dass eine Steuer- narien. Somit ist der KDK-Vorschlag gegen-
mel, gemäss welcher die Finanzkraft des res- erhöhung um einen Prozentpunkt zu einer über der Kombination von aktueller NFA-Me-
sourcenschwächsten Kantons auf 86,5 Pro- Abwanderung von 10 Prozent der steuerba- chanik und Unternehmenssteuerreform aus
zent des Schweizer Durchschnitts zu liegen ren Gewinne von multinationalen Firmen füh- Sicht der Geberkantone eher «grosszügig».
kommt. Zusätzlich schlägt die KDK vor, die ren würde.3 Da im Zuge der AHV-Steuer-Vor- Andererseits hat dieser Vorschlag auch für die
Auszahlungsprogression bei den Empfänger- lage Unternehmensgewinne insgesamt tie- Geberkantone Vorzüge, denn er gewährt ih-
kantonen anzupassen und die Bundesbeiträ- fer gewichtet werden, gehen die gemessenen nen angesichts der Entpolitisierung des Um-
ge – teilweise vorübergehend und teilweise Ressourcenpotenziale zurück. In der dynami- verteilungsmasses grössere Planungssicher-
dauerhaft – aufzustocken. schen Simulation, bei der Statusunterneh- heit.
Es ist wichtig, festzuhalten, wie gross die men abwandern, ist der Rückgang höher als Beim dynamischen KDK-Szenario steigt
Unterschiede der kantonalen Finanzkraft in der statischen Simulation. das Ressourcenpotenzial im schweizwei-
vor NFA-Transfers sind: Im Referenzjahr 2018 Wird die Gesamtdotation gemäss dem ten Vergleich für mehrere Kantone: Der Ge-
reicht das gesamte «Ressourcenpotenzial» Vorschlag der KDK (Szenario 1) festgelegt, berkanton Zug verbessert sich um 29 In-
pro Einwohner von 22 000 Franken im Kan- steigt die Ausgleichssumme (Bund + Kanto- dexpunkte und setzt sich noch deutlicher
ton Jura bis 80 000 Franken im Kanton Zug. ne) in den statischen Simulationen gegen- an die Spitze der Kantone (siehe Abbildun-
Das Ressourcenpotenzial der juristischen über dem Referenzjahr 2018 langfristig um 111 gen). Schaffhausen steigert sich um 21 Punk-
Personen variiert sogar um das Achtfache – Millionen auf 4,2 Milliarden Franken, während te und wird vom Empfänger- zum Geberkan-
von 4000 Franken pro Einwohner im Wal- die Finanzkraft des ressourcenschwächs- ton. Hingegen verschlechtert sich der Geber-
lis bis 32 000 Franken im Kanton Zug. Ohne ten Kantons von aktuell 88,3 Prozent auf die kanton Basel-Stadt um fast 9 Punkte. Bei der
den Nationalen Finanzausgleich wären die Fi- festgelegten 86,5 Prozent sinkt. Beim zwei- Mehrzahl der Kantone und insbesondere bei
nanzkraftdisparitäten zwischen den Kanto- ten Szenario resultiert eine langfristige Sen- den ressourcenschwächsten Kantonen sind
nen also nach wie vor gewaltig. kung der Gesamtdotation um 412 Millionen nur geringfügige Verschiebungen bei den
Franken, und die Finanzkraft des ressourcen- Transferzahlungen zu erwarten. Die gröss-
Drei Szenarien schwächsten Kantons Jura fällt langfristig auf ten Veränderungen erfolgen im Kanton Wallis
84 Prozent. Bei einer garantierten Finanzkraft mit einer Reduktion der Auszahlung um über
In einer Studie haben wir die Auswirkungen von 85 Prozent (Szenario 3) sinkt die Gesamt- 80 Millionen Franken, im Kanton Waadt, wo
einer simultanen Einführung der Reformen dotation nur um 136 Millionen Franken. In sich eine aktuelle Auszahlung von 1 Million
auf den NFA-Ressourcenausgleich unter die den dynamischen Simulationen ist die Aus- in eine Einzahlung von 83 Millionen Franken
Lupe genommen. Dabei gingen wir davon gleichssumme jeweils deutlich tiefer als in wandelt, und im Kanton Zürich, der 164 Mil-
aus, dass das wirtschaftliche Umfeld unver- den statischen Simulationen. Dies liegt da- lionen Franken weniger in den Ressourcen-
ändert bleibt.2 Es handelt sich also um Simu- ran, dass sich das Ressourcenpotenzial der ausgleich einzahlen würde. Pro Einwohner
lationen der NFA-Regeländerungen und nicht ressourcenstarken Geberkantone aufgrund erfolgt die grösste Veränderung im Kanton
um Prognosen der tatsächlichen wirtschaftli- des Wegzugs von Unternehmenssteuersubs- Schaffhausen, wo sich eine aktuelle Auszah-
chen Entwicklung. trat dem Durchschnitt annähert. lung von 172 Franken pro Einwohner in eine
Wir berechneten die Höhe der Gesamtdo- Einzahlung von 232 Franken pro Einwohner
tation, die Finanzkraft der einzelnen Kanto- Grosszügiger KDK-Vorschlag wandeln würde.
ne vor NFA-Transfers und die darauf basieren-
den Transferzahlungen des Ressourcenaus- Die AHV-Steuer-Vorlage führt in all unseren Der Lusthemmer
gleichs für drei Szenarien. Das erste Szenario Simulationen zu einem Anstieg der gemes-
entspricht dem Vorschlag der KDK, das zwei- senen Disparitäten zwischen den ressour- Wie alle staatlichen Transfers steht auch der
te geht von einer Weiterführung der aktuel- censtärksten und -schwächsten Kantonen. NFA im Spannungsfeld zwischen Umvertei-
len NFA-Regel aus, welche das Wachstum der In ihrer Kombination wirken sich die beiden lung und Leistungsanreiz. Je stärker die res-
Gesamtdotation an das Wachstum der Res- NFA-Reformen allerdings unterschiedlich auf sourcenschwachen Kantone unterstützt wer-
sourcenpotenziale knüpft. Das dritte garan- die Transferflüsse unter den Kantonen aus. den, desto geringer ist deren Anreiz, sich um
tiert allen Kantonen eine Mindestausstattung Beim KDK-Szenario fällt die Gesamtdotation eine Mehrung ihres Steuersubstrats zu be-
von 85 Prozent, entspricht aber im Übrigen langfristig höher aus als in den Szenarien 2 mühen. Für die Geberkantone spielt dieselbe
dem aktuellen NFA. In allen drei Szenarien und 3 (siehe Tabelle). Es würde die Geberkan- Logik: Je mehr sie an die anderen Kantone ab-
machen wir die Annahme, dass die Steuerre- tone je nach Annahmen zwischen 70 und 170 liefern müssen, desto weniger lohnt es sich,
form umgesetzt wird. Millionen Franken teurer zu stehen kommen zusätzliche Steuerzahler anzulocken.
Für jedes Szenario führten wir statische als die Fortschreibung der bisherigen Regel. Der Anreizeffekt des Ressourcenaus-
und dynamische Simulationen durch. In den Allgemein kann man davon ausgehen, dass gleichs im NFA lässt sich durch die «Grenzab-
statischen Simulationen reagieren die Steuer- ein zusätzlicher Indexpunkt bei der garantier- schöpfungsquote» beziffern. Diese Masszahl
zahler nicht auf Steuersatzänderungen, aber erfasst den Anteil an jedem zusätzlichen kan-
3 Brülhart und Staubli (2017); Daepp und Staubli (2018).
Tiefsteuerkantone sind von dieser Annahme ausge-
tonalen Steuerfranken, der via den NFA wie-
2 Brülhart und Schmidheiny (2018). nommen. der verloren geht: Wenn ein Geberkanton

40  Die Volkswirtschaft  3 / 2019


FÖDERALISMUS

Veränderungen des Nationalen Finanzausgleichs im Jahr 2032 gemäss Szenario 1 (dynamisch)

Ressourcenindex Ein-/Auszahlungen inkl. Ergänzungsbeitrag Ein-/Auszahlungen inkl. Ergänzungsbeitrag


(absolut) (pro Einwohner)

ZG ZG ZG

SZ SZ SZ

NW NW NW

BS BS BS

GE GE GE

ZH ZH ZH

OW OW OW

VD VD VD

TI TI TI

BL BL BL

NE NE NE

SH SH SH

LU LU LU

AR AR AR

AG AG AG

AI AI AI

GR GR GR

FR FR FR

SG SG SG

BRÜLHART UND SCHMIDHEINY (2018) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT


TG TG TG

BE BE BE

SO SO SO

GL GL GL

UR UR UR

VS VS VS

JU JU JU

–10 –5 0 5 10 15 20 25 30 –150 –100 –50 0 50 100 –200 –100 0 100 200 300 400
Indexpunkte In Mio. Fr. Pro Einwohner in Fr.

    Verbesserung           Verschlechterung     Entlastung           Belastung     Entlastung           Belastung

Im dargestellten Szenario wird von einer Umsetzung der AHV-Steuer-Vorlage und des KDK-Vorschlags ausgegangen. Die simulierten Werte gelten für das Jahr 2032
unter der Annahme, dass sich abgesehen von den beiden Reformen gegenüber 2018 nichts ändert. Die Kantone sind in absteigender Reihenfolge gemäss ihrem
Ressourcen­index im Referenzjahr 2018 angeordnet.

Werte der dynamischen Szenarien (simulierte Werte im Jahr 2032)

  Szenario 1: Szenario 2: Szenario 3:


AHV-Steuer-Vorlage + AHV-Steuer-Vorlage + AHV-Steuer-Vorlage +
KDK-Vorschlag Dotationsbestimmung wie Dotationsbestimmung wie bisher +
bisher Mindestausstattung 85%
Veränderung Gesamtdotation (im Vergleich zu 2018) –153 Mio. Fr. –505 Mio. Fr. –410 Mio. Fr.
BRÜLHART UND SCHMIDHEINY (2018)

Veränderung Einzahlungen Geberkantone (im Vergleich zu 2018) –82 Mio. Fr. –194 Mio. Fr. –155 Mio. Fr.
Minimum standardisierter Steuerertrag nach Ausgleichs­ 86,5% 84,7% 85,0%
zahlungen (im Vergleich zum Durchschnitt 2032)
Maximum standardisierter Steuerertrag nach Ausgleichs­ 240,6% 242,9% 242,1%
zahlungen (im Vergleich zum Durchschnitt 2032)

