Origen de la Aduana

Una de las primeras causas que dieron lugar al intercambio de mercaderías

y servicios fue la desigualdad en la distribución de recursos naturales, las

diferencias humanas principalmente en lo relativo a habilidades, la división

y la especialización del trabajo, así como las ventajas comparativas de los

pueblos o naciones y la necesidad de obtención de bienes que no podían

producir o producían de manera muy costosa las naciones. Así, al

perfeccionarse y facilitarse los medios de transporte y de comunicación, el

comercio se fue ampliando y evolucionando, desde el primitivo comercio de

los pueblos de la antigüedad, hasta el desarrollado y ágil comercio

contemporáneo electrónico. Esta evolución significó una ampliación del

comercio en el volumen de los intercambios y extensión de la zona

geográfica de influencia de dichos intercambios. Cuando la zona de

intercambio sobrepasó las fronteras nacionales apareció como necesidad

natural el comercio internacional. De esta forma, con el intercambio

comercial, también se incrementaron y surgieron nuevas necesidades de

los pueblos y naciones quienes empezaron a buscar nuevas formas de

desarrollo económico mediante el intercambio de sus productos.

Así, al surgir el intercambio de productos surgen las aduanas, mismas que

nacen como una necesidad de control y de cobro de tributos, por lo que la

historia de las aduanas es paralela a la historia del comercio exterior,

adecuándose aquéllas a las necesidades y requerimientos de los pueblos y

del comercio en las diferentes épocas y naciones, continuando con las

mismas funciones sustantivas hasta nuestros días sólo modificándose su

prioridad de acuerdo a cada necesidad de control y seguridad y de política

comercial en turno, hasta llegar a los Estados modernos. Las aduanas por

tanto surgen mucho antes de que innumerables figuras jurídicas, marítimas

y mercantiles que hoy conocemos, incluso nacen como institución mucho

antes que el concepto de nación, de soberanía, de Estado y de la división

de poderes.

En este contexto, el primer tipo de comercio que existió fue el terrestre; sin

embargo, el comercio fluvial y marítimo pronto llegó a ser el más

importante en la época antigua, lo cual explica la infinidad de instituciones

jurídicas marítimas que han trascendido hasta nuestros días, y de las cuales

muchas se incorporaron al Derecho Aduanero. De igual forma, no es

extraño que dentro del mundo antiguo se considere a los pueblos

mesopotámicos, egipcios, fenicios, griegos, romanos, las ligas de ciudades,

así como Arabia, La India y España, como algunos de los más importantes

pioneros del comercio exterior, como veremos con algunos de ellos

enseguida:

 Los griegos.

El gran desarrollo que la cultura helénica ya había logrado,

aproximadamente por el siglo VI a. de C., les llevó a prestar mayor atención

a la navegación y al comercio que los fenicios venían desarrollando y a

participar más activamente en sus relaciones comerciales con Cártago. Por

ello no es de sorprender que fue precisamente como resultado de

problemas de competencia comercial que se entablaron varias guerras

entre estos pueblos, que culminaron con la derrota de Cártago en el siglo V

a. de C. a manos de los griegos. Este fue el punto de partida para la

expansión de la dominación griega por todo el mundo hasta entonces

conocido. Aristóteles ya aseguraba que el Estado debe conocer el valor de

las exportaciones e importaciones para basar en estos datos la política

financiera. Asimismo, para los griegos, la aduana era el órgano que

manifestaba el poder soberano del Estado sobre las mercancías que se

pretendía introducir en la ciudad, pues el hecho de la entrada era el acto

gravado con el tributo aduanero, y esa constante se refleja a lo largo de los

tiempos en los distintos países que aplican los derechos de aduana,

dándole incluso, por excepción fines extrafiscales a estos derechos, por

ejemplo, por motivos de orden público o para levantar barreras de carácter

religioso o político, indicando la falta de una verdadera política aduanera.

No obstante, después de tres siglos de dominio en el comercio

internacional, los griegos fueron desplazados de su lugar de potencia

marítima por el emergente poder romano. Hecho éste, marcado por las

guerras grecorromanas del siglo II a. de C. que, sin embargo, llevó a los

griegos a tener un lugar especial en la historia de la humanidad más que

por el arte del comercio, por las tradiciones y cultura que difundieron.

