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III. Imperial Presidency! Redux?

Die institutionelle Machtbalance zwischen


Terrorbekämpfung und Präventivkrieg

Söhnke Schreyer

»Iraq has now resurrected presidential power, and die imperial presidency
has been born again, with its usual cavalier attitude toward due process and
individual freedom. There are the excesses of the Patriot Act; the admini-
stration's contention that a presidential pronoucement of >enemy combat-
ant« can justify suspension of habeas corpus; the Guantänamo prisoners
consigned for years to a legal limbo without access to lawyers or families;
the many months of indifference to Red Cross reports of cruelties to de-
tainees in Iraq« (Schlesinger 2004: XIV).

1. Return of the King?


Präsident und Kongress nach »9/11«
Die institutionelle Machtbalance zwischen Präsident und Kongress
scheint nach den Terroranschlägen von New York und Washington und
dem Irakkrieg vom Frühjahr 2003 aus dem Gleichgewicht geraten zu
sein. Beobachter und Kommentatoren stilisierten bereits die brutalen
Anschläge auf die Zwillingstürme in New York City und das Pentagon
vor den Toren der Hauptstadt zu einem epochalen Wendepunkt der
amerikanischen Innen- und Außenpolitik und prognostizierten eine
grundlegende Machtverschiebung zu Gunsten der Exekutive. George W.
Bushs beherzter Griff nach den Zügeln der Macht - nach seinem kurz-
zeitigen Abtauchen in den endegenen Atombunkern des Landesinneren
— galt als untrügliches Vorzeichen einer erneuten Dominanz der Präsi-
dentschaft wie sie die Vereinigten Staaten zuletzt zu Beginn der 1970er
Jahre erlebt hatten. Michael Beschloss, der quasi-offizielle Historiker des
Weißen Hauses in den US-Medien, verkündete im Anschluss an eine vor
dem Kongress gehaltene Rede Bushs zu den Terroranschlägen nicht
ohne Enthusiasmus: »The Imperial Presidency is back. We just saw it«
(Beschloss 2001). Eventuell noch bestehende Zweifel an der Nachhaltig-
keit des Trends wurden für viele Beobachter durch die Durchsetzung des
Präventivkriegs gegen den Irak ausgeräumt (vgl. dazu den Beitrag von
Jürgen Wilzewski in diesem Band). Kein geringerer als Arthur M. Schle-
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singer Jr., der das Konzept einer extrakonstitutionellen Presidential Supre- 1998) über die von Donald Wolfensberger rhetorisch gestellte Frage
macy in der Nixon-Ära popularisiert hat (Schlesinger 1989 [1973]), »War sie jemals wirklich verschwunden?« {Did it ever really go away?) (Wol-
schloss dezidiert: »Iraq has now resurrected presidential power, and the fensberger 2002; vgl. auch Healy 2000), bis hin zur These der »Wieder-
imperial presidency has been born again« (Schlesinger 2004: XIV). auferstehung« {resurrection) (Irons 2005; Rudalevige 2005; Schlesinger
Auf den ersten Blick überzeugt die Diagnose und mutet im Licht der 2004; Beschloss 2001) und — in einer interessanten Wendung - der
Umstände mehr als plausibel an. Schon im Präsidentschaftswahlkampf »Nicht-Fügsamkeit des Kongresses« {congressional non-aquiescence) (Wol-
2000 hatte George W. Bush eine Stärkung der Exekutive gefordert und fensberger 2005).
angekündigt. Die September-Anschläge, die alle bisherigen Vorstellungen Demgegenüber erlaubt der Rückgriff auf das ursprüngliche Konzept
von terroristischen Gewaltakten sprengten, verliehen dem auf die Präsi- eine vergleichsweise konzise Überprüfung anhand von Kriterien, die
dentschaft des Amtsvorgängers Bill Clinton gemünzten Wahlkampfthe- zunächst beleuchtet werden sollen (Kapitel 2). Die konstitutionell-
ma eine unerwartet dramatische Bedeutung. Seit jeher gelten Katastro- institutionelle Ausrichtung des Ansatzes weist dabei auf seine Grenzen
phen- und Bedrohungssituationen als »Stunde der Exekutive«, die, wie es hin — insbesondere auf die Vernachlässigung des gesellschaftlichen Kon-
Alexander Hamilton im Federalist Nr. 70 formuliert hat, gegenüber der texts. Folgt man Schlesingers eigenen Hinweisen auf die Entstehungsbe-
Legislative »Entschlusskraft, Rührigkeit, Verschwiegenheit und schnelle dingungen der imperialen Präsidentschaft, lassen sich mit Hilfe von
Umsetzung« {decision, activity, secrecy, and dispatcB) verspricht (Hamilton et Theorien zu so genannten Party Alignments (Parteisystemen) und der ver-
al. 1982: 356). Außenpolitische Krisen wirken demnach als Katalysatoren änderten Einbettung der Präsidentschaft in das politische System, die
der Machtkonzentration in der Regierungsspitze und in den USA als zumeist unter dem Stichwort einer plebiszitären Präsidentschaft disku-
Geburtshelfer der »imperialen« Präsidentschaft. tiert werden, wichtige Unterschiede der gegenwärtigen Situation zu den
Unbeschadet der skizzierten Entwicklungen und der gewichtigen 1960er und 1970er Jahren herausarbeiten. In dieser Perspektive folgt die
Stimmen will ich im Folgenden gegen die These einer Restauration der Analyse grob schematisch dem Dreischritt von Politics (Kapitel 3), Policies
imperialen Präsidentschaft argumentieren. Zunächst ist bemerkenswert, (Kapitel 4) und Polity (Kapitel 5). Die Schlussfolgerungen (Kapitel 6)
dass das »imperiale Szenario« in merkwürdiger Weise mit der nur wenige versuchen vor dem skizzierten Hintergrund eine Einordnung der Bush-
Monate nach dem fulminanten Wahlsieg im November 2004 einsetzen- Präsidentschaft, die zwischen plebiszitärem Appell und pragmatischer
den Debatte um eine »lame duck presidency« Bushs kontrastiert (Dionne Verhandlungsbereitschaft ihre Handlungsoptionen zu erweitern sucht
2005). Frühere Diskussionen um die Qualifikation des »politischen Fe- Die Bush-Regierung und ihre Politik bleibt sichtlich kontrovers, auch
dergewichts« George W. Bush für das höchste Amt sind zwar nach den wenn das »imperiale Verdikt« dabei zu hoch greift (Leggewie 2005). Die
Terrorangriffen weitgehend verstummt. Doch die Prognose eines deut- grundsätzlichen Fragen und Probleme, die demokratisch-legitimatorische
lich abnehmenden Einflusses der Administration gegenüber der eigenen und inhaltlich-ideologische Aspekte des Willensbildungsprozesses berüh-
Partei, dem Kongress und der Öffentlichkeit greift das Grundthema ren, können aus dem Blickwinkel der modernen, post-imperialen Präsi-
einer inhärenten Führungsschwäche wieder auf. Wichtiger sind aber dentschaft schärfer in Fokus gebracht werden.
