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7. LA ECONOMÍACHILENA DESDE LA GUERRA
DEL PACÍFICO A LA GRAN D E P R E S I ~ N
Cómo evitar el "síndrome holandés" por medio
de "gravar, transferir y gastars'*
Gabriel Palma
I':N GENERAL, uno debería evitar la tendencia a sobreestimar la
iiiiportancia d e los factores económicos como causas d e una gue-
vra. Sin embargo, tratándose de la Guerra del Pacífico el peligro
vstá tal vez e n la subestimación de dichos factores. E n primer lu-
[::ir, a mediados del decenio de 1870 el gobierno peruano naciona-
lizó sus depósitos de nitratos, con lo cual perjudicó un importante
iiúmero d e intereses, tanto británicos como chilenos.' Entre los
capitales chilenos afectados estaban los del ex Presidente de la
I(epública, Manuel Montt, y los del entonces futuro Presidente,
.losé Manuel Balmaceda, además de los de un grupo de importan-
ics políticos y empresarios chilenos.
En segundo lugar, al estallar la guerra, Chile enfrentaba la peor
crisis económica de s u vida independiente, la cual llegaba a un
punto casi incontrolable. Las dificultades económicas habían co-
menzado e n 1873, a raiz d e la crisis económica internacional que
puso fin al así llamado "gran auge victoriano" (ciclo económico,
de rápido crecimiento, que abarcó el periodo desde cerca d e 1850
hasta 1873).Así, entre 1872 y el inicio d e la Guerra del Pacífico, el
* Agradezca los comentarios recibidos en la conferenciade Atlitan, y enparticu-
lar el de loscompiladoresdeeste 1ibro.Daniel Hahn,Herndn Sáez, Ignes Sodre y,en
especial, Luis Ortega tarnbikn hicieron importantes contribuciones. Igualmente, la
olab bar ación de Margaret Hancox fue muy valiosa. Es obvio que el resultado final
cs de mi responsabilidad.
1El hecho de que la nacionalización peruana afectara algunas inversiones britani-
cas ha llevado a exagerar el papel británico en la guerra y a no prestar suficiente aten-
ción alos problemas políticos y económicos subyacentesen Chile mismo. Esta poslcián
fue expresada en forma extrema por el Secretario de Estado estadunidense,James
G. Blaine, quien afirmó que la Guerra del Pacíficofue una guerra "de Inglaterra con-
tra Perú, con Chile como su instrumento" (citadoen Collier, 1993, p. 29). Hay numero-
sosestudios dela participación británica enla Guerra del Paclfieo;vease por ejemplo
Dennis (1931).Kierman (1955), Fernández (1978), Ortega (1979) y Sater (1990).
297
 EXPORTACIONES LATINOAMERICANAS
precio del cobre cayó 40% y el del trigo en más de 30%. Esto con-
tribuyó a que el índice general de precios de las exportaciones
chilenas cayera a su nivel más bajo desde que se empezaran a ela-
borar las estadísticas de comercio exterior (1844). La declinación
del valor de las exportaciones redujo la capacidad para impor-
tar del país; esto se agudizó por el alto servicio de la deuda públi-
ca externa, la cual -en términos reales- s e había duplicado en el
decenio anterior a 1872, para crecer otra vez 50% entre 1872 y
1878.2Como consecuencia, en tan sólo cuatro años (1875-1879) las
importaciones cayeron a la mitad. Esta rápida disminución oca-
sionó una reacción en cadena en el aparato productivo del país, en
gran parte como consecuencia de la escasez de insumos importa-
dos, necesarios para el funcionamiento de muchas actividades eco-
nómicas internas.
A su vez, los ingresos públicos fueron muy afectados porque
más de la mitad de ellos provenía de actividades del comercio ex-
t e r i ~ rEl
. ~súbito cese de préstamos externos provocado por la cri-
sis que afectó a la City de Londres en 1873, obligó al gobierno a
tener que financiar el creciente déficit público (gasto total menos
ingresos "ordinarios") casi exclusivamente con préstainos iiitcr-
nos. Esto llevó a que la deuda pública interna creciera 50''; entre
1873 y 1878.
Comentaristas contemporáneos han señalado de manera uná-
nime que esta fue la peor crisis económica que el paíshabía expe:
rimentado en toda su existencia política independiente. En 1878,
sólo en Valparaíso, s e declaró la quiebra de siete de sus más im-
portantes casas comerciales, con deudas superiores a 500 mil li-
bras esterlinas (Archivos de A. Gibbs, Valparaíso a Londres, 28
de diciembre de 1878). Importantes empresas comerciales, como
A. Gibbs, pusieron término a una parte importante de sus opera-
ciones y algunos de los mayores exportadores del país, como José
Tomás Urmeneta y Maximiano Errázuriz, tuvieron graves pro-
blemas para cumplir con sus compromisos financieros. Al mismo
2 A menos de que se indique lo contrario, en.este trabajo todos los valores serán
expresados en términos reales y cuando se indiquen en libras esterlinas, éstas se-
r4n a precios de 1900. También, a menos que seindiquelocontrario, la fuente de las
estadísticas citadas son los apéndices en Palma (1978).
momento de comenzar la crisis, en 1873, los impuestos a las importaciones
representaban 51% de lo que s e llamaba ingresos públicos "ordinarios"; el resto la
constituían los ingresos de las empresas públicas (32%), impuestos internos (11%).
impuestos a las exportaciones (4%) y otros impuestos menores (2%). Los ingresas
públicos "extraordinarios" consistían en préstamos externos e internos, que finan-
ciaban el déficit fiscal.
CHILE
tiempo, el gobierno enfrentaba grandes dificultades para pagar
los sueldos de los empleados público^.^ Es así que sólo seis sema-
nas antes del comienzo de las hostilidades el senador Cifuentes
afirmó en un discurso ante el Senado que la pobreza del erario na-
cional llegaba al borde de la indigencia (Senado, Sesión Extraor-
dinaria núm. 31,20 de diciembre de 1878).
Lo crítico de la situación financiera en 1878 hizo insostenible el
patrón oro, forzando al ministro de Hacienda a presentar a la Cá-
mara de Diputados, el 22 de julio, un proyecto de ley que suspen- I
día la convertibilidad del peso. La crisis era tan obvia y la medida
tan necesaria que el Parlamento aprobó el abandono del patrón
oro en menos de 24 horas.s El panorama para los años siguientes
fue aún más oscuro. Por ejemplo, el 31 de enero de 1879 (es decir,
sólo dos semanas antes del comienzo de la guerra) el diario El Fe-
rrocarril predijo en un editorial que 1879 sería un año de liquida-
ción masiva de empresas y, lo que e s peor, no veía ninguna salida
ante dicha situación.
Tal vez, el documento más revelador respecto a lo difícil de la
situación que el país enfrentaba sea el diario privado del presi-
dente Pinto. Tres meses antes del inicio de la guerra Pinto escri-
bía de manera que no dejaba lugar a dudas en relación con las
dificultades económicas por venir:
La situación económica del pais es muy mala y la predicción es de un
deterioro más b i e n que de un mejoramiento. La cosecha ha sido abo-
minable y, en Europa, el precio del cobre continúa descendiendo como
nunca antes. Otro mal atio con una situacián tan delicada como la que
tenemos no acarreará sino malas consecuencias... Si no se descubre
una nueva mina o tenemos otras mejoras semejantes que favorezcan
nuestra posición, la crisis que nos está afectando ya por vhrios arios
empeorará (18 de noviembre de 1878; citado en Ortega, 1979, p. 455;
traducción del autor).
En realidad si bien 1879 no fue para Chile un año de descubri-
mientos mineros que sacaran al país de la crisis, lo fue de una se-
rie d e hechos que culminaron en la Guerra del Pacífico y la
4 La situación fiscal era tal que el gobiernoincluso fue obligado areducir mucho
el personal delas fuerzas armadas, avender naves de la armada y a cerrar la Acade-
mia Naval y la Escuela de Marineros (Collier, 1993).
5 Al día siguiente de la aprobación de esta ley el presidente Pinto escribi6 en su
diario personal: "si no se hubiese declarado la inconvertibilidad de inmediato. los
bancos habrían quebrado ese mismo día" (citado en Ortega, 1979, p. 453; traducción
del autor).
300 EXPORTACIONES LATINOAMERICANAS
anexión de los depósitos salitreros de Bolivia y Perú. El detona-
dor de esta guerra fue la aprobación por parte del Congreso de
Bolivia de un impuesto a las exportaciones salitreras, incluidas
las que tenían lugar entre los paralelos 23 y 24. Este impuesto
afectaba a empresas chilenas que operaban en territorio bolivia-
no entre dichos paralelos. Según el gobierno de Chile, este im-
puesto violaba el Tratado de 1874, que ambos gobiernos habían
firmado, el cual prohibía explícitamente este tipo de medidas
en dicha parte del territorio boliviano. El gobierno de Bolivia, en
cambio, argumentaba que si bien esta medida era contraria al
Tratado, éste todavía no había entrado en vigor, pues aún no había
sido ratificado por su Parlamento (Dennis, 1931, cap. 3). Basadas
en el Tratado, las empresas chilenas afectadas rehusaron pagar el
nuevo impuesto y el gobierno boliviano ordenó subastar sus acti-
vos. A raíz de esta medida, el gobierno chileno ocupó Antofagasta
dando inicio, así, a la Guerra del Pacífico. Las tropas chilenas,
transportadas por el acorazado Blanco Encalada, desembarcaron
en Antofagasta el 14 de febrero de 1879, el mismo día fijado para
el remate de los bienes de la Compañía de Salitres y Ferrocarriles
de Antofagasta, empresa de la cual tres de los cuatro ministros ci-
viles en el primer gabinete de guerra del presidente Pinto eran
importantes accionistas: Antonio Varas, ministro del Interior;
Domingo Santa María, ministro de Relaciones Exteriores, y Jorge
Huneeus, ministro de Justicia y Educación.
Obviamente, es imposible adivinar cuál hubiese sido la reac-
ción del gobierno chileno ante estos hechos, de no haber tenido
una crisis económica interna de tal magnitud y si los intereses
económicos de políticos tan importantes no hubiesen sido afecta-
dos de manera directa. En todo caso, desde un punto de vista eco-
nómico, la violación (suicida) del Tratado por parte de Bolivia no
pudo haber ocurrido en un momento más crítico para Chile y, des-
de un punto devista político, no pudo haber atacado intereses chi-
lenos más influyentes que los mencionados.
Como e s muy conocido, también existían otros problemas, en
particular geopolíticos, que provenían desde mucho antes. Pero
como José Manuel Balmaceda afirmaría posteriormente, en una
carta a agentes diplomáticos chilenos (como ministro de Relaciones
Exteriores del recién elegido gobierno de Domingo Santa María):
los territorios de Antofagastay el territorio salitrera de Tarapacá fue-
ron la causa real y directa de la guerra... [y por consiguiente] devolver
CHILE 301
al enemigo el dominio de la causa misma del conflicto, después de
nuestros triunfos y de 13 ocupaciún de aquellos territorios, seria una
imnrevisi0n iniustificahle y una falta nlisolut<idtl conocimiento que
subonen las cuestiones del~stado(Chile, 1881, documento 16).
Entre los otros problemas que provenían de mucho antes, es-
taba en el primer plano la larga disputa geopolítica entre Chile y
Perú por la hegemonía de la costa del Pacífico. Esto también fue
claramente expresado por José Manuel Balmaceda, cuando era
miembro de la Cámara de Diputados:
en el litoral del Pacifico de la América del Sur no hay sino dos centros
de atracción y progreso: Lima y Callao; Santiago y Valparaíso. Es pre-
ciso que uno de éstos centros sucumba para que el otro se levante. Por
nuestra parte necesitamos a Tarapacá como fuente de riqueza y a Ari-
ca como punto de avanzada de nuestra costa (Chile, Cámara de Dipu-
tados, sesiún extraordinaria núm. 18,9 de agosto de 1881).
Años más tarde, cuando José Manuel Balmaceda ya era Presi-
dente de la República, retomó este tema, sugiriendo en términos
bastante claros que si no hubiese sido por la Guerra del Pacífico
la crisis económica de fines del decenio de 1870 habría llevado a
una situación de quiebra económica, social y política de dimen-
siones de guerra civil (Chile, Cámara de Diputados, discurso de
Su Excelencia el Presidente de la República en la apertura del
Congreso Nacional, 1891).6
Finalmente, en el Tratado de Paz de Ancón entre Chile y Perú,
que puso término a la Guerra del Pacífico, firmado en octubre de
1883, nueve de los 14 artículos que contenía hacían referencia al
salitre y al guano; esto, junto a todo lo anterior, ha llevado a que
algunos historiadores s e refieran a esta guerra como "la guerra
de los fertilizantes" (Loveman, 1988).
1. UN ENFOQUE DE LOS "ENLACES GENERALIZADOS"
HIRSCHMANIANOS Y DEL MULTIPLICADOR KEYNESIANO
En la bibliografía histórico-económica existe consenso respecto a
que en Chile, durante el periodo entre 1830 y la primera Guerra
6 Isidoro Errizuriz, miembro de la Chmara de Diputados y dueño del diario La
.Pnfrin enea76 el. mismo tema
. en términos
.~~~~~
~~~ ~ ~~~ -mhs
~violentos:
~ ~ "La - ~ ~nos-ha abierto
~ euerra -
nuevas industrias para nuestroscompawiotas,que se ahogan ya en este suelo esca-
so... el daíio que la crisis econbmica había producido entrenosotros yava desapare-
ciendo y es preciso que aprovechemos del botín que da el triunfo" (Chile,Cámara de
Diputados, sesi6n ordinaria núm. 2 4 , 6 de septiembre de 1880).
302 EXPORTACIONES LATINOAMERICANAS
Mundial, el "motor" del crecimiento económico estuvo en el sec-
torexportador; sin embargo, este consenso no se extiende a la ma-
nera cómo la "energía" o "estímulos" generados por este sector
exportador fueron trasmitidos al resto de la economía y, en par-
ticular, a la industria manufacturera.
El "motor" del crecimiento económico estaba ubicado en el
sector exportador debido a que esta actividad era la única que no
estaba restringida por el reducido tamaiio del mercado interno.
Las limitaciones internas al crecimiento de las exportaciones es-
taban dadas más bien por la disponibilidad de recursos naturales
Y por la capacidad para movilizar factores productivos (tanto na-
cionales como extranjeros) para su extracción. La controversia
en la bibliografía s e centra en dos ámbitos específicos: i) qué tipo
de estructura productiva emergía en la nación a raíz del desarro-
llo exportador, y ii) cuál era el potencial de crecimiento para la
economía del pais del "motor" exportador, esto es, cuál era la efec-
tividad con que la inyección de demanda agregada proveniente
del sector exportador s e orientaba al mercado interno (es decir,
se transformaba en demanda efectiva para actividades producti-
vas locales). El primer tema de controversia se relaciona con el tipo
de problemas que analizan los "enlaces" hirschmanianos, el se-
gundo, con los del multiplicador keynesiano.
En el caso del salitre, la cuestión básica respecto a la primera
controversia e s si la industria del salitre puso en movimiento
fuerzas generadoras de inversión significativas, mediante rela-
ciones productivas de insumo-producto, en el resto de la estructu-
ra económica del país, o si se transformó en un enclave sin mayor
efecto productivo en el pais. Respecto a la segunda controversia,
la cuestión principal es si la rápida expansión de las exportacio-
nes tendió a promover (vía estructura de precios relativos), o si
tendió, más bien, a limitar el crecimiento de las actividades comer-
ciales no exportadoras de la economía, en especial la industria
manufacturera; o sea, enel lenguaje poscrisis petrolera de los años
1970, si la expansión salitrera indujo el "síndrome holandés".'
'Desde queen Holandael descubrimiento de gas naturalenlos años 1970 llevó a
una contracción de su sector manufacturero, la bibliografía económica ha usado el
término "síndrome holandés" para referirse a que un rápido auge primario-exporta-
dor Puede ser un arma de doble fdo para la economía de un país. El problema principal
es que un auge exportador de este tipo, a menos que haya un aumento compensato-
rio en el gasto interno (como una polltica fiscal activa), tiende a generar un exce-
dente en la balanza comercial. Este excedente. como lo muestra el multiplicador
keynesianode lasexportaciones,segenera porqueel auge exportadortiende aindu-
CHILE 303
En el análisis que sigue examinaremos los diferentes aspectos
de ambas controversias, combinando para ello el modelo keyne-
siano del multiplicador con los enlaces hirschmanianos, en un en-
foque de "enlaces generalizados", esto es, de enlaces "directos" e
"indirectos" que generaba el sector exportador con el resto de la
economía:
La dinámica del sector exportador estimulará los enlaces di-
rectos con el resto de la economía sea "hacia atrás", por medio de
compras de insumos y maquinaria para sus operaciones (inclu-
yendo las obras de infraestructura necesarias para sus operacio-
nes y la demanda de alimentos para los trabajadores del sector
exportador), o "hacia adelante", por medio del procesamiento que
requiera el producto por exportar, previo a su exportación.
Los enlaces indirectos entre el sector exportador y el resto de
la economía tienen dos facetas: una, se relaciona con la genera-
ción de divisas y, la otra, con la inyección de demanda agregada
proveniente del sector exportador. En cuanto a las divisas que
proporciona el sector exportador y que son equivalentes al "valor
de rendimiento" de las exportaciones (valor total de las exporta-
ciones, menos la transferencia de excedentes al exterior que ha-
cían las compañías extranjeras que controlaban los nitratos y,
posteriormente, el cobre), ellas permiten el funcionamiento del
resto de los sectores productivos al posibilitar la importación de
insumos y maquinaria. En otras palabras, levantan la restricción
de divisas al crecimiento del resto de la economía. En cuanto a la
inyección de demanda agregada proveniente del sector exporta-
dor, al componente directo, relacionado con el costo de producción
del bien exportado, se le suma el indirecto, vinculado con el gasto
público financiado conimpuestos a las exportaciones y el gasto en
consumo e inversión de los empresarios exportadores que retor-
naban sus excedentes al país.
