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Europäische Union

Wolfgang Wessels und Johannes Wolters

Zusammenfassung  

Wer am Anfang des 21. Jahrhunderts die politischen Realitäten Europas verstehen will,
sollte einen beträchtlichen Teil seiner Aufmerksamkeit dem System der Europäischen
Union (EU) und dessen institutioneller Architektur widmen. Um die staatsähnlichen
Entwicklungen in Europa zu erfassen und zu erklären, diskutiert dieser Beitrag Leit- und
Zielvorstellungen der Europäischen Union, zeigt wegweisende historische Entschei-
dungen auf, stellt die Organe und Entscheidungsverfahren der EU vor und erörtert ein
mögliches Legitimitätsdefizit in der EU. Zudem werden die jüngsten Entwicklungen
des (Des-)Integrationsprozesses, die fortschreitende Differenzierung sowie die Diskus-
sion um die zukünftige Gestaltung der EU hin zu einem gedachten bzw. gewollten End-
zustand der Union („Finalität“) dargestellt.

Schlüsselbegriffe  

Vertiefung und Erweiterung, Komplexität der institutionellen Architektur, demokrati-


sches Defizit, Differenzierung, Szenarien der weiteren (Des-)Integration

1 Einleitung: Relevanz und Faszination

Wer am Anfang des 21. Jahrhunderts die politischen Realitäten Europas verstehen
will, sollte einen beträchtlichen Teil seiner Aufmerksamkeit dem System der Euro-
päischen Union (EU) und dessen institutioneller Architektur widmen. Die EU ist
zu einem wesentlichen Bestandteil des politischen, sozialen, wirtschaftlichen und
kulturellen Lebens Europas geworden. Auch wenn die genauen Zahlen umstritten
sind, geht mittlerweile ungefähr die Hälfte der gültigen Gesetze auf Initiativen aus
„Brüssel“ zurück. Der Einfluss variiert dabei in den verschiedenen Politikfeldern. So
basieren bspw. viele Regeln zum Umweltschutz (→ Umweltpolitik) auf EU-Rechts-
akten. Gemessen am Bruttoinlandsprodukt ist der Binnenmarkt der EU der größte
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© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2018
R. Voigt (Hrsg.), Handbuch Staat, https://doi.org/10.1007/978-3-658-20744-1_61
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Wirtschaftsraum der Welt und umfasst mehr als eine halbe Mrd. Menschen. Für ca.
340 Mio. EU-Bürger ist der Euro die gemeinsame Währung. Die Mitgliedstaaten ha-
ben der EU geteilte und ausschließliche Zuständigkeiten auf allen staatstypischen
Themenfeldern öffentlicher Politik übertragen (Art. 2 – ​6 Vertrag über die Arbeitswei-
se der Europäischen Union, AEUV).
Um diese staatsähnlichen Entwicklungen in Europa zu erfassen und zu erklären,
diskutiert dieser Beitrag zunächst im zweiten Abschnitt die Begriff‌lichkeit sowie
Leit- und Zielvorstellungen der Europäischen Union. Der dritte Abschnitt zeigt die
wegweisenden Entscheidungen zu Vertiefungen (d. h. dem konstitutionellen Ausbau
durch Vertragsänderungen) und Erweiterungen (d. h. der Aufnahme neuer Mitglied-
staaten) auf, welche seit Beginn der europäischen Integration getroffen wurden und
den Charakter der EU grundlegend verändert haben. Im vierten Abschnitt werden
die Organe und Entscheidungsverfahren der EU sowie die wichtigsten Neuerungen
seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon vorgestellt. Der fünfte Abschnitt
beschäftigt sich mit der Debatte um ein Legitimitätsdefizit in der EU sowie den auf-
kommenden Euroskeptizismus. Im letzten Abschnitt werden die jüngsten Entwick-
lungen des (Des-)Integrationsprozesses, die fortschreitende Differenzierung sowie
die Diskussion um die zukünftige Gestaltung des EU-Systems hin zu einem gedach-
ten bzw. gewollten Endzustand der Union („Finalität“) dargestellt.
Mit zunehmender Differenzierung ergibt sich ein weiteres Spannungsfeld, dem
– nicht zuletzt nach dem „Krisenjahrzehnt“ ab 2005 und mit Blick auf den bevorste-
henden Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU („Brexit“) – verstärkte Auf-
merksamkeit gilt. Dabei kann eine zunehmende Ausdifferenzierung der Integrations-
geschwindigkeit zwischen Gruppen von Mitgliedstaaten festgestellt werden, die seit
dem Ausbruch der Krise in der Eurozone besonders die Mitgliedschaft in der Wirt-
schafts- und Währungsunion (WWU) betrifft. Spätestens seit der Entscheidung für
den Brexit im Juni 2016 sowie durch die politischen Folgen der Flüchtlingskrise wird
jedoch auch eine Ausdifferenzierung auf anderen Politikfeldern diskutiert. Die ver-
schiedenen Formen und Entwicklungsrichtungen des EU-Systems machen eine Be-
schäftigung und Auseinandersetzung mit der EU bedeutsamer und faszinierender,
aber auch, aufgrund der zunehmenden Komplexität, frustrierender.