Argumente, die auf das Konzept der imperialen Präsidentschaft zurück-
greifen, wie es von Schlesinger im politisch-polemischen Umfeld des
Watergate-Skandals entwickelt worden ist 2. The Most Absolute Monarch:
Schon die verschiedentlich positiven Reaktionen auf das Wiederer- Das Konzept der imperialen Präsidentschaft
starken der Präsidentschaft unter diesen Vorzeichen und das Fehlen breit
gestreuter Befürchtungen hinsichtlich einer sich anbahnenden Verfas- Das Konzept der imperialen Präsidentschaft lässt auf den ersten Blick
sungskrise deuten darauf hin, dass der gegenwärtigen Debatte zumindest wenig an Klarheit und Eindeutigkeit vermissen. Die Standard- und Text-
in Teilen ein entschärftes Verständnis des Konzepts zu Grunde liegt. buchdefinition kann in der einfachen Formel »Usurpation der Verfas-
Darüber hinaus demonstrieren die schnell wechselnden Befunde eine sungskompetenzen der Legislative durch die Exekutive« zusammenge-
mangelnde Tiefenschärfe der Diskussion - die Diagnosen reichen von fasst werden (Wolfensberger 2002: 36). Das klassische und wichtigste
einem Ende der imperialen Präsidentschaft (Beschloss 2000; Schlesinger Beispiel einer solchen Anmaßung von Verfassungskompetenzen ist das
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Unterlaufen der Kriegsvollmachten (WarPowers) des Kongresses —insbe- In diesem Sinn präsentiert Schlesinger in der Neuauflage seines 1973
sondere des Rechts auf Kriegserklärung, in der Regel unter Verweis auf erschienenen Bandes ein dreigliedriges Kriterienset: Nämlich »die
nationale Notsituationen und außerhalb der Verfassung liegende Son- Kriegsvollmachten« (the war-making power), »das Geheimhaltungssystem«
derkompetenzen der Regierung. Dies, so Schlesingers Argument, führt (the secrecy system) und »den Einsatz von Ausnahmekompetenzen, die im
zu einer Ausschaltung der wechselseitigen institutionellen Kontrolle Zusammenhang mit der Bekämpfung äußerer Feinde erworben wurden,
(Checks and Balances) und damit zu einer monarchistisch-absolutistischen gegen das amerikanische Volk« (the employment against the American people of
Machtkonzentration im Amt des Präsidenten. Paradigmatisch für das emergency authority acquired against foreign enemies). Diese drei Faktoren wer-
konstitutionelle Krisenszenario ist die Präsidentschaft Richard Nixons den als »entscheidender Test« der imperialen Präsidentschaft ausgewie-
(1969-1974), dessen Praktiken laut Schlesinger dazu führten, dass der sen (Schlesinger 1989: 441). Instruktiv ist die Anwendung des Schemas
amerikanische Präsident zu Beginn der 1970er Jahre, mit der möglichen auf die Reagan-Administration (1981-1989): Schlesinger hält ihr vor, dass
Ausnahme des chinesischen Staats- und Parteichefs Mao Tse-tung, in sie durch die Beanspruchung exekutiver Sondervollmachten und mehr-
Fragen von Krieg und Frieden zum »uneingeschränktesten Monarchen« fache nicht autorisierte Militäreinsätze die Kriegsvollmachten des Kon-
(most absolute monarch) unter den Großmächten dieser Erde geworden war gresses verletzt und versucht habe, durch die Ausweitung der Geheim-
(Schlesinger 1989: IX). haltungsrechte und -Vorschriften die demokratische Kontrolle zu unter-
Doch zum einen ist das Konzept schon auf der theoretischen Ebene laufen. Doch Reagan wandte die Machtinstrumente der Präsidentschaft
komplexer und in der Anwendung auf die Praxis weniger eindeutig als ds nicht gegen die politische Opposition, sondern akzeptierte deren Rolle
die pointierte Kurzformel von der Usurpation der Verfassungskompe- und Legitimität und blieb damit unterhalb der Schwelle der voll ausge-
tenzen der Legislative durch die Exekutive nahe legt. Nur im Grenz- und bildeten imperialen Präsidentschaft (Schlesinger 1989: 457).
Krisenfall der Nixon-Administration ist die Einschätzung weitgehend Zweitens ist die Beurteilung einzelner Verletzungen oder umstrittener
unkontrovers. Nixons offen proklamierte Maxime, dass der Präsident j!w Akte problematischer als es die verfassungsrechtliche Gestaltung der
definitionem überhaupt nicht jenseits des Gesetzes agieren könne (»when Kriterien nahe legt. Die historische Praxis kennzeichnet eine breite
the president does it, it means that it is not illegal«, zit. nach Schlesinger Grauzone, die durch gegenläufige oder unklare Verfassungsbestimmun-
1989: 421), erledigt im Zweifelsfall Bedenken in der Beurteilung von gen, mehr oder minder kontroverse Präzedenzfalle und politische Inter-
Motiven und Argumenten. Zum anderen tritt neben die konstitutionelle pretationen einer Einengung entzogen wird. Die War Powers, die nomi-
die politische Dimension, da die Einhaltung oder Durchsetzung von nell dem Kongress das Recht auf Kriegserklärung und dem Präsidenten
Verfassungsbestimmungen immer eine Frage des Zusammenspiels der als Oberbefehlshaber der Streitkräfte das Recht des Truppeneinsatzes in
Erwartungen und Verhaltensmuster von Exekutive, Legislative und Judi- Notsituationen zuweisen, stehen dabei in der Regel im Zentrum der
kative sowie gesellschaftlichem Umfeld ist. Auseinandersetzungen. In der restriktiven Variante werden die Verfas-
Untersucht man zunächst das analytische Raster, so zeigt sich, dass sungsbestimmungen im Sinne von George Washingtons Daumenregel so
das auf den ersten Blick trennscharfe Kriterium auf einer Serie keines- interpretiert: »No (military) expedition of importance can be undertaken,
wegs einfacher Einschätzungen beruht. 'Erstens zielt das Konzept der until Congress shall have deliberated on the subject, and authorized such
imperialen Präsidentschaft nicht auf einzelne Verletzungen der Verfas- matter« (zit. nach Healy 2000: 11). Von aktuellen oder unmittelbar be-
sung oder die umstrittene Beanspruchung von Handlungsvollmachten, vorstehenden Angriffen abgesehen, Hegt danach die Initiative im Hin-
sondern auf ein übergreifendes Muster von Praktiken, nämlich: blick auf militärische Interventionen beim Kongress (Fisher 1995). Im
Gegensatz dazu werden dem Präsidenten in der expansiven Variante eine
»(...) the all-purpose invocation of «rational security<, the insistence on deutlich größere Rolle und weiter gezogene Freiräume zugemessen. Re-
executive secrecy, the withholding of information from Congress, the re-
striktiv gelesen wird die Kriegserklärungskompetenz des Kongresses, die
fusal to spend funds appropriated by Congress, the attempted intimida-
tion of the press, the use of die White House itself as a base for espio- auf einen deklaratorischen Akt zusammenschnurrt, der zwar die Mobili-
nage and sabotage directed against the political opposition« (Schlesinger sierung der Nation in Großkonflikten erlaubt, nicht aber die Vorbedin-
1989: IX/X). gung für die Initiierung von militärischen Schritten ist (Yoo 2005, 1996).
