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Kapitel 7 R e g i e r e n im « h a l b s o u v e r ä n e n S t a a t » :

Struktur, Machtressourcen und


politische Z u s a m m e n s e t z u n g d e r
Exekutive des Bundes

Die Bundesrepublik Deutschland hat als parlamentarisches Regie-


rungssystem eine doppelköpfige Exekutive. Diese besteht aus dem
Bundespräsidenten als Staatsoberhaupt und dem Bundeskanzler,
demRegierungschef der Bundesregierung. Sein Amt haben die Ver-
fassungsarchitekten gegenüber dem Bundespräsidenten und im
Verhältnis zum Parlament stark gemacht.

I. Die Bundesregierung

/. / Amt und Person der Bundeskanzler

Das Amt des Bundeskanzlers bekleideten bislang Konrad Adenauer


(CDU, Amtszeit 1949-63), Ludwig Erhard (CDU, 1963-66), Kurt
Georg Kiesinger (CDU, 1966-69), Willy Brandt (SPD, 1969-74),
Helmut Schmidt (SPD, 1974-82), Helmut Kohl (CDU, 1982-98),
Gerhard Schröder (SPD, 1998-2005) und seit Herbst 2005 Angela
Merkel (CDU). Die parteipolitische Zugehörigkeit der deutschen
Bundeskanzler und die Dauer ihrer Regentschaft - fünf CDU-
Kanzler mit einer Regierungszeit von 37 Jahren und drei SPD-Kanz-
Schmidt, Manfred G.: Das politische System Deutschlands, ler mit 20 Jahren, so der Stand Ende September 2006 - unterstrei-
München 2007. chen die auch im internationalen Vergleich auffällige Stärke der
christdemokratischen Parteienfamilie in Deutschland. Beiden Mess-
latten zufolge nimmt die SPD, wie auch beim Stimmen- und Man-
datsanteil, den zweiten Platz hinter den Unionsparteien ein.
Im internationalen Vergleich sticht auch die relativ kleine Zahl
der deutschen Regierungschefs seit 1949 - acht - hervor. In Italien
bekleideten im Zeitraum von 1949 bis Anfang Oktober 24 Per-
sonen das A m t des Regierungschefs, etliche von ihnen mehrfach,

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in Japan waren es ebenfalls 24, in Belgien 15 (ebenfalls einige mehr- für überraschende Schachzüge gut: Heute mit der Wirtschaft (wie
mals) und in Großbritannien elf. Die Zahl der Präsidenten der Ver- bei der Steuerreform 2000), morgen mit den Gewerkschaften (wie
einigten Staaten von Amerika seit 1949 beträgt ebenfalls elf. nach dem Wahlsieg 1998 und im Bundestagswahlkampf 2002),
Bundeskanzler wurden Persönlichkeiten mit Herkunft, Werde- einerseits mit den Amerikanern (wie beim Feldzug gegen den
gang und Regierungsstil unterschiedlichster Art. 1 Adenauer gilt internationalen Terrorismus), andererseits gegen sie (wie im Irak-
bis heute als die Personifizierung der «Kanzlerdemokratie» 2 , ja: Krieg), gestern der Einkassierer von Reformen der Vorgängerre-
als «Patriarch». 3 Erhard, der langjährige Bundeswirtschaftsminis- gierung (wie 1998 und 1999) und morgen der unerschütterliche
ter, erwies sich als ein schwacher Bundeskanzler. Zwar war er in Reformstaatsmann, der mit dem Sozialstaatsumbau der «Agenda
wirtschaftspolitischen Fragen «Optimist» 4 , doch fehlten ihm die 2010» die Gewerkschaften und einen beträchtlichen Teil der SPD
machtpolitische Härte und die Verwurzelung in seiner Partei, der gegen sich aufbrachte und nach der verlorenen Landtagswahl in
CDU. Kiesinger wirkte als «Vermittler», als der «wandelnde Ver- Nordrhein-Westfalen 2005 auf eine vorgezogene Bundestagswahl
mittlungsausschuss» 5 , so sein Regierungssprecher C o n r a d Ah- hinwirkte. Und Angela Merkel? Ist sie die Neoliberale, womöglich
lers. Das reflektierte sowohl Kiesingers Naturell als auch die die Maggie Thatcher aus der Uckermark? Von Neoliberalismus ist
Handlungszwänge der ersten Großen Koalition aus CDU, CSU bei Merkel wenig zu spüren, wohl aber von eiserner Arbeitsdis-
und SPD, der Kiesinger vorstand. Brandt hingegen, der mit der ziplin, Abwartenkönnen, Machtbewusstsein und dem Ziel, die
«Politik der Inneren Reformen» und der «Neuen Ostpolitik» gleich «Erste» 5 zu sein. «Mrs. Cool» hat sie der Economist genannt 10 - u n d
zwei grundlegende Kurswechsel anstrebte, stuften K n o p p und wohl unterschätzt, dass die Regierungschefin einer Großen Koali-
Merseburger als «Visionär» ein. 6 Passender wäre «Reformer» - tion in größerem Maße als Vermittlerin zwischen den Koalitio-
denn wer Visionen hat, so könnte man mit Schmidt, Brandts Nach- nären tätig werden muss, als ihr lieb sein dürfte. 11
folger im Amt, sagen, sollte zum Arzt gehen, nicht in die Politik.
Wie wird man Bundeskanzler? Dafür gibt es kein Rezept. Doch
Schmidt selbst wurde von Knopp als «Lotse» 7 charakterisiert, als
zu den hinreichenden - wenngleich nicht notwendigen - Vorausset-
tatkräftiger Krisenmanager, und Kohl war für ihn «Patriot» 8 . Doch
zungen gehören eine extrem belastbare, führungsstarke, machtbe-
beides ist zu eng. Schmidt verstand sich nicht nur als «Lotse», son-
wusste Person und eine erfolgreiche Karriere in einer der großen
dern auch als «Weltökonom», und Kohl war als Kanzler zugleich
Parteien und im Staat, häufig im Amt eines Regierungschefs auf
Patriot und Europäer - für die deutsche Einheit und für das ver-
Länderebene. So war das bei Gerhard Schröder, der vor seiner
einte Europa schlug sein Herz. Schröder lässt sich schwerer auf
Kanzlerschaft als Ministerpräsident in Niedersachsen amtierte.
einen Begriff bringen. Er war mehr als alle anderen Bundeskanzler
Gleiches gilt für Helmut Kohl, der vor seiner Wahl zum Bundes-
kanzler der Oppositionsführer im Bund war und zuvor das Amt
des rheinland-pfälzischen Regierungschefs innehatte, für Helmut
1 Schwarz 1986, 1993, Hentschel 1996, Dreher 1998, Merseburger 2002,
Schmidt, der sich im Stadtstaat Hamburg und später als Verteidi-
Helms 2005a: 70ff., noff., Roll 2005, Gassen 2006, von Sternburg 2006,
Thaysen 2006b. gungs- und Finanzminister Meriten verdiente, für Willy Brandt,
2 Niclauß 2004. der als Regierender Bürgermeister von Berlin und in der Großen
3 Knopp 2000: 19. Koalition als Außenminister wirkte, und für Kurt Georg Kiesin-
4 Knopp 2000: 87.
5 Zitiert nach Rudzio 2006: 243.
6 Knopp 2000: 235, Merseburger 2002. 9 Roll 2005.
7 Knopp 2000: 299. 10 The Economist v. 18.11.2005.
8 Knopp 2000: 371. 11 Vgl. Helms 2006b.