La dinámica del sector exportador depende, respecto a la de-
manda, del volumen, composición y estabilidad de la demanda in-
cir un crecimiento en las importaciones menor que el aumenta de las exportacio-
nes. Esto, juntoapasiblesefectos especulativos respecto a la moneda, Lleva a una re-
valuación del tipo de cambio real que cambia la estructura de precios relativos de
la economía en contra de las actividades comerciables. Así, el auge exportador. Vía
revaluación, puede asfixiar la producción del resto de los bienes comercinbles e ln-
ducir un proceso de desindustrializaci6n. Volveremos sobre estos puntos e n la sec-
ción r11.5.~
8 Corden y Neary (1982) llaman a estos dos enlaces entre el sector exportador y
el resto de la economia el efecto "movimiento de recursos" y el efecto del "gasto".
304 EXPORTACIONES LATINOAMERICANAS
ternacional por los productos exportados por el país y, respecto a
la oferta, de la capacidad de respuesta del sector exportador a los
estímulos de demanda recibidos. Esta capacidad de respuesta
está en función de la disponibilidad de recursos naturales y de 1
posibilidad de movilizar factores de producción, tanto nacionale
como extranjeros, con esta finalidad. Los enlaces directos depen
derán fundamentalmente de las características específicas del
sector exportador (como la localización geográfica, facilidades o
dificultades de transporte, conveniencia de procesamiento previo
a la exportación, etc.); de la tecnología utilizada (la cual afectará.
por ejemplo, la intensidad de uso de mano de obra), y de la políti
ca de abastecimiento deinsumos delas empresas que controlan e
sector exportador.
Los enlaces indirectos, en cambio, dependerán del modo como
s e articule la dinámica del sector exportador con la del resto de la
economía. Respecto a la demanda, ello dependerá de tres facto-
res: i) el volumen de la demanda agregada que este sector genere;
ii) la composición de dicha demanda agregada, sobre todo de la
proporción del excedente que sea retenido por el gobierno a ma-
nera de impuestos (y de la característica del gasto público, en
particular, la proporción destinada a inversión) y de la propen-
sión a ahorrar, invertir y consumir d e los que controlan el sec-
tor exportador, y iii) la efectividad con la cual la inyección de de-
manda agregada proveniente del sector exportador se oriente al
mercado interno; esta es función de los precios relativos, y en es-
pecial de la estructura de las tarifas de importación, del tipo de
cambio, de la diferencia entre la inflación interna y la del merca-
do internacional y (en el caso del periodo estudiado en este tra-
bajo) de la reducción en el costo de transporte, en particular del
marítimo.
Respecto a la oferta, los factores más importantes que posibilitan
los enlaces indirectos están dados por la proporción del exceden-
te del sector exportador que se invierta en el país en actividades
no exportadoras, la complejidad tecnológica de éstas, la iniciativa
empresarial y la disponibilidad de mano de obra especializada.
Como decíamos líneas arriba, lo más controvertido de un des-
arrollo primario-exportador es su capacidad para generar enlaces
indirectos, que depende de la proporción de la demanda agregada
generada por el sector exportador orientada al mercado inter-
no, en especial a las manufacturas. Parte del pesimismo acerca
del potencial de crecimiento económico que genera un desarrollo
CHILE 305
exportador se debe a la percepción de que un auge primario-ex-
portador generaría, por sí mismo, una estructura de precios rela-
tivos que desmotivaría estos enlaces indirectos. Este e s el mismo
tipo de fenómeno que estudió posteriormente la bibliografía del
"síndrome holandés". Primero analizaremos los enlaces directos
entre el sector exportador y el resto de la economía.
11. DINÁMICA DEL (NUEVO) SECTOR EXPORTADOR
Y SUS ENLACES DIRECTOS CON EL RESTO DE LA ECONOMÍA
1. Volumen, composición y estabilidad de la demanda
internacional por productos chilenos
La rápida caída, a partir de 1873, de la demanda internacional
de cobre, plata, trigo y harina (principales productos exportados
por Chile antes de la Guerra del Pacífico), fue rápidamente com-
pensada por una gran demanda internacional de salitre, insumo
esencial para la industria de explosivos y para la agricultura de
los países más desarrollados (en un momento en que, además, la
industria del guano estaba en evidente decadencia). Así, en 1881
-cuando las tropas chilenas tomaban Lima- las exportaciones
de salitre hechas por Chile desde los territorios ocupados habían
alcanzado un volumen más alto que el de cualquiera de los otros
cuatro productos exportados antes de la guerra.
Terminado el conflicto, y en posesión de las provincias d e Ta-
rapacá y Antofagasta (anexadas del Perú y Bolivia respectiva-
mente), Chile s e convirtió en el único país del mundo con reservas
de sales de nitrato económicamente explotables. Por consiguien-
te, no es sorprendente que Chile, dada su posicióncomo abastece-
dor monopólico, empezara a desempeñar un nuevo e importante
papel en la economía internacional, pues, aunque ya había sido el
exportador de cobre más importante a nivel mundial, con el sali-
tre no sólo gozaba ahora de una posición meramente influyente en
el mercado sino que abiertamente monopólica.
Sin embargo, la concentración de la demanda internacional en
un solo producto d e exportación, a diferencia de antes, cuando la
composición de la demanda había sido más diversificada, trajo
consigo un importante elemento adicional de inestabilidad. Ade-
más, y sobre todo en lo relativo al valor agregado manufacturero
de las exportaciones, el salitre no requería mucha elaboración de-
bido a la simplicidad de su proceso extractivo y a la escasa ganan-
306 EXPORTACIONES LATINOAMERICANAS
cia que un mayor procesamiento pudiera traer en tiempo y costo
del transporte.
En cuanto al grado de estabilidad de la demanda internacional
Para este nuevo producto, encontramos una agudización del com
portamiento cíclico de la demanda que caracterizara la exporta
ción de productos en el periodo anterior a la Guerra del Pacíficc
un auge inicial de la demanda internacional después de la guerr.
(con una rápida respuesta de laproducción), seguido de un debili
tamiento (y gran caída del precio del salitre) hasta fines del dece
nio de 1890, una recuperación posterior seguida de otra rápid.
caída después de la primera Guerra Mundial y, luego de un brev~
auge en los años 1920, una caída final después de la crisis de 1929
La primera fase negativa de la demanda, la reducción de precio
hacia fines de los años de 1890, se debió a los problemas que tuv,
la economía mundial hasta 1896-1897.9 La segunda ocurrió des
pués de la primera Guerra Mundial y fue ocasionada tanto por la
convulsiones que dejó la guerra en la economía internacional1
como por el surgimiento de sucedáneos, tanto naturales como sin
téticos, del salitre (lo que mostró la escasa productividad de la
exportaciones chilenas; véase gráfica 1). La tercera caída, a par
tir de 1929, significará un retroceso del cual la industria del sali
tre natural no se recuperará más.
La producción d e salitre sintético comenzó en Alemania a co
mienzos del siglo xx,pero como su costo inicial fue significati
vamente más alto que el del nitrato chileno natural la primer.
amenaza real contra el monopolio que Chile tenía provino del po
tencial fertilizante d e otro mineral, el sulfato de amonio. Descu
bierto en Europa, gozaba de suficientes ventajas técnicas comt
S61oentre 1 8 8 4 ~ 1 8 8 el
8 oreciodel salitre ~ ~ 6 4 4 El
% termino
. del "eran aue,
Victoriano" en 1873 f i e seguido por unacaída geniralizada de los precios deias m i
terias primas y productos manufacturados enla economía mundial hasta 1896-1897
De acuerdo con Saul, esta caída de precios durante 14 añosconsecutivos fue el fend
meno económicomás notable del siglo xix (Saul, 1976; este trabajo hace un análisi
detallado de las causas de este fenómeno). Véase tambien Youngson (1965).
' O Para laeconomíachilena 1919 fueun año articular mente difícil. En término
reales, las exportaciones cayeron a casi un tercio del valor del año anterior. con un
efecto desastroso para el resto de la economía, en especial el erario público. Esta
caída se debió sobre todo a las exportaciones del salitre, cuyo precio cayó 17% y su
volumenexportado en más de dos tercios. Esto ocurrió porque los Estados Unidos y
los países europeos acumularon grandes reservas de salitre durante la Guerra y, ei
1919, hicieron uso de ellas. Las exportaciones a los Estados Unidos en 1919, po
ejemplo. fueron s610 un quinto de las de 1918 (370 mil toneladas Y 1.7 millones. res
Pectivamente), mientrasque las exportaciones a la Gran Bretaña s61o representa
ron 5% de las de 1918 (25 mil toneladas y 535 mil, respectivamente).
CHILE 307
para compensar que su costo de producción fuera más elevado
que el del salitre chileno (incluido el transporte). Así, mientras la
producción chilena de salitre entre 1903 y 1913 creció 73%, la pro-
ducción mundial de sulfato de amonio se incrementó 157%. Con
todo, el golpe de gracia en la demanda internacional por salitre
chileno fue la subsecuente introducción de una serie de mejoras
tecnológicas en la producción de salitre sintético, en especial la
aplicación del "proceso en arco". A su vez, la rápida reducción en
el costo de la electricidad, insumo importante en el proceso pro-
ductivo del salitre sintético, rebajó considerablemente su costo
de produccÍbn.
Sea que la industria chilena del salitre fuera, desde sus inicios,
intrínsecamente incapaz de transformar sus métodos de produc-
ción, sea que fuera demasiado tarde para intentarlo cuando apa-
reció la competencia d e un sucedáneo natural y uno sintético, el
hecho e s que el sulfato de amonio y el salitre sintético satisficieron
rápidamente la demanda internacional que antes s e orientaba al
salitre natural, desplazándolo de los mercados internacionales."
Pero en la historia de Chile durante su primer siglo de vida
independiente no sólo s e repiten los errores y las malas fortunas,
sino que también los golpes de suerte. Si alguno de los productos
de exportación era desplazado de los mercados internacionales,
aparecían de inmediato otros que los remplazaban con la misma
celeridad. En este caso, otro cambio tecnológico en la economía
internacional tuvo lugar al mismo tiempo que el que permitiera el
desarrollo de los sucedáneos del salitre natural (que paradójica-
mente tenía varios elementos comunes con el cambio tecnológico
que permitió producir salitre sintético de modo económico). Fue
el que posibilitó la explotación a gran escala de minerales de co-
bre de baja ley. Así, laapertura de las minas de El Teniente y Chu-
quicamata en 1912 y 1915 y, en 1927, la de Potrerillos, dio origen a
la "gran minería del cobre"en Chile. Con el colapso de la demanda
por salitre natural, el cobre sería lo que el salitre mismo había sido
Dara el cobre.. trigo,
- . harina Y. plata
- a comienzos del decenio de 1880.
in embargo, la crisis de los años de 1930 iba a cambiar radi-
nente este "ciclo" de bonanzas, frustraciones y nuevas bonan-
exportadoras. Por primera vez, no se trataría de una cuestión . 1.
de productividad (expuesta por una crisis externa), que en último
análisis revelaría la vulnerabilidad del nuevo sector exportador ~
11 E n b e
1913y 1923 la participación del salitre chileno enla producción mundial
de abonos nitrogenados cayó de 55% a sólo a un tercio.
308 EXPORTACIONES LATINOAMERICANAS
cuprífero. Los exportadores locales no serían remplazados por
nuevos y más eficientes productores en el mercado internacional.
Ya no s e esperaría la aparición en escena de un nuevo producto
de exportación que (de manera casi mágica) rescatara otra vez la
economía nacional. La caída de la demanda internacional por los
productos de exportación chilenos iba a ser de tal magnitud y du-
ración,I2 y sus efectos en la economía nacional tan profundos, que
durante los cuatro decenios siguientes no s e buscará una solución
a las continuas crisis exportadoras por medio del cambio del pro-
ducto de exportación del momento, sino por medio de una acele-
ración del cambio en el estilo de desarrollo económico seguido
por el país (proceso que había comenzado alrededor de la primera
Guerra Mundial). Este nuevo y profundo "pesimismo exportador",
que comienza con el desarrollo del salitre sintético y s e agudiza
con la crisis de 1929, será el lugar común de la política económica
de los ocho gobiernos que siguieron a la crisis, pese a que ellos te-
nían orientaciones ideológicas de la más variada naturaleza -de
conservadores a socialistas.
2. Capacidad de respuesta del sector exportador a la demanda
internacional y sus enlaces directos con el resto
de la estructura económica
Al momento de comenzar las hostilidades de la Guerra del Pa-
cífico las exportaciones chilenas habían llegado a su nivel más
bajo en más de un decenio. A la inversa, antes de que la guerra
terminara, ya habían llegado a su nivel más alto en la historia del
país. En realidad, en 1880 -aún en la mitad del conflicto- el sali-
tre ya era el principal producto de exportación chileno, posición
que iba a mantener por medio siglo.13La aportación del salitre al
l 2Para muchos historiadores económicos lo realmente singular de la crisis de
los años de 1930 no fue tanto su magnitud inicial, sino su larga duración. La econo-
mía internacional ya habia vivido y superado con relativa rapidez varias caídas
abruptas de precios-una de ellas pocas arios antes de lacrisis de 1929 (en 1921)-;
lo peculiar de l a d e 1929fue que los precios no sólo no se recuperaronsino que conti-
nuaron cayendo en todo el mundo por varios años. Véase un análisis deeste fenóme-
no, y de sus posibles causas, en Kindleberger (1984).
13 En un influyente trabajo, Behrman (19761, extrañamente, afirma que "en la
primera mitad del decenio de 1880 elvalor total de las exportaciones de hechocayb.
porque el aumento de las exportaciones de salitre fue m i s que compensado por la
caída de las exportaciones de cobre y trigo" (P. 10; traducción del autor). Esto no fue
aci: en la primera mitad del decenio de 1880 las exportaciones totales crecieron 48%
en términos reales -y si las exportaciones de 1885 se comparan con las del ano an-
CHILE 309
total de las exportaciones crecería rápidamente hasta alcanzar al-
rededor de los dos tercios en la mitad del decenio de 1890, para
culminar en 81% el año anterior al inicio de la primera Guerra
Mundial. Con posterioridad, su caída fue también más o menos
acelerada. En 1929 la participación del salitre ya habia caido casi
al mismo nivel que la del cobre fundido y refinado, para descen-
der de manera aún más abrupta durante el decenio de 1930, a tal
punto que, a fines de éste, registraba sólo 20% del total (propor-
ción que era sólo la mitad de la de las exportaciones de cobre).
En lo referente al volumen de producción, las exportaciones de
salitre desde territorio boliviano antes de la guerra (gran parte
de ellas las hacían compaúías chilenas) habian subido constante-
Il!
mente durante los años de 1870, mientras que las de territorio
peruano habían caido 18% entre 1875 y 1878, como resultado en l
particular de los problemas que trajo la nacionalización de estos
depósitos. La guerra casi no afectó la producción en la ex provin-
cia boliviana de Antofagasta, que llegó en 1880 a un nivel récord I
de producción. La recuperación de la producción en la e x pro-
i
vincia peruana de Tarapacácomenzó en 1880 y, en 1882, llegó a su
nivel histórico más alto de producción, a pesar de que aún conti-
nuaban las acciones bélicas en territorio peruano. E n 1890 el vo-
lumen producido en Tarapacá y Antofagasta ya era 3.3 veces
mayor que el de 1878, cuando estas provincias todavía eran de !
Perú yBolivia (pero casi todo el crecimiento se había realizado en
la provincia de Tarapacá). Si se compara el volumen producido
en 1890 con el más alto anterior a la guerra, ocurrido en 1875,
aquél era 3.2veces más alto. Después, debido a l a rápida caída del
precio del salitre, los principales exportadores -en particular el
especulador británico John Thomas North, quien se había trans-
formado en el "Rey del salitrep- establecieron una política de
restricción de la producción, lo que llevó a un estancamiento rela-
tivo d e las exportaciones entre 1890 y 1897. Sin embargo, cuando
terior a la Guerra del Pacífico, 1878, éstas se duplicaron en estos siete anos-. En
realidad, en 1881 las exportaciones de salitre de los territorios ocupados en la gue-
r r a eran mayores que las exportaciones conjuntas de cobre y trigo en cualquier arío
anterior a l a guerra. Más aún, no sólo las exportaciones desalitre subieron en la pri-
mera mitad del decenio de 1880, sino también las exportaciones de cobre y trigo
tampoco cayeron. En el caso del cobre, la producción de 1885 fue la cuarta más alta '1
lograda en el país hasta ese momento (y 11% mayor que la de 1880). En el caso del
trigo y harina (convertidaesta última en su equivalenteen trigo), por su parte, el vo-
lumen exportado en 1885 no sólo fue muy superior al de 1880 sino que, en términos
de producción total, fue el segundo másalto del país hastaesemomento (después de
1874).
310 EXPORTACIONES LATINOAMERICANAS CHILE 311
'1
comienza otra vez a subir el precio del salitre, hacia fines del de- GRAFICA1. Productividad en la industria del salitre, 1880-1930
cenio, la producción responde rápidamente; así, entre 1897 y 1913 (Toneladas métricas por trabajador; promedio móvil de tres años)
las exportaciones de este mineral aumentan 2.6 veces (con un cre-
cimiento promedio anual de 6.2%). Durante 1914 y 1915 la pro-
ducción cae con fuerza, pero se recupera de manera acelerada
para llegar en 1917 a poco más de 3 millones de toneladas métri-
cas, su nivel histórico más alto, nunca superado. La producción
vuelve a caer mucho en 1919, para subir de nuevo durante el de
cenio de 1920, llegando en 1929 casi al nivel récord de 1917. Pc
ultimo, la crisis del decenio de 1930 acarreó la caída final d e est
industria.
