ITUCION

AP DE IMPORTACIONES
RE
N
DI 1. Diferencias entre el estructuralismo y la escuela neoclasica
ZA en tomb del estudio del crecimiento econornico
JE La historia del pensamiento economic° esta marcada por una profunda brecha
epistemolOgica entre una corriente estructuralista que se origina en la escuela
TE historicista alemana y otra positivista que lo hace en los aportes de pensadores
C britanicos como Hume o Smith.
Pese a que una y otra responden en su origen a la distinta problematica que
N ambos paises tienen que enfrentar en el concierto mundial de las naciones en los
O inicios de la revoluciOn industrial, las diferencias han subsistido hasta el presente y
constituyen al In hoy un terreno de ardua confrontaciOn ideolOgica e intelectual en
L el seno de la profesiOn. La primera trasunta una postura eminentemente
O intervencionista derivada de la necesidad de Alemania de cerrar la brecha
tecnolOgica relativa que en ese entonces mostraba con respecto a las mejores
GI practicas productivas britanicas. En funciOn de ello, pone al Estado como agente
C central del cuadro de organizaciOn social, coordinando y dirigiendo las relaciones
econOmicas individuales. La segunda, en cambio, es estrictamente librecambista y
O, ye en el laissez faire la via mas adecuada para alcanzar una asignaciOn socialmente
DE optima de los recursos disponibles.
Con el correr de los &los han sido muchas las expresiones y los aportes que se
SA fueron suscitando en una y otra direcciOn. En este devenir de las ideas, aquellas
RR propuestas por CEPAL en los anos '50 deben verse como un "momento" del
pensamiento estructuralista, tal como lo son, por ejemplo, las efectuadas por los
OL pensadores "regulacionistas" franceses1 o por los "evolucionistas" que se apoyan en
LO los escritos de Joseph Schumpeter, particularmente los expuestos en Capitalismo,
socialismo y democracia, escrito en 19422.
IN Pese a que distintos autores han atribuido al escaso grado de formalizaciOn mate-
ST matica de las ideas estructuralistas la poca "fertilizaciOn cruzada" que es dable
observar entre ambas vertientes del pensamiento econOmico3, en los hechos el
IT problema parece ser mucho mas profundo y estar relacionado con cuestiones
UC epistemolOgicas mas dificiles de zanjar, que hacen al contenido y al sentido Ultimo
de las ciencias sociales.
IO Para un cultor del estructuralismo el desarrollo de capacidades y competencias
NA tecnolOgicas propias y la creaciOn y consolidaciOn de nuevas instituciones4
constituyen piezas slave del proceso de crecimiento economic° de largo plazo de
L una sociedad dada.
Y Los estructuralistas imaginan firmas e individuos como agentes imperfectamente
informados en lo que atalie al conjunto de opciones que enfrentan y con
LA incompleta percepcion acerca del costo/beneficio asociado a cada una de sus
MI posibles decisiones. Tambien los supone operando con "racionalidad acotada", esto
es, buscando el beneficio, pero no necesariamente maximizando su tasa de
CR ganancia. Los agentes econOmicos act:Jan por ensayo y error, experimentando y
OE buscando nuevas rutinas operativas que les permiten mejorar su desempeno a traves
de tiempo. Van acumulando experiencia a medida que emprenden nuevas
C actividades o expanden las anteriormente realizadas. Todo etlo configura un
O "proceso madurativo" en el que el tiempo y la historia juegan un papel
fundamental, condicionando la complejidad de las actividades que los agentes
N econOmicos pueden acometer eficientemente. Existen retornos crecientes a
O escala, externalidades, inapropiabilidades y otras anomalias varias que impiden
que el libre funcionamiento del sistema de precios Ileve la asignacion de
MI recursos hacia un Optimo social.
A En dicho contexto, la expansion de la base de producci6n industrial de una socie-
dad dada constituye uno de los determinantes centrales del grado de complejidad
DE orga-
LA nizacional y tecnica alcanzado por ella, en la medida en que la industria requiere
formas cada vez mas sofisticadas de divisiOn social del trabajo e impulsa la creaciOn
SU y difusión de normas y habitos de comportamiento que en conjunto van dando
ST forma y contenido a una vasta "culture" productive e institucional que permea a lo
largo de la comunidad. Tal "culture" -que involucra tanto saberes tecnolOgicos
como cionado por- el sendero evolutivo por el que transita la sociedad. Es en la
tambi conformaciOn de dicho capital social que las "anomalies" previamente mencionadas
en juegan un papel fundamental.
capac Asi, el aprendizaje tecnolOgico y el desarrollo de nuevas instituciones -en el
idade multiple sentido antes mencionado- constituyen ejes centrales de toda
s de explicaciOn estructuralista del proceso de desarrollo econOrnico de largo plazo. El
gest Estado entra en este esquema de pensamiento como un actor central, guiando la
& asignaciOn de los recursos en funciOn de una "vision" de Optima social que
empr trasciende lo que el juego del mercado este en condiciones de ofrecer.
esaria A diferencia de lo anterior, la economia neoclasica nos brinda una descripcion
l y bastante distinta de que es lo que se entiende por desarrollo economic° y de por
habit que una sociedad crece y se expande a traves del tiempo.
os de Dicha descripcien arranca de la figura de la "firma representative", que es una
comp caracterizaciOn sumamente estilizada de lo que constituye una empresa y de cuales
ortam son los determinantes de su comportamiento. La firma neoclasica goza de perfecta
iento informaciOn acerca de sus posibilidades futuras, conoce integramente la
labor distribuciOn de probabilidades de exito o fracaso de todos y cada uno de los
al- cursos de ace& que puede seguir, opera en mercados perfectos de factores y
const maximize beneficios a partir de un conjunto de datos exOgenos que describen
ituye integramente las funciones de producciOn -a las que tiene libre acceso- y los
un precios de factores, que toma como un data en sus calculos de maximizaciOn.