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ger, der vor seiner Kanzlerschaft Ministerpräsident von Baden- Gewählte aber nur die relative Mehrheit der Stimmen auf sich
Württemberg war. Konrad Adenauer, Ludwig Erhard und Angela vereint hat, obliegt dem Bundespräsidenten eine folgenreiche
Merkel weichen hiervon insofern ab, als sie nicht aus der Landespo- Entscheidung: entweder ernennt er den Gewählten binnen sieben
litik kamen, sondern entweder aus der Bundesregierung, so Erhard, Tagen z u m Bundeskanzler oder er löst den Bundestag auf und
oder aus der Kommunalpolitik, so Adenauer, oder von der Spitze schreibt Neuwahlen aus."
der CDU und mit Erfahrung als Bundesministerin, so Merkel. So sieht es das verfassungsrechtliche Regelsystem für die Wahl
Die Wahl des Bundeskanzlers erfolgt nach Spielregeln, die die des Bundeskanzlers vor. In der Verfassungswirklichkeit sind aller-
Verfassung festschreibt. Gewählt wird der Bundeskanzler auf Vor- dings die Bundestagswahlen, der Parteienwettbewerb und die
schlag des Bundespräsidenten vom Bundestag, u n d zwar ohne Koalitionsbildung weitere zentrale Weichensteller der Kanzler-
Aussprache. Die Wahl erfolgt für die Dauer einer üblicherweise wahl - u n d erst auf ihrer Grundlage kommen die zuvor erwähn-
vierjährigen Legislaturperiode. Gewählt ist, so bestimmt der Arti- ten verfassungsrechtlichen Bestimmungen zum Zuge. Faktisch
kel 63 II Grundgesetz, wer die Kanzlermehrheit auf sich verei- entscheidet der Wahlausgang, vor allem die Kräfteverhältnisse
nigt, das heißt die Stimmen der Mehrheit der Mitglieder des Bun- zwischen den Parteien oder den Koalitionen, über die Wahl des
destages - nicht etwa nur die Mehrheit der Anwesenden. Laut Bundeskanzlers. Und tatsächlich ist der Spielraum für den Bun-
Verfassung ist der Gewählte vom Bundespräsidenten zu ernennen. despräsidenten bei der Wahl des Kanzlers normalerweise gering.
Das ist ein Zeichen für einen - trotz seines Vorschlagsrechts - in- Gewählt wird am Ende, wer eine handlungsfähige Mehrheit von
stitutionell schwachen Präsidenten. Abgeordneten im Bundestag hinter sich zu bringen vermag, gleich-
Verfehlt der vom Bundespräsidenten vorgeschlagene Kandidat viel, ob darunter die stimmenstärkste Partei ist oder nicht, und un-
im ersten Wahlgang die Kanzlermehrheit, tritt einer der vielen abhängig davon, ob dem Bundespräsidenten die Person und Partei
Konfliktlösungsmechanismen in Kraft, die das Grundgesetz aus- des Kanzlerkandidaten zusagt oder nicht. Erneut sind die Weichen
zeichnen. N u n kann der Bundestag binnen 14 Tagen einen Bundes- zugunsten des Kanzlers und des Parlaments und gegen Allein-
. kanzler wählen. Bei dieser W a h l - o d e r , falls mehrere Wahlgänge gänge des Bundespräsidenten gestellt.
erforderlich sind, bei diesen Wahlen - kommen die Wahlvorschläge Bislang wurden alle Bundeskanzler im ersten Wahlgang gewählt.
aus der Mitte des Parlaments, denn das Präsidialvorschlagsrecht Mitunter geschah das mit knapper Mehrheit. Besonders gering fiel
nach Artikel 63 I des Grundgesetzes ist nunmehr verbraucht. Das der Stimmenvorsprung bei der Kanzlerwahl im ersten Deutschen
ist ein weiteres Zeichen dafür, dass der Verfassungsgeber einen Bundestag aus. Bei ihr war Adenauers eigene Stimme vonnöten, um
schwachen Präsidenten anstrebte. Bei den erwähnten Wahlgängen ihn im ersten Wahlgang zum Kanzler zu küren. Doch auch später
können mehrere Kandidaten beteiligt sein. Entscheidend für die kamen mitunter hauchdünne Mehrheiten zustande - so bei der Wahl
Wahl des Bundeskanzlers ist allerdings wiederum die Kanzler- Brandts 1969, der Wahl Schmidts 1976 und der Wahl Schröders im
mehrheit. Jahre 2002. Überdimensionierte Mehrheiten hatten Adenauer bei
Falls ein dritter Wahlgang erforderlich ist, wird diese Regel seiner zweiten Wahl sowie Kiesinger und Merkel als Kandidaten für
gelockert. Kommt innerhalb der 14-Tage-Frist eine Kanzlerwahl den Vorsitz einer Großen Koalition auf ihrer Seite (vgl. Tabelle 4).
nicht zustande, findet nach Artikel 63 IV Grundgesetz unverzüg-
lich ein neuer Wahlgang statt. N u n ist laut Verfassung gewählt, «wer
die meisten Stimmen erhält». Jetzt reicht also schon die relative 12 Bei Stimmengleichheit zweier Kandidaten hat der Bundespräsident die
Wahl zwischen Parlamentsauflösung oder Anberaumung eines neuer-
Mehrheit zur Wahl aus. Hat der Gewählte jedoch die Kanzlermehr-
lichen Wahlganges oder mehrerer Wahlgänge, bis ein Kandidat die rela-
heit hinter sich, muss der Bundespräsident ihn ernennen. Wenn der tive Mehrheit der Stimmen auf sich vereinigt.

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Tabelle 4: Die Bundeskanzlerwahlen seit 1949

Quellen: Spalten 1-6: Schindler 1999: Bd. 1:1025 ff., 1117fr., 1221 ff., Bd. III: 43 59; Feldkamp
2005: 277, Bundestags-Plenarprotokoll 16/3,22.11.2005, S.66O, Feldkamp 2006a. Spalte 7:
Thaysen 2006b: 476.

1.2 Eine «Kanzlerdemokratie»?

Die Exekutive des Bundes ist zweiköpfig. Doch haben die Verfas-
sungsgeber die Köpfe eindeutig gewichtet, und zwar zugunsten des
Bundeskanzlers. Dabei blieb es in der Verfassungswirklichkeit. Ein
verfassungsrechtlich starker Kanzler und ein institutionell relativ
schwacher Bundespräsident kennzeichnen das parlamentarische
Regierungssystem der Bundesrepublik - im Unterschied zur Wei-
marer Republik, dem Fall des parlamentarischen Regierungssys-
tems mit Präsidialdominanz. Der Bundeskanzler hat auch gegen-
über dem Parlament eine starke Position, soweit es um die Abwehr
parlamentarischer Angriffe geht. Der Kanzlersturz beispielsweise
erfordert mehr als nur eine zur Abwahl entschlossene Mehrheit im
Parlament. Ein Bundeskanzler kann - im Unterschied zur Weimarer
Republik - nur durch das konstruktive Misstrauensvotum nach Ar-
tikel 6y des Grundgesetzes gestürzt werden: durch die Wahl eines
neuen Kanzlers mit der Kanzlermehrheit, der absoluten Mehrheit
der Stimmen der Mitglieder des Parlaments. Das ist eine innovative
Regelung der Nachfolgeproblematik, die auch international viel

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Aufsehen erregt hat und vielerorts übernommen wurde, weil sie von Freiheitsgrade des Bundespräsidenten wie auch die des Parlaments
bloß destruktiver Demontage des Regierungschefs abhält und für im Verhältnis zum Kanzler geringer zu halten.
einen stabilitätsorientierten Regierungswechsel sorgt. Ferner kommt dem Bundeskanzler die Richtlinienkompetenz
Der Verfassung zufolge hat der Bundeskanzler das organisato- zu, die verfassungsrechtlich garantierte Befugnis, die grundsätz-
rische Kabinettbildungsrecht: Er ist weitgehend frei in der Festle- lichen Ziele der Innen- und Außenpolitik seiner Regierung zu
gung der Anzahl der Bundesministerien, der genauen Bestimmung bestimmen. Das Recht zieht eine Pflicht nach sich: Der Bundes-
ihres Geschäftsbereichs und ihrer Bezeichnung. Das ist nicht nur kanzler trägt für die Innen- und Außenpolitik seiner Regierung
für die Kabinettspostenverteilung unter den Regierungsparteien die Verantwortung gegenüber dem Parlament. Die Richtlinien
wichtig, sondern auch für die Patronage insgesamt. legen Grundsätze für das Tun und Lassen der Bundesministerien
Mit dem organisatorischen Kabinettbildungsrecht haben der fest. Erst innerhalb dieses Rahmens kommen, so die reine Lehre,
Bundeskanzler und faktisch auch die ihn tragende Parlaments- das Ressortprinzip und das Kabinetts- oder Kollegialprinzip zum
mehrheit die Chance, das Kabinett auf Bedarfslagen zuzuschnei- Zuge. 13 Faktisch ist das Kabinettsprinzip allerdings zwischen der
den, die sich aus Gesichtspunkten der politischen Planung er- Richtlinienkompetenz und dem Ressortprinzip eingeklemmt. 14
geben. So könnten beispielsweise komplexe Problemlagen, die Dennoch verbleibt dem Bundeskanzler eine starke Position. So
mehrere Politikfelder übergreifen, durch einen entsprechenden hat er zusammen mit dem Bundesfinanzminister de facto und de
problemfeldübergreifenden Zuschnitt der Ministerien innerorga- jure das absolute Einspruchsrecht gegen Beschlüsse des Parla-
nisatorisch besser abgebildet werden. So- geschah das beispiels- ments, durch welche die im Bundeshaushaltsplan enthaltenen Aus-
weise im Falle der Zusammenlegung des Bundeswirtschafts- gaben erhöht oder die dort aufgeführten Einnahmen vermindert
ministeriums und zweier Abteilungen des Bundesministeriums werden (Artikel 112 und 113 Grundgesetz).
für Arbeit und Sozialordnung zum Bundesministerium für Wirt- Des Weiteren steht dem Bundeskanzler im Verteidigungsfall die
schaft und Arbeit in der 15. Legislaturperiode. Dass diese Zu- Befehls- und Kommandogewalt über die Bundeswehr zu, also
sammenlegung in der 16. Wahlperiode zurückgenommen wurde, nicht dem Präsidenten wie noch in der Weimarer Republik.
war, wie im Kapitel 16 gezeigt wird, parteipolitisch bzw. koaliti- Verfassungsrechtlich sind die Weichen zugunsten eines starken
onsarithmetisch bedingt. Mitunter verzichten neue Regierungen Regierungschefs gestellt. Doch wie verhält sich dazu die Verfas-
gänzlich auf einen neuen Zuschnitt der Ministerien. Hierzu ge- sungswirklichkeit? Schon ein kursorischer historischer Vergleich
hört auch das erste Kabinett Kohl vom Oktober 1982, das erstaun- zeigt, dass es starke und schwache Kanzler gab. Adenauer war ins-
licherweise mit einem unveränderten Zuschnitt der Bundesminis- gesamt ein starker Kanzler. Auf seine Amtszeit passt deshalb die
terien eine fundamentale Wende im Verhältnis von Staat und Lehre von der «Kanzlerdemokratie» besonders gut. Andere Kanz-
Markt einleiten und insbesondere mehr Markt und weniger Staat ler waren schwächer, Erhard beispielsweise. Der internationale
erreichen wollte. Vergleich zeigt zudem, dass die Position des Bundeskanzlers nicht
Dem Bundeskanzler steht nicht nur das organisatorische Kabi- so stark wie die des britischen Premiers ist. IS Im Unterschied zum
nettbildungsrecht zu, er ist formell auch hauptzuständig für die
Auswahl der Bundesminister. Die Bundesminister werden nur auf 13 Das sind die Prinzipien der gleichberechtigten gemeinsamen Ausübung
seinen Vorschlag vom Bundespräsidenten ernannt und entlassen. der Regierungsgewalt bzw. der eigenverantwortlichen Leitung des
Aufgabenbereichs eines Bundesministeriums durch den zuständigen
Das Parlament bleibt hierbei passiver Beobachter (Artikel 64 GG).
Minister.
Auch diese Bestimmungen zeigen erneut die Liebe des Verfas- 14 vonBeyme 1997: 139, Helms 2005a: 189h
sungsgebers zum Amt des Bundeskanzlers und die Neigung, die 15 Helms 1996, 2005c.