De esta manera se presenta un ciclo de producción de rápido
auge inicial, seguido de un estancamiento temporal (deliberado),
un crecimiento posterior también rápido (aunque más lento que
el inicial), otro estancamiento temporal después de la primera
Guerra Mundial, una breve recuperación, para luego tener una
abrupta caída después de 1929. Como en el ciclo exportador ante-
rior al salitre, las fases negativas de la producción del salitre no
fueron producto del agotamiento de los recursos naturales o de un FUENTE:Apendices estadlsticos de Palma (19781.14
incremento en el costo d e producción ocasionado por una reduc-
ción significativa en la calidad de estos recursos naturales; fue- fue acompañada por una caída de más de un tercio en el precio del
ron consecuencia de convulsiones de la economía internacional, salitre - e s t a elasticidad (medida como la relación entre la tasa
de reacciones de los productores frente a ellas y del desarrollo de de crecimiento de ambas variables) llegó a ser de-0.4 entre 1884
otras fuentes de abastecimiento, las cuales muestran la incapaci- y 1890-. La política d e restricción d e la oferta entre 1890 y
dad de los productores locales para mantener su competitividad 1897, si bien logró frenar la caída del precio del salitre, también
en el mercado internacional. Precisamente, cuando el sulfato de fue un desincentivo al desarrollo tecnológico de la industria. Todo
amonio y el salitre sintético llevaron a dicha situación, alrededor esto culminó en una progresiva declinación de su productividad.
de la primera Guerra Mundial, la industria chilena del salitre to- Esto, a pesar de las repetidas advertencias de numerosos científi-
davía empleaba la misma tecnología usada e n el decenio d e 1880. cos y políticos que destacaban el peligro de esta situación, dado
En realidad, la productividad en la industria del salitre (medida que el desarrollo de sucedáneos naturales y sintéticos podía
en términos de volumen de producción por trabajador) no sólo no transformar radicalmente los mercados internacionales de ferti-
había aumentado sino que venía declinando desde mediados de lizantes y explosivos e n un futuro cercano.
los años 1880. En lo que se refiere a las exportaciones de cobre, éstas crecie-
Es indudable que el efecto combinado de un salitre sin sucedá- ron de 36 mil toneladas métricas en 1911- e l año anterior a la pues-
neos de importancia antes de la primera Guerra Mundial y de que ta e n producción de la mina de E1 Teniente, que diera comienzo a
Chile poseyera las únicas reservas naturales explotables de nitra- la "gran minería" del cobre- a 321 mil en 1929, reflejando un 1
tos de sodio del mundo, fue un poderoso desincentivo al desarro- crecimiento promedio anual de 13% durante esos 18 años.lS La
llo tecnológico, al aumento de la productividad y a la inversión en
esta industria. Este desincentivo se agudizó porque la demanda 14 A menos que se indique lo contrario, esta e s la fuente de todas las grsficas de
internacional del salitre demostró tener baja elasticidad-precio;
este
~ ~. --~
trahain.
1SEnelcaso delcobre,esre augeini:ialrwnoidn fu2seguido deuna fase dedesa.
así la rápida expansión de las exportaciones en el decenio de 1880 cclcraci6n después de 1929. As:,en 1911,rn de;ir 25 anos mas tarde. las exportacio-
312 EXPORTACIONES LATINOAMERICANAS CHILE 313
l
G R A n C A 2. Volumen de exportaciones, 1865-1935 salitrero exportador con el resto de la economía, aparece un pano-
(1878 = 100) rama similar al mostrado por la producción de trigo y por la in- 1
1 o00 dustria minera extractiva del periodo anterior a la Guerra del

800
600
400
200
O portación de nitratos tampoco requería mayor elaboración para su
1865 1875 1885 1895 1905 1915 1925 193s
gráfica 2 resume los cambios en el volumen total exportado du-
rante todo ese periodo.
El volumen total exportado entre el ano anterior a la Guerra
del Pacífico y 1929 aumentó 8.7 veces, esto es, creció a un (inesta-
ble) promedio anual de 4.3% en esos 51 arios. Su descenso poste-
rior fue espectacular. De acuerdo con los cálculos de la CEPAL, el
volumen exportado por Chile declinó en tan sólo tres años a me-
nos de un cuarto -su nivel en 1932 fue apenas 23.7% del de
1929-. Desde este punto de vista, de todas la economías latino-
americanas, la chilena (seguida muy de cerca por la cubana) fuc
lamás afectada por la crisis. Su recuperación posterior fue lenta y
difícil. El volumen exportado en 1929 no s e volvería a alcanzar
hasta después de tres decenios.16
En lo que respecta a los enlaces directos hacia atrás del sector
nes de la "gran minería" del cobre seran (luego de una serie de cambios bruscos)
sólo 12% mayores que en 1929 (lo que equivale a una tasa promedio de crecimiento
demenos de 0.5% anualdurante estecuarto de siglo). Este aspecto del ciclo exporta-
dor cuprífero repite las características de los ciclos exportadores anteriores, cxcep-
to que e n este caso hay que esperar cuatro decenios para que aparezcan nuevos
productos que dinamicen el sector exportador (esta vez serán agrícolas, madereros
v. Desaueros).
Pacífico. Pese a la enorme importancia de la industria del salitre
para la economía nacional, dichos enlaces eran limitados, pues se
requería pocos insumos para su producción; esto es, su proceso
~
productivo generaba directamente poca demanda efectiva que
estimulara otras actividades económica^.'^ Sin embargo, si la de-
manda por alimentos de la zona salitrera s e incluye en los enla-
l
I
1
ces directos hacia atrás, esto no fue así respecto a la a g r i c u l t ~ r a . ' ~
Esta demanda representó un importante estímulo para la pro- l
ducción agrícola nacional (Cariola y Sunkel, 1982) y estuvo muy
relacionada con una política de los sucesivos gobiernos de abas-
tecer la zona del salitre con producción nacional y no con impor-
taciones.
En lo que se refiere a los enlaces directos hacia adelante, la ex-
ex~ortación.Sin e m b a r-~.or, e s-~ e c t oa la industria manufacturera.
el proceso productivo de la extracción y exportación del salitre ge-
neró al menos dos enlaces directos: uno fue por medio de la adqui-
sición de algunos insumos manufactureros y de maquinarias en el
mercado nacional; el otro, más importante, fue por medio de las in-
versiones en una extensa red de ferrocarriles y obras portuarias
para facilitar las exportaciones de salitre.
En cuanto a la adquisición de insumos manufacturados locales,
aunque las oficinas más grandes importaban la mayor parte de su
capital de equipamiento, existe amplia evidencia de que las insta-
laciones salitreras llegaron a estar entre los clientes principales
de algunas fundiciones, talleres y establecimientos productores de
materiales de transporte. Más aún, fueron causa inmediata de la
creación de un número de establecimientos semejantes. Entre és-
l 7 L j i~idustri. rlcl salitre incl~.ucnsi se i;utoabas!e:ii de uno de s ~ principal?^
c
iniunios. los cxplo,ivos. éstos eran neceiíirios para remcverel n.ti.a!ode so:a 7 eran
producidos con el mismo salitre. Tambien se autoabastecía de uno de sus cornbus-
tibles, el tamarugo (cuyo corte indiscriminado llevó a una masiva devastación eco-
lógica).
la La mayor parte de las salitreras pagaban con "fichas" en lugar de dinero. ks-
tas sólo se podían canjear por alimentos y otros productos esenciales en las tiendas
de las mismas salitreras. Por esta razón. los conflictos laborales de la éooca -aleu-
~ ~~ ~

. . nos Icloscuale~!ueron rrprimiJoscon~3rticularb r u i a l i d a J . c o m o l i i ~ a i a n z n r ~ l a

~ ~ r a n l e e ?eriud<i~610
se 1942 muesrrd un volumon expor'adoiigcrnmentdsu- escuela Santa .\laría de I.l~iade- se ciracterizabanno sólo por un intentode Iostra-
C¿rior al de 1929 No hay que eludir. 1 ~ s p r o h l ~ , minkiercntr~
as 3 :ndices ds<juontui?. bajadores p ~ r g a n n nibs
r fichas. s!no también p.ir mejurnr "el tipo de :;r.bio" entre
iLaspeprer'.cuando cllosae usan ?ora periodos tan larpci :ono los estuciniios a:li.I fichas y alimentos
 314 EXPORTACIONES LATINOAMERICANAS
tos se puede señalar la Fundición Orchard Hermanos, fundada er
Antofagasta para producir una amplia variedad de producto:
metálicos para las actividades salitreras, la cual instaló un con.
vertidor de acero de tipo "Bessemner", capaz de producir pieza:
de hasta tres toneladas métricas. También, a comienzos del siglc
xx,Siemens-Schuckert Ltd (el conglomerado productor de ma.
quinaria y equipos eléctricos más grande del mundo) abrió una
subsidiaria en Antofagasta, con el exclusivo propósito de abastece1
las oficinas con este tipo de productos (Palma, 1979; Pinto y Orte.
ga, 1991).
En lo que respecta a los ferrocarriles de la zona salitrera sc
puede dar una idea de los requerimientos de transporte de estain.
dustria si se considera que los yacimientos estaban ubicados de
manerá discontinua a lo largo de una planicie de más de 4 mil ki-
lómetros cuadrados de extensión, entre los paralelos 19 y 26.19 De
no ser por una extensa red ferroviaria, sólo se habría podido ex-
plotar los yacimientos cercanos a los puertos de-embarque. Ini-
cialmente, entre 1868 y 1875, una empresa peruana, Montero
Hermanos, construyó dosimportantes líneas de ferrocarril: las de
Iquique y Pisagua. Más tarde, éstas formaron parte de la Empre-
s a de Ferrocarriles del Perú, de la cual los hermanos Montero
fueron los accionistas mayoritario^.^^
Después de la Guerra del Pacífico, debido a la rápida expan-
sión de los negocios salitreros, se creó un sinnúmero de nuevas
empresas de ferrocarril, la mayoría de ellas de propiedad británi-
ca. Con ello, los ferrocarriles en manos privadas del país que, en
1875, tenían 650 kilómetros de largo, habían duplicado su kilome-
traje un decenio después y, en 1890, alcanzaban una extensión de
1 640 kilómetros. Para entonces, la red privada de ferrocarriles
ya no s e limitaba a las zonas mineras del norte, incluía a los mine-
rales de carbón en el sur (como la línea de Concepción a Curani-
lahue). El rápido crecimiento de la red privada de ferrocarriles
continuaría durante los decenios siguientes, hasta llegar a un total
l9 En 1835. luego de su visita a los yacimientos salitreros en Tarapaca, Darwin
(1845) escribía: "el costo de produccián mas importante e s su transporte a la costa
marítima. El mineral consiste en un estrato duro. mezcla de salitre con un poco de
sulfato desoda Y sal común. deun espesor entre 60y 90centimetros. Está muy cerca
de la superficie Y se extiende a lo largo de una planicie de 240 Icilómetros de exten-
sión" (D. 41: traducción del.aritnr)~
-....,.
'O iiónic'amcnte. estas líneas de ferrocarril iueron de gran uiilidal para el ripiJu
arancede lastropas chilenasen Tarapaca. Despuesdela Guerrn.Nurtl:les incorpo.
r6 a su imperio. al comprar en 1887 el 5890de las xcianes.
CHILE 315
de 3 600 kilómetros en 1920. Para entonces, los ferrocarriles esta-
tales también habían crecido hasta cubrir una distancia de 4 500
kilómetros. Con esto, al desatarse la crisis de los años treinta, Chi-
le poseía 9 mil kilómetros de redes de ferrocarril. Para estimar,
en términos relativos, e l esfuerzo productivo que ello había signi-
ficado se puede comparar la extensión de esta red con la de Gran
Bretaña: usando la población como indicador de los recursos pro-
ductivos de cada país, en dicha fecha la red chilena era, en térmi-
nos per capita, 2.8 veces mayor que la de aquel pais.
Es casi innecesario destacar de nuevo la conocida importancia
que tenía la construcción y mantenimiento de los ferrocarriles en
la mayoría de los procesos de industrialización temprana de ese
periodo. En el caso chileno, ello e s ciertamente así. Tampoco es
necesario detallar los insumos manufactureros requeridos para
obras de construcción en esta escala. Sólo cabe destacar la magni-
tud relativa de dicha actividad en Chile, así como la significativa
proporción de obras de ferrocarril directamente resultantes de
los requerimientos de la industria del salitre.
Por último, se debe observar con atención a la industria del co-
bre que emergió a partir de los inicios del decenio de 1910. Esta
actividad creó una capacidad de fundición y refinación de propor-
ciones considerables en e l país. Sin embargo, la combinación de
una alta complejidad tecnológica del equipo y d e la maquinaria
requerida con las políticas de abastecimiento de insumos y ma-
quinaria de las compañías estadunidenses comprometidas en sus
operaciones, implicó que los enlaces directos d e esta actividad
exportadora llegaran a ser en particular limitados (Reynolds, 1965).
Aún más, como dichas actividades se centraban en sólo tres luga-
res específicos, los proyectos de infraestructura necesarios fue-
ron proporcionalmente mucho menos importantes que los de las
actividades exportadoras previas. En otras palabras, los sectores
exportadores que se desarrollaron de manera sucesiva tendían a
reducir su relación productiva directa con el resto de la econo-
mía, hasta terminar, como el caso de la así llamada gran minería
del cobre, envirtuales "enclaves" dentro de la economía nacional.
Ello fue resultado de sus características propias (en particular, su
localización geográfica), de los cambios en la economía interna-
cional, de la creciente complejidad tecnológica de sus operacio-
nes y de las políticas aplicadas por las empresas extranjeras
implicadas, como también de la carencia de una política indus-
trial eficaz para este fin por parte de los sucesivos gobiernos chi-
 316 EXPORTACIONES LATINOAMERICANAS
lenos. Así, los enlaces directos tanto hacia adelante como hacili
atrás fueron reducidos, al mismo tiempo que (como veremos en la
sección siguiente) algunos de los indirectos crecían de manera
significativa.
111. ARTICULACI~ND E LA DINAMICA DEL SECTOR EXPORTADOR
CON LA DEL RESTO D E LA ECONOMÍA POR MEDIO
D E SUS ENLACES INDIRECTOS
l. Volumen de la demanda agregada proveniente
del sector exportador
Desde el punto de vista del vaIor real d e las exportaciones, el
perfil exportador e s aún más errático que el del volumen exporta-
do, puesto que el índice de precios presenta un comportamiento cí-
clico que tiende a magnificar los cambios en el volumen exportado.
La gráfica 3 muestra que el valor real de las exportaciones chi-
lenas más que se duplicó durante la Guerra del Pacífico -o se tri-
plicó, si se tiene en cuenta el decenio 1 8 7 8 - 1 8 8 s . Posteriormente,
el valor real de las exportaciones casi no creció hasta 1900, para
luego duplicarse en tan sólo ocho años y seguir creciendo hasta
1913. Así pues, el valor de las exportaciones en 1913 fue 6.6 veces
mayor que el de 1878 (lo que representa una tasa promedio de
GRAFICA 3. Exportaciones, 1865-1935
(Millones de libras esterlinas; precios constantes de 1900)
35 T I I
1
CHILE 317 1
crecimiento anual de 5.6% en esos 35 años). El colapso temporal 1:
después de 1913 es también notorio, como lo es la rápida recupe-
ración hasta 1929 (con el liderazgo ahora de las exportaciones d e
cobre de la "gran minería"). Después, las exportaciones vuelven
1
a caer, aún más espectacularmente, llegando en 1932 a sólo un
sexto de las de 1929.21
En el caso del salitre este comportamiento cíclico fue aún más
acentuado. El valor real de sus exportaciones creció en un princi-
pio a una tasa promedio anual de 15%en el decenio de 1880, luego
a sólo 4% en los años de 1890, para recuperar dinamismo entre
1899 y 1913 (con una tasa promedio anual de 10%). Así, en 1913 el
valor real de exportación de estos nitratos llegó a ser 13 veces ma-
yor que en 1880. En 1919 el valor exportado fue sólo un séptimo
del de 1913, para después recuperarse en el decenio de los veinte.
l
1.
Aun así, en 1929 el valor de las exportaciones de salitre era sólo
tres cuartas partes del valor en 1913. Con la recesión y el efecto a
largo plazo de la emergencia de sucedáneos, en 1935 el valor de las
exportaciones de salitre volvió a ser apenas un ssptimo del de 1913
y, esta vez, sin recuperarse de manera significativa.
Desde el punto de vista de la demanda agregada que recibía el
resto de la economía proveniente del sector exportador, como se 1
ha dicho, ésta no dependía del valor total de las exportaciones sino
del valor de rendimiento de las exportaciones y de su gasto.
i
Se ha hecho una serie de intentos para cuantificar el monto total
de la pérdida de excedente del sector exportador por la repatria- I
ción de utilidades de las compañías extranjeras que controlaban
los nitratos y, posteriormente, el cobre. Hay consenso en que, tra-
tándose del salitre, el valor bruto de producción se dividía en tres r
partes relativamente similares: costos de producción, impuestos a
las exportaciones y ganancias de los empresarios comprendidos !
(Mamalakis, 1976, y Fernández, 1978). Como dichos empresarios
eran, en su mayoría, extranjeros, una parte muy significativa del
tercio correspondiente a las ganancias salía de Chile. Además,
j
hay que tener en cuenta que en el costo de producción del salitre
una parte importante correspondía a transporte de ferrocarriles y j
al abastecimiento de agua de las oficinas (tanto para beber como
21 Tan extraordinaria fue la calda del valor de las exportaciones que, de acuerdo
con un estudio de la Liga de Las Naciones, desde este punto de vista la Depresión de
1929 afectó la economía chilena no s61o más que a ninguna en la América Latina
(como en el casa del volumen exportado) sino mas que a ninguna otra en el mundo
(Ellsworth, 1945, p. 23).
!
318 EXPORTACIONES LATINOAMERICANAS
para lixiviar el nitrato de sosa). Estas actividades también est;
ban en su mayor parte bajo control británico, por lo que constituía
un ítem adicional de remesa de excedentes al extranjero. Esi
enorme pérdida de excedentes del sector exportador -estimad
en casi 7% del producto nacional bruto (Mamalakis, 1976, p. 56)-
constituía, sin duda, una reducción grande en el volumen pote1
cial de demanda agregada que e1 sector exportador podía aport:
al resto de la economía nacional.
A menudo s e ha especulado qué hubiese sucedido en la ecc
nomía chilena de no haber habido esta enorme pérdida de excc
dentes al exterior; en particular, si dicho excedente se hubies
quedado e invertido en la economía nacional. Mamalakis (1976
por ejemplo, hace notar que de no haber existido este frecuent
derrame de excedentes al exterior "y de haberse usado los recui
sos respectivos en inversión, el coeficiente de inversión, que osc
laba entre 15 y 20% del producto nacional bruto, pudiera habt
aumentado en la cantidad crítica necesaria para lograr una trant
formación autosostenida" (p. 60; traducción del autor).