"capit En este mundo no entran la "racionalidad acotada", los retornos crecientes a
al escala, las externalidades o los "bienes pOblicos". En la lOgica del equilibrio
social competitivo tales "anomalies" no son compatibles con el buen funcionamiento
" de del sistema de precios. La funci6n de produce& es "generica" y no "firma-
gran especifica". No existe el conocimiento "tacito", no formalizado. Cuando se admite el
impo aprendizaje, se lo hace de manera deterministica, con lo cual se pierde de vista la
rtanci incertidumbre y el ensayo y error que normalmente rodean al acto de bi:isqueda
a de nuevos conocimientos cientifico-
que tecnicos. El mundo neoclasico no admite de otra instituciOn que no sea el
condi mercado, siendo este el tinico espacio de interacciOn social en el que operan
ciona los agentes econOmicos individuales. Lo hacen sin que medien interdependencias
-y, a directas entre ellos. La estructura de precios les brinda tanto los incentivos como
su la informaciOn
vez, -necesaria y suficiente- sabre la base de los cuales tomar sus decisiones
es econOmicas cotidianas. Los microfundamentos antes mencionados resultan necesarios
condi si hemos de tener
funciones agregadas de ahorro, inversion, consumo o producciOn, sobre la base de Sien
las cuales discutir el funcionamiento global de una economia. En la conferencia do
pronuncia- ello
da en Estocolmo en oportunidad de recibir el Premio Nobel de Economia de asi,
1988, Robert Solow describe el escenario analitico neoclasico de la siguiente forma: cabe
"...la idea es imaginer que la economia este poblada por un Onico consumidor legiti
inmortal, o por un cierto numero de consumidores identicos, tambien inmortales. mam
Se supone que dicho consumidor, o su dinastia, maximiza una funciOn de utilidad ente
intertemporal................................................................................................................... Para preg
el la firma es solo un instrumento transparente, un intermediario o mecanismo, untar
empleado para lograr dicha optimizaciOn intertemporal sujeto a las restricciones se si
tecnolOgicas y a la disponibilidad inicial de factores que le marca el contexto. el
Cualquier fracaso del merca- instr
do se elimina desde el comienzo, por definiciOn. No existen umen
complementariedades estrategicas, no hay fracasos de coordinacion, no hay tal
.dilemas del prisionero». El resultado final es una construcciOn en la que el neocl
conjunto de la economia se supone resolviendo un ejercicio de crecimiento asico
intertemporal optimo, a la Ramsey, solo afectado por shocks estocasticos es
estacionarios en los gustos o en la tecnologia. La economia se adapta de manera real
Optima a dichos shocks. Inseparable de esta forma de pensamiento es la ment
presunciOn automatica de que lo que observamos es un sendero de equilibrio" e
(Solow, 1988). util
Los parrefos anteriores muestran con claridad el distinto basamento microecon6mico, para
institucional e histOrico en que se apoyan la economia neoclasica y el comp
estructuralismo cuando intentan caracterizar el proceso de desarrollo economic° de rende
largo plazo de una sociedad. Los determinantes del crecimiento economic° y la r lo
naturaleza en si del fen6- ocurr
meno que describen uno y otro cuerpo de pensamiento, difieren profundamente. ido
en los paises perifericos durante la etapa de industrializeciOn sustitutiva de deca
importaciones (ISI), esto es, en las cuatro decades que cubren el periodo 1940- des
1980. domi
La pregunta nos parece relevante en la medida en que diversos autores de nada
tradiciOn neoclasica, usando como escenario contrafactico el modelo neoclasico s por
de crecimiento, han presentado en el curso de la ultima decade una evaluaciOn la
sumamente critica -y hasta derogative, cabria decir- de lo ocurrido en el mundo estrat
periferico, particu- egia
larmente en el latinoamericano, en los anos de posguerra6. Caricaturizando un poco de
el argumento, podriamos pensar que para estos autores todo lo que la ISI pudo dar sustit
a los paises perifericos ha sido agentes pOblicos corruptos y empresarios rentistas ucion
que solo fueron capaces de instalar plantas productivas ineficientes, incapaces de de
enfrentar el reto de la competencia internacional. Pese a aceptar que el proceso ha impo
sido mas exitoso en el Este asiatico, concluyen con un juicio negativo sobre la rtaci
intervenciOn estatal y la politica industrial, prefiriendo resaltar las virtudes del ones,
mercado como asignador de recursos 7. esto
Conviene, sin embargo, preguntarse haste que punto la descripci6n neoclasica de lo es,
ocurrido durante la sustitucion de importaciones no derive de los lentes tan hasta
particulares a traves de los cuales estos autores pretenden mirar el mundo. el
Dichos lentes simplemente impiden ver la enorme complejidad que subyace bajo inici
los procesos de generaci6n, adaptaciOn, difusion y use de conocimientos o de
tecnolOgicos y comprender, por ejemplo, que existe una fuerte interdependencia los
entre usar tecnologia y generarla, ya que ningun blue-print o manual de esfue
ingenieria este enteramente escrito y su use completamente codificado8. Antes rzos
bien, por lo general el use de un cierto "paquete" de conocimientos reclama su de
"adaptacion" al medio y ello a su vez la generacion ad-hoc de nuevos apert
conocimientos tecnicos "localizados". Al operar con una metafora excesivamente ura
simplista que postula la existencia de funciones de producciOn "genericas", exter
libremente disponibles en un stock o anaquel (shelf) de tecnologias a las que todo el na y
mundo tiene acceso, el modelo neoclasico simplemente se cierra a la posibilidad desre
de entender la complejidad histOrica y cultural del aprendizaje tecnolOgico, y la gulac
profunda influencia que lo institucional tiene en el sendero de aprendizaje de toda ian
comunidad. Algo semejante ocurre al negarse a admitir que la conducta de los de
agentes econOmicos individuales este condicionada no solo por precios relativos las
sino tambien por una extensa lista de normas regulatorias, habitos de econ
comportamiento, percepciones, etcetera, que difieren de comunidad en comunidad omie
y hasta muchas veces entre individuos. El modelo fracasa aqui en comprender la s de
enorme importancia que tienen otras instituciones edemas del mercado para dar la
forma al desarrollo evolutivo de la sociedad y el papel que la dimensiOn regi6
histOrica cumple en todo esto. n,
Dado lo anterior, no debe sorprendernos que entre estructuralistas y neoclasicos que
medien fuertes diferencias de interpretaciOn sobre lo ocurrido durante la ISI -y, com
de manera mas general, sobre la teoria del crecimiento econOmico- y que estos enza
ultimos hayan dado poca importancia a temas dinamicos relacionados con el ron
desarrollo de la capacidad tecnolOgica interna de la sociedad, asi como al rol de lo a
institucional. Para un economista estructuralista, aquellos son cruciales para impl
comprender el proceso evoluti- eme
vo por el que transita una sociedad dada. En I ugar de ello, el main stream ntars
profesional ha optado por dar mas importancia a cuestiones relacionadas con la e
asignaciOn estatica de recursos, que es la que prioriza el modelo del equilibrio -en
competitivo, dejando de lado los aspectos dinamicos relacionados con la maduraciOn disti
de las fuerzas productivas. Se colocan, por asi decirlo, mas cerca de Pareto que de ntos
Schumpeter, y pese a que logran iluminar -de manera valida, por cierto- una parte mom
importante de la realidad, fracasan rotundamente en captar la importancia de otra, entos
tanto o mas significative que la primera desde el punto de vista de una "lecture" de y
largo plazo de lo que ocurre en el mundo en desarrollo. Una teoria que nos ayude con
verdaderamente a comprender la evoluciOn de los paises perifericos y su inserciOn disti