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britischen Premier fehlt dem Bundeskanzler die weitreichende Bundeskanzleramt ist das Zentrum der Organisationsmacht des
Patronagemacht, 1 * über die der Regierungschef eines weitgehend Kanzlers, die Leitzentrale des Regierungschefs und die «Schalt-
zentralisierten Einheitsstaates gebietet. Ferner steht dem Bundes- zentrale» 18 des parlamentarischen Systems. Von ihr und vom Tun
kanzler im Unterschied zum Prime Minister nicht das Recht der und Lassen ihrer rund 500 Mitarbeiter hängt für den Kanzler vieles
unmittelbaren Parlamentsauf lösung zu. Er kann nicht den Termin ab: Auf die Voraussicht des Bundeskanzleramts kommt es an, seine
für die nächste Bundestagswahl festlegen und dabei einen Zeit- Frühwarnfunktion, seine Koordination der Ministerien und seine
punkt wählen, der seiner Wiederwahl besonders günstig ist. Organisation der Beziehungen zwischen Kanzler, Ministerien und
N u r mittelbar kann der Bundeskanzler auf die vorzeitige Auflö- Bundestagsfraktion der Regierungsparteien. Einen großen Unter-
sung des Bundestages und vorgezogene Neuwahlen hinwirken: Im schied macht es, ob dem Kanzler ein fähiger, allseits anerkannter
Fall einer abgelehnten Vertrauensfrage im Parlament kann er dem und c nicht auf Eigenprofilierung bedachter Kanzleramtschef zur
Bundespräsidenten die Auflösung des Bundestages vorschlagen. Seite steht. Diese günstigen Umstände kennzeichneten beispiels-
Die Entscheidung darüber obliegt dem Bundespräsidenten. Dieser weise die Kanzlerschaft Gerhard Schröders, insbesondere seit dem
rückt in diesem Fall in eine politisch äußerst wichtige Position. 1999 erfolgten Amtsantritt von Frank-Walter Steinmeier, dem
Wie der Bundespräsident diese Stellung nutzt, ist prinzipiell offen Nachfolger von Bodo Hombach. Nicht alle Kanzler hatten solches
und wird von vielen Variablen bestimmt. Bislang haben die Bun- Glück wie Schröder oder wie Adenauer mit Hans Globke, dem
despräsidenten sich den Anträgen der Bundeskanzler auf vor- fachlich fähigen, politisch wegen seiner Mitherausgeberschaft des
zeitige Auflösung des Bundestages im Anschluss an eine fehlge- Kommentars zu den Nürnberger Gesetzen von 1935 («Gesetz zum
schlagene Vertrauensfrage - 1972 (Brandt), 1982 (Kohl) und 2005 Schutz des deutschen Blutes und der deutschen Ehre») allerdings
(Schröder) - nicht verschlossen. umstrittenen Kanzleramtsleiter. Helmut Kohl, Schröders Vorgän-
Greift die Richtlinienkompetenz in der Verfassungswirklich- ger, hatte lange, vor allem in der für seine angestrebte Wendepoli-
keit? Auch hier sind Abstriche angebracht: Vor allem in Koali- tik entscheidenden Zeit, mit Waldemar Schreckenberger als Staats-
tionen mit jeweils starken Partnern herrscht eine beträchtliche sekretär des Bundeskanzleramtes einen renommierten Professor
Spannung zwischen der Richtlinienkompetenz und den im Koa- für Verwaltungswissenschaft, aber nicht die Idealbesetzung für
litionsvertrag festgeschriebenen oder in informellen Koalitions- das Kanzleramt gewonnen. Für Willy Brandt schließlich war der
ausschüssen getroffenen Vereinbarungen zwischen den Regie- umtriebige Kanzleramtschef Horst Ehmke, der danach strebte, die
rungsparteien. Bundesministerien am kurzen Zügel der vom Kanzleramt gesteu-
Allerdings können die Bundeskanzler bei der N u t z u n g ihrer erten und koordinierten politischen Planung zu führen, keines-
Machtressourcen auch vieles in die Waagschale werfen, was verfas- wegs nur ein Wegbereiter und Problemloser, sondern mitunter
sungsrechtlich nicht normiert ist: Neben ihrem «Küchenkabinett», auch ein Problemerzeuger.
einem kleinen Kreis von einflussreichen Beratern, und einer ge- Der Bundeskanzler und seine Regierung sind außerordentlich
schulten Ministerialbürokratie in den Ministerien haben alle einflussreiche Akteure. Allerdings unterliegt auch ihr Tun und
Kanzler vor allem auf das Bundeskanzleramt zählen können. ! 7 Das Lassen Begrenzungen: 1 ' Beispielsweise können ihnen Parteienpo-
litik in die Quere kommen, koalitionspolitische Konstellationen,
16 Also die Chance der Zuteilung attraktiver Ämter in Politik und Staats-
verwaltung an Bündnisgenossen und Gefolgsleute. 18 Walter/Müller 2002:474, vgl. auch BMI 1998.
17 Schnapp 2001, Walter/Müller 2002, Müller/Walter 2004, Murswieck 19 Vgl. Schmidt 1992a, Hartwich/Wewer 1990-1993, Derlien/Murswieck
2004, Helms 2005c: Kp. 5,6 und 8, Patzelt 2005b. 1999, Helms 2005a, 2005c, 2006a, 2006b.