Die Volkswirtschaft  3 / 2019  41
FÖDERALISMUS

sein Steuersubstrat vergrössern kann, muss schweizer Kantonen, sondern auch in Kanto- rie des Fiskalföderalismus ist wohlbekannt,
er mehr in den NFA-Topf einzahlen. Wenn nen wie Aargau, Neuenburg oder Genf.7 Eine dass Steuerwettbewerb erstens eine zu tie-
einem Empfängerkanton Gleiches gelingt, insgesamt tiefere Gewichtung der Unterneh- fe durchschnittliche Besteuerung der beson-
bekommt er weniger ausbezahlt. Die Trans- mensgewinne dürfte diesen Wettbewerb eher ders mobilen Steuerbasen nach sich zieht und
ferzahlungen im Ressourcenausgleich re- noch befeuern. Im Zuge der AHV-Steuer-Vor- zweitens kleine Kantone gegenüber grossen
duzieren die zusätzlichen Steuererträge aus lage werden ordentliche Unternehmensge- bevorteilt.11
dem vergrösserten Steuersubstrat und kön- winne voraussichtlich nur noch mit einem Als preisgesteuertes Mittel gegen die Ero-
nen sogar zu Nettoverlusten führen. Bei den Gewicht von rund 33 Prozent im Ressourcen- sion der Unternehmenssteuer im innerhelve-
Empfängerkantonen betragen die Grenzab- potenzial berücksichtigt. Damit werden die tischen Wettbewerb hat der Ressourcenaus-
schöpfungsquoten aktuell durchschnittlich Grenzabschöpfungsquoten für Unterneh- gleich somit eine ökonomische Berechtigung.
ungefähr 80 Prozent, bei den Geberkantonen mensgewinne deutlich reduziert, und der An- Ausserdem würde die enorme Ungleichver-
sind es 20 Prozent.4 reiz für die Kantone, sich um mobile Firmen- teilung der Unternehmensgewinne unter den
Besonders hoch sind die Grenzabschöp- gewinne zu bemühen, wird wieder wesent- Kantonen bei einer gänzlichen Nichtberück-
fungsquoten im Bereich der Unternehmens- lich stärker. Nach der Reform hätten nur noch sichtigung dieses Steuersubstrats überhaupt
steuern: Im aktuellen Ressourcenausgleich die beiden Kantone Uri und Glarus Grenzab- nicht mehr kompensiert und den ressourcen-
sind fast die Hälfte der Kantone mit Grenz- schöpfungsquoten von über 100 Prozent zu schwachen Kantonen die Finanzierung ihrer
abschöpfungsquoten von über 100 Prozent gewärtigen.8 Zudem zeigt die ökonomische öffentlichen Aufgaben zusätzlich erschwert.
konfrontiert, wenn sie zusätzliche Gewin- Theorie, dass der Wettbewerbsdruck auf die Dass die effektiven Finanzkraftdisparitäten
ne von ordentlich besteuerten Unternehmen Steuersätze steigt, wenn man von einer ge- von der AHV-Steuer-Vorlage eher verschärft
anziehen.5 Für die Staatskasse dieser Kanto- sonderten Besteuerung von mobilem und werden, stärkt die Daseinsberechtigung
ne und ihre Gemeinden sind zusätzliche Fir- immobilem Steuersubstrat auf eine Einheits- eines griffigen Ressourcenausgleichs weiter.
mengewinne also ein Verlustgeschäft. Somit besteuerung übergeht.9 Die Aufhebung der
ist der NFA ein eigentlicher «Lusthemmer» kantonalen Steuerprivilegien für die beson- 11 Brülhart, Bucovetsky und Schmidheiny (2015).
für den interkantonalen Steuerwettbewerb. ders mobilen multinationalen Unternehmen
entspricht genau diesem theoretischen Sze-
Steuerwettbewerb nicht nario.
Auch nach der vorgeschlagenen Reform
gefährdet bliebe der NFA allerdings ein «Lusthem-
Die Grenzabschöpfungsquoten sind im ak- mer». Um diese Anreizwirkung im Bereich
tuellen Ressourcenausgleich so hoch, weil der Unternehmen völlig zu vermeiden, müss-
Unternehmensgewinne bereits heute viel te man Gewinne künftig gar nicht mehr in
tiefer besteuert werden als Einkommen der die Bestimmung des Ressourcenpotenzials
natürlichen Personen. Nachdem die durch- einbeziehen und würde damit die Grenzab-
schnittlichen Firmensteuersätze in der schöpfungsquote für dieses Steuersubstrat Marius Brülhart
Schweiz in den letzten vier Jahrzehnten bei- auf null senken.10 Professor für Volkswirtschaft, Faculté des
nahe halbiert worden sind, ist die Schweiz Grenzabschöpfungsquoten grösser null Hautes Etudes Commerciales (HEC),
Universität Lausanne
nunmehr einer der weltweit steuergünstigs- können allerdings durchaus sinnvoll sein, da
ten Standorte für Firmengewinne und nach nicht jede Anstrengung eines Kantons zur Er-
Irland der zweitgrösste Magnet für buchhal- höhung des eigenen Steuersubstrats wohl-
terische Gewinnverschiebungen in Europa.6 fahrtssteigernd für das ganze Land ist. Die
Dennoch hat der Steuerwettbewerb unter Kantone rangeln nämlich nicht nur um mobi-
den Kantonen auch nach Einführung des NFA le Firmengewinne aus dem Ausland, sondern
intensiv gespielt – mit markanten Unterneh- auch – und dies erst recht nach der Abschaf-
menssteuersenkungen nicht nur in Zentral- fung der Statusbesteuerung – um Firmenge-
winne aus anderen Kantonen. Aus der Theo-
4 Brülhart und Schmidheiny (2013). Kurt Schmidheiny
5 Rühli (2014), Rühli und Rother (2017), Leisibach und 7 Brülhart und Schmidheiny (2013). Professor für Angewandte Ökonometrie,
Schaltegger (2018). 8 Leisibach und Schaltegger (2018). Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät,
6 Salvi und Zobrist (2013) sowie Tørsløv, 9 Keen (2001). Universität Basel
Wier und Zucman (2018). 10 Leisibach und Schaltegger (2018).

Literatur
Brülhart, Marius und Kurt Schmidheiny Brülhart, Marius und Kurt Schmidheiny Daepp, Martin und David Staubli (2018). Rühli, Lukas (2014). Wie der Finanz-
(2013). NFA, Steuerwettbewerb und (2018). Der Ressourcenausgleich im Zu- Dynamische Schätzung der Einnahmeef- ausgleich den Standortwettbewerb
Mobilität der Steuerzahler:  Studie zum sammenspiel von Steuervorlage 17 und fekte der Steuervorlage 17, Arbeitspapier, einschränkt, Blog-Beitrag (14.08.2014),
2. NFA-Wirksamkeitsbericht im Auftrag Anpassung des NFA: Simulationsrech- Bern: Eidgenössische Steuerverwaltung. Zürich: Avenir Suisse.
der Eidgenössischen Finanzverwaltung, nungen. Studie im Auftrag der NFA-Ge- Keen, Michael (2001). Preferential Regimes Rühli, Lukas und Nathanael Rother
Universität Lausanne und Universität berkantone, Universität Lausanne und Can Make Tax Competition Less Harmful. (2017). NFA 2: Für die Revitalisierung des
Basel. Universität Basel. National Tax Journal, 54(4): 757–762. Schweizer Föderalismus. Avenir Debatte,
Brülhart, Marius, Sam Bucovetsky und Brülhart, Marius und David Staubli (2017). Leisibach, Patrick und Christoph A. Zürich: Avenir Suisse.
Kurt Schmidheiny (2015). Taxes in Cities. Die optimale Unternehmenssteuer- Schaltegger (2018). Zielkonflikte und Salvi, Marco, und Luc Zobrist (2013).
In: Duranton, G., J.V. Henderson und W. reform: Auf drei Variablen kommt es an, Fehlanreize: Eine Analyse der Anreizwir- Zwischen Last und Leistung. Ein Steuer-
Strange (Hrsg.) Handbook of Regional Diskussionspapier, Universität Lausanne. kungen im Schweizer Finanzausgleich, kompass für die Schweiz, Zürich.
and Urban Economics, Band 5B. Elsevier. Diskussionspapier, Universität Luzern. Tørsløv, Thomas, Ludvig Wier and Gabriel
Zucman (2018). The Missing Profits of
Nations, NBER Working Paper Nr. 24701.

42  Die Volkswirtschaft  3 / 2019


REGULIERUNG

Regulierungsbremsen: Keine Allheilmittel


Um unnötige Regulierungen einzudämmen, fordern Politiker die Einführung von Regulie-
rungsbremsen. Ein Bericht des Bundesrates hat verschiedene Modelle geprüft – einfache
Lösungen sind jedoch nicht in Sicht.  Annetta Holl

Abstract  Staatliche Regulierung bewegt sich stets im Spannungsfeld zwischen Ein- dritte Kategorie stellen Transparenzinstru-
schränkungen der Freiheit und legitimen Schutzinteressen. Von vielen Seiten wird be- mente wie die Regulierungsfolgenabschät-
klagt, dass die Einengung der Freiheit und die damit verbundenen Kosten laufend zu- zung (RFA), Regulierungskostenmessungen
nehmen. Regulierungsbremsen sollen das «Regulierungsdickicht» eindämmen. Ein sowie Ex-post-Evaluationen dar. Sie sollen
Bericht des Bundesrates im Auftrag des Parlaments zeigt: Regulierungsbremsen sind faktenbasiertere Entscheidungen ermögli-
nicht frei von Nebenwirkungen. Je nach Instrument dürfte zudem ein beachtlicher ad- chen sowie das Bewusstsein für die Kosten
ministrativer Aufwand entstehen. stärken und dadurch regulierungsbremsend
wirken.

D  ie «Regulierungsflut» schränke die Frei-


heit der Unternehmen und Bürger ein,
bringe immer höhere Kosten für die Unterneh-
Die unterschiedlichen Regulierungsbrem-
sen lassen sich drei Kategorien zuordnen:
Bei den Budgetmodellen wird eine Art
Indirekte Kosten?
Der stetig wachsende Gesetzesbestand2
men mit sich und sei deshalb eine Gefahr für «Regulierungsbudget» erstellt und quanti- mag zwar unschön sein, tut aber a priori nie-
die Wettbewerbsfähigkeit. So lautet der Tenor tative Ziele gesetzt. Diese Regeln können mandem weh. Relevant sind vielmehr die
in weiten Teilen von Politik und Wirtschaft. Oft unterschiedlich streng ausgestaltet wer- Auswirkungen dieser Erlasse auf Bürger und
wird das Bild eines übereifrigen Beamten ge- den und beispielsweise nur mit einer Bericht- Unternehmen. Im Fokus steht dabei meist
malt, auf internationale Organisationen als Bü- erstattungspflicht verbunden sein oder aber die Belastung der Unternehmen. Möchte
rokratiemonster verwiesen oder Interessen- gar zur Blockade von Projekten führen. Zu man die Regulierungsbelastung durch eine
vertretern im Parlament die Schuld gegeben. dieser Kategorie zählen unter anderem Bud- Regulierungsbremse steuern, ist ein adäqua-
Gleichzeitig wird jeder gesellschaftliche get- oder Reduktionsziele sowie die «One-in- ter Indikator unabdingbar. Meist werden die
Missstand und jedes Unglück sogleich auf Ge- one-out»-Regelung. Letztere verlangt, dass direkten Regulierungskosten als Indikator
setzeslücken oder fehlende staatliche Kon- für jedes neue Gesetz ein vergleichbares altes verwendet, da diese vergleichsweise ein-
trollen zurückgeführt. So forderten Politiker abgeschafft wird. fach zu erfassen und zu schätzen sind (siehe
nach dem Brand in einem Mehrfamilienhaus Als zweite Kategorie gelten Regeln im Abbildung). Dieser eingeschränkte Fokus ist
in Solothurn, bei dem im vergangenen No- Gesetzgebungsprozess, welche die Hür- jedoch problematisch, da weitere relevan-
vember mehrere Menschen ums Leben ge- den für kostspielige Regulierungen erhö- te Grössen wie die indirekten Kosten für die
kommen sind, eine schweizweite Rauchmel- hen und dadurch die Regulierungstätig- Unternehmen, Kosten für Staat und Bürger
der-Pflicht. Auch nach Aufdeckung der «Im- keit bremsen sollen. Dazu werden das Er- sowie der Regulierungsnutzen ausgeklam-
plant Files», dem Skandal um medizinische fordernis eines qualifizierten Mehrs, das mert werden. Dies kann im schlimmsten Fall
Implantate, ertönte der Ruf nach strengerer Vetorecht des Parlaments bei Verordnun-
2 Gemessen in der Anzahl Seiten der systematischen
Regulierung und Kontrolle durch den Staat. gen sowie Sunsettingklauseln gezählt. Die Rechtssammlung (SR).
Dass ein «Zuviel» an Regulierung schadet
und dass man der «Regulierungsflut» Einhalt
gebieten will, darüber ist man sich zumindest Kosten- und Nutzenkategorien von Regulierungen
im bürgerlichen Lager prinzipiell einig. Die Ent-
wicklung des Gesetzesbestandes in den letz- Kosten der Regulierung Nutzen der Regulierung
ten Jahren erweckt jedoch den Eindruck, dass
Exekutive und Legislative doch immer wieder Direkte Kosten für Unternehmen
(administrative Kosten,
der Versuchung der Regulierung erliegen. Investitionen usw.)

Mehrere Modelle denkbar Indirekte Kosten für Unternehmen


(reduzierte Handlungsfreiheit, Wettbewerb usw.) Gesundheit
Um diese «Legiferitis» zu bekämpfen, fordern Sicherheit
Politiker und Verbände seit mehreren Jah- Umwelt
Gesellschaft
ren, eine Regulierungsbremse einzuführen. Im Kosten für den Staat
SECO / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

vergangenen Dezember hat der Bundesrat in


einem Bericht eine Auslegeordnung an mögli-
chen Regulierungsbremsen präsentiert.1
Kosten für Bürger
1 Bundesrat (2018). Regulierungsbremse: Möglichkeiten
und Grenzen unterschiedlicher Ansätze und Modelle,
­Bericht in Erfüllung des Postulats Caroni 15.3421.

Die Volkswirtschaft  3 / 2019  43
REGULIERUNG

KEYSTONE
Für Unglücke werden oftmals Gesetzeslücken
verantwortlich gemacht. Brand in Chur.
dazu führen, dass die Regulierungsbremse werden, um ungeliebte Regulierungsprojek-
zwar die direkten Kosten senkt, insgesamt te zu blockieren.
aber zu schlechterer und ineffizienterer Re- Zusammenfassend lässt sich sagen: Wel- Zwei Dinge scheinen unbestritten: Selbst
gulierung führt. ches Heilmittel am besten wirkt, hängt mit- für eine strenge Regulierungsbremseregel
Nebst diesen Schwierigkeiten, die Regu- unter auch davon ab, wo man den Krank- ist Transparenz über die Kosten der Regu-
lierungslast zu erfassen, wirft der Ruf nach heitsherd vermutet. Für Regulierungsbrem- lierung eine Grundvoraussetzung. Zweitens
einer Regulierungsbremse weitere Fragen sen bedeutet dies: Je nachdem, wo man den ist Selbstdisziplin aller regulierenden Akteu-
auf: Wie geht man mit Volksinitiativen um? Verursacher und die Gründe für die zuneh- re unerlässlich, um die Regulierungsbelas-
Wie geht man mit Erlassen um, welche über- mende Regulierung ausmacht, kann ein an- tung im Griff zu behalten. Da im Schweizer
geordnetes Recht umsetzen? deres Instrument zielführend sein. Fakt ist: System kaum wirksame Durchsetzungsme-
Die Impulse für neue Regulierungen kom- chanismen denkbar sind, braucht es den Wil-
Nebenwirkungen vor­ men von ganz unterschiedlichen Seiten. len von Exekutive und Legislative, die Regu-
Und an der Ausarbeitung eines neuen Ge- lierungsproblematik effektiv anzugehen und
programmiert setzes ist eine Vielzahl an Akteuren beteiligt. dafür (freiwillig) gewisse Einschränkungen im
Regulierungsbremsen können zudem Ein eindeutiger Schuldiger an der beklag- Gestaltungsspielraum in Kauf zu nehmen.
Nebenwirkungen und Fehlanreize zur Fol- ten Regulierungsflut ist schwer auszuma-
ge haben, wie der Bericht des Bundesrates chen. Folglich können Regulierungsbrem-
aufzeigt. Wenn zum Beispiel Gesetze be- sen auf allen föderalen Ebenen und sowohl
wusst unkonkret verfasst werden, sodass bei der Exekutive als auch bei der Legislati-
die kostspieligen Pflichten erst auf Verord- ve ansetzen.
nungsebene oder im kantonalen Vollzug ge- Gegen Legiferitis gibt es kein Allheilmit-
nau definiert werden, dürfte dies kaum im tel. Bei vielen Instrumenten ist die Wirkung
Sinne einer Regulierungsbremse sein. Ge- unklar, und die unerwünschten Nebenwir-
rade bei starren Instrumenten besteht die kungen sind erheblich. Zudem dürfte der bü- Annetta Holl
Gefahr, dass strategische Pakete geschnürt rokratische Aufwand zur Bewirtschaftung, Wissenschaftliche Mitarbeiterin, Ressort
werden, um die Regel zu umgehen. Denkbar insbesondere bei strengen Regeln, nicht zu Regulierungsanalyse und -politik, Staats­
sekretariat für Wirtschaft (Seco), Bern
ist auch, dass Regulierungsbremsen genutzt vernachlässigen sein.