Sin embargo, estas hipótesis contrafactuales, aunque analític:
mente legítimas, están, en nuestra opinión, por completo desvir
culadas del marco institucional en el cual operaba la economí
chilena del periodo. Pues si bien es lógico suponer que si el salitr
hubiese estado en manos de empresarios nacionales, éstos, en S
caso, podría haber respondido a la demanda internacional de m:
nera similar a la de los productores británicos-no parece existi
ninguna razón técnica o financiera importante para sugerir 1
contrario-,z2 dada la baja propensión histórica al ahorro e inver
sión de los empresarios exportadores chilenos, y es muy improbe
ble que el monto adicional de excedentes que hubiera permanecid
en el país se destinara a inversión (en lugar de consumo). Aú
más, se puede dudar que, en esta situación hipotética, el gobiern
hubiese impuesto un gravamen a la exportación de salitre como e
que en realidad impuso (y que llegara a representar la mitad de
excedente de la industria). Esto, sobre todo si tenemos en cuent
lo que había sucedido antes de la Guerra del Pacífico, cuando las
actividades de exportación estaban principalmente en manos de
22 Como es conocidai. incluso Ins bases financierai robrc las cuales North c o t s -
tr'lló i u "imperiosalitrero"er2n de origei naiioiiil. Los fondos proporcionadns pc r
la sJcJrsal lquiqua del lldnco de Valparziso le perti1itir.ri.r. comprar "las llaves i:e
su reino": los famosos certificados peruanos del salitre que le dieran control de las
oficinas Primitiva, Peruana, Ramirez, Buen Retiro, Jazpampa y Virginia, entre
otras. Vease un analisis detallado de las maniobras de North en Blakemore (1974)
CHILE 319
empresarios n a c i o n a l e ~Por. ~ ~ello (y con toda seguridad) no sólo
es dudoso que la inversión privada creciera en una proporción
similar al excedente adicional que hubiera quedado en el país
(como supone la afirmación de Mamalakis), sino también e s du-
doso que la inversión pública hubiera llegado a los altos montos a
los que en realidad llegó (aspecto que se analizará en detalle lí-
neas abajo).
Finalmente, aunque no hubiese existido dificultades técnicas
ni financieras para la producción de salitre en manos nacionales,
no hay que olvidar las dificultades que presentaba la comerciali-
zación d e las exportaciones cuando ésta no estaba en manos de
empresas británicas (como sucedió antes de la Guerra del Pacífi-
co, en particular para los exportadores de cobre y, después de la
guerra, para los exportadores chilenos de salitre). De haber esta-
do el salitre sólo en manos chilenas, un problema grave d e comer-
cialización habría ocurrido en este caso, sobre todo en el mercado
británico y e ~ t a d u n i d e n s e . ~ ~
Todo esto lleva de manera inevitable a tres conclusiones res-
pecto a la pérdida de una gran parte del excedente salitrero. Pri-
mera, e s que no hay pruebas de que la presencia dominante de
North en el salitre haya beneficiado particularmente a esta indus-
tria; esto es, fuera de los problemas de comercialización mencio-
nados, la industria del salitre no parece haberse beneficiado por
el control oligopólico de un empresario inglés ni en tecnología, en
entrada de capitales, obras de infraestructura, etc., más allá d e lo
que empresarios nacionales podrían muy bien haber contribuido.
Segunda, dado lo anterior, la remesa al exterior de utilidades por
parte de este empresariado no puede considerarse legítimamente
como pago a una contribución específica hecha por estos empre-
sarios. Tercera, aun cuando es obvio que casi cualquier uso que se
hubiera dado a los excedentes salitreros (incluido su consumo por
la oligarquía) hubiese sido más útil para la economía chilena que
su pérdida directa al exterior (para ser gastados, como lo hizo
23 Desde 1840 las exportaciones de la agricultura y ganaderfa no pagaron ningún
tipo d e impuestos y, entre las actividades de pmcesamiento conexas, sólo el cuero
pagó unimpuesto de exportación de 6%. A su vez, la exportaci6n de minerales tam-
bien lleg6 a pagar un máximo de 6% (en el caso del cobre procesado). Así, por ejem-
plo, e n el decenio de los 1870 los impuestos a Las exportaciones equivalían, en
promedio, a sólo 1.4% del valor de las exportaciones y contribuían con sólo 3.3%de
los ingresos públicos "ordinarios" del país. Véase Palma (1878). cap. 1.
24 Véase la infinidad de problemas que enfrentaban los exportadores chilenos de
cobre, sobre todo en el mercado británico, antes de la Guerra del Pacífico. y los del
salitre despues de la guerra, en Palma (1978).
320 EXPORTACIONES LATINOAMERICANAS
North, en comprar títulos honoríficos y pianos para la reina Victo.
ria), no es en particular beneficioso especular nostálgicamente
(como se hace en gran parte de la bibliografía) respecto a una si-
tuación hipotética en la cual todo hubiese permanecido igual, ex.
cepto por la presunción del control nacional y de que todos los
excedentes salitreros hubieran sido invertidos dentro del país.
Retornando a los enlaces indirectos, desde el punto de vista del
análisis de la inyección de demanda agregada proveniente del sec.
tor exportador, lo importante no es sólo la proporción del exce.
dente del salitre que regresaba al país, también lo es cuál era el
uso que s e le daba a dicho excedente, en particular si s e gastaba
en su totalidad (ya sea en consumo o en inversión), o si el sector
público o privado tenía mayor propensión a ahorrarlo que a inver.
tirlo. Respecto al excedente que iba al gobierno a manera de im.
puestos, la evidencia disponible muestra que éste se gastaba en su
totalidad -como analizaremos más en detalle líneas abajo; en 31
de los 37 años del periodo entre 1879 y 1914 el sector público estu.
va en déficit-. Respecto al excedente salitrera que quedaba en
manos de empresarios exportadores que retornaban sus exceden.
tes al país, aunque existe poca información de su propensión a
ahorrar e invertir, se sabe que aunque su inversión en la industria
del salitre era reducido, ellos invertían en otros sectores produc.
tivos y que la propensión al consumo de los grupos de altos ingre.
sos, en general, era particularmente alta.
De esta manera, sin bien el valor de rendimiento de las expor-
taciones no llegó a los montos en particular grandes del valor total
de las exportaciones, al menos la inyección de demanda agregada
resultante llegó a representar un volumen similar al de dicho va-
lor de rendimiento.
2. Estabilidad de la demanda agregada proveniente
del sector exportador
Como se analizó antes, las exportaciones de ese periodo pre.
sentaron un creciente comportamiento cíclico. El papel de los
precios de exportación en este comportamiento s e caracteriza por
seguir más de cerca el movimiento del nivel general de precios en
los países más desarrollados, mientras ellos caen hasta 1896, que
cuando éstos se recuperan. Los términos del intercambio resul.
tante s e muestran en la gráfica 4.
La diferente vulnerabilidad de los precios d e exportación de
CHILE 321
GRÁFICA4. Términos del intercambio, 1865-1935
(Promedio móvil de tres anos; 1878 = 100)
los productos chilenos -en particular de los nitratos- frente a las
fluctuaciones de la economía internacional, antes y después de
1896, s e puede observar en el hecho de que, entre 1896 y 1929, la va-
riación porcentual anual promedio de los términos del intercam-
bio (en términos absolutos) fue más del doble que la previa, entre
1865 y 1896 (10.2 y 4.3%, respectivamente). Estoimplicó una cre-
ciente inestabilidad e incertidumbre en la economía nacional.
Como Chile exportaba más de un tercio de su producción, si s e
supone todo lo demás constante, la variación de los términos de
intercambio por sí sola produjo, en el primer periodo indicado,
una fluctuación promedio en el ingreso nacional de aproximada-
mente 1.5% anual; en el siguiente, en cambio, esta fluctuación
más que s e duplicó, llegando a 3.5% anual.
Aún más, como la estabilidad de la inyección de demanda agre-
gada proveniente del sector exportador depende de la estabilidad
del valor de rendimiento de las exportaciones, la situación era
todavía más incierta porque la participación extranjera en la in-
dustria -y, por ende, la repatriación de excedentes-variaba de
manera constante. E s así como, por ejemplo, la participación bri-
tánica en la producción de salitre en Tarapacá y Antofagasta su-
bió de 14% el año anterior a la Guerra del Pacifico a 60% en 1895,
para caer a 39% antes de la primera Guerra Mundial (Cariola y
Sunkel, 1982, cuadro 16).
 EXPORTACIONES LATINOAMERICANAS
GRAFICA5. Variación anual de los términos
del intercambio, 1865-1935
(Porcentaje)
Como e s de esperar, la creciente inestabilidad del sector exter.
no también tenía un efecto adverso en la capacidad para importa1
del país. La gráfica 9 muestra cómo el comportamiento de las im.
portaciones era aún más inestable que el de las exportaciones. Esta
situación se hizo insostenible a partir de la primera Guerra Mun.
dial cuando, tanto las exportaciones como las importaciones, caye.
ron en una forma sin precedente. A esta nueva caída se sumaron
la creciente inestabilidad externa, el desarrollo de sucedáneos
del nitrato, una progresiva transformación en la ideología econó-
mica dominante en el país y los importantes cambios políticos y
sociales que vivía el país desde principios de siglo. Todo esto llevó
a que las transformaciones en el papel del Estado y en la política
económica comunes a la mayoría de los países latinoamericanos,
a partir de la depresión de los años treinta, fueran introducidas en
Chile dos decenios antes (cerca de la primera Guerra; véase Pal-
ma, 1984).
La idea central en la cual se basaron estas transformaciones
económicas fue comprender que las exportaciones son, antes que
nada, un modo indirecto de producir importaciones. Desde alre-
dedor de la primera Guerra Mundial en adelante quedó cada vez
más claro queera conveniente producir una parte creciente de los
productos importados directamente dentro del país y no seguir
CHILE 323
haciéndolo indirectamente, por medio de impredecibles exporta-
ciones. Aún más, esto trae consigo el beneficio adicional de una
promoción al desarrollo manufacturero, considerado por muchos
como el eje d e u n desarrollo económico rápido y sostenido del
país.2SES así como, por ejemplo, en 1916 se aumentó las tarifas de
importación (del alto nivel a que ya las había llevado la revisión
de tarifas de 1897, la cual se analiza más adelante), aumento que
fue seguido pronto en el decenio de los veinte por tres revisiones
más (1921,1925 y 1928). También se aprobó una nueva constitu-
ción política y una nueva legislación laboral; se aumentó rápida-
mente el gasto público, sobre todo en inversión en obras públicas
y de financiación de actividades productivas, y se realizó una
gran cantidad de otros cambios, tanto en el ámbito político como
en el económico. La solidez de estas transformaciones quedó de-
mostrada en que la recuperación temporal de las exportaciones
en el decenio de los veinte no revirtió este proceso.
La mayor participación del Estado en la vida económica de la
nación durante el decenio de los veinte se ve reflejada no sólo en
la creación del Banco Central (fenómeno que también ocurre en otros
países latinoamericanos), sino también en que el Estado adopta
progresivamente un papel de intervención más directa en la acti-
vidad económica. Así, en 1925 s e creó el Servicio de Minas del Es-
tado; en 1926, la Caja de Crédito Agrícola; en 1927, la Caja de
Crédito Minero, y en 1928, la Caja de Crédito Carbonífero y el Ins-
tituto de Crédito Industrial. Estas instituciones no se limitaban a
financiar las actividades de que se trata, sino que también daban
asistencia técnica y tomaban, cada vez más, el control de una par-
te importante de la comercialización de dichos productos. En el
caso del cobre, por ejemplo, la institución correspondiente, ade-
más de labores de financiación, comercializaba la producción de
la pequeña y mediana minería, daba asistencia técnica, hacía tra-
bajos de prospección, proyectos de infraestructura y proporcio-
naba maquinaria e insumos. Esto es, los cambios en la política
económica y en el papel del Estado durante los años veinte ya
mostraban claramente el camino que el país iba a seguir en sus
próximos cincuenta años.
Es así como la crisis del decenio de los treinta encontró a Chile
con una política económica ya claramente encaminada hacia la
zs Véase un analisis de laideología económicaen Chile, desde su Independencia,
en especial en relación con el papel de la industria manufacturera en el desarrollo
econ6mic0, en Palma (1978).
324 EXPORTACIONES LATINOAMERICANAS
sustitución d e importaciones y con un Estado que, cualitativa 1
cuantitativamente, tenía un papel económico diferente del que ha
bía tomado en el primer siglo de su independencia política. El pa'
pel de l a crisis de los años treinta fue acelerar y consolidar estas
transformaciones político-económicas, y no el de iniciarlas.
3. Composición de la demanda proveniente
del sector exportador
Como s e dijo antes, se ha estimado que el valor de las exporta
ciones de salitre se dividía en tres partes relativamente similares:
costos de producción, impuestos a las exportaciones y ganancias
de los empresarios comprendidos. De este valor agregado se que-
daban en el país (y su gasto s e transformaba e n demanda agre-
gada) los dos primeros y una porción reducida del tercero. Esta
sección s e centra en el componente impositivo del valor agregado
de dichas e x p ~ r t a c i o n e s . ~ ~
a) E1 presupuesto nacional y el sector exportador. i) Relación
entre ingresos públicos y e1 sector exportador. Del mismo modo
que el periodo anterior a la Guerra del Pacífico s e significa por
la escasa contribución del sector exportador al erario nacional, la
característica del periodo siguiente es, precisamente, el fenóme-
no opuesto. Mientras que en los decenios de 1860 y 1870 el im-
puesto sobre las exportaciones llegó a un máximo equivalente 2
2.9% del valor de las exportaciones (1863) y 10% del total del in
greso fiscal ordinario (1866) -con un mínimo de 0.7 y 1.5%. res
pectivamente, en 1875- éstos llegaron e n 1900 a 30% del valor de
las exportaciones y a 50% del ingreso fiscal. De acuerdo con lo5
cálculos de los autores antes mencionados, esto tiene su causa en
que el Estado chileno se apropió de casi un tercio del valor brutc
de la producción por medio de impuesto a las exportaciones del
salitre, lo que era equivalente a la mitad de los excedentes gene.
rados por esta actividad.
En términos de valor, si el gravamen a las exportaciones del
periodo anterior no superó nunca las 100 mil libras esterlinas, en
1890 sobrepasó los 2.2 millones, para llegar en 1910 a 5.5 millones
(todo expresado en moneda de igual valor). Sin embargo, el ingre-
so por este concepto comenzó a declinar con rapidez después de la
].os caracfeTIsucaSdeicosrode producción d ~salitreseeccuerirranen
l Rami-
rez S. 1958). Blakcrrirrc .1974), lernlndet (1978,. Palma (1978 , Cariula y Sunkel
(1982) y I'into y Orrcya 1991)
CHILE 325
primera Guerra Mundial, para llegar a la mitad del de principios
de siglo (tanto en términos absolutos como relativos al total de ex-
portaciones).Esto se debió no sólo a lacaída de las exportaciones
de salitre sino, también, a que el impuesto a las exportaciones de
la "gran minería" del cobre era proporcionalmente cuatro o cinco
veces menor que el del salitre.z7
En este contexto es conveniente destacar que lo sorprendente
de la política fiscal no fue sólo el extraordinariamente alto por-
centaje de los impuestos a las e x p ~ r t a c i o n e stambién
;~~ fue pecu-
liar que la recaudación de estos altos impuestos no llevó a una
reducción de las tarifas de i m p ~ r t a c i ó n . ~ ~
Así, la contribución relativa del sector exportador a los iugre-
sos fiscales se multiplicó casi 10 veces entre 1878 y 1885 (de 2.7 a
25.4% del total de ingresos públicos "ordinarios"), mientras que
la contribución total del sector externo (impuestos a las expor-
taciones e importaciones) creció de 44.2 a 68.3%. Su crecimiento
continuó y, en 1895, representaba más de 80% de los ingresos fis-
cales. Después, y hasta la primera Guerra Mundial, se estabilizó
alrededor de 75%. De allí en adelante, debido a la caída, tanto en
las exportaciones e importaciones, como en los impuestos a las.
exportaciones, dicha aportación bajó hasta llegar a 48% en 1925 y
a 41% en 1930. En su remplazo fue necesario aumentar los im-
puestos internos, los que seincrementaronrápidamente desde los.
montos insignificantes alcanzados en el auge salitrero -cuando
estos impuestos llegaron a representar menos de 1%de los ingre-
sos fiscales "ordinarios" del país.
ii) Gastopúblico y comercio exterior. El gasto público que, na-
turalmente, había subido de manera desproporcionada durante la
Guerra del Pacífico, en vez de volver a los montos históricos de fi-
nes del decenio de 1870, continuó aumentando después de la gue-
rra. Alcanzó un nivel en particular alto durante el gobierno de
José Manuel Balmaceda, lo que significó que hacia fines de ese
27 En esos anos los impuestos a las exportaciones de cobre equivalían sólo a 7%
del valor bruto de producción. VBase Reynolds (1963, pp. 363 y 365.
28 En el siglo x ~ xen, paises latinoamericanos de menor solidez institucional, gra-
var exportaciones de productores británicos a este nivel hubiera sido una política
suicida.
29 Lamavoría de los trabajos de ese oeriodo hasugerido erróneamentelo opues-
to. ~ n 1 8 7 68 s impuestos a la; importaciones equivalian a 18%de las importaciones.
rarifaria
.-...-... d
1.2 r ~ f n r m a - 189710s
e.-~~ - ~ aurnent6
~ -
~~~~~~~~~
a más de 22%.Volveremos a esto con más
detalle en la siguiente sección, cuando se examine el grado de efectividad con el cual
los estimulos a la demanda del sector exportador se trasmitían al resto de la estruc-
tura econ6mica del país
326 EXPORTACIONES LATINOAMERICANAS
gobierno (1891) este gasto fuese, en términos reales, 3.7 vecer
mayor que en 1878 (representando una tasa real promedio de cre.
cimiento anual de más de 10% en esos 13 años). Como resultado, 1
a pesar de los enormes ingresos públicos provenientes del salitre,
se presentó un déficit presupuestario en casi todos los años entre
1879 y fines de dicho gobierno (véase gráfica 111, el cual llegó a
representar, en promedio, 18% del gasto público y 11% de las ex-
portaciones en esos 13 años.
