Sie sind auf Seite 1von 36

Ein schlechtgeordnetes Europa: Eine

neo-Webersche Perspektive auf die 6


EU und den Wohlfahrtsstaat

Maurizio Ferrera

6.1 Einleitung

Der nationale Wohlfahrtsstaat (NWS) und die Europäische Union (EU) sind zwei
wertvolle Errungenschaften des zwanzigsten Jahrhunderts. Ihre wechselseitige
Beziehung wird allerdings durch ungelöste Spannungen (und einen potentiellen
Zusammenstoß) belastet, die sich in der jüngsten Krise deutlich verschärft haben.
Wann, warum und wie hat die ursprüngliche „Wahlverwandtschaft“ zwischen dem
WS und der EU-Sphäre angefangen zu bröckeln? Ist eine „Versöhnung“ möglich
– und wenn ja, wie? Diese zentralen Fragen liegen den aktuellen akademischen
und gesellschaftlichen Debatten zugrunde. Der Wohlfahrtsstaat erfüllt wesentliche
wirtschaftliche, soziale und politische Funktionen. Seine Finanzierung belastet je-
doch die öffentlichen Haushalte. Insbesondere mit Blick auf den demografischen
Wandel stellt sich die Frage, wie er nachhaltig finanziert werden kann. Die EU
(insbesondere die Wirtschafts- und Währungsunion) ist ihrerseits unerlässlich für
Wachstum, Arbeit und makroökonomische Stabilität, tendiert aber dazu, das we-
sentliche Fundament des Wohlfahrtsstaats zu untergraben: das souveräne Recht
des Staates, die Grenzen, die Form und das Ausmaß nationaler Solidarität zu be-
stimmen. Ziel dieses Aufsatzes ist es, durch einen Fokus auf die intellektuellen und

Der Titel dieses Aufsatzes soll einen Ausdruck widerspiegeln, den Max Weber (1918, 2011)
in seinem Essay über die deutschen Institutionen nach dem ersten Weltkrieg gebrauchte
(neugeordnetes Deutschland). Ich möchte Stefano Bartolini, Francesco Battegazzorre,
Martin Heidenreich und Pietro Rossi für ihre hilfreichen Anmerkungen danken. Der Text
wurde von Lukas Fischer und Martin Heidenreich aus dem Englischen übersetzt.

M. Ferrera ()
Mailand, Italien
E-Mail: Maurizio.ferrera@unimi.it
M. Heidenreich (Hrsg.), Krise der europäischen Vergesellschaftung?, 149
DOI 10.1007/978-3-658-03925-7_6, © Springer Fachmedien Wiesbaden 2014
150 M. Ferrera

politischen Logiken, die einerseits zur Herausbildung des Wohlfahrtsstaats und


andererseits zur Ausgestaltung der EU geführt haben – und durch Untersuchung
der Frage, inwiefern diese beiden Logiken für den „Clash“ verantwortlich sind –
ein neues Licht auf dieses Spannungsfeld zu werfen. Unter Rückgriff auf Webers
Einsichten zur Beziehung zwischen Werten, Ideen und Politikprozessen werden
die Elemente eines neuen analytischen Rahmens zum Verständnis der aktuellen
Herausforderungen skizziert.
Der Beitrag ist wie folgt gegliedert. Der nächste Abschnitt stellt das Thema vor
und fasst den Stand der Diskussion zusammen. Im Anschluss werde ich einige We-
bersche Schlüsselkonzepte und -thesen aufgreifen, die über neoinstitutionalistische
Ansätze hinausweisen und neue Einsichten über das Spannungsfeld von Wohl-
fahrtsstaat und EU versprechen. In den darauffolgenden beiden Abschnitten wer-
den zunächst die institutionellen und anschließend die politischen Logiken rekon-
struiert, die auf nationaler Ebene die Entwicklung des Wohlfahrtsstaates und auf
supranationaler Ebene den wirtschaftlichen Integrationsprozess historisch geprägt
haben. Der vierte Abschnitt wird die Eurokrise mithilfe neo-Weberscher Begriffe
reinterpretieren und auf mögliche Auswege hinweisen. Es folgt ein kurzes Fazit.

6.2 Wohlfahrt und Europa: Die Ursprünge der


„Entsöhnung“

Wie von zahlreichen historischen, rechts- und politikwissenschaftlichen Studien


hervorgehoben, haben sich die Spannungen zwischen dem nationalen Wohlfahrts-
staat und der europäischen Integration schon seit den 1970er Jahren aufgebaut.
Ein zunehmend stärker integrierter Wirtschaftsraum hat begonnen, die nationalen
Sicherungssysteme teilweise einzukapseln und ihrer Funktionsweise exogene Be-
schränkungen aufzuerlegen. Dies betrifft auch ihre Anpassung an veränderte Be-
völkerungsstrukturen und Bedürfnisse (Abb. 6.1). Nationale Regierungen können
noch immer größtenteils autonom über Art und Ausmaß ihrer Sozialprogramme
und Sozialausgaben entscheiden. Durch die vier Freiheiten des Binnenmarktes, die
Wettbewerbskontrolle und die Koordinierung sozialer Sicherungssysteme stellt
die EU jedoch zum einen die territoriale Schließung der NWS auf den Prüfstand.
Verboten sind die meisten grenzüberschreitenden Beschränkungen beim Zugang
und der Inanspruchnahme von Sozial- und Dienstleistungen. Der Nationalitäts-
filter wurde neutralisiert, um inländische Solidarräume zugänglich zu machen, und
grundlegende soziale Rechte (wie z. B. Renten) lassen sich inzwischen im gesamten
EU-Gebiet grenzüberschreitend in Anspruch nehmen. Die zweite Herausforde-
rung betrifft das grundsätzliche ‚Recht zur Beschränkung sozialer Leistungen’, d. h.
das Recht jedes nationalen Wohlfahrtsstaates, eigenständig zu bestimmen, wer was
6  Ein schlechtgeordnetes Europa 151

:LUWVFKDIWOLFKHU
5DXPGHU(8

1DWLRQDOHU
:RKOIDKUWVVWDDW

$
:LUWVFKDIWV %LQQHQ
XQG:lKUXQJV PDUNW
XQLRQ %
Abb. 6.1   Das Spannungsfeld zwischen europäischer Integration und nationalem
Wohlfahrtsstaat

mit wem teilen kann/muss – eine Beschränkung, die durch Organisationen mit
entsprechenden Zwangsmitteln durchgesetzt wird (z. B. die Einrichtung eines ge-
setzlichen Pflichtversicherungssystems für eine bestimmte Beschäftigungsgruppe).
Seit Mitte der 1990er Jahre wurden die destabilisierenden Konsequenzen der
wirtschaftlichen Integration für die nationalen Sozialschutzsysteme und ihre An-
passung wissenschaftlich analysiert. Dies wurde als „semi-souveräner“ Wohlfahrts-
staat bezeichnet.1 Dabei sind zwei große Diskussionsstränge hervorzuheben. Der
erste konzentriert sich auf rechtliche Rahmenbedingungen und behauptet, dass die
Spannung im Wesentlichen aus einer Auseinandersetzung zwischen marktschaf-
fenden und marktkorrigierenden Logiken hervorgerufen wird, die durch unter-
schiedliche Akteursgruppen getragen und von asymmetrischen Entscheidungsre-
geln bestimmt werden (negative vs. positive Integration)2.
Einige Wissenschaftler (insbesondere Juristen) haben auf den zentralen Stel-
lenwert rechtlicher Auseinandersetzungen und Akteure hingewiesen, insbesonde-
re auf den Europäischen Gerichtshof, der sozusagen als „Marktpolizei“3 fungiert.
Politische Ökonomen haben wiederum die schwindenden Machtressourcen der
politischen Linken für die Asymmetrie verantwortlich gemacht, wobei die Inter-
nationalisierung der Kapitalmärkte als eine der Hauptursachen gilt, da sie die Glo-
balisierung und den internationalen Wettbewerb vorantreibt (welche die Osterwei-
terung direkt in die EU getragen hat).4

1 
Die maßgebliche Referenz sind hierfür Leibfried und Pierson (1998). Für eine aktuelle Wie-
deraufnahme der Debatte, vgl. Caporaso und Tarrow 2009; Höpner und Schäfer 2010.
2 
Die bedeutendsten Analysen in diesem Feld stammen seit den frühen 1990ern von Fritz
Scharpf. Eine aktuelle Fassung seiner Thesen findet sich bei Scharpf (2010).
3 
Der Ausdruck wurde von Leibfried und Pierson (1998) geprägt. Für eine aktuelle Übersicht
und Diskussion zur Rolle des EuGH, siehe Martinsen (2011); Martinsen und Falkner (2010).
4 
Das stärkste Argument hat hierfür Streeck (2012; 2013) geliefert.
152 M. Ferrera

Ein zweiter und aktuellerer Diskussionsstrang hat versucht, den europäischen


Integrationsprozess als Staatenbildungsprozess analog zur Herausbildung der Na-
tionalstaaten zu analysieren (Bartolini 2005; Ferrera 2005; Flora 2000). Aus dieser
Perspektive kann die EU als eine neue Phase in der langfristigen Entwicklung des
europäischen Staatensystems analysiert werden, die durch eine sukzessive Schwä-
chung räumlicher Grenzen und eine Umstrukturierung soziopolitischer und insti-
tutioneller Konstellationen gekennzeichnet ist. Der Wohlfahrtsstaat war (und ist)
ein zentrales Element des Nationalstaats. Durch die zunehmenden Einschnitte in
seine institutionellen Grundlagen hat die Integration jedoch einen „Souveränitäts-
streit“ über die Formen gesellschaftlicher Solidarität hervorgebracht. Aktuell wer-
den hier zwei Aspekte diskutiert: 1) Die Konstruktion der EU als Staatenbildungs-
prozesse ohne entsprechende Demokratisierung. Dies führt zu erheblichen Legiti-
mationsproblemen (Schmidt 2006, S. 2) die Konstruktion der EU als Entscheidung
eines Imperiums, das vor der schwierigen Aufgabe steht, den Geltungsbereich und
die Größenordnung sowohl der Regierung als auch des Marktes zu erweitern, ohne
die „gemeinschaftliche“ Dimension zu gefährden (Marks 2011; Zielonka 2006).
Die Krise nach 2007 hat bestehende Spannungen verschärft und neue hervor-
gebracht. Vor der Krise waren der Binnenmarkt und die damit einhergehende Frei-
zügigkeit und Wettbewerbskontrolle die zentralen Ursachen von Ausgabenkürzun-
gen. Jetzt kann auch die Währungsunion als solche (im Wesentlichen verkörpert
durch die Europäische Zentralbank) direkt in die Größe und Struktur nationaler
Wohlfahrt eingreifen, wenn Staaten die vereinbarten fiskalischen Kriterien ver-
letzen – insbesondere wenn Finanzhilfen benötigt werden.5 Der „Clash“ zwischen
national verankerten Sozialschutzbedürfnissen und durch die Währungsunion
verursachten Sparpolitiken und Ausgabenkürzungen hat sich rasch verschärft. Bei
nationalen Wahlen führt das zu neuen Spaltungen zwischen Pro- und Anti-EU-
Koalitionen (Kriesi 2010). Darüber hinaus hat die Krise einen (mehr oder weni-
ger) verborgenen Verteilungskonflikt zwischen reicheren Gläubiger- und ärmeren
Schuldner-Staaten aktiviert: Der politische Streit um eine „Transferunion“ hat an
Bedeutung gewonnen (Bagus 2010) – wenn auch nur in Zusammenhang mit Fi-
nanzhilfen gegenüber Staaten mit Zahlungsengpässen, ohne Berücksichtigung der
„unsichtbaren“ Gewinne und Verluste, die mit der Währungsunion einhergehen.
Die grundsätzliche Anspannung zwischen Solidarität und wirtschaftlicher Integra-
tion lässt sich also in vier unterschiedliche Spannungsfelder aufteilen:

1. Marktschaffende versus Marktkorrigierende Maßnahmen auf der EU-Ebene;


2. Nationale sozialpolitische Souveränität/Verfügungsfreiheit vs. EU-Recht und
Auflagen;

5 
Für das besonders aussagekräftige Beispiel Griechenlands vgl. Matsaganis (2011).
6  Ein schlechtgeordnetes Europa 153

3. EU-interner „Systemwettbewerb“ zwischen Hochlohnländern mit hochentwi-


ckeltem Wohlfahrtsstaate und Niedriglohnländern mit gering entwickelten For-
men sozialer Absicherung („alte vs. neue“ Mitgliedsstaaten oder „West vs. Ost“)6;
4. Geber und Empfänger von zwischenstaatlichen Transfers und Finanzhilfen
(„zentrale vs. periphere“ Mitgliedsstaaten oder „Nord vs. Süd“).

Die vier Konfliktlinien überschneiden sich, verursachen komplexe politische Di-


lemmata und Turbulenzen hervor und erodieren die Unterstützung der Bevölke-
rung für die EU. Auch wenn sich die wissenschaftliche Literatur über die Natur und
die Intensität des gegenwärtigen Dilemmas weitgehend einig ist, gehen die Prog-
nosen auseinander. Ein Extrem ist ein auswegloser Pessimismus: Spannungen und
Konflikte können nicht auf der EU-Ebene gelöst werden. Die einzige Lösung ist die
Zerstörung des Status quo (einschließlich des Euro), die Rückführung von Kompe-
tenzen auf die nationale Ebene und die Beschränkung supranationaler Eingriffe in
nationale Verantwortlichkeiten.7 Ein anderes Extrem ist die föderalistische Position:
Die EU sollte sich rasch zu einem ausgewachsenen föderalen Superstaat entwickeln,
der mit einem angemessenen Zentralhaushalt, einem Steuersystem und (sozialen)
Ausgabenkompetenzen ausgestattet ist.8 Dazwischen ist eine Vielzahl „realistischer“
Standpunkte zu finden, darunter der „supranationale Inkrementalismus“ (Ferrera
2005; Hemerijck 2002; Heidenreich und Zeitlin 2009), für den die Versöhnung des
wirtschaftlichen und sozialen Europas schwierig, aber nicht unmöglich ist. Dies ist
ein langwährender Prozess: Gerade nach den Vertragsreformen von Amsterdam
bis Lissabon und dem Start der Offenen Methode der Koordinierung (OMK) in
den Bereichen Beschäftigung und Soziales ist ein „sozialer Raum“ auf europäischer
Ebene entstanden (Raum C in Abb.  6.2). Wie Raum B kapselt Raum C den na-
tionalen Wohlfahrtsstaat ein und errichtet einige Bollwerke („hart“ und „weich“)
gegen die wirtschaftlichen Öffnungsprozesse in Raum B. Beispiele sind: die Charta
der Grundrechte; gemeinsame Arbeits- und Sozialschutzstandards; „Soft Laws“ zu
Beschäftigung, sozialer Inklusion, Renten sowie Gesundheitsfürsorge und Lang-
zeitpflege; zuletzt die Bestimmungen des Vertrags von Lissabon und die sozialen
Dimensionen der Europa 2020-Strategie (Marlier und Natali 2010).9