competitive en el mundo debe, sin duda, incorporar ambas visiones de la realidad nta
y, mas aun, examinar sus interdependencias. prof
El proposito de este trabajo es el de explorer estos dos grandes temas que la undi
ortodoxia neoclasica ha dejado relativamente olvidados. Examinaremos, dad
primeramente, las fuentes u origenes del desarrollo tecnolOgico enclOgeno de los y
paises perifericos y, a continuaciOn, el papel que ha tenido lo institucional exito-
condicionando -y siendo condicio- en
nado por- el sendero evolutivo de la sociedad a lo largo de las cuatro los
arios '70 y '80. El
Al mirar estos temas resalta con claridad el hecho de que la ISI no tuvo sesgo
consecuencias tan decididamente negativas como lo sugiere la interpretaciOn tamb
neoclasica convencional y que es necesario adoptar un juicio mas balanceado y ien
menos derogativo del proceso sustitutivo que el que nos brinda el main stream era
profesional. Pari passu con la expansion industrial, infinidad de empresas de la en
regiOn, ramas completas de actividad, regiones, fueron desarrollando una base favor
tecnolOgica propia y un stock de conocimientos empresariales y tecnicos, asi del
como calificaciones operarias, habitos de comportamiento laboral, formas de mono
organizacion de la produccion, mecanismos de interaccion social, formas de polio
confianza mutua e interdependencia entre agentes productivos, etcetera, que les estat
permitio mejorar significativamente la productividad relativa de facto- al de
res, cerrando la brecha que originalmente las separaba del escenario much
internacional. Apoyandose en dicho proceso madurativo, muchas firmas o ramas as
enteras de industria han ganado terreno en la escena competitiva internacional, de
penetrado terceros mercados y el ambito de negocios del mundo desarrollado, estas
explotando capacidades tecnolo- activi
gicas y empresariales, economias de escala y diversas formas de sinergia dades
desarrolladas originalmente para el mercado domestic°. Infinidad de nuevas prod
instituciones -en el multiple sentido con que aqui empleamos este termino- fueron uctiv
difundiendose a lo largo del aparato productivo y la estructura social, dando lugar al as
surgimiento de una "cultura" productiva de enorme importancia en el marco de una -o, al
vision "evolutiva" de largo plazo. meno
Tambien puede verse que dicho proceso madurativo no ha sido, en el ambito s, de
latinoamericano, tan profundo y equitativamente difundido a lo largo del un
espectro productivo y social, como parece haberlo sido en paises del sudeste alto
asiatico, Corea o Taiwan, por ejemplo. El por que de ello constituye una cuestiOn grado
de indudable importan- de
cia sobre la que aUn carecemos de explicacion satisfactoria. El papel diferencial partic
del desarrollo educativo, la mayor tasa de ahorro e inversion, el impacto de la mayor ipaci
presian competitiva que parece haber prevalecido en los mercados internos de On
los paises asiaticos, asi como una vasta gama de factores antropolOgicos, del
geopoliticos -relaciona- secto
dos con el conflicto Este-Oeste- y hasta religiosos, deben ser tenidos en cuenta r
al pretender explicar las diferencias observadas de performance de largo plazo de publi
unos y otros. Elio, sin embargo, no debe Ilevarnos a negar la importancia de lo c()
ocurrido en el escenario latinoamericano ni a relegar a un segundo piano el en
papel de los efectos dinamicos de la transformaciOn estructural derivada de la las
industrializaciOn sustitutiva. Tanto desde el punto de vista de nuestra "lectura" plant
historica-analitica de lo ocurrido, como al juzgar el costo/beneficio de la estrategia as
sustitutiva, parece razonable adoptar una vision mas balanceada de la reatidad fabril
que las que nos propone la ortodoxia neoclasica. es
En la segunda seccidn examinamos el tema del aprendizaje tecnolOgico y el que
desarrollo acumulativo de la capacidad tecnolOgica local. donde vienen las senates se
y los incentives que ponen en marcha dicho proceso madurativo a escala fuero
micro- n
econOrnica? .,Cuales son sus consecuencias evolutivas? En la tercera secciOn instal
hacemos lo propio con el tema institucional, buscando rescatar la dimension ando
historico-cultural y, por lo tanto, "pais-especifica", de cada escenario nacional, y a lo
aun regional, en esta materia. El propOsito Ultimo de este trabajo es el de situar largo
al lector en la "atmOsfera" tecnologica e institucional en el que la ISI tuviera lugar de la
para impedir una "lectura" ahistOrica y ainstitucional de los hechos. SOlo asi regiO
podremos avanzar hacia una mas adecuada teorizaciOn en tomb de ellos. n-.
Dich
2. El desarrollo de la capacidad tecnologica local o
Los paises de America Latina emergen de la Segunda Guerra Mundial fuertemente sesgo
aislados del contexto internacional. Muchos de ellos estan regidos en ese entonces en
por gobiernos militares de alto contenido nacionalista, para los que el "clime" de la favor
Guerra Fria y los atractivos de la planificacion -discipline de fuerte incidencia en el de lo
entrenamien- pObl
to militar desde los tiempos de Clausewitz- se traducian en el otorgamiento de ico
alta prioridad a los sectores de la defensa y alas denominadas "industries es
pesadas". Ello explica por que la agenda de politica industrial estuviera tan tamb
fuertemente sesgada hacia la siderurgia, el carbOn o la petroquimica en paises ien
como Argentina, Brasil, Chile o Mexico9. suma
mente fuerte en ese entonces en paises como Francia o Inglaterra, en los que se prod
propone la "planificaciOn indicative" o las industrias estatales como soluciOn a uctos
problemas de economies de escala, interdependencias "aguas arriba" o "aguas quim
abajo" del aparato productivo, etcetera. icos,
En America Latina estos son arms de fuerte desabastecimiento en los mercados de farm
durables de consumidores, de insumos energeticos y de bienes de capital. Colas, aceut
largos periodos de espera y racionamiento fisico, falta de combustibles, icos,
etcetera, contribuyen a la conformaciOn de "mercados de vendedores", en los que de
estos logran instrumentar en su favor la atmOsfera reinante de escasez que rige en cauc
la sociedad. Pero, al mismo tiempo, son atios en los que diversas economies de la ho,
region comienzan a crecer relativamente rapido tras las dificultades de la etapa etcet
belica. En algunos casos esto ocurre por ayuda externa brindada por los paises e-
desarrollados en el marco de la Guerra Fria. Los casos de Corea y Taiwan son ra,
prototipicos en este sentido y es la amenaza de la China de Mao Tse-Tung la que
que desencadena muchos de estos programas de apoyo externo. En otros casos es previ
la inversion extranjera directa -que comienza mas tempranamente en Mexico que en amen
otros paises de America Latina- la que moviliza la producciOn industrial. En te se
otros, aun, la dinamizaci6n del aparato manufacturero ocurre merced a la impo
presencia de grandes saldos acumulados de reserves internacionales. Argentina rtaba
constituye el ejemplo prototipico de esta situaciOn. n. Es
Dicha atmOsfera expansive, la "protecciOn natural" que resulta del period() belico, obvi
la protecciOn arancelaria (o, en muchos casos la prohibiciOn lisa y Ilene de o
importaciOn, que comienza a implementarse en esos arlos como incentivo a la que
instalaciOn de capacidad productive domestica), la disponibilidad de credito se
subsidiado, etcetera, inducen a numerosos empresarios de Argentina, Brasil, comi
Mexico, Chile o Colombia -asi como tambien de Espana, Portugal, Corea o Taiwan enza
— a iniciar la producciOn local de durables de consumo y equipos de capital de desd
baja complejidad copiando disehos de ingenieria una o hasta dos decades e el
rezagados con respecto al estado del arte internacional. Obviamente dichas extre