44  Die Volkswirtschaft  3 / 2019


ENTWICKLUNGSZUSAMMENARBEIT

Effektive Entwicklungszusammenarbeit
Das Seco hat seine Projekte in der laufenden Botschaft über die Internationale Zusammen-
arbeit extern evaluieren lassen. Rund 85 Prozent der Projekte sind erfolgreich. Doch trotz
hoher Relevanz sind die Resultate nicht immer dauerhaft.  Milena Mihajlovic, Julien Robert

Abstract  Das Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) erreicht seine Ziele in der inter- Auftrag umzusetzen, fördert das Seco in den
nationalen Zusammenarbeit mehrheitlich: 85 Prozent der Projekte sind erfolgreich. Partnerländern das Unternehmertum sowie
Dies zeigt der Halbzeitbericht über die Botschaft zur Internationalen Zusammenarbeit gute Arbeitsbedingungen und arbeitsrele-
2017–2020. Der Bericht attestiert dem Seco, dass es aus seinen Fehlern lernt und seine vante Fachkompetenzen. Diese Massnahmen
Aktivitäten fortlaufend verbessert. In der zweiten Halbzeit will das Seco die Fachkom- sollen langfristig dazu beitragen, Perspek-
petenzen in den Schwerpunktländern weiter stärken und den Zugang zu Finanzen, die tiven vor Ort zu schaffen und die Ursachen
nachhaltige Produktion von Rohstoffen sowie die Widerstandsfähigkeit gegen den für Migration zu mindern. Zudem erschlies-
Klimawandel verstärken. sen die Projekte des Seco auch neue Märk-
te für die Schweizer Wirtschaft auf partner-
schaftlicher Basis.

D  as Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco)


ist das Kompetenzzentrum des Bun-
des für alle Kernfragen der Wirtschaftspoli-
sozialen Disparitäten sowie Arbeits- und
Perspektivlosigkeit vor allem bei jungen
Menschen konfrontiert. Ausserdem herr-
Projekte konsequent evaluieren
tik – auch im Bereich der wirtschaftlichen Zu- schen in einigen Ländern auch Wirtschafts- Das Parlament hat die aktuelle Botschaft
sammenarbeit und Entwicklung. Es trägt dazu und Finanzkrisen. Das Seco hilft seinen über die Internationale Zusammenarbeit
bei, dass seine Partnerländer die Chancen der Partnern im Rahmen bilateraler und multi- 2017–2020 im Herbst 2016 verabschiedet.
Globalisierung besser nutzen können. Basie- lateraler Zusammenarbeit, die Vorausset- Gleichzeitig hat es den Bundesrat beauf-
rend auf seinen wirtschaftspolitischen Kern- zungen für ein stabiles, nachhaltiges Wirt- tragt, in der Mitte und am Ende der Lauf-
kompetenzen, fördert das Seco zuverlässige schaftswachstum zu schaffen. Dazu gehö- zeit des Rahmenkredites über die Zielerrei-
öffentliche Institutionen und Dienstleistun- ren: volkswirtschaftliche Widerstands- und chung und die Wirksamkeit der ergriffe-
gen. Es stärkt die Wettbewerbsfähigkeit von Anpassungsfähigkeit, der Zugang zu Märk- nen Massnahmen zu berichten. Der von
Unternehmern und Produzenten, es unter- ten sowie ein gleichberechtigter Zugang zu der Deza, dem Seco und der Abteilung für
stützt die Partnerländer bei einer nachhalti- Ausbildung, die sich an der Nachfrage des Menschliche Sicherheit (AMS) gemeinsam
gen Stadtentwicklung und dabei, sich besser Arbeitsmarktes orientiert. erarbeitete Halbzeitbericht 2 zur Botschaft
gegen den Klimawandel zu schützen. Dafür Das Parlament hat zudem die Interna- 2017–2020 zeigt die bis zur Mitte der Lauf-
arbeitet es im Süden mit acht und im Osten tionale Zusammenarbeit der Schweiz be- zeit des Rahmenkredites erzielten ­Resultate
mit fünf Schwerpunktländern zusammen (sie- auftragt, ihre Aktivitäten dort, wo es im
he Abbildung 1). In Partnerländern weiterer ­Interesse der Schweiz ist, strategisch mit der 2 Der Halbzeitbericht zur Botschaft 2017–2020 ist online
Schweizer Akteure, insbesondere der Direk- Migrationspolitik zu verknüpfen. Um diesen auf Admin.ch erhältlich.
tion für Entwicklung und Zusammenarbeit
(Deza), oder im Rahmen anderer aussenwirt-
schaftspolitischer Massnahmen des Seco Abb. 1: Die Schwerpunktländer des Staatssekretariats für Wirtschaft
werden Komplementärmassnahmen1 durch-
geführt. So etwa in Bolivien, wo das Seco über
die «Better Gold Initiative» im Kleinbergbau
den verantwortungsvollen Abbau von Gold
und die Anbindung an den Schweizer Markt
unterstützt.

Ungleichheit und Migration


Viele Partnerländer des Seco sind mit Her-
ausforderungen wie wirtschaftlichen und
SECO / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

1 Komplementärmassnahmen sind bilaterale Interven-


tionen, die in Nicht-Schwerpunktländern des Seco zum
Einsatz kommen. Sie ermöglichen es dem Leistungs-
bereich Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwick-
lung des Seco, auf Nachfrage Aktivitäten punktuell
auch zugunsten von Partnern anderer Seco-Bereiche
oder in der Bundesverwaltung (insbesondere der Deza)   Afrika, Asien und Lateinamerika: Ägypten, Ghana, Indonesien, Kolumbien, Peru, Südafrika, Tunesien, Vietnam    
einzusetzen.   Osteuropa und Zentralasien: Albanien, Kirgistan, Serbien, Tadschikistan, Ukraine

Die Volkswirtschaft  3 / 2019  45
ENTWICKLUNGSZUSAMMENARBEIT

und kommt zum Schluss: Das Seco ist mit Perspektiven durch Beschäftigung Projekte in Asien und Lateinamerika besse-
der Umsetzung der Botschaftsziele so- re Wirksamkeitswerte erzielten als jene in Af-
wie der Verwendung der Rahmenkredite Menschen mit Aussicht auf einen würdigen, rika und dem Nahen Osten. Das liegt daran,
auf Kurs und wird seine Ziele voraussicht- gut bezahlten Arbeitsplatz in ihrem Heimat- dass die Projekte in Afrika und im Nahen Os-
lich erreichen. Die Autoren des Halbzeit- land sind nicht gezwungen, zu emigrieren. ten häufig mit grösseren Herausforderungen
berichts bestätigen, dass die Projekte eng Eine unabhängige Evaluation3 attestierte 2017 auf den regionalen Arbeitsmärkten konfron-
begleitet und jeweils extern evaluiert wer- dem Seco und der Deza, in ihren Partnerlän- tiert sind: beispielsweise mit einer mangel-
den. Ein unabhängiges Evaluationskomitee dern einen wichtigen Beitrag zu solchen haften Berufsbildung oder einem schwachen
stellt dabei sicher, dass die Zielerreichung menschenwürdigen Arbeitsplätzen zu leis- institutionellen Kontext. Der bedeutende An-
und die Wirkung unabhängig und profes- ten. In diesem Wirkungsbericht4 analysierte teil informeller Unternehmen in diesen Re-
sionell überprüft werden. Insgesamt wer- ein Expertenteam über 70 Projekte von Deza gionen ist eine zusätzliche Herausforderung
den 8 Prozent der Projekte intensiver über- und Seco. Es kommt zum Schluss, dass Be- für Beschäftigungsprojekte der Internationa-
wacht, da sie besonderen Herausforderun- rufsbildungsprogramme, Projekte zum Auf- len Zusammenarbeit der Schweiz.
gen und höheren Risiken ausgesetzt sind. bau von Wertschöpfungsketten in der Land-
So kann das Seco Risiken einschätzen und wirtschaft und Projekte zur Verbesserung Finanzierung breiter abstützen
gleichzeitig aus Fehlern lernen. der Arbeitsbe­dingungen die beste Wirkung
In den Jahren 2016 und 2017 lag die Erfolgs- erzielten. Das Evaluationsteam bewertet 85 Entwicklungsländer verfügen zunehmend
quote des Seco, die sich aus verschiedenen Prozent der evaluierten Projekte zwischen über alternative Ressourcen für ihre Entwick-
Kriterien wie Relevanz, Effektivität, Effizienz «sehr gut» (Höchstnote 6) und «zufrieden- lung: beispielsweise ausländische Direktin-
und Dauerhaftigkeit zusammensetzt, bei 85 stellend» (Note 4). Die Durchschnittsnote vestitionen oder Erträge aus dem interna-
Prozent (siehe Abbildung 2). Zum Vergleich: liegt bei 4,5. Laut Bericht förderten die Pro- tionalen Handel. Um solche Finanzierungs-
International gilt eine Erfolgsquote von 65 jekte zudem die Produktivität der Unterneh- möglichkeiten zu erschliessen (siehe Kasten
bis 80 Prozent als gut und realistisch. Weit men und die Gleichstellung von Frauen und 1), unterstützt das Seco seine Partnerländer
über dem internationalen Durchschnitt liegt Männern am Arbeitsplatz. zunehmend mit Know-how. Der Halbzeitbe-
die Relevanz, da das Seco besonders stark Gleichzeitig kommt das Evaluationsteam richt zeigt, dass dies dem Seco bisher gut ge-
auf die Prioritäten der Partnerregierungen zum Schluss, dass insbesondere Mikrofinanz- lungen ist. 2017 hat diese Unterstützung des
und die Bedürfnisse der Zielgruppen ein- projekte und Projekte, die KMU unterstützen, Seco in Indonesien einen Kredit der Weltbank
geht. Den tiefsten Wert erzielt die Dauer- mehr Mittel brauchten, damit den betrof- an die indonesische Regierung von 200 Mil-
haftigkeit, was bei anderen Gebern auch fenen Arbeitnehmenden der Schritt aus der lionen Dollar ausgelöst.
eine grosse Herausforderung ist. Die Grün- Armut gelingt. Ausserdem zeigte sich, dass Ein weiteres Beispiel ist Südafrika: Dort
de dafür sind vielfältig. Häufige Ursachen 3 Der Halbzeitbericht basiert auf Daten aus unabhängi-
steigt in den Städten derzeit die Nachfrage
sind rasche politische und personelle Verän- gen Evaluationen sowie auf Daten aus dem Projektmo- nach Unterkünften und Jobs. Daher hilft das
derungen bei Partnern oder eine zu optimis- nitoring. Seco den dortigen Stadtregierungen, Investi-
4 Der vollständige «Wirkungsbericht Beschäftigung» ist
tische Kontextbeurteilung. online auf Seco-cooperation.admin.ch verfügbar. tionen besser und langfristiger zu planen. Die

Abb. 2: Erfolgsquote der Seco-Projekte in den Partnerländern der Kasten 1: Private Investitionen für
Internationalen Zusammenarbeit (2012–2017) Infrastruktur
Erfolgsquote (insgesamt) Das Seco unterstützt die Geberorganisation
85 %
­Private Infrastructure Development Group
83% (PIDG). Diese mobilisiert seit 2002 Investitionen
des Privatsektors für Infrastrukturen in Entwick-
Relevanz lungsländern. PIDG stellt dazu Kapital für Projek-
In welchem Ausmass entspricht eine Hilfs­aktivität te, Kreditgarantien und Darlehen zur Verfügung.
92 %
den Prioritäten und Politiken von Zielgruppen, Die Idee dahinter: Eine bessere Infrastruktur
Empfängern und Gebern? 94% stützt die Wirtschaft, indem die Industrie z. B. zu-
verlässig mit Strom versorgt oder der Transport
von Produkten erleichtert wird. Dies erzeugt in-
Effektivität direkt Wirtschaftswachstum und Beschäftigung.
79 %
In welchem Ausmass erreicht eine Hilfsaktivität Direkte Arbeitsplätze entstehen in der Baupha-
ihre Ziele? 85% se, im Betrieb und im Unterhalt der neuen Infra­
strukturen. Es gibt aber auch sekundäre Auswir-
kungen auf die Beschäftigung, etwa wenn eine
Effizienz neue Strasse einen besseren Zugang zu Ortschaf-
80 %
Qualitative und quantitative Ergebnisse im ten und Märkten schafft. Von 2002 bis 2015 hat
SECO / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

Verhältnis zu den Investitionen. 68% PIDG über 12 000 kurzfristige und über 189 000
langfristige Arbeitsplätze geschaffen.

