análisis político

No. 28 MAY/AGO 1996

INSTITUTO DE ESTUDIOS POLÍTICOS Y
RELACIONES INTERNACIONALES (IEPRI)
UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA
Francisco Leal Buitrago
FUNDADOR
William Ramírez Tobón
DIRECTOR
Fernando Cubides Cipagauta
EDITOR
Gonzalo Sánchez Gómez
ASESOR EDITORIAL
Sandra Patricia Martínez B.
ASISTENTE EDITORIAL
Diana Marcela Rojas
EDITORA VERSIÓN ON LINE
Carlos Germán Sandoval
ASISTENTE EDITORIAL VERSIÓN ON LINE
ASESORES EDITORIALES INTERNACIONALES
Klaus Meschkat ALEMANIA
María Isaura Pereira de Queiroz BRASIL
Daniel Pécaut FRANCIA
Eric Hobsbawm INGLATERRA
Norbert Lechner CHILE
Thomas Fischer ALEMANIA
Charles Bergquist ESTADOS UNIDOS
Catherine LeGrand CANADÁ
UNIBIBLOS Impresión
Siglo del Hombre Editores Distribución

1
ESTUDIOS
Gobernabilidad en tiempos de crisis la experiencia mexicana
LEONARDO CURZIO GUTIÉRREZ

Posguerra fría y política exterior: de la autonomía relativa a la autonomía ambigua

JUAN GABRIEL TOKATLIAN

DEMOCRACIA
Justicia y democracia en Colombia: en entredicho
JUAN GABRIEL GÓMEZ ALBARELLO

Grietas de la democracia: la participación popular en Colombia

ORLANDO FALS BORDA

COYUNTURA
Colombia: la guerra irregular en el fin de siglo
ALFREDO RANGEL SUÁREZ

La relaciones Unión Europea-América Latina: hacia una nueva era de entendimiento

GABRIEL ARTHUR RAMJAS

DEBATE
¡De eso no se habla!
CARLOS GAVIRIA

TESTIMONIO
El movimiento campesino en el Huila: testimonio de la Asociación agropecuaria del Huila
CARLOS MARIO PEREA RESTREPO

RESEÑAS
Insurgencia sin revolución: la guerrilla colombiana en una perspectiva comparada,
de Eduardo Pizarro por FERNANDO CUBIDES

Espacio para la igualdad: el ABC de un periodismo no sexista

SOCORRO RAMÍREZ

Educación y democracia,
DE ESTANISLAO ZULETA / JAIME EDUARDO JARAMILLO JIMÉNEZ

BIBLIOGRAFÍA TEMÁTICA
Colombia: comportamiento y sistema electoral
EDUARDO PIZARRO LEONGÓMEZ

PANORAMA
Sociedad y medio ambiente
HUMBERTO ROJAS RUIZ

2
GOBERNABILIDAD EN TIEMPOS
DE CRISIS: LA EXPERIENCIA
MÉXICO.
LEONARDO CURVO GUTIÉRREZ*
CUANDO HABLAMOS DE
GOBERNABILIDAD ¿DE QUE
HABLAMOS?
Los textos que tratan problemas de
gobernabilidad general menté inician
evocando los problemas que el término
presenta. Flishfish1 señala que el término
gobernabilidad es un catch all word.
Camou hace otro tanto al constatar "la
esquiva caracterización analítica de esta
noción2 . Otros autores, como Pasquino 3 ,
insisten en la falta de sistematización de
las hipótesis sobre el temido contrario de
la gobernabilidad (la ingobernabilidad),
mostrando en negativo la imposibilidad
de definir con claridad lo que
gobernabilidad significa. Alcántara 4 se
pregunta si en realidad no hemos
desarrollado un vocablo redundante para
caracterizar la acción de gobierno o el tér-
mino gobernación (que en el español de
España resulta decimonónico, no así en
México en donde el Ministerio del
Interior conserva el nombre de Secretaría
de Gobernación que tiene a su cargo la
conducción política interna 5 . Otros
1
Ángel Flishfish, "Gobernabilidad y
consolidación democrática: sugerencias para la
discusión", en Revista Mexicana de Sociología.
Año LI, Núm. 3, 1989.
2
Antonio Camou, " Gobernabilidad y
Democracia", en Espacios, FLACSO, Núm. 3,
Costa Rica, 1995.
3
Gianfranco Pasquino, "Gobernabilidad" en
Bobbio y Matteucci: Diccionario de Política.
Siglo XXI, 7° edición, México, 1991.
4
Manuel Alcántara: "Partidos políticos y
gobernabilidad", en Espacios, FLACSO, Núm. 3,
Costa Rica, 1995.
5 6
Véase la Ley Orgánica de la Administración
Pública de los Estados Unidos Mexicanos,
Artículo 27.
autores sugieren que no existe posibilidad
de traducir literalmente governance,
término de raigambre tocqueviliana, por
gobernabilidad, lo cual introduce un alto
nivel de imprecisión y de confusión.
A pesar de la vaguedad, existe un
entendimiento difuso que acepta que
gobernabilidad significa la capacidad de
una comunidad política para desarrollar
equilibrios virtuosos (o por lo menos
razonablemente estables) entre los
sistemas económico, político y cultural
que permitan a su vez conducir co n
relativa armonía los asuntos públicos.
UTILIZACIÓN IDEOLÓGICA DEL
CONCEPTO
Giner y Arbós6 sintetizaron las visiones y
los sesgos ideológicos que el término
admite. Las visiones conservadora,
neoconservadora, liberal y marxista leen
el problema desde su particular punto de
vista. En términos esquemáticos, la idea
de gobernabilidad se bifurca en dos
senderos que son otras tantas corrientes
de pensamiento y percepción ideológica.
Tenemos, por un lado, la gobernabilidad
funcional cuyo rasgo principal es insistir
en generar las mejores condiciones para
la reproducción del capital. La clave de
bóveda de este pensamiento es reconocer
que el Estado nacional es incapaz (en el
moderno esquema de economía
globalizada) de proveer, en solitario,
elementos de estabilidad. Por ello es
preciso debilitar al máximo el factor
trabajo y las instituciones e ideas del
estado de bienestar, fundamentalmente en
lo que a derechos laborales y sociales se
refiere, pues los otros países
(competidores) de cualquier forma lo
harán. Desmontar ese entramado de
Xavier Arbós y Salvador Giner, La
gobernabilidad. Ciudadanía y democracia en la
encrucijada mundial, Siglo XXI, Madrid, 1993.
Estudios Gobernabilidad en tiempos de crisis…

derechos permitirá, según esa lógica, especialmente en situaciones en las que

atraer el máximo volumen de capitales existen poderosos grupos (empresarios,
que a la larga procurarán estabilidad y financieros, reli giosos, gobiernos
prosperidad generalizada. extranjeros e incluso mafias) que por sus
intereses más inmediatos o su ideología
Por el otro lado tenemos una corriente,
pueden poner por encima de los valores
muy debilitada ideológica y
democráticos la idea de estabilidad, es
prácticamente, que pugna por una
decir el mantenimiento de sus intereses
gobernabilidad progresiva. En términos
como condición sine qua non para
generales sigue los postulados de la
considerar que un país es gobernable. En
integración social por la vía política y no
este sentido, la centralidad del Estado
por el mercado y persigue equilibrar a los
dentro del sistema político y su función
factores de la producción. El punto débil
natural de ser el espacio para generar
de esta argumentación es que la economía
consensos entre los diferentes actores se
ya no es un asunto que competa a las
ve reducida al estar a merced de grupos
soberanías nacionales exclusivamente y
que han adquirido relevancia como factor
por el otro es que el despliegue de las
real de poder. Si los nuevos factores de
políticas de integración social se fundaba
poder o los centros financieros
en la existencia de un Estado con
internacionales no están interesados en un
capacidad de definir, de manera
proyecto democrático, ni comparten una
autónoma, sus prioridades y sus
visión estratégica del proyecto nacional,
estrategias para conseguirlas.
ni siquiera en el sentido más funcional
para la reproducción del capital que es la
En México la gobernabilidad se emplea
armonía de los llamados sistemas
como una tarjeta de crédito. Quien la usa
socioproductivos 8 , es altamente probable
para comp rar lo imprescindible, quien la
que la gobernabilidad se complique por
usa para lo superfluo, el caso es que a
una doble y contradictoria situación:
todos sirve. El término se ha convertido
en una especie de comodín que admite
a) las políticas responden a intereses
todos los argumentos. Los conservadores
sectoriales de corto plazo que colapsan la
sugieren que no se puede proceder a un
viabilidad del proyecto nacional
cambio político acelerado, pues eso
(situación suma cero);
pondría en riesgo la gobernabilidad. Los
b) las políticas adquieren un contenido
progresistas argumentan que la lentitud
social más profundo que pone en riesgo
del proceso de cambio y el manteni-
los equilibrios macroeconómicos y
miento de las viejas estructuras es lo que
desencadenan un movimiento hostil de
ha generado los actuales problemas de
los grupos económicos (situación de
gobernabilidad.
ruptura).
Otra fuente de confusió n es la lectura
ideológica que se ha hecho del término y Entre los dos extremos puede existir en
su ubicación por encima de otros valores. principio, una zona más o menos amplia
La discusión más conocida a este respecto
tiene que ver con la relación entre la
gobernabilidad y la democracia 7 número monográfico consagrado a la
gobernabilidad "¿Sueño de la democracia?", Núm.
128, 1993.
7 8
Una prueba clara de esta tensión es que la Alain Minc, La France de 1’an 2000, París,
prestigiosa revista Nueva Sociedad subtituló el 1993.