 Los Romanos.
Se considera a los romanos como los primeros constructores de excelentes

caminos para fines militares, obras que también fueron usadas como

grandes rutas comerciales. En muchos países de Europa todavía es posible

ver las ruinas de algunos de estos caminos. Además de las rutas terrestres,

también desarrollaron las marítimas. Contaban con una impresionante flota

de galeras para transportar las mercancías desde sus colonias hasta Roma y

viceversa. Los Códigos Teodosianos y Justinianos contienen disposiciones

relativas al tráfico. En el esplendor de su imperio, controlaban toda Europa

occidental incluyendo las islas británicas, el medio oriente y la parte norte

de África. La capital del Imperio Romano más que un centro productor era

un centro de intercambio de los diferentes productos del imperio que ahí

afluían y desde allí se distribuían.

En Roma antigua, es muy probable que al igual que las ciudades griegas, se

recaudaban derechos de aduanas en los puertos y en los límites de su

territorio, sobre todo desde que el comercio exterior fue lo suficientemente

importante para hacerlos lucrativos. En Roma encontramos el “portorium”,

cuya mención más antigua se remonta al año 580 a. de C. y se dice se creó

con la fundación de Ostia por el rey Anco Marcio. El vocablo tenía un

sentido más amplio que los “derechos de aduanas” que hoy conocemos,

pues comprendía tres tributos que en la actualidad distinguimos: derechos

de aduanas, es decir, los tributos que se pagan por la entrada o salida

de mercancías de un territorio aduanero; los arbitrios, que eran tributos

pagados en la entrada en una ciudad por géneros que se quieren introducir

en ella; y el peaje, como cantidad a pagar por transitar por ciertos caminos,
puentes, etcétera. Los “portoria” romanos, posiblemente tengan el mismo

origen que el de los derechos griegos, es decir, se trataba de presentes

ofrecido al rey para obtener el permiso de comerciar en el país o para

atravesarlo con las mercancías. Así, los “Vectigalia” era la denominación que

recibía el conjunto de impuestos y se consideraba sinónimo de “tributo”,

pero a medida que la imposición se perfeccionaba y se diversifica se

comienza a poner el término “tributum” a los demás vectigalia de los cuales

el más importante era el “portorium”, llegándose a identificar ambos

términos en el Bajo Imperio.

En la época imperial se vio un perfeccionamiento de la organización

aduanera y el territorio del Imperio, con excepción de Egipto, Siria e India,

fue dividido en circunscripciones aduaneras que englobaban varias

provincias.

 Los Fenicios.

Por su parte, los fenicios llegaron a dominar el comercio desde las costas

del Mar Mediterráneo hasta las costas occidentales del norte de África y las

costas europeas; extendiendo su dominio inclusive hasta las costas del Mar

Báltico.

 Las Ligas de Ciudades Comerciales.

Durante las últimas etapas de la edad media, el comercio comenzó a

florecer nuevamente. En ello jugó un papel muy importante el surgimiento

de las ligas ciudades. El objeto principal de estas asociaciones de urbes

mercantiles fue la autoprotección, a través de la protección de sus naves y

rutas comerciales en contra de los ladrones, piratas y de la nobleza feudal.

Hubo varias ligas: Liga Renana, Liga Suabia y otras; pero la más importante

fue la Hanseática. Esta liga probablemente fue fundada por las ciudades

alemanas de Hamburgo y Lubeck e incluía un gran número de las ciudades

más importantes de esa nación. Esta liga llegó a ser tan poderosa como un

estado, mantuvo un ejército y fuerza naval; entró en guerra con otras

naciones y realizó acuerdos de paz con ellas, en ocasiones imponiendo sus

condiciones. Mantuvo además enviados diplomáticos y cónsules entre otros

países para agilizar sus transacciones comerciales. También concedía

préstamos a gobiernos que la favorecían por medio de concesiones

especiales, exenciones o monopolios en las áreas de pesca, minería,

manufacturas y agricultura. De la misma manera estableció fábricas y

puestos de operaciones para la actividad mercantil en diversas ciudades de

Europa.

En su tiempo, esta liga dominó el comercio en el Mar del Norte y en el Mar

Báltico. Fue una gran influencia en el desarrollo en Europa y fue también un

elemento muy activo y efectivo en la transición del feudalismo al

renacimiento. Las cruzadas, pero sobre todo las pugnas entre las diversas

ciudades que la integraban, así como la consolidación de los gobiernos de

los estados alemanes, la llevaron a su desintegración. En relación con esta

época se hace referencia a que la intensificación del tráfico por mar hace

florecer las ciudades italianas, y al extenderse este tráfico con las cruzadas
hacia el oriente y ante la necesidad de dirimir controversias entre los

comerciantes, aparecen los Cónsules y Tribunales marítimos como el de

Amalfi (Italia) cuyas sentencias derivadas de los conflictos comerciales con

Oriente en el siglo X se compilaron en las Tablas de Amalfi. De esta misma

época destacan las Partidas del Rey Alfonso X (1266) y los Estatutos de la

Casa de Contratación de Sevilla (1566).