6 
Diese Konfliktlinie hat sich nach der Osterweiterung von 2004 entwickelt und wurde insbe-
sondere infolge der Bolkestein-Richtlinie zur Liberalisierung von Dienstleistungen deutlich.
Trotz zeitweiliger Überschattung durch die Finanzkrise und die Nord-Süd-Spannungen ist
der Ost-West-Konflikt nach wie vor aktiv, insbesondere wenn es um „Armutswanderung“
und die Verlagerung von Arbeitskräften geht (European Parliament 2013).
7 
Siehe wieder Streeck (2013).
8 
Zum Beispiel Cohn Bendit und Verhofstadt (2012). Als eine wissenschaftliche Debatte zu
föderalistischen Positionen vgl. Morgan (2005).
9 
Die wichtigste soziale Regelung des Lissabon-Vertrags ist die so genannte „Sozialklausel“,
welche die EU dazu verpflichtet, die sozialen Folgen jeglicher Gesetzgebung zu berücksich-
154 M. Ferrera

1DWLRQDOHU
:LUWVFKDIWOLFKHU :RKOIDKUWVVWDDW 6R]LDOHU5DXP
5DXPGHU(8 GHU(8
$

% &
Abb. 6.2   Die Einbettung des nationalen Wohlfahrtsstaats in ein wirtschaftliches und sozi-
ales Europa

Die Krise hat allerdings gezeigt, dass derzeit der Raum C noch nicht so weit-
gehend entwickelt ist, um Spannungen zwischen Staat und Markt und zwischen
supranationalen Beschränkungen und nationaler Entscheidungskompetenz ein-
zudämmen. Darüber hinaus scheinen die Normen von Raum C noch nicht aus-
zureichen, um mit den beiden anderen der oben genannten Konfliktlinien um-
zugehen: der supranationalen finanziellen Solidarität und dem Systemwettbewerb.
Die Herausforderungen für die EU sind somit immens: Raum C muss gestärkt
werden; die institutionellen Grundlagen von Raum A in die gesamte EU-Architek-
tur einzubetten; einen vorsichtigen Interessensausgleich zwischen alten und neuen
Mitgliedsstaaten anzustreben, mit den sozialen Spannungen des wirtschaftlichen
Wettbewerbs umzugehen; Antworten auf die Frage zwischenstaatlicher Transfers
zu finden. Die Bewältigung dieser Herausforderungen wird von nationalen und
supranationalen Entscheidungsträgern außergewöhnliche intellektuelle und politi-
sche Anstrengungen verlangen.

6.3 Theoretische Herausforderungen: Zurück zu Weber

Trotz wichtiger und aufschlussreicher Erkenntnise ist die wissenschaftliche Debatte


um das „Soziale Europa“ durch zwei Schwächen gekennzeichnet, und zwar die un-
zureichende Theoretisierung der politischen und der intellektuellen Logiken, die in-
stitutionellen und politischen Entwicklungen zugrunde liegen. Mit der politischen

tigen. Die Europa 2020-Strategie hat die Armutsminderung zu einem ihrer Hauptziele ge-
macht, wodurch eines der symbolischsten Ziele des sozialen Schutzes Vorrang bei Reformen
und Angleichungen in der EU erhält.
6  Ein schlechtgeordnetes Europa 155

Dimension ( per se) meine ich die Arenen, in denen gewählte Führer und Beamte
auf verschiedenen Ebenen Entscheidungen über die wohlfahrtsstaatliche und eu-
ropäische Entwicklung treffen. Hierbei treffen verschiedene Rationalitäten aufei-
nander: epistemisch-instrumentelle („Ausprobieren“ von Problemlösungen), kon-
sensstiftende („Machtausübung“ im demokratischen Entscheidungsprozess), und
bewertende (d. h. einen bestimmten Zweck wählen, dem gedient werden kann, ein
ultimatives Ziel, das politischem Wandel Sinn gibt und die Betroffenen überzeugt).
In gleicher Weise verbinde ich mit der intellektuellen Dimension (wiederum per
se) den Bereich, auf dem Ideen und umfassende symbolische Visionen erzeugt, ge-
rechtfertigt und hinsichtlich ihrer Ziele, instrumentellen Implikationen und we-
sentlichen Konsequenzen bewertet werden. Diese zwei Dimensionen greifen in der
Praxis ineinander, sollten jedoch analytisch auseinander gehalten werden, um ihre
Logiken und Wirkungen zu unterscheiden.
Insbesondere der „supranational-inkrementalistische“ Ansatz bezieht diese bei-
den Dimensionen nur unzureichend ein, da er erklärende und bewertende Aspekte
vermischt. Bei der Analyse der Entstehung und zunehmenden Bedeutung des Rau-
mes C (Abb. 6.2) im Laufe der 2000er Jahre tendierten inkrementalistische Wis-
senschaftlerinnen und Wissenschaftler dazu, diesen Raum als Folge einer klein-
schrittigen, im Wesentlichen auf Sachzwänge zurückzuführenden, evolutionären
Entwicklung zu sehen. Die Krise nach 2007 erscheint in diesem Licht als exogener
Schock, doch implizit wird erwartet, dass sich über kurz oder lang der bisherige
Zustand wieder herstellen wird. Auf eine quasi-funktionalistische Weise werden
Wandlungsprozesse ausgeblendet und auf der Mikroebene ausschließlich reakti-
ve politische Lernprozesse voluntaristisch unterstellt. Wie kann das theoretische
Verständnis für institutionelle Brüche, für Handlungsspielräume und Strategien
zweckrationaler politischer Akteure sowie für institutionelle Wandlungs- und Be-
harrungsprozesse, für Anpassung und Nichtanpassung verbessert werden?
Im Rahmen des pluralistisch-rationalistischen Ansatzes wurden aktuell die zu-
nehmende Bedeutung charakteristischer Schauplätze und Foren politischer Ausei-
nandersetzung entlang des traditionellen Links-Rechts-Schemas bei der Ausgestal-
tung der EU-Entscheidungsfindung und des Politikwandels hervorgehoben (Hix
et  al. 2007). Vertreter des Historischen Institutionalismus haben Fortschritte bei
der Analyse inkrementeller institutioneller Wandlungsprozesse erzielt (Thelen und
Streeck 2005; Thelen und Mahoney 2010).10 Der so genannte Governance-Ansatz
hat das Verständnis von Politikentwicklungsprozessen verbessert und analysiert,

10 
Anton Hemerijck (2013) hat kürzlich das vielversprechende Konzept eines „Offenen Insti-
tutionalismus“ vorgeschlagen, um neben der Anerkennung historischer und politischer Be-
harrungsmomente genügend Raum für die Rolle von Akteuren und kreativen Lernprozessen
auf der Basis von Wissen und praktischer Vernunft zu lassen.
156 M. Ferrera

wie politische Herausforderungen im Zusammenwirken staatlicher und nichtstaat-


licher Akteure bewältigt werden können und wie die „öffentliche Ordnung“ in
unterschiedlichen institutionellen Systemen aufrechterhalten wird (einschließlich
der EU; vgl. etwa Toemmel und Verdun 2009). Die konstruktivistisch-diskursive
Schule hat überzeugende Hinweise auf die Wirksamkeit ideeller Faktoren in so-
ziopolitischen Wandlungs- und Politikerneuerungsprozessen geliefert (Béland und
Cox 2011). Es existiert jedoch Raum (und Bedarf) für weitere theoretische Fort-
schritte, insbesondere, wenn wir uns für die Analyse der komplexen Dynamiken
eines so tiefgreifenden und einzigartigen historischen Prozesses wie der EU-Kons-
truktion und ihrer immanenten Spannungen interessieren. Die Herausforderung
besteht darin, sowohl auf der Makro- als auch auf der Mikroebene verschiedene
Ansätze wie den historischen und diskursiven Institutionalismus gezielt und selek-
tiv zu nutzen, um das Zusammenspiel von Politikinhalten/Machtpolitiken/Interes-
sen auf der einen Seite und Ideen/axiologischen Sichtweisen und Diskursen auf der
anderen Seite zu erklären.
Bei diesem Versuch ist es ratsam, auf die Schultern von großen Denkern zu
steigen. Die in den vorausgehenden Abschnitten erwähnte Unterscheidung markt-
schaffender und marktregulierender Maßnahmen baut größtenteils auf der Arbeit
Polanyis auf, während sich die Analyse von Staatsbildungsprozessen in erster Li-
nie auf der Arbeiten von Rokkan stützt. Ich selbst möchte im Folgenden bei Max
Weber ansetzen. Warum Weber? Weil sein Vermächtnis, das von der „Neo-Weber-
sche“ Theorie weiterentwickelt wurde11, hilfreich sein kann, um den Stellenwert
sowohl der intellektuellen als auch der politischer Sphären bei der Schaffung und
dem Wandel von Institutionen genauer zu erfassen:

• seine Handlungstheorie, die auf dem komplexen Zusammenspiel unterschied-


licher Rationalitätstypen (zweckrational, wertrational, epistemisch) und relatio-
nalen und individualistischen Annahmen basiert;
• seine Fähigkeit, die Rolle individueller Handlungen mit der Bedeutung dauer-
hafter institutioneller Strukturen zu verknüpfen;
• seine allgemeine Theorie der „Wertsphären“, d. h. der Lebensbereiche, die von
eigengesetzlichen Logiken bestimmt sind und historisch spezifische und kon-
tingente Auswahlmöglichkeiten bieten;
• seine Analyse des Zusammenhangs zwischen „(Sozial-)Wissenschaft“ und
„(demokratischen) Politikprozessen“, die ein Licht auf das Zusammenwirken

11 
Vgl. Swedberg (2005) für eine leicht zugängliche Diskussion über den Weberschen Ansatz
und seine neuesten Weiterentwicklungen. Für eine Übersicht über neo-Webersche Theorie-
perspektiven siehe Ferrera (2012) und Seabrooke (2002).
6  Ein schlechtgeordnetes Europa 157

von Ideen, Werten und Macht bei der Ausformung der Strategien politischer
Führungskräfte werfen. Möglich sind damit unter bestimmten Umständen auch
kreative Veränderungen (d. h. genau das, was heutzutage in der EU nötig ist, um
sowohl auf nationaler als auch supranationaler Ebene eine bessere Vereinbarkeit
konfligierender Logiken zu erreichen).

Es kann somit immer noch hilfreich sein, auf Weber zurückzugreifen, da der vie-
le Aspekte, die zeitgenössische Sozialwissenschaftler voneinander getrennt haben,
sorgsam zusammengehalten hat, wie z. B. die Rolle 1) von strukturellen Zwängen
und historischer Kontingenz und Handlungsfähigkeit; 2) von rationalistisch/in-
teressensbasierten gegenüber wert- oder erkenntnisbasierten Strategien (Ferrera
2012). Bei der Untersuchung institutioneller Wandlungsprozesse setzt Weber auf
multikausale Entwicklungsmodelle, d. h. auf Erklärungen, die „treibende Kräfte“,
„Wahlverwandtschaften“, phasenabhängige Akteurskonstellationen, Deutungs-
muster sowie die Rolle kontingenter und kreativer Entscheidungen entlang eines
charakteristischen Entwicklungsweges einbeziehen (Kalberg 1994). Webers konzep-
tioneller Rahmen kann somit für die theoretische Durchdringung der politischen
und intellektuellen Dimensionen der EU-Institutionenbildungsprozesse genutzt
werden, insbesondere für deren Interaktion mit wohlfahrtsstaatlichen Entwicklun-
gen und Reformen. Dieses Vorhaben umfasst zwei Schritte:

1. die Gestalt des oben skizzierten europäischen Raums (Abb. 6.2) zu verändern,


indem die Aufmerksamkeit von der horizontalen sozioökonomischen Achse
zur vertikalen politisch-symbolischen Achse verlagert wird;
2. den nationalen Wohlfahrtsstaat (Raum A) und den entstehenden sozialen Raum
(C) der EU als politisch-symbolische Konstruktionen anzusehen, die sich aus
dem Zusammenspiel intellektueller und politischer Sphären ergeben. Die Frage,
wie der Raum A eingebettet werden kann, d.  h. wie die Spannungen markt-
schaffender und marktkorrigierender Interventionen und die Kämpfe um Sou-
veränität geregelt werden können) und wie mit den Herausforderungen von
Transferzahlungen und systemischem Wettbewerb umgegangen werden kann,
sind Fragen, auf die vor allem in den politischen und intellektuellen Arenen
Antworten gefunden werden müssen.

Abbildung  6.3 veranschaulicht die analytischen Implikationen des Vorhabens.


Raum D auf der vertikalen Achse umfasst die intellektuellen Grundlagen sowohl
des Wohlfahrtsstaates als auch der EU (in ihren wirtschaftlichen und sozialen Di-
mensionen), während Raum E der politischen Grundlage entspricht. Weber fol-
gend können wir sagen, dass die intellektuelle Sphäre (Raum D) typischerweise mit
der Erzeugung gesetzmäßigen Wissens über das Funktionieren der Gesellschaft
158 M. Ferrera

,QWHOOHNWXHOOHU
5DXPGHU(8
:LVVHQVFKDIW
,GHRORJLH 

'