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die Berichterstattung in den Medien, außenpolitische Zwangslagen, innerparteilich fest verwurzelt und populär, und werden sie gar
Wirtschaftskrisen und leere Staatskassen oder alles gleichzeitig. als mögliche Nachfolger des amtierenden Kanzlers gehandelt, hat
Ferner kann der Bundesrat aufgrund seiner starken Stellung im der Bundeskanzler einen schwierigeren Stand als im Falle von
Gesetzgebungsprozess der Bundesregierung Kompromisse abrin- schwachen Ministern. Im ersten Fall steht der Kanzler unter an-
gen oder sie sogar blockieren. Sodann muss die Bundesregierung haltendem kurzfristigen Bestätigungs- und Erfolgszwang. Das
sich im Beziehungsgeflecht der Europäischen Union zurechtfin- macht ihn verletzlich. Adenauer litt daran, vor allem in seinen letz-
den. Überdies läuft ihre Politik mitunter schon im Vorfeld an ver- ten Regierungsjahren, Brandt war davon vor allem nach 1972 nicht
fassungsrechtlichen Barrieren auf - oder wird nachträglich durch unberührt, und auch Brandts Vorgänger, Kiesinger, hatte mit die-
Beschlüsse des Bundesverfassungsgerichtes korrigiert. sen Widrigkeiten zu kämpfen.
Zu den maßgeblichen Determinanten der tatsächlichen Macht Auch die Persönlichkeit des Bundeskanzlers prägt seinen Hand-
des Bundeskanzlers gehören seine relative Stärke gegenüber den lungsspielraum. Größer ist normalerweise der Spielraum für «Ma-
Kabinettsmitgliedern einerseits und den Regierungsparteien, ins- cher» als für die Kanzler, die eher die Rolle des Vermittlers einneh-
besondere den Bundestagsfraktionen andererseits. Zu den Be- men. Adenauer, der unangefochtene Vorsitzende einer CDU, die
grenzungen der Kanzlermacht zählt ferner das Kräfteverhältnis noch wenig mehr als ein Kanzlerwahlverein war, war eine solche
zwischen den Parteien einer Regierungskoalition. Zudem ist wich- Persönlichkeit. Ein Macher war auch der selbstbewusste, führungs-
tig, ob der Kanzler einen Draht zu den wichtigsten Führungsleu- starke Helmut Schmidt. Doch Schmidt hatte im Gegensatz zu
ten in den Bundestagsfraktionen der Regierungsparteien hat. Bei Adenauer in zentralen militärpolitischen Fragen seine Partei, die
Adenauer war dies vorhanden, ebenso in der ersten Großen Koali- SPD, nicht hinter sich, so insbesondere im Falle der Nachrüstung
tion in dem als «Kreßbronner Kreis» bezeichneten Koalitionsaus- der NATO gegen die SS-20-Raketen-Rüstung der Sowjetunion, die
schuss, ferner im «System Kohl», im Großen und Ganzen auch im Westeuropa bedrohte. Ein Macher war auch Helmut Kohl, wie nicht
Kabinett Schröder und im Kabinett Merkel. 20 zuletzt sein Einsatz für die deutsche Einheit ebenso zeigt wie sein
Wichtig ist auch die Koalitionslage. Wenn große politisch-ideo- unbeirrtes Eintreten für Europa, einschließlich der Einführung des
logische Differenzen die Regierungsparteien spalten, wie in der Euro, auch gegen das Widerstreben der Mehrheit der deutschen Be-
Endphase der SPD/FDP-Regierung, insbesondere 1981 und 1982, völkerung, die der Deutschen Mark, dem Symbol der Leistungsfä-
aber auch in der zweiten Großen Koalition insbesondere in sozial- higkeit der Bundesrepublik Deutschland, anhing und ihr noch lange
und wirtschaftspolitischen Fragen, ist der Spielraum des Bundes- nachtrauerte. Auch Gerhard Schröder, der Kanzler der rot-grünen
kanzlers viel kleiner als im Falle weitgehender Homogenität der Bundesregierungen der Jahre von 1998 bis 2005, weist ähnliche Züge
Koalitionsparteien. Und wenn jede Koalitionspartei organisato- auf, wenngleich ihm der Rückhalt seiner Partei bei weitreichenden
risch und ideologisch kohäsiv ist und die Politikdistanzen zwischen Sanierungsreformen, wie der «Agenda 2010», fehlte.
ihnen groß sind, ist der Handlungsspielraum des Bundeskanzlers Den Gegenpol zum Macher unter den Bundeskanzlern bildeten
ebenfalls kleiner alsbei intern zerstrittenen Koalitionären. am ehesten Erhard, der schwache Nachfolger Adenauers, Kiesinger,
Obendrein zählt, wie gut der Kanzler und wie gut die Bundes- der Kanzler der ersten Großen Koalition, und Angela Merkel, die
minister jeweils in ihrer Partei verankert sind, und ob sie ihre Res- als Regierungschefin der zweiten Großen Koalition in der Innen-
sortverantwortlichkeit auszuspielen gedenken. Sind die Minister politik jedenfalls in ihrem ersten Amtsjahr eher zur Vermittler-
rolle neigte. Zwischen beiden Polen steht Brandt, zunächst Refor-
20 Hildebrand 1984: 272-274, Manow 1996, Kropp 2004, Helms 2005a, mer und Entspannungspolitiker, später ein amtsmüde wirkender
2005c, Stüwe 2006. Regierungschef.

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d e m auch im Vergleich z u m französischen oder finnischen Staats-
2. Der Bundespräsident präsidenten oder z u m Präsidenten der Vereinigten Staaten von
Amerika. Der Bundespräsident hat weder den Oberbefehl über die
Das Regierungssystem der Bundesrepublik hat eine zweiköpfige Streitkräfte noch besitzt er nennenswerte Gestaltungsmacht in der
Exekutive. Sie besteht aus dem Bundeskanzler und dem Bundesprä- Außenpolitik. Im Gegensatz zum Weimarer Reichspräsidenten ste-
sidenten, dem Staatsoberhaupt. Neun Persönlichkeiten bekleideten hen ihm zudem weder die Diktatorialgewalt noch ein Notverord-
bislang das Amt des Bundespräsidenten, 21 einige von ihnen über nungsrecht zu. Und nur unter besonderen Bedingungen wirkt der
einen Zeitraum von zwei Amtsperioden (siehe Tabelle 5). Der erste Bundespräsident, als Krisenmanager, als «Reservegewalt» (Theodor
Bundespräsident war Theodor Heuss, ein Mitglied der FDP. Auf Eschenburg) in einer verfassungspolitischen Krise, so beispiels-
Heuss folgte von 1959 bis 1969 Heinrich Lübke (CDU). Gustav weise im Falle eines Gesetzgebungsnotstandes nach Artikel 81 oder
Heinemann, im Amt von 1969 bis 1974, war der erste sozialdemo- im Falle eines Antrags des Bundeskanzlers auf Parlamentsauf lösung
kratische Bundespräsident. Sein Amtsnachfolger wurde Walter infolge einer fehlgeschlagenen Vertrauensfrage. Normalerweise
Scheel, Mitglied des liberalen Koalitionspartners der SPD (1974-79). liegt die politische Bedeutung des Amtes des Bundespräsidenten
Karl Carstens (CDU), Scheels Nachfolger, bekleidete das Präsiden- jedoch hauptsächlich in stilgebenden, repräsentativen, zeremoni-
tenamt von 1979 bis 1984, gefolgt von Richard von Weizsäcker ellen Funktionen.
(CDU, 1984-94) und Roman Herzog (CDU, 1994-1999), dem Im Unterschied zum Reichspräsidenten der Weimarer Republik
früheren Präsidenten des Bundesverfassungsgerichtes. Im Jahre wird der Bundespräsident nicht plebiszitär gewählt, sondern von
1999 wurde mit Johannes Rau zum zweiten Mal ein SPD-Politiker der Bundesversammlung, in der Vertreter von Bund und Ländern
Bundespräsident. Fünf Jahre später folgte ihm Horst Köhler (CDU) gleichberechtigt zusammenkommen. Die Details schrieben die
im Amte. Verfassungsgeber im Artikel 54 II des Grundgesetzes nieder. Ihm
Der Bundespräsident ist der oberste Repräsentant der Bundes- zufolge besteht die Bundesversammlung aus den Mitgliedern des
republik Deutschland nach innen und außen. Er ist ferner der Bundestages und einer gleichen Anzahl von Mitgliedern, die von
Staatsnotar, also der oberste Urkundsbeamte und zuständig für den Parlamenten der Länder nach den Grundsätzen der Verhält-
die Unterzeichnung der Bundesgesetze und ihre Verkündung im niswahl gewählt werden."
Bundesgesetzblatt, sofern sie verfahrensrechtlich korrekt zustande Das Grundgesetz bestimmt ferner, dass der Kandidat für das
gekommen und verfassungskonform sind. Auch obliegen ihm auf Amt des Bundespräsidenten auf fünf Jahre gewählt ist, der die
Beschluss des Parlaments die Ernennung und Entlassung des Bun- Stimmen der Mehrheit der Mitglieder der Bundesversammlung
deskanzlers, auf Vorschlag des Bundeskanzlers die Ernennung erhält (Artikel 54 VI G G ) . Wird die absolute Mehrheit in zwei
und Entlassung der Bundesminister und zudem die Ernennung Wahlgängen von keinem Bewerber erreicht, so ist gewählt, wer in
der Bundesrichter, höherer Bundesbeamter und Offiziere. Außer- einem abschließenden dritten Wahlgang die meisten Stimmen, also
dem übt der Bundespräsident für den. Bund das Recht der Begnadi- die relative Mehrheit, auf sich vereinigt. Partei- oder koalitionspo-
gung aus. litische Mehrheiten bestimmten bisher die Wahl des Bundespräsi-
Das sind wichtige Funktionen. Und doch hat der Verfassungsge- denten. In der Mehrzahl der Wahlen profitierten hiervon die Kan-
ber den Bundespräsidenten zu einem insgesamt politisch schwachen didaten der Unionsparteien oder der Liberalen - und in zwei
Staatsoberhaupt gemacht - nicht nur im Vergleich zu Weimar, son- Wahlen Kandidaten der SPD (siehe Tabelle 5).

21 Vgl. Patzelt 2005a. 22 Schindler 1999, Bd.III, Kp. 19, Feldkamp 2005: Kp. 16.

176 *77
Tabelle y. Die Wahl der Bundespräsidenten seit 1949

Quelle: Schindler 1999, Bd.III: 3186-3189, Feldkamp 2005: 724, FAZ v. 24.5.2004.