producciones solo estaban pensadas para el mercado domestico, ya que eran mo
escasas las posibilidades de exportar bienes que estaban bastante dotes del meno
estado del arte internacional. s
Las pollticas sustitutivas fueron muchas veces pensadas como "transitorias". sofis
Constituian una respuesta acotada a los cambios que internacionalmente venian ticad
ocurriendo tras la ruptura del multilateralismo y la convertibilidad prototipicas de los o de
arms del regimen del patr6n oro. La experiencia de lo ocurrido en el caso de la los
Primera Guerra Mundial, donde la protecciOn natural tambien oper6 como un bien
incentivo a la ISI, pero donde se produce una clara "marcha etas" en materia de es
produccion domestica de manufacturas una vez que el mundo retorna a la previ
norma►idad (si alguna vez lo hizo), perecia sugerir que se estaba frente a un tema ame
de naturaleza coyuntural. nte
Sin embargo, esta vez las cosas no fueron asi. La extension del periodo belico, la traid
gradual profundizaciOn del clime de confrontaciOn Este-Oeste en torno de la Guerra os
Fria, el cambio que se va operando en los paises centrales en lo que atehe al tema del
del papel del Estado como "motor" del crecimiento y como asegurador ultimo exter
del bienestar comunitario a partir de la difusiOn de las ideas de Keynes, Beveridge ior,
y otros grandes pensadores de la epoca, asi como tambien la presencia de y
gobiernos militares de alto tinte nacionalista en multiples paises de America Latina, sobr
la gradual consolidaciOn de un pacto de conveniencia entre el emergente e la
empresariado industrial protegido y el nuevo proletariado urbano que comienza a base
crecer alrededor de las grandes metropolis de la regiOn (que permite a ambos de
captar una fracciOn significative del excedente del sector primario), hacen que las una
cosas fueran esta vez diferentes y que el proceso sustitutivo se extendiera y dem
profundizara en los ahos '50. Junto a las grandes empresas publicas ocupadas anda
de la "industria pesada", los transportes y las telecomunicaciones, los sectores dom
de la defensa, etcetera, tambien comienza a crecer una amplia base producti- estic
ve y empresarial de pequenas y medianas firmas de propiedad familiar a
creadas, muchas de ellas, por inmigrantes europeos —esparioles, italianos, alemanes, que
etcetera—, que conocian de manera fragmentaria y parcial tecnologias plant
prebelicas del campo electromecanico, quimico y otros. En base a esto, a ea
equipos de capital usados y reparados, a maquinaria autofabricada y a disehos de poca
producto que muchas veces eran la copia de un similar europeo o norteamericano s
con una o dos decades de antiguedad, muchas de estas empresas comenzaron a exig
producir localmente equipos de capital relativamente sencillos —como motores encia
electricos, bombas hidraulicas, maquinaria de use agricola—, asi como tambien s de
calidad, plazos de entrega y, aun, precios. Existen "colas", mercados "de adap
vendedores" y escasa competencia interna como para que las reglas generales del tacio
mercado funcionen como dicen los modelos convenciona►es del libro de texto. n a
Dos grandes actores del escenario industrial del mundo sustitutivo emergen y se un
consolidan en ese entonces: por un lado, las grandes empresas pUbl ices y, por mod
otro, las PyMEs de capital nacional, que surgen y logran rapidos ritmos de elo
crecimiento en el final de los anos '40 y en el curso de los '50 ante el nuevo de
regimen de incentivos prevaleciente en la sociedad. Junto a estas, tambien crece un orga
segmento de grandes firmas de capital local, primordialmente relacionadas con la nizac
explotacien de los recursos naturales, que anos mas tarde habria de constituirse en ien
un actor de gran importancia tras la crisis de la deuda -sobre el fin de los anos '70 indus
e inicios de los '80-. Este grupo de empresas, que diera paso a la constitution de trial
grandes conglomerados de capital nacional de gran importancia contemporanea en que
todos los paises de la region, no constituye en los ethos iniciales de la ISI una iba a
fuerza de gran signification, pero si debe ser tenido en cuenta en funcien de su result
posterior consolidation al interior del aparato productivo regional. ar
Un cuarto actor de importancia -las subsidiarias locales de empresas muy
transnacionales- irrumpe en la escena productiva latinoamericana sobre el final de distin
los ethos '50 en Argentina y Brasil y algo despues -en los anos '70 y '80- en los to en
paises mas chicos de la region10. No se trata de que previamente dicho actor comp
hubiera estado enteramente ausente, sino del hecho de que ante el incentivo de araci
la proteccien externa, de los permisos de importation y de otras multiples en
formas de subsidio, se registra en esos anos una masiva instalacien de nuevas con
plantas fabriles de firmas transnacionales dedicadas a producir para el mercado el de
domestic°. Muchas de las radicadas en epocas anteriores se dedicaban a explotar las
recursos naturales -en numerosos casos en situae'en de "enclave", esto es, poco socie
integradas al escenario productivo e institucional local-, y cuando lo hacian dade
para el mercado domestico en general no gozaban de proteccien frente a la s
competencia external 1. El ingreso de esta nueva camada de empresas mas
transnacionales introduce cambios importantes al modelo de organizaciOn avan
industrial hasta alli vigente, en la medida en que estas empresas traen consigo zada
nuevos disehos de producto, nuevas tecnologias de procesos, nuevas formas de s. Se
organizacidn del trabajo. Asimismo, su ingreso al mercado muchas veces altera justif
la morfologia y comportamiento de aquellos, hecho que puede observarse, por ica,
ejemplo, en los mercados de durables de consumo de Argentina, Brasil o Mexico, pues,
en el que diversas firmas de capital local fueron rapidamente desplazadas por el deten
arribo de grupos transnacionales 12. Esta incorporaciOn de America Latina al ernos
proceso de internationalization de la produc- aqui
e& de las empresas transnacionales era acorde con la existencia prevaleciente un
de modelos de produce& "fordistas", difundidos a partir de la radicacion de poco
"multiplantas" en las economias protegidas por altas tarifas arancelarias (Dunning, mas
1988). a fin
El marco institucional descrito, lo escaso y fragmentario de las capacidades de
tecnolegicas por entonces disponibles en la sociedad y la incapacidad hasta exam
ya avanzada la decada de los '50 de acceder a equipos de capital y disenos de inar
productos de mayor actualizaciOn Ilevan a que el aparato de produce& industrial algun
que surge en America Latina en los anos de posguerra sea menos maduro e os
integrado que el que para ese entonces caracteriza al mundo desarrollado. Este, a aspec
su vez, se encuentra en ese entonces en pleno proceso de transformacien a raiz tos
del transit° de economias de guerra a economias de paz. Una nueva "generacion" de
de bienes de capital, de durables de consumo, etcetera, irrumpe en los mercados estru
mundiales por ese entonces. Ello esta originado en la reconversion de los gastos ctura
militares de los paises centrales hacia gastos de investigacion y desarrollo y en el y
aprovechamiento industrial de muchas tecnologias desarrolladas durante las dos comp
decadas anteriores en funcien de la carrera armamentista y espacial. Esto sin duda orta
contribuye a ahondar aun mas la brecha relative que separaba a la nueva produce& mien
industrial del mundo periferico de la que por ese entonces se este gestando en to
Europa o Estados Unidos. micr
Pese a que se ha escrito mucho en pro yen contra del modelo sustitutivo, es poco o
lo que se ha avanzado en la comprensien de su microeconomia. A partir de que
innovacio- fuero
nes "mayores" generadas decadas antes en las sociedades mas industrializadas, n