2
Estudios
que permita una oscilación entre las dos
formulaciones que Hirshman llamó
zigzagueos 9 y que en la historia reciente
de México se conoce como la teoría del
péndulo de la acción sexenal10 . Pero
también lo contrario puede ser real, es
decir, que exista una incompatibilidad en
la instrumentación concreta de dos
principios (estabilidad y justicia social)
para las élites mexicanas y los centros
financieros internacionales de la misma
manera que Berlín 11 constataba la
incompatibilidad entre libertad e principio de gobernabilidad puede
igualdad.
Para países como México en los que la
divisa fundamental es "external
confidence is everything" se puede
afirmar que la idea de control social pasa
por encima de cualquier otra
consideración política o moral, ya que la
captación del ahorro (que por diversas
razones no se genera en el espacio
nacional) es su principal elemento para
crecer económicamente.
¿CONCEPTO O PRINCIPIO?
Más que como un concepto me parece
que la gobernabilidad podría manejar se
como un principio. El principio se
entiende como el conjunto de criterios
que determinan el funciona miento de un
proceso. La idea de principio es más
amplio que el de causa o elemento ya que
prescinde de ellos al ser lo primero y lo
más fundamental12.
9
Ángel Flishfish, Op. Cit.
10
Esta teoría plantea que desde la administración
Cárdenas hasta la De La Madrid a un presidente
"cargado" a la derecha debía corresponder un
presidente con tendencias sociales. Véase Wayne
Comelius y L. Ann Craig, The mexican political
system in transition, Center for Mexican Studies,
UCSD, San Diego, 1991.
11
Isaiah Berlin, Árbol que crece torcido; Vuelta,
México, 1992.
12
Walter Brugger, Diccionario de Filosofía,
Herder, Barcelona, 1983.
3
Gobernabilidad en tiempos de crisis…
La diferencia entre el tratamiento
estrictamente conceptual y el manejo
como principio sería similar a la
diferencia, sutil pero evidente, entre el
viejo concepto de Mosca de la fórmula
política y el principio general de
legitimidad que se maneja en la
actualidad13 . Podríamos tal vez hablar de
un principio de gobernabilidad. La idea
de principio flexibiliza el manejo al no
establecer una :caracterización rígida. El
cumplir una función útil en términos
comparativos, similar a la función
recíprocamente excluyente que tienen las
díadas desarrollo/subdesarrollo defendida
por Aron y a recientemente comentada
por Bobbio 14 de izquierda/derecha. La
pareja gobernabilidad/ ingobernabilidad
es recíprocamente excluyente, es decir
hay capacidad de conducción armónica
no la hay, aunque no sepa con precisión
cuál es el umbral que separa a ambas
situaciones 15 .
Por otra parte, a la idea de principio se
debe agregar que la gobernabilidad y la
ingobernabilidad son procesos sistémicos
similares a los de a termodinámica. El
orden y el caos son parte le una misma
13
El tránsito de la fórmula política a la idea del
principio de legitimidad se origina, relata Bobbio,
en el intercambio epistolar entre Ferrero y Mosca
al comentar el primero la historia de las doctrinas
políticas de Mosca. Decía Ferrero: "me parece que
la teoría de la fórmula política tenga necesidad de
ser reforzada. Yo sustituiría esa expresión un poco
neutra por otra más vigorosa: principio de
legitimidad". Véase Norberto Bobbio y
Michelangelo Bovero, Origen y fundamentos del
poder político, Grijalbo, México, 1985, p.20.
14
Norberto Bobbio, Derecha e izquierda.
Razones y significados de una distinción
política, Taurus, Madrid, 1995
15
Camou ha introducido la idea de "grados de
gobernabilidad". Antonio Camou,
Gobernabilidad y Democracia, IFE, México,
1995.
Estudios
realidad compleja. No existe el orden
estático ni el desorden total. De manera
análoga, no es posible concebir una
comunidad política en la que exista la
gobernabilidad perfecta permanente. El
reino dula entropía existe como una
especulación de los físicos de manera
similar al modo en que la
ingobernabilidad es entendida por los
politólogos como la descomposición
completa o la inoperancia total del orden
sistémico.
Creo que si analizamos el término como
un principio, también lograremos
entender que no sólo puede, sino que está
en su naturaleza, usarse como arma
argumentativa para frenar o para avanzar
en las transformacio nes políticas. Las
querellas entre el antiguo régimen y la
modernidad al igual que las
independencias se articularon en torno al
concepto tradicional de ilegitimidad o la
obediencia debida. Y se usaba n ambos
sentidos. Los criollos mexicanos de 808
argumentaron que la independencia se
fundaba en el carácter ilegitimo de
Bonaparte 16 . Los conservadores, a su vez,
decían que la legitimidad original
permitía, entre otras cosas, abdicar en
favor del francés. En definitiva, el debate
se articulaba en torno a un mismo
concepto que era leído de una u otra
manera.
Dicho esto, trataremos de construir, a
partir de la experiencia mexicana, un
modelo analítico que de cuenta de los
elementos que componen el principio de
gobernabilidad.
16
Luis Villoro, El proceso ideológico de la
revolución de Independencia, SEP, México, 1986.
Otro texto interesante sobre el problema de la
legitimidad en la conclusión de la independencia
mexicana es el de Timothy Anna E., El imperio de
Iturbide, Alianza-CONACULTA, México, 1991.
4
Gobernabilidad en tiempos de crisis…
ELEMENTOS DE ANÁLISIS PARA
EL ESTUDIO DE LOS PROBLEMAS
DE GOBERNABILIDAD
Cinco son los pilares que sostienen la
gobernabilidad en un país como México.
Las diferentes corrientes y los estudios de
caso han puesto más o menos énfasis en
cada uno de ellos.
a) La legitimidad política del gobierno;
b) La eficacia gubernamental para atender
las demandas de la sociedad;
c) La existencia de un proyecto nacional
compartido por todos los actores;
d) Los acuerdos con los principales
grupos de presión;
e) La viabilidad internacional.
Analicemos cada uno de ellos.
LA LEGITIMIDAD
El estudio de los problemas de
legitimidad en las sociedades capitalistas
avanzadas y sus implicaciones en materia
de gobernabilidad es un tema
ampliamente tratado en la literatura
especializada. Para Habermas, por
ejemplo, la importancia de la legitimidad
democrática en el capitalismo
contemporáneo estriba en el equilibrio
que debe darse entre los sistemas
económico, político administrativo y
socio-cultural17 .
La integración sisté mica se funda en el
adecuado equilibrio entre los sistemas
económico, político y sociocultural. Cada
uno de ellos tiene sus propios valores y
parámetros que no son transferibles al
otro sistema. Por ejemplo, el fervor con
17
Véase Jurgen Habermas, Problemas de
legitimación en el capitalismo tardío, Amorrortu
Editores, 4ª reimpresión, Buenos Aires, 1991; y
Jurgen Habermas , El discurso filosófico de la
modernidad , Taurus, Madrid, 1989.
Estudios
que se defiende la igualdad jurídica y la
igualdad de derechos, contrasta con la
práctica supresión ideológica de una
posible igualdad económica o social. Lo
que es obvio en un sistema político
democrático: que un rudo labrador vote y
opine igual que un hidalgo doctor está
fuera de duda, pero soñar siquiera su
posible igualdad económica resulta
francamente un anatema en nuestro
tiempo. La desigualdad natural que gene-
ra el capitalismo intensifica la necesidad
de que el sistema político se nutra de
elementos culturales cohesionadores
basados en el igualitarismo 18 y la
universalización de los derechos
19
individuales .
En México desde por lo menos 1968 los
equilibrios entre el sistema político, el
sistema económico y el sociocultural no
son virtuosos, como lo constataba con
frescura y claridad Cossio Villegas20 en
sus artículos de coyuntura. A pesar de que
es hasta los ochenta cuando la crisis se
hace evidente, el proceso de desgaste en
todos los indicadores económicos,
políticos y culturales es una constante. En
otras palabras el sistema ha dejado de ser
gobernable si nos remitimos a ciertos
umbrales de desempeño gubernamental y
objetivos socialmente consensuados.
Consideremos primero los asuntos
políticos.
18
William Henry III, In defense of elitism, Sage
Pub, New York, 1994.
19
Como lo hace notar Weffort, -en el caso
brasileño el avance de los regímenes democráticos
en América Latina ha supuesto un avance de las
garantías y los derechos individuales y al mismo
tiempo un retroceso sin precedentes de los
derechos sociales., Francisco Weffort, ¿Cuál
democracia? FLACSO, Costa Rica, 1993.
20
Daniel Cossio Villegas, Labor Periodística,
ERA, México, 1972. Véase también la interesante
compilación de Ilán Semo, La transición
interrumpida, México 1968-1988, Nueva
Imagen/UIA, México, 1993.
5
Gobernabilidad en tiempos de crisis…
Las elecciones de 1994
Las elecciones de agosto de 1994,
parecían la clave fundamental para
entender el futuro del país, lo cual en gran
medida era cierto. El interés que
despertaron esos comicios se debía a
cuatro factores:
a) La reforma del órgano central del
Instituto Federal Electoral (responsable
de organizar las elecciones) fue
consensuado, por primera vez, por las tres
principales fuerzas políticas (PRI, PAN,
PRD). Esta convergencia le otorgó un
grado de credibilidad importante a un
órgano que en el pasado había estado
siempre dominado por el gobierno. Esto
aseguraba, en principio, la relativa
transparencia en la organización del
proceso electoral y el necesario