178
179
Die Bundesversammlung entspricht der föderalistischen Struktur
der Bundesrepublik Deutschland: Die Parlamente des Bundes und 3.1 Strukturelle Machtressourcen: Kompetenzen,
der Länder sind an der Wahl des Staatsoberhauptes gleichberechtigt Teilhabe an den Staatsfinanzen, Verwaltungs führung
beteiligt. Die Struktur der Bundesversammlung unterstreicht ferner Zu den strukturellen Machtressourcen der Bundesregierung und
die strikt repräsentativdemokratische Ausrichtung der Bundespoli- der sie tragenden Fraktionen im Parlament gehört die Gesetzge-
tik: Im Gegensatz zur Wahl des Reichspräsidenten der Weimarer bungskompetenz des Bundes. Potenziell besonders große Spielräume
Republik oder zu der des österreichischen Bundespräsidenten wird stehen ihm (und somit der Parlamentsmehrheit) in der ausschließ-
der deutsche Bundespräsident nicht vom Volk gewählt, sondern von lichen Gesetzgebung des Bundes nach Artikel 71 und 73 Grundge-
Delegierten der Parlamente im Bund und in den Ländern. Das soll setz offen.13 Zur ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes gehö-
ein mögliches Wiederaufleben der Präsidialdominanz mit eigen- ren gemäß Artikel 73 des Grundgesetzes vor allem die auswärtigen
ständiger, hervorgehobener Legitimationskette - wie in der Weima- Angelegenheiten, die Verteidigungspolitik, die Staatsangehörigkeit
rer Republik - verhindern. im Bunde, das Währungs-, Geld- und Münzwesen, das Postwesen
In parteipolitischer Hinsicht stimmte das Parteibuch des Präsi- und die Telekommunikation sowie die Zusammenarbeit des Bundes
denten meist mit der politisch-ideologischen Färbung der Bundes- mit den Ländern in der Kriminalpolizei und in Angelegenheiten des
regierung überein. Drei Fälle der Nichtübereinstimmung zeigten Verfassungsschutzes.
nahende Regierungswechsel an: 1969 signalisierte die Wahl von Hinzu kommen die Gestaltungsmöglichkeiten des Bundes in der
Heinemann (SPD) mit Hilfe der FDP die Bereitschaft der Liberalen konkurrierenden Gesetzgebung. Hier habennormalerweise die Län-
für eine Koalition mit der SPD. 1979 war die Wahl von Carstens der Vorfahrt, sofern der Bund nicht von seiner Gesetzgebungszu-
(CDU) das Zeichen der zunehmenden Macht der Bundestagsoppo- ständigkeit Gebrauch gemacht hat. 14 Doch das setzt voraus, dass
sition in den Ländern und ein Vorbote des drei Jahre später erfol- eine bundesgesetzliche Regelung im gesamtstaatlichen Interesse
genden Regierungswechsels. Und ab 2004 hatte die rot-grüne Ko- zwingend erforderlich ist, um gleichwertige Lebensverhältnisse
alition mit einem Präsidenten aus den Kreisen der Unionsparteien im Bundesgebiet herzustellen oder um die Rechts- und Wirt-
zu tun - mit Horst Köhler. schaftseinheit zu wahren. Faktisch war die konkurrierende Ge-
setzgebung lange - bis das Bundesverfassungsgericht 2004 und
2005 die Zügel stärker anzog u n d die Föderalismusreform 2006
3. Machtressourcen und Machtbegrenzungen den Katalog der konkurrierenden Gesetzgebung neu gestaltete 2 ' -
der Bundesregierung das «trojanische Pferd der Zentralisierung» 26 . Mit ihm regiert der

Dass die institutionelle Schwäche des Bundespräsidenten das Ge-


staltungspotenzial des Bundeskanzlers vergrößert, liegt auf der 23 «Ausschließliche Gesetzgebung» bedeutet, dass die Gesetzgebungs-
kompetenz beim Bund liegt, es sei denn, den Ländern würde durch ein
Hand. Aber auch die strukturellen Machtressourcen der gesamten Bundesgesetz ausdrücklich die Befugnis in einem der im Artikel 73 GG
Bundesregierung sind zu bedenken. näher bezeichneten Gebiete übertragen.
24 Die verfassungsrechtlichen Grundlagen der konkurrierenden Gesetzge-
bung waren bis zur am 1.9.2006 in Kraft getretenen Föderalismusreform
2006 (vgl. Kapitel 8.8) in den Artikeln 72, 74 und 74a GG geregelt. Der
Artikel 74a wurde mit dieser Reform gestrichen.
25 Vgl. Kapitel 8.8.
26 Ellwein 1983: 71.

180
181
Bund weit in Politikfelder der Länder oder in neue, von den Län- dem bei der Wahl der Hälfte der Mitglieder des Bundesverfas-
dern bislang nicht bestellte Bereiche hinein: Umweltpolitik, Wirt- sungsgerichtes mit - die andere Hälfte wird vom Bundesrat ge-
schaftsrecht, Atomenergie, Arbeitsrecht, Wohnungswesen und wählt -, sodann bei der Wahl der Richter der obersten Gerichte in
sozialpolitische Arrangements sind Beispiele. Zur Kompensation Deutschland und bei vielen anderen personalpolitischen Entschei-
bekamen die Länder gesicherte Mitwirkungsrechte an der Bundes- dungen, beispielsweise bei der Benennung von Kandidaten für die
gesetzgebung. Außerdem wurden hierdurch ihre Ministerpräsi- EU-Kommission und den Europäischen Gerichtshof, für die
denten aufgewertet: Diese wandelten sich von Regierungschefs mit Deutsche Bundesbank und die Europäische Zentralbank.
lediglich regionaler Bedeutung zu bundespolitisch einflussreichen Die Verfügungsgewalt über begehrte Güter und Leistungen ge-
«Landesfürsten» mit zukünftigen Karrierechancen in der Bun- hört ebenfalls zu den Machtmitteln jeder Bundesregierung. Das
despolitik. umfasst nicht nur die Verfügung über Ressourcen wie Geld und
Ferner wirkt der Bund an der Finanzierung - und faktisch an der Personal. Gute Verbindungen gehören ebenso dazu. Ferner sind
Mitgestaltung - von Angelegenheiten der Länder mit. Besonders die Koordination mit wichtigen Verbänden bzw. einzelnen Unter-
intensiv geschah dies in den Jahren von 19.69 bis zur Föderalismus- nehmen oder auch «Runde Tische», an denen Regierung und Inter-
reform 2006, mit der die 1969 beschlossene enge Verzahnung von essenvertreter sitzen, von Bedeutung. Dies sind nur einige Beispiele
Bund und Ländern insbesondere bei den Gemeinschaftsaufgaben für vielfältige Interaktionen von Bundesregierung und gesell-
und den Finanzhilfen des Bundes wieder gelockert wurde. schaftlichen Interessen, in denen die Regierungsseite die Gestalt
Außerdem konnte der Bund bis zur Föderalismusreform 2006 eines «paktierenden Staates» 27 annimmt.
in bestimmten Feldern Rahmenvorschriften erlassen, welche die Zu den Machtressourcen der Bundesregierung gehört auch der
Länder in Zugzwang bringen konnten, beispielsweise bei der Re- privilegierte Zugang zum Bundesverfassungsgericht. Die Bundes-
gulierung der Rechtsverhältnisse der Personen, die im öffent- regierung ist autorisiert, vor dem Bundesverfassungsgericht zu
lichen Dienst der Länder und der Gemeinden beschäftigt sind, klagen, einem der weltweit mächtigsten Gerichte. Der direkte Weg
oder bei der Regelung der allgemeinen Grundsätze des Hochschul- zum Bundesverfassungsgericht steht der Bundesregierung über
wesens. vier Wege offen: die abstrakte Normenkontrolle, die konkrete
Auch in der Personalpolitik haben die Bundesregierung und die Normenkontrolle, die Streitschlichtung zwischen Staatsorganen
sie tragenden Parlamentsfraktionen beträchtliche Gestaltungs- sowie zwischen dem Bund und den Ländern und über den Antrag
möglichkeiten: Die Besetzung der Ministerien u n d der Spitzen- auf Einstufung einer politischen Partei als verfassungswidrig (siehe
positionen im Parlament sowie die der Leitungspositionen in Be- Kapitel 9).
hörden, die den Bundesministerien nachgeordnet sind, gehören Die Machtressourcen der Bundesregierung schließen überdies
dazu. Sicherlich ist der Großteil der Verwaltung Sache der Länder. finanzpolitische Instrumente und Manövriermassen ein. Dazu
Das begrenzt die Patronagemacht der Bundesregierung. Doch kann zählt die Gesetzgebung zur Steuerpolitik, bei der der Bund aller-
sie bereichsweise auf eigene Vollzugsorgane zählen, vor allem im dings im Wesentlichen auf die Kooperation des Bundesrates ange-
Auswärtigen Dienst, in der Verwaltung der Bundeswehr und in wiesen ist. Hinzu kommen die Gesetzgebung zu den Sozialabgaben,
der Bundesfinanzverwaltung. Obendrein gibt es begehrte Spitzen- die Verfügungsgewalt über einen gewichtigen Teil der öffentlichen
positionen in nachgeordneten Bundesoberbehörden wie dem Bun- Ausgaben, und die Chance, einen Teil der Staatsaufgaben durch
deskriminalamt oder der Bundesanstalt für Flugsicherung, um nur Verschuldung zu finanzieren - innerhalb von verfassungspoli-
zwei Beispiele zu erwähnen.
Die Regierungsparteien und die Bundesregierung wirken außer- 27 Grimm 2001: 323.