2 Allgemeines zum Begriff und System:


Staatenverbund und/oder „eine immer engere Union“

Angesichts der politischen Bedeutung ist es nicht verwunderlich, dass die EU immer
wieder zu einem zentralen wie umstrittenen Gegenstand der öffentlichen Diskussion
wurde. Sollte die EU zu den „Vereinigten Staaten von Europa“ ausgebaut werden, wie
es bereits Winston Churchill nach Ende des Zweiten Weltkriegs forderte ? Bleiben
die Mitgliedstaaten wirklich die „Herren der Verträge“ (Bundesverfassungsgericht
2009, Rn. 150), welche die EU im Prinzip jederzeit wieder „im Einklang mit [ihren]
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verfassungsrechtlichen Vorschriften“ (Art.  50  Vertrag über die Europäische Union,


EUV) verlassen könnten ? Und sollte man die EU wirklich als ein System sui generis
bezeichnen, das so einzigartig in seiner Konstruktion ist, dass es im Grunde genom-
men mit anderen politischen Systemen nicht sinnvoll verglichen werden kann ?
Die Konzepte zum Charakter und zur Finalität der EU sind von einer Vielfalt
unterschiedlicher Leitbilder zu Zielen und Formen europäischer Integrationspoli-
tik geprägt. So existieren unterschiedliche Erzählungen zu Entstehung und Zukunft
des europäischen Einigungsprozesses, welcher auch in unterschiedlichen nationalen
Narrativen seinen Ausdruck findet. Der politische und akademische Diskurs über die
Integrationskonstruktion wurde seit den 1950er Jahren in Wellen weiterentwickelt,
ohne die Finalität der EU allgemeingültig zu definieren.
Auch der Lissabonner Vertrag kann unterschiedlich ausgelegt werden. So bezeich-
nete das Bundesverfassungsgericht die EU weiterhin als „Staatenverbund“ und als
„Vertragsunion souveräner Staaten“ (BVerfG 2009, Rn. 249). Zugleich besitzt die EU
seit dem Vertrag von Lissabon (2009) eine eigene Rechtspersönlichkeit und ist mehr
als eine internationale Organisation.
Die EU selber hat in den Verträgen zunehmend differenzierte Rollen- und Ziel-
vorgaben eingefügt, die ihr politisches Selbstverständnis auf dem Weg in eine „im-
mer engere Union“ (Art 1(1) EUV) konkretisieren. Mit der schrittweisen Ausweitung
ihrer Kompetenzen auf Bereiche, die zum Kern staatlichen Handelns zählen, haben
die „Herren der Verträge“ dieses Selbstverständnis mit Leben gefüllt: Vom histori-
schen Kern des Integrationsprojektes ausgehend, der Zollunion, dem gemeinsamen
Binnenmarkt und der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP), haben die meisten Mit-
gliedstaaten die Währungspolitik sowie weite Teile der Wirtschaftspolitik und der
Justiz- und Innenpolitik in den Bereich der ausschließlichen und geteilten Kom-
petenzen übertragen (Art. 2 – ​6 AEUV). Selbst im Bereich des auswärtigen Handelns
beansprucht die EU „eine Weltordnung zu fördern, die auf einer verstärkten multi-
lateralen Zusammenarbeit und einer verantwortungsvollen Weltordnungspolitik be-
ruht“ (Art. 21(2) EUV). Damit skizziert sich die EU zurückhaltend als internationale
Ordnungsmacht, die bei aller integrationspolitischen Offenheit darum bemüht ist,
ein als „europäisch“ geltendes Verständnis internationaler Beziehungen zu vermitteln
und zu fördern. Die EU wird demnach auch als „normative Macht“ (Forsberg 2011;
Tocci 2008; Sjursen 2006; Manners 2002) charakterisiert.
Diese Beschreibungen sprechen insgesamt für eine plurale und parallele Entwick-
lung verschiedener Leit- und Zielvorstellungen des Integrationsprozesses, durch die
einerseits ein konzeptioneller Orientierungsrahmen generiert wird, der zugleich aber
ausreichend flexibel und offen gestaltet ist, um sich neuen Anforderungen und Be-
dürfnissen anzupassen.
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3 Bauphasen der Integrationskonstruktion (1951 – ​2016)


und Erweiterungsrunden (1973 – ​2013)