Dauerhaftigkeit 59 %
Wahrscheinlichkeit, mit der die Ergebnisse einer
Hilfsaktivität nach Projektende weiter bestehen. 45%
Profitieren von den Projekten des Seco
(im Uhrzeigersinn): Goldminenarbeiter in Peru,
  Aktuelle Botschaft 2016–2017 (Anzahl evaluierter Projekte: 48)            Weberin in Vietnam, Markthändlerin mit
  Letzte Botschaft 2012–2015 (Anzahl evaluierter Projekte: 81) Bioprodukten in der Ukraine.

46  Die Volkswirtschaft  3 / 2019


ENTWICKLUNGSZUSAMMENARBEIT

CHRISTIAN RINKE / KLAUS STOCKER, GOPA CONSULTANTS / TOM KAWARA


ENTWICKLUNGSZUSAMMENARBEIT

Unterstützung von acht Städten zeigt bereits Wertschöpfungsketten für Milchprodukte, die Botschaftsziele zu erreichen. So wird es
erste positive Resultate. So konnten in der die Ausbildung von Bauern, die Biolandbau sich noch intensiver in den Bereichen Ma-
Stadt Durban für ein Stadtentwicklungspro- betreiben, oder von Produzenten lokaler Spe- nagement von Staatsschulden, interna-
jekt bis im Jahr 2017 934 Millionen Dollar an zialitäten. 2016 führte dies im Markt für Bio- tionale Besteuerung und illegale Geldflüs-
Investitionen durch den Privatsektor mobili- produkte zu Mehreinnahmen von insgesamt se engagieren. Strategische Partnerschaf-
siert werden. 55 Millionen Euro. ten mit internationalen Finanzinstitutio­nen
In Nordafrika setzen sich Seco und Deza, im Bereich Infrastruktur sollen vertieft und
Know-how zur Selbsthilfe die Abteilung für Menschliche Sicherheit das Netzwerk von Partnern in den Berei-
(AMS) und das Staatssekretariat für Migra- chen Wasserkraft und Mobilität erweitert
aufbauen tion (SEM) für Demokratie, Wohlstand und werden. Im Weiteren sollen Projekte zur
In den Partnerländern des Seco fehlt es so- Stabilität ein. Die vier Schweizer Bundes- Ausbildung von Arbeitskräften, nachhalti-
wohl in öffentlichen Institutionen als auch stellen sind dort in gemeinsamen Vertre- ge Wertschöpfungsketten und Tourismus
im Privatsektor oft am spezifischen Fachwis- tungen präsent. Ihre Aktivitäten verstärken ausgebaut und eine umwelt- und sozialver-
sen, um die eigene Entwicklung erfolgreich in sich gegenseitig: Die AMS führt zum Beispiel trägliche Stadtentwicklung vorangetrieben
die Hand zu nehmen. Das Seco fördert daher einen Menschenrechtsdialog mit der Regie- werden.
zunehmend Ausbildungsmöglichkeiten, so- rung, die Deza bildet die Behörden in guter Um die Ziele der Agenda 2030 zu errei-
wohl für den öffentlichen als auch den pri- Regierungsführung aus, und das Seco stärkt chen, braucht es zudem zusätzliche Inves-
vaten Sektor. In Peru unterstützt das Seco die Organisations- und Handlungskompe- titionen in Entwicklung: Damit diese Mit-
beispielsweise das lokale öffentliche Finanz- tenz von Finanzinstitutionen. Eine zuneh- tel generiert und die globalen Herausforde-
management beim Planen, Budgetieren und mende Gefahr für die Stabilität Nordafrikas rungen bewältigt werden können, wird das
Ausschreiben von Aufträgen. Es hat 2016 und sind der Mangel an Arbeitsplätzen und die Seco bestehende Partnerschaften stärken
2017 Ausbildungen für über 3000 Personen geringen Einkommen. Deza und Seco werden und neue Partnerschaften eingehen, ins-
durchgeführt. Weitere vom Seco finanzier- sich daher in Zukunft noch stärker auf Projek- besondere mit dem Privatsektor. Dafür sol-
te Ausbildungsprogramme sind «Score» und te konzentrieren, die attraktive Stellen und len auch weitere innovative Produkte einge-
«Better Work» (siehe Kasten 2). Sie richten Perspektiven für junge Menschen schaffen. setzt werden, z. B. Finanzdienstleistungen
sich an Unternehmer, Manager, Supervisoren Um globale Herausforderungen wie Kli- zum Aufbau eines mobilen Zahlungssys-
und Mitarbeitende von Betrieben und schu- mawandel und Migration anzugehen, setzt tems, Finanzierungsmechanismen wie grü-
len diese in der Umsetzung der Kernarbeits- das Seco weiterhin auf die multilaterale Zu- ne Anleihen und Kreditlinien oder ressour-
normen der Internationalen Arbeitsorganisa- sammenarbeit (siehe Kasten 3). censchonende Produktionsmethoden.
tion (ILO). Bisher wurden über 2000 Personen
ausgebildet. Pläne für die zweite Halbzeit
In der Ukraine fördert das Seco mit Bil-
dungsprogrammen indirekt den Markt für In der zweiten Hälfte des Botschaftsman-
biologische Landwirtschaft. Es ermöglicht dats – von 2019 bis Ende 2020 – wird das
die Ausbildung von Mitarbeitenden in den Seco seine Bemühungen verstärken, um

Kasten 2: Bessere Arbeitsbedingungen in der Textilbranche


Das globale Projekt «Better Bis 2016 wurden die Arbeitsbe- Lohnungleichheit zwischen Män- Milena Mihajlovic
Work» verbessert die Arbeits- dingungen von etwa 3 Millionen nern und Frauen ging zurück. Die Wissenschaftliche Mitarbeiterin, Ressort
bedingungen und die Einhaltung Angestellten in Asien, dem Na- Arbeitsverträge wurden besser, Qualität und Ressourcen, Staats­sekretariat
von Arbeitsrechten in der Beklei- hen Osten und in Zentralamerika und die Arbeitsbelastung wurde für Wirtschaft (Seco), Bern
dungsindustrie. Es fördert auch verbessert. Missbräuche wie se- vermindert. Gleichzeitig stiegen
die Produktivität und die Wett- xuelle Belästigung wurden redu- Produktivität und Rentabilität der
bewerbsfähigkeit von Firmen. ziert, die Löhne stiegen, und die Firmen um mehr als 20 Prozent.

Kasten 3: Zusammenarbeit mit multilateralen Entwicklungsbanken


Dank seinen Partnerschaften mit ken beeinflussen. 2017 feierte die Yong Kim und Bundesrat Johann
den multilateralen Entwicklungs- Schweiz gleich drei Jubiläen: Vor N. Schneider-Ammann statt. Welt-
banken erzielt das Staatssekreta- 25 Jahren trat sie der Europäischen bank-Präsident Kim würdigte
riat für Wirtschaft eine grössere Bank für Wiederaufbau und Ent- das partnerschaftliche Verhält-
Reichweite und Skalierung seiner wicklung (EBRD) sowie der Welt- nis sowie die konstruktive Rolle
Aktivitäten. Die Schweiz ist in bank-Gruppe bei; vor 50 Jahren der Schweiz als langjährige und
Julien Robert
allen Leitungsgremien der Ent- wurde sie Mitglied der Asiatischen wichtige Partnerin der Weltbank-­
Ressortleiter Qualität und Ressourcen,
wicklungsbanken vertreten und Entwicklungsbank. Am 23. Au- Gruppe.
Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco),
kann so die strategische und ope- gust 2017 fand in Bern eine Konfe-
Bern
rationelle Entwicklung der Ban- renz mit Weltbank-Präsident Jim

48  Die Volkswirtschaft  3 / 2019


DOSSIER XY

KEYSTONE

Bahninfrastruktur ausbauen
Der Bundesrat will die Schweizer Bahninfrastruktur bis 2035 mit 11,9 Milliarden Franken
für die zukünftige Nachfrage rüsten. Bund, Kantone, Logistikbranche und Transport-
unternehmen haben gemeinsam definiert, wo ausgebaut werden soll. Doch Kritiker
monieren, den ausgewählten Projekten fehle eine Gesamtverkehrsstrategie.
BAHNINFRASTRUKTUR

Bahnnetz fit für die Zukunft machen


Personen- und Güterverkehr wachsen, die Infrastrukturen stossen an ihre Grenzen. Mit dem
Ausbauschritt 2035 will der Bund Infrastruktur und Angebot nun weiter verbessern, um
Engpässe zu vermeiden. Erstmals waren bei der Planung auch Kantone, Logistikbranche und
Transportunternehmen mit dabei.  Anna Barbara Remund, Christophe Mayor

Abstract  Ende Oktober 2018 hat der Bundesrat die Botschaft zum Ausbauschritt 2035 selbstständig und einfach nutzen können.
der Bahninfrastruktur an das Parlament überwiesen. Mit Investitionen für 11,9 Mil- Ein nächster Ausbauschritt ist deshalb unum-
liarden Franken soll das Schweizer Bahnnetz bis 2035 an die steigenden Bedürfnisse gänglich. Er führt den schrittweisen Ausbau
angepasst werden. Auf den Hauptachsen und in vielen Regionen werden Taktverdich- von Angeboten und Infrastruktur der Bahn so
tungen ermöglicht. Damit können heutige und absehbare Engpässe im Personen- und weiter, wie dies Volk und Stände im Jahr 2014
Güterverkehr auf der Schiene beseitigt werden. Der eindrückliche Umfang der Inves- mit der Neugestaltung der Finanzierung und
titionen reizt jedoch die Möglichkeiten dessen aus, was an Baustellen mit tragbaren des Ausbaus der Bahninfrastruktur (Fabi) be-
Folgen für den laufenden Bahnbetrieb bis 2035 realisiert werden kann. schlossen haben. Mit Fabi stimmten Bevöl-
kerung und Kantone auch der Schaffung des
Bahninfrastrukturfonds (BIF) zu. Dieser Fonds

D  er Personen- wie auch der Güterver-


kehr auf der Schiene entwickeln sich
klar in eine Richtung: nach oben. Seit 1980
Ausbau in Etappen
Die Schweiz hat ihr Bahnnetz in den ver-
finanziert sämtliche Kosten für Betrieb, Sub­
stanzerhalt und Ausbau der Eisenbahninfra-
struktur. Er weist genügend Mittel auf, um
haben sich die Personenkilometer mehr als gangenen Jahrzehnten regelmässig ausge- den Ausbauschritt 2035 zu finanzieren.
verdoppelt. Etwas weniger hoch war die Zu- baut. Mehrere Ausbauprogramme sind ab-
nahme beim Güterverkehr, wo sie rund 40 geschlossen oder befinden sich in der Um- Engpässe vermeiden
Prozent betrug. Dieser Trend setzt sich ge- setzung. Trotzdem kommt das Schweizer
mäss den Verkehrsperspektiven 2040 des Schienennetz 2030 wieder an seine Kapazi- Während das 1987 beschlossene Programm
Bundes1 auch in Zukunft fort: Gegenüber tätsgrenzen. Bereits heute sind verschiede- «Bahn 2000» zum Ziel hatte, den Bahnver-
dem Jahr 2010 wird die Nachfrage im Perso- ne Abschnitte überlastet – und ohne Ausbau kehr für mehr Reisende attraktiv zu machen,
nenverkehr bis 2040 um 51 Prozent steigen. kommen zahlreiche weitere hinzu. Das gilt so sind substanziell verkürzte Reisezeiten
In einzelnen Regionen wie Zürich-Winter- auch für einige Bahnhöfe: Sie verfügen über beim Ausbauschritt 2035 nicht prioritär. Viel-
thur oder entlang des Genfersees wird sich eine zu geringe Kapazität und entsprechen mehr geht es darum, bestehende Engpäs-
die Nachfrage gar verdoppeln. Der gesamt- nicht den Anforderungen, damit auch mo- se zu beseitigen und zusätzliche Kapazität
schweizerische Güterverkehr auf der Schie- bilitätseingeschränkte Menschen die Bahn für künftige Reisende und Gütertransporte
ne wird gemäss den Prognosen um 45 Pro-
zent zulegen.
Neue Technologien und die Digitalisie- Massnahmen und Projekte im Ausbauschritt 2035
rung werden in den kommenden Jahren die
Mobilität beeinflussen. Einerseits werden
sie dazu beitragen, Fahrzeuge und Schie-
neninfrastruktur besser auszulasten. Ande-
rerseits erleichtern sie den Zugang zu Mobi-
lität und machen diese attraktiver. Deshalb
sind eine rollende Planung und der schritt-
weise Ausbau der Bahninfrastruktur zentral:
So kann der Ausbau bei Bedarf flexibel an-
gepasst werden, sollten sich Nachfrage und
Bedürfnisse aufgrund der Digitalisierung,
BUNDESAMT FÜR VERKEHR / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

neuer Technologien oder wirtschaftlicher


und gesellschaftlicher Trends nicht wie pro-
gnostiziert entwickeln. Aus heutiger Sicht
ist jedoch nicht damit zu rechnen, dass die-
se Entwicklungen die prognostizierte Nach-
frage und die dafür nötige Infrastruktur we-
sentlich verändern werden.
  Leistungssteigerung/Kapazitätsausbau SBB       Leistungssteigerung/Kapazitätsausbau Privatbahnen    

