Sie sind auf Seite 1von 19

Kommunikationsfreiheiten und Netzneutralität

Workshop „Netzneutralität in der Informationsgesellschaft“

Berlin, 15.12.2010

Prof. Dr. Bernd Holznagel, LL. M.


Institut für Informations-, Telekommunikations-
und Medienrecht (ITM)
Kommunikationsfreiheiten und Netzneutralität 2

Überblick

I. Einleitung

II. Blockade und Priorisierung durch Netzwerkmanagementtechniken

1. Der Staat handelt

2. Private handeln

3. Handlungspflichten des Gesetzgebers

III. Durchsicht und Manipulation durch Deep Packet Inspection

IV. Fazit

Prof. Dr. Bernd Holznagel, LL.M., Institut für Informations-, Telekommunikations- und Medienrecht (ITM)
Kommunikationsfreiheiten und Netzneutralität 3

I. Einleitung
• Best-Effort-Prinzip  Dienste- und Applikationsneutralität des Internets

• Gefahr der Verstopfung der Netze durch explosive Zunahme datenintensiver


Dienste

• Neue Netzwerkmanagementtechniken (DPI)  Datentransport stärker kontrollierbar

− Forderung der TK-Anbieter nach hinreichenden Gestaltungsspielräumen für die


Einführung von Quality-of-Service-Diensten

− Gefährdungslagen: Blockierung/ Verlangsamung des Datenverkehrs/ Möglichkeit,


die Datenpakete durchzusehen und zu manipulieren

− Können von Netzbetreibern ausgehen sowie vom Staat

− Spannungsverhältnis: Gefährdung der Netzneutralität / Kommunikationsfreiheiten

Prof. Dr. Bernd Holznagel, LL.M., Institut für Informations-, Telekommunikations- und Medienrecht (ITM)
Kommunikationsfreiheiten und Netzneutralität 4

II. Blockade und Priorisierung durch den Staat

1. Zensur (Art. 5 I 3 GG)?

• Meinungsfreiheit schützt auch den Akt des Verbreitens = Prozess der


Informationsübertragung

• Mittelbar umfasst: alle Tätigkeiten, die dem Grundrecht zugute kommen und die
Verbreitung und Übermittlung der Information fördern

• Aber i.E. keine Zensur, da es an präventivem Verfahren fehlt, vor dessen Abschluss
ein Werk nicht veröffentlicht werden darf (sog. Vorzensur)

Prof. Dr. Bernd Holznagel, LL.M., Institut für Informations-, Telekommunikations- und Medienrecht (ITM)
Kommunikationsfreiheiten und Netzneutralität 5

II. Blockade und Priorisierung durch den Staat

2. Informationsfreiheit (Art. 5 I 1 GG)

• Beschränkung der Informationsfreiheit durch die endgültige Vorenthaltung


von Informationen

• Zudem Beschränkung schon durch Verzögerung

− Wortlaut Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG fordert ungehinderten Zugang

− Telos der Informationsfreiheit: insb. bei Tageszeitungen sind Zeitpunkt


und Vergleich mit anderen zeitgleich erscheinenden Publikationen von
wesentlicher Bedeutung

• Keine Beeinträchtigung durch bloße Priorisierung eines Dienstes, ohne dass


andere Dienste Verlangsamt werden

Prof. Dr. Bernd Holznagel, LL.M., Institut für Informations-, Telekommunikations- und Medienrecht (ITM)
Kommunikationsfreiheiten und Netzneutralität 6

II. Blockade und Priorisierung durch den Staat


3. Kommunikatorseite: Meinungsfreiheit oder Medienfreiheiten?

• Meinungsfreiheit schützt grds. auch Äußern und Verbreiten

• Aber: Medienfreiheiten spezieller?

• Für Abgrenzung Schutzzweck des Art. 5 I 2 GG entscheidend


− Einstellung auf größere Reichweite bzw. Medienunternehmerfreiheit (dann
Idealkonkurrenz)

− BVerfG: Medienfreiheiten haben Vermittlungsfunktion für demokratische


Öffentlichkeit  Bürger muss befähigt werden, an Demokratie teilzuhaben (insoweit
spezieller als Meinungsfreiheit)

• Kriterium: spezifische Vermittlungsleistung des Mediums betroffen?