la profundizacion de la industrialization se daba generalmente via la condi
incorporation a traves de la "copia" de esas tecnologias, por lo que se requeria cio-
poseer conocimientos y, mas aun, generar conocimientos adicionales para su nand
o el sendero de aprendizaje y de desarrollo de la capacidad tecnolegica interna de Dich
los paises perifericos. Al examen de estas cuestiones nos dedicamos a continuation. as
El primer rasgo a ser tenido en cuenta es el del tamano de las plantas industriales. activ
Por lo general, estas eran no mayores a, digamos, un 10 % del tamano idad
"prototipico" de las de un pais desarrollado, produciendo bienes relativamente es
semejantes. Los lay-out de fabrica y la organizacion del trabajo fabril eran deri
mucho menos sofisticados, mas artesanales, no solo por adaptacion a distintos varo
precios relativos de factores sino, primordialmente, por la falta de information, n en
equipos y conocimientos organizacionales mas adecuados. De haber habido un un
"capital tecnolegico" mayor en el seno de la sociedad sin duda este se hubiera proc
empleado. Tal como dijeramos antes, los bienes de capital utilizados eran con eso
frecuencia de segunda mano o autofabricados, el grado de integration vertical de de
los establecimientos industriales era sumamente elevado ante la inmadurez del desa
tejido productivo local y la ausencia de proveedores independientes de partes, rroll
piezas o subconjuntos, etcetera. Tambien en este piano, ass como en el de las o de
interdependencias directas entre productores que un mayor nivel de complejidad en la
el tejido industrial hubiera permitido, se observan fuertes diferencias entre el mundo capa
de la ISI y el de paises desarrollados. El grado de roudaboutness es cida
significativamente menor en la periferia y tambien lo es la extension de la d
division social del trabajo y las economias de escala internalizadas. El mix de tecno
productos fabricados tendia a ser mucho mas vasto que el que seria dable observar lOgic
en una planta especial izada de pals maduro. Esto implicaba "series cortas" de a
muchos productos diferentes y, por ende, escasas economias de especializacien. inter
Tanto la eficiencia estatica como el sendero dinatnico de aprendizaje tecnologico na
de un escenario productivo de esta indole estan Ilamados a acumular dificultades altam
y rasgos idiosincrasicos a traves del tiempo. Sin duda las diferencias entre este ente
mundo productivo y el de los paises maduros son multiples y no es meramente una espec
cuestien de precios relativos de factores lo que aqui esta en juego sino un fenomeno ifico
sistemico que atarie al conjunto de la organizaciOn social de la producciOn, al a
"estadio" evolutivo por el que transita una determinada sociedad. La competencia cada
entre ambos mundos productivos es sin duda dificil aunque obviamente no puede estab
descartarse a priori la posibilidad de que en un ni:Jmero importante de casos lecim
individuales, o aun a escala de ramas completas de actividad, las empresas y la iento
trama productiva local pudieran gradualmente cerrar la brecha relativa que las indus
separaba de la industria de paises mas maduros. Tal fue efectivamente lo ocurrido trial,
en un sinni:Jmero de situaciones, como veremos algo mas adelante en nuestra pero
argumentacion. que
Una planta fabril de muy pequena escala, un elevado grado de integracien vertical a la
-escaso roudaboutness-, un lay-out de fabrica ad-hoc y cuasi artesanal, vez
imperfecto conocimiento y comprension del proceso productivo empleado y de se
los principios de organizaciOn del trabajo, un mix de produce& excesivamente difun
amplio con "lotes" pequehos de muchos productos diferentes, etcetera, sin duda dia
explican un alto costo unitario inicial, baja calidad de los productos, una carga gradu
excesiva de "tiempos muertos" o downtime operativo. Pese a que los salarios alme
domesticos sin duda eran bajos, el tipo de productos que se estaba en condiciones nte a
de producir y los elevados costos locales escasamente favorecian la exportaciOn trave
a mercados mas competitivos y sofisticados. s de
Frente a lo anterior tambien resulta importante comprender, sin embargo, que este la
conjunto de condiciones iniciales genera multiples senales fisicas -esto es, de comu
ingenierfa- y econornicas -esto es, de precios relativos- que inducen a numerosos nidad
empresarios locales a realizar esfuerzos tecnolOgicos domesticos destinados a a
mejorar disellos de producto, procesos de fabricacien y formas de organizacien del partir
trabajo fabril. Obviamente las mejoras potenciales de productividad alcanzables a de la
traves de tales esfuerzos eran significativas dado el alto grado de ineficiencia libre
operativa inicial y la necesidad de it fabricando bienes mas actualizados con circul
respecto al estado del arte internacional. Numerosas compallias reaccionaron a aciO
estas senales creando departamentos o grupos ad-hoc de asistencia tecnica de n de
planta, de ingenieria de procesos, de organizaciOn y planeamiento de la oper
produccien, etcetera, cuyo propOsito fundamental era el de generar unidades arios
incrementales de conocimientos tecnolOgicos sobre la base de las cuales mejorar y
el diseho de producto, los procesos productivos, la organizaciOn del trabajo, los lay- tecni
out de ingenieria, las tecnicas de control de calidad, las normas de producci6n cos
empleadas en planta, etcetera. En innumerables oportunidades dichos grupos en
de ingenieria acababan disehando maquinas que luego se autofabricaban en los los
talleres de mantenimiento de las mismas empresas. merc
ados, en los circulos profesionales, etcetera. La resolucion de "cuellos de tecno
botella" y las mejoras de calidad hicieron posible comenzar a pensar en mercados lOgic
externos, cosa que resultaba practicamente imposible sOlo pocos arios antes. os
Tambien es cierto que la salida hacia el exterior fue muchas veces impulsada "me-
tanto por incentivos de politica pt:Jblica -que Brasil, Argentina, Mexico, por nores
ejemplo, comienzan a emplear desde los arms '60- como por caidas ciclicas de "
la demanda interna que ocurren ante la recurrencia de los ciclos que,
macroeconemicos de stop-and-go propios de economias sumamente afectadas por el acum
ciclo de financiamiento externo. Mal puede decirse que en esos primeros ahos el ulativ
empresariado industrial tuviera una verdadera vocaciOn exportadora como la que amen
hubo de desarrollarse en los paises del Este asiatico, bajo la ferrea presion y te,
control de gobiernos militares tanto o mas autoritarios que los que por ese entonces logra
era dable hallar en el contexto latinoamericano, pero mas ferreamente volcados a la n
idea de excelencia nacional en el piano de la producciOn manufacturera de alto una
contenido de sofisticaciOn tecnologica. mejo
Tratemos ahora de "estilizar" el comportamiento microeconOmico hasta aqui ra
descrito. Pensemos en el caso de una firma que decide crear un pequeno signif
departamento de asistencia tecnica de produccion en el que emplea entre cinco y icativ
diez tecnicos y/o profesionales con el objetivo basic° de crear unidades a de
incrementales de conocimiento tecnologico sobre la base de las cuales mejorar los la
disenos de producto, la ingenieria de producciOn o Ia organizacidin del trabajo prod
fabril con los que opera. La actividad de dichos profesionales y tecnicos uctivi
contribuye a modificar gradualmente las "rutinas" operativas del establecimiento. dad
Lo hace por via de un flujo de cambios tecnokigicos "menores" del tipo de los fabril
descritos en la literatura sobre la microeconomia del cambio tecnolOgico por autores .
como Hollander (1965), David (1974), Stiglitz y Atkinson (1969), Katz (1974) y
otros. Lo expresado hasta aqui de manera discursiva puede presentarse graficamente
(ver grafico 1).