1 Verkehrsperspektiven 2040, Bundesamt für Raument-   Grenzüberschreitender Verkehr


wicklung ARE, 30. August 2016.   Neue Haltestelle       Publikumsanlage       Güterverkehrsanlage

50  Die Volkswirtschaft 3 / 2019


BAHNINFRSTRUKTUR

KEYSTONE
Der Andrang wächst: Gegenüber 2010 werden
die zurückgelegten Personenkilometer bis 2040
zu schaffen. Im Personenverkehr werden zu- gen überlasteter Perrons zu Unfällen kommt. um über die Hälfte zunehmen.
sätzliche Halbstundentakte und teilweise der Weiter sollen 15 neue Haltestellen realisiert
Viertelstundentakt eingeführt. Auf der West- werden. grosse Massnahmen, aber es gehören auch
Ost-Achse erfolgt im Fernverkehr der Ausbau Für den Güterverkehr sollen zusätzliche einzelne Grossprojekte dazu: zum Beispiel
schwergewichtig am Genfersee sowie im Mit- Standard- und Express-Trassen entstehen. So der Ausbau zwischen Genf und Lausanne,
telland und in der Zentralschweiz. Insbeson- werden die bisherigen, stark störenden Ein- die Modernisierung der Linie Neuenburg–La
dere die Abschnitte Genf–Lausanne–Yver- schränkungen während der Hauptverkehrs- Chaux-de-Fonds, die bahntechnische Aus-
don–Biel, Luzern–Zürich und Solothurn–Ol- zeiten des Personenverkehrs im Mittelland rüstung des Lötschberg-Basistunnels, der
ten–Zürich–Winterthur werden ausgebaut. und im Raum Zürich beseitigt, und die West- Ausbau des Bahnhofs Stadelhofen oder der
Im Regionalverkehr wird schrittweise der Ost-Achse wird attraktiver. Die Verbindun- Brüttener Tunnel zwischen Zürich und der
Viertelstundentakt in den grossen Agglome- gen zwischen den grossen Rangierbahnhöfen Ostschweiz sowie der Zimmerberg-Basistun-
rationen eingeführt. Überdies werden ländli- Lausanne und Limmattal werden ausgebaut nel II in der Zentralschweiz.
che Gebiete besser erschlossen sowie touris- und beschleunigt. Das Gleiche gilt für die Ver- In seinem Bericht zur Zukunft der natio-
tische Regionen attraktiver erreichbar. Wei- bindungen zwischen diesen Rangierbahnhö- nalen Infrastrukturnetze in der Schweiz be-
ter sind Gelder vorgesehen für Investitionen fen und dem Jurabogen bzw. der Ostschweiz. zeichnet der Bundesrat die Infrastrukturen als
im grenzüberquerenden Verkehr wie etwa Verladeanlagen werden ausgebaut und bes- zentral für das Wohlergehen des Landes. Die
auf der Hochrheinstrecke zwischen Basel, ser ins Schienennetz eingebunden, und der Erreichbarkeit und die Versorgungssicherheit
Schaffhausen und Singen, für die Verbindung alpenquerende Transitverkehr wird vom Aus- werden als Standortfaktoren zunehmend
zum Euroairport Basel-Mulhouse oder auch bau des Lötschberg-Basistunnels profitieren. wichtiger. Eine moderne, leistungsfähige
für Verbesserungen zwischen Basel und Lör- Alle diese Investitionen verbessern die Wett- Eisenbahninfrastruktur ermöglicht – zusam-
rach. Voraussetzung für diese Ausbauten sind bewerbsfähigkeit des Güterverkehrs auf der men mit einem gut ausgebauten Strassen-
jedoch erfolgreiche Verhandlungen mit den Schiene erheblich. netz – ein attraktives, intelligent vernetztes
jeweiligen Nachbarländern. Mobilitätsangebot und die wirtschaftliche
In verschiedenen Bahnhöfen werden die Ein volkswirtschaftliches Plus Beförderung von Gütern.
dringendsten Kapazitätsengpässe beseitigt Die Kosten-Nutzen-Analyse des Aus-
und Anpassungen gemacht, sodass der si- Die Investitionen im Rahmen des Ausbau- bauschrittes 2035 zeigt, dass der volkswirt-
chere Zugang zur Bahn – auch für mobilitäts- schritts 2035 (siehe Abbildung) bringen allen schaftliche Nutzen mehr als doppelt so hoch
eingeschränkte Menschen – möglich bleibt. Regionen der Schweiz einen Nutzen. Die Lis- ist wie die daraus entstehenden Kosten. Die
Damit will man etwa verhindern, dass es we- te umfasst mehrheitlich kleinere und mittel- Gründe für den hohen makroökonomischen

Die Volkswirtschaft  3 / 2019  51
BAHNINFRASTRUKTUR

Nutzen sind der Angebotsausbau und die zu erstellen. Das war die Grundlage, um die ter Linie darum, die beschlossenen Ausbauten
teilweise etwas kürzeren Reisezeiten auf Stre- entsprechenden Ausbauprojekte und Mass- zu realisieren. Die vom Bundesrat im Ausbau-
cken mit grosser Nachfrage im Personen- wie nahmen volkswirtschaftlich zu bewerten schritt 2035 vorgeschlagenen Massnahmen
auch im Güterverkehr. Dadurch wird die Bahn und zu priorisieren. Die ausgewählten Pro- bilden dabei das obere Limit dessen, was bei
gegenüber der Strasse wettbewerbsfähiger. jekte wurden anschliessend optimiert und laufendem Betrieb realisiert werden kann. Zu-
Die Verlagerung von Verkehr auf die Schiene koordiniert. sätzliche Massnahmen würden den Zeithori-
– ein zentraler Pfeiler der Schweizer Güter- Das Parlament hat 2014 in der Fabi-Vorlage zont für die Realisierung verlängern.
verkehrspolitik – bringt weiteren Nutzen für festgelegt, dass der nächste Ausbauschritt bis Dank der rollenden Planung und dem re-
Bevölkerung und Umwelt. Ende 2018 an den National- und den Stände- gelmässigen schrittweisen Ausbau gehören
rat überwiesen werden soll. Da Bund, Logis- auch Projekte, die zwar als sinnvoll beurteilt
Kantone und Transportfirmen tikbranche, Kantone und Transportunterneh- wurden, aber wegen ihrer langen Realisie-
men die neuen Planungsprozesse erstmals rungsfrist nicht in diese Vorlage aufgenom-
planen mit durchführten, stellte dies eine Herausforde- men wurden, nicht zu den Verlierern. Ihre Pla-
Ende Oktober 2018 hat der Bundesrat die rung dar; umso mehr, da der finanzielle Rah- nung wird auch ohne Baubeschluss im Aus-
Botschaft zum Ausbauschritt 2035 der Bahn- men von 11,9 Milliarden Franken denjenigen bauschritt 2035 weiter vorangetrieben. So
infrastruktur an das Parlament überwiesen. früherer Ausbauprogramme deutlich über- können sie im Rahmen eines künftigen Aus-
Der Bund hat zum ersten Mal einen Ausbau- steigt. Doch dank des Efforts aller Beteiligten bauschrittes realisiert werden.
schritt gemeinsam mit Kantonen, der Logis- konnte der Zeitplan eingehalten werden.
tikbranche und Transportunternehmen er- 2026 will der Bundesrat den nächsten
arbeitet.2 Das Bundesamt für Verkehr (BAV) Ausbauschritt ans Parlament überweisen.
leitete und koordinierte den transparenten, Er hat das BAV beauftragt, vor dem eigentli-
iterativen Prozess und berücksichtigte da- chen Planungsprozess die bisherige Arbeit zu
bei auch die regionalen Planungen der Kan- evaluieren und die Langfristperspektive der
tone. Die betroffenen Eisenbahnunterneh- Bahn zu aktualisieren. Ebenso werden mehre-
men wurden ebenfalls in geeigneter Weise re Vorstudien durchgeführt und die Planung
mit einbezogen. von Projekten, die nicht in den Ausbauschritt Anna Barbara Remund
Ende November 2014 reichten die Pla- 2035 aufgenommen wurden, vorangetrieben. Vizedirektorin und Leiterin Abteilung
nungsbeteiligten ihre Angebotskonzepte Dies betrifft etwa die Direktverbindung Aar- Infrastruktur, Bundesamt für Verkehr (BAV),
Ittigen
beim BAV ein. Die Kantone hatten sich zu- au–Zürich, den Durchgangsbahnhof Luzern
vor in sechs Planungsregionen zusammen- oder das «Herzstück Basel».
geschlossen und ihre Angebotsziele im Re-
gionalverkehr verbindlich festgelegt und Knacknuss Bauen unter Betrieb
priorisiert. Für die Planung des Fernverkehrs
beauftragte das BAV die SBB, und im Güter- Die Umsetzung der im Ausbauschritt 2035 be-
verkehr erarbeitete es direkt mit der Logistik- schlossenen Projekte ist eine grosse Heraus-
branche ein Angebotskonzept. forderung. Denn es gilt, die Massnahmen bei
Im Anschluss beauftragte das BAV die In- laufendem Bahnbetrieb umzusetzen. Hinzu
frastrukturbetreiberinnen, auf Basis der An- kommt, dass auch frühere Ausbauprogramme Christophe Mayor
gebotskonzepte ein Infrastrukturkonzept wie zum Beispiel der Ausbauschritt 2025 nicht Projektleiter Ausbauschritt 2035 des Stra-
abgeschlossen sind und auch Arbeiten zum tegischen Entwicklungsprogrammes (Step),
Substanzerhalt durchgeführt werden müssen. Abteilung Infrastruktur, Bundesamt für Ver-
2 Gemäss dem mit Fabi geschaffenen Artikel 48d des kehr (BAV), Ittigen
Eisenbahngesetzes. In den kommenden Jahren geht es also in ers-

52  Die Volkswirtschaft 3 / 2019


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BAHNINFRASTRUKTUR

Keine Verkehrsplanung
ohne Raumplanung
Eine gute Verkehrsplanung muss die Auswirkungen auf den Raum mit einbeziehen. Bei der
Beurteilung von Projekten im Zuge des Schieneninfrastrukturausbaus hat der Bund nun
erstmals auch Siedlungsstrategien berücksichtigt.  Martin Tschopp, Andreas Justen,
Nicole A. Mathys
Abstract  Ein Ausbau der Verkehrsinfrastrukturen ist wegen des erwarteten Verkehrs- Koordination zwischen Raum- und Verkehrs-
wachstums notwendig. Um volkswirtschaftlich sinnvolle Ausbauten zu identifizieren, planung gesetzt. Trotzdem: Die Kriterien Ka-
ist eine gesamtverkehrliche und räumliche Beurteilung unabdingbar. Mit dem Aus- pazitätsengpässe und Kosten-Nutzen-Ver-
bauschritt 2035 wurden erstmals konsequent raumspezifische Siedlungsstrategien hältnis werden weiterhin stärker gewichtet
bei der Bewertung der Vorhaben berücksichtigt. Auf regionaler Ebene wurden so die als die räumlichen Kriterien.
vorgesehenen Ausbauten der Verkehrsinfrastruktur mit den Rahmenbedingungen, Das Bundesamt für Raumentwicklung
die sich aus dem Raumkonzept Schweiz und kantonalen Richtplänen ergeben, ab- (ARE) hat die Methodik dazu entwickelt und
gestimmt. Die Verkehrsperspektiven des Bundes und die dort eingesetzten Modelle in Zusammenarbeit mit dem Bundesamt für
und Szenarien zur Raum- und Verkehrsentwicklung bilden dazu die passenden, quan- Verkehr (BAV) geprüft, ob die einzelnen Vor-
titativen Planungsinstrumente. Dabei werden die Wechselwirkungen zwischen Ver- haben mit den Entwicklungszielen, etwa im
kehrsträgern und Raumentwicklung räumlich differenziert abgebildet. Die Modelle, Raumkonzept Schweiz (RKCH), übereinstim-
Planungsinstrumente und Anwendungsfälle sind für zukünftige Ansprüche weiter men. Diesbezüglich hat das ARE die Wirkung
auszubauen. auf der nationalen, der regionalen und der lo-
kalen Ebene beurteilt. Das Ziel war es, die ge-
wünschte räumliche Entwicklung mit einem