:LUWVFKDIWOLFKHU 6R]LDOHU5DXP
1DWLRQDOHU
5DXPGHU(8 GHU(8
:RKOIDKUWVVWDDW

% $ &

3ROLWLVFKHU
5DXPGHU(8
,QVWLWXWLRQHQ
SROLWLVFKHU
3UR]HVV
:DKOHQ

(
Abb. 6.3   Die politische und intellektuelle Rahmung der EU und des nationalen Wohl­-
fahrtsstaats

sowie mit der kritischen Diskussion und Analyse von Werten (einschließlich der
Rechtslehre) beschäftigt ist. Dieser Bereich beinhaltet auch die Herstellung breit
angelegter Weltanschauungen, in der Gestalt allgemeiner Philosophien, Erzählun-
gen und Ideologien, die sachliche und normative Urteile miteinander verknüpfen.
Die politische Sphäre (Raum E) ist ihrerseits typischerweise mit zwei Aufgaben
beschäftigt: mit der Aufrechterhaltung legitimer Herrschaft (vereinfacht: Konsens
und Macht) und der allgemeinen „Ausrichtung“ der Gesellschaftsordnung (verein-
facht: Steuerung und Problemlösung) durch die Auswahl zu implementierender
Vorstellungen und Werte – bei der hoffentlich die Hinweise gesetzmäßigen und
kritischen Wissens berücksichtigt werden.
Aus neo-Weberscher Perspektive kann die Entwicklung des Wohlfahrtsstaates
von ihren Ursprüngen bis in die Zeit des Wirtschaftswunders nach dem Krieg als
die schrittweise und letztendlich erfolgreiche Schaffung institutioneller Komple-
6  Ein schlechtgeordnetes Europa 159

mentaritäten („Wahlverwandtschaften“) zwischen den wirtschaftlichen, intellek-


tuellen und politischen Sphären der europäischen Gesellschaften betrachtet wer-
den. Die neue institutionelle Ordnung des nationalen Wohlfahrtsstaates, der auf
Umverteilungsprogramme und ihren symbolischen Rechtfertigungen beruhte,
hat das produktive Zusammenspiel zwischen der gemischten Wirtschaftsordnung
(ökonomische Sphäre), dem sogenannten sozialdemokratischen Konsens (intel-
lektuelle Sphäre) und der „anspruchsbasierten“ liberalen Demokratie (politische
Sphäre) begünstigt. Zwischen den 1950er und 1970er Jahren diente der europäi-
sche Integrationsprozess als Puffer für eine solche Ordnung, indem er Frieden und
Wachstum durch das Zusammenwachsen der Märkte ermöglichte. Im Sinne Max
Webers können wir von einem hohen Grad gegenseitiger Passung zwischen den
verschiedenen Sphären sprechen. In den 1970er Jahren haben exogene Schocks
und eine Reihe endogener Dynamiken dieses Gleichgewicht gestört. Nationale Lö-
sungen haben sich auch aufgrund der Existenz der EU als unzureichend erwiesen.
Es folgte eine lange Phase wachsender Diskrepanzen zwischen nationalen und sup-
ranationalen Regulationsstrukturen. Die Wiederherstellung konsistenter institutio-
neller Strukturen ist eine außerordentliche Herausforderung für ein wirtschaftlich,
sozial und kulturell vielfältiges Gemeinwesen wie die EU. Es ist jedoch nicht un-
möglich. Wie das Wort „Wahl“ in „Wahlverwandtschaft“ vermuten lässt, beinhaltet
dieser Prozess Auswahlprozesse und damit zumindest teilweise freie, nicht durch
den Kontext determinierte Handlungen. Die Entstehung des Raumes C (Abb. 6.2)
zeigt, dass Entscheidungen zur Wiederherstellung einer Wahlverwandtschaft ge-
troffen wurden: keine „Lippenbekenntnisse“ (wie Pessimisten dies suggerieren),
sondern „harte“ Entscheidungen, die 2009 in der (politisch umstrittenen) Annah-
me des Lissabon-Vertrags und seiner sozialen Dimensionen mündeten.
Entscheidungen werden üblicherweise in Möglichkeitsräumen getroffen, die
sich aus dem Zusammenspiel der intellektuellen und politischen Sphären ergeben.
Welche Faktoren begünstigen und welche hemmen die Chancen, dass nationale
und supranationale Akteure, Ideen, Werte, Politikinstrumente und Vereinbarun-
gen für ein vertieftes und besseres Europa zusammenwirken? Und können Effi-
zienz, Solidarität, Legitimation und normative Ziele dabei ausbalanciert werden?
Die nächsten zwei Abschnitte werden einige Antworten auf diese Fragen skizzieren.

6.4 Der Wohlfahrtsstaat und die Europäische Integration:


Entwicklungen in der intellektuellen Sphäre

Ein herausragendes Merkmal europäischer Modernität war für Weber die Entste-
hung und Festigung einer Reihe von Lebensordnungen oder Wertsphären, die eine
zunehmende Unabhängigkeit von der Religion gewannen und anfingen, nach einer
unabhängigen inneren Logik ( Eigengesetzlichkeit) zu funktionieren: die ökonomi-
160 M. Ferrera

schen, politischen, intellektuellen, erotischen und ästhetischen Sphären (Weber


2004). Die intellektuelle Sphäre wird von „ideellen Interessen“ geleitet, d. h. von der
Suche nach rationalen Bedeutungen, Interpretationen, Erklärungen der natürlichen
und sozialen Welt (die dadurch zunehmend „entzaubert“ wurde), sowie durch die
Ausübung theoretischer Vernunft. Die intellektuelle Sphäre ist allem voran die Hei-
mat der Wissenschaft, d. h. der Herstellung wertfreien nomologischen Wissens –
unter anderem, mit Vorbehalt, im sozialpolitischen Bereich. Gerade dort bringt die
intellektuelle Sphäre jedoch zwei weitere, praktisch relevante Prozesse hervor: die
Kritik an Werten und die Ausarbeitung säkularer Weltanschauungen. Die Kritik
an Werten kann der systematischen Arbeit einzelner Intellektueller oder aber brei-
ten öffentlichen Debatten entspringen und beinhaltet 1) Analysen der Optionen,
die für spezifische praktische Probleme verfügbar sind; 2) Darlegungen der Be-
wertungen, die aus jeder Option und ihren normativen Implikationen erwachsen;
3) Identifikation und Diskussion der Grundpositionen bzw. Weltanschauung(en),
die den jeweiligen Optionen zugrunde liegen. Bei der Ausübung dieser Aufgaben
liefert die intellektuelle Sphäre kein empirisches Wissen, sondern beschränkt sich
auf logische Erklärungen. Für Weber ist diese Klärung jedoch wichtig auch für an-
dere Wertsphären (Weber 1946). Letztendlich ist die intellektuelle Sphäre also der
Ort, an dem Werte (im Sinne von Wertideen) erzeugt werden: neue Bedeutungen,
neue Bewertungen gegebener Umstände, neue Weltanschauungen. Als Produkte
des Verstands sind solche Werte ernüchtert, postreligiös und rationalisiert, spielen
aber dennoch eine wichtige Rolle bei der Deutung der Wirklichkeit. Weber hat das
Konzept der Ideologie nicht systematisch verwendet. Die neue Webersche Theo-
rie hat gezeigt, dass sich die großen Ideologien des 20. Jahrhunderts (Sozialismus,
Liberalismus und Christdemokratie) säkulare „Theodizeen“ sind (Kalberg 2001):
Wie Religion(en) haben sie Vorstellungen von „Erlösung“ geliefert (wenn auch
eher „diesseitig“ als „jenseitig“), d. h. rationalisierte Begründungen für Probleme
des „Leidens“ und der „Ungerechtigkeit“, sowie Vorschläge, wie diese zu bekämp-
fen seien.12
Wie erwähnt folgt die intellektuelle Sphäre eigenen Logiken, lässt sich jedoch
nicht vollständig von den anderen Wertsphären trennen und ist eng verbunden mit
der politischen Sphäre (Weber 1946). Gesetzmäßiges Wissen stellt Informationen

12 
In der Sprache der modernen Philosophie ist eine Theodizee eine Doktrin, die historische
Belege für das Böse mit der Existenz Gottes zu versöhnen sucht. Für Weber muss die Aus-
arbeitung von Theodizeen im Laufe der Geschichte als eine Antwort auf das „Sinnproblem“
betrachtet werden, das der menschlichen Verfassung innewohnt, d. h. der Tatsache, dass Gu-
tes leiden und Schlechtes gedeihen kann, einen Sinn zu geben (Theodizee des Leidens), oder,
noch einfacher gesagt, der Tatsache, dass einige Menschen bessere Resultate als andere erzie-
len (Theodizee des Glücks) (Weber 1946).
6  Ein schlechtgeordnetes Europa 161

zur Umsetzbarkeit politischer Ziele, zu den geeigneten Mitteln und möglichen Fol-
gen. Kritik an Werten stärkt wiederum die logische Konsistenz politischer Werte,
verbessert ihre öffentliche Vertretbarkeit und kann die Lösung von Konflikten ar-
gumentativ erleichtern. Und auch wenn wertgebundene Entscheidungen (die für
Weber die Essenz des Politischen darstellen) letztendlich subjektiv sind, erweitern
Wertideen und Weltanschauungen die Reichweite solcher Entscheidungen und
tragen zu ihrer besseren Fundierung bei. In eben diesem Sinne müssen Webers
berühmte Aussagen verstanden werden, dass „Ideen in der Geschichte wirksam
werden“, oder dass Weltbilder als „Weichensteller“ die konkrete Ausrichtung von
Handeln steuern können (Weber 1968). Dabei ist anzumerken, dass Ideologien sich
in der Regel zu politischen Instrumenten im Dienste der jeweiligen materiellen In-
teressen entwickeln.
Wenngleich Wertsphären als quasi-ontologische Strukturen behandelt werden,
sind ihre Träger letztendlich natürlich individuelle Akteure, die Weber für jede
Sphäre typisiert. So bringen Intellektuelle typischerweise Ideen hervor – ob sie nun
als Wissenschaftler, Philosophen oder Ideologen agieren. Solange ihre Handlungen
auf der Ebene der Ideen bleiben und nicht mit materiellen Interessen verknüpft
sind, können Intellektuelle ihre Mission entlang eines Kontinuums zwischen rei-
nem Erkenntnisinteresse und sozial engagiertem Denken einordnen. Weber hat
aus seiner eher kritischen Haltung gegenüber Intellektuellen keinen Hehl gemacht
– insbesondere gegenüber solchen, die in die politische Sphäre eindringen und
dabei oftmals naiv und unverantwortlich handeln. Die neuere Webersche Theorie
hat demgegenüber eine neutralere und beweglichere Soziologie der Intellektuellen
hervorgebracht, die sich nicht nur auf den Kontrast zwischen „Aspiranten reinen
Wissens“ und „engagierten Denkern“ sondern auch zwischen regelrechten Intel-
lektuellen und Angehörigen der Intelligenzija bezieht (Sadri 1992). Erstere sind
hochgradig kreative (typischerweise individualistische) Denker, die sich um Sinn-
stiftungen bemühen. Die Letztgenannten sind eine weitaus breitere Gruppe von ge-
bildeten Menschen aus unterschiedlichsten sozialen Schichten, die aber dennoch in
der Lage sind, auf ideelle Interessen an sich einzuwirken und die dabei unterschied-
liche Grade des Standesbewusstseins besitzen. Anstelle der Herstellung ursprüng-
lichen und innovativen Wissens ist die Intellegenzija eher mit der Entwicklung,
Umdeutung, Erhaltung und Verbreitung von Ideen an der Schnittstelle zwischen
intellektuellen und anderen, insbesondere politischen Sphären beschäftigt.
Weber hat den modernen Wohlfahrtsstaat – der in Deutschland während der
1880er Jahre entstand – nur beiläufig und überwiegend kritisch behandelt. Er hat
weder verstanden noch vorhergesehen, dass der Wohlfahrtsstaat im Laufe des 20.
Jahrhunderts zur zentralen Institution der europäischen Staaten heranwachsen
würde. Dennoch kann eine solche Institution im Anschluss an seine Arbeiten ge-
deutet werden. Erstens war (und ist) der Wohlfahrtsstaat ein intellektuelles Pro-
162 M. Ferrera

jekt, das Lieblingskind dieser neuartigen säkularen Doktrinen, die sich darum be-
mühen, die Probleme der mangelnden Gerechtigkeit und des Leidens in Angriff
zu nehmen (Freeden 1996). Während des 20. Jahrhunderts hat sich die „soziale
Absicherung“ gegenüber unvorhersehbaren Risiken und Bedürfnissen der Markt-
gesellschaft zu einer leitenden Wertidee entwickelt, die zu einer tiefgreifenden kul-
turellen und institutionellen Umformung der europäischen Gesellschaften geführt
hat.13 An zweiter Stelle rückte der Wohlfahrtsstaat in den Mittelpunkt „kritischer“
Debatten: Debatten über die normativen Implikationen, Mittel und Folgen sozia-
ler Absicherungsprogramme (Ashford 1986). Drittens wurde der Wohlfahrtsstaat
zu einer wichtigen Arena für die wissenschaftliche Politikberatung. Insbesondere
nach dem Zweiten Weltkrieg sind Sozialpolitiken zum zentralen Gegenstand poli-
tischer Programme geworden (Flora und Heidenheimer 1981; Flora 1986/1987):
Sozialwissenschaftler (insbesondere Rechts- und Wirtschaftswissenschaftler) ha-
ben sich zu wichtigen Beratern von Politikern und Verwaltungen entwickelt. Der
Aufbau des Wohlfahrtsstaats hat den Wertbezug von Politik erheblich geändert.
Neben grundlegenden Leitideen und der Ausübung von Macht hat der Umgang
mit der konkreten Ausgestaltung politischer Programme an Bedeutung gewonnen
(„puzzeln“ im Sinne von Heclo 1974).
In der zweiten Hälfte des letzten Jahrhunderts ist der Wohlfahrtsstaat zum nor-
mativen Brennpunkt nationaler (demokratischer) Politiken geworden, der von
einer säkularen Theodizee getragen wird, d. h. von der Idee gesellschaftlicher Ver-
teilungsgerechtigkeit. Die Aufrechterhaltung, Aktualisierung und der Wandel die-
ses Leitbilds wurde von wenigen zentralen Intellektuellen vorangetrieben – unter
Beteiligung einer breiter gefassten Intelligenzija zwischen Wissenschaft und Politik.
Freilich waren Fragen der sozialen Gerechtigkeit im 20. Jahrhunderts immer ideo-
logisch umstritten. Gelegentlich haben Kompensations- und Ausgleichsforderun-
gen Marktlogiken offen herausgefordert. Oder individualistische und meritokrati-
sche Prinzipien sind frontal mit etablierten Verteilungsmustern und ihren Recht-
fertigungen zusammengeprallt. Eine grundlegende Übereinstimmung darüber,
wem was von der Gesellschaft zusteht, wurde jedoch nie in Frage gestellt, ebenso
wenig wie die prinzipielle Erwünschtheit des modernen Wohlfahrtsstaats. Aller-
dings sind sowohl die normativen Begründungen sozialer Gerechtigkeit als auch
die praktische Umsetzbarkeit sozialer Absicherungen eindeutig national geprägt.