reconocimiento de los resultados por
parte de todos los contendientes.
b) La considerable apertura de ciertos
medios de comunicación, respecto a
campañas electorales precedentes, para
difundir mensajes de los candidatos
opositores.
c) La celebración también por primera
vez en la historia, de un debate televisado
entre los tres principales candidatos a la
presidencia (Zedillo, Fernández de
Cevallos, Cárdenas).
d) La esperanza de que las elecciones
sustituyeran otros formas de acción
política, como la desplegada por los
zapatistas en Chiapas.
La credibilidad en las, elecciones era el
principal escollo que el país arrastra
desde la década pasada y requería
superarlo para dejar atrás el debate sobre
la legitimidad del ejercicio del poder
político que retuvo, durante seis años, la
discusión entre los partidos políticos en
México. Desde las polémicas elecciones
Estudios
de julio de 198821 , en las que resultó
electo Carlos Salinas de Gortari, el tema
de la transformación de un modelo
político caracte rizado por la presencia de
un partido hegemónico y una relación
corporativa y tutelar del Estado con los
grupos sociales 22 hacia un régimen de
partidos políticos competitivo, ha sido
una cons tante. A partir de 1988 los
procesos electorales dejaron de cumplir la
función ritual de validar socialmente las
candidaturas oficiales a los puestos de
elección popular. Las elecciones
mexicanas se transformaron en espacios
de lucha política, de debate, de
confrontación de proyectos e incluso de
conflictos entre las diferentes fuerzas
políticas. Esta variedad de funciones que
han cumplido las elecciones en los
últimos años, se ha reflejado en el
desarrollo de los procesos electorales en
los diferentes estados del país 23 .
Las experiencias electorales previas a la
contienda de agosto de 1994 no habían
seguido un patrón de comportamiento
previsible ni unívoco. El reconocimiento
de triunfos electorales a partidos
opositores 24 contrastaba con los conflictos
que desembocaron en negociaciones
21
Un estudio completo de estas elecciones se
encontrará en Pablo González Casanova, (coord),
Segundo Informe sobre la democracia, CIIH-Siglo
XXI, México, 1990.
22
Sobre la caracterización del sistema político
mexicano véanse los clásicos: Pablo González
Casanova, La democracia en México, México,
1965; Roger Era y Hansen, La política del
desarrollo- mexicano, Siglo XXI, México, 1971.
23
Una tipología de las funciones y los' desenlaces
de los procesos electorales la avanzamos en
Leonardo Curzio, "México en la encrucijada de
1994 - Transición política y gobernabilidad", en
Renglones, núm. 29, 1994.
24
Por primera vez en el siglo dos miembros del
opositor Partido Acción Nacional accedieron al
gobierno de un estado tras ganar las elecciones
(Baja California y Chihuahua).
6
Gobernabilidad en tiempos de crisis…
políticas heterodoxas25 , en las que
miembros de partidos opositores
consiguen posiciones, o bien logran un
triunfo "moral", obligando a que renuncie
o se retire el gobernador priísta y sea
reemplazado por otro miembro de ese
mismo partido 26. Estas abismales
diferencias en el tratamiento de un mismo
proble ma (la alternancia), dieron como
resultado una situación de
imprevisibilidad en lo que a desenlaces
de los procesos electorales locales se
refiere, confiriendo al país una
inestabilidad generada por elecciones de
tipo local. La administración Zedillo
enfrenta dos conflictos electorales
regionales (Yucatán y Tabasco) que
lastraron durante todo el año de 1995 el
avance de acuerdos políticos a nivel
nacional27 .
Desde por lo menos 1988 se generalizó
el reconocimiento de que la dominación
tradicional ejercida por el PRI 28 como
25
Estas negociaciones han cumplido la función de
resolver políticamente (es decir, no legalmente)
las anomalías registradas durante la organización
y celebración de los procesos electorales. Dicho
de otra manera; en vez de proceder a anular las
elecciones en las que se comprobó la existencia de
irregularidades, se optó por solucionar el
problema mediante negociaciones cupulares. Esta
modalidad de solución de conflictos político
electorales (popularmente conocidas como
"concertacesiones") se ha empleado en diferentes
estados (Guanajuato, San Luis Potosí, Tabasco,
Michoacán). Véase Jaime y Jorge Alonso,
Elecciones con alternativa, CIIH -La jornada,
México, 1994.
26
Es el caso de San Luis Potosí y Michoacán.
27
La dialéctica entre lo nacional y lo regional es
uno de -los elementos que más ha distorsionado la
vida política tras las elecciones de 1994. Un
tratamiento más amplio del problema se
encontrará en Leonardo Curzio, "México
Gobernabilidad y Conflictos" en Espacios,
FLACSO, Núm. 3, Costa Rica, 1995, Núm. 3.
28
Colosio planteó el problema de manera clara en
su histórico discurso del 6 de marzo de 1994 en
los siguientes términos: "Los priístas sabemos que
Estudios
partido hegemónico29 ya no era viable en
un país que ha tendido a desarrollar su
pluralidad política de manera acelerada,
especialmente en el nivel político local
(estados y municipios). Sin embargo, la
forma de recambio del viejo sistema de
dominación por un esquema de partido
dominante (con el ingrediente
competitivo que supone esta
clasificación en la tipología de Sartori)
no obedeció a un pacto político entre los
diferentes actores y partidos políticos
que diera como resultado una transición
pactada y controlada. De 1988 a 1994
asistimos a una libe ralización altamente
discrecional de los espacios políticos a
nivel local que hacía depender la
apertura política 30 o el funcionamiento
de mecanismos tradicionales (voto
corporativo, apoyo del Estado a un
partido político y fraude electoral) del
régimen tradicional, de valoraciones que
el gobierno nacional parecía hacer en
cada caso particular 31 . En todo caso, y a
pesar del alto grado de discrecionalidad
que ha marcado la liberalización política
de los últimos años, la alternancia en el
ser herederos de la Revolución Mexicana es un
gran orgullo, pero ello no garantiza nuestra
legitimidad política". En un interesante libro de
dos colaboradores cercanos a Colosio, se plantea
que desde que éste asumió la presidencia del PRI
(1988) tenía claridad de que el cambio político en
un sentido democratizador era imparable. Véase
Cesáreo Morales y Samuel Palma, Colosio,
Rayuela Eds., México, 1995.
29
Véase Giovanni Sartori, Partidos y Sistemas de
Partido, Alianza, Madrid, 1992.
30
Por apertura política entendemos aquí las dos
categorías propuestas por Dahl, esto es,
liberalización y representación efectiva. Véase
Robert Dahl, La poliarquía, REI, México, 1992.
31
Schmitter y O'Donell han hecho notar "que una
característica de la primera etapa de la transición
es que dependa en forma precaria de las facultades
del gobierno que siguen siendo arbitrarias y
caprichosas". Véase Guillermo O'Donell, y
Schmitter, Transiciones desde un gobierno
autoritario, Paidós, Vol. 4, Buenos Aires, 1988, p. 21
7
Gobernabilidad en tiempos de crisis…
poder se convirtió, desde 1989, en un
desenlace posible de los comicios en el
nivel estatal. En el plano nacio nal la
posibilidad de alternancia no se
vislumbra aún con claridad por el
predominio que aún posee el PRI y sus
vinculaciones con el Estado 32 .
Los resultados electorales del 21 de
agosto de 1994 dieron al candidato del
PRI una ma yoría muy similar, en
porcentaje, a la que oficialmente obtuvo
Carlos Salinas de Gortari en 1988. La
diferencia fundamental entre 1988 y
1994 sería la alta participación del
electorado en la última elección y una
recomposición invertida de la
representación del electorado opositor.
Con estos resultados podríamos
preguntarnos: ¿qué ha cambiado en
México en lo que toca a la naturaleza del
régimen político? y, sobre todo, ¿qué
perspectivas de cambio existen?
Los resultados electorales admiten la
siguiente lectura:
32
Una encuesta demuestra que el 46% de los
ciudadanos considera que el gobierno del
Presidente Zedillo no dispensa un trato
igualitario a los diferentes partidos políticos,
frente a un 40% que sí lo cree. Un segundo dato
es más contundente: el 58% de los encuestados
opina que no existe una auténtica separación
entre el gobierno y el PRI. Véase Ricardo De La
Peña y Rosario Toledo, "Insatisfactoria
democracia" en Etcétera, número 104, enero 26
de 1995.
Estudios
CUADRO I.
RESULTADOS DE LOS TRES PRINCIPALES PARTIDOS
EN LAS ELECCIONES PRESIDENCIALES DE MÉXICO, 1988 - 1994
PRI AÑO
Carlos Salinas de Gortari (1988)
Diputados de mayoría (1991)
Ernesto Zedillo (1994)
PAN
Manuel Clouthier (1988)
Diputados de mayoría (1991)
Diego Fernández (1994)
FDN-PRD
Cuauhtémoc Cárdenas (1988)
Diputados de mayoría (1991)
Cuauhtémoc Cárdenas (1994)
l. El PRI capitaliza su voto duro
(electorado fiel) y agrega al mismo un
importante caudal de sectores moderados
que perciben el riesgo de un cambio de
élite en la conducción política nacional33 .
Además, la crisis chiapaneca atemorizó a
amplios sectores de la sociedad que
33
El PRI obtuvo en las elecciones intermedias de
1991 un porcentaje de apoyo superior al 60%. El
arranque de la campaña presidencial situaba al
PRI por debajo de esta cifra y la tendencia que
detectaban las encuestas era decreciente. Tras el
asesinato del primer candidato del PRI (Luis
Donaldo Colosio) y la persistencia del conflicto
chiapaneco, el clima político era de intensa