Die als „Selbstzerstörung Europas“ (Schulze 2004, S. 68 – ​71) wahrgenommene Ka-


tastrophe der beiden Weltkriege führte während und nach dem Zweiten Weltkrieg
zu einer breiten und intensiven Debatte über die Neuordnung des Kontinents und
das zukünftige Miteinander der europäischen Staaten. Die hieran anschließende Ent-
wicklung der europäischen Integration kann rückblickend als Prozess beschrieben
werden, der mit der Schaffung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl
(EGKS) im Jahr 1952 seinen Anfang nahm und schrittweise durch verschiedene Ver-
tragsergänzungen zum Vertrag von Lissabon führte (Vgl. Tabelle 1).
Ausgangspunkt des Integrationsprozesses war zunächst die Schaffung einer sek-
toral begrenzten, aber mit konkreten Handlungskompetenzen ausgestatteten su-
pranationalen Organisation in Form der EGKS. Im Jahr 1958 vereinbarten die sechs
Gründungsstaaten Belgien, die Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Italien, Lu-
xemburg und die Niederlande – nach dem Scheitern föderaler Pläne und Konzepte –,
die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und die Europäische Atomgemein-
schaft (Euratom) zu gründen. Im Zentrum der EWG stand zunächst die ordnungs-
politische Aufgabe der Schaffung eines gemeinsamen Markts zwischen den Mitglied-
staaten, welche durch richtungsweisende Urteile des → Europäischen Gerichtshofs
beschleunigt wurde. Der Fusionsvertrag von 1967 führte die drei Gemeinschaften
schließlich unter ein gemeinsames institutionelles und vertragliches Dach.
In den späten 1960er und 1970er Jahren wuchs nach teils kontroversen Ausein-
andersetzungen um die Gestalt der EG die Forderung nach einer deutlicheren Ein-
beziehung der politischen Dimension, die sich u. a. seit 1970 in der Schaffung der
Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ) – dem Vorläufer der Gemein-
samen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) – niederschlug. Wichtige Impulse gin-
gen von den Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs 1969 in Den Haag (u. a.
erster Anlauf zur Schaffung einer WWU) sowie in Paris 1972 (Zielbestimmung einer
Europäischen Union) und 1974 (Einrichtung des Europäischen Rates) aus. Die erste
Direktwahl zum Europäischen Parlament (EP) 1979 zielte auf eine zusätzliche de-
mokratische Legitimation des Integrationsprozesses. Mit der Einheitlichen Europä-
ischen Akte (1987) konnte durch die Ausweitung von Mehrheitsentscheidungen im
Rat ein institutioneller Impuls freigesetzt werden.
Mit Beginn der 1990er Jahre beschleunigte sich der Integrationsprozess dann sub-
stanziell. Eine besondere Weichenstellung erfolgte – nach der deutschen Einigung –
mit dem Beschluss zur Währungsunion durch den Maastrichter Vertrag (1993), der
mit dem Vertrag von Amsterdam (1999) ergänzt und teilweise verändert wurde.
Kernelemente dieser Vertragsreformen waren die Stärkung der supranationalen In-
stitutionen und Verfahren sowie eine Ausweitung der in der EU behandelten Politik-
felder (z. B. Umwelt- und Asylpolitik). Der Vertrag von Nizza (2003) weitete das Prin-
zip von Mehrheitsbeschlüssen im Rat nochmals aus, stärkte die Beteiligungsrechte
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Tabelle 1  Daten aus der Integrationsgeschichte

Jahr Vertragsänderungen (Inkrafttreten)

1952 Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS)

1958 (Römische) Verträge zur Gründung der „Europäischen Atomgemeinschaft“ (Euratom) und der
„Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft“ (EWG)

1967 Fusionsvertrag zur Einsetzung gemeinsamer Exekutivorgane der Europäischen Gemeinschaften

1969 Gipfel von Den Haag

1987 Einheitliche Europäische Akte (EEA)

1993 Vertrag von Maastricht

1999 Vertrag von Amsterdam

2003 Vertrag von Nizza

2009 Vertrag von Lissabon

Quelle: Eigene Darstellung.