El gobierno que suplantó a Balmaceda aplicó al comienzo una
política de gasto público radicalmente distinta, reduciendo el gas-
to público a la mitad entre 1891 y 1893. Sin embargo, la magnitud
de este recorte produjo tal trastorno económico que, como lo
muestra la gráfica 10, el gobierno fue forzado a incrementar di-
cho gasto con rapidez después de 1893. Como resultado, se volvió
a tener un déficit fiscal significativo. Así, considerando todo el ci-
clo salitrero (1879-1914), el déficit público llegó a un monto prome-
dio de 12% del gasto público y 8% de las exportaciones. En lo que
s e refiere a la deuda externa pública, ésta siguió aumentando a 1c
largo de ese periodo debido al continuo déficit fiscal, aun cuandc
su servicio permaneciera más o menos constante, en alrededor dc
10% del valor total de las exportaciones.
Dada la naturaleza de esta investigación, nos concierne no sólo
el gasto público y la aportación del sector exportador, sino tam-
bién otras dos cuestionesinterrelacionadas. Una s e refiere a si el
gasto público (y su componente de déficit) creció lo suficiente.
mente rápido como para evitar el posible "síndrome holandés'
del auge exportador. Dicho de otro modo, nos interesa considerar
si el incremento del gasto público fue lo suficientemente acelerado
como para permitir que el gasto interno total aumentase a l ritmo
que se requería paraabsorber las divisas provenientes del valor
de rendimiento de las exportaciones (y así evitar la revaluacióii
del tipo de cambio real). La otra se refiere a la calidad del gasto
público, esto es, si una proporción suficientemente grande de éstc
se orientaba a la inversión en capital físico y humano. La primera
cuestión se analiza más adelante, en la sección 111.5,en la que se
estudia cómo Chile evitó el "síndrome holandés" durante ese pe-
riodo. La segunda cuestión, referente a la efectividad del gasto
público, se analiza a continuación.
Como consecuencia de la Guerra del Pacífico, el gasto público
destinado a capital físico y educación cayó tanto en términos ab-
solutos como relativos. Después de la guerra -gracias sobre todo
CHILE 327
al vasto plan de obras públicas y educación que realizara el pre-
sidente Balmaceda-, en sólo un decenio, el gasto fiscal en capital
físico se cuadruplicó en términos reales, mientras que el de edu-
cación aumentó ocho veces. Como consecuencia, el gasto fiscal to-
tal dedicado a la inversión creció casi cinco veces (17% promedio
anual) durante esos años (1880-1890). Consiguientemente, casi la
mitad del gasto público llegó a dedicarse a la inversión en dichos
dos ámbitos y alcanzó, con toda probabilidad, sus montos relati-
vos más altos en la historia del país. Como Blakemore (1974), pá-
gina 86, observa:
El programa de Balmaceda para el desarrollo de Chile era sencillo en
su concepción: el producto de los derechos de exportación del salitre
-entonces la fuente principal de los ingresos del gobierno- se inver-
tiría en obras públicas y en educación, de modo que cuando esa fuente
declinara por la disminución de los depósitos de salitre, Chile habría
conseguido ya una riqueza estable y poseería otros bienes productivos
para remplazar el salitre.
Con este propósito Balmaceda creó en 1887 el ministerio de
Obras Públicas e Industria y lo dotó de un presupuesto considera-
ble. La educación también recibió un enorme impulso, de modo
que si en 1886, cuando asumió la Presidencia, había 79 mil alum-
nos en los niveles primarios y secundarios, en 1891, cuando fue
derrocado, había casi el doble (150 mil; Blakemore, 1974, p. 87).
En los años que siguieron a la caída de Balmaceda la inversión pú-
blica descendió mucho, recuperándose después, pero sólo en par-
te y de manera cíclica, hasta alcanzar, a fines del decenio de 1920,
ahora con el vasto programa de obras públicas del presidente Ibá-
ñez, un tercio del gasto público.
4. Efectividad con la que la ganancia de la demanda
agregada proveniente del sector exportador
s e orientó a l mercado interno
La efectividad con la que la ganancia de la demanda agregada
proveniente del sector exportador s e orientó al mercado interno
(esto es, s e transformó en demanda efectiva en el mercado inter-
no), dependió sobre todo de la política fiscal y de la estructura de
precios relativos. Esta Última, a su vez, era básicamente función
del monto y de la estructura de las tarifas deimportación; del tipo
de cambio; de las relaciones entre la tasa interna de inflación y la
328 EXPORTACIONES LATINOAMERICANAS
del mercado internacional, y de la reducción en el costo del trans-
porte. Como la política fiscal ya fue analizada, esta sección s e cen-
trará en el estudio de los determinantes de la estructura de
precios relativos.
a) Estructura de la tarifa de importación. En una economía co
abundancia de divisas y cuyos impuestos sobre las exportacione
s e multiplican casi 50 veces en términos reales en tan sólo 12 año
-de menos de 50 mil libras esterlinas en 1878 a más de 2.2 millc
nes en 1890- se podría esperar enormes presiones (en particula
de parte de los exportadores, de los productores de bienes no cc
merciables, de los productores de bienes comerciables en rela-
ción con sus insumos y de los consumidores en general), para que
las tarifas de importación se redujeran significativamente. Sin
embargo en Chile, después de la Guerra del Pacífico, las tarifa-
de importación continuaron en el nivel que tenían antes de la guc
rra y, en 1897, hubo una reforma tarifaria que las incrementó d
manera considerable. Esta fue otra política económica que tuvo
efecto de reducir la posibilidad de que la economía nacional cor
trajera el "síndrome holandés", tanto porque aumentó la propor
ción de la demanda agregada que se orientaba a los producto
comerciables nacionales, como porque ayudó a financiar un cre
cimiento aún más acelerado del gasto público. Después, las revi
siones generales de la estructura tarifaria de 1916, 1925 y 192
tuvieron ese mismo efecto global.
Este punto requiere una mayor investigación, puesto que
priori puede ser lógico esperar que un aumento masivo en los i n
gresos públicos, proveniente de los impuestos sobre las exporta
ciones, provocara un cambio en el monto y en la estructura de la
tarifas de importación en la dirección opuesta, al reducirse la ne
cesidad de gravar las importaciones para solventar el gasto públj
co. La razón principal de que esto no fuera así en Chile en es^
periodo e s que después de la guerra la estructura política del país
tuvo un cambio radical en su orientación político-económica. Si
bien los empresarios manufactureros habían demostrado ser un
grupo proteccionista con influencia nacional, después de la guerra
los grandes latifundistas se sumaron en favor de la protección de
las actividades productivas nacionales, originando una poderosa
nueva alianza político-económica en el país.
El estancamiento relativo de las exportaciones agrícolas de5
pués de la guerra, en particular del trigo y l a harina, y el gra:
auge del mercado salitrero llevaron a que el mercado interno pa
CHILE 329
sara a ser el foco central de operación de los agricultores. Por esto,
cualquier tipo de limitación a las importaciones competitivas los
beneficiaría (por lo menos en el corto plazo), particularmente en
un periodo en el cual varios países, incluido Argentina, aumen-
taban con rapidez su productividad agrícola y cuando el costo de
transporte de las importaciones agrícolas y ganaderas bajaba
aceleradamente.
Es así como en 1883, el mismo año del Tratado de Paz de Ancón
que puso fin a la guerra, la Sociedad Nacional de Agricultura (la
asociación representante de los agricultores) propuso al Parla-
mento que gravara la importación de ganado para protegerse de
la competencia argentina. Esta iniciativa era una respuesta a la
apertura del ferrocarril trasandino, que cruzaba la cordillera a
través del Paso de Uspallata -a raíz de este ferrocarril, la impor-
tación de ganado ese año (74 mil cabezas) había sido 75% mayor
que la del año anterior-.3Q A su vez, en el mismo año, la recién
formada Sociedad de Fomento Fabril (asociación de empresarios
manufactureros) también pidió al Parlamento que elaborara un
proyecto de reforma arancelaria. A pesar de que el Poder Legisla-
tivo rechazó hacer suyas ambas iniciativas, estas presentaciones
parecen haber hecho por lo menos imposible un cambio en la di-
rección opuesta.
La creciente unidad política de estos dos poderosos grupos eco-
nómicos pronto tomó forma concreta con el establecimiento en
1897 del Centro Industrial y Agrícola. En su constitución declaró
que "la bandera del Centro Industrial y Agrícola es la bandera
proteccionista", procediendo a hacer una vigorosa campaña para
aumentar las tarifas a una amplia gama de productos que concer-
nían a estos dos grupos de empresarios. Esta campaña del Centro
tuvo un éxito inmediato: el 23 de diciembre del mismo año se apro-
bó la Ley 980 que aumentó de manera considerable las tarifas
aduaneras de un sinnúmero de productos importados, que compe-
tían directamente con productos agrícolas, ganaderos y manufac-
turados producidos en el país. Tres hechos económicos ayudaron
a que la presión política del Centro lograra de inmediato su objeti-
vo: i) que 1897 fue un año fiscal difícil, con una caída de más de
40% en el ingreso fiscal total (aunque ello s e debió casi exclusi-
vamente a una reducción de los ingresos públicos "extraordina-
30 La necesidad de este impuesto se justifica en el Boletín de la Sociedad Nacio-
nal d e Arriculfura (1886). Véase un aniiisis de la situación agrícola y ganadera del
330 EXPORTACIONES LATINOAMERICANAS
rios"); ii) que los precios de importación descendían de manera
acelerada: el índice de precios de importación venía cayendo des-
de 1873, con una baja acumulada de 44%; en 1897 llegaron al índice
más bajo del periodo estudiado en este trabajo (véase la nota 9 de
pie de página), y iii) el retorno al patrón oro en 1895, con un tipo
de cambio artificialmente alto, había revaluado de manera con-
siderable el peso -entre 1894 y 1897 éste s e revaluó, con respecto
a la libra esterlina, 28% en términos nominales (22% en términos
reales)-. Estos dos últimos fenómenos (la caída d e los precios de
las importaciones y la revaluación del peso) habían colocando a
los productores nacionales de bienes comerciables en una difícil
situación, ya que muchos productos importados tenían una alta
elasticidad precio de demanda. Eso s e demuestra en el hecho de
que entre 1894 y 1896 las importaciones crecieran 44% (produ-
ciendo, de paso, uno de los pocos déficit en la balanza comercial
durante el ciclo salitrero).
La ley de 1897 impuso un arancel a d valorem sobre una am-
plia gama de productos agrícolas y manufacturados y uno fijo a
la importación de 28 productos, incluido el ganado.31 A 59 de es-
tos productos se impuso un gravamen ad valoremde 60%. Entre los
productos agrícolas con esta tarifa estaban la avena, el maíz y la
fruta seca; entre las manufacturas, alimentos procesados, ropa,
calzado, papel y productos metálicos ligeros. A su vez, esta ley im-
puso un gravamen de 35% sobre insumos usados por.actividades
manufactureras, como textiles, cuero, manteca y sebo. Aplicó una
tarifa de 25%aproductos no especificados en las otras categorías,
y dividió las materias primas y la maquinaria en tres catego-
rías: 54 productos, en una categoría de 15%, 66 en 5% y 118 libres
de gravamen de importación. Finalmente, se impuso un arancel
específico a 28 productos, como ganado, aceite comestible, azú-
car, harina, cerveza, alcohol y licores en general, y tabaco. Tal cc
mo lo destaca Kirsch (19731, p. 221, "estos aranceles [específico:
eran por lo general aún más altos que el de 60%" (de la categorj
a d valorem) .32
Esta ley fue tan drástica que, en tan sólo un año, redujo las i n
3'Véase el texto de esta ley en Anguita (1912). vol. 111, PP. 400-407. y un anális
de la situación politica que condujera a su aprobación legislativa en Eyzaguiri
(1957). La ley, como tal, se analiza en Sociedad de Wmento Fabril (1901) y Ho
mann (1901).
~ ~ G ~ T C ~ - H(1972) L ~ ¡haceuninieresanre
J O ~ ~ U mjlisis dela influenciadel~tzc
en la pol!ucn ior!inri3 )'e11 el pensamiento de a1gii:ios politi:qs LIe la Cpocii. subre iuu
de Malaqulas Concha
CHILE 331
portaciones en casi 30%, revirtiendo, de paso, el déficit comercial
de1897 en el superávit más alto que había visto el país hasta ese
momento.33Es evidente que esta reducción en las importaciones
s e debió al cambio en los precios relativos resultante del incre-
mento de las tarifas y no a la escasez de divisas, ya que las expor-
taciones crecieron 19% en ese año. Después, las importaciones
comenzaron a recuperarse, pero se demoraron un decenio en vol-
ver al nivel de 1896; mientras tanto, las exportaciones crecieron
80%.Este prolongado comportamiento diferencial entre exporta-
ciones e importaciones generó grandes excedentes comerciales
durante todo ese decenio.
Aunque esta medida legislativa incrementó el valor de la re-
caudación de impuestos de importación, el aumento no fue consi-
derable debido a la gran caída de las importaciones. Lo que sí fue
considerable fue el incremento de la relación entre impuestos d e
importación recaudados y valor de las importaciones. Este e s otro
indicio claro de que el motivo principal de esta ley no era incre-
mentar los ingresos públicos, sino la protección efectiva a la agri-
cultura y a una parte importante de la industria manufacturera
nacional, en particular la de bienes de consumo. Cambios tarifarios
subsiguientes (algunos de los cuales s e analizan a continuación)
confirman esta actitud de protección selectiva, adoptada con ob-
jeto de promover actividades productivas locales específicas.
Uno de los incrementos adicionales de tarifas fue realizado en
1898, relacionado con el arancel fijo sobre la azúcar refinada; es-
tos crecientes gravámenes perdiitieron que los productores na-
cionales subieran mucho su precio. Sin embargo, ese aumento del
precio en un producto esencial creó una gran reacción popular,
obligando al gobierno a buscar una nueva medida que permitiera
proteger tanto a la industria nacional como a los consumidores.
La solución fue reducir el impuesto a la importación de la azúcar
refinada en un tercio y el de la no refinada a la mitad. Así, el go-
bierno no sólo obligó a los productores a bajar el precio interno de
azúcar refinada, sino que les compensó dicha medida aumentan-
do la protección efectiva a dicha industria (al reducir e l impuesto
a la importación de su insumo más importante, la azúcar no refi-
nada, en una proporción aún mayor). Por tanto, no sorprende La
aparente paradoja de que una reducción en la tarifa de importa-
ción d e la azúcar refinada fuese acompañada de una caída del vo-
33 Laimportacidn de ganado vacuno,por ejemplo, que había llegadoa 108mil ca.
bezasen 1895, se redujo a 28 mil en 1899.
332 EXPORTACIONES LATINOAMERICANAS
lumen importado de este producto. Éste cayó de 23% del total de
volumen importado de azúcar en 1897, a 9% en 1898, a 5% en 1900
hasta llegar en 1920 a representar sólo 0.2% de toda la azúcar im
portada (Chile, Estadística Comercial).
También es interesante el caso de la industria textil. En el aiic
siguiente a la reforma tarifaria de 1897 s e observa asimismo tan
to un aumento en los derechos de importación a los textiles de al
godón (los cuales pasen del grupo de insumos de 35% al grupo dt
60%), como una reducción en elimpuesto alaimportación del hilc
de algodón (los cuales s e trasladan a la categoría de producto:
exentos). Como el costo del hilo constituía, al menos, la mitad de
costo de producción de esta tela, estos cambios tarifarios incre.
mentan la protección efectiva otorgada a la industria productor:
de textiles de algodón al orden de 120 por ciento.j4
Más tarde (1916) s e efectuó otra revisión general de los arance.
les aduaneros, la cual, de acuerdo con un informe del superinten.
dente de aduanas, "elevó en 50% la tarifa sobre las irnportacioner
de productos 'esenciales'; en 86% el de algunas manufacturas, J
en mayor proporción aún el de otras manufacturas" (citado er
Wright, 1975, p. 56). La Comisión Federal de Comercio de los Es.
tados Unidos calculó que tomando en cuenta los gravámenes de
importación y otros derechos aduaneros, las conservas de duraz.
no llegaron así a pagar una tarifa equivalente a 250% (US Federal
Trade Comission, Report on Trade, 1916, pp. 52-55).35
La estructura arancelaria fue revisada de nuevo en 1921,1921
y 1928, pero ahora, con la caída de los impuestos a las exportacio-
nes desde la primera Guerra Mundial, esos cambios respondían
tanto a objetivos de mayor protección a la agricultura y la indus-
tria manufacturera como a consideraciones puramente fiscales.
Sin embargo, la Sociedad Nacional de Agricultura aún no esta-
p. 222, extrafiamente,critica el efecto de este cambio en la es-
34 Kirsch (1973),
tructura de tarifas desde el punto de vista de que si bien esta nueva estructura ecti-
muló la producción interna de textiles de algodón, desmotivó el desarrollo "de una
industria textil plenamente integrada". Pero olvida que, par razones ambientales.el
cultivo del algodón en Chile es imposible. Cualquiera que hubiere sido laestructura
tarifaria, nunca habría sido posible desarrollar una industria textil del algodón inte-
-~"'La proteccifci a la industria
erada.
~
dc consrrvas estim~lótanto la produiriún loca1
q l e Chile pasó a ser exportador de di;hos producl~is.Asl por ejempio. la fabrica
Sacional de Conservas Alim~nticias.de Juan Nicol36 Iluoio. ubicaJ:i Ln la haciendi
El Estanque de su propiedad, export6 una parte importante de su producción (de 2
millones de tarros de conserva al año), tanto a la América Latina como a Europa.
Vease Palma (1978),p. 297.
CHILE 333
ba satisfecha con todos estos aumentos a las tarifas de importa-
ción sobre productos agrícolas y ganaderos -las cuales, por
ejemplo, ya habían reducido la importación de ganado de un pro-
medio anual de poco más de 100 mil cabezas en 1895-1896 a menos
de 28 mil en 1899-1900-. Por esto. presionó por una protección
menos tradicional, pero aún más efectiva, contra la competencia
extranjera. Se logró que el gobierno postergara la construcción
del tramo chileno del ferrocarril de Salta a Antofagasta. De esta
manera, los productos agrícolas argentinos no tendrían acceso a
la zona salitrera. El gobierno chileno accedió a dicha presibn y
suspendió los trabajos; de hecho, el tramo del lado chileno no s e
terminó hasta 1949, más de dos decenios después de la suspensión
de trabajos. Para entonces, como resultado de la rápida declina-
ción de la industria salitrera después de la crisis de los años treinta,
el mercado del norte salitrero ya carecía de mayor importancia
para los agricultores chilenos.