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Die Entscheidung über den Einsatz der Streitkräfte (»the power of ma- Jenseits der konstitutionellen Fragen ist eine offene Flanke des Konzepts
king war«) wird dem Präsidenten zugeschrieben. der imperialen Präsidentschaft in der politisch-gesellschaftlichen Dimen-
Kritisch pointiert kann den Presidentialists vorgehalten werden, dass sie sion zu verorten. Schlesinger selbst diskutiert den historischen Trend der
die bewusste Absetzung der Gründerväter von frühneuzeitlichen Völker- Stärkung der Exekutive im Rückbezug auf nationale wie internationale
rechtstraditionen und dem historischen Vorbild der britischen Monar- Krisen. »Energische präsidentielle Führung« {vigorous presidential leadership)
chie ignorieren, die als Grundlage dieses Interpretationsstranges fungie- erlaubte den Vereinigten Staaten demnach ungeachtet der Hemmungen
ren. Doch ebenso augenfällig ist die Vernachlässigung der kaum weniger und Hindernisse des Systems der institutionellen Gewaltenteilung und
bewussten Entscheidung des Verfassungskonvents für eine eigenständige funktionalen Gewaltenverschränkung politische Antworten auf dramati-
Exekutive, die nicht auf die Umsetzung der Entscheidungen der Legisla- sche Herausforderungen zu finden (Schlesinger 1989: VIII). Problema-
tive beschränkt bleibt und auch mit der Wahrung der nationalen Sicher- tisch wird die Tendenz zu Presidential Primacy als Universallösung in Kri-
heit betraut ist, seitens der Congressionalists. Nach kurzer, kryptischer De- senzeiten durch den drohenden Umschlag in Presidential Supremacy - ge-
batte, die augenscheinlich selbst unter den anwesenden Delegierten für wissermaßen die pathologische Übersteigerung einer ansonsten notwen-
Verwirrung sorgte, hat der Konvent dem Präsidenten Kriegsvollmachten digen und begrüßenswerten Entwicklung.
eingeräumt, die zwar defensiv ausgelegt sind, aber - mit oder ohne Origi- Diese stark an modernisierungstheoretische Argumente angelehnten,
nal Intent - nicht an ausdrückliche Verfahren oder Kriterien gebunden skizzenhaften Ausführungen Schlesingers klammern politische Entschei-
wurden (Lofgren 1972; Farrand 1966, insbesondere Band 2: 317/318). dungsprozesse (Politics) und politische Inhalte (Policies) weitgehend aus.
Der zusätzliche Einbezug der Kongresskompetenzen zur Autorisie- Doch in lockerer Anlehnung an Stephen Skowronek (2000) ist präsiden-
rung von Militärausgaben und zur Organisation der Streitkräfte sowie tielle Führung in Political Time eingebunden, die Herausbildung der mo-
der Zuständigkeiten des Präsidenten in der Führung der diplomatischen dernen Präsidentschaft mithin nicht ohne den gesellschaftlichen Kontext
Beziehungen und in der Aushandlung internationaler Verträge ist bei zu rekonstruieren, der im US-Rahmen häufig mit Hilfe der Theorie der
einem Versuch, die Grenzlinien zu klären, kaum hilfreich. Vielmehr ver- Party Alignments gefasst wird (Sundquist 1983). Ohne auf die Details und
weist die komplexe Konstellation auf Richard Neustadts klassische For- Varianten der Konzepte Party Alignments, Political Time oder Presidential
mel der »getrennten Institutionen, die sich Machtbefugnisse teilen« {sepa- Leadership einzugehen, sind der Ausbau wie die Grenzen der Hand-
rate institutions, sharing powers), die auch jenseits der Kriegsvollmachten die lungsmöglichkeiten der Exekutive, das Verhältnis zu Kongress, Interes-
Verteilung der Kompetenzen im Unterschied zu strikten Gewaltentei- sengruppen und Öffentlichkeit bis in die 1960er Jahre durch relativ stabi-
lungskonzepten charakterisiert. Wenngleich Power Sharing als Mechanis- le Parteikoalitionen strukturiert. Die Zuspitzung und Krise der imperia-
mus zur Sicherung nationaler Interessen gedacht sein mag, ist dieses len Präsidentschaft, das Umschlagen von Presidential Primacy in (den Ver-
Arrangement im Konfliktfall - in Edward Corwins Zuspitzung des Prin- such von) Presidential Supremacy ist aus diesem Blickwinkel im Zusam-
zips - eine »Einladung zum Kampf« {invitation to struggle) (zit. nach menhang mit dem Aufbrechen des traditionellen Rückkoppelungsme-
Crabb/Holt 1992). So räumt auch Schlesinger ein, dass die Verfassungs- chanismus zwischen politischem System und Gesellschaft zu sehen. Prä-
interpretation häufig keine Frage von primär konstitutionellen, sondern sident Nixon beanspruchte als Leitfigur einer New Republican Majority ein
von hauptsächlich politischen Argumenten sei und in der präsidentiellen politisches Führungsmandat, aber das Auseinanderfallen der Parteimehr-
Praxis selbst »strict constructionists« (die einer wortgetreuen Auslegung heiten in den Präsidentschafts- und Kongresswahlen verweigerte ihm die
eines Gesetzestextes anhängen) wie Thomas Jefferson (1801-1809) in der konventionellen Mittel zur Durchsetzung seiner Politik.
Frage der Kriegsvollmachten einer expansiven Auslegung gefolgt seien Die Präsidenten (seit und) nach Nixon haben versucht, das Wegbre-
(Schlesinger 1989: 287 u. 442). Entscheidend ist dann aber weniger der chen der parteipolitischen Absicherung ihrer Politik mit einer Reihe von
einzelne Tatbestand als vielmehr, ob - im Sinne der viel zitierten Checks Strategien zu kompensieren. Die am häufigsten diskutierte Strategie wird
and balances - die Kooperation zwischen den Institutionen gesucht wird unter dem Begriff der Plebiscitary Presidency gefasst — die Mobilisierung
und das Regierungshandeln demokratischer Kontrolle unterworfen öffentlicher Zustimmung über die Köpfe von Kongressmitgliedern und
bleibt. politischen Eliten hinweg im Sinne einer »permanent campaign«
(Mann/Ornstein 2000; Kernell 1986), welche die Durchsetzung von
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York und Washington zunächst auf grundlegende Veränderungen einge-


spielter Verhaltensmuster hin. Die Bekundungen überparteilicher Ko-
operation und die Zusicherung der vollen Unterstützung des Kongresses
für den Präsidenten Heßen eine Abkehr von den zunehmend scharfen
parteipolitischen Konflikten und institutionellen Rivalitäten erwarten, die
ihren Höhepunkt in der Clinton-Ära, in dem vom Republikanischen
Kongress angestrengten Amtsenthebungsverfahren gefunden hatten
(Pfiffner 2005). Doch Überparteilichkeit {bipartisanship) als generelles
Phänomen erwies sich als vergleichsweise kurzlebig, und eine genuine
Kooperation zwischen den Parteien und Institutionen blieb weitgehend
auf sicherheitspolitische Fragen beschränkt. Demgegenüber ist eine
Rückkehr zu der »klassischen« Kräfteverteilung, nach der sich der Kon-
gress nicht nur in Fragen der Außen- und Sicherheitspolitik, sondern
auch bei innenpolitischen Themen dem Präsidenten unterordnete (Wol-
fensberger 2002: 36), nicht aus den Interaktionen zwischen der Bush-
Administration und der Legislative herauszulesen.
Die hoch kompetitive Konstellation zwischen Demokraten und Re-
publikanern resultierte vielmehr bereits im Vorfeld der Zwischenwahlen
des Jahres 2002 in einen sichtlichen Wiederanstieg der Spannungen, und
das Klima der Zusammenarbeit konnte das Wiederaufblitzen institutio-
neller RivaEtäten nicht verhindern. Bis zu den hart umkämpften Präsi-
dentschaftswahlen des Jahres 2004 zerstoben selbst Hoffnungen auf eine
Abmilderung des Parteienstreits, der häufig die Toleranzschwelle der
Wählerschaft überschreitet. Die zu beobachtenden Interaktionsmuster
deckten im Einzelnen von dem anfänglichen Burst of Bipartisanship über
wechselnde Mehrheitskoalitionen bis zu anhaltendem Partisan Gridlock
die gesamte Bandbreite ab. Für die Zwecke der Analyse dieser Muster ist
es sinnvoll, zwischen Innen- und Außenpolitik sowie zwischen sicher-
heitsrelevanten und anderen Politikbereichen zu unterscheiden. Darüber
hinaus ist institutionelle Kooperation nicht einfach mit Dominanz
gleichzusetzen, sondern kann neben wechselseitiger Anpassung auch ein
, Einlenken der Administration einschließen.