zozobra. En este contexto, Ernesto Zedillo
empezó a ganar terreno en la opinión pública,
merced a una campaña publicitaria que lo
presentaba como el candidato que garantizaba la
estabilidad económica y la paz. Una prueba de
ello es la secuencia de encuestas publicadas por el
periódico Reforma. La primera semana de julio
(de 1994) Zedillo era señalado como favorito por
el 41.1% mientras que el candidato panista
(partido de corte derechista) recibía el 28.9% de
las preferencias. En la última semana de julio, el
candidato del PRI había ganado 5 puntos y el del
PAN había perdido 10. El resultado final de las
elecciones demostró que finalmente el 5% flotante
entre el 1 y el 21 de agosto emigró finalmente al
PRI que consiguió superar el 50% el día de las
elecciones. Véase Reforma 11 de agosto de 1994.
8
Gobernabilidad en tiempos de crisis…
VOTOS %
9,641,880 50.3%
61.4%
17,333,931 50.1%
3,266,400 170%
17.7%
9,221,474 25.5%
5,958,910 31.1%
8.2%
5,901,324 17.0%
prefirieron apostar por quien mantenía la
precaria estabilidad de años precedentes.
2. El PAN recibe, además del voto de su
electorado tradicional, el inercial, captado
con la estrategia (adoptada en 1988) de
apoyar al régimen lo necesario para
procurar estabilidad. A ello hay que
agregar una porción del electorado
seducida durante la campaña electoral34
que tuvo fases brillantes, y se perfila
como la opció n de cambio suave 35 . Esta
percepción se incrementa con la crisis
económica que ha dominado el año 1995.
3. El PRD conserva la tercera posic ión a
la que fue relegado en 1991, aunque su
número de votos crece. Se trata de la
fuerza política que con más empeño
apostó a la democratización del país y en
1994 pagó el costo electoral de esta lucha
en una coyuntura en la que es percibido,
34
Si algún partido crece numérica y
proporcionalmente es el PAN como puede
apreciarse en el cuadro de resultados.
35
La convergencia política PRI-PAN, que durante
la administración Salinas generó críticas porque se
decía que se realizaba bajo la cobertura de las
negociaciones políticas a las que antes aludíamos,
bajo la administración Zedillo ha aflorado como
una relación política abierta. Ejemplo de ello es el
nombramiento del Procurador General de la
República de filiación panista.
Estudios
por los sectores moderados y EL SISTEMA DE PARTIDOS
conservadores, como una opción de
cambio radical debido al poco claro
deslinde de las bases del PRD y de
algunos de sus dirigentes del movimiento
insurreccional zapatista36 y la estrategia
de tomar las calles como espacio para la
lucha política.
Por consiguiente, el electorado parece
haber razonado las ofertas de los
principales partidos, en lo que toca a la
posibilidad de transformación política del
país, en los siguiente términos:
a) PRI: Permanencia condicionada 37
b) PAN: Cambio suave 38 ; y
c) PRD: Cambio radical.
Si admitimos esta lectura, parece evidente
que el electorado descodificó el proceso
electoral de agosto de 1994 en forma de
un plebiscito más que en unas elecciones
de tipo general. Toda la complejidad que
revisten las elecciones presidenciales se
vio reducida o comprimida a una
dicotomía.
36
Hay una interesante crónica-análisis de la
campaña de Cuauhtémoc Cárdenas. Véase Adolfo
Aguilar Zinzer, Vamos a ganar. La pugna de
Cuauhtémoc Cárdenas por el poder, Océano,
México, 1995.
37
La "permanencia condicionada" fue traducida
por el Presidente Zedillo, al dirigirse a su propio
partido: "el voto favorable no es un cheque en
blanco" e insistía en el hecho que la apertura
política debía proseguir. Véase el discurso de
Ernesto Zedillo frente al Comité Central del PRI.
Véase LA JORNADA, Perfil, 5 de marzo de 1995
38
El gradualismo político como estrategia de
concertación con el gobierno le ha dado al PAN
no sólo posiciones de mando en gobiernos de los
estados y municipios. En la actualidad un
mie mbro de ese partido ocupa un cargo de
primera línea en el gabinete presidencial y
representantes panistas encabezan importantes
comisiones de control parlamentario con el apoyo
de la mayoría priísta.
9
Gobernabilidad en tiempos de crisis…
Es interesante observar cómo ha
evolucio nado el sistema de partidos que
nace en julio de 1988, rompiendo el
tradicional esquema de bipartidismo
asimétrico PRI-PAN que imperó hasta
entonces. Durante el período 1988-1991
el sistema de partidos tuvo el siguiente
comportamiento
A) Las relaciones PRI-PAN estuvieron
dominadas por un pacto que permitió a
Salinas acceder a la presidencia y votar
con el PRI reformas constitucionales.
B) Por su parte el PRI y el FDN -PRD
entran a una fase de alta polarización por
motivo de las elecciones de 1988 y por el
acelerado proceso de privatización
llevado adelante en los primeros años del
gobierno Salinas.
C) Por consiguiente la colaboración
política PAN -FDN-PRD fue muy
limitada. El pacto PAN-PRI cancelaba la
posibilidad de una alianza opositora para
bloquear a Salinas.
D) Los partidos pequeños, enriquecidos
por su participación en el FDN, se alejan
de líder opositor (Cárdenas) para cumplir
su histórica función de "partidos
satélites".
El pacto PRI-PAN fue clave para definir
el rumbo de las diferentes organizaciones
políticas. El PRI capitaliza la oportunidad
brindada por el PAN de permitir a Salinas
acceder al gobierno y aprovecha una
coyuntura de mejoría económica y un
horizonte de estabilidad para llevar
adelante una política agresiva de atención
de demandas de los diferentes sectores de
la población. A las capas más pobres les
ofrece un programa de atención a
necesidades básicas (PRONASOL); a las
clases medias les ofrece estabilidad de los
precios y del tipo de cambio, elementos
emblemáticos de la prosperidad de
Estudios
décadas anteriores. Y, finalmente, a los
sectores empresariales y financieros le
ofrece un paquete de privatizaciones que
ideológica y materialmente satisfacen las
viejas dema ndas de la clase empresarial
mexicana.
El PAN, merced a la opción tomada en
1988, aparece como una oposición que no
apuesta a la ruptura sino, manteniendo
una posición crítica, actúa con
moderación para permitir la goberna-
bilidad En múltiples ocasiones el
blanquiazul reiteró que el programa
económico de Salinas era una copia del
suyo y los éxitos le correspondían
moralmente y, además, políticamente
teñían el mérito de haber permitido
gobernar a un presidente que había
llegado mediante fraude electoral a la
presidencia, pero ya instalado en ella
ganaba una creciente popularidad.
La estrategia adoptada por el PRD de
denunciar el carácter ilegítimo de Salinas
lo llevó a hacer una oposición frontal que
en otro contexto tal vez hubiese sido
eficaz, pero no en una etapa de auge, que
naturalmente capitalizaba el gobierno y
de alguna manera el PAN.
Hacia 1991 el PRI resurge de manera
espec tacular en las elecciones
legislativas 39 y el PAN empieza a afianzar
sus posiciones territoriales (Baja
California, Guanajuato) y recobra la
segunda posición en las preferencias
electorales, desplazando escandalosa-
mente al PRD de su. lugar. Con un PRI
reforzado, un PAN dispuesto a realizar
los pactos necesarios para no quebrantar
la estabilidad el PRD paga la cuota de
mantenerse inflexible en una . oposición
39
Véase Silvia Gómez Tagle, Las elecciones de
1991. La recuperación oficial GV Editores y La
Jornada Eds., México, 1993.
10
Gobernabilidad en tiempos de crisis…
de principios (esto es, defender lo que se
cree y no lo que conviene) las tendencias
generales se mantienen de 1991 a 1994.
El PRI sigue cosechando lo que en ese
momento se percibían como grandes
éxitos económicos. Salinas agota su
período con una notable aceptación de la
población40 . La estrategia económica y la
popularidad de Salinas son los cimientos
de triunfo de Zedillo. Como los grandes
equilibrios' económicos estaban
amenazados en 1994, por la rebelión
chiapaneca y especialmente por los
asesinatos políticos, el PRI aumenta su
caudal de votos al proponer
implícitamente al electorado elegir entre
lo malo conocido y lo incierto por
conocer. Ante la parafernalia guerrillera y
el temor de que, el foco zapatista, se
extendiera por todo el país, el voto por la
estabilidad precaria resultó el
mayoritario 41 . El riesgo de inestabilidad
lo paga también el PRI) quien en vano se
intenta deslindar de los zapatistas. El
partido del sol azteca no pudo hacer
efectivo el capital político que acumuló
desde 1988 en el sentido de haber optado
por la vía cívica y legal, debido a la
posición maximalista de Cárdenas que
siempre se mostró reacio a reconocer un
acercamiento de posturas con el gobierno,
a pesar de que en la práctica se estaba
40
En noviembre de 1994 la actuación de Carlos
Salinas era aprobada por el 57% de los
mexicanos. Ricardo De La Peña y Rosario
Toledo, Novena Encuesta Nacional
GEO/ Etcetera, 24 de noviembre de 1994.
41
A pesar de la popularidad que rápidamente
adquirió el Subcomandante Marcos, líder
zapatista, las primeras encuestas denotaban que
las mayorías del país lo percibían como una
amenaza. En febrero de 1994, el 61.5% de los
encuestados consideraba que el conflicto en
Chiapas perjudicaba el bienestar de la población y
el 59% estimaba que perjudicaba el desarrollo de
la democracia. Véase Ricardo De La Peña y
Rosario Toledo, "Encuesta Nacional", Etcétera, lo
de febrero de 1994.
Estudios Gobernabilidad en tiempos de crisis…