des EP und änderte prozedurale Bestimmungen zur Zusammensetzung der Kommis-


sion. Damit bereiteten die Herren der Verträge die Union auf die bevorstehenden Er-
weiterungsrunden vor.
Der vom Konvent zur Zukunft Europas vorgelegte Entwurf für einen „Verfas-
sungsvertrag“ (2003) scheiterte jedoch 2005 in Volksabstimmungen in den Nieder-
landen und Frankreich.
Als Ergebnis einer weiteren Regierungskonferenz wurde der Vertrag von Lissabon
unterzeichnet, der auf die bewährte Form einer begrenzten, schrittweisen Revision
der rechtlichen Architektur der EU zurückgriff und dabei jegliche konstitutionelle
Symbolik (wie die Einführung einer Hymne oder Flagge) vermied. Der Lissabonner
Vertrag trat am 1. Dezember 2009 in Kraft.
Die Finanz- und (Staats-)Schuldenkrise seit 2008 offenbarte institutionelle
Schwächen in der → Steuerung der WWU und führte schließlich zu einer weiteren
Ergänzung der vertraglichen Grundlagen zwischen den Mitgliedstaaten. Der völ-
kerrechtliche (→ Völkerrecht) Fiskalvertrag, den 25 der damals 27 Mitgliedstaaten
unterzeichneten, die Einrichtung von „Rettungsschirmen“ zur Vermeidung einer
Staatsinsolvenz in der Eurozone sowie die Gründung der „Eurogipfel“ als Koordinie-
rungsinstanz der Staats- und Regierungschefs in der Eurozone, dokumentieren die
laufenden institutionellen Anpassungen.
Eine weitere systemverändernde Wirkung hatten die zahlreichen Erweiterungen
(Vgl. Tabelle 2).
Seit der Gründung der EG in den 1950er Jahren hat sich die Zahl der Mitglied-
staaten mehr als vervierfacht. Mit dem Beitritt Großbritanniens, Irlands und Däne-
682 Wolfgang Wessels und Johannes Wolters

Tabelle 2  Die Beitrittsrunden

Erweiterungsrunde Beitrittsjahr*

Gründungsmitglieder der EGKS und der EWG Belgien 1952/1958


Bundesrepublik Deutschland
Frankreich
Italien
Luxemburg
Niederlande

Norderweiterung Dänemark 1973


Irland
Vereinigtes Königreich

Süderweiterung Griechenland 1981

Portugal 1986
Spanien

Deutsche (Wieder-)Vereinigung Länder aus der ehemaligen Deutschen 1990


Demokratischen Republik (DDR)

„EFTA“-Erweiterung Finnland 1995


Österreich
Schweden

Erweiterung im östlichen Mittelmeer Malta 2004


Zypern

Erweiterung nach Mittel- und Osteuropa Estland 2004


Lettland
Litauen
Polen
Slowakei
Slowenien
Tschechien
Ungarn

Bulgarien 2007
Rumänien

Erweiterung auf dem (West-)Balkan Kroatien 2013

Voraussichtlicher Austritt des Vereinigten Vereinigtes Königreich 2019


Königreichs aus der Europäischen Union

* Es gilt das Jahr des Inkrafttretens des jeweiligen Beitrittsvertrages.


Quelle: Eigene Darstellung.
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marks 1973, Griechenlands 1981, Spaniens und Portugals 1986, Österreichs, Finnlands
und Schwedens 1995, zehn süd- und mittelosteuropäischer Staaten 2004, Rumäniens
und Bulgariens 2007 sowie Kroatiens 2013 wurde aus der ursprünglichen Sechser-
gemeinschaft eine Staatengruppe mit 28 Mitgliedstaaten. Ein Ende dieses Prozesses
ist nicht abzusehen. Auch wenn weitere Erweiterungsrunden in dieser Legislaturpe-
riode nicht auf der Tagesordnung stehen, haben die ehemalige jugoslawische Repu-
blik Mazedonien, Montenegro, Serbien und die Türkei offiziellen Kandidatenstatus;
Island hingegen hat seinen Antrag auf Mitgliedschaft mittlerweile wieder zurückgezo-
gen. Daneben befinden sich Bosnien und Herzegowina und das Kosovo in „Europä-
ischen Partnerschaften“ bzw. Albanien in „Beitrittspartnerschaften“. Keine Beitritts-
perspektive wurde bisher den Staaten der „Östlichen Partnerschaft“ – so der Ukraine
und Georgien – gewährt. Die Attraktivität des Modells EU ist aber offenbar trotz vie-
ler Schwierigkeiten auch für diese Staaten weiterhin groß. Gleichwohl entschieden
sich die britischen Bürger in ihrem Votum im Juni 2016 mit knapper Mehrheit für
den Brexit, der voraussichtlich am 30. März des Jahres 2019 stattfinden wird.
Die Erweiterungen haben in mehrfacher Hinsicht die Entwicklung der EU be-
einflusst. Zunächst wurde spätestens seit der Vertragsrevision von Amsterdam und
Nizza die Notwendigkeit weiterer institutioneller Reformen zentral mit der Erweite-
rung begründet und vorangetrieben. Zudem werden die politischen Präferenzen und
Gestaltungsabsichten der Mitgliedstaaten durch jeden Beitritt vielfältiger und damit
schwerer institutionell zu vereinbaren. Schließlich stellt jeder Beitritt grundsätzlich
die Frage nach den Grenzen und der Identität der EU, die im Falle der Türkei beson-
ders kontrovers diskutiert werden. Die Erweiterung der EU ist ähnlich der Vertiefung
grundsätzlich ein offener Prozess, der allerdings zunehmend zu einer Debatte um
Sinn und Inhalt der Integration – also der politischen Finalität – führt.