D  er Bahninfrastrukturfonds (BIF) wurde


2014 mit der Vorlage über die Finanzie-
rung und den Ausbau der Bahninfrastruktur
lungsschwerpunkte, welche Verkehrsträger
man nutzt. So ist etwa die Bevölkerung in
dicht besiedelten Gebieten vermehrt mit dem
entsprechend abgestimmten Verkehrsan-
gebot zu verbinden. Für die Weiterentwick-
lung des Nationalstrassennetzes funktioniert
(Fabi) von der Bevölkerung an der Urne an- öffentlichen Verkehr und zu Fuss unterwegs.3 die räumliche Bewertung ähnlich. Dort arbei-
genommen. Mit der Inkraftsetzung des BIF, Angesichts bereits heute zeitweise stark aus- tet das ARE mit dem Bundesamt für Strassen
der die neue Finanzierungsgrundlage für den gelasteter Infrastrukturen ist diesen Abhän- (Astra) zusammen.
Ausbau der Bahninfrastrukturen bildet, sind gigkeiten zwischen Raum- und Verkehrsent-
auch die Planungsabläufe angepasst worden. wicklung besondere Aufmerksamkeit zu wid- Raumkonzept Schweiz
Die Planung erfolgt neu in kontinuierlichen men.
Ausbauschritten, und auch die Beurteilungs-
als zentrale Grundlage
kriterien der zu prüfenden Infrastrukturvor- Siedlungsstrategien fliessen Als Grundlage, um eine geordnete Verkehrs-
haben wurden grundsätzlich überarbeitet. und Siedlungsentwicklung auf regionaler
Eines dieser Beurteilungskriterien betrifft
in die Beurteilung ein Ebene bewerten zu können, hat das ARE beim
die Wechselwirkung zwischen Verkehrs- und Mit dem Ausbauschritt 2035 (AS 2035) und al- AS 2035 eine konzeptionelle, systematische
Raumentwicklung. So beeinflussen einerseits len folgenden Ausbauschritten der Bahninfra- Karte erarbeitet. Die Karte stellt zum einen
die Verkehrsinfrastrukturen die räumlichen struktur wird solchen raumplanerischen As- auf die Inhalte des Raumkonzepts Schweiz
Strukturen und deren Entwicklung. Ein Bei- pekten bei der Bewertung des Ausbaus des- ab, insbesondere was die Zentrums- und die
spiel: Verkürzen sich die Reisezeiten aufgrund halb neu ein grösseres Gewicht beigemessen. Agglomerationsstruktur anbelangt, und fo-
einer Verbesserung des Verkehrsangebots, Wie bei den Agglomerationsprogrammen des kussiert auf die Angebotsstrategie beim Per-
kann das dazu führen, dass Menschen weite- Bundes wird auch bei nationalen Grosspro- sonenverkehr der Bahn. Zum anderen stützt
re Wege auf sich nehmen.1 Denn Wohn- und jekten nicht nur die direkte Wirkung (bspw. sie sich auf regionale und kantonale Entwick-
Arbeitsort, aber auch Einkaufen, Ausbildung Bodenverbrauch einer Linienführung) be- lungskonzepte und steht im Einklang mit
und Freizeitaktivitäten können durch leis- rücksichtigt, sondern auch die mittel- und den kantonalen Richtplänen. Auf der Kar-
tungsfähigere Verkehrsnetze immer weiter längerfristige Wirkung auf das räumliche Be- te sind verschiedene Raumtypen verortet,
auseinanderliegen. Auch Arbeitsmarkt- und ziehungsgefüge. Neben Kriterien wie der Re- die für die Beurteilung der Infrastrukturvor-
Güterabsatzradien können dadurch ausge- duktion der Kapazitätsengpässe oder dem haben relevant sind. Sie reichen von urbanen
dehnt und die Produktivität verbessert wer- monetarisierten Kosten-Nutzen-Verhält- Kernzonen bis hin zu ländlichem Raum (sie-
den.2 Umgekehrt beeinflussen aber auch die nis spielt die räumliche Wirkung damit eine he Abbildung 1). Diese verschiedenen Raum-
Lage und die Erschliessung neuer Entwick- massgebliche Rolle. Damit ist ein wichtiger typen zeigen in groben Zügen Struktur, Aus-
Meilenstein hinsichtlich einer verbesserten dehnung und Dichte der metropolitanen und
1 Siehe BFS/ARE (2017).
2 Vgl. dazu Aschauer (1989); Banister & Berechmann
städtischen Räume, ihrer Agglomerations-
(2000). 3 Siehe ARE (2018). gürtel, der Entwicklungsachsen sowie der

54  Die Volkswirtschaft 3 / 2019


BAHNINFRSTRUKTUR

KEYSTONE
Wo die Verkehrsanschlüsse gut sind, da wird
gebaut. Bauarbeiten am Bahnhof Schlieren 2013.
­ leinzentren ausserhalb der Agglomerations-
K Wie oben dargelegt, sind die Beziehungen
räume. Sichtbar sind auch die grossen Touris- zwischen Verkehrsinfrastruktur und Raum-
musgebiete sowie diejenigen Landschaften, entwicklung eng und wechselseitig. Ein an- Starkes Wachstum beim
die besonders unter Siedlungsdruck stehen gemessenes Verkehrsangebot muss diesen öffentlichen Personenverkehr
oder wo aufgrund der Sensibilität des Rau- Wechselwirkungen Rechnung tragen: So sol-
mes hohe planerische Vorsicht geboten ist. len etwa die ländlichen, eher peripheren Räu- Um beurteilen zu können, wie zweckmässig
Die Karte zeigt also, wo welche Sied- me zwar hinreichend erschlossen bleiben, zukünftige Ausbauschritte auf Strasse und
lungsstruktur erwünscht ist. Um diese zu er- gleichzeitig dürfen aber durch die neuen In- Schiene sind, muss man auch die langfris-
reichen, muss eine darauf abgestimmte An- frastrukturangebote keine weiteren Zersied- tige Verkehrsentwicklung berücksichtigen.
gebotsstrategie für den Personen- und den lungstendenzen entstehen. Das gilt insbe- Das ARE erarbeitet mit den Verkehrsperspek-
Güterverkehr gewählt werden. Dazu wur- sondere in den äusseren Gürteln der Agglo- tiven regelmässig für das Gesamtverkehrs-
de im Sinne einer Siedlungsstrategie für je- merationsräume und den Räumen zwischen system denkbare Zukunftsentwicklungen.4
den Raumtyp knapp dargelegt, wie sich der den grossen Ballungsgebieten. Verkehrsinfrastrukturen, Bevölkerungs- und
Raum entwickeln soll. Für Basel, das in der Aus der Karte wird abgeleitet, ob ein Wirtschaftsentwicklung, Verhaltenstrends,
Karte eingezeichnet ist, bedeutet das, dass Vorhaben hinsichtlich seiner Wirkung mit neue Technologien und Mobilitätsangebote
die Stadt mit den anderen Metropolitan- den räumlichen Entwicklungszielen des sowie die Verkehrspolitik sind dabei wichtige
räumen im Fernverkehr grundsätzlich mit Bundes grundsätzlich vereinbar ist. Die Einflussfaktoren.
einem Viertelstundentakt verbunden wer- Karte ist aber weder parzellenscharf, noch Die aktuellsten Verkehrsperspektiven für
den soll. Die Täler des Juranordfusses inner- richtet sie sich nach Gemeinde-, Agglome- 2040 konstatieren, dass die Verkehrsinfra-
halb der Agglomerationsräume, wie etwa rations- oder Kantonsperimeter. Vielmehr strukturen an ihre Grenzen stossen und ef-
Liestal, sollen generell mit einem Viertel- ist sie auf eine regionale Betrachtung aus- fizienter genutzt und ausgebaut werden
stundentakt, innerhalb der Entwicklungs- gelegt. Sie dient als Grundlage für die Dis-
korridore aber nur mit einem Halbstunden- kussion mit den Kantonen und den Pla- 4 Mehr Informationen dazu finden Sie online auf
takt bedient werden. nungsregionen. Are.admin.ch.

Die Volkswirtschaft  3 / 2019  55
BAHNINFRASTRUKTUR

Ausschnitt Nordwestschweiz: Räumliche Bewertungsgrundlage Ausbauschritt 2035

Basel
Rheinfelden

Baden

Liestal Brugg

Laufen

Aarau

Lenzburg

Olten

Typ Siedlungsstrategie Angebotsstrategie Bahn Personenverkehr Angebotsstrategie Bahn Güterverkehr


M Urbane Kernzone der Qualitätsvoll verdichten. Verbindungen zwischen den urbanen Versorgung der urbanen Zentren mit
metropolitanen und gross- Kernzonen der metroplitanen und gross- Gütern und Entlastung der Strassen.
städtischen Zentren städtischen Zentren stärken, Viertelstun- Förderung des Binnen-, Import- und
dentakt im Fernverkehr. Exportschienengüterverkehrs.
   Urbane Kernzone Verbindungen zwischen den urbanen
Kernzonen stärken, Halbstundentakt im
Fernverkehr.
Innerstädtischen ÖV auf Verdichtung aus-
richten.
Agglomerationsräume Räume gezielt verdichten, Erschliessung innerhalb der Agglomera- Versorgung der Zentren mit Gütern und
aufwerten, eingrenzen. tionsräume verbessern. Entlastung der Strassen.
Angebotsverdichtung im Kernbereich der Förderung des Binnen-, Import- und
Agglomeration, Viertelstundentakt im Re- Exportschienengüterverkehrs.
gionalverkehr.
Auf den übrigen Regionalverkehr-Strecken
als Regelfall Halbstundentakt.
Förderung von Tangentialverbindungen
zur Entlastung der urbanen Kernzone.
Entwicklungskorridore mit Ausbau massvoll und punktuell auf Anbindung der Entwicklungskorridore an Versorgung der Zentren mit Gütern und
Zentren die Zentren ausrichten, Zwischen- die Zentren sichern, Halbstundentakt im Entlastung der Strassen.
räume vor Zersiedlung schützen Regionalverkehr. Förderung des Binnen-, Import- und
­E xportschienengüterverkehrs.
Kleinzentren ausserhalb der Kerne aufwerten, Ränder eingren- Anbindung der Kleinzentren an die Versorgung der Zentren mit Gütern und
Entwicklungskorridore zen, zusammenhängende Flächen urbanen Zentren und der Zentren der Ent- Entlastung der Strassen.
M erhalten. wicklungskorridore erhalten, max. Halb- Förderung des Binnen-, Import- und Ex-
stundentakt im Regionalverkehr. portschienengüterverkehrs.
Zwischenräume, Landschaf- Siedlungsentwicklung auf be- Heutiges Angebotsniveau erhalten, Verlagerung des alpenquerenden Schwer-
ten unter Druck stehende Kerne ausrichten. Grunderschliessung gewährleisten. verkehrs von der Strasse auf die Schiene.
Ländliche Räume, Landwirt- Siedlungsentwicklung bremsen, Heutiges Angebotsniveau erhalten, Verlagerung des alpenquerenden Schwer-
schaftsflächen, zusammen- Landschaften erhalten und schüt- Grunderschliessung gewährleisten. verkehrs von der Strasse auf die Schiene.
hängende Naturpärke zen.
BAV / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

Strassen

Schienen

Gewässer

56  Die Volkswirtschaft 3 / 2019


BAHNINFRSTRUKTUR

­ üssen. Gemäss den Perspektiven wachsen


m die räumliche Wirkung zu analysieren. Dass
Personen- und Güterverkehr auf Strasse und dies beim AS 2035 gelungen ist, ist erfreu-
Schiene bis 2040 unterschiedlich stark. Auch lich. Der Bund verfügt über verschiedene
regional gibt es Unterschiede. Geht man, wie Instrumente zur Modellierung des Perso-
beim prognostizierten Referenzfall, davon nen- und Güterverkehrs sowie der Flächen-
aus, dass grundlegende Entwicklungen und nutzung.5 Ausbauschritte beim Schienen-
absehbare Trends auch in Zukunft weiter be- und Strassenverkehr sowie die Verkehrs-
stehen, wächst die Verkehrsleistung im öf- perspektiven sollen in Zukunft systematisch
fentlichen Personenverkehr gegenüber 2010 mit diesen Instrumenten bewertet werden. Martin Tschopp
Dr. sc. nat., Stv. Leiter Sektion Bundespla­
um 51 Prozent. Mit dem Monitoring Gotthard-Achse6 führt nungen, Bundesamt für Raumentwicklung
Während die aktuelle verkehrspolitische das ARE aktuell eine solche Langzeitunter- (ARE), Ittigen
Diskussion sich vorwiegend um die digitali- suchung (2015–2027) über die Auswirkun-
sierte Mobilität dreht, kann vergessen gehen, gen von neuen Verkehrsinfrastrukturen ent-
dass die Abstimmung der Siedlungs- und Ver- lang der Gotthard-Achse durch. Dabei soll
kehrsstrukturen immer noch ein zentraler analysiert werden, wie sich Gotthard- und
Hebel zur Steuerung der Verkehrsnachfrage Ceneri-Basistunnel, der neue Kantonsbahn-
ist. Das ARE hat deshalb verschiedene Szena- hof Altdorf sowie der 4-Meter-Korridor auf
rien berechnet, denen jeweils unterschiedli- den Güter- und den Personenverkehr sowie
che Siedlungsentwicklungen zugrunde lie- auf die räumliche Struktur und die Umwelt
gen. Neben der Raumordnung variieren dabei auswirken.
auch die Annahmen zur Verkehrspolitik und Um die komplexen Wechselwirkungen
zum Mobilitätsverhalten. Die Perspektiven zwischen den Verkehrsträgern und zwischen Andreas Justen
zeigen die Relevanz der Siedlungsstrukturen: Raumentwicklung und Mobilität sowie mög- Dr. sc. nat., Leitung Verkehrsmodellierung,
So ergeben sich bei kompakter Siedlungs- liche technologische Entwicklungen durch Sektion Grundlagen, Bundesamt für Raum-
entwicklung (ARE), Ittigen
struktur und ÖV-freundlicher Politik für 2040 die Digitalisierung beurteilen zu können,
rund 7 Milliarden Personenkilometer weni- braucht es vermehrt quantitative Modelle.
ger als im Referenzfall mit 138 Milliarden Per- Die integrierte, modellbasierte und zeitglei-
sonenkilometern. Anders sieht es aus, wenn che Bewertung von Verkehrs- und Siedlungs-
man von einer fortschreitenden Zersiedlung entwicklung rückt damit zunehmend in den
mit Vorrang der individuellen Mobilität aus- Fokus. Mit dem Bericht zum Postulat Vogler
geht: Dann steigen die Fahrzeugkilometer um «Bessere Koordination zwischen Raum- und
11 Prozent. Gleichzeitig nimmt der Anteil des Verkehrsplanung» sind diesbezüglich Emp-
ÖV am Gesamtverkehr um 5 Prozent ab. fehlungen erlassen und erste Aufträge erteilt
worden.7
Planungsinstrumente müssen Nicole A. Mathys
Chefin Sektion Grundlagen, Bundesamt
Wechselwirkungen einbeziehen für Raumentwicklung (ARE), Ittigen,
5 Siehe ARE (2017). Professorin für Umweltökonomie,
Um nationale Grossprojekte möglichst um- 6 Siehe ARE (2017b). Universität Neuenburg
fassend zu beurteilen, ist es wichtig, auch 7 Siehe Schweizerischer Bundesrat (2018).