182 183
tisch und europapolitisch näher definierten Begrenzungen. Rund wegen zeitraubender politischer Willensbildung und langwie-
30 Prozent aller öffentlichen Ausgaben entfielen 2006 auf den riger Auseinandersetzungen über Enteignungs- und Entschädi-
Bund, was einem Sozialproduktanteil von rund 13 Prozent ent- gungsfragen.
spricht. Das sind selbst dann große Summen, wenn berücksichtigt Zwei weitere Machtbegrenzungen wurden weiter oben schon
wird, dass zwei Drittel der öffentlichen Ausgaben nicht vom Bund erwähnt und müssen hier nur in Erinnerung gerufen werden. Die
getätigt werden, sondern größtenteils von den Ländern, den Ge- Verfassungsgeber haben den Bundeskanzler stark gemacht, und
meinden, den Sozialversicherungen und der Bundesagentur für doch ist er weniger mächtig als der britische Premier. Dieser hat im
Arbeit. Unterschied zum Bundeskanzler das Recht der unmittelbaren Par-
Schließlich ist die Verwaltungsführung zu bedenken. 28 Sie ist lamentsauflösung und kann deshalb innerhalb der Grenzen der
ebenfalls eine Machtressource der Bundesregierung - auch wenn Wahlperiode den Termin der nächsten Parlamentswahl vorgeben.
die Verwaltung größtenteils Sache der Länder ist. Allerdings kann Zudem schmälert der föderative Charakter Deutschlands die Pa-
die Bundesregierung allgemeine Verwaltungsvorschriften für den tronagemacht des Bundeskanzlers: Sie verblasst vor der Patronage,
Vollzug von Bundesgesetzen durch die Länder festlegen. Außer- über die der Regierungschef eines zentralisierten Einheitsstaates
dem übt die Bundesregierung die Aufsicht darüber aus, dass die gebieten kann.
Bundesgesetze in den Ländern dem geltenden Recht gemäß vollzo- H i n z u kommt, dass die Bundesregierung nicht allein regiert.
gen werden. Das gilt in zweifacher Hinsicht: koalitionspolitisch und in der
Gesetzgebung. Koalitionspolitisch, weil die Bundesregierungen
sich fast ausschließlich aus Bündnissen von mindestens zwei Par-
3.2 Machtbegrenzungen - warum Alleingänge für
teien zusammensetzen. Dadurch sitzt in Deutschland fortwäh-
Bundesregierungen schwierig sind
rend mindestens ein «Vetospieler» 25 am Tisch der Gesetzgebung.
Kein Zweifel: Die Bundesregierung und der Kanzler an ihrer Spitze Hinsichtlich der Gesetzgebung sind die vielfältigen Interdepen-
verfügen über erhebliche Machtmittel. Doch sind auch ihre Macht- denzen von Bund und Ländern zu bedenken: Gesetzgeberische
begrenzungen zu bedenken. Alleingänge des Bundes sind nicht ausgeschlossen, aber sachlich
Die wichtigste Begrenzung liegt in der zur N a t u r des Verfas- begrenzt. Weil der Bundesrat in der Gesetzgebung mitregiert,
sungsstaates gehörenden Zügelung der Politik: Die Bundesregie- sind mit Ausnahme der Felder, in denen der Bund die ausschließ-
rung muss als Exekutive eines liberalen Verfassungsstaates den liche Gesetzgebung besitzt, wie im Falle des Ausstiegs aus der
eng gezogenen Spielraum respektieren, den ihr die Verfassung, die Atomenergie, die Spielräume für den Bund eng. In der Bildungs-
Gesetze und die richterliche Kontrolle der öffentlichen Gewalten politik und in Fragen der Inneren Sicherheit hingegen geben die
vorschreiben. In Shanghai können Regierung und Stadtverwal- Länder Ton und Takt an. Hier kämpfte der Bund oft vergebens um
tung die Trasse für den Transrapid in weniger als zwei Jahren die Ausweitung seines Einflusses, wovon auch die rot-grüne Re-
planen und bauen lassen - notfalls durch rasche Räumung von gierung Schröder namentlich bei ihren bildungspolitischen Be-
Wohngebieten und Abriss von Gebäuden, die im Wege stehen, strebungen ein Lied singen konnte. Und bei rund 60 Prozent aller
und durch Missachtung von Bürger- und von Eigentumsrech- Gesetze waren die Bundesregierung und die sie tragende Bundes-
ten. In der Bundesrepublik Deutschland hingegen benötigt man
mitunter mehrere Dekaden zum Verkehrswegebau, nicht zuletzt
29 Ein Vetospieler ist ein (Individual- oder Kollektiv-)Akteur, dessen Zu-
stimmung unabdingbar für eine Abkehr vom Status quo (z.B. durch ein
28 Bogumil/Jann200 5, Voigt/Walkenhaus 2006. neues Gesetz) ist (Tsebelis 2002).

184 185
tagsmehrheit bis zum Inkrafttreten der Föderalismusreform 2006 denen die politische Kommunikation zwischen Bürgern und Staat
auf die Zustimmung des Bundesrates angewiesen. Ab diesem Da- zu einem wesentlichen Teil über die Massenmedien erfolgt - durch
tum (1. September 2006) wird dieser Prozentanteil wohl deutlich Presse, Rundfunk und vor allem seit den 1960 er Jahren durch das
schrumpfen. U n d doch wird es auch weiterhin in vielen wichtigen Fernsehen -, hat die massenmediale Kommunikation heutzutage
Angelegenheiten z u m Mitregieren des Bundesrates kommen. größere Bedeutung für die Politik als je zuvor. Sie wirkt auf die
Auch ist die Blockade von Gesetzesvorhaben im Bund-Länder- einzelnen Bürger ebenso ein wie auf die Politikanbieter und
Beziehungsgeflecht nicht ausgeschlossen. Zudem stoßen alle auf den Prozess der politischen Willensbildung und Entscheidungs-
Verfassungsänderung gerichteten Bestrebungen weiterhin auf findung. Die Massenmedien sind mittlerweile besonders wich-
hohe Konsenshürden (siehe Kapitel 13). Denn Verfassungsände- tige Mitwirkende in der Politik. Sie sind zugleich Kommunika-
rungen erfordern faktisch die Zustimmung der Opposition - auf- tionskanäle, Türsteher im Informationsfluss, Agenda-Setzer und
grund der Zweidrittelmehrheiten in Bundestag u n d Bundesrat. Bewertungshelfer. Ferner haben sie Framing- und Priming-Funk-
Gleiches gilt für zustimmungspflichtige Gesetze - sofern die tionen: Sie liefern Rahmen («frames») für die Deutung von
Opposition die Mehrheit im Bundesrat auf ihre Seite bringt. Und Sachverhalten und konstruieren dies als wichtig und jenes als u n -
selbst wenn die Opposition im Bundesrat nur die Minderheit der wichtig («priming»). Die Massenmedien haben das Informations-
Stimmen führt, hat die Bundesregierung oft größte Mühe, die im angebot zur Politik enorm vergrößert und mitunter bis zur Infor-
Falle von zustimmungspflichtigen Gesetzen gebotene Zustim- mationsüberlastung gesteigert. Zudem stellen die Massenmedien
mung einer Mehrheit in der Länderkammer zu gewinnen. Die höhere Anforderungen an die Informationsverarbeitungskapazi-
Bundesratsmehrheit ist bei Grundgesetzänderungen und bei zu- tät der Politik, an die Fähigkeit zum «Regieren durch Diskus-
stimmungspflichtigen Gesetzen neben dem Koalitionspartner der sion» 32 u n d an die Gabe der «Darstellung von Politik» 33 . Die poli-
zweite Vetospieler, von dessen Zustimmung die Abkehr vom Sta- tische Willensbildung wird hierdurch lebendiger. Allerdings ist
tus quo abhängt. dafür ein Preis zu entrichten, an dem jede Regierung laboriert:
Die kurzfristige Orientierung der Medien, ihre Aktualitäts-
Dass die Bundesregierung auch international nicht im Allein-
zentriertheit, verringert den Zeittakt der Demokratie noch wei-
gang regieren kann, versteht sich in Zeiten der Internationalisie-
ter. D o c h dieser ist in Deutschland aufgrund der tendenziellen
rung und Globalisierung fast von selbst. Infolge der Mitgliedschaft
Dauerwahlkampfatmosphäre im föderativen Staat ohnehin schon
in der Europäischen Union aber wirkt die Bundesregierung an
besonders kurz.
einem komplizierten, bürokratisierten Mehrebenensystem mit,
das auf dem Dualismus von supranationalem Regieren und inter- Alleingänge sind der Bundesregierung und den sie tragenden
gouvernementaler Kooperation basiert. Auch das schränkt den Parteien meist auch bei den Staatsfinanzen verwehrt. Die rund
Spielraum für Alleingänge oft weiter ein.30 13 Prozent des Sozialproduktes, die derzeit durch den Bundes-
Zudem muss die Bundesregierung mit den allgegenwärtigen haushalt bewegt werden, sind im internationalen Vergleich nicht
Massenmedien rechnen.' 1 Wie in allen Ländern, in denen Infor- viel. Die meisten Zentralstaaten haben größere Budgets - Frank-
mationen ein besonders wichtiger Produktionsfaktor sind und in reich, Großbritannien, Schweden beispielsweise. Ähnliches gilt
für den Anteil der Ausgaben des Bundes an der Gesamtheit aller
30 Allerdings können EU-spezifische Konsensbildungszwänge mitunter öffentlichen Ausgaben, der sich auf rund 30 Prozent beläuft. Auch
als Hebel für die Durchsetzung von Reformen im Nationalstaat genutzt
werden, vgl. Scharpf 1999 und Leibfried 2005.
31 Sarcinelli 1998, Schmitt-Beck 2000, Vowe 2003, Kepplinger/Maurer 32 Sarcinelli 2003: 445.
2005. 33 Korte/Hirschner 2000.