La naturaleza de la ley de 1897 y de las revisiones tarifarias
subsiguientes, como el apoyo político que ellas tenían, contradi-
cen la visión de la mayoría de los autores que han escrito respecto
a ese periodo. Por ejemplo, la alianza agromanufacturera, que llevó
a la ley de 1897, demuestra claramente la fragilidad de la famosa
teoría del conflicto permanente e irreconciliable entre los intere-
ses económicos de agricultores e industriales: unos estarían por
el libre comercio, los otros por el proteccionismo. Una versión de
ella s e encuentra en la conocida hipótesis de la "mesa de tres pa-
tas" de Véliz (1963), p. 104:
La economía chilena estaba dominada por las "tres patas" d i l a mesa
económica. En primer lugar, los exportadores de minerales del norte
del país; luego, en el sur, los exportadores de productos agrícolas y ga-
naderos.
-~~~~
~ ~.
,v..finalmente.
- - ~ ~
-
, las grandes casas im~ortadoras, por lo general
ubicadas en la zona central, en Santiago y ~ a l ~ a r a i sEstos
o . tres gru-
pos estaban totalmente de acuerdo en cuanto a la política económica
que el país debía aplicar. No existía otro grupo capaz de oponerse a su
poder económico, político y social... Los exportadores de minerales
del norte eran partidarios del libre comercio..., los agricultores y ga-
naderos lo eran también, enfaticamente...,y las grandes casas impor-
tadoras también eran partidarias del libre comercio... Ninguno de
esos grupos tenía el mínimo interes en Chile y en suindustrialización.
Otros autores argumentan que la tarifa de importación anterior
a la crisis del decenio de 1930 era reducida y que su estructura no
tenía el objetivo específico de estimular las actividades manufac-
334 EXPORTACIONES LATINOAMERICANAS
tureras y agrícolas locales. En su opinión, el rápido crecimientc
de las exportaciones salitreras y la expansión fiscal consiguiente
fueron el tiro de gracia para quienes luchaban por desarrollar la
industria nacional por medio de su protección. El desarrollo ex-
portador habría permitido consolidar el compromiso con el libre
comercio y, de paso, "frustrado" el desarrollo manufacturero del
país. Pinto (1959), p. 40, por ejemplo, se refiere al incremento de
tarifas de 1897 como "un gesto proteccionista tímido y pasajero".
Por su parte, Janneret (19721, p. 64, afirma que la política tarifa-
ria antes de 1930 consistía en medidas generales "sin discriminar
entre los diferentes sectores de la producción ..." También dice
que hasta la crisis de 1930 "la protección en Chile se limitaba a ta-
rifas relativamente modestas sobre las importaciones (de 25 a
..."
30%) (ibid, p. 70). Ya vimos cómo la estructura tarifaria clara-
mente discriminaba los diferentes sectores de la producción y
que los niveles a los cuales esta ley aumentó la tarifa de importa-
ción de muchos productos manufacturados y agrícolas (60% o
más en el caso de algunas tarifas específicas) difícilmente pueden
ser descritos como "tímido" o "modestos". Es obvio que tampoco
merece estos calificativos una reforma tarifaria que en tan sólo
un año reduce las importaciones en casi 30% y que luego s e re-
quiera un decenio para que estas importaciones vuelvan al nivel
anterior al incremento d e tarifas, generando, de paso, los exce-
dentes comerciales más altos que haya visto el país hasta ese mo-
mento. A su vez, las revisiones tarifarias posteriores muestran
con claridad que este incremento en la protección a la industria
local y la agricultura, otorgado por la ley de 1897, no fue en modc
alguno "pasajero".
Hinkelammert (1970), p. 62, también describe la política co-
mercial d e ese periodo como "librecambista". Otros conocidos
historiadores, de las más variadas orientaciones ideológicas (de
Francisco A. Encina, conservador, a Hernán Ramírez Necochea,
comunista), confirman lo mismo (1942-1950 y 1958, respectiva-
mente). Tarifas a d valorem y específicas del nivel que hemos vis-
to, combinadas con gravámenes muy pequeños o con exención de
impuestos a los insumos y maquinaria requeridos para su produc-
ción local, proporcionaron a la mayoría de la industria manu-
facturera local y de la agricultura una protección efectiva que
difícilmente puede calificarse de "librecambista". Sin duda, el ni-
vel y el grado de discriminación y selectividad de la estructura ta-
rifaria aumentó después de la crisis del decenio de los treinta;
CHILE 335
pero e s asimismo obvio que, en Chile, esta crisis no fue el comien-
zo de la protección ni de la selectividad tarifaria.
Una crítica que s e puede hacer a la política tarifaria (y que los
autores anteriores olvidan) es que, al favorecer a la industria de
bienes de consumo final (que representaba la mayor parte de la
industria en ese momento), dicha política desmotivó la produc-
ción de insumos y maquinaria; pero eso ya e s un asunto de la polí-
tica industrial que se quería aplicar y no de si la política tarifaria
era "librecambista" o proteccionista.
b) El tipo de cambio real. La relación entre las variaciones del
tipo de cambio y la cuenta comercial de ese periodo es en aparien-
cia paradójica, por lo menos en lo que se refiere al tipo de cambio
nominal. En los cinco decenios entre 1879 y 1929, largos y sosteni-
dos periodos de excedentes en la balanza comercial fueron acom-
pañados de sistemáticas devaluaciones nominales del peso. De
esta manera, mientras en ese medio siglo hubo un déficit comer-
cial en sólo seis ocasiones (y en cuatro de esos seis años, además,
muy pequeños), en términos nominales el peso perdió casi seis
séptimos de su valor con respecto a la libra esterlina.
Con todo, hay algunas razones obvias que pueden explicar este
fenómeno. Entre ellas se destacan dos: i) el diferente comporta-
miento de la cuenta comercial al de la cuenta corriente de l a ba-
lanza de pagos, debido principalmente a la salida de excedentes
del sector exportador y al servicio de la deuda externa, y ii) el sos-
tenido proceso inflacionario interno -la inflación acumulada en-
tre 1878 y 1929 fue de 714%, equivalente a un promedio anual de
4.2 por ciento.36
La diferencia entre la inflación interna y la del mercado inter-
nacional comenzó en el decenio de 1870, en particular desde el
abandono del patrón oro. Esta creciente discrepancia entre los
precios internos y los del mercado internacional no sólo s e refleja
en el ritmo de la inflación, sino incluso en la dirección del cambio
de los precios. Dicho fenómeno llega a tener una significación
36 Existen varias estimaciones del índice de precios durante ese periodo; vease
un anzílisis de esos índices en Wagner (1992). A partir de ellas, hemos construido un
indice que e s el promedio del índice de precios agrícolas de Latorre (recalculado
por Wagner), del de "paridad britanica" de Wagner (que refleja el tipo de cambio
nominal y los precios en la Gran Bretatia) y del índice de Clavel y Ferraro (com-
puesto principalmente por alimentos. hogar y vestido). En nuestra opinión, este
nuevo índice es posible que refleje mejor lainflación interna que los índices indivi-
duales, pues promedia distintos aspectos de ella, tanto en productos como en sesgo
(los dos primeros tienen un sesgo de índices al mayoreo y el tercero de indice de
precios al consumidor).
336 EXPORTACIONES LATINOAMERICANAS
creciente durante el periodo aquí analizado, pues la discrepancia
entre precios internos y externos llega a s e r realmente extraordi-
naria. De acuerdo con nuestro índice de precios, desde la Guerra
del Pacífico hasta 1897 los precios en Chile aumentaron 66%. EI
ese mismo lapso, en el Reino Unido y en los Estados Unidos lo:
precios internos y de exportaciones bajaron sistemáticamente
Así, por ejemplo, el índice de precios de exportación británicc
(que se puede usar como una aproximación para el de importacio
nes de Chile) cayó 25% en ese periodo. De entonces a 1913 todo:
estos índices presentan alzas. Pero la tasa de inflación de Chilt
era tanto mayor que las demás, que en 1913 suíndice (en relaciór
con 1880) era cuatro veces más alto que el índice de precios de ex
portación de la Gran Bretaña. Más aún, entre 1913 y 1925, cuandc
s e reintrodujo el patrón oro en Chile, el índice de precios chileno st
había duplicado otra vez.37
Sin embargo, como lo muestra la gráfica 6, el diferencial entrt
la inflación interna y la externa fue relativamente similar a la de
valuación nominal del peso, al menos hasta la primera Guerra
Mundial. Por ello, el tipo de cambio real, medido como pesos por
libra esterlina, en moneda constante de 1900, s e mantuvo más o
menos estable entre 1878 y 1913. Con posterioridad al ciclo sali
trero, el tipo de cambio real tuvo una rápida devaluación hasta e
retorno al patrón oro en 1925.
El ciclo salitrero también se habría caracterizado por una rela
tiva estabilidad del tipo de cambio real si éste, en lugar de medir
se como la relación entre pesos por libras esterlinas, en moned;
constante, se mide como la relación entre los precios de los pro
ductos comerciables y el de los no comerciables (véase gráficas 7
y 8). Esto es, a pesar del rápido crecimiento de las exportaciones
durante el ciclo salitrero, el tipo de cambio real no se revaluó, evi-
37 Existe una extensa bibliograiía acerca de algunos aspectos de este fenómeni
inflacionario chileno, en particular en lo referente a la anarquía monetaria prevale
ciente durante todo ese tiempo (véase, por ejemplo, Hirschman, 1963). Aunque ell;
tenla sus raíces en la Ley de Bancos de Emisión de 1860. el ~ r o m e s i v ocontrol esta
tal de la emisi6n de dine;o,introducido desde fines desiglo,ño lacambió significati
vamente. El abandono del patrón oro en 1878 y losintentos fallidos por restablecerle
en 1887 y 1895-1898 tampoco ayudaron. La necesidad creciente de imponer algúr
orden en el caos monetario llevó, en 1924, a recurrir a la famosa misión Kemmerer
Esta organizóla creación del Banco Central y el retornoal patrónoroen 1925.Franl
Whiston Fetter, uno de sus miembros, realizó un estudio detallado al respecto (Fetter
1931). Acerca de la legendaria controversia entre los "oreros" (que apoyaban el re
torno al oatrón oro v la convertibilidad del Deso) Y los "ua~eleros". sus oDonentes
v 6 a s e ~ a r c í a - ~ u i d ó b(1972)
ro y Bustos (1988)
CHILE 337
tándose el cambio en los precios relativos en contra de los produc-
tores d e bienes comerciables, que por lo común acompaña a los
auges exportadores. El mecanismo que evitó esta revaluación (y
el consecuente "síndrome holandés") será analizado en detalle en
la subsección 5.
C)Efectos de la reducción en el costo de transporte (enparticu-
lar marítimo y de ferrocarril) en la estructura de precios relati-
vos. Durante todo el periodo estudiado en este trabajo hubo una
reducción frecuente de los costos de transporte, tanto marítimos
con Europa y los Estados Unidos como terrestres (sobre todo de
ferrocarril) con Argentina. Aunque esto ayudó a la competitivi-
dad de las exportaciones chilenas, también tuvo un efecto negati-
vo en la estructura de precios relativos (y con ello, en los enlaces
indirectos del sector exportador), pues disminuyó el grado de
protección "natural" de las actividades agrícolas y manufacture-
ras en el país.
Es necesario destacar que, mientras las estimaciones tradicio-
nales de reducción de costos de transporte marítimo muestran
que la mayor parte de su caída ocurrió en los decenios de 1860 y
1870, e s un hecho que ellas s e hicieron notar con mucho retraso
en las rutas marítimas del Pacífico Sur, las cuales, claramente, no
estaban entre las más importantes del mundo (Girard, 1965). Por
esto, en lo que a Chile s e refiere, su efecto real se sintió después
de la Guerra del Pacífico. También en ese periodo s e terminó el
ferrocarril trasandino, que cruzaba la cordillera a través del Paso
de Uspallata, que abrió el mercado nacional a las exportaciones
argentinas, en especial ganaderas.
En resumen, el grado de efectividad con el cual la demanda
agregada proveniente del sector exportador s e orientó hacia el
mercado interno, fue afectado de modo negativo por la naturale-
za de la actividad productiva del sector exportador. Con excepción
de ferrocarriles e infraestructura en general -y la agricultura, si
la demanda por alimentos se clasifica en esta categoría-, hubo re-
lativamente oocos enlaces directos (tanto hacia adelante como
hacia atrás) entre la industria del salitre y el resto del aparato
productivo nacional. A su vez, los enlaces indirectos también fue-
ron influidos de modo negativo por la alta inflación interna y la
gran reducción en los costos de transporte de las importaciones.
Sin embargo, acciones como la política fiscal y comercial -en es-
pecial la de los altos impuestos a los excedentes del salitre, la del
iápido crecimiento del gasto público (en particular en su compo-
338 EXPORTACIONES LATINOAMERICANAS
nente deinversión y educación), la de tarifas deimportación y del
tipo de cambio nominal- hicieron un esfuerzo importante (y exi.
toso) para revertir la estructura de precios relativo en favor de lar
actividades productivas nacionales de bienes comerciables. De
esta manera se evitó que e l auge exportador desarrollara el efec-
to del "síndrome holandés" y se pudo compatibilizar el crecimiento
d e las exportaciones eon e l desarrollo de actividades comercia.
bles, como la agricultura y la industria manufacturera. En esta
última, en especial debido a la estructura tarifaria de importa-
ción, durante el ciclo salitrero se impulsó la producción de bienes
de consumo final, mientras que después de la primera Guerra
Mundial se revirtió esta tendencia, estimulando en gran medida
la de insumos y maquinaria (Palma, 1979 y 1984).
5. Cómo Chile evitó el "síndrome holandés"
Como s e ha dicho, una de las características más notorias de la
economía chilena de ese periodo es que no hay evidencia de que el
gran auge de las exportaciones salitreras haya inducido el "sín-
drome holandés".38 Obviamente, este e s un fenómeno que merece
un análisis más detallado, pues dicho "síndrome" parece s e r un
proceso común en las economías que experimentan un "auge"
primario-exportador de esta magnitud. Esto también ocurriría
cuando el auge exportador e s ocasionado por el descubrimiento
(O introducción) de un nuevo producto de exportación, como el sa-
litre en Chile.3y
Como e s conocido, el eje en torno del cual gira el "síndrome ho-
landés" e s el auge exportador que tiende a revaluar el tipo de
cambio real. Sin embargo, la evidencia disponible indica que el
gran crecimiento de las exportaciones durante el ciclo salitrero
no tuvo ese efecto en Chile pues, como indicamos, el tipo de cam-
bio real s e mantuvo relativamente estable durante ese periodo.
Así, en 1913-1914, al final de este ciclo, el tipo de cambio real (de
38 Comoindicamos, a raíz d e l a Guerra del Pacifico lasexportaciones chilenas se
triplicaron e n t6rminos reales. Para colocar esto en perspectiva, dicho crecimiento
de las exportacioneses similar al que tuvieron lospaisespetmleros arafz del aumen-
to del precio del petróleoen 1973-1974.
En el debate en torno del efecto del descubrimiento de petróleo en el Mar del
Norteen laeconomia británica, seintrodujounainteresante distinción entre el "sin-
drome holandés" que puede resultar de un auge primario-exportador basado e n u n
producto ya exportado o en elinducido por el descubrimiento de un nuevo producto
de exportación, como en la Gran Bretaiia. Véase, por ejemplo, Worswick (1980).
Byatt et al (1982) y Pesaran (1984).
CHILE 339
GRÁFICA6. Tipo de cambio real, 1865-1935
(Pesos por Libras esterlinas; precios constantes de 1900)
O
1865 1875 1885 1895 1905 1915 1925 1935
FUENTE:
Tipo de cambio, Palma (1978); índice de precios, véase la nota 36 de pie
de página.
12.7 pesos por libra esterlina) fue prácticamente idéntico al ante-
rior a la Guerra del Pacífico (12.8 pesos en 1877-1878, ambos a
precios de 1900). Obviamente, este es un fenómeno notorio pues,
en términos reales, las exportaciones se septuplicaron en esos
años. Incluso durante el primer decenio de este ciclo, cuando las
exportaciones se triplicaron, el tipo de cambio real se mantuvo
estable: el tipo de cambio de 1877-1878.12.8 pesos por libra ester-
lina, fue casi idéntico al de 1888-1889,13 pesos por libra esterlina
(ambos a precios de 1900).
El tipo de cambio real promedio durante el ciclo salitrero
(1878-1914) fue de 13.9 pesos por libra esterlina, mientras que la
desviación estándar llegó sólo a 1.17 pesos. Más aún, los dos úni-
cos años de cambios significativos (de corto plazo) corresponden
a periodos especiales; uno es la Guerra del Pacífico y el otro el re-
torno infructuoso al patrón oro, entre 1895 y 1898 (este Último in-
cluye, además, la reforma tarifaria de 1897):
Sin embargo, una parte importante de la bibliografía económi-
c a insiste en que el tipo de cambio real no debe medirse de esta
manera (tipo de cambio nominal ajustado por la relación entre
precios internos y externos), sino como la relación entre los pre-
340 EXPORTACIONES LATINOAMERICANAS
GRAFICA7. Tipo de cambio real, 1865-1900a
(PreCiOS de productos comerciables divididos por los no comerciables; 1880 = 100)
FUENTE: Wagner (1992).
a Los precios de los productos comerciables se miden coma el promedio entre e
índice de paridad británica, conel de productos agrícolas al mayoreo de Latorre;el dt
productos nocomerciables por el índice de Clavel y Ferraro. Véase la nota 36 de pie
de pagina. Este último índice sólo está disponible hasta 1900.
cios de productos comerciables y los no comerciables. La gráfica
7 muestra esta otra medición del tipo de cambio real.
De ser representativos estos índices de precios de productos
comerciables y no comerciables, el tipo d e cambio real, medido
de esta manera, presenta primero una revaluación durante el
quinquenio de Santa María (cuando el índice cae 25%). para luego
recuperar prácticamente todo su valor entre 1885 y el inicio de la
guerra civil que depuso a Balmaceda (en 1889 el índice llega a
95% de su valor en 1880). Esto es, la política fiscal, comercial e in-
dustrial de Balmaceda, que analizaremos líneas abajo, habría
logrado revertir la revaluación inicial del tipo de cambio real, me-
dido de esta manera.
Otra opción para medir el tipo de cambio real de esta manera
es usar los salarios nominales como índice para los precios de los
productos no comerciables; el tipo de cambio real resultante s e
presenta en la gráfica 8.