Prof. Dr. Bernd Holznagel, LL.M., Institut für Informations-, Telekommunikations- und Medienrecht (ITM)
Kommunikationsfreiheiten und Netzneutralität 7

II. Blockade und Priorisierung durch den Staat


4. Um was geht es bei Eingriffen in die Netzneutralität?

• Transport von Kommunikationsinhalten im Internet betroffen


 Steuerung/ Beeinflussung des Transports durch den Staat oder Private

• Besonderheiten bei der Netzneutralitätsdebatte hinsichtlich des Transportes:


− Internet transportiert traditionell neutral

− Im Internet geht es um eine many-to-many Kommunikation

− Internet übernimmt wichtige Selektionsfunktionen und moderiert demokratische


Diskurse

• Priorisierung bestimmter Meinungsinhalte schafft Vorteile im Meinungswettbewerb


unter gleichzeitiger Benachteiligung konkurrierender Kommunikationsinhalte

 Problem der kommunikativen Chancengleichheit (Art. 5 I i.V.m. Art. 3 I GG)

Prof. Dr. Bernd Holznagel, LL.M., Institut für Informations-, Telekommunikations- und Medienrecht (ITM)
Kommunikationsfreiheiten und Netzneutralität 8

II. Blockade und Priorisierung durch den Staat


• Daher wird Organisation des Transports der Datenpakete zur Bedingung für die
demokratische Öffentlichkeit  Vermittlungsfunktion der Medien betroffen

• Folgen:

− Priorisierung
Problem der Medienfreiheiten, weil kommunikative Chancengleichheit
betroffen

− Verlangsamung für die anderen Inhalte


Medienfreiheiten

− Blockade
könnte man noch der Meinungsfreiheit zuordnen; aber: Gesamtphänomen
der Folgen neuer Netzwerkmanagementtechniken  Medienfreiheiten

Prof. Dr. Bernd Holznagel, LL.M., Institut für Informations-, Telekommunikations- und Medienrecht (ITM)
Kommunikationsfreiheiten und Netzneutralität 9

II. Blockade und Priorisierung durch den Staat


5. Welche Medienfreiheit ist einschlägig?

• Presse- und Rundfunkfreiheit


− Presse: nach h.M. nur verkörperte Kommunikationsinhalte in Druckwerken

− Rundfunk: Nichtverkörperte Kommunikationsinhalte; also Medieninhalte, die


mittels elektromagnetischen Wellen übertragen werden
Problem: sehr weiter Begriff („Supergrundrecht“) verliert an Prägkraft / Entfernung
von einfachgesetzlichem Rundfunkbegriff

− Angemessene Lösung auf Basis der herkömmlichen Konzepte nicht in Sicht

• Alternativen
− Abgrenzung nach typischem Erscheinungsbild? (-)
− Neues Grundrecht der Internetdienstefreiheit ?

Prof. Dr. Bernd Holznagel, LL.M., Institut für Informations-, Telekommunikations- und Medienrecht (ITM)
Kommunikationsfreiheiten und Netzneutralität 10

II. Blockade und Priorisierung durch den Staat


6. Internetdienstefreiheit (1/2)
• Konzeption
− Knüpft an Abgrenzungskriterium der Verbreitungsform an
− Rundfunk würde auf Verteil- und solche Abrufdienste beschränkt, die hinr.
Suggestivkraft, Aktualität und Breitenwirkung haben. Alle übrigen elektronisch
verbreiteten Kommunikationsinhalte: Internetdienstefreiheit
− Presse bleibt auf körperliche Kommunikationsinhalte begrenzt
− Vorteil: reagiert auf die Ausdifferenzierung der Medien mit einer
Ausdifferenzierung der Begrifflichkeit
− Wandel der Öffentlichkeit zu einer many-to-many Kommunikation mit neuen
Problemen: nicht allein Gefährdungen durch Netzwerkmanagementtechniken,
sondern auch spezifische Probleme des Internets für die Herstellung
demokratischer Öffentlichkeit

Prof. Dr. Bernd Holznagel, LL.M., Institut für Informations-, Telekommunikations- und Medienrecht (ITM)
Kommunikationsfreiheiten und Netzneutralität 11

II. Blockade und Priorisierung durch den Staat


6. Internetdienstefreiheit (2/2)
• Herleitung
− Interpretation von Art. 5 I 2 GG als übergeordnete Medienfreiheit
− Auslegung im Lichte von Art. 11 II GrCh

• Schutzbereich
− Internetdienst = Verbreitung von an die Allgemeinheit gerichteten
öffentlichkeits- und meinungsbildungsrelevanten Kommunikationsinhalten
durch Datenpakete mittels des Internetprotokolls
− Abgrenzung zur Internetzugangsfreiheit (Vorschlag Frau Baer)

• Umfang der Gewährleistung


− Informationsbeschaffung bis Verbreitung im Netz
− Problem: Ist Transport selbstständiger Teilbereich?