13 
Die ersten Sozialversicherungsreformen im Bismarckschen Deutschland waren maßgeb-
lich durch die Ideen akademischer Sozialreformer wie Schmöller oder Wagner beeinflusst.
Weber hat einige seiner wichtigsten Ideen zum Verhältnis von Sozialwissenschaften und
Politik in der Zeit entwickelt, als er Herausgeber der einflussreichen Fachzeitschrift Archiv
für Sozialwissenschaft und Sozialpolitik war, die von Heinrich Braun 1888 im Zuge der
Bismarck’schen Sozialreformen gegründet wurde.
6  Ein schlechtgeordnetes Europa 163

Grundlage war der tief verankerte (Webers Gemeinsamkeitsglauben) in die Zuge-


hörigkeit einer Gesellschaft ( Gemeinsamkeitsgefühl). Dieser beruhte auf wechsel-
seitigen Ansprüchen und der Solidarität gegenüber den schwächeren Mitgliedern
der Gesellschaft (Offe 2002).
Die intellektuellen Wurzeln des europäischen Integrationsprojektes unterschei-
den sich teilweise von den Grundlagen des Wohlfahrtsstaates (Hewitson und D’Au-
ria 2012; Swedberg 1994). Nach den Zerstörungen des Zweiten Weltkrieges streb-
ten die Gründerväter der EWG Frieden und wirtschaftliche Entwicklung an. Einige
von ihnen, etwa Altiero Spinelli, waren ambitionierte Föderalisten und glaubten
an die Vereinigten Staaten von Europa. Sie waren sicherlich Idealisten, aber nicht
naiv. In den späten 1940er und frühen 1950er Jahren war ein rascher Fortschritt
auf dem Weg zur supranationalen Integration ein plausibles Szenario, insbesondere
nach der Gründung der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG) und dem
Bestreben, diese mit der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl zu einer
Europäischen Politischen Gemeinschaft zu verbinden (Haas 1958). Der Rückzug
Frankreichs hat 1954 dieses Vorhaben gestoppt, doch vorher war eine frühe Su-
pranationalisierung in Webers Worten eine „objektive Möglichkeit“. Nach dem
Scheitern dieses Projektes hat man sich auf die vorrangig wirtschaftliche Integra-
tion konzentriert. Die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft strebte integriertere
Märkte an, um Frankreich und Deutschland unwiderruflich durch zunehmende
Handelsverflechtungen in eine gemeinsame wirtschaftliche Ordnung einzubinden
(Milward 2000). Dies war ein Positivsummenspiel für alle Beteiligten. Auch die
Schlüsselinstitution der Mitgliedsstaaten, der Wohlfahrtsstaat, wurde durch die
wirtschaftliche Integration gestärkt und nicht gefährdet. In intellektueller Perspek-
tive wurden die Vorteile der rationalen Verwaltung qua Expertenwissen im Kontext
zusammenwachsender Märkte maximiert. Debatten um grundlegende Leitideen
wurden durch instrumentelles Effizienzstreben ersetzt. Abgesehen von allgemei-
nen föderalistischen Ideen galt das auch für die EG, die nationale Kontraste aus-
blendete und sich auf supranational zu erzielende Wohlstandsgewinne konzent-
rierte und hierbei Fragen nach gemeinsamer Identität, Fairness, Umverteilung und
sozialer Gerechtigkeit ausblenden konnte. Finanzielle Transfers zwischen Personen
und Staaten waren kein Thema.
Im Rückblick kann die Unausgewogenheit der europäischen Integration auch
als eine „Ursünde“ der intellektuellen Sphäre betrachtet werden, die nicht unerheb-
lich zu den späteren Irritationen beigetragen hat. Die politische Arbeitsteilung zwi-
schen der EG und den Mitgliedsstaaten hat naturaliter auch zu einer intellektuellen
Arbeitsteilung geführt. Brüssel ist zum Verfechter des Marktliberalismus geworden,
während Fragen des „Leidens“ und der „Ungerechtigkeit“ den nationalstaatlichen
Debatten vorbehalten blieben. Rechtswissenschaftler haben die zentrale Bedeutung
164 M. Ferrera

des Rechts für den Integrationsprozess nachgewiesen. Auch war die EG selbst in
den 60er und 70er Jahren nicht nur ein wirtschaftliches Integrationsprojekt (Fer-
rera 2005). Von vornherein ging es nicht nur um Marktschaffung auf Grundlage
des unbehinderten Wettbewerbs und wirtschaftlicher Freiheiten (Conant 2004).
Es ging auch um „Nichtdiskriminierung“ und (später) um „Chancengleichheit“
etwa im Bereich der Geschlechterbeziehungen (Magnette 2009). Sozialpolitische
Regeln haben sich schrittweise entwickelt, insbesondere durch die Rechtsprechung
des Europäischen Gerichtshofs. Sie wurden nicht von einer expliziten Theodizee
begleitet, d. h. von einem konsistenten Geltungsansprüchen und Werten, die ein
Gegengewicht zu marktliberalen Ideen hätten werden können.
Ein zweiter Faktor, der die intellektuelle Vorherrschaft des Marktliberalismus
und seine Identifikation mit dem europäischen Integrationsprojekt begünstigt hat,
hängt mit der Art der Intelligenzija zusammen, die das Integrationsprojekt voran-
getrieben haben. In den Schaltzentralen der EU und insbesondere in der Kommis-
sion spielten Ökonomen eine zentrale Rolle (sogar noch mehr als Juristen). An-
gesichts der anfänglichen Asymmetrien und der im Wesentlichen ökonomischen
Ausrichtung der Verträge hätte es kaum anders sein können. Die ökonomische
Monopolisierung des Diskurses hat jedoch dazu geführt, dass die Vorzüge der
wirtschaftlichen Integration (Öffnung, Wettbewerb, Marktintegration) zu „letzten“
Zielen erklärt wurden, die um ihrer selbst verfolgt werden sollten und nicht nur
als Mittel, um das Projekt einer „guten Gesellschaft“ (wohlhabend, frei und ge-
recht) zu verfolgen. Diese Verschiebung war teilweise nichtintendiert: Ökonomi-
sche Theorien zielen eher auf Effizienz als auf Gerechtigkeit, bleiben sich aber der
Grenzen eines rein instrumentellen Vorgehens bewusst und akzeptieren daher die
Legitimität und Erwünschtheit intellektueller Diskurse über eine gute Gesellschaft
(d. h. Wege zur Vereinbarkeit von Freiheit und Gleichheit, von Wettbewerb und
Solidarität, von kulturellen Identitäten und Toleranz für „Andere“, von partikula-
ristischen Bindungen und universellen Prinzipien). Auch wenn sie nicht beabsich-
tigt war, hat die Umwandlung von Mittel in letzte Zwecke dazu geführt, dass die
EU insbesondere seit den 1990er Jahren als marktschaffendes Projekt und nicht als
Arena für neue Solidaritäten wahrgenommen wurde (Ferrera 2006). Nicht zufällig
hat die im Kontext des Maastricht-Vertrags begonnene Debatte über die „Säulen“
der EU zu einer neuen religiösen Metapher geführt – die EU als „Tempel des Wett-
bewerbs“ (Lamy und Pisani-Ferry 2003), der von den Priestern der ökonomischen
Orthodoxie bewacht wird.
Im berühmten Methodenstreit hat Weber (1968) der neo-klassischen Ökono-
mie die Reduktion der Welt auf rationale Kalküle, ihren ontologischen Realismus,
ihre essentialistische Wahrheitsauffassung, ihre Überbetonung (mathematische)
Konsistenz und ihr kritikloses Festhalten an Werten, die als objektiv und dadurch
6  Ein schlechtgeordnetes Europa 165

als „natürlich“ gelten, vorgeworfen. Für Weber bleibt die Welt zutiefst irrational:
Bedeutung, Interpretationen und Erklärungen gelten nur als vorläufig und müs-
sen korrigierbar sein. Auch wenn sie sorgfältig und vernünftig begründet sind,
haben politische Entscheidungen nichtintendierte Folgen und können dadurch
scheitern. In seinen politischen Ausführungen hat Weber (1946) „Unverantwort-
lichkeit“ als die größte Sünde ausgemacht, in die ein Politiker verfallen kann, d. h.
das Unvermögen, die Konsequenzen seiner Handlungen zu bedenken. Die Wissen-
schaft kann die Politik hierfür sensibilisieren. Intellektuelle können jedoch ihrer-
seits unverantwortlich handeln, wenn sie dogmatisch ihre eigenen symbolischen
Konstruktionen als „reale“, eindeutige und unstrittige Rekonstruktionen der Wirk-
lichkeit behandeln, der sich die Wirklichkeit anzupassen hat. Die Intelligenzija ist
besonders dann für einen solchen Dogmatismus anfällig, wenn sie einflussreiche
Positionen innehat. Wenn sich wissenschaftlicher oder moralischer Dogmatismus
mit einem bürokratischen Dogmatismus verbindet, führt dies oftmals zu „organi-
sierter Unverantwortlichkeit“ (Sadri 1992).
Können wir in diesem Sinne von einer wissensbasierten Technokratie sprechen,
die sich in Brüssel und Frankfurt a. M. rund um die Währungsunion (oder auch in
Washington) gebildet hat? Selbst in den Wirtschaftswissenschaften werden heute
die Verkürzungen (kognitiv, theoretisch, empirisch) der Mainstream-Ökonomie
diskutiert, die das Austeritätsparadigma erdacht und verordnet haben (Kay 2006).
Möglicherweise sind die Logik nationaler Wohlfahrtsstaaten und supranationa-
ler Integration grundsätzlich unvereinbar, so dass eine Vereinbarkeit zumindest
gegenwärtig objektiv nicht möglich ist. Bevor wir zu einem solch düsteren Fazit
kommen, sollte die Frage nach ihrer Vereinbarkeit jedoch eine zentrale Herausfor-
derung für die europäischen Intellektuellen sein, um die organisierten Unverant-
wortlichkeit des (monetaristischen) „Ökonomismus“ durch eine breitere Debatte
zu konterkarieren.14

6.5 Der Wohlfahrtsstaat und die Europäische Integration:


Entwicklungen in der politischen Sphäre

Im Einklang mit der modernen politischen Philosophie sind ein Territorium


(Staatsgebiet), eine Gruppe von Menschen mit unterschiedlichen Zielen (Staats-
volk) sowie eine auf diesem Gebiet herrschende Staatsgewalt die Grundlagen von
Webers politischer Theorie. Bekanntermaßen beruht diese Theorie auf zwei grund-
legenden Konzepten: 1) der politischen Gemeinschaft, d. h. der sozialen Gruppe, die

14 
Wir mögen hier an Werbers Wertschätzung von „prophetischen“ im Gegensatz zu „pries-
terlichen“ Intellektuellen erinnern.
166 M. Ferrera

letztendlich vom Monopol legitimer Zwangsgewalt zusammengehalten wird und


unter der Kontrolle spezialisierter Institutionen steht; 2) der politischen Wertsphäre,
d. h. einer Lebensordnung oder auch Handlungsorientierung, deren übergreifen-
des Ziel es ist, die politische Gemeinschaft zu bilden, zusammenzuhalten und zu
erweitern. Während es per definitionem keine Politik ohne politische Gemeinschaf-
ten gibt, ist die politische Wertsphäre ein historisches Produkt moderner Rationali-
sierung, d. h. der Befreiung politischen Handelns von extrinsischen, vor allem reli-
giösen Werten. Mit der Säkularisierung politischer Macht wurde die Stabilisierung
ihrer Zwangsbasis zum höchsten Ziel. Dadurch konnten sich auch zwei wesentliche
Verhaltensweisen der politischen Sphäre von anderen Beschränkungen autonomi-
sieren: Die Aufrechterhaltung der dauerhaften Kontrolle über Gewaltmittel und die
Legitimierung dieser Kontrolle, um so dauerhafte Folgebereitschaft und friedliche
Kooperation zu wahren. Die Aufrechterhaltung des Gewaltmonopols auf der einen
Seite und seiner Legitimität auf der anderen (d. h. die beiden „Bedingungen der
Möglichkeit“ für organisierte Politikprozesse) sind zur Essenz moderner Staatsrä-
son geworden.
Die politische Modernisierung hat zum Aufstieg des bürokratischen Rechtsstaats
geführt, der auf rechtlich-rationaler Legitimation und der damit einhergehenden
Konstitutionalisierung und Demokratisierung beruht (liberal-demokratischer
Rechtsstaat). Dies hat die Verselbständigung der politischen Sphäre gestärkt, indem
er das Prinzip sachlicher und neutraler Verwaltung in vielerlei Hinsicht ergänzt
hat: Er hat gleiche Bürgerrechte geschaffen, die politische Partizipation ausgeweitet
und prozeduralisiert und die rechtliche Legitimierung der Politikprozesse von den
unteren Verwaltungsebenen bis zu den höheren exekutiven und legislativen Ge-
walten ausgebaut (Bobbio 1981). Die Übernahme der liberalen Demokratie war
jedoch nicht der letzte Schritt in der Entwicklung des modernen Staates zu einem
selbstständigen „Betrieb“. Weber war sich der funktionalen Ausweitung des Staa-
tes zwischen Ende des 19. und Anfang des 20. Jahrhunderts wohl bewusst – eine
Expansion, die nicht nur von der Logik formaler Rationalisierung geleitet wurde,
sondern auch von einer neuen Logik materialer Rationalisierung, d. h. der stan-
dardisierten Versorgung von Gruppen mit materiellen Gütern und Dienstleistun-
gen. Weber hat sowohl vom Steuerstaat als auch vom Wohlfahrtsstaat gesprochen,
hat dies allerdings – wie bereits erwähnt – nicht weiter theoretisch ausgearbeitet.
Wie von dem Staatenbildungsansatz hervorgehoben, markiert die Entwicklung des
Wohlfahrtsstaates jedoch einen Wendepunkt in dem Prozess politischer Rationali-
sierung und Modernisierung.
Der Wohlfahrtsstaat hat neuartige Bürgerrechte geschaffen, d. h. Ansprüche auf
sozialen Schutz in festgelegten Notfällen, die durch die sozialstrukturellen Wand-
lungsprozesse an Bedeutung gewonnen haben. Hierdurch haben sich auch neue
6  Ein schlechtgeordnetes Europa 167

Status- und Interessensgruppen herausgebildet. Lepsius und Flora haben heraus-


gearbeitet, dass soziale Rechte und Ansprüche zu einer neuen, sozialstrukturell be-
deutenden Dimension von Lebenschancen und Gruppenbildung geworden sind:
Zusätzlich zu Webers Besitz- und Erwerbsklassen hat sich eine neue Versorgungs-
klasse herausgebildet, die ihr Einkommen dank des Zugangs zu staatlichen Trans-
fers und Dienstleistungen vor allem vom Staat beziehen (Lepsius 1979):

The [development] of the welfare state implies a basic transformation of the state
itself, of its structure, functions, and legitimacy. In a Weberian tradition, the growth
of the welfare state can be understood as the gradual emergence of a new system of
domination consisting of „distributing elites“, „service bureaucracies“ and „social
clienteles“. With the structural transformation of the state, the basis of its legitimacy
and its functions also change. The objectives of external strength and security, internal
economic freedom and equality before the law are increasingly replaced by a new rai-
son d’être: the provision of secure social services and transfer payments in a standard
and routinized way that is not restricted to emergency assistance. (Flora und Heiden-
heimer 1981, S. 23)

Im Rahmen der Ausführungen zur intellektuellen Wertsphäre haben wir bereits


erwähnt, dass die Entwicklung des Wohlfahrtsstaats die Politik verändert hat, in-
dem es die schrittweise Problemlösung durch Versuch und Irrtum aufgewertet
und mit wissenschaftlichen und ethischen Prinzipien verbunden hat. Auch haben
Demokratie und Wohlfahrtsstaat die Grundlagen der Staatsräson und damit die
höchsten Werte der Politik verändert. Das Salus populi ist „von Berufs wegen“ das
Suprema lex aller Politiker geblieben, doch es wurde von reiner physischer Sicher-
heit zu sozialem und wirtschaftlichem Wohlergehen umdefiniert. Die Legitima-
tionsgrundlage hat sich von Inputs zu Outputs und Outcomes verschoben, d. h. zur
Fähigkeit des Staates, die Wirtschaft zu verwalten und Wohlstand, Steuereinnah-
men und Ausgaben hervorzubringen, um Ansprüche auf Sozialleistungen zu be-
friedigen (Rossi 2009). Rückschauendes und zweckgeleitetes ( do ut des) Wählen,
das sich an Leistungen orientiert, ist wichtiger als vorwärtsschauendes Wählen, das
von tiefsitzenden Überzeugungen, traditioneller Parteiverbundenheit oder politi-
scher Verbundenheit mit dem Anliegen (der Sache) der jeweiligen Partei getragen
wird. Die formale Staatsräson hat sich zu einer substantiellen Wohlfahrtsstaatsräson
gewandelt (Wolin 1987). Der Staat hängt zunehmend von der Verfügbarkeit und
Kontrolle nicht nur von Zwangsmitteln, sondern auch von materiellen Ressourcen
ab; Legitimität und Folgebereitschaft hängen wiederum zunehmend von der Fähig-
keit der Politik ab, den sozialpolitischen Ansprüchen zahlreicher Interessengrup-
pen zu genügen. Wie die gegenwärtige Finanzkrise zeigt, kann ein Staat, der seinen
Zahlungsverpflichtungen nicht mehr nachkommen kann (z. B. Griechenland, oder
168 M. Ferrera