In der Sicherheitspolitik zeigen die direkten Reaktionen auf die Ter-
roranschläge des September 2001 ein hohes, von Kommentatoren wie
der Öffentlichkeit positiv aufgenommenes (und gefordertes) Maß an
Kooperation zwischen den Parteien und Institutionen. Die schnelle und
von breiter Zustimmung getragene Autorisierung des »Kriegs gegen den
Terror«, das Notfallhaushaltsgesetz mit einem Umfang von 40 Milliarden
US-Dollar und der USA Patriot Act zeigten echte Zusammenarbeit unter
der Führung des Präsidenten, zu der die Situation wie die Erwartungen
der Bevölkerung jedoch keine ernsthafte Alternative boten. Bemerkens-
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wert bleibt, dass der Kongress unter den außergewöhnlichen Umständen Kurswechsel gezwungen. Die Bush-Regierung und die Republikanischen
auf inhaltliche Mitsprache und institutionelle Interessen bestand (Wol- Kongressfraktionen konnten eine weitgehende Ausklammerung der
fensberger 2004). So enthielt die Resolution zum Streitkräfteeinsatz in Bewertung der politischen Führungsleistungen im Vorfeld der Anschläge
Afghanistan nicht die von der Administration geforderte Klausel, die durchsetzen. Damit blieben Fragen der politischen Verantwortung außen
effektiv einen Freibrief für Militäreinsätze über die Zusammenhänge des vor, doch dies ermöglichte eine sachliche Kooperation, die das öffentli-
11. September 2001 hinaus ausgestellt hätte, und beinhaltete einen Hin- che Ansehen der Kommission und die Durchschlagskraft ihrer Reform-
weis auf das Kriegs Vollmachtengesetz (War Powers Resolution) von 1973. empfehlungen erheblich steigerte. Vor allem die von der Kommission
Ebenso wurde die vom damaligen Justizminister John Ashcroft gefor- aufgegriffene Forderung der Demokraten, die Steuerung der verschiede-
derte Verabschiedung des Patriot Act »binnen Wochenfrist« von Vertre- nen Geheimdienste durch die Einsetzung eines Director of National Intelli-
tern beider Parteien zurückgewiesen, als nicht notwendig erachtete Be- gence zu straffen und den Sicherheitsapparat einer grundlegenden Neuor-
stimmungen aus dem Entwurf der Administration gestrichen und um- ganisation zu unterziehen (vgl. dazu den Beitrag von Martin Kahl und
strittene neue Ermittlungskompetenzen zeitlich befristet. Im Interesse Reinhard Wolf in diesem Band), stieß anfänglich auf Seiten der Admi-
eines raschen und einvernehmlichen Vorgehens zeigte sich der Präsident nistration auf generelle Ablehnung. Ungeachtet der anhaltenden Kritik
zu Zugeständnissen bereit - jedenfalls versuchte er in dieser Phase nicht, der Sicherheitsdienste und konservativer Experten lenkte der Präsident
den Kongress öffentlich unter Druck zu setzen. wiederum rasch ein, nachdem die überparteiliche Zustimmung zu der
Doch selbst die Sicherheitspolitik bietet eine Reihe von Beispielen, entsprechenden, von den Senatoren Lieberman und McCain eingebrach-
die nicht dem Muster präsidentieller Führung gegen einen widerwilligen ten Gesetzesvorlage deutlich wurde (Schreyer/Wilzewski 2002: 1).
oder mit Hilfe eines willfährigen Kongresses folgen. In den wichtigsten Ein in ähnlicher Weise von wechselnden Konflikt- und Kooperati-
Fällen ging die Initiative von der Legislative aus, und der Präsident beug- onsmustern geprägtes Bild zeigen die anderen, nicht direkt Sicherheits-
te sich unter dem politischen Druck. So stieß der Demokratische Vor- fragen berührenden Bereiche der Innenpolitik (Campbell/Rockman
schlag zur Schaffung eines Superministeriums für innere Sicherheit {De- 2004; Hilliard et al. 2004). Schematisch kann man zwischen parteiüber-
partment of Homeland Security) zunächst auf kategorischen Widerstand von greifenden und parteizentrierten Strategien der Mehrheitsbildung unter-
Seiten der Bush-Regierung. Das Superministerium, unter Aufsicht des scheiden und einen Trend — mit der Stärkung der Republikanischen
Kongresses, durchkreuzte Pläne der Administration, unter dem Dach des Kongressmehrheiten in den Wahlen der Jahre 2002 und 2004 - von
Weißen Hauses einen so genannten Terrorism C%ar zur Koordination der überparteilicher Zusammenarbeit zu parteipolitischer Polarisierung diag-
inneren Sicherheit einzusetzen. Bush korrigierte unter dem Eindruck der nostizieren.
breiten öffentlichen Unterstützung für das Konzept der Opposition
Hervorzuheben ist zunächst, dass Präsident Bush zwei seiner größten
seinen Kurs und setzte nun ironischerweise die Demokraten unter
Erfolge in der Wirtschafts- und Sozialpolitik bereits vor dem Sommer
Druck, weil sie auf den üblichen Rechten für die Mitarbeiter der neuen
2001 auf den Weg bringen konnte. Die Steuerreform von Mai 2001 gilt
Behörde bestanden.
als konservatives Zierstück in Bushs Record of Legislative Victories, die er
Noch deutlicher wurde das Durchsetzungsvermögen der Demokra- mit Hilfe der Republikanischen Mehrheiten in beiden Kammern mit nur
ten und des Kongresses in der Frage der Einsetzung einer Untersu- geringfügigen Zugeständnissen an die Demokraten durchsetzen konnte.
chungskommission zur Arbeit und zu den Versäumnissen der Sicher- Der politische Preis war allerdings hoch: Zum einen erzwang die Ab-
heitsdienste im Vorfeld der Terroranschläge von New York und Wa- stimmung im Senat unter den vereinfachten Verfahrensregeln des Bud-
shington (The 9/11 Commission 2004). Unter Verweis auf interne Un- getprozesses, die eine Blockade durch einen so genanntes Filibuster (die
tersuchungen und Geheimhaltungserfordernisse hatte sich die Administ- Blockade einer Abstimmung durch Nichtbeendigung der Debatte) ver-
ration zunächst geweigert, der Einsetzung einer unabhängigen Kommis- hinderten, die zeitliche Befristung der Steuersenkungen. Zum anderen
sion zuzustimmen. Angesichts der hohen Popularität der gemeinsamen trug der parteipolitische Kraftakt wesentlich zum Fraktionsaustritt des
Initiative der Senatoren Joe Lieberman (D-Connecticut) und John Mc- Republikanischen Senators James Jeffords (Vermont) bei und führte
Cain (R-Arizona) und unter dem Druck der Hinterbliebenenverbände damit zum vorübergehenden Verlust der Kontrolle über den Senat bis zu
sah sich der Präsident im Herbst 2001 jedoch erneut zu einem radikalen den Zwischenwahlen des Jahres 2002 (Schreyer/Wilzewski 2001: 1).