Prof. Dr. Bernd Holznagel, LL.M., Institut für Informations-, Telekommunikations- und Medienrecht (ITM)
Kommunikationsfreiheiten und Netzneutralität 12

II. Blockade und Priorisierung durch den Staat


7. Schutzumfang der Internetdienstefreiheit gegen Diskriminierungen? (1/3)

• Hintergrund: Internetspezifische Dimension von Öffentlichkeit ist durch


Wettbewerb der Inhalteanbieter um Wahrnehmung auf Nutzerseite
gekennzeichnet. Aufmerksamkeit wird zum knappen Gut. Jeder will der
Schnellste mit seinen Informationen sein.

• Wegen demokratischer Funktion chancengleicher Internetkommunikation


(Art. 5 I i.V.m. Art. 3 GG) ist die gezielte Verlangsamung von Datenpaketen
daher im Tatbestand enthalten.

• Nicht erst Folge eines Ausgestaltungsauftrags an den Gesetzgeber

Prof. Dr. Bernd Holznagel, LL.M., Institut für Informations-, Telekommunikations- und Medienrecht (ITM)
Kommunikationsfreiheiten und Netzneutralität 13

II. Blockade und Priorisierung durch den Staat


7. Schutzumfang der Internetdienstefreiheit gegen Diskriminierungen? (2/3)

• Problem: wie streng ist das Diskriminierungsverbot zu fassen?


− Option 1: Neutraler Transport erwächst in Verfassungskraft
= Anlehnung an Art. 3 III GG = absolutes Diskriminierungsverbot
− Option 2: Diskriminierungsfreier Transport erwächst in Verfassungskraft
= Schutz vor diskriminierenden Beeinträchtigungen  Ungleichbehandlung möglich,
wenn sie verhältnismäßig ist
• Kritik an Option 1: bei strikter Gleichbehandlung gibt es z.B. auch keine QoS , keine
Anreize für den Netzausbau; keine Priorisierung für Dienste, die für die
Meinungsbildung besonders wichtig sind, z.B. Rundfunk
• Lösung: Anlehnung an Art. 3 I GG  Ungleichbehandlung möglich, wenn sie
sachlich gerechtfertigt und verhältnismäßig ist. Eine solche Lösung legt auch die
europarechtliche Behandlung der Diskriminierungsproblematik nahe.

Prof. Dr. Bernd Holznagel, LL.M., Institut für Informations-, Telekommunikations- und Medienrecht (ITM)
Kommunikationsfreiheiten und Netzneutralität 14

II. Blockade und Priorisierung durch den Staat

7. Schutzumfang der Internetdienstefreiheit gegen Diskriminierungen? (3/3)

• Folgen:

− Blockaden durch Staat kaum zu rechtfertigen, weil zensurähnlich

− Verlangsamung durch Netzbetreiber im Einzelfall zu rechtfertigen, z.B. aus


Gründen des Netzwerkmanagements

− Priorisierung schwierig: weil nicht-argumentative Vorteilsverschaffung im


Meinungskampf schwer zu legitimieren ist

Prof. Dr. Bernd Holznagel, LL.M., Institut für Informations-, Telekommunikations- und Medienrecht (ITM)
Kommunikationsfreiheiten und Netzneutralität 15

III. Blockade und Priorisierung durch Private


Bei Beeinträchtigungen durch Private:
• Unmittelbare Drittwirkung kommt nicht in Betracht.
• Dies würde selbst dann gelten, wenn man striktes Diskriminierungsverbot nach
dem Konzept von Art. 3 III GG befürworten würde.
• Der Bedrohung von Freiheitsrechten in der modernen Gesellschaft durch mächtige
Private ist daher über verstärkte Bindungen im mittelbaren Anwendungsbereich der
Grundrechte sowie über die Konstruktion der Ausgestaltungspflichten zu begegnen.
• Bei der Auslegung von einfachgesetzlichen Vorschriften mit unbestimmten
Rechtsbegriffen ist der Aspekt der Transportbeeinträchtigung von Datenpaketen
durch den Netzbetreiber daher mit einzubeziehen (z.B. Auslegung von
Kündigungsrechten, Transparenzgebot nach TKG, Bestimmung von
Mindeststandard an Dienstqualität nach TKG, insb. Auslegung des §18 TKG im
Sinne einer Sicherung von Netzneutralität)