Zypern) zu einem gescheiterten Staat werden, der seine Souveränität und Legitimi-
tät einbüßt.
Die „Bedingungen der Möglichkeit“ des Wohlfahrtsstaates abzusichern ist eine
gewaltige Herausforderung, die auf Seiten der Politik noch nie dagewesene Kompe-
tenzen und Qualitäten erfordert. Während eine Wohlfahrtsstaatsräson nach wie vor
externe Sicherheit, die Aufrechterhaltung der innerstaatlichen Ordnung und die
Kultivierung von „Gemeinsamkeit“ unter den Bürgerinnen und Bürgern voraus-
setzt, braucht sie zusätzliche Instrumente und Fähigkeiten für eine übergreifende
funktionale und soziale Steuerung. Hinzu kommt zweitens, dass leistungsbasier-
te Legitimation auf dem politischen Tausch zwischen Wohlfahrtsbürokratien und
ihrem Klientel beruht. Mit der Institutionalisierung von Ansprüchen können die-
se Beziehungen kaum verändert werden. Einmal zugestandene Rechte werden als
selbstverständlich wahrgenommen und tragen nichts mehr zur Absicherung par-
teipolitischer Loyalitäten und politischer Legitimation bei. Die Befriedigung von
Wählerwünschen wird nicht mehr hinreichend gewürdigt, während Veränderun-
gen oder gar Einschränkungen zu Schuldzuweisungen und Abstrafungen führen.
Auch die substantielle Rationalisierung durch Sozialstaatsbürokratien verringert
weiter die Spielräume der gewählten Volksvertreter und der Sozialpartner. In der
Debatte über die Veränderungen der repräsentativen Demokratie auf nationaler
Ebene (Mair 2009) wird die Krise des Wohlfahrtsstaates als eine wichtige Ursache
für die zunehmenden Herausforderungen angesehen, mit denen Politiker und Par-
teien konfrontiert sind. Zum einen sollen sie die materiellen und ideellen Bedürf-
nisse der Wähler artikulieren und befriedigen, zum anderen Probleme einer kom-
plexen und interdependenten Welt lösen. Die Versorgungslogik kann weiterhin
auch in Konflikt zu wirtschaftlichen Anforderungen geraten. Die Tendenz einzel-
ner Wertsphären zur Ausweitung ihres Geltungsbereichs auch auf Kosten anderer
Bereiche auszuweiten, ist ein wohlbekannter Topos der neo-Weberschen Theorie
(Lepsius 1990). Auch wenn die frühen Attacken der Mainstream-Ökonomen oft-
mals inakkurat und übertrieben waren, haben sie jedoch die negativen wirtschaft-
lichen Effekte mancher Sozialschutzprogramme zu Recht hervorgehoben. Auch
die Herausforderungen wirtschaftlich begründeter institutioneller Reformen sind
bekannt (vgl. Hemerijck 2013).
Wenden wir uns nun der EU zu. Der Staatenbildungsansatz analysiert die Euro-
päische Integration als eine neue Phase in der langfristigen Entwicklung des euro-
päischen Staatensystems: den sechsten entscheidenden Entwicklungsschritt nach
der Staatenbildung, der kapitalistischen Entwicklung, der Entwicklung des Natio-
nalstaats, der Demokratisierung und der Herausbildung des Wohlfahrtsstaates.
Während die früheren Phasen (mit der partiellen Ausnahme der kapitalistischen
Entwicklung) im Wesentlichen die Ziehung territorialer und Mitgliedschaftsgren-
zen um nationale politische Gemeinschaften bedeutete, geht die aktuelle Phase,
6  Ein schlechtgeordnetes Europa 169

die mit den Gründungsverträgen der EWG eingeleitet wurde, in die umgekehrte
Richtung, d. h. in Richtung einer Auflösung (Schwächung, Neubestimmung und
Entfernung) traditioneller Grenzen – ein Prozess, der den Nationalstaat, als zu-
sammenhängendes und größtenteils abgeschlossenes territoriales „System“ zu-
nehmend herausfordert. Diese Grenzöffnung wird von der EU mit dem Ziel der
Marktintegration betrieben. Dennoch kann der europäische Integrationsprozess
seit den späten 1950er Jahren ausschließlich als die Schaffung eines „staatenlosen“
Marktes verstanden werden. Im Laufe der Zeit hat die EU auch zahlreiche Eigen-
schaften und Instrumente einer neuen „Staatlichkeit“ erlangt, vor allem eine Bü-
rokratie, eine unabhängige Justiz und eine Quasi-Verfassung, die ihre souveränen
Befugnisse und Gewalten kodifiziert. Wie Bartolini (2005) gezeigt hat, besteht kein
Zweifel daran, dass die Europäische Integration eine Form der Zentrumsbildung
ist, was typischerweise der erste Schritt zur Bildung einer territorialen politischen
Gemeinschaft ist. In diesem Zug haben sich kollektive Akteure und Institutionen
(etwa die Europäische Kommission und der Europäische Gerichtshof) entwickelt
ebenso wie eine Gruppe von Politikern mit entsprechenden politischen Motiven:
Selbsterhöhung und Machtstreben im Dienste der europäischen „Sache“. Dies
überrascht nicht. Märkte sind eine unpersönliche Form sozialer Beziehungen, doch
sie spielen auch eine gemeinschaftsbildende ( vergemeinschaftende) Rolle im Sinne
einer Interessensgemeinschaft zwischen tatsächlichen und potentiellen Marktak-
teuren. Funktionierende Märkte erfordern territorialen Frieden, ethische Normen
und vollstreckbare Gesetze. In manchen Phasen hat die Schaffung von Märkten
in Europa eine bedeutende Rolle bei der politischen Zentralisierung und System-
bildung gespielt. Wie von Weber selbst gezeigt, war die Allianz zwischen zentra-
len und lokalen Herrschenden, die an der Beseitigung feudaler Hindernisse für
Tauschbeziehungen interessiert waren, Auslöser für die Herausbildung von Märk-
ten im mittelalterlichen Europa (Weber 1972). Allerdings fehlt im europäischen
Integrationsprozess eindeutig eine Staatsräson, d. h. Versuche zur Etablierung eines
Monopols an legitimer physischer Gewalt gegenüber all denjenigen, die von EU-
Entscheidungen und -Politiken betroffen sind.
Die objektive Möglichkeit für die Entwicklung einer supranationalen Staats-
räson gab es in den frühen 1950er Jahren für einen kurzen Augenblick, als die
Einrichtung einer Europäischen Verteidigungsgemeinschaft und Politischen Ge-
meinschaft auf der Agenda stand. Die Bündelung von Zwangsmitteln zu Beginn
des Kalten Krieges, zu einer Zeit akuter materieller Not, hätte möglicherweise zu
einer föderalen Dynamik führen können, die sich mit der Wiederaufnahme und
Neugestaltung der Nachkriegsdemokratien und der damals noch rudimentären
Sozialversicherungssysteme hätte verbinden lassen. Das ablehnende Votum des
Französischen Parlaments (ironischerweise ein ehrwürdiger Akt demokratischer
Legitimation) hat diese Entwicklung jedoch unterbunden und den Integrations-
170 M. Ferrera

prozess in die marktschaffende Richtung gedrängt. Eine zweite Gelegenheit hätte


sich (möglicherweise) in den frühen 1990ern ergeben, als drei Berufspolitiker (Mit-
terrand, Kohl und Delors) ein gemeinsames Interesse an der Förderung eines inte-
grationspolitischen Quantensprungs entwickelten. Ein Sprung nach vorne hat mit
dem Vertrag von Maastricht und der Einrichtung der Währungsunion auch statt-
gefunden. Es war jedoch kein Quantensprung: Die gemeinsame Währung wurde
nur unvollständig institutionalisiert, da der wirtschaftspolitische und institutionel-
le Rahmen nur unzureichend entwickelt war. Im darauffolgenden Jahrzehnt, den
2000er Jahren, wurde der Vertrag von Lissabon (2009) auf eine turbulente, keines-
falls gradlinige Weise vereinbart. Bogdandy (2011) und Habermas (2011) haben zu
Recht darauf hingewiesen, dass dieser Vertrag eine bedeutende Schritt für die de-
mokratisch-politische Systembildung war (siehe weiter unten). Das Auftreten der
Finanzkrise hat jedoch eine rasche, von Frankreich und Deutschland ausgehende
Rückkehr zum Intergouvernementalismus bewirkt und den Europäischen Rat ge-
stärkt (Fabbrini 2013).
Die unvollständige und schwache Monopolisierung der physischen Gewalt ist
allerdings nicht das Haupthindernis für die Entwicklung einer EU-Staatsräson.
Das Hauptproblem hängt mit dem nahezu vollständigen Fehlen von Anreizen (ge-
schweige denn Pflichten) supranationaler Behörden zusammen, nach Legitimation
zu streben und sich ernstlich mit dem Wählerwillen auseinanderzusetzen, der
sich faktisch nur in nationalen politischen Arenen artikuliert. Es trifft sicherlich
zu, dass die wirtschaftliche Integration auf Output-Legitimität – und somit auf die
stillschweigende Zustimmung der nationalen Wählerschaft – setzen konnte, so-
lange die Verfolgung der Markträson zu wirtschaftlichem Wachstum führte. Auch
haben supranationale Behörden (vor allem die Europäische Kommission) durch-
aus konsensorientierte Strategien verfolgt, insbesondere durch Einbindung von
Interessensgruppen (eine Strategie, die Vivien Schmidt als Regieren mit dem Volk
umschrieben hat: Schmidt 2004). Doch wenn die wirtschaftliche Integration nicht
zu Wachstum führt (Regieren für), schwindet die Output-Legitimität, während die
Beteiligung von Interessensgruppen (Regieren mit) kein Ersatz für repräsentative
Formen demokratischer Legitimation sein kann: Regieren ausgehend vom Volk und
durch das Volk, d. h. ein System, in dem die Wählenden die Quelle von Souveränität
sind (und diese Tatsache in der Praxis auch deutlich wahrnehmen) und sie durch
ihre gewählten Repräsentantinnen und Repräsentanten ausüben. Allgemeiner ge-
sagt: Die Trennung zwischen Zentralisierung und Repräsentation (im doppelten
Sinne von Empfänglichkeit und Verantwortlichkeit der Regierenden) führt nicht zu
politischer Struktur- und Systembildung in dem Raum, den die Zentrumsbildner
kontrollieren wollen.
Ergänzt sei noch, dass der formell verankerte und vertraglich legitimierte Vor-
rang der Markträson (intellektuell inspiriert durch die im vorigen Abschnitt er-
wähnte „unverantwortliche“ Intelligenzija) in anderen Wertsphären zu einer über-
6  Ein schlechtgeordnetes Europa 171

mäßigen Ausweitung der Marktrationalität geführt hat, die deren institutionelle


Grundlagen gefährdet. Opfer dieser Entwicklung war der nationale Wohlfahrts-
staat. Das Opfer war jedoch, wie oben dargestellt, selbst nicht unschuldig: Die
Institutionalisierung sozialer Schutzansprüche hat die Versorgungslogik oftmals
weit über ihren „natürlichen“ Geltungsbereich hinausgedrängt. Es besteht aber
kein Zweifel darüber, dass die Wohlfahrtssysteme seit den 1990er Jahren – und
insbesondere nach dem Einbruch der Finanzkrise – von den Folgen einer suprana-
tionalen Markträson betroffen sind. Die hegemonialen Ansprüche der Markträson
blendet die Wohlfahrtsstaatsräson und die Anforderungen der europäischen Wäh-
ler aus, auch um den Preis, dass die EU zum Sündenbock für alle Probleme wird
und ihre Legitimität weiter einbüßt.

6.6 Gibt es einen Ausweg?

Laut Weber ist die moderne Gesellschaft ein Produkt und Produzentin von institu-
tionellen Ordnungen, d. h. von Interaktionsräumen mit vorgeschriebenen Hand-
lungsmustern, die sich aus Sicht der Gesellschaftsmitglieder verselbständigt haben
und ihnen als (nahezu) verbindliche Vorgaben entgegentreten. Institutionelle Kon-
stellationen bestimmen den Grad individueller Freiheit, die für Weber in der Mög-
lichkeit besteht, wertgebundene Entscheidungen zu treffen und diese ohne illegi-
time Hindernisse umzusetzen. Institutionelle Konstellationen sind vollkommen
konsistent (Olsen 2001, 2007). Dies kann mit Konflikten einhergehen, eröffnet
aber auch Raum für Innovationen. Eine unvollständige Integration erwächst aus
den unterschiedlichen Rationalitätskriterien, die die verschiedenen Wertsphären
(Religion, Wirtschaft, Moral, Wissenschaft, Politik etc.) bestimmen und die ent-
sprechenden institutionellen Ordnungen (z. B. Demokratie vs. Bürokratie, Markt
vs. Wohlfahrt) prägen. Inter-institutionelle (aber auch intra-institutionelle) Kon-
flikte müssen von der Politik unter Einbeziehung der intellektuellen Sphäre gelöst
werden. Mit anderen Worten: Um „produktiv“ sein zu können (d. h. in friedlicher
und stimmiger Weise innovativen Wandel einzuleiten), müssen Gegensätze und
Konflikte wahrgenommen und analysiert werden und Klarheit über den Zustand
der Welt und Veränderungsmöglichkeiten erzielt werden, Alternativen erdacht,
Konsequenzen abgewogen und verantwortliche Entscheidungen getroffen werden.
In dieser Perspektive ist die aktuelle EU-Krise eindeutig Ausdruck eines akuten
und zugleich festgefahrenen Institutionenkonflikts. In den vorangegangenen bei-
den Abschnitten habe ich einige Faktoren hervorgehoben, die für das Entstehen
dieses Konfliktes verantwortlich sind und seine Lösung blockieren. In der intellek-
tuellen Sphäre scheint das Austeritätsparadigma, trotz sich mehrender Hinweise auf
sein Versagen, nach wie vor den Diskurs um die EU-Entwicklung zu bestimmen.
Von festgeschriebenen Regeln über Haushaltsdefizite und Schuldenstände und
172 M. Ferrera