dando. La inercia de la posición 1994 la lectura era: resuelto el problema

maximalista no le permitió a su partido electoral, las otras reformas pueden
rentabilizar en las urnas el hecho que en esperar.
pleno año electoral actuaron como
oposición responsable y pactaron una Ahora bien, la crisis económica que
legislación para intentar descongestionar explota a las tres semanas de la toma de
las elecciones de 1994, cosa que por lo posesión del nuevo gobierno (1 de
demás se logró. diciembre de 1994), redefine los tiempos
políticos y la certeza que los votantes del
El PAN siguió capitalizando, durante
PRI tenían en el sentido de que Zedillo y
todo ese lapso, la sombra del poder en la
su partido garantizan, por sí solos, la
que estratégicamente se ubicó desde
estabilidad del país. El amplio respaldo
1988. Aunque el PRI es el principal
popular obtenido por Zedillo en las urnas
beneficiario de los éxitos económicos, el
no le basta.
PAN recibe un rédito que lo enriquece
moderadamente, pero en el caso de una
El año de la zona gris: 1995
quiebra no figurará como el principal
responsable, es más, el primer descalabro
A pesar de que 1994 parecía ser el año del
del PRI le va redituar pingües beneficios.
cambio, México constató en 1995 con
dolor, sorpresa y pasmo que el pasado no
El asunto de la orientación y velocidad de
cesa y el futuro no llega. Como siempre,
la transición política, que en los últimos
o como casi siempre, las aspiraciones de
años se discutió en la esfera de los
todos los sectores sociales quedaron
partidos, las cámaras y los líderes de
defraudadas al estallar la crisis de
opinión, fue zanjado por el cuerpo
diciembre de 1994. Lo nuevo y lo viejo
electoral con una respuesta plebiscitaria
coexistieron en una enigmática zona gris
que, en forma condicionada, difiere las
en la que se presagia un nuevo régimen
transformaciones fundamentales para
pero los coletazos del antiguo no
reformar la estructura y las prácticas del
terminan. El país no ha logrado completar
régimen político vigente. Pese a que no se
la transición política pero ha conseguido
registra una transformación del régimen,
importantes avances en materia electoral
las cosas han cambiado mucho desde
especialmente desde 1994. Aunque no
1988, especialmente en lo que toca a la
puede afirmarse que el tema electoral esté
base de sustentación social del régimen y
cerrado definitivamente existen
en la forma en que se manifiesta ese
perspectivas razonablemente optimistas
sustento. El sistema de legitimación del
que se desprenden de los procesos
poder mejora substancialmente respecto a
electorales locales celebrados a lo largo
1988. La calidad democrática de los
de 1995.
comicios de 1994 es, a pesar de las
irregularidades detectadas, muy superior a
Por otra parte, las élites políticas del país
los anteriores procesos electorales. Los
se han visto inmersas en una lucha
datos electorales reflejan las tendencias,
efectivamente, expresadas por la
efecto de contraste con la apertura informativa de
sociedad 42 . De agosto a diciembre de
1994. Desde el primer momento fluyeron
resultados electorales en agosto de 1994 y hoy el
42
El misterio que rodeó las elecciones de 1988 se IFE ha publicado ya una Memoria del proceso
extendió desde la "caída del sistema" hasta la electoral federal y un Compendio de resultados de
incineración de los paquetes electorales y tuvo un las elecciones federales de 1994.