4 Institutionen und Entscheidungsverfahren

Mit dem Vertrag von Lissabon werden sieben Institutionen (in der deutschen Fas-
sung des Vertragswerks: Organe) der EU definiert (Art. 13  EUV): Das Europäische
Parlament (EP), der Europäische Rat, der Rat der EU, die Kommission, der Gerichts-
hof der Europäischen Union (GEU), die → Europäische Zentralbank (EZB) sowie der
Rechnungshof.
Das im Jahr 1979 erstmals direkt gewählte Europäische Parlament nimmt in der
institutionellen Architektur der EU eine besondere Rolle ein. Die Abgeordneten ha-
ben nach acht Europawahlen von 1979 bis 2014 erheblich an vertraglichen Betei-
ligungsrechten gewonnen, sodass das EP heute gemeinsam mit Kommission und Rat
ein Dreieck für Gesetzgebung und EU-Budget bildet und auf vielen Politikfeldern mit
dem Rat gleichberechtigt entscheidet.
Der Europäische Rat als Gremium der Staats- und Regierungschefs ist mit dem
Lissabonner Vertrag erstmals offiziell in die Riege der Organe der EU eingeordnet
684 Wolfgang Wessels und Johannes Wolters

worden. Damit ist nicht nur ein formaler Akt besiegelt, sondern vor allem seiner in
den vergangenen Jahren deutlich gewachsenen Rolle als Entscheidungsproduzent
Rechnung getragen worden. Eine weitere faktische Aufwertung erfuhr der Europä-
ische Rat durch seine Rolle als „Krisenmanager“ in der Schuldenkrise (Wessels 2016,
S. 8). Das legislative Dreieck zwischen Rat, Kommission und EP hat sich demnach
de facto zu einer Raute erweitert, in dem die Staats- und Regierungschefs so selbst-
bewusst wie selbstverständlich ihren Einfluss geltend machen.
Hierbei ist auch die Schaffung eines für zweieinhalb Jahre gewählten hauptamt-
lichen Präsidenten des Europäischen Rates zu erwähnen (Art. 15 EUV); derzeit be-
kleidet der frühere polnische Premierminister Donald Tusk dieses Amt. Eine empiri-
sche Betrachtung des neu geschaffenen Amtes des hauptamtlichen Präsidenten zeigt
dessen herausragende Bedeutung für die Entscheidungsfindung im Europäischen
Rat (Wessels und Hauge 2016). Ebenso wurde eine Hohe Vertreterin der Union für
Außen- und Sicherheitspolitik ernannt (Art. 18 EUV), der die Aufgaben eines auf-
gewerteten Hohen Repräsentanten für die GASP mit denen des für Außenbeziehun-
gen zuständigen Kommissionsmitglieds unter einen „doppelten Hut“ bringen soll.
Derzeit bekleidet die frühere italienische Außen­ministerin Federica Mogherini die-
ses Amt. Mit beiden Ämtern hat die EU institutionelles Neuland betreten.
Im Rat der EU (häufig auch: Ministerrat) tagen nationale Fachminister der Mit-
gliedstaaten in themenspezifischen Ratsformationen, denen Arbeitsgruppen und
Ausschüsse auf verschiedenen Ebenen zuarbeiten. Als zentrales Beschlussfassungs-
organ übt der Rat gemeinsam mit dem EP das ordentliche Gesetzgebungsverfahren
(→ Gesetzgebung) aus und hat eine wichtige Rolle in der Koordination und Recht-
setzung von Politikfeldern mit hoher nationaler Bedeutung, wie der Gemeinsamen
Außen- und Sicherheitspolitik.
Jeder Kommissar hat in der Kommission prinzipiell das gleiche Gewicht; jedoch
genießt der Präsident eine herausgehobene Stellung. Die Kommission Juncker hat
überdies eine weitere Hierarchieebene von Vize-Kommissaren eingezogen, die in-
haltliche Schwerpunkte der Kommission federführend betreuen. Bei der Wahl zum
EP im Jahr 2014 hat das EP zudem über den Weg des Zustimmungsrecht zur Wahl
des Kommissionspräsidenten (Art. 17(7) EUV), gepaart mit der Aufstellung von Spit-
zenkandidaten durch die großen europäischen Parteienfamilien, de facto ein Vor-
schlagsrecht für die Kommissionspräsidentschaft durchgesetzt (u. a. Müller Gómez
und Wessels 2016). Laut Vertrag „wählt“ das EP den Präsidenten der Kommission