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Ebenfalls vor den September-Anschlägen wurde der Kompromiss zwi- der Republikanischen Fraktionen, zum anderen die Beschränkung der
schen Demokraten und Republikanern ausgehandelt, der den Weg für Administration auf eine relativ kleine Zahl von Projekten sowie die Be-
Bushs 2weiten großen Erfolg, die im Dezember verabschiedete Bil- reitschaft zu substanziellen Zugeständnissen und schnellen Kehrtwen-
dungsreform, frei machte. Gegen die ideologische Orthodoxie seiner dungen, die dann ohne Vorbehalte als eigene Erfolge verkauft werden.
Partei und unter Verzicht auf symbolträchtige konservative Instrumente, In der Außen- und Verteidigungspolitik deuten die Entwicklungsten-
wie Fördergutscheine für den Privatschulbesuch (Vouchers), einigte sich denzen dagegen in eine ganz andere Richtung (Hamilton 2005;
die Administration bereits im Juni mit führenden Demokraten auf ein Hils/Wüzewski 2004; Wilzewski 2003). Bedingt durch die Umstände -
Gesetz, das neue Maßstäbe bundesstaatlicher Intervention in dem tradi- wie die Konzentration des Präsidenten auf den Bereich der internationa-
tionell den Einzelstaaten überlassenen Politikbereich markiert. len Sicherheit — konnte die Administration zumindest mittelfristig Positi-
Nach dem 11. September 2001 haben die Gestaltung«Spielräume und onsgewinne verbuchen. Schon vor dem 11. September 2001 war es Prä-
Einflussmöglichkeiten der Bush-Regierung in der Fiskal-, Wirtschafts- sident Bush gelungen, mit der Unterstützung der Republikanischen
und Sozialpolitik merklich abgenommen (Mucciaroni/Quirk 2004). Kongressfraktionen und unter geschickter Ausnutzung der Kompeten-
Teilweise ist dies durch Bindung der Energien in der Sicherheitspolitik zen des Amtes, der Außenpolitik seinen Stempel aufzudrücken. Nach
und durch die deutlich verschlechterte Haushaltslage bedingt. Wichtiger den Terroranschlägen von New York und Washington haben sich die
noch sind aber die spätestens mit den Kongress wählen des Jahres 2002 Handlungs- und Gestaltungsspielräume noch erweitert, weil zum einen
wieder aufflammenden Positions- und Programmkämpfe der Parteien, strittige Fragen wie der Rückzug aus internationalen Verträgen und Ver-
die sich in den Präsidentschafts- und Kongresswahlen des Jahres 2004 in handlungen relativ an Bedeutung verloren haben. Zum anderen sind
einem harten Schlagabtausch um die Außen- und Sicherheitspolitik zu- Vorstöße der Administration, beispielsweise zur Erhöhung der Rüs-
spitzten. Unter diesen Vorzeichen gelang es dem Präsidenten nur im Fall tungsausgaben, unter den veränderten Vorzeichen kaum noch kontro-
der Medikamenten-Zusatzversicherung zum Medicare-Ptogramm und mit vers. Wie immer der Kongress sich dabei in einzelnen Fällen verhalten
einem zweiten parteipolitischen Kraftakt Ende 2003 ein weiteres, größe- hat, blieb die Initiative in der Hand des Präsidenten. Allerdings hat die
res Reformprojekt durch den Kongress zu bringen (Schreyer 2004: 44). Administration auch in der Außen- und Verteidigungspolitik nicht nur
Ungeachtet der Tatsache, dass die Administration Konzessionen an die die Bereitschaft zu drastischen Schritten und scharfer Rhetorik, sondern
Opposition gemacht und ihr eigenes Konzept fallen gelassen hatte, ver- auch zu Kompromissen und schnellen Wendungen gezeigt, sofern diese
weigerte die überwiegende Mehrheit der Demokraten die Zustimmung. zur Durchsetzung von Zielen notwendig erschienen. Dies berührt direkt
Der fehlende Demokratische Zuspruch musste durch entsprechenden die Frage der Gewaltenteilung und der Checks and Balances, die im Zent-
Druck auf die eigenen Fraktionen kompensiert werden, die sich selbst rum des Konzepts der imperialen Präsidentschaft stehen.
mit Blick auf die näher rückenden Präsidentschaftswahlen nur widerwil-
lig in die Pflicht nehmen ließen. Weitere Initiativen des Präsidenten in
der Sozial- und Gesundheitspolitik, von der Stärkung kirchlich-religiöser 5. A Republic to Keep!
Sozialarbeit über zusätzliche Steuersubventionen für die private Kran- Verfassungskonflikte und Gewaltenkontrolle
kenversicherung bis zur Reform des Rentensystems, der höchsten Priori-
tät der zweiten Amtszeit, liefen ins Leere. Weitere, mittlere und kleinere Die Ausweitung exekutiver Geheimhaltung mit dem Effekt der Unter-
Erfolge in der Energiepolitik und der Reform des Haftungsrechts für minierung demokratischer Kontrollen, die Usurpation von Verfassungs-
Unternehmen konnten unbeschadet der gestärkten Republikanischen kompetenzen und die Wendung von Ausnahmerechten gegen die politi-
Mehrheiten nur vermittels substanzieller Konzessionen an die eigene sche Opposition bilden die zentralen Kriterien, an denen ein Umschla-
Partei wie die Opposition vorangebracht werden. gen der konstitutionellen in die imperiale Präsidentschaft zu bemessen ist
Die statistische Betrachtung von Bushs Erfolgsrate (Success Score) in (vgl. Kapitel 2). Auseinandersetzungen um die legitimen Grenzen der
der Gesetzgebung, jährlich berechnet von Congressional Quarterly, zeigt im Geheimhaltung und der öffentlichen Einsichtnahme ebenso wie um die
Vergleich zu seinen Amtsvorgängern ein mehr als passables Abschnei- Verteilung der Kriegsvollmachten zwischen Präsident und Kongress
den (Schatz 2004). Doch zum einen reflektiert das Ergebnis die Stärke gehören für die Zeit nach Nixon zu den Routinekonflikten zwischen den
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Institutionen und Parteien. Doch im Zuge der Einschränkung bürgerli- in Afghanistan wie im Irak keine Zweifel daran gelassen, dass sie glaubt,
cher Freiheiten unter den Vorzeichen des »Kriegs gegen den Terror« ist auf Grund der Autorität des Präsidenten als Oberbefehlshaber der
selbst die Bedrohung demokratischer Grundrechte zumindest zu einem Streitkräfte wie bestehender Gesetze und VN-Resolutionen die Kompe-
Thema geworden (vgl. dazu den Beitrag von Josef Braml in diesem tenz zu haben, Militäreinsätze in den konkreten Fällen ohne Ermächti-
Band). Vor diesem Hintergrund mag es überraschen, dass die Bush- gung durch den Kongress anzuordnen. Typisch für die Argumentation,
Regierung nach dem Schlesinger-Test kaum schlechter als ihre Vorgän- die rituell an die Haltung der Demokratischen wie Republikanischen
gerinnen abschneidet, in Teilen sogar besser. Vorgängerregierungen anknüpft, sind die Stellungnahmen des Präsiden-
Nur wenige Zweifel bestehen nach den Erfahrungen der ersten ten anlässlich der Unterzeichnung der Afghanistan- und Irak-Resolu-
Amtszeit, dass die Bush-Administration nach Schlesingers Kriterien in tionen der Legislative, welche die »longstanding position of the executive
der Secnety-Kztegotie die Schwelle zu einer exzessiven Geheimhaltungs- branch regarding the President's constitutional authority to use force«
praxis überschritten hat. Schlesinger hat bereits den Vorgängeradmi- bekräftigen (White House 2002, 2001). Ebenso selbstverständlich hat der
nistrationen einen demokratie-unverträglichen Hang zum Ausbau der Kongress den Verweis auf die eigenen Kriegsvollmachten in die Resolu-
Geheimhaltung vorgeworfen. Unter George W. Bush hat sich dieser tionen eingeschrieben. Entscheidend ist vor diesem Hintergrund, dass
Trend ungebrochen fortgesetzt und eine neue Qualität erreicht (Dean Präsident Bush in beiden Fällen einem Verfassungskonflikt aus dem Weg
2004). Die NichtVeröffentlichung der Arbeitsprotokolle der Kommission gegangen ist.