einem harten Regime „gegenseitiger Überwachung“ und entsprechenden Sank-


tionsdrohungen wird nach wie vor erwartet, dass sie zu Strukturreformen und zur
Erfüllung der inländischen „Hausaufgaben“ führen und damit die „tugendhafte“
deutsche Erfahrung aus den 2000er Jahren nachahmen. Die Vorschläge einer von
den EU-Institutionen und -Budgets getragenen, wachstumsfreundlicheren und so-
zialverträglicheren Agenda sowohl in inhaltlicher als auch in zeitlicher Hinsicht
sind bisher noch sehr zaghaft (European Commission 2012, 2013). Festzustellen
ist ein bedenklicher Mangel an intellektuellen Visionen von Europa, was manche
Beobachter dazu verleitet, angesichts der aktuellen Krise (Müller 2012) von einem
„umfassenden Scheitern der Intellektuellen“ bei der Ausführung ihres Berufs15 zu
sprechen. In der politischen Sphäre werden die Probleme von einer Gruppe in-
krementalistischer Politiker angegangen, die unter Merkels de-facto-Führung auf
einen kaum legitimierten Exekutivföderalismus zusteuern (Öter 2010). Infolge
neuer zwischenstaatlicher Vereinbarungen werden wirtschaftspolitische Heraus-
forderungen auf technokratische Weise (durch die Europäische Kommission und
die Europäische Zentralbank) oder in intergouvernementalen Arenen (dem Euro-
päischen Rat und den zahlreichen anderen Ratsformationen mit ihren bürokra-
tischen Gruppen und Komitees) angegangen. Eine solche „intergouvernementale
EU“ war bislang nicht in der Lage, kollektive Handlungsdilemmata effektiv, ge-
schweige denn demokratisch legitimiert zu lösen (Fabbrini 2013). In diesem neuen
Wirtschaftseuropa gibt es keine „Politik“ im engeren Sinne, sondern nur diplomati-
sche Verhandlungen und gerissene Machtspiele. Soweit diese Zwangslage sämtliche
Auswege aus der Krise blockiert, tendieren die vier in Abschn. 2 unterschiedenen
Konfliktlinien (marktschaffende versus marktkorrigierende Maßnahmen, suprana-
tionale Kontrolle versus nationale Autonomie; ausgaben- und regulierungsstarke
vs. ausgaben- und regulierungsschwache Mitgliedsstaaten; Zahler- und Empfän-
gerländer) dazu, sich nicht nur in funktionaler sondern auch in politischer Hin-
sicht zu verschärfen, da sie euroskeptische Einstellungen schaffen und bestärken.
Die aktuelle Situation der EU und ihrer Krise scheint durch das Fehlen eines Min-
destmaßes an Output-Legitimität für ein „marktkonformes“, extern beschränktes
Modell nationaler Demokratie und die völlige Abwesenheit jeglicher Input-Legiti-
mität für eine zwischenstaatliche Umverteilung gekennzeichnet zu sein.
Gibt es einen möglichen Ausweg? Die Abb. 6.4 benennt einige mehr oder min-
der konkrete Elemente, die für eine erfolgreiche politische Vermittlung/Lösung
bestehender Institutionenkonflikte erforderlich wären, d.  h.: 1) weitsichtige Ent-

15 
Ein Beruf, der sich auf das stützt, was Habermas „ganz unheroische Tugenden“ genannt
hat: Sich um die normative Infrastruktur des Gemeinwesens und ihre mentale Ausstattung
zu bemühen; sich alternative Ordnungen der Dinge vorzustellen, brauchbare Alternativen zu
entwerfen, in öffentliche und kontroverse Diskurse einzutreten (Habermas 2008).
6  Ein schlechtgeordnetes Europa 173

,QWHOOHNWXHOOHU
5DXPGHU(8

'
:LVVHQVFKDIW ,GHRORJLH

,GHHQ :HUWH

(QWVFKHLGXQJ
+DQGOXQJ
)KUXQJ
:DQGHO

3ROLWLVFKH /HJLWLPDWLRQ
,QVWUXPHQWH

,QVWLWXWLRQHOOH 0DFKW
6WUXNWXUHQ :HWWEHZHUE
3ROLWLVFKHU SROLWLVFKHU
5DXPGHU(8 7DXVFK

(
Abb. 6.4   Institutionelle Wandlungsprozesse im Spannungsfeld politischer und intellektu-
eller Sphären

scheidungen von verantwortungsbewussten Führungskräften; 2) (Inter-)Aktion in


einem offenen Raum objektiver Transformationsmöglichkeiten; 3) ein Raum mit
3a) „adäquaten“ intellektuellen Ressourcen (Wertideen, Weltanschauungen, sym-
bolischen Sichtweisen, Tatsachenwissen), die einen klaren Blick auf mögliche Ver-
mittlungsformen ermöglichen und mit 3b) adäquaten institutionellen Impulsen
zur Herausbildung einer eigenen EU-Staatsräson komplementär zu einer verän-
derten Wohlfahrtsstaatsräson.
Institutionalistische Theorien betrachten Krisen als Gelegenheiten für neue Ar-
rangements. Mit Ausnahme von revolutionären Situationen, die einen plötzlichen
174 M. Ferrera

und tiefgreifenden Wandel ganzer Konstellationen ermöglichen, entwickeln sich


Institutionen inkrementell durch langsame wertbezogene, epistemische und dis-
kursive Umorientierungen, marginale Abwandlungen von vorhandenen Rationali-
tätskriterien, leitenden Prinzipien und Geltungsbereichen institutioneller Ordnun-
gen, indem sich z. B. die Ausblendung unerwünschter Handlungsfolgen verändert.
Institutioneller Wandel ist ein anhaltender Prozess der Institutionalisierung und
De-Institutionalisierung von Wertideen und etablierten Verhaltensmustern (Lep-
sius 1990). Gibt es in der aktuellen, lang anhaltenden Krise der europäischen Ent-
wicklung Hinweise und Ansatzpunkte für eine De-Institutionalisierung der oben
genannten Reformblockaden?
In der intellektuellen Sphäre sehe ich einige Ansatzpunkte bei Debatten, die den
Status quo herausfordern und überlegen, „wie die Dinge anders sein könnten“. Am
stärksten hervorsticht die Debatte um die Beschaffenheit und Gestalt der EU als
historisch neuartige politische Ordnung. Die Prägung scheinbarer Oxymora wie
„Bund von Nationalstaaten“ (z. B. Barroso 2012), „Staatengemeinschaft“ (Haber-
mas 2013a), „föderale Vereinigung“ (Fischer 2011), „postnationales Wohlfahrts-
regime“ (Ferrera 2009), „Demoikratie“ (Nicolaidis 2013) und andere mehr belegen
das zunehmende Bewusstsein dafür, dass das institutionelle und politische „Ge-
deihen“ der EU kreative intellektuelle Anstrengungen erfordert, die in der Lage
sind, sich neue Formen und Modi der Organisation politischer Macht vorzustellen
und demokratische Legitimation und Solidaritätsbeziehungen unter den Bürgern
und Völkern Europas zu sichern. Auch in den Wirtschaftswissenschaften wird die
Vorherschaft des neoliberalen Austeritätsparadigmas und sogar einiger grundsätz-
licher Prämissen der Ökonomie in Frage gestellt. Wenn man Webers Argumenten
zur Beziehung zwischen (Sozial-) Wissenschaft und (demokratischer) Politik folgt,
so sollte man solche Debatten nicht als bloßes Gerede herunterspielen.
Angesichts vielfältiger und fest verankerter Denkblockaden bedarf es jedoch
einer ambitionierteren Agenda, um die ideellen Ressourcen für einen tiefgreifen-
den Wandel bereitzustellen. Erstens ist eine Bestandsaufnahme der Kosten und
Nutzen des institutionellen Status quo erforderlich. Dies sollte für die an gesetz-
mäßigen Aussagen orientierten Wissenschaftler und Intellektueller, die sich mit der
Europäischen Union auseinandersetzen, Vorrang haben. Es gibt wenig systemati-
sches Wissen über die mit den „Ost-West“- und „Nord-Süd“-Dimensionen der EU
zusammenhängende Umverteilungen: nicht nur über die finanziellen Aufwendun-
gen und Einnahmen im Rahmen des EU-Haushalts, sondern auch über die wirt-
schaftlichen und gesellschaftlichen Gewinne und Verluste, Beschränkungen und
Möglichkeiten, die der Binnenmarkt und die Währungsunion für die Volkswirt-
schaften der Mitgliedsstaaten bedeuten. Im Allgemeinen sind in den nationalen
Öffentlichkeiten und sogar bei den Eliten das Wissen über die tatsächliche Lage
6  Ein schlechtgeordnetes Europa 175

und die Probleme der einzelnen Mitgliedsstaaten wenig entwickelt.16 Obwohl die
Krise eine Welle von Untersuchungen zu den sozialen Folgen EU-induzierter Spar-
maßnahmen ausgelöst hat (vgl. Hemerijck 2013), fehlt es nach wie vor über hin-
reichende Informationen über die Verteilungseffekte, die mit der ungehemmten
supranationalen Marktschaffung auf der EU-Ebene und den verringerten Umver-
teilungsspielräumen auf nationaler Ebene einhergehen. Hierbei geht es nicht nur
um zwischenstaatliche Vergleiche, sondern um Untersuchungen auf der nationa-
len, lokalen und individuellen Ebene. In diesem Beitrag wurde bereits mehrfach
darauf hingewiesen, dass die EU-isierung – durch Umformung, Schwächung oder
Abschaffung nationaler Grenzen – einen zunehmend direkten Einfluss auf die
Lebenslagen sozialer Gruppen hat (man denke etwa an Geringverdienende oder
Beschäftigte in traditionellen Branchen und in Randregionen), wodurch neue
grenzüberschreitende Gemeinsamkeiten sozialer Chancen entstanden sind (man
denke an die Jugend oder an Immigranten). Sozialwissenschaftliche Studien kon-
zentrieren sich nach wie vor häufig auf den nationalen Raum und blenden die mit
der EU zusammenhängenden Tendenzen und Dynamiken der „Transnationalisie-
rung“ aus. Die zunehmende Verfügbarkeit von Daten, Analysen und Interpreta-
tion zur sozialen Schichtung und ihren Bestimmungsfaktoren war im Laufe des
20. Jahrhunderts wichtig für Gruppenbildungs- und Mobilisierungsprozesse, die
auf nationaler Ebene zu funktionalen anstelle von räumlichen Spaltungsmustern
geführt haben. Soweit eine solche Entwicklung im Rahmen der EU als möglich
und erstrebenswert angesehen wird, setzt sie wissenschaftliche Studien jenseits
des methodologischen Nationalismus voraus. Die Effektivität und Legitimität der
derzeit dominanten intergouvernementalistischen Ausrichtung der Politik wurde
vielfach kritisiert. Um dieser Ausrichtung entgegenzuwirken, ist jedoch auch ein
tiefgreifender Gestaltwandel der Diskurse erforderlich, d. h. eine intellektuelle (und
anschließend politische) Dekonstruktion des „Nationalen“ als der eindeutigen und
natürlichen Bezugsgröße jeglicher öffentlicher Debatten über Europa. Im Sinne
Rokkans ist ein gezieltes Augenmerk auf transnationale Dynamiken und Gegen-
standsbereiche als mögliche Kerne einer EU-weiten Strukturbildung erforderlich.
Durch die Ersetzung eines methodologischen Nationalismus durch einen metho-
dologischen „Europäismus“ könnten wir entdecken, dass wir bereits ein „Europa
der Lebenschancen“ haben, auch wenn es keine Europäerinnen und Europäer gibt,
d. h. Individuen und Kollektive, welche die europäische Dimension ihrer Lebens-
lagen erkennen (Beck 2011).

16 
In den 1960ern haben die Werke von Historikern und Sozialwissenschaftlern eine wichtige
Rolle für die Mehrung des wechselseitigen Wissens und Verständnisses gespielt; denken wir
an die Rolle, die Grosser und Rovan für die besseren Kenntnisse der französischen Eliten über
Deutschland und umgekehrt gespielt haben (Müller 2012). Auch heute ist die Art und Weise,
wie nationale Intellektuelle über Europa reden, sehr vielfältig (vgl. Nicolaidis und Lacroix
2010).
176 M. Ferrera

Ein zweites Thema auf der intellektuellen Agenda hat mit der kritischen Unter-
suchung von Werten zu tun. Die erwähnten Debatten zur EU als einer „vorgestellte
Gemeinschaft“ verweisen auf die Grenzen des „Ökonomismus“ bei der Definition
der EU-Ziele und -Politikinhalte. Wenn meine Diagnose zur zentralen Bedeutung
von vier Konfliktlinien für das gegenwärtige EU-Dilemma zutrifft, so wären bei
zwei Fragen gezieltere Anstrengungen erforderlich: Zum einen bei der Untersu-
chung der „Gerechtigkeit“ der EU und ihrer Ausgaben- und Regulierungspolitiken
als Umverteilungsinstanz, zum anderen bei der demokratischen Beschaffenheit
(oder „Demokratiehaftigkeit“) der EU als neuem System territorialer Herrschaft.
Eine offene und klare intellektuelle Debatte zu Gerechtigkeits- und Demokratiehaf-
tigkeitsfragen ist die Voraussetzung für die Herausbildung einer echten paneuro-
päischen Öffentlichkeit mit vergemeinschaftendem Potential: d.  h. dem Potential,
eine Wir-Perspektive (Habermas 2013a) bzw. Gemeinschaftsgefühle und gesamt-
europäische Loyalitätsbezüge zu entwickeln (system-building in Rokkans Begrif-
fen). Die beiden Fragen sind untereinander verbunden: Grundsätzliche Gerech-
tigkeitsprinzipien müssen in demokratischen Verfahren festgelegt werden; demo-
kratische Verfahren an sich (und das Mehrheitsprinzip im Speziellen) können nur
dann stabil sein, wenn sie in einen breiteren politischen Rahmen eingebettet sind,
der auf anerkannten Prinzipien von Gerechtigkeit beruht. Dies kann im Rahmen
dieser Untersuchung nicht vertieft werden.17 Die intellektuellen Herausforderun-
gen bei Gerechtigkeits- und Demokratiefragen verweisen auf die doppelte poli-
tische Fundierung der EU, die sich (seit dem Vertrag von Maastricht und noch
stärker seit dem Lissabon-Vertrag, Art. 9–12) sowohl auf individuelle Bürgerinnen
und Bürger als auch auf die Mitgliedsstaaten stützt. Bei den Versuchen, Gerech-
tigkeits- und Legitimationsnormen auszuarbeiten, welche die Logik individueller
Vernetzungen mit der Logik der „Völker“-Vernetzung vermitteln können, stechen
die Arbeiten von Rawls und Habermas in besonderer Weise hervor (für einen gu-
ten Überblick vgl. Hedrick 2010).
Durch die Herstellung gesetzmäßigen Wissens und durch Debatten über die
Arbeitsweise Europas kann der Horizont objektiver Umwandlungsmöglichkeiten
intellektuell erweitert werden. Infolge der Krise und der Rückkehr zum Intergou-
vernementalismus werden vielfach Entscheidungskompetenzen in wichtigen Poli-
tikbereichen auf die nationale Ebene zurückverlagert. Hierbei ist das Risiko von