(Art. 14(1) EUV).
Im Vorfeld der kommenden Wahlen zum EP im Jahr 2019 zeichnet sich eine er-
neute Kontroverse über dieses System der Spitzenkandidaten und dem damit verbun-
denen Wettstreit zwischen Europäischem Rat und EP um politischen Einfluss auf die
Kommission ab (Müller Gómez, Wessels und Wolters, 2018).
Der GEU (begriff‌lich häufig noch in Gebrauch: → Europäischer Gerichtshof bzw.
EuGH) stellt in der konstitutionellen Architektur der EU einen im internationalen
Vergleich einmaligen Akteur dar. In seiner → Rechtsprechung hat er das Unionsrecht
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als eigenständige Rechtsordnung etabliert. Damit hatte diese Institution einen nach-
haltigen und direkten Effekt auf die Union und ihre Mitgliedstaaten.
Die Europäische Zentralbank (EZB) ist mit dem Vertrag von Lissabon als einzig-
artige supranationale Institution in die Liste der EU-Organe aufgenommen worden.
Ihr vorrangiges Ziel in der Geld- und Währungspolitik ist die Gewährleistung der
Preisstabilität des Euro.
Der Europäische Rechnungshof, gegründet 1977, agiert im EU-System als „Hüter
der EU-Finanzen“ und ist als systemgerechte Konsequenz des wachsenden EU-Haus-
haltes zu sehen; er ist politisch jedoch von nachgeordneter Bedeutung.
Grundsätzlich werden Entscheidungen in der EU im größtmöglichen Konsens
getroffen. In diese Entscheidungen sind supranationale (EP und Kommission) und
nationale Institutionen (insbesondere die → Regierungen im Europäischen Rat oder
im Rat der EU) eingebunden. Die große Anzahl von potenziellen „Vetospielern“ er-
höht dabei die Komplexität der gefassten Beschlüsse. Die Zustimmung aller Mitglied-
staaten wird in Verhandlungen häufig über Zugeständnisse in anderen Bereichen er-
zielt – ein Muster, das durch eine dreifache „K-Formel“ beschrieben werden kann:
Das Erzielen eines Konsenses setzt Kompromisse voraus, welche oft nur durch eine
Steigerung der Komplexität erreicht werden können. Das System wird dadurch fast
zwangsläufig intransparenter, auch wenn es gerade dadurch einen Teil seiner politi-
schen Stabilität bezieht.
Zugleich haben die verschiedenen Vertragsänderungen Entscheidungen im Rat
zunehmend dem komplexen System der doppelten, qualifizierten Mehrheit unter-
worfen, nach dem mindestens 55 Prozent der Mitglieder des Rates, d. h. mehr als
die Hälfte der Mitgliedstaaten, und zugleich mindestens 65 Prozent der EU-Bevöl-
kerung für eine Mehrheitsentscheidung notwendig sind. Das Mehrheitsprinzip gilt
im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens nach dem Lissaboner Ver-
trag heute auf vielen zentralen Politikfeldern, so in der gemeinsamen Handelspolitik
(Art. 3(1) AEUV), der Gemeinsamen Agrarpolitik (Art. 4(2d) AEUV) sowie mit eini­
gen Ausnahmebestimmungen im Rahmen des „Raums der Freiheit, der Sicherheit
und des Rechts“ auch im Bereich von Justiz- und Innenpolitik (Art. 4, 67 – ​89 AEUV).
Zugleich nutzen die Mitgliedstaaten die rechtlichen Möglichkeiten zur Anwendung
des Mehrheitsprinzips im Rat nur zurückhaltend und suchen i. d. R. einen möglichst
breiten Konsens bei Abstimmungen.

5 Die Legitimitätsdebatte und Euroskeptizismus

Die europäische Integration war insbesondere in ihrer Anfangsphase ein von Regie-
rungen vorangetriebener Prozess, der zugleich von der Bevölkerung der ursprüng-
lichen Mitgliedstaaten mitgetragen bzw. häufig auch gefordert wurde. Mit zuneh-
mender Anzahl und Tragweite der Entscheidungen, die zumindest teilweise auf
europäischer Ebene getroffen werden, wurde vielfach ein „Demokratie- und Legi-
686 Wolfgang Wessels und Johannes Wolters

timitätsdefizits“ (Jensen 2009; Scharpf 2005) konstatiert. Der Lissabonner Vertrag