11
Estudios
cruenta entre diferentes grupos, antes y
después de las elecciones de 1994, cuya
primera manifestación fue el asesinato del
candidato del PRI, Luis Donaldo Colosio
(19/III/94). Las consecuencias de este
crimen no han terminado. El desplome de
las reservas internacionales como reacción
al mismo fue la primera de sus
manifestaciones y el inicio de al debacle
salinista. Las últimas están aún por
despejarse. El crimen de Lomas Taurinas
sigue sin resolverse y la impresión que una
parte importante de la sociedad tiene es
que el magnicidio quedará en la penumbra.
El enfrentamiento entre el Presidente
Zedillo y el expresidente Salinas (que
incluyó una fugaz huelga de hambre de
este último y una serie de polémicas
cartas) denotan fracturas importantes entre
la clase política. Lo más notable de estas
fracturas es que se dan entre el grupo que
se suponía más cohesionado por sus
orígenes, carreras en el sector público y
afinidades ideológicas 43. La primera de
ellas es la ruptura de códigos,
presuntamente inviolables, que regulaban
las relaciones con la institución
presidencial mexicana. Salinas y Zedillo
dejaron de comunicarse en el lenguaje de
sobreentendidos que regía las relaciones
políticas entre los presidentes saliente y
entrante. La administración Zedillo rompió
la histórica inmunidad tácita de que
gozaban los expresidentes mexicanos y su
círculo más directo, al ordenar el
encarcelamiento de Raúl Salinas de
Gortari (hermano de Carlos) como pre-
sunto responsable intelectual del asesinato
de José Francisco Ruiz Massieu (ex
secretario general del PRI ) muerto el 28
de septiembre de 1994.
43
Véase en Unidad de Análisis Prospectivo de El
Financiero, "Sucesión Pactada", Plaza y Valdés,
México, 1993.
12
Gobernabilidad en tiempos de crisis…
Salinas, a su vez, quebrantó el "pacto de
lealtad" que los expresidentes guardaban
con los nuevos inquilinos de Los Pinos.
Pacto que consistía en servir como arena
para deslastrar al nuevo gobierno. La
administración saliente hacía las veces de
"pararrayos" para preservar la solidez del
nuevo edificio gubernamental en el
entendido de que asumía difusamente (esto
es, sin que se le fincaran responsabilidades
administrativas y por supuesto penales) la
responsabilidad de los males que el país
sufría. El expresidente (Salinas) pretendió
que la crisis económica que hoy se vive
como un auténtico flagelo para la
población, es hija de la impericia de la
administración Zedillo más que a un
problema generado durante su mandato 44 .
De esta manera, los códigos de comu-
nicación y los implícitos del lenguaje
tradicional del sistema político mexicano
se fracturaron aceleradamente.
Una de las características de un proceso de
transformación política es la existencia de
una zona nebulosa en la que coexisten de
manera precaria y a veces explosiva las
viejas y las nuevas normas. En los últimos
años la secuencia de asesinatos políticos
no esclarecidos permite suponer que
empiezan a coexistir patrones del inicio
del régimen revolucionario, patrones
corporativos-autoritarios y patrones
democráticos. No está claro todavía qué se
puede y qué no se puede esperar de la
actuación del poder público y de la vida
política en general. Este contraste ha sido
aún más notorio después de las elecciones
generales de 1994. Durante 1995 se han
celebrado procesos electorales fluidos en
ciertas entidades (Jalisco, Chihuahua, Baja
44
Para algunos analistas la crisis devaluatoria de
1994 se debió al manejo político que se hizo de la
cotización dólar/peso a lo largo de la
administración Salinas. Eric Guerrero Rosas,
Devaluación ¿el shock de 1994?, Ed.
Panorama, México, 1993.
Estudios
California, Aguascalientes, incluso
Veracruz, Michoacán y Chiapas) y en
otras regiones como Tabasco y Yucatán
han operado los mecanismos tradicionales
del sistema político mexicano. Estas
variaciones regionales demuestran que
existe una desigual aceptación territorial
del nuevo esquema político. La ruptura de
los códigos tradicionales en ciertas
regiones del país y la aceptación de nuevas
realidades es evidente, lo cual hace un
efecto de contraste con otros estados en los
que las prácticas tradicionales no sólo
subsisten sino que se manifiestan
beligerantes a toda intromisión
modernizadora de por parte de la
Federación. El fenómeno de
transformación de los códigos de relación
entre la élite política priísta del país
implica también la supresión de límites
para estas élites regionales conservadoras.
El antaño intocable poder ejecutivo federal
hoy es objeto de denuncias en la Suprema
Corte de Justicia por controversias de
atribuciones por un gobernador del PRI
que se niega a que las instancias federales
investiguen sus exorbitantes gastos de
campaña 45 .
Estos nuevos elementos complican el de
por sí confuso panorama que el sistema
político presentaba desde años anteriores.
El Presidente convocó en ese contexto de
deterioro económico a todas las fuerzas
políticas (incluso al EZLN) á participar
en un diálogo que lleve al país a la
democratización integral. El marco
45
Tal es el caso del Gobernador de Tabasco,
Roberto Madrazo, quien plantea una controversia
constitucional con la Federación cuando la
Procuraduría General de la República acepta las
pruebas que el PRD presenta sobre los
astronómicos gastos de campaña realizados por el
candidato del PRI. Véase Leonardo Curzio, "Las
elecciones locales de Tabasco en 1994 o la
comedia de las equivocaciones" en El Cotidiano,
núm. 46, marzo de 1995.
13
Gobernabilidad en tiempos de crisis…
general de lo que puede ser la
convergencia de las fuerzas (salvo el
EZLN) está plasmado en uno de los
documentos más importantes que se
suscribieron en 1995: "Los compromisos
para un acuerdo político nacional". El
avance, hasta ahora errático, de la mesa
para la reforma política no puede ocultar
que la convergencia con partidos
opositores se ha convertido en el principal
elemento de legitimidad política. Esta
naciente geometría política le permitirá al
sistema político mexicano encontrar
puntos de apoyo externos al PRI que
garanticen su estabilidad y permitan al
Presidente generar el espacio de maniobra
suficiente para materializar "la reforma
del poder" y de su propio partido, tema
sobre el que volveremos más adelante.
Después de las elecciones de agosto de
1994 los procesos electorales de Tabasco
y Yucatán originaron serias
inconformidades del PRD, en el primer
caso, y del PAN, en el segundo, que
alejaron durante casi seis meses a los dos
partidos de la mesa de negociación
nacional para la refor ma del Estado.
Posteriormente el PAN se volverá a
retirar por los problemas electorales
suscitados en el municipio de
Huejotzingo en Puebla. La falta de
continuidad de la mesa política que era
per se preocupante se magnificaba por los
siguientes factores:
a) la inestabilidad económica y las
críticas de todos los sectores (en especial
de los empresarios a la política
económica);
b) la convicción de amplios sectores de
que el asesinato de Luis Donaldo Colosio
fue producto de una pugna en la cúpula
del PRI y del gobierno y que no existe
voluntad de llegar hasta el fondo del
asunto;
Estudios
c) la imposibilidad técnica de extraditar a
Mario Ruiz Massieu, antiguo fiscal del
asesinato de su hermano y furibundo
acusador de presuntos encubridores en la
élite del PRI y posterior mente -por esas
vueltas que da la vida- acusado de
encubrir a Raúl Salinas de Gortari,
presunto autor intelectual del crimen;
d) el abierto enfrentamiento de Manuel
Camacho Solís con el secretario de
Gobernación que culminó con la salida
del primero del PRI; e) percepción de
incompetencia en miembros del gabinete
presidencia;
f) la matanza de Aguas Blancas,
Guerrero, de la cual ha sido
responsabilizado el exgobernador Rubén
Figueroa.
En este agitado contexto, las nuevas
tendencias en el sistema de partidos
plantean a un PRI que pasa del auge
relativo a una situación bastante
complicada. Pierde tres procesos
electorales locales a manos del PAN
(Jalisco, Baja California, Guanajuato) y
en otros ve su mayoría seriamente
amenazada (Aguascalientes y poder en los estados y municipios están,
Michoacán). Tiene un problema grave de
liderazgo que culmina con la salida de su
presidenta María de los Ángeles Moreno
y una visible indefinición ideológica al
repudiar el "liberalismo social"
incorporado a los documentos del partido
por su líder caído en desgracia, Carlos
Salinas de Gortari.
El PAN aumenta su presencia de manera
espectacular en la estructura territorial y
se convierte en una fuerza política que
controla la Procuraduría General de la
República, 4 gobernadores, 119 diputados
federales, 25 senadores, 200 alcaldes y
2000 regidores hasta octubre d e 1995.
El PRD cuyo desempeño electoral
durante 1995 es pobre consigue mantener
14
Gobernabilidad en tiempos de crisis…
un alto perfil por haber administrado
políticamente la posición clave, como
elemento legitimador, que ocupa en la
mesa de la reforma política.
EQUILIBRIO Y REDISTRIBUCIÓN
DE LOS PODERES: EL PROBLEMA
DEL PRESIDENCIALISMO
Si las tendencias generales registradas
durante 1995 reflejan una cierta
normalidad electoral, los problemas
actuales van más allá de las reglas de
acceso de las diferentes fuerzas políticas
al poder. Un eleme nto añadido es la
reducción del ámbito de competencias del
Presidente de la República y el peso
político que debe tener la institución
presidencial en la nueva realidad
nacional.
El hecho de que Zedillo reconociera
públi camente que es preciso debilitar el
autoritarismo (es decir, el privilegio de
los factores de mando sobre otras
consideraciones) supone que los otros
poderes del Estado y la estructura de
en principio, en condiciones de tomar la
estafeta y proseguir con la
democratización y modernización del país.
Pero esto, de momento, no es más que una
suposición, o tal vez un buen deseo.
Reestructurar los espacios de decisión de
un sistema político como el mexicano no
puede pensarse como un proceso
mecánico, sobre todo si esto supone una
reubicación de los factores de poder o
centros de decisión. Si la clave de bóveda
(que era el presidente) se mueve sin que
estén apuntaladas las estructuras, el parcial
derrumbe es una posibilidad que no puede
soslayarse.
La importancia de la institución
presidencial en el sistema político
mexicano estriba en su capacidad de