Dicho grafico nos muestra que partiendo de una situacion suboptima en Ia que la
firma esta lejos de alcanzar rendimientos fisicos adecuados de la capacidad
productiva disponible, aquella logra mejorarlos gradualmente a travas de un flujo
sisternatico de mejoras incrementales en sus rutinas operativas. Se trata de cambios
de los paises de menor desarrollo relativo. Antes bien, prefiere examiner -desde la
La perspective del libre acceso al stock o "anaquel" internacional de tecnologias- los
teori temas de la selecciOn Optima de tecnicas productivas y de la ineficiencia estatica en
a la asignaciOn de recursos asociada al empleo de tecnicas mas intensivas en capital
neocl que las que justificaria el "verdadero" "costo de oportunidad" o precio sombra de los
asica recursos. Deja ass de lado los fenomenos madurativos de naturaleza dinamica
del derivados del aprendizaje tecnolagico. No se piensa en la existencia de
desar conocimientos "firma-especificos" sino mas bien en tecnolo-
rollo gias genericas que no deben ser adaptadas al use particular que cada empresa
no haga de ellas. La metafora neoclasica describe una situacion "estilizada" en la que
otorg la firma tiene perfecto conocimiento y acceso a la funciOn de producciOn con que
a opera. No se plantea la posibilidad de que aun firmas competidoras cercanas operen
gran con funciones de producciOn diferentes, con modelos disimiles de organizaciOn del
impo trabajo fabril.
rtanc A diferencia de ello, numerosos estudios de planta Ilevados a cabo en distintos
ia a paises de America Latina a lo largo de las Oltimas tres decades han permitido
estos reconstruir un escenario de comportamiento microeconOrnico significativamente
tema distinto al que nos propone la metafora neoclasica convencional. Dichos estudios
s (Katz, 1974, 1986 y 1987; Kosacoff, 1993; Lall, 1992; Teitel, 1984; Dominguez y
dind Brown, 1995; Katz y Vera, 1996) muestran que los esfuerzos tecnolOgicos
mico "adaptativos" Ilevados a cabo al interior de cada planta fabril con el proposito de
s de mejorar el diserlo de productos, la ingenieria de procesos y la organizaciOn del
madu trabajo "explican" una fracciOn sumamente significative de los aumentos observados
racki de productividad. En muchos casos, cerca de los dos tercios de dichos
n de incrementos provienen de esfuerzos de ingenieria Ilevados a cabo para mejorar las
la rutinas disponibles en planta. Al mismo tiempo es importante observer que en
capac muchos casos dicha tasa de crecimiento de la productividad fabril resulta ser
idad significativamente mas alta que la que registra la frontera tecnologica internacional en
tecno el campo especifico de actividad en que se desemperia la empresa examinada,
lOgic hecho que le permite a esta lograr un gradual acercamiento a los niveles de calidad y
a eficiencia internacional. Hay, en estos casos, un escenario en el que claramente se
inter registra un cierre en el tiempo de la brecha relative de productividad y calidad con
na que inicialmente comenzara a funcionar la firma local.
La (Katz, 1986). Los estudios de tiempos y movimientos, de "balanceo" de las lineas
bbsq de producciOn, de optimizaciOn del lay out de planta fabril, etcetera, parecen
ueda haberse encarado en la segunda decade de la historia productive de muchas firmas,
de ya avanzado el proceso de aprendizaje tecnolOgico de la misma y ciertamente
nuev despues de haber esta logrado mejoras en los disenos de producto yen la
os calidad con que originalmente se iniciara en la producci6n (Katz, 1986). En tanto
cono que son muchas las firmas que en los anos '60 encaran actividades para mejorar
cimie diseno de producto y rendimientos de los procesos productivos, los problemas de
ntos organizaciOn del trabajo fabril parecen haberse abordado algunos anos mas tarde,
tecno en la decade de los '70.
lOgic El modelo de comportamiento microeconomico hasta aqui examinado permite
os comprender como se va produciendo la acumulaciOn de capacidades tecnolOgicas
por al interior de la firma y su gradual impacto sobre la productividad fabril, asi como
parte sobre el grado de sofisticaciOn organizacional y tecnolOgica de la firma a medida
de la que pasa el tiempo. Tambien permite describir como, a consecuencia de ello, van
firma cambiando de manera dinamica las ventajas comparativas de la firma y sus
parec posibilidades de inserciOn competitiva internacional, particularmente en aquellos
e sectores en los que los cambios de la frontera tecnolOgica internacional no son
segui demasiado abruptos. En muchos de los estudios de casos previamente mencionados
r efectivamente ello ha ocurrido, y como resultado del proceso "madurativo" aqui
una descrito las firmas fueron aumentando su compromise exportador, pasando de
secue montos insignificantes a coeficientes del orden del 15-20 % de sus yentas como
ncia fraccion colocada en terceros mercados. Estos Oltimos fueron inicialmente los de
defin palses vecinos de la regi6n, y solo posteriormente los de paises de mayor
ida desarrollo industrial. Es mas, el gradual incremento de la capacidad tecnolOgica
en el interna y el creciente aumento del grado de sofisticacion tecnolOgica de muchas
tiem de estas empresas hizo que algunas de ellas incursionaran no sOlo en
po, exportaciones de bienes finales sino que tambien exportaran tecnologia pura bajo
pasa la forma de plantas fabriles completas, entregadas "Ilave en mano" a
ndo empresas de terceros !Daises de la region, asi como tambien licencias de
de la productos y/o precesos localmente disenados y/o "adaptados" a las condiciones
ingen domesticas de producciOn y/o utilizaciOn y servicios de asistencia tOcnica de
ieria produce& a empresas de menor grado de desarrollo tecnologico.
de Es obvio que el aprendizaje tecnolOgico de la firma a que hemos hecho referencia
diseri hasta este momento ocurre en un dado escenario macroeconomic° y sectorial, en
o de un "ambiente" institucional y regulatorio, en un cuadro de interdependencias
nuev dinamicas con otras firmas de plaza, proveedores de equipos de capital, firmas
os de servicios asociados a la producciOn, etcetera. Estos vinculos
prod macro/microeconemicos, asi como las interdependencias "sisternicas" a que se hace
uctos referencia en el parrafo anterior son muy pobremente comprendidos por el
a la modelo neoclasico convencional, que solo imagina relaciones arm-
tecn lenghtycomportamientos automaticos universales. Frente a ello nuestras
ologi investigaciones muestran que hay muy distintos cuadros institucionales, marcos
a de regulatorios y patrones de interdependencia entre los agentes econemicos
proc individuales condicionando las estrategias de cada una de ellas, el tipo de
esos esfuerzos tecnolOgico encarados en planta, y los impactos que estos Oltimos
y, tienen sobre la productividad, las ventajas comparativas dinamicas y el empleo.
algu Aqui encontramos, sin duda, el distinto basamento microeconOmico que subyace
n bajo la conducta diferencial de productores asiaticos y latinoamericanos que,
tiem partiendo de situaciones mas o menos similares, y debiendo vivir los avatares de un
po complejo pro-
mas ceso madurativo marcado por las restricciones tecnolOgicas propias de cada campo
tarde de la actividad productiva, fueron progresando a lo largo de un sendero evolutivo
, a mas agil y exitoso que el alcanzado por las firmas locales. Una mayor tasa de ahorro
los e inversion, la distinta presi6n competitiva del entorno local, una mayor y mas
cono coercitiva politica gubernamental forzando a la firma a volcarse hacia el exterior, un
cimie escenario sistemico de rapid° mejoramiento de los recursos humanos calificados y
ntos de la infraestructura tecnolOgica general de la sociedad a partir del gasto
de public°, etcetera, parecerian proveer distintas —y complementarias— explicaciones
orga de lo ocurrido en ambas regiones.