De acuerdo con este índice, el tipo de cambio real, aunque más
errático que el de la medición anterior, no habría tenido ni siquie-
CHILE 341
GRAF~CA 8. Tipo de cambio real, 1865-1900
(Precios de productos comerciables/remuneraciones nominales; 1880 = 100)
PUENTE:
Wagner (1992)
r a la revaluación inicial durante los años de Santa María. Más
aún, el año anterior al inicio de la guerra civil habría llegado aX%
más elevado que el de 1880. Esto es, la evidencia disponible hasta
ahora muestra que, cualquiera que sea la manera en que se mida
el tipo de cambio real, a fines del primer decenio del ciclo salitre-
ro, cuando las exportaciones se triplicaron, éste tendría un valor
similar al del comienzo de ese decenio. Esta relativa estabilidad
del tipo de cambio real requiere un análisis más detallado, pues,
como lo muestra el multiplicador del comercio exterior, un gran
crecimiento autónomo de las exportaciones debería haber produ-
cido una clara tendencia a la revaluación del tipo de cambio real.
Esto s e debe a que si bien el crecimiento de las exportaciones indu-
ce un aumento en las importaciones, por su efecto en el ingreso,
este incremento que induce en las importaciones es menor que el
crecimiento inicial de las exportaciones. Esto tiende a generar un
excedente en la balanza comercial y una presión por la revalua-
ción del tipo de cambio. Sólo un granincremento compensador en
el gasto público o privado evitaría esta situación.
Por ejemplo, en una economía sin sector público y una inver-
sión privada autónoma, un crecimiento de las exportaciones in-
crementa el ingreso e n un monto equivalente al aumento de las
342 EXPORTACIONES LATINOAMERICANAS CHILE 343

exportaciones, multiplicado por "el multiplicador" [l/(s + m)], e GRAncA 9. Exportaciones e importaciones, 1865-1935
el que s es la propensión a ahorrar y m la propensión a importa) (Precios constantes de 1900; 1878 = 100)
Sin embargo, dicho aumento del ingreso sólo incrementa la 1 m-
importaciones en un monto igual al crecimiento del ingreso multi- - - - Importaciones
plicado por la propensión a importar; esto es equivalente al creci- -Exponaciones
miento original de las exportaciones multiplicado por [m/(s+m)]. 800.-
Como este multiplicador es siempre menor que uno (salvo que la
propensión a ahorrar sea cero), el crecimiento de las importacio-
nes resultante es menor que el de las exportaciones. 6W --
Si introducimos el sector público, con un gasto público autónomo
e ingresos públicos equivalentes a una proporción t del ingreso, el
400 --
resultado es similar al anterior. En este caso, los multiplicadores
+
pasan a ser [ l / ( s +m)(l- t) + tl y [m/(s+m)(l- t) t], respectiva-
mente; el segundo multiplicador es de nuevo menor que uno, por 2W --
lo que las importaciones también crecen menos que las exporta
c i o r ~ e sEsto
. ~ ~ es, el mecanismo que ajusta el ingreso frente a u:
aumento de las exportaciones no es capaz de mantener, por S
solo. el eauilibrio en la balanza comercial: el "efectoin~reso"au
genera el auge exportador no es suficiente para mantener el equi
fue, precisamente, lo que evitó que el auge exportador indujera el
librio externo, salvo que haya un incremento particularment
"síndrome holandés". La gráfica 9 ilustra este punto, mostrando
elevado en la inversión privada o en el gasto público; aún más,
que, sin revaluación, las importaciones crecieron al mismo ritmo
este incremento requeriría un acelerador de la inversión y10 del
de las exportaciones.
gasto público superior al necesario para responder al crecimiento
Si s e considera como base el año anterior a la Guerra del Pací-
original en el ingreso?' Como esta situación es poco probable, sal-
fico s e observa que, en términos de crecimiento, las importacio-
vo que haya, como en el caso de Balmaceda, una política fiscal ei
nes no sólo siguen, paso a paso, las crecientes exportaciones sino
particular activa, se crean presiones para revaluar el tipo de carn
que, durante largos periodos, crecen aún más rápidamente. Como
bio real. Esta revaluación intentaría recuperar el equilibrio exter
el ciclo salitrero parte con un excedente en la cuenta comercial,
no agregando un "efecto precio" al (insuficiente) "efecto ingreso".
equivalente en 1878 a 18% de las exportaciones, el crecimiento si-
Como lo muestran las gráficas anteriores y la siguiente, lo pe
milar de importaciones y exportaciones implica que el excedente
culiar del caso chileno en ese periodo es que, como resultado ei
que existía antes de la Guerra del Pacífico no a ~ m e n t ó . ~ ~ A d e m á s ,
particular de la política fiscal, no fue necesario agregar est,
este excedente comercial no sólo no tendió a crecer (en términos
"efecto precio", por medio de revaluación, para que las importa
relativos), sino que tampoco generó presiones para la revalua-
ciones crecieran a un ritmo similar al de las exportaciones. Estt
o cambio real.. -Dues d e s ~ u é sde la guerra
ción del t i ~ de - también
Por ejemplo, s i s = 20%y m = 30%,en el primercaso. cuandono hay sector pú fue totalmente absorbido por los requerimientos financieros de la
biico, un aumento autónomo de una unidad en las exportaciones incrementa el in
greso e n dos unidades, pero las importaciones sólo e n 0.6 unidades. En este caso, 42 Como se dijo líneas arriba, después de la crisis financiera internacional de
generaun excedente equivalentea 0.4 unidades e n l a balanzacomercial. Si se intro 1873 no fue posible conseguir nuevos préstamos externos; en realidad, el único
duce el sector oúblico v losimouestos..t.. son eauivalentes a 15%delinereso total. ui préstamo que se obtuvo entre 1873 y la Guerra del Pacifico, en 1875, fneconseguido
aumento de una unidad en lasexportaciones increaenrael ingresoen 1.'1 v e x s es, con el objetivo de amortizar un pr6stamo externo anterior (tornado en 1867). Esta
magnitud; sin embirgo, las i m p o r t x i ~ n e s5610 crecen en un monro equiva!t.ntc imposibilidad deendeudarse enelexterior fueloque llev6 a unasituaciónenla que,
O 4; reces el aumento de las exportüciones. En este caso, se genera un exccdenl8
equivalente a 0.56 unidades en la balanza comercial.
. .
que generar un e x c e d ~ , r ten
-
a oecar de oue el Dais oasaba oor una eran crisis econdmica. el sector externo tenia
s 11 cuenta comercisl. para asi producir los recurilis Ti-
41 Véase una demostracibn de estos puntos en Palma (1998). nancaerus necesarios para pagar las obligacion¿z externas.
344 EXPORTACIONES LATINOAMERICANAS
cuenta corriente; ahora no sólo para el servicio de la deuda exter-
na, sino también para financiar la repatriación de utilidades de
las compañías extranjeras implicadas en la industria del salitre.
Aunque con ciclos muy marcados, en los tres decenios y medio
del ciclo salitrero (1879-19141, la cuenta corriente de la balanza
de pagos tuvo un déficit promedio equivalente entre 5 y 10% de las
exportaciones. Dicho de manera muy aproximada, este déficit
surgió porque el excedente promedio de la balanza comercial en
ese periodo (equivalente a 15% de las exportaciones) no fue sufi-
ciente para financiar conjuntamente la repatriación de utilidades
de la industria del salitre (cuyo monto fluctuaba entre 10 y 15%
del total de las exportaciones) y el servicio de la deuda externa
(equivalente a otro 10% de las exportaciones). Es más, cuando du-
rante el primer decenio del ciclo salitrero las exportaciones se
triplicaron, la cuenta corriente estuvo, en promedio, en equili-
brio. Ello indica que aun en el periodo de mayor crecimiento de
las exportaciones, la absorción (esto es, el gasto total en consumo
e inversión, tanto de productos nacionales como extranjeros) logró
crecer a una tasa al menos similar a la del ingreso;43posterior-
mente, cuando las exportaciones crecieron a menor tasa, la absor-
ción creció más rápido que el ingreso, generando, en promedio,
un déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos.
Por esta razón, quizá lo realmente particular del caso chileno
e s que el ciclo salitrero en lugar de producir, en el frente externo,
un superávit en la cuenta corriente y presiones para una revalua-
ción real de la moneda y, en el frente interno, un excedente de
ahorro (por un crecimiento del ingreso mayor que el de la absor-
ción), este ciclo estuvo asociado con un déficit en la cuenta co-
rriente, una relativa estabilidad en el valor real de la moneda, una
insuficiencia de ahorro interno y un crecimiento de la absorción
mayor que el del ingreso.
Sin embargo, aunque es obvio por qué el excedente comercial
fue absorbido por la cuenta corriente, aún hay que explicar por
qué este excedente no creció con el auge exportador. Como s e in-
dicó, para que en una expansión exportadora las importaciones
crezcan al ritmo de las exportaciones, s e requiere un gran creci-
miento compeusador en el gasto privado y10 público. Como lo in-
42 Aunque la cuenta comerciill en ese decenio tuvs un excedente signii'icaii\,o
(equiva:ente. en pmmed.0 a 20': de las exportaci,r~ej. la cuenta corriciire es:J\'o
en equilibrio, pues 6ste era. precisamente, el monto requerido para financiar la re-
patriación de utilidades del salitre y, ademas, el servicio de la deuda externa.
CHILE 345
10. Gasto pitblico y exportaciones, 1865-1930
GRÁFICA
(Precios constantes de 1900; 1878 = 100)
12W
-Exportaciones
1000
8W
800
4W
2W
dica la gráfica 10, la política fiscal, con el rápido aumento del gas-
to público, aportó este factor.
La gráfica 10 muestra cómo la política fiscal llevó al gasto pú-
blico, aunque de modo inestable, a crecer a la par con rápido cre-
cimiento de las exportaciones entre la Guerra del Pacífico y la
primera Guerra Mundial. Incluso, dicho gasto creció un poco más
rápido que las exportaciones, multiplicándose en términos reales 7.3
veces entre 1878 y 1912 (6.6 veces en el caso de las exportaciones).
Más importante aún e s que el crecimiento del gasto público su-
peró claramente el de las exportaciones durante el momento deci-
sivo en que la industria del salitre s e incorporaba a la economía
chilena, cuando el peligro del "síndrome holandés" era mayor. Es
así como, entre 1878 y 1891 (inmediatamente antes de la Guerra
del Pacífico y hasta la caída de Balmaceda), el gasto público cre-
ció 42% más que las exportaciones; pero como el gasto público en
1878 era mucho menor que las exportaciones (un poco menor a
60% de éstas), este mayor crecimiento del gasto público implicó
que el crecimiento de ambos fuera similar en términos de valor.
Esta enorme aportación de gasto público fue la razón principal
por la que las importaciones llegaron a crecer a un ritmo similar
al de las exportacione~.~'
44 Si se continúa con los valores de los parametros del ejemplo de la nota 39 de
346 EXPORTACIONES LATINOAMERICANAS
Más aún, este gasto, como lo analizamos antes, tuvo un alto corr
ponente de inversión en capital físico y humano, sobre todo dc
rante el periodo de Balmaceda, cuando dicha proporción llegó
representar casi la mitad del total del gasto público. De esta ma-
nera, el rápido crecimiento del gasto público no sólo impulsaba a
la absorción a crecer a un ritmo al menos similar al del ingreso, y
a las importaciones a uno similar al de las exportaciones, sino
también expandía rápidamente la capacidad productiva del país,
en particular la de los productos no comerciables.
Para que un crecimiento del gasto pueda cumplir con el objeti-
vo aquí planteado-impulsar las importaciones a crecer al mismo
ritmo de las exportaciones y, así, evitar que se genere un exce-
dente en la cuenta corriente y una revaluación del tipo de cambio
real- es esencial que la oferta de bienes no comerciables sea
muy elástica. De otra manera, el crecimiento del gasto incremen-
taria los precios de los no comerciables, lo cual produciría el efec-
to opuesto al deseado: al aumentar estos precios, cambiarían los
precios relativos a favor de los no comerciables, lo que es sinónim
de revaluación del tipo de cambio real. Como lo indican las gráf!
cas 7 y 8 esto no ocurrió en Chile, a pesar del rápido crecimient
del gasto público. En realidad, de acuerdo con el índice de precio
de Clavel y Ferraro, que aquí usamos como la mejor aproximz
ción posible a los precios de los productos no comerciables, lo
precios de estos bienes y servicios incluso cayeron entre 1884
1889. Junto al alto porcentaje de lainversión pública que s e desti-
nó a incrementar la capacidad productiva d e los no comerciables
(como las obras de infraestructura y la educación), la gran oferta
de mano de obra agrícola (con otro costo agrícola casi de cero)
aportó el otro factor esencial para la elasticidad de la oferta de no
comerciables. Desde el punto de vista de la oferta, esta alta elasti-
cidad de la producción local de bienes y servicios no comercia-
bles es quizá el aspecto más notorio de la economía chilena en el
periodo analizado.
Sin embargo, como lo muestra la experiencia de otros países
que han tenido un auge primario exportador, evitar el "síndrom
holandés" es por lo común un fenómeno más complejo que el d
una inyección de gasto público (con alto componente de inversión)
pie de página, para que lar importaciones crezcan al mismo monto que las exporta-
ciones. el gasto. ya sea público o privado, debe crecer (en t6rminos de valor), preci-
samente. en un monto similar al de las exoortaciones: vease una demostración de
este punto en Palma (1998).
CHILE 347
l
en una economía caracterizada por una oferta de mano de obra
elástica. La razón de ello es que dicho auge tiende a generar una
serie de cambios institucionales y de política económica que ha-
cen muy difícil esta tarea.
Uno de los problemas principales tiene su origen en que mu-
chos productos primarios (incluido el salitre en ese periodo) se
caracterizan porque su costo de producción representa sólo una
parte reducida del valor de la producción. Esto reduce el potencial
de enlaces directos del sector exportador, dándole más importan-
cia relativa a los enlaces indirectos, que por su propia naturaleza
son más "opcionales".
También las presiones políticas por la distribución del exce-
dente exportador, que llega al fisco por medio d e impuestos al
sector exportador, tienden a dificultar el manejo efectivo de la po-
lítica económica, e n particular la del gasto público. Finalmente,
la experiencia de muchos países con auge primario exportador
también muestra que la tendencia a revaluar el tipo de cambio
real s e agudiza por presiones especulativas sobre la moneda, ba-
sada en las buenas perspectivas futuras de las exportaciones y de
la balanza de pagos (Corden, 1977).
Por tanto, es asimismo importante analizar cómo la economía
chilena del periodo salitrero superó estos problemas; esto es, evi-
tar que un incremento excesivo del ahorro privado o público pudie-
s e aumentar la propensión a importar sin necesidad de revaluar
el tipo de cambio real, e hiciese posible reducir los impuestos inter-
nos sin afectar los enlaces indirectos por medio del gasto público,
y llevara a cabo un política de gasto público como la analizada.
Comenzando por los posibles efectos especulativos en la mone-
da, la falta de desarrollo de los mercados financieros nacionales e
internacionales hizo muy dificil que avanzaran las presiones es-
peculativas sobre la moneda; esto redujo la posibilidad de una so-
brevalaución del tipo de cambio.
En cuanto a la propensión a ahorrar, como el sector exportador
genera grandes superávit (por la reducida proporción que repre-
sentan los costos en el valor total de la producción), s e generan
grandes excedentes que, al quedar en pocas manos, dificultan
más su gasto por parte del sector privado. Este fenómeno puede
crear un excedente significativo de ahorro privado que agudice el
diferencial entre el crecimiento del ingreso y el de la absorción y
-
aumente aún más el gasto público compensatorio necesario. Este
excedente de ahorro privado, a menos que también s e "expor
348 EXPORTACIONES LATINOAMERICANAS
desequilibra aún más los sectores interno y externo de la
economía, haciendo más necesaria la revaluación del tipo de cam-
bio real.
Como se ha dicho, la relación entre el auge exportador y el in-
greso depende del multiplicador (o, en términos hirschmanianos,
de cómo los enlaces directos e indirectos condicionen dicho mul-
tiplicador). En cambio, la relación con la absorción depende del
gasto proveniente, directa e indirectamente, del valor de rendi-
miento de las exportaciones. Una de las causas del "síndrome ho-
landés" es que un rápido auge primario-exportador puede inducir
tanto un cambio en la política fiscal que incremente la propensión
al ahorro público (que el gobierno no quiera, o tenga restricciones
exógenas, a gastar todos los ingresos impositivos que recibe del
sector exportador), o en el comportamiento de los agentes econó-
micos del sector privado, en especial en los relacionados con el
sector exportador.
Sin embargo, en la economía chilena del ciclo del salitre el dé-
ficit de la cuenta corriente indica que en ese periodo la absorción
no sólo no fue menor que el ingreso sino que, por lo contrario, llegó
a niveles más altos -el auge exportador, en lugar de estar asocia-
do con un excedente de ahorro interno, lo estuvo con requerimien-
tos de ahorro externo.
La política fiscal desempeñó un papel decisivo en este particu-
larmente rápido crecimiento de la absorción, tanto desde el punto
de vista del gasto público (ya analizado antes) como de la manera
en la cual éste fue financiado. Una de las características más im-
portantes del ciclo salitrero e s que la industria del salitre generó
un excedente equivalente a cerca de dos tercios del valor bruto
de su producción. Una d e las dificultades fundamentales de la po-
lítica económica del periodo e r a qué hacer con estos excedentes,
pues creaban un doble tipo de problemas para la economía na-
cional. El primero era que los empresarios extranjeros (particu-
larmente los británicos, que después de la Guerra del Pacífico
controlaban alrededor de 60% de la producción) tendían a repa-
triar casi toda su parte del excedente salitrero. Esto implicaba
que una porción muy significativa de las exportaciones no contri-
4s Enlos afios setenta del siglo x X , el 'reciclqc" del eu:edcnt? Jr. :h r r . ). Je 1:s
cuentacorriente) de los paises exporradures de petrule9 ir.:r~,niiiitj r 1111::3nieiitr
la liquidez internacional Esta msyar IiquiJcz )' 13 caí::, ue Id dcn:;,cdl por ;t.+ut?
en los países industrializados (debido a la recesión que indujo en ellos el alza del
precio del petróleo), ocasionó que el sistema financiero internacional incrementara
mucho s u s prhstamos a paises e n desarrollo.