Estudios
concentrar operativamente el poder. Esta
concentración, ciertamente negativa en
muchos sentidos, garantizaba disciplina,
acaso sometimiento, de los restantes
factores de poder involucrados en el
sistema. La centralización del poder y su
contraparte (falta de equilibrios y control)
fue descrita por Colosio en términos claros
y la señalaba como uno de los temas
centrales del debate nacional:
Sabemos que el origen de muchos de
nuestros males se encuentran en una
excesiva concentración de poder,
concentración que da lugar a decisiones
equivocadas; al monopolio de
iniciativas; a los abusos, a los excesos.
Reformar el poder significa un
presidencialismo sujeto, estrictamente,
a los límites constitucionales de su
origen republicano y democrático.
Reformar el poder significa fortalecer y
respetar las atribuciones del Congreso
Federal. Reformar el poder significa
hacer del sistema de impartición de
justicia una instancia independiente de
la máxima respetabilidad y certidumbre
entre las instituciones de la República46 .
Su sucesor y actual Presidente de la
República retoma, en el discurso del 5 de
febrero de 1995, los elementos centrales
de la formulación del malogrado
candidato. Toda esta vocación reformista
no puede, sin embargo, ignorar que en el
caso de una transformación política se
plantean cuatro riesgos que no se pueden
perder de vista:
a) Reacción beligerante de los sectores
desplazados por la reforma.
b) Desigual grado de aceptación o
comprensión del alcance de la reforma en
46
Discurso de Luis Donaldo Colosio en el acto
conmemorativo del 65 aniversario del PRI, el 6 de
marzo de 1994.
15
Gobernabilidad en tiempos de crisis…
la estructura territorial . Las experiencias
de Tabasco y Yucatán demuestran que la
distinción entre modernizadores y tra-
dicionalistas no admite ni cortes
generacionales ni pertenencia a un grupo
político determinado. Cervera Pacheco
(gobernador de Yucatán) es a todas luces
un político de la vieja escuela. Por el
contrario Roberto Madrazo (gobernador de
Tabasco) ha sido identificado con el grupo
colosista, grupo reputado como
modernizador y democrático. En cualquier
caso, lo que parece evidente es que la
voluntad democratizadora no está
uniformemente repartida en el territorio
nacional.
c) Una demanda creciente, en volumen y
velocidad, de apertura a los grupos
impulsores de las reformas. El PAN y el
PRD quieren que las reformas sean más
profundas y más rápidas y ejercer presión
en la Mesa de Negociación Nacional para
la Reforma del Estado.
d) Incompetencia o imposibilidad del
sistema de conducción política derivado de
la redefinición de los espacios de decisión
y de un choque entre las élites.
Estos riesgos pueden acrecentarse si se
debilita el factor de liderazgo que
encabeza las reformas. Debilitar la
presidencia en períodos de cambio puede
resultar, paradójicamente, un factor que
retrase o complique el proceso de reforma.
En los últimos años se ha manejado de
manera más o menos arbitraria la
existencia de dos alas en el PRI: los
tradicionalistas o dinosaurios identificados
difusamente con la vieja clase política por
un lado y los modernizadores que se
identifican de manera igualmente difusa
con los tecnócratas. Esta distinción, más o
menos funcional durante la administración
Salinas, se usó para estigmatizar a la vieja
clase política como el sector que se oponía
Estudios
a las reformas47 . Es evidente que la
distinción no explica en absoluto la crisis
actual entre los principales barones del
grupo tecnocrático modernizador. Del
grupo salinista original se pueden
identificar las siguientes rupturas:
SALINAS –COLOSIO; CÓRDOBA–
CAMACHO; COLOSIO–CAMACHO;
ZEDILLO–ASPE; ZEDILLO –
CAMACHO; ZEDILLO–SALINAS.
A partir del destape de Luis Donaldo
Colosio (noviembre de 1993) se abre una
coyuntura especialmente dura para
Manuel Camacho 48 quien al no verse
favorecido por la decisión presidencial
crea una situación de crispación en las
filas colosistas, ya que su visible disgusto
será interpretado como una felonía por el
grupo del sonorense y por el priísmo en
general. La actitud de Camacho no
cambiará hasta enero de 1994 mes en el
que es nombrado Comisionado para la
Paz en Chiapas, lo cual potencia su
imagen pública y por contraste opaca la
campaña de Colosio, que por diversas
razones no había despertado el interés
que su grupo más cercano esperaba. Esto
recrudece la pugna entre los colosistas y
los camachistas que durante esos meses
no perdieron la esperanza de que su jefe
de fila accediera de una manera u otra a la
carrera presidencial.
47
La promoción de esta dicotomía se inició
cuando el grupo de príistas ligado a Cárdenas
rompió con el PRI. Véase Luis Javier Garrido, L a
ruptura, Grijalbo, México, 1993. Para muchos
analistas el éxito que tuvo este aparente dilema
especialmente en los medios académicos,
financieros y periodísticos de los Estados Unidos
fue producto de una estrategia de Salinas de
Gortari para obtener apoyo de los Estados Unidos.
Véase Andrés Oppenheimer, México en la
frontera del caos, Javier Vergara Editores,
México, 1996.
48
Véase Enrique Márquez, ¿Por qué perdió
Camacho? Océano, México, 1995.
16
Gobernabilidad en tiempos de crisis…
El hombre que fue el relevo de Colosio en
la campaña del PRI, Ernesto Zedillo,
comparte, la irritación contra Camacho
como lo demostraron sus declaraciones
cuando éste renunció a su cargo de
Comisionado. La posterior pugna del
Presidente Zedillo con Salinas de Gortari
y las dis tancias tomadas por el ex
secretario de Hacienda respecto a las
responsabilidades de la crisis hablan de
cualquier cosa menos de un grupo
compacto. Es difícil, en consecuencia,
sostener que el conflicto en México es el
enfrentamiento entre dinosaurios y
modernizadores. La pugna en la élite
priísta es mucho más complicada y es la
fuente más importante de inestabilidad de
los últimos dos años. Una prueba
evidente de la correlación que existe entre
la pugna que se da en la élite y el
deterioro del país es la coincidencia entre
la caída de reservas internacionales y los
acontecimientos político-criminales del
país. Los momentos en que el desplome
de las reservas fueron más pronunciados
en 1994 son:
a) el asesinato de Colosio; b) la renuncia
y posterior revocación de la misma por
parte de Jorge Carpizo a la titularidad de
la Secretaría de Gobernación; c) la
acusación de complot al PRI y al PGR
por parte de Mario Ruiz Massieu; d) el
anuncio del gabinete de Zedillo; e) la
crisis de diciembre de 1994.
Por muchas razones Zedillo no ha
ejercido el liderazgo que tradicionalmente
ofrecían los presidentes de México y eso
ha ampliado la percepción de que su
capacidad de conducción es débil. El reto
que tiene la administración Zedillo es, por
lo tanto, reconstruir un equilibrio entre
los factores que amplían la
gobernabilidad funcio nal (esto es, el
adecuado funcionamiento de las es-
tructuras de mando y el acatamiento de
Estudios
las órdenes y direcciones en que éstas
giran) que en los últimos tiempos no
parece funcionar de manera óptima. El
nuevo equipo gubernamental es presa de
las rupturas apuntadas. Recibe, además,
presio nes inadmisibles, de ciertos grupos
de poder y para operar tiene que basarse
en una maquinaria que tiene un engranaje
en el que coexisten de manera precaria
piezas relucientes con otras herrumbrosas.
Hasta ahora las reestructuraciones del
gabinete han sido en perjuicio del grupo
zedillista. Sus tres hombres más cercanos
están fuera del equipo gubernamental
(Esteban Moctezuma, Fausto Alzati,
Jaime Serra Puche).
Restaurar las bases de la gobernabilidad
funcional es indispensable para promover
la llamada gobernabilidad progresiva.
Esta última se entiende como una
capacidad de conducción armónica que
no se limite a hacer funcionar el sistema,
sino que transforma estructuras, renueva
la cultura política y atiende demandas
sociales de manera creciente. En
definitiva, la ecuación. política que tiene
planteada el gobierno del país consiste en
optimizar tácticamente la goberna bilidad
funcional, lo cual lo llevará a un
"acuerdo" con las élites en pugna que
presumiblemente pasa po r dejar el caso
Colosio y los otros asesinatos políticos en
la oscuridad. En el plano estratégico,
como antes se apuntaba, la democracia
electoral será un elemento sine qua non
para conferir estabilidad al país.
CAPACIDAD DE ATENCIÓN DE
DEMANDAS Y CALIDAD DEL
DESEMPEÑO GUBERNAMENTAL
Otro de los pilares fundamentales de la
gobernabilidad es la capacidad de
atención de demandas de la sociedad. Las
demandas que una sociedad le plantea a su
gobierno varían a lo largo del tiempo pero
17
Gobernabilidad en tiempos de crisis…
admiten un análisis general que tiene que
ver con la evaluación del desempeño
gubernamental de acuerdo a los siguientes
parámetros:
1- capacidad de adoptar oportunamente
decisiones;
2- efectividad de las decisiones adoptadas;
3- aceptación social (consecución de
objetivos);
4- coherencia de las decisiones a través del
tiempo.
El modelo de desarrollo autosustentado,
vigente hasta 1982, hizo de la atención de
demandas el elemento básico de su
legitimidad. La fuente de estabilidad de los
gobiernos posrevolucionarios era la
promoción de la movilidad social y el
crecimiento económico. Cuando ésto dejó
de ser realidad, el debate sobre la
legitimidad del gobierno se desplazó a los
temas electorales.
Desde 1988 hasta 1993 la expectativas de
una reforma macroeconómica coronada
por el TLC y las luchas por la democracia
electoral despla zaron del primer plano el
tema social. La atención de demandas de
los grupos más desfavorecidos fue
retomada con habilidad administrativa y
propagandística por el gobierno de
Salinas. Sin embargo la rebelión zapatista
de 1994 volvió a ubicar el tema social en
la primera línea de la agenda nacional.
Rotas las expectativas y el efecto
propagandístico, el país hacía un balance
del desempeño gubernamental y veía con
frialdad qué demandas habían sido
atendidas. Si escogemos como indicador,
la estabilidad de la moneda que para la
economía es el símbolo ideológico y
práctico de la estabilidad, México es un
país que lleva casi trece años en crisis
aguda. A lo largo de esta etapa el peso se
ha devaluado alrededor de 30 mil veces,
pero durante el salinismo este declive fue
 Estudios Gobernabilidad en tiempos de crisis…