zur Erarbeitung einer nationalen Energiepolitik unter Vizepräsident Ri- Die Auseinandersetzungen im Fall der für die September-Anschläge
chard (»Dick«) Cheney hat schon in der ersten Jahreshälfte 2001 einen verantwortlichen Terrorgruppen und der sie unterstützenden Regierun-
ersten Testfall der im Präsidentschaftswahlkampf 2000 angekündigten gen hätten sich vermutlich noch in engem Rahmen gehalten, obwohl
Strategie produziert, das Amt des Präsidenten durch die Ausweitung der Vertreter beider Parteien emphatisch das Mitspracherecht der Legislative
Vertraulichkeit interner Beratungen zu stärken. Nach dem 11. September herausgestrichen haben. In der Irak-Debatte wäre dagegen eine ernsthaf-
2001 haben Fragen der Geheimhaltung im Hinblick auf die Arbeit der te Zuspitzung des Konflikts um die Verfassungskompetenzen kaum zu
Sicherheitsdienste, wie Informationen über potenzielle Anschlagsziele, vermeiden gewesen. Unter dem Eindruck der Einwände auch aus den
eine dramatisch erhöhte Bedeutung gewonnen. Doch die von Justizmi- Reihen der eigenen Partei und angesichts der starken Vorbehalte der
nister Ashcroft im Oktober 2001 erlassene Richtlinie, welche die Klassi- Öffentlichkeit gegen einen Alleingang der USA wie einen Alleingang der
fizierung von Dokumenten vorsieht, wann immer eine »angemessene Exekutive lenkte der Präsident jedoch ein. In die Verhandlungen mit
rechtliche Grundlage« {sound legal basis) vorhanden ist, deutet eine Ver- dem Kongress ging die Administration mit Resolutionsentwürfen, die
schärfung der Praxis an, die von substanziellen Geheimhaltungserfor- weit über die propagierten Zielvorstellungen hinausgingen. Dies bot der
dernissen unabhängig ist (Weaver/Pallitto 2005). Der Bush-Regierung ist Legislative jeweils die Möglichkeit, substanzielle Abstriche durchzuset-
zuzugestehen, dass sie unbeschadet kritischer Töne aus der Justiz in den zen, ohne sich direkt gegen den Präsidenten stellen zu müssen. Ungeach-
bisherigen Gerichtsverfahren zumeist Recht erhalten hat. Zudem hat der tet der geschickten Verhandlungstaktik zeigt aber vor allem die Irak-
Präsident in wichtigen Fragen und unter dem Druck der Öffentlichkeit Resolution auch die Bereitschaft Bushs, im Interesse einer breiten Zu-
wie des Kongresses, etwa im Fall der Untersuchung zu den Terroran- stimmung auf seine Kritiker zuzugehen. Der Präsident hatte zunächst
schlägen von New York und Washington, Informationsanforderungen Änderungen, die ihm die »Hände binden« würden, kategorisch abgelehnt.
häufig nachgegeben. Dennoch zeigt das wachsende Unbehagen, das Doch neben der Einschränkung der Resolution auf den Irak hat es vor
selbst unter den veränderten Umständen bis in die Reihen der Republi- allem die Aufnahme der diplomatischen Option als erster Präferenz
kanischen Kongressfraktionen reicht, dass die Administration keine kon- Demokratischen wie Republikanischen Kongressmitgliedern erleichtert,
sensfähige oder ausbalancierte Strategie verfolgt. dem Gesetzentwurf zuzustimmen. Im Gegensatz zu seinen Amtsvorgän-
Ungeachtet der häufig scharfen Kritik an der Geheimhaltungspolitik gern hat Bush damit eine Absicherung seiner Politik einer Strategie vor-
der Bush-Regierung steht in der Debatte um die institutionelle Machtba- gezogen, die auf umstrittene Kompetenzansprüche setzt: Bill Clinton
lance jedoch die Frage der Kriegsvollmachten im Vordergrund. Die Ad- (1993-2001) meldete unter dem War Powers Act 60 Militäreinsätze - mehr
ministration hat im Vorfeld der Entscheidungen über die Militäreinsätze als die Hälfte davon auf dem Balkan -, George H. W. Bush (1989-1993)
130 III. Imperial Presidency Redux? Crusader State? 131

sieben und Ronald Reagan (1981-1989) 14 (Grimmett 2003). Mit Aus- kaum schlechter ab als ihre Vorgängerinnen. Die größten Sorgen kon-
nahme des Irakkrieges von 1991 wurden die wichtigsten Einsätze — in zentrieren sich gegenwärtig auf die Ausweitung von Geheimdienstbefug-
Grenada (1983), Panama (1989), Bosnien (1993-1995) sowie Jugoslawien nissen und die korrespondierenden Einschränkungen bürgerlicher Frei-
und Kosovo (1999) — dabei nicht von der Legislative autorisiert. heiten (vgl. dazu den Beitrag von Josef Braml in diesem Band). Unbefris-
Kritiker der Bush-Administration wenden ein, dass die Zustimmung tete Verhaftungen ohne Anklage, Inhaftierte ohne Anwälte und Verfah-
des Kongresses zum Irak-Einsatz nicht den verfassungsmäßigen Anfor- ren unter Ausschluss der Öffentlichkeit haben in den USA und interna-
derungen einer regulären Kriegserklärung entspreche und eine unzulässi- tional Kritiker aufgeschreckt, nicht erst seitdem amerikanische Bürger
ge Delegation von legislativen Kompetenzen an die Exekutive darstelle betroffen sind (Darmer et al. 2004; Brown 2003). Ungeachtet der Beteu-
(Fisher 2003). Doch wie der damalige Vorsitzende des auswärtigen Aus- erungen der Administration, sie halte an einer Strategie der humanen
schusses im Senat, Joseph Biden (D-Delaware), schon in der Debatte Behandlung von Gefangenen fest, zeigen die Erfahrungen der Haftan-
über den Afghanistan-Einsatz deudich gemacht hat, gelten solche Reso- stalten des Immigration and Naturalisation Service (INS) in den Vereinigten
lutionen als D^tfo-Kriegserklärung (Turner 2002). Zudem ist eine De- Staaten sowie der Militärlager in Baghram (Afghanistan), Abu Ghraib
legation unter Auflagen und Restriktionen eine gerichtsfeste Praxis des (Irak) und Guantanamo Bay (Kuba), dass der rechtlich unklare Status der
Gesetzgebers. In diesem Sinn verteidigten Biden und der damalige Gefangenen und wiederholte Pauschalverurteilungen durch hochrangige
Mehrheitsführer der Demokraten im Senat, Tom Daschle (South Dako- Vertreter der Administration selbst in Abwesenheit einer ausdrücklichen
ta), sowie, für die Republikaner, Senator Arien Specter (Pennsylvania) die Strategie harter Behandlung zu horrenden Missständen führen. Während
Fassung der Kongressresolution vom Oktober 2002 (Congressional Re- sich gegen die offensichtlichen Exzesse Widerstand im Kongress wie in
cord 2002: S10240-S10243). Selbst die von Senator Robert Byrd (D-West der Justiz regt, wird die verschärfte Sicherheitspolitik generell von einem
Virginia) in die Irakdebatte eingebrach ten (Kurz) Gutachten renommier- breiten Konsens getragen und kaum in Frage gestellt. Dies ist unter an-
ter Verfassungsrechder nahmen an der Form der Resolution keinen An- derem darauf zurückzuführen, dass ein Übergreifen polizeilicher und
stoß, wenngleich sie die Notwendigkeit der Zustimmung des Kongresses geheimdienstlicher Aktivitäten auf den politischen Willensbildungspro-