hat sich demnach zum Ziel gesetzt, die „Verwirklichung einer immer engeren Union
der Völker Europas […], in der die Entscheidungen möglichst bürgernah und offen
getroffen werden“ (Art. 1(1) EUV) voranzutreiben; diesem Gedanken entspringt das
„Prinzip der Subsidiarität“ (Art. 5(3)  EUV), nach dem die EU nur dann tätig werden
soll, wenn die Ziele nicht effizienter auf der Ebene der Mitgliedstaaten verwirklicht
werden können.
Seit den 1970er Jahren wurden auf EU-Ebene Bemühungen um eine Erhöhung
der demokratischen Legitimation vorangetrieben. Diese Bemühungen fanden ihren
Ausdruck insbesondere durch die schrittweise Stärkung des EP (Wessels 2016, S. 86 – ​
87), einem Prozess, der in diesem Zusammenhang häufig als „nachvollziehende Par-
lamentarisierung“ (Dialer, et al. 2015, S. 233) bezeichnet wird. Das ordentliche Ge-
setzgebungsverfahren, das seit dem Lissaboner Vertrag in der Mehrzahl der Fälle
angewendet wird, steht für eine Entwicklung hin zu einem nun mit dem Rat der EU
weitgehend gleichgestellten Parlament. Das Verhältnis von Rat und EP kann dann
auch als Beispiel eines Zweikammersystems verstanden werden, so wie dies in den
Formulierungen der Verträge ausgedrückt wird (Art. 14(1) EUV und Art. 16(1) EUV).
Paradoxerweise hat aber die Beteiligung bei den (direkten) Wahlen zum EP trotz der
Stärkung der parlamentarischen Rechte innerhalb der EU-Architektur sukzessive ab-
genommen (Müller Gómez und Wessels 2016, S. 5 – ​6).
Zugleich hat der Lissabonner Vertrag u. a. mit einer Europäischen Bürgerinitiative
(Art. 11(4) EUV; Art. 24(1) AEUV) auch Instrumente der direkten Demokratie ein-
geführt, deren Hürden jedoch hoch gesetzt sind (u. a. Glogowski und Maurer 2013).
Der Lissabonner Vertrag erweitert ebenfalls die Mitwirkungsmöglichkeiten nationa-
ler Parlamente. Diese können im Rahmen des sog. Frühwarnmechanismus in einem
komplexen Verfahren Gesetzesentwürfe auf ihre Vereinbarkeit mit dem Subsidia-
ritätsprinzip prüfen und ggf. Rügen aussprechen, die unter bestimmten Vorausset-
zungen zum Scheitern des Entwurfs führen können. Das Verfahren wurde bislang
jedoch in der Praxis nur selten genutzt (Hoppe 2016).
Der Prozess der europäischen Integration geht mit einer schon seit Längerem zu
beobachtenden Integrationsskepsis in weiten Teilen der Bevölkerung einher. So er-
zielten euroskeptische Parteien bei den letzten Wahlen zum EP 2014 deutliche Stim-
menzuwächse (FitzGibbon 2014). Nicht zuletzt das bevorstehende Ausscheiden des
Vereinigten Königreichs aus der EU verdeutlicht, dass das Phänomen des wachsen-
den Euroskeptizismus und (Rechts-)Populismus mehr und mehr eine Herausforde-
rung für das Europäische Projekt wird. Gleichwohl zeigt die jüngere Forschung einen
gemischten Befund: Ausgelöst durch die verschiedenen Krisen um den Euro, steigen-
der Flüchtlingszahlen und in der Ukraine, hat das Interesse an europäischer Politik in
den → Medien bei gleichbleibend hoher, genereller Zustimmung der Bevölkerung in
vielen Mitgliedstaaten für das Europäische Projekt zugenommen (Petersen 2015). Zu-
dem ist das Phänomen des wachsenden (Rechts-)Populismus nicht auf Europa und
die EU begrenzt, wie nicht zuletzt die Wahl Donald Trumps zum 45. Präsidenten der
Europäische Union 687

Vereinigten Staaten verdeutlicht. Insgesamt wird eine zunehmende Schwächung des


europäischen Grundkonsenses konstatiert: Ein „constraining dissensus“ (Hooghe
und Marks 2009) löst einen „permissive consensus“ (Inglehart 1970) ab.