Literatur
ARE (2012). Raumkonzept Schweiz. ARE (2018). Dichte und Mobilitätsverhalten. BFS/ARE (2017). Verkehrsverhalten der Bevölkerung, Er-
ARE (2016). Verkehrsperspektiven 2040. Aschauer, D. (1989). Is Public Expenditure Productive? In: gebnisse des Mikrozensus Mobilität und Verkehr 2015.
ARE (2017a). Strategie Verkehrsmodellierung im UVEK, Journal of Monetary Economics 23 (1989), 177–200. Bundesrat (2018). Bessere Koordination zwischen Raum-
Zeitraum 2017 bis 2022. Bern. Banister, D. und Berechman, J. (2000). Transport Invest- und Verkehrsplanung. Bericht vom 30.11.2018, Bern.
ARE (2017b). Monitoring Gotthard-Achse. ment and Economic Development. Routledge, London.

Die Volkswirtschaft  3 / 2019  57
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BAHNINFRSTRUKTUR

STANDPUNKT VON MATTHIAS FINGER

Die Schweiz braucht ein Mobilitätsamt


Der Schweizer Verkehrsplanung fehlt eine Gesamtverkehrsstrategie. Für diese
Aufgabe muss ein neues Mobilitätsamt geschaffen werden.

Die Eisenbahn ist ein komplexes und dynamisches tech- Aufgrund des Systemcharakters der Bahn ist der Bahn-
nologisches System. Betrachtet man das Schweizer Mit- infrastrukturausbau meines Erachtens eher eine techni-
telland als dicht besiedelte Metropolitanregion, so ist sche als eine politische Arbeit. Ich bin der Ansicht, er soll-
die Bahn darin eigentlich ein Metrobahnsystem. Als sol- te sich dabei an drei zentralen Prinzipien orientieren:
ches ist sie für die Schweiz lebenswichtig; und zwar Erstens: Die Investitionen sollten dem Mobilitäts­
nicht nur für die Personen- und Gütermobilität, sondern system und insbesondere den überlasteten Knoten des
auch für die Lebensqualität und die Standortattraktivi- Systems (Olten, Bern) dienen. Denn die Bahn ist schon
tät. Ohne gut funktionierendes Bahnsystem wäre eine heute ein hoch technologisches System und nicht mehr
­Agglo-Schweiz mit zehn Millionen Einwohnern, wie sie ein Konglomerat aus einzelnen kantonalen Privatbahnen
sich in 20 Jahren präsentieren dürfte, nicht mehr attraktiv – auch wenn das hinsichtlich der Eigentumsstruktur und
und wettbewerbsfähig. Dies müsste der Hauptgrund sein, der Governance immer noch der Fall ist. Aber für die Be-
wieso die Bahninfrastruktur nun ausgebaut werden sollte. nutzer zählt nur eines: Sie wollen, dass ihre Mobilitäts­
bedürfnisse befriedigt werden. Und zwar kantonsüber-
Ausbau ja! Aber wie? greifend.
Zweitens: Die Bahn ist kein Luxus, sondern eine abso-
Die Schweizer Bahn ist im internationalen Vergleich top. lute Notwendigkeit für eine urbane und mobile Schweiz,
Viele beneiden die Schweiz darum. Ein Grund, dass sie die international wettbewerbsfähig und für ihre Bürger
so gut geworden ist, ist eine nachhaltige Finanzierung, attraktiv bleiben will. Aber so, wie die Investitionen heu-
insbesondere bei der Infrastruktur. Mit dem neuesten te geplant sind, unterstützen sie eher eine zersiedelte Re-
Ausbauschritt wird diese Entwicklung bis ins Jahr 2035 gio-Schweiz als eine Agglo-Schweiz mit starken Zentren.
weitergeführt. Das ist gut. Zwar ist ein so grosser Infra­ Und drittens ist die Bahn nur ein Teil der Befriedigung
strukturausbau im Zeitalter der finanziellen Engpässe der Mobilitätsbedürfnisse: Beim Personenverkehr macht
und der verzerrten Konkurrenz durch den Strassenver- sie 20 Prozent, beim Güterverkehr 40 Prozent aus. Bahn
kehr nicht selbstverständlich. Aber er ist nötig und rich- und ÖV dürfen also nicht getrennt vom Privatverkehr
tig. Der Bevölkerung, dem Parlament und dem Bund ist und anderen Mobilitätsformen betrachtet werden. Doch
zu danken. tragen wir mit dem Ausbauschritt 2035 diesem Trend ge-
Die Frage ist also nicht ob, sondern wo ausgebaut nügend Rechnung? Einem Trend, der sich mit der Digita-
werden soll. Sind Infrastrukturausbauten dabei die richti- lisierung noch verstärkt.
gen Investitionen? Wird das Geld optimal eingesetzt?
Ich will hier nicht alle 65 vorgelegten Massnahmen Schlüsselthema Digitalisierung
und Projekte im Einzelnen beurteilen. Das ist gar nicht
möglich. In deren Auswahl sind viel Arbeit und grosse Wir sind uns alle einig: Das Ziel des Ausbauschrittes 2035
föderale Kompromissbereitschaft geflossen. Fast jeder muss ein effizientes Bahnsystem sein. Die Investitionen
Kanton kriegt etwas. Niemand wird so unglücklich da- sollen nicht teure Folgekosten verursachen, sondern die
rüber sein, dass er, nach der parlamentarischen Debat- Systemeffizienz erhöhen. Zudem soll das System lang-
te, im Jahr 2020 das Referendum ergreifen müsste. Fa- fristig bezahlbar bleiben. Und hier kommt die Digitalisie-
zit: Das Bundesamt für Verkehr (BAV) hat seine Arbeit gut rung ins Spiel. Denn sie ermöglicht all das. Die SBB sagen,
gemacht. Aber ist es wirklich die Aufgabe des BAV, diese dass sie dank der Digitalisierung signifikant Kosten spa-
Arbeit zu machen? ren und die Kapazität des Systems um 15 bis 30 Prozent

Die Volkswirtschaft  3 / 2019  59
BAHNINFRASTRUKTUR

erhöhen können. Wieso wird also nicht mehr in die Digi- führer» überlassen; das heisst einem Unternehmen, das
talisierung investiert? Und zwar schweizweit, sodass das auch operationell tätig ist und weiss, wo die Engpässe lie-
Gesamtsystem optimiert wird und die digitale Infrastruk- gen und wie man sie am effizientesten ausräumen kann.
tur gesamtschweizerisch kompatibel wird. Viele kantona- In der Schweiz können das
le «Privatbahnen» sind heute nämlich digital nicht so gut heute nur die SBB, die sich
aufgestellt wie die SBB. natürlich auf den Kern des
Die Digitalisierung verändert aber auch das Mobili- Eisenbahnnetzes konzentrie-
«Die Bahn ist eine
tätsverhalten der Bürger grundlegend: Mobilität wird zu ren sollen. Massentransit-­
einer Dienstleistung («Mobility-as-a-Service»). Die Leu- Sind die politischen und Technologie, kein
te wollen so billig, so schnell und so ökologisch wie mög- finanziellen Rahmenbedin-
lich von A nach B gelangen. Das bedeutet nicht, dass alles gungen definiert, dann ist die Feinverteiler.»
mit der Bahn geschehen muss. Es macht durchaus Sinn, Planung in erster Linie eine
die letzte Meile, die wenig befahrenen Strecken und die technische Aufgabe. Zum
Randzeiten auf der Strasse und sogar vom Privat­verkehr Vergleich: Eine ähnliche Aufgabenteilung gibt es heu-
abwickeln zu lassen. Die Bahn ist eine Massentransit-­ te schon beim Elektrizitätsnetz, wo Swissgrid den Job
Technologie, kein Feinverteiler. Betrachtet man die Mass- macht, den die SBB beim Bahnnetz übernehmen könn-
nahmen und Projekte für 2035, zeigt sich das aber nicht. ten. Auch im Elektrizitätsmarkt gibt es rund 650 Lokal-
Deshalb stellt sich die Frage: Hat man genügend in den und Kantonsunternehmen. Und sie alle akzeptieren die
Kern des Systems und in die Mobilitätshubs, wo sich alle Rolle von Swissgrid als Systemführerin – denn am Schluss
Verkehrsträger begegnen, investiert? dient ein effizientes und nachhaltiges System allen.
Zurück zum Bahnnetz: Würden also die SBB die tech-
Verkehr gesamtheitlich planen nische Systemführerrolle übernehmen, müssten sie im
Gegenzug von einem unabhängigen Regulator wie der
Das BAV hat angesichts der institutionellen Rahmenbe- Railcom (ehemals Schiedskommission im Eisenbahn-
dingungen gute Arbeit geleistet. Aber ist es überhaupt verkehr) überwacht werden. Und eben nicht mehr von
das geeignete Organ, um den Bahninfrastrukturausbau einem politisch beeinflussten Bundesamt. Zudem würden
über 2035 hinaus zu planen? die SBB gewisse Freiheiten bei der Umsetzung geniessen
Um die Investitionen in die Mobilität einer Schweiz und nicht mehr bis ins kleinste Detail kontrolliert werden.
mit zehn Millionen Einwohnern zu planen, braucht es Genauso wie Swissgrid von der Eidgenössischen Elektrizi-
eine gesamtheitliche Sicht, welche die Bahn, den ÖV, den tätskommission (Elcom) zwar überwacht, aber nicht über-
Privatverkehr sowie die Raumplanung mit einschliesst. kontrolliert wird. Denn die Elcom prüft die Investitionen
Keines der drei Bundesämter – BAV, Astra und ARE – kann schlussendlich nur darauf, ob sie der Effizienz und der Ver-
das allein leisten. Deshalb braucht es auf Bundesebene ein sorgungssicherheit des Gesamtsystems Schweiz dienen.
einziges Mobilitätsamt. Wenn nicht, werden sie nicht bewilligt. Die heutige Rail-
Ein solches Mobilitätsamt sollte den Bahnausbau nicht com müsste also signifikant gestärkt werden.
selber planen, zumindest nicht in diesem Detaillierungs-
grad. Seine Rolle wäre es vielmehr, der Politik zu hel-
fen, die grossen Mobilitäts-, Verkehrsverlagerungs- und Matthias Finger ist Professor für das Management von Netz-
Raumplanungsziele sowie den finanziellen Rahmen zu de- werkindustrien an der Eidgenössischen Technischen Hoch-
finieren. Das Planen sollte man indessen einem «System­ schule Lausanne (EPFL).

60  Die Volkswirtschaft 3 / 2019


BAHNINFRSTRUKTUR

STANDPUNKT VON HANS-PETER WESSELS

Bahnausbau für Kantone unerlässlich


Der Zugverkehr wächst zwischen 2010 und 2040 um 50 Prozent. Die kan-
tonalen ÖV-Direktoren unterstützen darum den geplanten Bahnausbau des
Bundesrats. 

Die Kantone zahlen jedes Jahr eine halbe Milliarde beraten wird, manche Angebotsziele der Kantone
Franken in den Bahninfrastrukturfonds ein. Aus diesem noch nicht berücksichtigen kann, unterstützt ihn
Fonds wird der schweizweite Schienenausbau finan- die Konferenz der kantonalen Direktoren des öf-
ziert. Die Investitionen von rund 12 Milliarden Franken fentlichen Verkehrs (KÖV) als unverzichtbare erste
des geplanten Ausbauschritts 2035 kommen dort zum Etappe zur Erreichung der langfristigen Ziele.
Zug, wo Schiene und Eisenbahn am dringendsten
der steigenden Nachfrage angepasst werden müs- Effizienzsteigerung reicht nicht aus
sen: Das Angebot wird verdichtet, und Expressver-
bindungen für den Güterverkehr werden ermöglicht. Gemäss den Verkehrsprognosen des Bundes wächst
Die Erarbeitung des Ausbauschritts 2035 hat fünf der Bahnverkehr in der Schweiz zwischen 2010
Jahre in Anspruch genommen. Die Zuständigkeit im und 2040 um 50 Prozent. Diese erste Etappe des
nationalen Schienenausbau ist für den Bund heraus- Ausbaus der Bahninfrastruktur im Zeitalter des
forderndes Neuland – zumal er seine Planungen Bundesgesetzes über die Finanzierung und den
mit verschiedenen Partnern koordinieren musste: Ausbau der Eisenbahninfrastruktur (Fabi) ist deshalb
Neben den SBB und zahlreichen Privatbahnen hat der absolut zentral. Die Digitalisierung kann zu Effizienz-
Bund die Fern- und Güterverkehrsbranche sowie die steigerungen im Betrieb führen, nicht jedoch das
Kantone einbezogen, damit deren regionale An- Verkehrswachstum abfangen. Sollte der Ausbau
gebotskonzepte in die Planung einfliessen konnten. nicht wie geplant umgesetzt werden können, würde
Aus Sicht der Kantone hat sich die Zusammen- faktisch die Mobilität der Nachfolgegenerationen
arbeit mit dem Eidgenössischen Departement für eingeschränkt. Abgeschlossen ist die Entwicklung der
Umwelt, V ­ erkehr, Energie und Kommunikation (Uvek) Infrastruktur damit jedoch nicht – sie wird es nie sein.
als intensiv und ergiebig herausgestellt. Die Kantone Wir müssen deshalb bereits über das Jahr 2035
erfüllen ihre Zuständigkeit für den Regionalverkehr hinausdenken: Es müssen schon heute die Voraus-
mit grossem Engagement. Dank den selbst er- setzungen geschaffen werden, damit der nächste Aus-
arbeiteten Angebotskonzepten konnten die Kantone bauschritt zügig an die Hand genommen werden kann.
die Abstimmung mit den feinmaschigen Bus- und Schliesslich ist der Bahnausbau nie Selbstzweck: Die
Tramangeboten sowie den Einbezug der raum- gute Erreichbarkeit aller Regionen und die Qualität der
planerischen Ziele sicherstellen. Diese Umsicht ist für Mobilität sind wichtige Standortfaktoren und zentrale
eine erfolgreiche Verkehrsplanung entscheidend. Gründe für den wirtschaftlichen Erfolg der Schweiz.
Schliesslich obliegt aber dem Bund die Auf-
gabe, aus den zahlreichen Bedürfnissen austarierte Hans-Peter Wessels ist Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt
Ausbauschritte zu erarbeiten. Auch wenn der vor- und Präsident der Konferenz der kantonalen Direktoren des
liegende Ausbauschritt, der dieses Jahr im Parlament öffentlichen Verkehrs (KÖV).