[ CITATION DrP17 \l 3082 ]

Historia de la Aduana en Colombia

Durante la primera mitad del siglo XIX, el comercio exterior se caracterizó

por la exportación de metales preciosos y productos agrícolas y la

importación de manufacturas extranjeras. Los años 1830-1850 fueron, por

lo demás, señalados como una etapa de estancamiento económico, tanto

en lo relativo a las exportaciones como a las importaciones, como

consecuencia del escaso dinamismo del sector aurífero, cuyo crecimiento

fue relativamente reducido, a pesar de que presentó cortas etapas de

expansión. Adicionalmente, el proyecto industrializador de los años treinta

no produjo los resultados esperados, lo que no permitió al país reducir su

dependencia de las importaciones y cambiar su condición de productor y

exportador de materias primas.

Entre las exportaciones, el oro constituía el renglón más significativo, ya

que representaba las tres cuartas partes de éstas. Luego venían las
exportaciones de productos de origen agrícola y ganadero, entre las cuales

figuraban el algodón, los cueros, los palos de tinte (palo Brasil*, palo moro*

y dividivi*), el tabaco y, en menor medida todavía, los sombreros, el azúcar,

el ganado y el cacao.

Entre las importaciones figuraban en primer lugar los textiles, y

particularmente, las telas de algodón, pero también de lana, lino y seda,

que constituían para 1840 las tres cuartas partes de los bienes

introducidos. Luego de los textiles venían los alimentos y las bebidas, como

harina de trigo, manteca, vino, arroz y azúcar refinada; las manufacturas de

metal, como herramientas y bienes de consumo para el hogar (ollas y

cubiertos); las manufacturas de cuero; y variados bienes de consumo y

manufacturas.

Después de la Independencia, varios socios de comercio exterior

reemplazaron a España, que teóricamente había sido el destino y origen de

los intercambios de la Nueva Granada durante el período colonial.

Principalmente, Gran Bretaña y, en menor medida, Francia y Estados

Unidos fueron los países de donde procedían las importaciones y adonde se

destinaban las exportaciones neogranadinas durante la primera mitad del

siglo XIX. El paso por las Antillas y, en particular, por Jamaica fue central en

este comercio.

La primera década republicana se caracterizó por una política comercial

todavía muy marcada por la herencia española, es decir, por múltiples

restricciones proteccionistas al comercio. De hecho, para no prescindir de

ingresos fiscales, se mantuvieron los principales estancos y la prohibición

de comerciar libremente los metales preciosos. El librecambista José María

del Castillo y Rada, principal secretario de Hacienda durante la primera

década independiente, observó en 1823 que dichas trabas tendrían que

desaparecer para que los ciudadanos se pudieran dedicar a fomentar la

producción y los intercambios, y de esta manera generar ingresos al

Estado.

Muy a pesar de sus opiniones liberales, Del Castillo y Rada consideraba en

1826 que el sistema arancelario colonial no se había podido revertir

todavía, debido a la dificultad para atender todas las modificaciones

republicanas en los pocos años pasados desde la Independencia. En

concordancia con su tendencia liberal, el ideal que persiguió respecto a las

aduanas y a la política arancelaria consistió en establecer derechos

moderados de importación y liberar la exportación de las producciones del

país. De esta manera, a su juicio, las aduanas podrían proveer altos niveles

de ingresos para aumentar la riqueza nacional y atender las necesidades de

la nación.

La renta de aduanas era efectivamente una fuente fundamental de ingresos

para el Tesoro nacional, seguida de las rentas producidas por los

monopolios de producción y comercio. Para 1826, la entrada fiscal

correspondiente a la renta de aduanas se elevaba a 52,06% del recaudo

total, mientras que la de tabacos aportaba el 23,68%, la de salinas el 5,18%

y la amonedación el 2,8%. El 17% restante correspondía a las rentas de

papel sellado, alcabalas, aguardientes (1,67%), diezmos, correos y venduta.

El primer año de la década de los treinta, marcada hasta 1834 por la

depresión

económica, la cartera de Hacienda pública estuvo a cargo de un

proteccionista:

José Ignacio de Márquez.