6 Die Europäische Union: die Finalität als Teil des Prozesses

Die Unionsbildung ist weiter im Gang und folgt dabei verschiedenen Langzeittrends.
Die Ausweitung der Aufgabenfelder, der Transfer von Entscheidungskompetenzen,
eine institutionelle und prozedurale Differenzierung, aber auch ein wachsender Fu-
sionsprozess von Instrumenten und Ressourcen verschiedener Akteure und Hand-
lungsebenen sind prägende Kennzeichen der Entwicklung der EU seit ihren Ur-
sprüngen in den 1950er Jahren (Wessels 1997). Dieser Institutionalisierungsprozess
hat auch mit der Verabschiedung des Vertrags von Lissabon noch keinen Endpunkt
erreicht. Insbesondere die jüngsten Krisen haben in der Europawissenschaft die Frage
(wieder) aufgeworfen, ob Integration zwangsläufig voranschreitet und thematisieren
in einer neuen Welle von Beiträgen Ursachen und Folgen von Desintegration – kon-
statiert wird ein Paradigmenwechsel hin zur Erfassung von Desintegrationsprozessen
in der Europawissenschaft, ein „Desintegration Turn“ (zum Begriff: Ribbe und Wes-
sels 2016, S. 25).
Entlang der beiden Dimensionen Integrationsniveau und Zahl der Mitgliedstaa-
ten sind grundsätzlich vier Szenarien bzw. Entwicklungspfade für eine zukünftige
Entwicklung des EU-Systems denkbar: (1) Ein Abbau des erreichten Zustands – eine
Desintegration hin zu „weniger Europa“; (2) eine Föderalisierung hin zu „mehr Euro­
pa“, ausgelöst durch einen qualitativen, konstitutionellen Sprung („saut qualitatif “)
infolge eines steigenden Globalisierungsdruck von außen; (3) eine Neue Normalität
auf Basis des Lissabonner Vertrags und gleichzeitigem Stillstand („business as usual“)
bei Vertiefung und Erweiterung; (4) eine Differenzierung mit einem wachsendem
Grad an Fragmentierung zwischen verschiedenen Gruppen von Mitgliedstaaten und
Politikfeldern hin zu einem „Kerneuropa“ (Schäuble und Lamers 1994) bzw. einem
„Europe à la Carte“ (Dahrendorf 1979).
Aufgrund des gesellschaftlichen Kontextes, nachdem zusätzliche, weitereichende
Integrationsschritte an breiter Unterstützung eingebüßt haben, steht die EU bzw. ste-
hen die Mitgliedstaaten als Herren der Verträge vor einem Dilemma: Zwischen dem
Instinkt, die EU für die Bewältigung einer wachsenden Zahl von Herausforderungen
zu nutzen, und dem zunehmenden Druck, die nationale → Souveränität und Iden-
tität in den Vordergrund zu stellen. Ein (Aus-)Weg sind Formen der Differenzierung.
Aus konzeptioneller Sicht sind verschiedenste Formen der Differenzierung denkbar.
Grundsätzlich ist zudem zwischen einer Aufbauflexibilisierung, so praktiziert im
Rahmen der WWU sowie beim Schengener Abkommen, und einer Abbauflexibili-
sierung, also einer partiellen Zurücknahme von Integrationsschritten, die etwa im
Brexit-Fall in bisher nicht bekannten Formen kommen wird, zu unterscheiden. Zu
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beachten sind überdies Chancen und Risiken der verschiedenen Formen der diffe-
renzierten Integration (Wessels und Wolters 2017).
Zwar können externe Schocks wie die „Eurokrise“ prinzipiell immer noch eine
katalysierende Wirkung entfalten, das Votum für den Brexit im Juni 2016 lässt aber
verstärkt Zweifel an der Unumkehrbarkeit des Integrationsprozesses aufkommen. So
verwiesen auch die Staats- und Regierungschefs bereits im Vorfeld des Referendums
in den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates zu den Anliegen des Vereinigten
Königreichs im Februar 2016 auf „verschiedene Wege der Integration für verschie-
dene Mitgliedstaaten“ (Europäischer Rat 2016b). Auf dem Gipfel der 27 verbleiben-
den EU-Mitgliedstaaten in Bratislava im September 2016, dem 60. Jubiläum der Rö-
mischen Verträge im März 2017 sowie im Rahmen der Vorstellung der sogenannten
Agenda der Führungsspitzen im Oktober 2017 haben die Staats- und Regierungschefs
Themen und Formen des weiteren Ausbaus auf die Tagesordnung gesetzt, so den
„Bratislava-Fahrplan“ (Europäischer Rat 2016a), die „Erklärung von Rom“ (Eruopä­
ischer Rat 2017a) und die „Agenda der Führungsspitzen“ (Europäischer Rat 2017b).
Die Europäische Integration bleibt ein Prozess mit staatsähnlichen Entwicklun-
gen, dessen politische Finalität noch nicht erreicht ist. Die EU ist demnach weiter-
hin von fortschreitenden Umformulierungen und Reformen geprägt und wird in ih-
rer institutionellen Architektur immer wieder neu und kontrovers diskutiert werden.

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