17 
Diese normativen Probleme sind heikel, weil sie in dynamischer Weise gelöst werden müs-
sen: Es gibt keine historische Grundlinie, von der eine Erörterung „gerechter“ Beziehungen
zwischen den europäischen Nationen ausgehen könnte. Hannah Arendts berühmter Grund-
satz des „Verzeihens und Versprechens“ (vergangenes Unheil vergessen, Bindungen für die
Zukunft eingehen) könnte jedoch den passenden Ausgangspunkt liefern, um die zeitliche
Dimension von normativen Entwürfen einer gerechten und demokratischen EU zu themati-
sieren und den „Kreislauf der Vergeltung“ zu vermeiden (Arendt 1958).
6  Ein schlechtgeordnetes Europa 177

explosiven, durch EU-Gegner auf der subnationalen Ebene forcierten Konflikte


sehr groß. Zu rechnen ist mit Konflikten, die die Konstruktion der EU insgesamt
in Frage stellen und nicht nur spezifische Arten und Weisen der europäischen Re-
gulierung (Bartolini 2009). Die Hoffnungen, solche Konflikte durch verbesserte
Artikulations- und Mitwirkungsmöglichkeiten auf parlamentarischer Ebene zu
entschärfen (z. B. Hix 2008), sind vermutlich eher gering. Der Umgang mit diesem
Risiko wird in den kommenden Jahren eine Schlüsselaufgabe der europäischen Eli-
ten sein. Eine belastbare ideelle Basis, die tragfähige und angemessene Alternativen
zu Renationalisierungsszenarien ausloten und „den Mächtigen die Wahrheit sagen
kann“ (analog zu dem Motto von Julien Brenda zu den trahisons des clercs im frü-
hen 20. Jahrhundert), kann hierfür ausschlaggebend sein.
In der politischen Sphäre sind Anreize für die Entwicklung einer supranationa-
len Staatsräson und eines entsprechenden, verantwortungsbewussten politischen
Handelns zentral. Wie oben herausgearbeitet, steht Staatsräson für das Ziel der
Aufrechterhaltung und Mehrung politischer Macht, die durch eine breite Unter-
stützung legitimiert ist und Deutungs- und Unterstützungsangebote für die Bevöl-
kerung und soziale Gruppen und Gemeinschaften bereitstellt. Bei der Herausbil-
dung moderner Staaten schienen zwei grundsätzliche Dynamiken für die Hervor-
bringung selbsterhaltender Staatsräsons-Logiken verantwortlich zu sein (abgese-
hen von den Bemühungen einer von Machtpolitik und/oder ideellem Interesse an
einer größeren politischen Gemeinschaft getriebenen Zentralisierungs-Koalition):
1) Elitenzusammenführung, d. h. eine Allianz zwischen unabhängigen Herrschen-
den, die zusammenkommen, um äußere Bedrohungen abzuwehren (z. B. die Nie-
derlande) und 2) Zentrumskonsolidierung, d. h. eine Allianz zwischen „einfachen
Leuten“ oder kleinformatigen Einheiten (z. B. unabhängigen Städten) und zentra-
len Akteuren (ein Prinz oder ein König), die üblicherweise Herrschende auf den
mittleren Ebene (z. B. den Feudaladel) beim Streben nach wirtschaftlichen Vortei-
len ausschalten (z. B. Frankreich: vgl. Te Braake 1997). Das heutige Gegenstück zur
Elitenzusammenführung in Europa ist die intergouvernementalistische Strategie.
Da es allerdings kaum externe Bedrohungen gibt, wird eine solche Strategie kaum
zu einer eigenen supranationalen Saatsräson führen. Die einzig verbleibende Al-
ternative wäre eine Zentrumskonsolidierung durch eine Allianz von „oben“ und
„unten“. Ist dies realistisch?
In den frühen 1990er Jahren hat der engagierte (und teilweise charismatische)
EU-Architekt Jacques Delors versucht, die Entwicklungen in diese Richtung zu lei-
ten, indem er durch neue Kohäsions- und Sozialpolitiken eine direkte Verbindung
zwischen der Europäischen Kommission und der subnationalen Ebene (typischer-
weise Regionen) geschaffen hat: Die neuen Diskurse zur sozialen Dimension der
EU unter Delors’ Präsidentschaft haben der Entwicklung der EU ein neues, anspre-
chendes, normativ und praktisch verankertes Ziel ( finalité) verliehen. Durch die
178 M. Ferrera

angestrebte Allianz mit subnationalen Akteuren sollten zwei Anliegen verfolgt wer-
den: durch weit verbreitete Programme sollten „einfache Leute“ erreicht werden;
durch einen „kompetitiven Staatsbildungsprozess“ (Banting 1995; Keating 1998)
sollte die regionale Räson zu Lasten der nationalen Regierungen mit der EUräson
verbunden werden. Diese Strategie ist während des letzten Jahrzehnts in den Hin-
tergrund getreten. Die Krise hat eine intergouvernementale Wende ausgelöst. Aller-
dings haben die meisten regionalen Regierungen das Austeritätsparadigma und die
Rats-zentrierten europäischen Regierungsform vehement kritisiert. Auf nationaler
Ebene haben Regionen auch ein Interesse daran, die vorherrschende Wohlfahrts-
staatsräson zu ihren Gunsten umzuformen, ganz zu schweigen von der Tatsache,
dass einige der oben erwähnten euroskeptischen Parteien starke regionale Identi-
täten haben (Alonso 2012; Beland und Lecours 2008; McEwen und Moreno 2005).
In Verbindung mit einem neu belebten normativen Diskurs über Zusammenhalt
und Solidarität eröffnen die Strukturfonds 2014–2019 ebenfalls Instrumente und
Kanäle für eine Strategie der Zentrumskonsolidierung (Ferrera 2013). Es gibt mehr
Möglichkeiten für subnationale (institutionelle) Akteure und Interessen, in Brüssel
nach wertvollen (wenn auch finanziell bescheidenen) Ressourcen zu streben und
somit ihren Kampf/Wettbewerb um den Erhalt von Vorzügen und Bezugsrech-
ten zu trans- und supranationalisieren. Weitere inkrementelle Reformen könnten
ebenfalls eine Zentrumskonsolidierung flankieren: mehr Mitspracherechte für das
Europäische Parlament, insbesondere bei der Wahl der Kommissionspräsidentin
oder des Kommissionspräsidenten, eine stärkere Einbeziehung der nationalen Par-
lamente, ein gemeinsamer europäischer Wahlzyklus durch Synchronisierung der
nationalen Wahlen, EU-weite Abstimmungen zu gewissen Themen, die Erweite-
rung und bessere politische Nutzung der zahlreichen Politikgestaltungsprozesse,
welche auf der Offenen Methode der Koordinierung beruhen, greifbare Fortschrit-
te auf dem Weg zu einer voll entwickelten EU-Sozialregierung durch eine stärkere
Beteiligung der Sozialpartner. Dies wird unterstützt von einem Generationenwech-
sel. Die heutige europäische Jugend ist möglicherweise die erste soziale Gruppe, die
aufgrund der inter- und supranationalen Integrationsdynamiken ein gemeinsames
„Schicksal“ und ähnliche soziale Risiken teilt. Unter Rückgriff auf entsprechende
Wertideen und neue Perspektiven könnten jüngere europäische Führungskräfte auf
allen Ebenen eine Allianz mit dieser Gruppe eingehen und ihre gemeinsamen Inte-
ressen gegenüber der EU in Vergemeinschaftungsziele vertreten. Eine grundlegende
Voraussetzung für politische Strukturbildungen in der EU ist die Herausbildung
eines zumindest in Ansätzen wirksamen europäischen Volkes, das sich gegenüber
den Zielen und Rationalitäten der EU-Entwicklung loyal verhält und bereit ist, sich
für unterschiedliche (jedoch nichtpolarisierte) Visionen der Integration zu enga-
gieren. Die jüngeren europäischen Wählerinnen und Wähler sind die aussichts-
reichsten Stützen einer solchen Entwicklung.
6  Ein schlechtgeordnetes Europa 179

Zentral für die Umgestaltung der politischen Sphäre in Richtung einer EU-Bil-
dung liegt allerdings woanders und hat einen vertrauten Namen in der europäi-
schen Geschichte: die deutsche Frage. Im letzten Jahrzehnt hat die deutsche Regie-
rung ihr europäisches Engagement deutlich zurückgefahren – nicht nur durch die
Schwächung des französisch-deutschen Integrationsmotors, sondern auch durch
die intergouvernementale Wende und die Renationalisierung der eigenen Politik
(Fabbrini 2013). Bekanntermaßen haben Merkel und ihre Verbündeten die Kri-
se im Wesentlichen in Quid-pro-quo-Begriffe gefasst, die sich nach den Interessen
deutscher Steuerzahler richten und – insbesondere im Süden – eine Kette entgegen-
gesetzter Reaktionen auslöst. Als die bevölkerungsreichste und wirtschaftsstärkste
Kraft in Europa hätte Deutschland die objektive Möglichkeit, als wichtigster Kons-
trukteur eines europäischen Zentrums zu agieren und auf der Ebene der EU das
historische Problem seiner „unvollständigen Herrschaft“ über den Kontinent zu
lösen (Habermas 2013a). Offe (2012) zufolge wäre dies angesichts der hohen Ge-
winne, die Deutschland durch die Integration seit Maastricht und insbesondere seit
der Einführung des Euro erzielt hat, nicht nur eine Frage des nationalen Interesses,
sondern auch eine normative Verpflichtung. Wenn deutsche Politiker letztendlich
die derzeitige historische Chance nutzen würden, so wäre die Entstehung einer
eigenen EUräson sehr wahrscheinlich – sei es auch nur, weil die anderen nationalen
Führungskräfte den deutschen „Gulliver“ aus wohlverstandenem Eigeninteresse
nur ermutigen könnten, einem gemeinsamen europäischen Interesse zu dienen.
Auf diese Weise könnte sich ein Prozess der Elitenkonsolidierung entfalten, der
möglicherweise mit der oben beschriebenen Zentrumskonsolidierung zusammen-
wirkt.

6.7 Fazit

Das Ziel dieses Beitrags war es, die Rolle politischer und ideeller Dynamiken für
die Spannungen und Konflikte zwischen wirtschaftlicher Integration und Sozial-
schutz herauszuarbeiten. Unter Rückgriff auf Max Weber hat dieser Aufsatz die
Hervorbringung und Entwicklung der Spannungen zwischen der Konstruktion des
Wohlfahrtsstaats und der EU seit den 1950er Jahren analysiert. Die Finanzkrise hat
die Explosion verborgener Konfliktlinien verursacht, insbesondere mit Blick auf
den Gegensatz zwischen Gläubiger- und Schuldnerstaaten und die Balance zwi-
schen supranationaler Steuerung und nationaler Autonomie. Vor diesem Hinter-
grund war die intergouvernementale Wende der EU sowohl eine Reaktion als auch
ein Verstärker dieser Konflikte. Weit entfernt von einer „vertieften und echten“
Union (und sei es nur im Banken- und Finanzsektor; EC 2012) sind die EU und
insbesondere die Eurozone gefährlich nahe am Verlust eine wie gering auch immer
180 M. Ferrera

ausgeprägte symbolische, politische und soziologische „Gemeinschaft“ zu sein. In


seiner klassischen Abhandlung über die Formen menschlicher Vergemeinschaf-
tung hat Max Weber die Rolle von Nachbarschaftsgemeinschaften verdeutlicht. De-
ren Grundlage bildet wechselseitige Interessen, die sich aus einer dauerhaften und
praktisch wirksamen räumlichen Nähe ergeben. Solche Gemeinschaften erzeugen
eine „nüchterne Brüderlichkeit“, vollkommen frei von Pathos, aber fähig, unter
ihren Mitgliedern – auf Basis einiger grundlegender ethischer Grundsätze – ein
Mindestmaß an ökonomischer Solidarität aufrechtzuerhalten: „Was du nicht willst,
dass man dir tu’, das füg’ auch keinem andern zu“; oder „unter Brüdern feilscht
man nicht“, und bei Bedarf geben sie sich gegenseitig zinsfreie Darlehen (was der
ursprünglichen Bedeutung des römischen Rechtsbegriffs mutuum entspricht)
(Weber 1972, S. 350–352). Es bedarf keiner ausgeprägten Vorstellungsgabe, um zu
bemerken, dass die „Nichtbeistandsdebatte“ zwischen Kern- und randständigen
Ländern (wie auch die allgemeinere Diskussion um mögliche Formen der Schul-
denvergemeinschaftung) offensichtlich einige grundlegende ethische Grundsätze
missachtet haben, die zwischen benachbarten, interdependenten und hochgradig
„ähnlichen“ Nationen gelten sollten. Claus Offe hat das zu Recht als einen „amora-
lischen Familismus“ bezeichnet. Ausgehend von der Tatsache, dass Europa eine Art
erweiterte Familie mit einer gemeinsamen Vergangenheit darstellt, plädiert auch
Habermas für die Rückkehr zur Grundlinie gemeinsamer ethischer Verbindungen,
die sich auf die elementaren Prinzipien der Sittlichkeit oder des ethischen Lebens
stützt (Habermas 2013b).
Eine erfolgreiche politische Vermittlung und Lösung der institutionellen Kon-
flikte erfordert die Bereitstellung von angemessenen intellektuellen Ressourcen
(Wertideen, Weltanschauungen, symbolischen Sichtweisen, gesetzmäßigen Aussa-
gen), die eine klare Vorstellung von möglichen Vermittlungsformen ermöglichen.
Notwendig sind auch angemessene institutionelle Reformen in Richtung einer ei-
genständigen EUräson, komplementär zu einer modifizierten Wohlfahrtsstaatsrä-
son und nicht zuletzt weitsichtige Entscheidungen von verantwortungsbewussten
Politikern. Im Sommer 2012 hat ein supranationaler Akteur, inmitten einer wei-
teren spekulativen Attacke auf den Euro, einen Satz formuliert, der augenblicklich
den weiteren Entwicklungsverlauf verändert hat. Dieser Akteur war Mario Draghi,
der Präsident der EZB, und der Satz lautete: „Innerhalb ihres Mandats ist die EZB
bereit, alles zu tun, um den Euro zu retten. Und glauben Sie mir – es wird rei-
chen.“ Die New York Times hat dazu angemerkt: „Draghi’s promise … was of great
significance to the future of the European project…What Draghi did was to cut
through the endless debates about debt and inflation and the internal logic of the
single currency to back his deeds with an unshakeable statement of intent“ (NYT,
03/02/2013). In Weberschen Begriffen hat der EZB-Präsident durch sein Statement
die objektive Möglichkeit (ein annehmbarer Gang der Ereignisse in der histori-
6  Ein schlechtgeordnetes Europa 181

schen Konstellation) in eine Wirklichkeit verwandelt, d. h. er hat diese Möglichkeit


genutzt. Es war ein währungspolitischer Akt, jedoch mit wichtigen politischen und
systembildenden Implikationen. Die institutionelle Konstellation der EU verharrt
nunmehr in einem unguten Gleichgewicht. Wir brauchen neue Ideen, neue Werte
und neue Politiken. Letztendlich aber brauchen wir – insbesondere in Deutsch-
land – das Handeln von Führungskräften mit „unerschütterlichen Absichten“:
Führungskräfte, die in der Lage sind, weitsichtige, kompetente, prinzipienfeste und
verantwortungsvolle Entscheidungen für ein besser geordnetes Europa zu treffen.