bekräftigten. Zudem hätte eine unmittelbare Kriegserklärung ironischer zess in den USA selbst bisher weitgehend ausgeblieben ist. Maßnahmen
Weise verhindert, dass die Legislative die von der Öffentlichkeit favori- wie der erweiterte Schutzkokon um den Präsidenten oder erhöhte Si-
sierte Kombination von militärischen und diplomatischen Mitteln in die cherheitsvorkehrungen um die nationalen Wahlparteitage der Demokra-
Resolution einschreibt. Problematisch scheint nicht die Form der Zu- ten und Republikaner im Jahre 2004 werden zwar mitunter kritisiert,
stimmung des Parlaments, sondern das — im Rückblick manifeste — Feh- nicht aber als ernsthafte Einschränkungen demokratischer Grundfreihei-
len einer adäquaten Informationsgrundlage für die Entscheidung. Wenn- ten betrachtet. Von den Praktiken der Nixon-Administration sind sie
gleich selbst Kritiker wie Arthur Schlesinger nicht glauben, dass der Prä- ohnehin weit entfernt. Carl Bernstein, der zusammen mit Bob Wood-
sident vorsätzlich gelogen hat (Schlesinger 2004: 28), muss sich die Ad- ward in einer Serie von Artikeln in der Washington Post entscheidend zur
ministration eine politisch motivierte Manipulation der Geheimdienstin- Aufklärung der illegalen Aktivitäten der Nixon-Regierung beigetragen
formationen vorhalten lassen (Fisher 2005; Pfiffner 2004). Die irrtümli- hat, erinnerte in einem Interview 2003 an die kriminelle Dimension der
che Annahme, dass das Regime Saddam Husseins über bedrohliche damaligen politischen Einschüchterungsversuche:
Mengen chemischer Waffen verfügt, wurde international zwar weithin
geteilt. Doch die propagierte Sicherheit der Informationen über Massen- »It was not about a break-in, a single break-in. It was about a pattern of
vernichtungswaffenarsenale, laufende Bemühungen um ein Atomwaf- illegal activities involving beating up members of the poEtical opposition
fenprogramm sowie die Verbindungen des Irak zum Terrornetzwerk Al- physically, stealing their memos, wiretapping political opponents,
Kaida unterschlug generelle Zweifel der Geheimdienste und an der un- breaking into offices of psychiatrists, fire bombing think tanks« (CNN
mittelbaren Brisanz der Gesamtbedrohung (vgl. dazu insgesamt auch den 2005).
Beitrag von Jürgen Wilzewski in diesem Band). Demgegenüber sind die rhetorisch scharfen Auseinandersetzungen in
Mit Blick auf das dritte Kriterium Schlesingers, den Respekt vor de- dem hoch kompetitiven Präsidentschaftswahlkampf des Jahres 2004
mokratischen Grundregeln, schneidet die Bush-Regierung ebenfalls ebenso wie der knappe Wahlausgang als Indikatoren eines vitalen demo-
132 III. Imperial Presidency Redux? Crusader State? 133

kratischen Prozesses zu werten. Freedom House hat vor diesem Hinter- Party leader unterbewerten zu wollen, sind die zentralen Probleme der
grund, obwohl auf die Diskussion um die Politik der inneren Sicherheit Administration — insbesondere in der Außenpolitik — am schärfsten über
hingewiesen wird, bisher keine Einschränkungen der Spitzenbewertung das Wechselspiel von Führungsansprüchen (bzw. Führungserwartungen)
für die USA vorgenommen (Freedom House 2005).' und Mobilisierung öffentlicher Unterstützung in Fokus zu bringen.
Gerade der kontroverse Fall des Irakkriegs zeigt das Durchsetzungs-
potenzial wie zugleich die strukturelle Schwäche einer Präsidentschaft
6. A More Dangerous Monarchy, An Elective One? ohne stabile gesellschaftlich-politische Einbettung. Welche Kombination
George W. Bush und die plebiszitäre von Faktoren auch immer die Bush-Regierung zu dem Einschwenken
Präsidentschaft auf den Kurs eines Regime Change mit militärischen Mitteln veranlasst hat
— die Auseinandersetzung um die Kriegsvollmachten zwischen den Insti-
tutionen zeigt, dass die Exekutive nicht aus eigener (verfassungsgemäßer
Ungeachtet der einschneidenden (sicherheits)politischen Veränderungen
oder usurpierter) Machtfülle eine solche Politik durchsetzen konnte.
in den Vereinigten Staaten nach den Terroranschlägen von New York
Herauszustreichen ist, dass die Öffentlichkeit selbst in der Hochphase
und Washington und dem Präventivkrieg gegen den Irak zeichnet sich
von Bushs Popularität mit deutlicher Mehrheit die Zusammenarbeit mit
auch in der zweiten Amtszeit von George W. Bush keine Rückkehr zur
der Legislative für notwendig erachtete. Die Administration akzeptierte
imperialen Präsidentschaft in dem Sinne des Konzepts von Arthur
zumindest kurzfristig-taktisch klug diese Bedingungen und antwortete
Schlesinger ab. Während mit Bück auf Schlesingers Kriterienset die Kri-
mit einer (Des)Informationskampagne und politischen Konzessionen,
tik an der — augenscheinlich ohne klares Konzept verfolgten — Strategie
die zu Kriegsbeginn 2003 die Unterstützung des Kongresses wie der
einer Maximierung der Geheimhaltung von Regierungsdokumenten und
Öffentlichkeit sicherten. Die systematische Überzeichnung des Bedro-
Informationen gut begründet ist, kann kaum von einer Usurpation von
hungspotenzials und das Framing des Irakkrieges als Bestandteil des »glo-
Verfassungskompetenzen oder einer antidemokratischen Kampagne zur
balen Kriegs gegen den Terror« bildeten dabei ebenso die Voraussetzung
Unterdrückung der Opposition gesprochen werden. Schlesingers poin-
des PR-Erfolgs wie die Achillesferse der Strategie. Nach der Beseitigung
tierte Polemik gegen die Präventivkriegs Strategie der Bush-Regierung
der Diktatur Saddam Husseins ließen sich die Informationen nicht mehr
verzichtet bemerkenswerter Weise auf eine detaillierte Prüfung seines
durch den administrativen Kanal der Geheimdienste steuern und ange-
imperialen Verdikts anhand des von ihm selbst erstellten Kriterienrasters
sichts der wachsenden menschlichen, finanziellen und diplomatischen
— insbesondere bleibt die Autorisierung der Militäreinsätze durch den
Kosten bröckelte die Legitimationsbasis der Interventionspolitik zuse-
Kongress in der Diskussion schlicht ausgeklammert. Doch auch in einer
hends ab. Damit droht der noch immer als »größte Leistung« der Admi-
weiter gefassten gesellschaftlich-politischen Perspektive ist eine Domi-
nistration verkaufte Militäreinsatz zum Mühlstein um den politischen
nanz des Präsidenten über Kongress und Opposition sowie Medien und
Hals der Bush-Präsidentschaft zu werden — unbeschadet der durch
Justiz, die ein Umschlagen in Presidential Supremacy begünstigen könnte,
glückliches Timing ermöglichten Wiederwahl und ohne Impeachment
nicht absehbar.
durch den Kongress.