Die Volkswirtschaft  3 / 2019  61
BAHNINFRASTRUKTUR

STANDPUNKT VON JACQUES BOSCHUNG

Ein Takt für die Schweiz


Halbstundentakt für alle, Viertelstundentakt für viele – das bringt der
Ausbauschritt 2035 den Schweizer Bahnkunden.

Der Bundesrat will die Schweizer Bahninfrastruktur erhöhen sie die Kapazitäten gewisser Strecken, die heute
bis 2035 mit 11,9 Milliarden Franken ausbauen. Für die ausgelastet sind, um bis zu 40 Prozent. Damit werden die
Kunden im Personen- und Güterverkehr sind die neuen SBB sicherstellen, dass sie auch künftig das Rückgrat des
Doppelspuren und Tunnels allerdings sekundär – für sie Schweizer ÖV sind.
zählt das dahinterliegende Angebotskonzept. Der Bund
und die SBB halten mit dem strategischen Entwicklungs- Keine Preiserhöhung für Kunden
programm Ausbauschritt (Step AS) 2035 deshalb am
Erfolgsmodell Taktfahrplan fest und bauen das Angebot Der Step Ausbauschritt 2035 ist eine Weichenstellung für
entlang der erwarteten Nachfrage aus. den Schweizer ÖV und die Bahnkunden. Der Ausbau ist
Künftig sollen schweizweit alle Züge konsequent im aber auch von zentraler Bedeutung für die Wettbewerbs-
30-Minuten-Takt verkehren. Heute ist der Stundentakt fähigkeit und die Nachhaltigkeit der Bahn in der Schweiz.
die Grundfrequenz im Fernverkehr. Wo es heute schon Im sich wandelnden Mobilitätsmarkt mit tendenziell sin-
Halbstundentakte gibt, wie auf der Strecke Bern–Zürich, kenden Preisen müssen wir das Preis-Leistungs-Verhältnis
entstehen diese bisher durch übereinandergelegte und die Konkurrenzfähigkeit der Bahn verbessern. Der
Stundentakte, etwa mit den Linien Genf–St. Gallen und ÖV soll für Kunden sowie Bund und Kantone bezahlbar
Brig–Romanshorn. Auf Strecken mit hoher Nachfrage, bleiben. Preiserhöhungen für die Kunden im Zusammen-
wie Genf–Lausanne, Bern–Zürich, Zürich–Winterthur hang mit dem Ausbauschritt möchten die SBB vermeiden.
und Luzern–Zug–Zürich, führen die SBB sogar den Infrastrukturausbauten haben grossen Einfluss auf
15-Minuten-Takt ein. Heute verkehren lediglich S-Bahnen die Gesamtsystemkosten der Bahn. Denn ein Bauprojekt
und einzelne Fernverkehrszüge in den Hauptverkehrs- mit Investitionen von 100 Millionen Franken kostet
zeiten in diesem Takt. Der Viertelstundentakt wird die anschliessend im Unterhalt 4 Millionen Franken – pro
Attraktivität im Fernverkehr deutlich erhöhen. Jahr. Um das Risiko von Fehlinvestitionen zu verhindern,
Auch der Güterverkehr soll künftig auf der heute stau- erwarten die SBB, dass Bund und Kantone bereits
geplagten Ost-West-Achse im Halbstundentakt und dank beschlossene Angebots- und Infrastrukturmassnahmen
des Expressnetzes schweizweit schneller unterwegs sein. regelmässig auf Wirtschaftlichkeit und Finanzierbarkeit
Dies entspricht den Anforderungen des Wagenladungs- prüfen. Dank dieser engen Zusammenarbeit zwischen
verkehrs sowie der verladenden Wirtschaft und dient der Bund, Kantonen und SBB ist die Zukunft der Schweizer
Landesversorgung. Mobilität gewährleistet.
Grundlage für das erweiterte Angebot ist – neben den
vom Bundesrat vorgeschlagenen Ausbauten – eine bes-
Jacques Boschung ist Mitglied der Konzernleitung und Leiter
sere Auslastung der Bahninfrastruktur. Dazu organisieren Infrastruktur bei den Schweizerischen Bundesbahnen (SBB) in
die SBB den Fahrplan bis 2035 von Grund auf neu. So Bern.

62  Die Volkswirtschaft 3 / 2019


ZAHLEN

Wirtschaftskennzahlen
Auf einen Blick finden Sie hier die Kennzahlen Bruttoinlandprodukt, Erwerbslosenquote und Inflation von acht Ländern, der EU und
der OECD. Zahlenreihen zu diesen Wirtschaftszahlen sind auf Dievolkswirtschaft.ch aufgeschaltet.

Bruttoinlandprodukt: Bruttoinlandprodukt:
Reale Veränderung in % gegenüber dem Reale Veränderung in % gegenüber dem Vorquartal1
Vorjahr
2017 3/2018 2/2018 1/2018 4/2017
Schweiz 1,0 Schweiz –0,2 0,7 0,6 0,6
Deutschland 2,2 Deutschland –0,2 0,5 0,3 0,6
Frankreich 1,8 Frankreich 0,4 0,2 0,2 0,6
Italien 1,5 Italien 0,0 0,2 0,3 0,3
Grossbritannien 1,7 Grossbritannien 0,6 0,4 0,1 0,4
EU 2,4 EU 0,3 0,4 0,4 0,6
USA 2,3 USA 0,9 1,0 0,5 0,6
Japan 1,6 Japan –0,3 0,7 –0,2 0,1
China 6,8 China 1,6 1,8 1,4 1,6
OECD 2,5 OECD 0,5 0,7 0,5 0,6

Bruttoinlandprodukt: Erwerbslosenquote:3 Erwerbslosenquote:3


In Dollar pro Einwohner 2017 (PPP2) in % der Erwerbspersonen, Jahreswert in % der Erwerbspersonen, Quartalswert
2017 2017 3/2018
Schweiz 65 096 Schweiz 4,8 Schweiz 4,4
Deutschland 50 705 Deutschland 3,8 Deutschland 3,4
Frankreich 42 698 Frankreich 9,4 Frankreich 9,0
Italien 39 823 Italien 11,2 Italien 10,3
Grossbritannien 43 857 Grossbritannien 4,4 Grossbritannien –
EU 40 920 EU 7,6 EU 6,8
USA 59 535 USA 4,4 USA 3,8
Japan 43 896 Japan 2,8 Japan 2,4
China – China – China –
OECD 43 800 OECD 5,8 OECD 5,3

Inflation: Inflation:
Veränderung in % gegenüber dem Veränderung in % gegenüber dem
Vorjahr ­Vorjahresmonat
2017 Dezember 2018
Schweiz 0,5 Schweiz 0,7
Deutschland 1,7 Deutschland 1,7
Frankreich 1,0 Frankreich 1,6
Italien 1,2 Italien 1,1
Grossbritannien 2,7 Grossbritannien 2,0
EU 1,7 EU 1,7
SECO, BFS, OECD

USA 2,1 USA 1,9


Japan 0,5 Japan 0,3
China 1,6 China 1,9
Weitere Zahlenreihen
OECD 2,3 OECD 2,4
1 Saisonbereinigt und arbeitstäglich bereinigte Daten.
www.dievolkswirtschaft.ch d Zahlen
2 Kaufkraftbereinigt.
3 Gemäss Internationaler Arbeitsorganisation (ILO).

Die Volkswirtschaft  3 / 2019  63
Wintererträge schmelzen weg
Wenig Schnee und teurer Franken haben dem Schweizer Wintertourismus in den
letzten Jahren zugesetzt. Im Winterhalbjahr 2017/18 erzielten die Bergbahnen noch
78 Prozent des Jahresertrags. Aber der Sommertourismus holt auf.

2009/10

848
Mio. Fr.
Winter ade!
Die Umsätze der Bergbahnen
mit dem ­Winter­geschäft
nehmen deutlich ab.
2013/14

740
Mio. Fr.

2017/18
698
Mio. Fr.

Sommergeschäft boomt
Gemessen an den Gesamtjahreserträ-
gen wird über alle Regionen hinweg das
Sommer­halbjahr immer wichtiger.

2009/10

18% 2013/14

21%
2017/18

28%
SEILBAHNEN SCHWEIZ / SHUTTERSTOCK / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

Tessin

Berner Oberland
77%
34%
Grosse regionale Unterschiede
Wallis beim Sommergeschäft
Graubünden 21% Prozentualer Anteil des Sommergeschäfts am Jahres-
13% ertrag 2017/18.
VORSCHAU

Ausgabe
Die nächste 6. März 2019
m2
­erscheint a

IM NÄCHSTEN FOKUS

100 Jahre tripartiter Dialog: Die


Internationale Arbeitsorganisation
Die Schweiz war seit Anfang an dabei: Die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) feiert dieses Jahr in
Genf ihr hundertjähriges Bestehen. Eine wichtige Errungenschaft sind Hunderte Arbeits- und Sozial-
standards, welche die 187 Mitgliedsstaaten definiert haben. Als einzige UNO-Sonderorganisation weist
sie eine tripartite Struktur auf. Das heisst, sie bezieht Regierungen, Arbeitnehmende und Arbeitgeben-
de gleichermassen mit ein. Angesichts der zusehends globalisierten und digitalisierten Arbeitswelt ist
die ILO gefordert. Was heisst das für die Schweiz? Erfahren Sie mehr dazu in der nächsten Ausgabe.

Ideen und Grenzen der globalen Sozialrechte Digitalisierung – Herausforderung (auch)


in der Internationalen Arbeitsorganisation für die Sozialpartnerschaft
Professorin Sandrine Kott, Universität Genf Kurt Pärli, Universität Basel, Anne Meier, MSS Law

Zum 100-Jahr-Jubiläum der ILO: Erfolge Höhere Produktivität und bessere Arbeitsplätze
und Herausforderungen in der Arbeitswelt gehen Hand in Hand
Damian Grimshaw, ILO Monica Rubiolo, Seco

Umsetzung von Normen und Normenkontrolle Braucht es einen neuen Sozialvertrag?


in der Schweiz Interview mit Guy Ryder, Generaldirektor der ILO
Valérie Berset, Seco

Der Einfluss der internationalen Arbeitsnormen


auf das schweizerische Arbeitsrecht.
Professor Jean-Philippe Dunand, Universität Neuenburg

IMPRESSUM
Herausgeber Abonnementpreise Druck
Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Inland Fr. 100.–, Ausland Fr. 120.– Jordi AG, Aemmenmattstrasse 22, 3123 Belp
­Bildung und Forschung WBF, Staatssekretariat für Für Studierende kostenlos
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Layout Vogt-Schild Druck AG, Gutenbergstrasse 1,
Redaktion Patricia Steiner, Marlen von Weissenfluh 4552 Derendingen
Chefredaktion: Susanne Blank, Nicole Tesar
Redaktion: Jessica Alvarez, Matthias Hausherr, Illustrationen
Thomas Nussbaum, Stefan Sonderegger Cover: Claudine Etter, atelier-c.ch Erscheint 10x jährlich in deutscher und franzö­
Aufgegriffen: Alina Günter, www.alinaguenter.ch sischer Sprache (französisch: La Vie économique),
Redaktionsausschuss 92. Jahrgang, mit Beilagen.
Eric Scheidegger (Leitung), Antje Baertschi, Kontakt
­Susanne Blank, Eric Jakob, Evelyn Kobelt, Holzikofenweg 36, 3003 Bern Der Inhalt der Artikel widerspiegelt die Auffassung
Cesare Ravara, Markus Tanner, Nicole Tesar Telefon +41 (0)58 462 29 39 der Autorinnen und Autoren und deckt sich
Fax +41 (0)58 462 27 40 nicht notwendigerweise mit der Meinung der
Leiter Ressort Publikationen Redaktion.
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