Literatur
Alonso, S. 2012. Challenging the State: Devolution and the Battle for Partisan Credibility. A
comparison of Belgium, Italy, Spain and the United Kingdom. Oxford: Oxford University
Press.
Arendt, H. 1958. The Human Condition. Chicago: University of Chicago Press.
Ashford, D. 1986. The Emergence of the Welfare States. Oxford: Basil Blackwell.
Bagus, P. 2010. The Tragedy of the Euro. Auburn: Mises Institute.
Banting, K. 1995. The Welfare State as Statecraft: Territorial Politics and Canadian Social
Policy. In European Social Policy between Fragmentation and Integration. S. Leibfried und
P. Pierson (Hrsg.), 269–300. Washington D.C.: Brookings Institution.
Barroso, M. 2012. State of the Union 2012. http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-12
-596_en.htm. Zugegriffen: 10. Dezember 2013.
Bartolini, S. 2005. Restructuring Europe. Oxford: Oxford University Press.
Bartolini, S. 2009. The nature of the EU legitimacy crisis and institutional constraints: de-
fining the conditions for politicisation and partisanship. In Rescuing the European pro-
ject: EU legitimacy, governance and security. O. Cramme (Hrsg.), 57–70. London: Policy
Network.
Beck, U. 2011. More justice through more Europe. Eurozine, 29. Dezember. http://www.euro-
zine.com/articles/2011-12-29-beck-en.html.
Béland, D. und Cox, R. H. (Hrsg.) 2011. Ideas and Politics in Social Science Research. Oxford:
Oxford University Press.
Béland, D. und Lecours, A. 2008. Nationalism and Social Policy. Oxford: Oxford University
Press.
Bobbio, N. 1981. La Teoria dello Stato e del Potere. In Max Weber e l’analisi del mondo mo-
dern. P. Rossi (Hrsg.), 127–160. Torino: Einaudi.
Bogdandy, von A. 2011. Democratic Legitimacy of Public Authority Beyond the State – Lessons
from the EU for International Organizations http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?ab-
stract_id=1826326 Zugegriffen: 10. 12.2013.
Caporaso, J. A. und Tarrow, S. 2009. Polanyi in Brussels: Supranational Institutions and the
Transnational Embedding of Markets. International Organization 63: 593–620.
Cohn Bendit, D. und Verhofstadt, G. 2012. For Europe. London: Penguin.
Conant L. 2004. Justice Contained. Law and Politics in the European Union. Ithaca: Cornell
University Press.
European Commission (EC). 2012. A blueprint for a deep and genuine economic and mone-
tary union. Launching a European debate. Brussels, 28.11.2012, COM 777.
182 M. Ferrera

European Commission (EC). 2013. Strengthening the social dimension of the Economic and
Monetary Union, Brussels, 2.10.2013, COM 690.
European Parliament. 2013. Welfare Benefits and Intra-EU Mobility. Library Briefing, 29.
September.
Fabbrini, S. 2013. Intergovernmentalism and its Critics. Comparative Political Studies, 46(9):
1003–1029.
Ferrera, M. 2005. The Boundaries of Welfare. Oxford: Oxford University Press.
Ferrera, M. 2006. Friends or Foes? European Integration and National Welfare States. In
Global Europe, Social Europe. A. Giddens, P. Diamond und R. Liddle (Hrsg.), 257–278.
Cambridge: Polity Press.
Ferrera, M. 2009. The JCMS Annual Lecture: National Welfare States and European Integ-
ration: In Search of a ‚Virtuous Nesting‘*. JCMS: Journal of Common Market Studies 47
(2), 219–233.
Ferrera, M. 2012. Rivisitare Max Weber. Ontologia, Conoscenza, Politica e Valori. Rivista
Italiana di scienza Politica 42 (3): 503–529.
Ferrera, M. 2013. Welfare state transformations: from neoliberalism to liberal neo-welfarism?
In Resilient Liberalism. V. Schmidt und M. Thatcher (Hrsg.), 111–142. Cambridge: Cam-
bridge University Press.
Fischer, J. 2011. Europe and the New German Question, Eurozine, 26. August 2011.
Flora, P. und Heidenheimer, A. J. 1981. What is the Welfare State? In The Development of Wel-
fare States in Europe and North America. P. Flora und A. J. Heidenheimer. New Brunswick:
Transactions.
Flora, P. 2000. Externe Grenzbildung und Interne Strukturierung. Europa und seine Natio-
nen. Berliner Journal für Soziologie 10: 157–166.
Flora, P. (Hrsg.) 1986/1987. Growth to Limits. The Western European Welfare States Since
World War II. Berlin/New York: De Gruyter.
Freeden, M. 1996. Ideologies and Political Theory. Oxford: Oxford University Press.
Haas, E. 1958. The Uniting of Europe: Political, Social, and Economic Forces. Stanford, CA:
Stanford University Press.
Habermas, J. 2008. Europe: The Faltering Project. Cambridge: The Polity Press.
Habermas, J. 2011. Zur Verfassung Europas. Ein Essay. Berlin: Suhrkamp.
Habermas, J. 2013a. Demokratie oder Kapitalismus? Vom Elend der nationalstaatlichen
Fragmentierung in einer kapitalistisch integrierten Weltgesellschaft. Blätter für deutsche
und internationale Politik 5: 59–70.
Habermas, J. 2013b. Democracy, Solidarity and the European Crisis. In Roadmap to a Social
Europe. A.-M. Grozelier, B. Hacker, W. Kowalsky, J. Machnig, H. Meyer und B. Unger
(Hrsg.), 4–13. Brussels: www.social-europe.eu/2013.
Heclo, H. 1974. Modern Social Politics in Sweden and Britain. New Haven: Yale University
Press.
Hedrick, T. 2010. Habermas and Rawls. Stanford: Stanford University Press.
Heidenreich, M. und Zeitlin, J. (Hrsg.) 2009. Changing European Employment and Welfare
Regimes: The Influence of the Open Method of Coordination on National Reforms. London:
Routledge.
Hemerijck, A. 2002. The Self-Transformation of the European Social Model(s), International
Politics and Society/ Internationale Politik und Gesellschaft 4: 39–66.
Hemerijck, A. 2013. Changing Welfare States. Oxford: Oxford University Press.
Hewitson, M. und D’Auria, M. (Hrsg.) 2012. Europe in Crisis: Intellectuals and the European
Idea, 1917–1957. Oxford: Berghah.
Hix, S. 2008. What’s Wrong with the Europe Union and How to Fix it. Cambridge: Polity Press.
6  Ein schlechtgeordnetes Europa 183

Hix, S., Noury, A. G. und Roland, G. 2007. Democratic Politics in the European Parliament.
Cambridge: Cambridge University Press.
Höpner, M. und Schäfer, A. 2010. Polanyi in Brussels? Embeddedness and the three dimen-
sions of European economic integration (10/8) MPIfG Discussion Paper. http://www.
mpifg.de/pu/mpifg_dp/dp10-8.pdf. Zugegriffen: 10.12.2013.
Kalberg, S. 1994. Max Weber’s Comparative Historical Sociology. Chicago: Chicago University
Press.
Kalberg, S. 2001. Should the Dynamic Autonomy of Ideas Matter to Sociologists? Journal of
Classical Sociology 1 (3): 291–327.
Kay, J. 2006. The Map is Not the Territory: an Essay on the State of Economics. http://ineteconomics.
org/blog/inet/john-kay-map-not-territory-essay-state-economics. Zugegriffen: 10.12.2013.
Keating, M. 1998. The New Regionalism in Western Europe. Territorial Restructuring and Po-
litical Change. Cheltenham: Edwar Elgar.
Kriesi, H. P. 2010. Restructuring of Partisan Politics and the Emergence of a New Cleavage
Based on Values. West European Politics 33 (3): 673–685.
Lamy, P. und Pisani-Ferry, J. 2003. L’Europe de nos volontés. Paris: Plon.
Leibfried, S. und Pierson, P. (Hrsg.) 1998. Standort Europa. Europäische Sozialpolitik. Frankfurt
a. M.: Suhrkamp.
Lepsius, R. M. 1979. Soziale Ungleichheit und Klassenstrukturen in der Bundesrepub-
lik Deutschland. In Klassen in der europäischen Sozialgeschichte. H.-U. Wehler (Hrsg.),
166–209. Göttingen: Vandenhoeck & Ruprecht.
Lepsius, R. M. 1990. Ideen, Interessen, Institutionen. Opladen: Westdeutscher Verlag.
Magnette, P. 2009. The Fragility of Liberal Europe. European Political Science 8: 190–200.
Mair, P. 2009. Representative vs. Responsible Government, Köln: MPIfG 09/08. http://www.
mpifg.de/pu/workpap/wp09-8.pdf. Zugegriffen: 10.12.2013.
Marks, G. 2011. Europe and its Empires. Journal of Common Market Studies 5 (1): 1–20.
Marlier, E. und Natali, D. (Hrsg.) 2010. Europe 2020. Towards a More Social Europe? Brussels:
P.I.E. Lang.
Martinsen, D. S. 2011. Judicial policy Making and Europeanization: the proportionality
of national control and administrative discretion. Journal of European Public Policy 18:
944–961.
Martinsen, D. S. und Falkner, G. 2010. Social Policy: Problem Solving Gaps, Partial Exits and
Court Decision Traps. In The EU’s Decision Traps: Comparing Policies. Falkner, G. (Hrsg.),
128–145. Oxford: Oxford University Press.
Matsaganis M. 2011. The welfare state and the crisis: the case of Greece. Journal of European
Social Policy 21 (5): 501–513.
McEwen, N. und Moreno, L. (Hrsg.) 2005. The Territorial Politics of Welfare. London: Rout-
ledge.
Milward, A. 2000. The European Rescue of the Nation State. 2. Aufl., London: Routledge.
Morgan, G. (Hrsg.) 2005. The idea of a European Superstate. Princeton: University Press.
Müller, J. W. 2013. The failure of European Intellectuals. Eurozine, 15.05.2013. http://www.
eurozine.com/articles/2012-04-11-muller-en.html. Zugegriffen: 10.12.2013
Nicolaidis, K. 2013. European demoicracy and its crisis. JCMS: Journal of Common Market
Studies 51(2): 351–369.
Nicolaidis, K. und Lacroix, J. (Hrsg.) 2010. European Stories: How National Intellectuals
Debate Europe. Oxford: Oxford University Press.
Offe, C. 2002. The Democratic Welfare State. A European Regime Under the Strain of Euro-
pean Integration. Eurozine, 02.08.2002. http://www.eurozine.com/articles/2002-02-08-
offe-en.html
184 M. Ferrera

Offe, C. 2013. Europe in the Trap. Eurozine, 02.06.2013 http://www.eurozine.com/articles


/2013-02-06-offe-en.html
Olsen, J. P 2001. Garbage cans, new institutionalism and the study of politics. American Poli-
tical Science Review 95 (1): 191–198.
Olsen, J. P. 2007. Europe in Search for Political Order. Oxford: Oxford University Press.
Öter, S. 2010. Föderalismus und Demokratie. In Europäische Verfassungsrecht. J. Bast (Hrsg.),
73–120. Heidelberg: Springer.
Rossi, P. 2009. Oltre la Nazione: la Metamorfosi dello Stato nell’Età Contemporanea, Lecture
Altiero Spinelli. Torino: Centro Studi sul Federalismo.
Sadri, A. 1992. Max Weber’s Sociology of Intellectuals. Oxford: Oxford University Press.
Scharpf, F. 2010. The Asymmetry of European integration, or why the EU cannot be a ‚social
market economy‘. Socio-Economic Review 8 (2): 211–250.
Schmidt, V. 2004. The European Union: Democratic Legitimacy in a Regional State? Journal
of Common Market Studies 42 (4): 975–999.
Schmidt, V. 2006. Democracy in Europe. Oxford: Oxford University Press.
Seabrooke, L. 2002. Bringing Legitimacy back in to neo-Weberian state theory and interna-
tional relations. Canberra: Australian National University, Department of International
Relations Working Papers 6.
Streeck, W. 2012. Markets and Peoples: Democratic Capitalism and European Integration,
New Left Review 73, Jan/Feb: 63–71.
Streeck, W. 2013. Gekaufte Zeit. Die vertagte Krise des demokratischen Kapitalismus. Berlin:
Suhrkamp.
Swedberg, R. 1994. The Idea of ‚Europe‘ and the Origin of the European Union – A Sociolo-
gical Approach. Zeitschrift für Soziologie 23 (5): 378–387.
Swedberg, R. 2005. The Max Weber Dictionary. Key Words and Central Concepts. Stanford:
Stanford University Press.
Te Braake, W. 1997. Making History. Ordinary People in European History 1500–1700. Berke-
ley: Berkeley University Press.
Thelen, K. und Mahoney, J. 2010. Explaining Institutional Change: Ambiguity, Agency, and
Power. New York: Cambridge University Press.
Thelen, K. und Streeck, W. (Hrsg.) 2005. Beyond Continuity: Institutional Change in Advan-
ced Political Economies. Oxford: Oxford University Press.
Toemmel, I. und Verdun, A. (Hrsg.) 2009. Innovative Governance in the European Union.
Boulder: Lynne Rienner.
Weber, M. 1946. From Max Weber: Essays in Sociology (hrsg. von H. Gerth und C. Wrights
Mill). New York: Oxford University Press.
Weber, M. 1968. Methodologische Schriften: Studienausgabe. Frankfurt a. M.: Fischer.
Weber, M. 1972. Wirtschaft und Gesellschaft (5. von J. Winckelmann revidierte Studienaus-
gabe). Tübingen: Mohr
Weber, M. 2004. The Essential Weber: a Reader. Hrsg. von S. Whimster. London: Routledge.
Weber, M. 2011. Parlament und Regierung im neugeordneten Deutschland: zur politischen Kri-
tik des Beamtentums und Parteiwesens (2. Aufl., Neusatz auf Grundlage der Ausgabe von
1918). Berlin: Duncker & Humblot.
Wolin, S. 1987. Democracy and the Welfare State. The Political and Theoretical Connection
Between Staatsräson und Wohlfahrtsstaatsräson. Political Theory 15 (4): 467–500.
Zielonka, J. 2006. Europe as Empire. Oxford: Oxford University Press.