Aus einer forschungsorientierten Perspektive bietet der Versuch, die
Bush-Regierung über den Gegensatz von konstitutioneller und imperia- Vor diesem Hintergrund ist eine Stärkung von Kontroll- und Prüf-
ler Präsidentschaft zu fassen, nur sehr begrenzte Erkenntnisgewinne. mechanismen im Sinne einer deliberativen Demokratie keineswegs nur
Viel versprechender ist die Analyse der Entwicklung dagegen aus der als Möglichkeit der Einhegung und Bändigung der plebiszitären Präsi-
Perspektive der modernen, post-imperialen Plebiscitary Presidency. Ohne dentschaft zu sehen. Elemente deliberativer Demokratie bieten der Ad-
die Bedeutung von Konzepten des Präsidenten als Power Broker oder ministration vielmehr Chancen, die Politikformulierung durch extensive-
re Debatten und Kritik zu verbessern und zugleich die Legitimationsba-
sis längerfristig zu festigen. Umfassende Konzepte deliberativer Demo-
1 Vgl. zu diesem Indikator der Demokratiemessung den Beitrag von Hans-Joachim kratie, wie sie in unterschiedlichen liberalen, kommunitären und proze-
Lauth in diesem Band. duralen Varianten ausformuliert worden sind (Forst 2001), mögen inso-
fern als zu anspruchsvoll anmuten, als sie tief greifende gesellschaftliche
134 III. Imperial Presidency Redux? Crusader State? 135

Veränderungen fordern. Doch pragmatische Vorstellungen, die nicht satorische Kohärenz, um die Funktion eines effektiven Gegengewichts in
schon strukturelle soziale Korrekturen voraussetzen, eröffnen Optionen, »politischer Echtzeit« ausfüllen zu können. Insofern schlief der vielzitier-
die auf den Kerneinsichten des Konzepts aufbauen: te Wachhund keineswegs. Vielmehr war er auf Grund institutioneller wie
parteipolitischer Prädispositionen nicht in der Lage, eine konsensfähige
»Most fundamentally, deliberative democracy affirms the need to justify
decisions made by citizens and their representatives. Both are expected Alternativstrategie zu entwickeln und der Administration aufzuzwingen.
to justify the laws they would impose on one another. In a democracy, Wenngleich das »Irak-Abenteuer« (Schlesinger 2004: XI) damit als erneu-
leaders should therefore give reasons for their decisions and respond to ter »Weckruf« (Fisher 2005) für eine verstärkte Kontrolle der Administ-
the reasons that citizens give in return (...) The first and most important ration fungiert (und zu wirken beginnt), auch wenn der Präsident der
characteristic, then, is its reason-giving requirement« (Gutman/Thomp- Partei der Mehrheit im Kongress angehört, schafft er als solcher noch
son 2005: 3; vgl. auch Ryfe 2005). nicht die politischen und materiellen Grundlagen für die notwendige
Stärkung der Rolle der Legislative.
Wie Gutman und Thompson nicht ohne Ironie anmerken, hat der
Zwang zur Rechtfertigung des Irakkriegs zumindest die Voraussetzung
dafür geschaffen, dass die E>r-Poj-/-Debatte über Ansatzpunkte für eine Literatur
substanzielle Kritik und die Zuweisung politischer Verantwortung ver-
fügt. Nicht zu übersehen sind aber die bereits genannten Defizite der Abramson, Paul R./Aldrich, John H./Rhode, David W. (2005): The 2004 Presidential
Ex-Atite-Debatte mit Blick auf die Zugänglichkeit von Informationen Election: The Emergence of a Permanent Majority?, in: Political Science Quarterly,
und die Nachvollziehbarkeit von Argumenten, die für deliberative Pro- 120:1, S. 33-58.
zesse unabdingbar sind. Während die Administration daran fest hält, Beschloss, Michael (2001): Interview, in: ABC News, 20.9.2001.
führende Kongressmitglieder hätten die gleichen Informationen erhalten Beschloss, Michael (2000): The End of the Imperial Presidency, in: New York Times,
wie der Präsident selbst, weisen Vertreter beider Parteien dies dezidiert 18.12.2000, S. A27.
zurück. Die öffentlich von Republikanern wie Demokraten vor dem Bowman, Karlyn H. (2005a): Public Opinion on die War with Iraq, Washington D.C.
Beginn des Krieges geäußerte Kritik an den vorgelegten Informationen (eine aktualisierte Version ist verfügbar unter: http://www.aei.org/docLib/20050805
und der sichtliche Unmut über die erratisch-punktuelle Offenlegung von _IRAQ0805.pdf, aufgerufen am 18.5.2006).
Dokumenten stützt diese Einschätzung. Der nahe liegende Einwand, die Bowman, Karlyn H. (2005b): America and the War on Terrorism, Washington D.G. (eine
aktualisierte Version ist verfügbar unter: http://www.aei.org/docLib/20050805_
Geheimhaltungserfordernisse in der Außen- und Sicherheitspolitik stün- terror0805.pdf, aufgerufen am 18.5.2006).
den einer breiteren Debatte entgegen, kann zumindest insoweit entkräf-
Brown, Cynthia (Hrsg.) (2003): Lost Liberties: Ashcroft and the Assault on Personal
tet werden, als Deliberation auch in kleineren Kreisen — hier: unter Ein- Freedom, New York.
schluss der Spitzenvertreter der Parteien im Kongress und in den Aus- Campbell, Colin/Rockman, Bert A. (Hrsg.) (2004): The George W. Bush Presidency:
schüssen — unter der Auflage der Nicht-Publizität (Chambers 2004) Vor- Appraisals and Prospects, Washington D.C.
teile gegenüber einem eng geführten, hierarchischen Entscheidungspro- Campbell, James A. (2005): Why Bush Won the Presidential Election: Incumbency,
zess aufweist, der sich an Business-M.odeU.en orientiert. Ideology, Terrorism, and Turnout, in: Political Science Quarterly, 120:2, S. 219-242.
Allerdings zeigt das Irak-Debakel auch die korrespondierende Schwä- CCFR (Chicago Council on Foreign Relations) (2004): Global Views 2004: American
che der Legislative, die nicht einfach auf das Wohlwollen einer Administ- Public Opinion and Foreign Policy, http://www.ccfr.org/globalview2004/index.htm
(aufgerufen am 17.5.2006).
ration vertrauen kann, die in zentralen und drängenden Fragen der Au-
CCFR/German Marshall Fund (2002): A World Transformed: American Public Opinion
ßen- und Sicherheitspolitik auf die Maximierung ihrer Handlungsoptio- and Foreign Policy, http://www.ccfr.org.
nen bedacht ist. Von den in den vergangenen Jahren mit Rücksicht auf
Chambers, Simone (2004): Behind Closed Doors: Publicity, Secrecy, and the Quality of
parteipolitische Loyalitäten sichtlich gewachsenen Hemmungen ganz Deliberation, in: Journal of Political Philosophy, 12:4, S. 389-410.
abgesehen, Kritik am Präsidenten und der Administration zu üben, ver- CNN (2005): What Was Watergate? The June 17, 1972 Burglary That Became a
fügt der Kongress in diesem Bereich weder über die institutionelle Constitutional Crisis (31. Mai), http://www.cnn.com/2005/POLITICS/05/31/
Schnelligkeit noch über die unabhängige Informationsbasis und organi- watergate.details/index.html (aufgerufen am 31.5.2005).