186 187
er zeigt an, dass die Bundesregierung in der Haushaltspolitik kein sondere bei den Sozialversicherungsträgern. 34 In der Bundesre-
reicher Onkel ist, sondern ein relativ armer Vetter, der obendrein publik Deutschland gibt es keine zentralisierte Einheitsverwal-
beträchtlich verschuldet ist. Gering ist die autonome Beweglich- tung - im Unterschied zu Großbritannien oder Frankreich. U n d
keit des Bundes zudem in der Steuerpolitik, denn in ihr sind Bund im Unterschied zu den USA verfügt der Bund in den meisten Poli-
und Länder bei der Gesetzgebung u n d der Steueraufteilung be- tikfeldern nicht über einen eigenen Verwaltungsunterbau. Das
sonders eng miteinander verflochten. Nicht zufällig greifen Bun- verschafft den Ländern im Gesetzesvollzug Spielräume und erwei-
desfinanzminister angesichts solcher Schranken zur Finanzierung tert ihr Handlungsrepertoire. Und weil die Länder hauptzustän-
aus Kreditmarktmitteln u n d stemmen sich dagegen, die Defizit- dig für die Verwaltung sind, zählt ihre Sicht der Dinge auch schon
begrenzungen, die der Europäische Stabilitäts- und Wachstums- bei der Planung und Beratung der Gesetzgebung. Das verschafft
pakt den EU-Mitgliedstaaten auferlegen soll, allzu wörtlich zu den Ländern weitere Einflussmöglichkeiten. Diese gilt es aufzu-
nehmen. wiegen mit den Einwirkungschancen des Bundes, der die Länder
Eine engmaschige einnahmen- u n d ausgabenpolitische Ver- mit finanziellen Beteiligungsangeboten, wie im Fall der Gemein-
flechtung kennzeichnet die bundesstaatliche Finanzverfassung, schaftsaufgaben oder sonstigen Finanzzuwendungen, zum Bei-
Das erfordert schon im Alltagsgeschäft ein hohes Maß an Koor- spiel Bundesergänzungszuweisungen für finanzschwache Glied-
dination der Haushalte der Länder u n d des Bundes. Noch größer staaten, locken kann.
ist der Koordinationsbedarf im Falle von Gesetzesänderungen. Was folgt aus all dem für das politische Gestalten in Deutsch-
Hier herrscht Kooperationszwang - es sei denn, Bund und Län- land? «Semisouveränität» - im Sinne einer massiv eingeschränkten
der nähmen die wechselseitige L ä h m u n g in Kauf. Der Zwang Handlungskapazität der Exekutive insbesondere des Bundes! 35
zur Einigung verhindert Alleingänge des Bundes und der Län- Hinsichtlich der Machtmittel können die Bundesregierungen und
der, verlangt Kompromisse und bringt die Beteiligten oft dazu, die sie tragenden Parteien insgesamt nur auf sehr eingeschränkte
komplexere Entscheidungen aufzuschieben oder auszuklam- Handlungsspielräume bauen. In der Gesetzgebung gilt das, in der
mern. So hatte die Föderalismuskommission von 2003/2004, die Steuerpolitik ebenso, faktisch auch bei den öffentlichen Ausgaben
letztlich die Grundlage für die Föderalismusreform 2006 schuf, und aufgrund der zunehmenden Europäisierung der Staatsauf-
Fragen der Finanzverfassung von vornherein aus ihren Verhand- gaben mittlerweile auch in vielen anderen Politikfeldern. Die hal-
lungen ausgenommen. Vorfahrt bekommen oft nur die Vorha- bierte Souveränität (im Sinne von Katzensteins Souveränitätsbe-
ben, die dem kleinsten gemeinsamen Nenner der Interessen aller griff) wird aber auch daran deutlich, dass die Bundesrepublik
Beteiligten entsprechen. D o c h der kleinste gemeinsame N e n n e r Deutschland der Staat der besonders zahlreichen Vetospieler und
schließt vielfach Problemlösungen aus, die einen längeren Atem, Mitregenten ist.
größere Umverteilung von Besitzständen u n d Innovationen ver-
langen.
Wie begrenzt die Macht der Bundesregierung ist, zeigt sich ferner
daran, dass die Verwaltung der öffentlichen Angelegenheiten größ-
tenteils Sache der Länder ist. Die Personalstatistik spiegelt diesen
Sachverhalt näherungsweise wider: N u r rund 11 Prozent der Be-
34 Die restlichen zwei Prozent entfallen auf die Zweckverbände und das
schäftigten des öffentlichen Dienstes sind beim Bund beschäftigt,
Bundeseisenbahnvermögen, Statistisches Bundesamt 2005: 596 (Stand
45 Prozent bei den Ländern, 29 Prozent in den Gemeinden, u n d 2004).
13 Prozent sind in der mittelbaren Staatsverwaltung tätig, insbe- 35 Katzenstein 1987.

188 189
tionszwang für Bund und Länder; 10) ein starker Bikameralismus
3.3 Der Staat der vielen Vetospieler und Mitregenten mit oft divergierenden Mehrheiten im Bundestag und Bundesrat;
11) eine tendenzielle Dauerwahlkampfatmosphäre infolge der
Bekanntlich wirken in der Bundesrepublik viele Kräfte in der Poli- zahlreichen Landtags wahlen von jeweils bundespolitischer Bedeu-
tik mit: die Parteien, oft auch die Verbände, überall die Massen- tung, sowie 12) Souveränitätstransfers an internationale und su-
medien. Mitunter kommt das Bundesverfassungsgericht hinzu. pranationale Organisationen.
U n d bis zu ihrer weitgehenden Ablösung durch die Europäische Deutschlands hohe Vetospieler- und Mitregentendichte hat zwei
Zentralbank war auch die Deutsche Bundesbank eine dermaßen Hauptwirkungen: Erstens befestigt sie - die eigentümliche Mi-
einflussreiche Einrichtung, dass Rudolf Wildenmann die Zentral- schung aus Mehrheits- u n d Verhandlungsdemokratie. Zweitens
bank und das Karlsruher Verfassungsgericht, deren Repräsen- verlangt sie von den Regierenden einen hohen Koordinations- und
tanten er als Eliteforscher sehr gut kannte, als «contre-gouverne- Kooperationsaufwand. Der Spielraum für politische Gestaltung
ment»J<; einstufte, als Gegenregierung. Das war eine mutige, aber ist deshalb in der Regel schmal und kann nur durch beträchtliche
doch zu scharfe Hypothese. 3 7 Doch unbestritten wirkt an der Anstrengungen vergrößert werden. Doch die hierfür erforderliche
Politik in Deutschland eine große Schar von Mitregenten und Konsensbildung hat meist einen hohen Preis: Langwierige Entschei-
Vetospielern mit. dungsprozesse und sonstige hohe Entscheidungskosten, einschließ-
Der internationale Vergleich lehrt sogar, dass Deutschland ein lich unzureichender Problemlösung vor allem bei Problemen, die
Staat mit einer der höchsten Vetospieler- und Mitregentendichte tiefere Einschnitte in lieb gewordene Besitzstände erfordern, ste-
ist.38 Das liegt vor allem an dem Ineinandergreifen von zwölf hen zuoberst auf der Rechnung. Überdies führen die wechselsei-
Strukturmerkmalen. Es sind dies i) ein parlamentarisches Regie- tigen Abhängigkeiten von Bund und Ländern und von Regierung
rungssystem, das die Regierung im Vergleich zum Präsidentialismus und Opposition oft dazu, dass die «Fenster der Gelegenheit» für
verletzlicher gegen parlamentarische Vetokräfte macht; 2) Koaliti- große Reformen oft geschlossen sind oder nur mit Brachialgewalt
onsregierungen an Stelle von Alleinregierungen - und folglich geöffnet werden können. All dies addiert sich zu beträchtlichen
meist höhere Entscheidungskosten der regierungsinternen Konsens- Begrenzungen des Regierens. Politische Gestaltung wird dadurch
bildung; 3) hohe Barrieren für Verfassungsänderungen; 4) richter- erschwert. Das ist der reale Kern der viel zitierten These vom «Re-
liche Nachprüfbarkeit aller Akte der Staatsgewalten; 5) ausgebauter formstau» in Deutschland.
Minderheitenschutz hauptsächlich durch verfassungsrechtlich ga-
rantierte Grundrechte; 6) weitreichende Delegation öffentlicher
4. Bildung, Stabilität und Auflösung von Bundesregierungen
Aufgaben auf Experteninstitutionen wie die autonome Zentral-
bank; 7) Delegation öffentlicher Funktionen an Verbände der Ge-
1949 traute kaum ein Beobachter der neu gegründeten Bundesre-
sellschaft, wie im Falle der Tarifautonomie, und an Selbstverwal-
publik das zu, was eines ihrer Markenzeichen wurde: hohe poli-
tungseinrichtungen wie in der Sozialpolitik; 8) Selbstverwaltung
tische Stabilität einschließlich geordneter Machtwechsel zwischen
auch auf lokaler Ebene und im Bildungs- und Wissenschaftswesen;
Regierung und Opposition. Von Stabilität und geordnetem Macht-
9) ausgeprägte vertikale Machtaufteilung mit starkem Koopera-
wechsel zeugen die vergleichsweise zügig erfolgende Bildung von
Regierungen im Bund und in den Ländern, ihre beträchtliche Le-
36 Wildenmann 1969. bensdauer, das Ausbleiben langwieriger Verfassungskrisen und die
37 Vgl. Kapitel 9. geordnete Auflösung der Parlamente und der Regierungen am Ende
38 Schmidt 2006b: 351 ff. der Legislaturperioden.