El liberal Francisco Soto se quejaba por lo equivocado de la expedición de la

ley del 13 de junio de 1833, por el daño que le había hecho a la entrada de

recursos aduaneros, con el agravante del roce diplomático que motivó el

boicot franco-inglés40 a las costas colombianas. Cuando se logró la

expedición de la ley del 5 de junio de 1834 sobre derechos de importación,

Soto subrayó que esta reforma era bien recibida por los comerciantes y que

las importaciones habían subido desde el 1 de noviembre de 1834 y, en

consecuencia, iban a aumentar las entradas fiscales. Expuso también las

dos ventajas teóricas de disminuir el número y el monto de los impuestos,

ya que, de un lado, el alza de éstos podía ser usada en casos de

emergencia y, de otro, “convencidos que sean los contribuyentes de que se

rebajarán los impuestos en razón de que produzcan mayores ingresos, se

neutralizará en muchos de aquellos el deseo de defraudar, porque saben

que la defraudación será un medio necesario para conservar o tal vez

aumentar las cuotas”.

Entre 1837 y 1841, con José Ignacio de Márquez como presidente de la

República, se le volvió a imprimir un carácter proteccionista a la política

económica. Durante estos años, tanto el Presidente como los sucesivos

secretarios de Hacienda centraron sus quejas sobre lo desperdigadas que

se encontraban las normas, al igual que lo había hecho el liberal Soto. Para

el secretario Juan de Dios Aranzazu, en 1838, las disposiciones eran “muy

diversas, oscuras, diminutas y complicadas” y tenían implicaciones nefastas

sobre el manejo fiscal y comercial.

El sistema vigente durante la mayor parte de la primera mitad del siglo XIX

fue el cobro ad valorem47, consistente en una recaudación que depende

del valor de la mercancía. Este sistema, también llamado de aforo por

arancel, funcionó hasta 1844 pero presentaba el notorio inconveniente de

obligar a verificar atentamente el cargamento abriendo los bultos* y, en

esta medida, solía provocar daños a las mercancías y demorar su

introducción. Luego de la reforma de 1844, y de manera general a partir de

1847, se cobraban derechos específicos sobre el peso bruto de las

mercancías, lo cual tenía el efecto perverso de gravar más fuertemente las

telas burdas que las finas, por su mayor peso, y que eran a la vez más

baratas; por lo tanto, terminaba favoreciendo a las clases acomodadas.

En 1967 con la presidencia de Carlos Lleras Restrepo se introdujo en el país

el Estado Aduanero y Control Cambiario, a su vez se creó la Ley 444 de

1967 denominada como Plan de Promoción de Importación y Exportación

(Plan Vallejo), a través del cual se puede importar materia prima, insumos,

partes, repuestos y bienes de capital con exención total o parcial de

tributos aduaneros, con destino a ser transformado en Colombia y

posteriormente exportado. Por medio de la Ley 444 se estableció al Banco

de la República como el único ente para ejercer el control cambiario.

Hacia 1972 con la presidencia de Misael Pastrana Borrero se creó el Abono

Tributario, ahora denominado CERT (Certificado de Reembolso Tributario),

este como incentivo del Estado para los exportadores en los pagos

impositivos.

Para 1982, en la presidencia de Virgilio Barco se aplicaron flexibilizaciones

sobre los productos importados: 80% de productos son de libre importación

(anteriormente solo el 10% de la mercancía se podía importar sin el visto

bueno del Gobierno), 5% prohibida importación (anteriormente la limitante

estaba en el 30%. Aplica para la industria militar principalmente), 15% con

licencia previa (antes estaba en el 60%). Por otra parte, se aplicaron

disminuciones de aranceles, que estaban en un 80% y 120%, para pasar a

un 5% y 20%.

En 1991, bajo la presidencia de César Gaviria se da la creación de la nueva

constituyente y la gran reestructuración del comercio exterior,

introduciendo nuevas instituciones como Mincomex, Bancoldex, DIAN

(antes DAN y DIN), Consejo Superior de Comercio Exterior y los

Intermediarios del Mercado Cambiario. A su vez se establece la libre

tenencia y posesión de divisas.

Actualmente se han dado grandes avances con importantes inversiones en

base tecnológico. La DIAN cuenta con un sistema informático robusto, como

lo es el SYGA (importaciones) y el MUISCA (exportaciones y tributos), por su

parte el Ministerio de Comercio cuenta con el Vuce (Ventanilla Única del

Comercio Exterior) que agiliza trámites de permisos y registro de

importaciones. De otro lado se ha dado la introducción de nuevas figuras

que apoyan el comercio exterior como es el caso de las zonas francas y las

comercializadoras internacionales.

[ CITATION Mur08 \l 2058 ]

[ CITATION Rob12 \l 2058 ]