CHILE 349
buía al crecimiento del ingreso nacional. El segundo problema
era que los empresarios chilenos y algunos extranjeros no britá-
nicos que dejaban sus excedentes en el país, aunque contribuían
con ello al crecimiento del ingreso, difícilmente podían gastarlo,
dada su magnitud.
La política fiscal del periodo (en particular la de Balmaceda)
logró encontrar una inteligente solución para ambos problemas
por medio de una política de "gravar, transferir y gastar". Prime-
ro, el gobierno aumentó mucho los impuestos a las exportaciones
salitreras, hasta hacerlos equivalentes a la mitad del excedente
de esta industria. Ello incrementó el ingreso nacional, ya que obli-
gó a los empresarios extranjeros a devolver al menos la mitad de
su excedente.46Pero esta medida también incrementó la ahsor-
ción, puesto que el gobierno, ciertamente, tenía mayor propensión
a gastar que los empresarios salitreros que gravaba.
Sin embargo, el gobierno no se conformó con aumentar la ab-
sorción por medio de "gravar y gastar"; también añadió un tercer
elemento: "transferir". Una de las razones por las cuales el go-
bierno tuvo una gran capacidad para absorber ingresos públicos
provenientes del salitre fue que este ingreso le permitió reducir
los impuestos directos e indirectos a l a s personas y demás activi-
dades productivas del país, hasta prácticamente hacerlos desa-
parecer. Esto es, aunque el gobierno se apropió de la mitad del
excedente salitrero, también transfirió una parte significativa de
61 al resto de los agentes económicos por medio de la eliminación
de sus impuestos. Es así como los impuestos internos, que en 1880
contribuían con 11% de los ingresos públicos "ordinarios", en
1890 aportaban sólo 4% y en 1895 0.1%. El gobierno también redu-
jo las tarifas de las empresas públicas, bajando la contribución de
estos ingresos públicos al erario nacional de 40% en 1880 a 17% en
1890 y 1895. Con estas dos medidas, el gobierno transfirió al sec-
tor privado no exportador una parte importante del excedente sa-
litrero, ayudando a su absorción.
Finalmente, el gasto público creció tan rápidamente que, a pe-
46 En el caso especial del salitre, esta medida no desestimulaba la inversión ex-
tranjera en esta industria por tres razones. Primero, porque la inversión propia-
mente extranjera en el salitre era muy reducida; como ya se dijo, North financi6 la
comora de sus oficinas con un o&stamo obtenido en Chile. Seeundo.- el excedente
que qwdabn en nianos de emprcsarii>s eulranjeros, después de los impuestos. era
m iy ~lcv.10, lo que hacia niuy rentable sus operaciones Tercero estos empresa-
rios no poiian irsc a producir salitre enotra parredel mundo, pues Chile erael único
país que tenia reservas de salitre económicamente explotables.
350 EXPORTACIONES LATINOAMERICANAS
GRAFICA11. Déficit público, 1865-1930
(Promediom6vil de tres años)
l -Como porcentaje de las exportaciones
-Déficit fiscal como porcentaje del gasto público
sar de los altos ingresos fiscales recibidos del salitre, generó un
importante déficit.
Como indica la gráfica 11, durante la segunda mitad del gobier-
no de Santa María y el de Balmaceda, el déficit fiscal fue significa-
tivo, llegando a representar, en promedio, 20% del gasto público
entre 1883 y 1891. Desde el punto de vista de evitar el "síndrome
holandés", este déficit parece haber sido necesario por dos razo-
nes: i) para compensar el hecho de que el excedente exportador
que quedaba en manos de exportadores nacionales y extranje-
ros que s e radicaron en el país no era gastado en su totalidad, y ii)
para compensar el hecho de que el gasto público mismo generaba
un aumento adicional del ingreso, el cual podía crear otro exce-
dente de ahorro en el sector privado. Como en definitiva la cuenta
corriente terminó, en promedio, equilibrada durante el primer
decenio salitrera, el déficit hasta entonces parece haber sido el
adecuado para esta finalidad. Sin embargo, con posterioridad, da-
do el menor crecimiento de las exportaciones, el déficit público
fue excesivo, pues estuvo asociado con un déficit en la cuenta
corriente.
Una de las peculiaridades de la historiografía económica del
periodo ha sido su crítica unánime a los diferentes aspectos de
esta política fiscal de "gravar, transferir y gastar". Desde la pers-
pectiva de la ideología económica neoliberal, la crítica s e hacen-
CHILE 351
trado en el aspecto de "gastar" de esta política: el extraordinario
crecimiento del gasto público. Desde su punto de vista -y casi por
definición- los recursos adicionales que gastó el Estado hubie-
sen sido usados más eficientemente por el sector privado. También
s e critica el nivel del "gravar" de esta política, por el desincentivo
que ello podría traer a la industria exportadora. Desde la pers-
pectiva dependentista, la crítica se centra en el aspecto d e "trans-
ferir" de esta política: la reducción de los impuestos internos; el
Estado habría contribuido más al desarrollo nacional si hubiese
usado esos recursos directamente para impulsar el desarrollo in-
dustrial, en lugar de traspasarlos, mediante la reducción de im-
puestos, a los grupos de altos ingresos. Más aún, la ineficiente (y
precapitalista) oligarquía terrateniente habría recibido la mayor
parte de esa transferencia, sea directamente, por la reducción de
impuestos y tarifas públicas (como el del transporte en ferroca-
rriles estatales de sus productos agrícolas), sea indirectamente, al
orientar una parte importante del gasto público al desarrollo de la
infraestructura y de otros servicios a la agricultura. Finalmente,
desde la perspectiva estructuralista y neoestructuralista, el análi-
sis s e orienta a los tres aspectos de la política, desde lo que hoy día
s e llamaría una crítica institucionalista de los efectos que tiene el
auge exportador en el sector público. Por ejemplo, Meller (1990),
p. 56, dice que:
...En los países en desarrollo, el crecimiento del sector público ilustra
un importante impacto de un boom de las exportaciones de un recurso,
que a menudo ha sido ignorado por la literatura de la "enfermedad ho-
landesa" (dutch disease). La abundancia de ingresos tributarios genera-
dos por el boom exportador erosiona la disciplina fiscal del gobierno;
las restricciones financieras ya no son forzosas. El gobierno obtiene
fondos mediante la tributación de extranjeros (que son los que contro-
lan las exoortaciones).vlosutiliza oara aumentar el aasto. Así ocurrió
en el casode Chile: la sociedad chilena se acostumbró ala vigencia de ba-
jos niveles de tributación, al mismo tiempo que crecía el gasto fiscal.
Es obvio que la política fiscal de ese periodo tuvo algunos de los
efectos negativos que confirma la cita anterior; además, los in-
gresos públicos se hicieron extremadamente dependientes de un
sector externo muy inestable. Sin embargo, no hay duda de que
la política fiscal también fue en particular exitosa, tanto desde la
perspectiva del aumento del ingreso nacional (obligando a que los
empresarios extranjeros devolvieran al menos la mitad de sus ex-
352 EXPORTACIONES LATINOAMERICANAS
cedentes y acrecentando la inversión pública) como del auments
de la absorción necesario para evitar el "síndrome holandés".47
De esta manera, un tercio del total de las exportaciones salitre
ras (equivalente al costo de producción) fue absorbido por el pro
ceso productivo; un tercio (impuestos a la exportación), lo fue po
medio de la política fiscal (gasto pfiblico y transferencias), y un.
proporción probablemente alta del tercer tercio fue gastado po
los empresarios nacionales del salitre (o extranjeros radicados ei
el país), o "absorbida" por la repatriación de utilidades de los em
presarios extranjeros (así, aunque llegó a ser parte del producti
nacional, no llegó a serlo de su ingreso; por esta razón, esta pérdi
da de excedentes, aunque fue negativa para la economía nacional
no creó discrepancias entre el crecimiento del ingreso y el de si
absorción).
Todo lo anterior ayuda a explicar cómo en ese periodo fue com-
patible en Chile un auge primario exportador con un rápido creci-
miento de la demanda por productos manufacturados nacionales.
Es conocido que la elasticidad del gasto en manufacturas (en rela
ción con el crecimiento del gasto total) es mayor que la de produc
tos agrícolas y de no comerciables. Por eso, la demanda agregad:
por manufacturas por lo común tiende a crecer más rápidamentt
que el promedio d e la demanda total. Sin embargo, desde el pun
to de vista del "síndrome holandés'' el problema no es cómo c r e a
la demanda agregada por manufacturas, sino cómo crece la de
manda efectiva para productos manufacturados de origen nacio
nal. Esto depende del gasto y de los precios relativos. Ya sabemo:
que, en promedio, la absorción creció un poco más rápido que e
ingreso, que no hubo una revaluación del tipo de cambio real y
que aumentaron las tarifas de importación de una amplia gama de
productos manufacturados. Como consecuencia, pese a la caída
en los costos de transporte y otros factores que pudieron haber in-
fluido de modo negativo en este respecto, la demanda efectiva poi
47 La diferencia fundamental entre nuestra posición y la critica de Meller a esi
política fiscal es que, desde nuestra perspectiva. cualquiera que haya sido la mati
vación subjetiva de esa política, el resultado objetivo fue que ayudó a evitar el "sin
drome holandés". Esto es, lo central no es si la caida de los impuestos a la renta fui
por exclusión (crowdingout). "populismo" o por elaboración de política púbiica (er
nuestra ooinión. en eleobierno de Santa Maria v Balmaceda fue fundamentalmentt
por lo ulumo,,osiel rjpido aumentodelos ingresos puSl.cos gcncri: ui.icultura
poca "dix.iplina" fiscal iliubria que agregar los efectos negauvoj de :a redii:c:,:r
do las t n r t h s dcscrvicios púhlicosj. EF.real:dad lo.mportan:e es su rcii:!t;sJ i or>id
tivo, y e n el corto ymediano plazos Bste fue claramente positivo (y en el largo plazo
como dice Keynes, todos los protagonistas de esta politica fiscal estaban muertos)
CHILE 353
l
manufacturas nacionales tiene que haber crecido a un ritmo por
lo menos similar al del crecimiento del ingreso. Estudios de la
producción manufacturera e n ese periodo confirman este hecho
(Kirsh, 1973; Palma, 1979 y 1984). En resumen, tanto la evidencia
por el lado de la demanda como por el de la oferta indica que la
producción manufacturera nacional fue estimulada por el auge
salitrero; esto e s exactamente lo contrario de lo que s e esperaría
si existiese un "síndrome holandés".
Lo anterior también ayuda a entender por qué, contrariamente
a lo que por lo común se afirma (véase, por ejemplo, la cita ante-
rior de Behrman), al menos en el primer decenio del ciclo salitre-
ro, la extraordinaria expansión de las exportaciones no indujo
una contracción en las exportaciones tradicionales. Hacia fines
del primer decenio (1888) la producción y las exportaciones de
cobre y trigo fueron más o menos similares a las del segundo quin-
quenio de 1870. Aunque e s cierto que las exportaciones de trigo
declinaron en el decenio siguiente, esto no fue así en la produc-
ción total de trigo en el país. También s e incrementó la producción
de otros cultivos, como la cebada, el frijol, la papa, la arveja y el
garbanzo.48En el decenio siguiente la producción de trigo creció
muy rápido, casi duplicándose en el decenio de 1902-1903 y 1912-
1913 y sus exportaciones alcanzaron de nuevo, en algunos años,
las d e 1888.
E n cambio,la producción de cobre posterior a 1888 cayó paula-
tinamente hasta inicios del siglo m, para recuperarse de modo
lento después. De esta manera, el inicio de la "gran minería del
cobre" en 1912 encuentra esta industria con una producción sólo
similar a la de 1888 (y segundo quinquenio de 1870). Sin embargo,
estudios al respecto muestran que este estancamiento tampoco se
debe directamente al auge salitrero (es decir, a problemas de pre-
cios relativos), sino a un creciente atraso tecnológico -la industria
del cobre en Chile no fue capaz de continuar el rápido desarrollo
tecnológico que había tenido desde fines del siglo XIX (Reynolds,
1965; Culver, 1982, y Mayo, 1982). En síntesis, después de la in-
corporación del salitre a la economía nacional la producción de
bienes de exportaciones tradicionales tiene una evolución más
compleja que la de una simple contracción causada por un "sín-
drome holandés".
E n resumen, el auge exportador del salitre estuvo asociado con
48 Entre 1888 y 1900, por ejemplo, la producción de cebada y frijoles creció 4.7
veces y la de papas casi se duplicó.
354 EXPORTACIONES LATINOAMERICANAS
un ritmo de crecimiento d e la absorción al menos similar al ritmo
del ingreso. No generó excedentes en la cuenta corriente ni una
revaluación real del peso. También vio crecer la demanda efecti-
va por manufacturas nacionales a un ritmo al menos similar al de
ingreso, y no indujo una contracción mecánica de las exportacic
nes tradicionales. El eje de este fenómeno fue la política fiscal.
CONCLUSIONES
Hemos visto cómo la naturaleza de la actividad productiva de
sector exportador, la política fiscal y la estructura de precios re
lativos fueron los tres factores determinantes del grado de efecti
vidad con el cual la demanda agregada proveniente del secto
exportador (valor de rendimiento de las exportaciones) se orientu
hacia el mercado interno. En relación con el primer factor, el pro-
ceso productivo del salitre y, luego, el del cobre, tuvieron escasos
enlaces directos (tanto hacia adelante como hacia atrás). Por ello,
tanto el salitre como el cobre no se caracterizaron por ser grande
impulsores directos de otras actividades productivas en el país
en particular de las manufacturas. Las excepciones a esta regl
son la red ferrocarrilera de la zona minera, el avance de obras d
infraestructura relacionadas con ambos productos y, en el cas
del salitre (cuyo proceso productivo era intensivo en mano d
obra y ubicado en una zona sin producción agrícola), la agricultura.
En cuanto a la política fiscal, la política de "gravar, transferir y
gastar" ayudó a generar el tipo de equilibrios macroeconómicos
internos y externos que s e requería para evitar el "síndrome ho-
landés", en especial durante el primer decenio salitrero. En cuan
toa la estructura de precios relativos-factor determinante de lo
enlaces indirectos del sector exportador-, sabemos que de su
cuatro factores principales dos operaban en una dirección y do,
en la opuesta. Así, el nivel y la estructura de las tarifas de impor-
tación y el tipo de cambio nominal motivaron la orientación de di-
cha demanda agregada hacia el mercado interno. En cambio, los
otros dos factores (el rápido proceso de inflación interna y la re
ducción de los costos del transporte) actuaban en dirección opues
ta. Aún más, parece que hasta 1913 el diferencial de la tasa de in
flación interna y externa fue relativamente similar al de 1,
depreciación del peso y, por consiguiente, que el efecto final has
ta ese año dependió del equilibrio entre la reducción de los costo
de transporte y el incremento en el nivel y el cambio en la estruc
CHILE 355
tura de las tarifas de importación del periodo. Lainformación em-
pírica disponible no e s suficiente para tener un cuadro exacto de
todos estos factores y, por tanto, del grado preciso de efectividad
con el cual la demanda agregada generada por el sector exporta-
dor se orientb hacia las actividades productivas internas, en par-
ticular las comerciables. Aún así, con la evidencia disponible
parece razonable concluir que durante el ciclo salitrero los pro-
ductores locales de bienes comerciables (productos agrícolas y
manufacturados) no tuvieron que enfrentar ni el tipo d e política
económica ni los cambios de los precios relativos, que perfecta-
mente pudiesen haber ocurrido en una economía exportadora en
rápida expansión. A raíz de ello, no tuvieron que sufrir el "síndro-
me holandés". Las estimaciones de la producción manufacturera
del periodo confirman esta conclusión.
Después, entre la primera Guerra Mundial y el retorno al patrón
oro en 1925, los productores de bienes comerciables s e beneficia-
ron con la rápida devaluación real del peso, para luego perjudi-
carse con la gran revaluación que tuvo lugar durante el periodo de
la convertibilidad (1925-1931). También se perjudicaron por te-
ner que enfrentar dos políticas de tipo de cambio tan diferentes
en tan corto lapso.
Un aspecto notorio de ese periodo fue el concerniente a la polí-
tica fiscal: el rápido crecimiento de los ingresos públicos (resul-
tantes de los altos impuestos al sector exportador) no provocó una
reducción en las tarifas de las importaciones que competían con
productos nacionales. Por lo contrario, dicho aumento posibilitó
una estructura de tarifas de importación que redujo las tarifas de
los insumos necesarios para la producción interna, pese a la dis-
minución de los ingresos fiscales que ello implicaba. En otras pala-
bras, su efecto fue permitir que aumentara la protección efectiva
otorgada a las actividades manufactureras productoras de bienes
finales y a la producción agrícola y ganadera. Este cambio en la es-
tructura tarifaria, junto con otros factores, tuvo como efecto la
transformación gradual de la estructura de la industria manufac-
turera chilena en una horizontal, en vez de una vertical. Las con-
diciones que favorecían a los productores de bienes de consumo
obraban en contra d e los productores de manufacturas de insu-
mos (intermedios o bienes de capital) y, hasta la primera Guerra
Mundial, favorecieron a los primeros a costa de los segundos.
Después de esta guerra, la política comercial e industrial cambió
su orientación, favoreciendo de manera progresiva a los segundos
356 EXPORTACIONES LATINOAMERICANAS
a costa d e los primeros. E n cuanto a l a agricultura, e l precio d e es-
ta política f u e e l reforzamiento d e actitudes antiexportadoras y d e
antiespecialización productiva. Sin embargo, dicha protección in-
discriminada a la agricultura parece h a b e r sido el costo necesario
p a r a q u e los productores d e este sector a p o y a r a n e hicieran políti-
c a m e n t e factible la protección a l a industria manufacturera.
P o r último, como l a s políticas d e protección e n a m b o s sectores,
manufactureros y agrícolas, no estaban condicionadas a aumentos
d e productividad ni limitadas en e l tiempo su efecto (en especial
debido al reducido tamafio del m e r c a d o interno) f u e u n a reduc-
ción significativa de l a competencia e n la q u e debían o p e r a r tales
actividades productivas. Es así como d i c h a protección removió
u n factor necesario (quizá el m á s importante) p a r a l a eficiencia
económica d e u n a economía d e mercado: l a "disciplina" q u e sólo
la competencia p u e d e otorgarle al mercado.
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