nizac Mas alla de la complejidad de dicha explicaciOn, lo que si parece cierto es que no
iOn podemos suponer que tal conjunto de fuerzas sistOrnicas sOlo ha estado presente y
del operado de manera de crear un "circulo virtuoso" de crecimiento y creciente
traba internacio-
jo nalizaciOn en el Este asiatico y no lo ha estado en el medio latinoamericano, dando
paso asi como tambien en el caso de empresas de Espana, India u otros paises que
a un han seguido una estrategia explicita de apoyo a su desarrollo manufacture-
cuadr ro. Productos tales como autom6viles, equipos de use agricola, equipos de capital
o de nivel bajo y mediano de complejidad tecnolOgica, quirnica fina, etcetera,
gener aparecen entre los rubros en los que un proceso "evolutivo" del tipo aqui descrito
aliza parece haber estado en la base del desarrollo industrial del mundo periferico en el
do curso de los anos '70. Dicho proceso evolutivo no puede ser visto mas que como
de una consecuencia clara de la expansion del sector manufacturero y resulta
fraca sorprendente que los autores neoclasicos hayan tenido tanta dificultad en captar el
so. impacto dinamico de esta transformacien del escenario productivo, prestando, en
Ante cambio, mas atenciOn a los temas de ineficiencia estatica en la asignacien de
s recursos. Estas, sin duda, tambien estuvieron presentes bajo las diversas
bien, estrategias de apoyo al desarrollo de la produce& manufacturera, pero son &No
un una parte de lo ocurrido, y probablemente la parte menos interesante.
proce Nuestra caracterizacien del proceso sustitutivo es ciertamente muy diferente a Ia
so que nos brinda el main-stream neoclasico de la profesiOn y rescata una gran
"evol cantidad de factores histericos de caracter dinamico que en Ia tradiciOn neoclasica
utivo simplemente se pierden. Mas que en cuestiones de ineficiencia estatica en la
" asignaci6n de recursos, nuestro analisis pone enfasis en aspectos dinamicos de largo
como plazo relacionados con la maduracien de las capacidades tecnologicas internas de
el la sociedad. Asi como en el caso del aprendizaje tecnolOgico una aproximacion
aqui microeconernica a la realidad del mundo en desarrollo nos permite identificar y
descr describir una gran diversidad de hechos y variables que la agenda neoclasica de
ito investigacion no alcanza a percibir adecuadamente, lo mismo pasa cuando
pued intentamos aproximarnos al tema del desarrollo institucional. Este constituye otra
e ser "caja negra" acerca de la cual la teoria convencional tiene poco o nada que decir. En
detec las paginas que siguen exploramos dicho tema.
tado
en 3. El desarrollo institucional durante los arios de la ISI
innu Tal como ocurre con el tema del cambio tecnolOgico y el desarrollo de
mera capacidades tecnicas locales, el estudio del cambio institucional de una sociedad
bles dada reclama un gran esfuerzo de contextualizaciOn histerica. Las instituciones —
firma entendidas estas como normas que regulan el comportamiento de los agentes
s econemicos individuales, como habitos de conducta de los mismos y, finalmente,
argen como entidades o agencias, tanto p0blicas como privadas, que intervienen en la
tinas, vida cotidiana de la comunidad, tales como bancos, sindicatos, universidades,
brasil etcetera— no operan en el vacio sino que "pertenecen" a una epoca histOrica, a
efias, una cierta "cultura" organizacional y productiva.
mexi Tambien es cierto, sin embargo, que las instituciones van cambiando gradualmente
canas en el tiempo y que, pese a mantener su nombre, ven muchas veces cambiar su rol
o al interior de la vida comunitaria, pari passu con los cambios que se van
colo produciendo en sus costumbres, en su grado de apertura hacia el exterior, etcetera.
mbia Como dice P. David "las instituciones son portadoras de la historia" (David, 1994).
nas,
Siendo ello asi, y a efectos de avanzar en nuestra comprension del escenario
institucional que caracteriza a los anos del desarrollo industrial de posguerra, resulta
conveniente realizar un experimento contrafactico y posicionarnos imaginariamente en las
postrimerias del regimen del patron oro, preguntandonos luego cual era el cuadro
"prototipico" de instituciones —en el multiple sentido aqui utilizado— de la epoca, y como
fueron cambiando —o fueron sustitutidas por otras— tras la ruptura del regimen
cuasiautomatic° del patr6n oro.
Resulta importante comprender que el cuadro regulatorio e institucional de un modelo
de pat& oro es mas automatic°, externamente condicionado y simplificado que el que
cads uno de los paises latinoamericanos tuvo que construir durante los anos de la guerra y
a posteriori de esta a fin de adaptarse a las nuevas reglas de juego. Aquel funcionaba sobre
la base de la libre convertibilidad de las monedas y el multilateralismo, permitiendo la
compensaciOn de saldos positivos y negativos de cuenta corriente. La politica monetaria
solo cumplia un papel pasivo y el Banco Central funcionaba exclusivamente como "caja
de conversion", esto es, sin un rol activo en materia de politica monetaria. El ajuste al
ciclo economic° externo se realizaba a traves del nivel global de actividad productive
interna, estando la emisiOn monetaria respaldada por reserves genuinas de divisas. En
tal contexto, las tarifas aduaneras solo cumplian el papel de generar ingresos fiscales, y
no estaban pensadas como mecanismo de inducciOn de la inversiOn, es decir, como forma
de incentivar la instalaciOn de nuevas plantas industriales, o desarrollar nuevas actividades
productivas. El tipo de cambio, la tasa de interes, la politica fiscal, monetaria y de ingresos
estaban sujetas a los requerimientos impuestos por el equilibrio del sector externo de la
economia. En terminos generales era el "costo de oportunidad" de los recursos, dado por el
precio internacional de Ostos, el que regia su asignaciOn al interior del aparato productivo.
Es importante comprender que dicho modelo elimina mucho de la discrecionalidad de la
politica gubernamental y coloca a los funcionarios de estado en un marco de escasos
grados de libertad como para proseguir por caminos inesperados e inciertos. Desde esa
perspectiva el modelo de ajuste cuasiautornatico del patrOn oro debe verse como un
regimen de senales macroeconomicas relativamente claro, capaz de borrar —al menos en
parte— la incertidumbre de los operadores privados en relaciOn al manejo de los "grandes
precios" de la economia.
La ruptura del patron oro y la desapariciOn de la libre convertibilidad tienden a
manifestarse como una crisis de financiamiento externo que fuerza a los paises de la
region a devaluar sus monedas y a introducir cuotas y restricciones arancelari as y para-
arancelarias para reducir el ritmo de absorciOn domestica de bienes y servicios. Ello debe
hacerse a fin de aumentar los saldos exportables y, simultaneamente, contraer la demanda
por divisas. Tambien se debe recurrir a incentivar la producciOn domestica de bienes
previamente importados, ya sea a partir de empresas pUblicas o induciendo la inversiOn
privada via desgravaciOn impositiva, creditos subsidiados, avales bancarios para respaldar
la adquisicion de equipos o material primas en el exterior, etcetera.