190 191
Stabilität war ein Markenzeichen fast aller Bundesregierungen. folge des Wahlsystems 43 reichte dies zu einer Mehrheit der Man-
Auch die Dauer der Regierungsbildung kann sich international date aus. Die rot-grüne Koalition erreichte noch niedrigere Stim-
sehen lassen: man braucht für sie meist nicht sonderlich lange. 39 menanteile: 1998 47,6 und 2002 47,1 Prozent, und nur die zweite
Ferner amtierten die meisten Bundesregierungen bis zum Ende der Große Koalition kam naturgemäß auf komfortablere Stimmen-
Legislaturperiode. Allerdings wurden vier der insgesamt 16 Bun- polster. N o c h genauer erfasst wird der Schwund der Legislativ-
destagswahlen vorgezogen: die Wahl von 1972 (infolge des Verlustes mehrheiten außerhalb der Großen Koalition, wenn nicht nur in
der Parlamentsmehrheit der sozial-liberalen Koalition), die 1983er Richtung der abgegebenen Wählerstimmen prozentuiert wird,
Wahl (infolge der vorgezogenen Neuwahl nach dem Machtwechsel sondern auf alle Wahlberechtigten (Tabelle 1). Dann zeigt sich,
von der SPD- zur CDU/CSU/FDP-Regierung am 1.10.1982), die dass beispielsweise die rot-grüne Bundesregierung 2002 nur die
Wahl von 1990, die aufgrund der deutschen Einheit vorzeitig anbe- Stimmen von 37,3 Prozent der Wahlberechtigten gewonnen hatte -
raumt wurde, und die Parlamentswahl vom 18. September 2005, zu wenig, um so ehrgeizige Reformvorhaben durchzusetzen, wie
die durch Kanzler Schröders Vertrauensfrage und die vom Bun- sie ihr Kanzler, Gerhard Schröder, mit der «Agenda 2010» geplant
despräsidenten Köhler hierauf verfügte Auflösung des Bundes- hatte. Gemessen am Anteil an den Stimmen aller Wahlberechtigten
tages und Anberaumung von Neuwahlen zustande kam. erreichten n u r vier Bundesregierungen in Deutschland Mehr-
Die Bundesregierungen konnten sich bislang hoher Stabilität heiten: die CDU/CSU-geführten Regierungen von 1957 bis 1961
rühmen. Auch ist die Verweildauer der Bundesminister im Amte und von 1961 bis 1965 und die Großen Koalitionen von 1966 bis
in Deutschland erheblich länger als beispielsweise in Großbritan- 1969 und seit 2005.
nien. 40 Zudem zeigen auch andere Indikatoren beträchtliche poli-
tische Stabilität an: In den 15 Wahlperioden von 1949 bis 2005
wurden nur zwei konstruktive Misstrauensvoten gezählt, fünf 5. Die parteipolitische Zusammensetzung
Vertrauensfragen des Bundeskanzlers, vier Missbilligungsanträge der Bundesregierungen
gegen den Bundeskanzler, 19 Missbilligungs- und Tadelsanträge
gegen Bundesminister, 15 Anträge auf Entlassung eines Bundes- Die Unionsparteien und die SPD sind die wichtigsten Parteien der
ministers und zwei Entlassungsanträge gegen Parlamentarische Bundesrepublik - gemessen am Stimmen- und Mandatsanteil und
Staatssekretäre. 41 an der Regierungsbeteiligung. Beide gehören auch im internationalen
Zudem konnte eine größere Zahl von Bundesregierungen lange Vergleich jeweils zu den größten Parteien ihrer jeweiligen Parteien-
auf eine beachtliche Wählerstimmenmehrheit bauen. Allerdings familie. Allerdings waren beide Parteien in der Regel nicht stark
schrumpfte diese Mehrheit bis zum Ende der 15. Wahlperiode. 42 Bis genug, um auf Bundesebene allein zu regieren. Gleiches gilt, von
zur Bundestagswahl von 1990 vereinten die Regierungskoalitionen wenigen Ausnahmen abgesehen, in den Ländern. Mit Ausnahme
erheblich mehr als 50 Prozent aller Wählerstimmen auf sich. Erst der 50,2 Prozent der CDU/CSU-Zweitstimmen in der Bundestags-
1994 fiel der Stimmenanteil der Regierungsparteien - in diesem wahl 1957 erreichte keine der Parteien bislang im Bunde die absolute
Fall CDU, CSU und FDP - unter 50,0 auf 48,3 Prozent, doch in- Mehrheit der Stimmen und der Sitze. Deshalb gingen auch Gewin-
ner einer Bundestagswahl immer Koalitionen ein.
Vor 1998 war die Regierungsbeteiligung auf Bundesebene fast
39 Feldkamp 2006a: 17, Thaysen 2006a: 473 f.
40 Helms 2001, 2005a: 77ff. ausschließlich eine Angelegenheit der CDU/CSU, der SPD und der
41 Feldkamp 2006a: 18, Feldkamp 2006b: 2off.
42 Siehe Tabelle 1 im 3. Kapitel dieses Buches. 43 Vgl. Kapitel 2.

192 193
Liberalen. Nach der Zahl der Jahre zu urteilen war die FDP, ob- in Belgien (19,6 Prozent), Dänemark (29,0), Island (41,0), Luxem-
gleich die kleinste der drei etablierten Parteien, länger an der Füh- burg (21,6), den Niederlanden (25,1) und der Schweiz (31,4).
rung der Regierungsgeschäfte in der Bundesrepublik Deutschland Gemessen an der Regierungsbeteiligung ökologischer Parteien
beteiligt als irgendeine andere Partei, nämlich 40 Jahre im Berichts- sind die grünen Parteien nirgendwo einflussreicher als in Deutsch-
zeitraum von September 1949 bis zum Ende der 15. Wahlperiode land - auch wenn sie im Vergleich zu den etablierten Parteien auf
im Oktober 2005. Die CDU/CSU brachte es auf 36 Jahre (1949-1969 einem weit abgeschlagenen Platz liegen.
und 1982-1998), und sie regiert in der 16. Wahlperiode zusammen Nicht weniger wichtig ist eine weitere Vergleichszahl: Im Lichte
mit der SPD. Die Regierungsbeteiligung der SPD belief sich in den des summierten Kabinettssitzanteils der beiden großen Familien
ersten 15 Wahlperioden des Bundestages auf 23 Jahre (1966-1982 der Sozialstaatsparteien - der sozialdemokratischen und der christ-
und 1998-2005). demokratischen Parteien - entpuppt sich Deutschland als ein Staat,
Die Kabinettssitzanteile zeigen die parteipolitische Färbung der in dem diese Parteien bisher mehr als drei Viertel der Kabinettssitze
Bundesregierungen noch deutlicher an: Auf die christdemokra- kontrollierten, nämlich 77,1 Prozent von 1950 bis Ende 2005. Einen
tischen Parteien entfielen von September 1949 bis zum Ende des ähnlich hohen Prozentanteil erreichen nur wenige andere Länder:
Jahres 2005 auf Tagesbasis berechnet 48,3 Prozent der Kabinetts- Österreich (89,4 Prozent), Belgien (77,4), Italien (78,3), Luxemburg
sitze, auf die SPD 28,8 und auf die FDP 15,7 Prozent. Die restlichen (78,4), die Niederlande (72,8) und die sozialdemokratisch domi-
7,2 Prozent kommen durch andere Parteien oder parteilose Minis- nierten Staaten Norwegen (74,5) und Schweden (79,7). Dass diese
ter zustande. 44 Länder ebenso wie Deutschland ihre Sozialpolitik weit ausgebaut
Die langfristige parteipolitische Zusammensetzung von 1950 bis haben, ist angesichts der parteipolitischen Zusammensetzung ihrer
2005 unterscheidet Deutschland beträchtlich von anderen Ländern. Re gierungen nicht verwunderlich. 45
N u r in wenigen Ländern sind die christdemokratischen Parteien
so stark an der Regierung beteiligt wie in Deutschland - nur die
Christdemokraten in Belgien (45,7 Prozent), Italien (58,0), Luxem-
burg (50,3) und den Niederlanden (52,2) können mithalten.
Hinsichtlich ihres Kabinettssitzanteils von knapp 29 Prozent
liegt die SPD im internationalen Vergleich auf einem Mittel-
platz - mit deutlichem Abstand insbesondere zu den sozialde-
mokratischen Parteien in den nordischen Ländern: Dänemark
50,9 Prozent, Finnland (31,0), Norwegen (66,7) und Schweden
(78,9), zu Österreich (50,7), Spanien (48,3 Prozent, gemessen seit
Beginn der Demokratisierung im Jahre 1977) und Großbritan-
nien (38,1).
Der Kabinettssitzanteil der Liberalen in Deutschland ist wie-
derum überdurchschnittlich hoch - relativ zum Abschneiden an-
derer liberaler Parteien. Der 15,8 Prozent-Kabinettssitzanteil der
FDP wird von liberalen Parteien nur in sechs Ländern übertroffen:

44 Basis dieser und der nachfolgenden Befunde: Schmidt 2006c. 45 Siehe Kapitel 16.

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