Prof. Dr. Bernd Holznagel, LL.M., Institut für Informations-, Telekommunikations- und Medienrecht (ITM)
Kommunikationsfreiheiten und Netzneutralität 16

IV. Handlungspflichten des Gesetzgebers


Muss der Gesetzgeber handeln, um das Schutzgut „freie Meinungsbildung im Internet“
zu gewährleisten? Ja!
• Bei den Medienfreiheiten weiter Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers
auszugehen, aber: Blockade von Inhalten unmittelbar durch Verfassungsrecht
untersagt.
• Als Handlungsinstrumente stehen dem Gesetzgeber zur Verfügung
− Transparenz: so EU und TKG-Gesetzgeber
− Wenn dies nicht funktioniert: Diskriminierungsverbot
− In jedem Fall Beobachtungspflicht. Am besten: jährlicher Bericht der Regierung zur
Netztneutralität
• Sicherung der kommunikativen Grundversorgung: Reservierung ausreichender
Kapazität für unverzichtbare Internetdienste ggf. durch Bestimmung eines
Mindeststandards der Dienstequalität

Prof. Dr. Bernd Holznagel, LL.M., Institut für Informations-, Telekommunikations- und Medienrecht (ITM)
Kommunikationsfreiheiten und Netzneutralität 17

V. Durchsicht und Manipulation durch Deep Packet Inspection


• Deep Packet Inspection (DPI) = Verfahren in der Netzwerktechnik, um Datenpakete zu
überwachen und zu filtern
• Durchsicht: Fernmeldegeheimnis (Art. 10 GG)
− Erfasst Vertraulichkeit der ausgetauschten Informationen
− Gefahr: Staatliche Stellen schalten sich in die Kommunikation ein und gewinnen
Kenntnisse über die Kommunikationsbeziehungen oder -inhalte
− Genau dies ist auch bei der DPI der Fall
• Manipulation (Beeinträchtigung der Integrität): Internetdienstefreiheit (Art. 5 I 2 GG)
− Schützt vor staatlicher Beeinträchtigung des gleichberechtigten Datentransports
− Inwiefern bei Eingriffen durch private NB einem gleichberechtigten Transport
Vorrang einzuräumen ist, ist eine Frage der Einzelabwägung mit gegenläufigen
Interessen (z.B. adäquates Netzwerkmanagement; auch Gewinnerzielung kann
von Art. 12, 14 sowie 2 I GG gedeckt sein).

Prof. Dr. Bernd Holznagel, LL.M., Institut für Informations-, Telekommunikations- und Medienrecht (ITM)
Kommunikationsfreiheiten und Netzneutralität 18

VI. Fazit
• Aufgrund veränderter Kommunikationsstrukturen im Internet passen die für
Rundfunk und Presse herausgearbeiteten Auslegungsgrundsätze nicht immer.
• Internetkommunikation wirft neue Fragen auf, die für die Funktionsweise
demokratischer Öffentlichkeit grundlegend sind: Rolle des Access Providers /
Inwiefern müssen Meinungen gleichberechtigt transportiert werden (Problem der
Netzneutralität)?
• Lösungsansatz bietet die Konzeption einer Internetdienstefreiheit als dritte Form
der massenmedialen Freiheiten des Art. 5 I GG.
• Gezielte Blockade von Kommunikationsinhalten durch Art. 5 I 2 GG untersagt.
• Beobachtungspflicht, ob kommunikative Chancengleichheit durch
Netzwerkmanagement unangemessen beeinträchtigt wird; jährliche gesetzliche
Berichtspflicht wünschenswert
• Sicherung der kommunikativen Grundversorgung durch Internet zu gewährleisten
• Ausdrückliche Ergänzung von Art. 5 I 2 GG um „die Freiheit der Internetdienste“
möglich, aber nicht zwingend notwendig  Auslegung ausreichend

Prof. Dr. Bernd Holznagel, LL.M., Institut für Informations-, Telekommunikations- und Medienrecht (ITM)
Kommunikationsfreiheiten und Netzneutralität 19

Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit!

Institut für Informations-,


Telekommunikations- und
Medienrecht (ITM)
Westfälische Wilhelms-Universität Münster

Abteilung II
Prof. Dr. Bernd Holznagel, LL.M.

Leonardo-Campus 9
D-48149 Münster

Tel: +(49) 251 – 83 386 40


Fax: +(49) 251 – 83 386 44

E-Mail: holznagel@uni-muenster.de
http://www.itm.uni-muenster.de

Prof. Dr. Bernd Holznagel, LL.M., Institut für Informations-, Telekommunikations- und Medienrecht (ITM)