Todo ello por supuesto implica modificar el regimen de incentivos macroeconOmi-
cos y el marco regulatorio en el que se desarrolla la actividad productive e introducir en el
seno de la comunidad un nuevo conjunto de senales destinadas a cambiar las
funciones de comportamiento de los agentes econOmicos individuates. Donde antes
funcionaba la "mano invisible" del mercado comienza a operar ahora la "mano visible" del
Estado, introduciendo tarifas aduaneras, tasas de interes subsidiadas, avales de
inversion, permisos de cambio, tarifas de servicios pUblicos que no cubren el costo de
produccidn, etcetera. Todos y cada uno de estos mecanismos fueron empleados en
respuesta al desequilibrio externo originado en el quiebre del patrOn oro y en cada caso
fue necesario desarrollar nuevas normas y agencias de aplicaciOn de estas. Ello, a su
vez, evocO nuevas conductas adaptativas por parte de los agentes econOmicos individuates
y todo ello fue gradualmente derivando en una nueva "cultura" organizacional y de
interacciOn social al interior de la comunidad. Resulta claro que las relaciones entre el
Estado y la sociedad civil comienzan a tomar forma a traves de vinculos de
interdependencia directa que van mas alla de lo que esta involucrado en el libre
funcionamiento del sistema de precios. Debemos a priori esperar que la incertidumbre,
los costos de transacciOn y las conductas oportunistas sean mayores en dicho contexto
que en el escenario cuasiautomatico del patrOn oro.
A medida que esta secuencia de eventos fue tomando forma en los diversos paises de
la region, las instituciones fueron cambiando y nuevas entidades de gobierno fueron
tomando a su cargo la gestiOn cotidiana del nuevo regimen de politicas publicas. Asi, se
fueron creando oficinas de gobierno encargadas de asignar los permisos de importaciOn,
departamentos bancarios ocupados del otorgamiento de avales de inversion, bancos
centrales que tomaron a su cargo la implementaciOn de politicas monetarias activas, banca
de fomento encargada de dar creditos subsidiados a la industria, regimenes
promocionales especiales "hechos a medida" de los distintos sectores de la industria,
etcetera. Pari passu con todo ello, tambien fueron surgiendo en la comunidad las camaras
empresarias, los sindicatos laborales y otras organizaciones.
El cuadro institucional de la epoca tambien se fue nutriendo de nuevas conductas
derivadas del clima belico y del alto grado de nacionalismo que prevalece en los
principales paises de la region y ello nos permite comprender el por que de la
nacionalizaciOn de los recursos naturales, del comercio exterior y de los principales
servicios publicos —transporte, energia, telecomunicaciones, etcetera— que
frecuentemente acompan6 a la estrategia de sustituciOn de importaciones. La
creacion de conocimientos tecnologicos quedO en manos de grandes laboratorios de I&D
creados al interior de las empresas estatales, como es el caso de YPF o YCF
(Argentina), Petrobras (Brasil), o Pemex, (Mexico). La banca de fomento tambien qued6
en manos del Estado, siendo Nafinsa (Mexico), BNDE (Brasil), IAPI y BND (Argentina)
y Corfo (Chile) las principales agencias encargadas de esta funciOn.
El desarrollo de un incipiente proletariado industrial urbano y su expresiOn en terminos
de sindicatos por rama de actividad y la gradual apariciOn de un nuevo conjunto de
instituciones en los mercados laborales, constituye otra expresion prototipica de la epoca.
Existen, sin duda, diferencias en la forma en que los distintos paises de la region fueron
avanzando en la construcciOn de este vasto aparato institucional, en la manera en que
cada sociedad fue desarrollando normas y habitos de convivencia, nuevas rutinas de
interaccion social, etcetera, en el curso de las decadas aqui estudiadas. Sin duda cada
pais debe ser visto con sus especificidades locales, pero tambien avanzan-
do hacia la implantaciOn de un nuevo regimen de incentivos macroeconamicos y marco
regulatorio con muchos rasgos compartidos entre todos ellos. En todos los casos
resultan proverbiales, y no pueden ser dejadas de lado si pretendemos comprender lo
ocurrido, la imperfecta informaciOn y falta de experiencia de los agentes pUblicos
encargados de implementer la transicion a las nuevas reglas de juego, su incapacidad
para imponer criterios claros de desemperlo, controlando luego su cumplimiento, la
ideologia nacionalista predominante que Ilevaba a dar preeminencia a las industrias de la
defensa y a las Fuerzas Armadas dentro de la burocracia estatal, y otros rasgos
semejantes, que dan al modelo sustitutivo latinoamericano algunas de sus caracteristicas
institucionales mas marcadas.
Todo ello otorga una impronta politico-ideologica sumamente particular al modelo
institucional de la ISI. Podriamos intentar estudiar lo ocurrido en la epoca desde Ia
perspective contemporanea de autores como Coase o Williamson y ver en los costos de
transacciOn la explicacion central de muchas de las conductas econOmicas y habitos de
comportamiento que los agentes productivos individuales y los funcionarios pt:iblicos
fueron desarrollando a lo largo de esos arms, pero dicho marco interpretativo nos
parece insuficiente si hemos de captar adecuadamente los rasgos de un modelo de
organizacion social que tenia como objetivo principal nada menos que modificar las
reglas de apropiacion sobre el excedente generado por el sector primario de la
sociedad y de canalizarlo al financiamiento del desarrollo manufacturero. En nuestra
opiniOn, resulta necesaria aqui una vision de economia politica para aproximarse a una
mejor interpretaciOn del proceso sustitutivo.

4. A modo de reflex& final

En las paginas anteriores hemos examinado dos temas que la literature neoclesica ha
dejado relativamente olvidados. Por un lado, el desarrollo de Ia capacidad tecnolOgica local
de los paises perifericos y, por otro, la apariciOn y consolidaciOn de un vasto conjunto
de nuevas instituciones durante los atlas de la posguerra. En ambos temas hemos
intentado recuperar lo particular del escenario de organizaciOn social y productive de
America Latina tras la ruptura del regimen cuasiautomatico del patron oro, a fin de
comprender el sendero idiosincrasico por el que los paises de la region transitan de alli en
mas en su intento por construir un nuevo modelo de desarrollo que tuviera en la
demanda interna el motor dinamico de expansion. La idea era recuperar el ritmo de
crecimiento de decades anteriores en un mundo con escaso acceso al financiamiento
externo, sin convertibilidad de las monedas y claramente signado por el proteccionismo y el
clime de la Guerra Fria.
La adaptaciOn a las nuevas condiciones se fue dando, de manera mas exitosa en algunos
casos -Brasil o Mexico, por ejemplo, en los que las tasas anuales de expansion de largo
plazo no difieren significativamente de las que exhiben Corea o Taiwan- y con mas
dificultades en otros. Frente a ello resulta dificil de aceptar el clime de fracaso
generalizado que trasmite la literature neoclasica de los arms '70 y'80 cuando examina el
desarrollo industrial de America Latina en los ahos de posguerra. En nuestra opinion dicho
clime derive de los lentes tan especiales- con que el main stream de la profesiOn pretende
"leer" la realidad de la epoca.