progresivo, casi imperceptible. Este mecimiento pero la reacción de las

manejo del tipo de cambio se convirtió en exportaciones y la inversión en general
uno de los éxitos más importantes a los ha tardado en producirse, lo que tal vez
ojos de las capas medias del país. (Véase se deba a que sigue habiendo
cuadro II). incertidumbre acerca de la solidez de
sus políticas.
CUADRO II
EVOLUCIÓN DEL TIPO DE CAMBIO En principio el TLC cumpliría la función
de polo generador de estabilidad y
COTIZACIÓN confianza en la medida en que reducía las
AÑO facultades presidenciales de cambiar
PESO/DOLAR
abruptamente la orientación de la política
1982 24.80 económica. De hecho el World Economic
1983 87.62 Forum en su informe de 1995 sobre la
1984 150.30 situación de los mercados (publicado antes
1985 185.27 de la crisis mexicana) daba a México una
1986 313.73 calificación de 3.9 sobre 5,
1987 637.63 considerablemente por debajo de nuestros
1988 1,404.00 socios comerciales (Estados Unidos 4.7 y
1989 2,290.00 Canadá 4.6). Los puntos fuertes del
1994 3.46* modelo mexicano eran la disciplina en el
presupuesto, la estabilidad cambiaría y las
1996 7.50*
políticas orientadas al mercado. Los
puntos débiles eran la estabilidad de
*Nuevos pesos, es decir, se quitan tres ceros a
precios, la deuda externa y la
la vieja unidad monetaria.
democracia 50 . En 1995 los viejos
problemas se juntaron con las nuevas
soluciones creando una situación
Para la comunidad internacional el realmente complicada.
desempeño del gobierno mexicano ha
tenido altibajos pero nunca ha conseguido No es cuestión de extendernos en estas pá-
convertirse en un país totalmente
ginas en detallar la profundidad de la crisis
confiable. En 1990, cuando se empezaban
mexicana y sus impactos negativos en los
a cosechar los primeros éxitos macro- niveles de vida de la sociedad. Los datos
económicos del salinismo, el Banco
sobre la pobreza son escalofriantes. Hasta
Mundial49 se mostraba cauto: 1992 los cálculos oficiales registraban a
40.3 millones de mexicanos como
Hacia fines del decenio muchos países
"pobres" y de ellos 17.3 millones en la
se decidieron a devaluar fuertemente
extrema pobreza 51 . Hacia 1995 las cosas
sus monedas y a iniciar reformas
substanciales de sus políticas
comerciales (...) algunos, entre ellos 50
Chile, Ghana y México, ya mostraban World Economic Development Congress,
Bussines intelligence briefings 1995, p.68.
indicios de recuperación del 51
Véase Gloria Vázquez y Jesús Ramírez López,
Marginación y pobreza en México, Ariel, México,
1995. El libro contiene valiosa información sobre
49
Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo la evolución de la marginación y la pobreza en
mundial 1990, Washington. cada uno de los estados de la república. El

18
Estudios
parecen empeorar. Los índices de
desempleo oficiales (con todas sus
imperfecciones) denotan una situación
dramática. La principal paradoja de la
economía mexicana es que los que están
fuera del sistema económico formal
sufren. Pero los que están dentro también.
Cerca del 53% de la PEA ocupada a
mediados de 1995 percibía por su trabajo
menos de dos salarios mínimos, lo que
equivale en números redondos a 180
dólares norteamericanos mensuales52 .
Esta pobreza generalizada contrasta con la
rapidez con la que en México se acumulan
grandes fortunas. Si Humbolt se
sorprendió de los señores de la plata, lo
que hoy sucede lo dejaría sin habla. El
volumen de las fortunas de los magnates
mexicanos que figuran en la clasificación
de la revista Forbes es de 16.4 miles de
millones (billions) de dólares. Se trata de
una concentración de riqueza que no se
conoce en otras economías.
Fuera de los Estados Unidos, México es el
país de América que mayor concentración
de riqueza tiene en el vértice de la
pirámide. En los Estados Unidos se ha
formado históricamente el corporate
state, que es la causa y a la vez conse-
cuencia de la estrategia de seguridad
nacional norteamericana cuyo objetivo es
la expansión del capital estadounidense
por el mundo. Pero ¿qué es lo que se está
formando en México? Desde el punto de
vista táctico la concentración de capital en
muy pocas manos se explicaba (siguiendo
los presupuestos de la teoría de la
modernización acelerada) que en un
período de apertura económica es
prólogo de Julio Moguel aporta una especie de
síntesis nacional.
52
INEGI, Avance de Información económica.
Empleo, septiembre de 1995.
19
Gobernabilidad en tiempos de crisis…
necesario reforzar a los agentes más
"eficaces" a fin de que éstos penetren los
nuevos mercados. La realidad es que los
más audaces de nuestros empresarios,
aquellos que compraron Del Monte y
AeroPerú hoy viajan embozados por los
aeropuertos para ocultarse de la justicia y
los antiguos genios de las casas de bolsa
consiguieron mantener su régimen de
alegres ganancias y demenc iales costos de
intermediación financiera durante cuatro
años, antes de pasar a depender del
subsidio gubernamental.
Sin embargo los más poderosos y las
viejas familias sobrevivieron a la crisis de
1994. La capacidad económica y por lo
tanto política de este grupo es un nuevo
factor de poder en el sistema político
mexicano. Si bien no puede decirse que
esa élite gobernará a México, resulta
ingenuo suponer que permitirá que se
gobierne en contra de sus intereses. Las
riquezas de esta selecta minoría son
aproximadamente el 52% del total de
recursos que el Estado mexicano estima
ingresar en 1996. Las fortunas de los
magnates mexicanos, sin contar a la
fortunas de miembros de la clase política,
se reparten de la siguiente manera:
Los niveles de rentab ilidad que las
empresas han tenido en México se
reflejan en las proporciones de la renta
nacional. La proporción de los salarios y
de las rentas empresariales ha sufrido en,
los últimos años una muy desfavorable
tendencia para los asalariados. Como
puede observarse en el cuadro V desde
1980 a 1990 la proporción de la renta
empresarial no dejó de crecer. En los años
de 1991 y 1992 se registró un moderado
incremento de la participación salarial.
Empero las cuentas del PIB en 1992
demostraban que el 52.9% fueron ganan-
cias empresariales, 27.3% salarios, 9.6%
consumo de capital fijo y el 10.9%
impuestos indirectos.
Estudios Gobernabilidad en tiempos de crisis…

CUADRO III
VOLUMEN DE LA FORTUNA DE PERSONAJES EN MÉXICO Y OTROS PAÍSES,
QUE POSEEN MAS DE MIL MILLONES DE DÓLARES (1995)

MÉXICO...............................................16.4 CHILE..................................................... 7.7

BRASIL.................................................15.3 ARGENTINA......................................... 4.8
CANADÁ..............................................13.3 COLOMBIA........................................... 3.6
ITALIA..................................................10.7 VENEZUELA......................................... 2.5
Fuente: Forbes. Julio 17, 1995.

CUADRO IV
VOLUMEN DE LA FORTUNA DE PERSONAJES QUE POSEEN MAS DE MIL
MILLONES DE DÓLARES EN MÉXICO
FAMILIA (1) FAMILIA (1)
SLIM 3.7 ZAMBRANO 1.4
ALEJO PERALTA 2.3 GARZA SADA 1.2
LARREA 1.7 ARAMBURU ZABALA 1.0
AZCARRAGA 1.6 ARANGO 1.0
BAILLERES 1.5 GARZA CALDERÓN 1.0
(1) MONTO ESTIMADO DE LA FORTUNA (miles de millones de dólares)
Fuente: Forbes. Julio 17, 1995.

CUADRO V
PROPORCIÓN DE LOS SALARIOS Y LOS BENEFICIOS EMPRESARIALES
SEGÚN LA CUENTA DE PRODUCTO Y GASTO INTERNO BRUTO EN MÉXICO

AÑO SALARIOS EXCEDENTE

1980..............................................................43.0% ............................................... 57.0%

1985..............................................................36.1%.................................................63.9%
1990...............................................................30.9%.................................................69.1%
1991...............................................................32.0%................................................68.0%
1992...............................................................34.0%................................................66.0%

Fuente: Informe de Gobierno. Carlos Salinas de Gortari. México. 1994. p-23.

20
Estudios
La nueva realidad de la economía
mexicana plantea un escenario en el cual
el acuerdo con los nuevos factores de
poder es clave para procurar estabilidad.
Habrá que despejar ahora si las élites de
propiedad permiten que se apueste a un
modelo de integración social más amplio
o si se prosigue por una senda de
acumulación de beneficios.
Otro factor de poder que condiciona el
ejercicio de gobierno son los
compromisos internacionales adquiridos
por México.
VIABILIDAD INTERNACIONAL
La crisis de la deuda de 1982 trajo
consigo una nueva lógica política y
económica en la que la responsabilidad
gubernamental parecía más volcada a las
instancias multinacionales de crédito que
al viejo depositario de la soberanía. Las
declaraciones de organismos como el
FMI tenía efectos balsámicos o eruptivos
según el caso, para los hipersensibles
mercados. Nuestros funcio narios, desde
entonces, viajan con frecuencia para cazar
algún halago o declaración
tranquilizadora de algún actor
internacional. Tal fue el caso del más
reciente viaje de Zedillo a los Estados
Unidos (octubre de 1995) en el que
Clinton respaldó nuevamente al
presidente mexicano y eso se presentó
como un gran éxito.
La última fase de la crisis mexicana,
iniciada en diciembre de 1994, tuvo como
elemento desencadenante un movimiento
especulativo de 30 mil millones de
dólares en un breve lapso. Este embate
especulativo dejó al gobierno nacional
inerme y carente de capacidades para
detener sus efectos perversos sobre el tipo
de cambio. La política desplegada por el
gobierno nacional tiene como pivote la
recuperación de la confianza de los
21
Gobernabilidad en tiempos de crisis…
inversionistas fugados aún en contra de lo
que antaño se llamaban los "intereses
nacionales". La viabilidad ideológica y
operativa del proyecto gubernamental es
condición sine qua non para obtener los
apoyos (políticos, legales y monetarios)
internacionales que permitan conseguir
los objetivos a los que aspira. Si ésta no
se consigue, el aislamiento colapsa el
proyecto gubernamental. El respaldo
económico y po lítico de William Clinton
a Ernesto Zedillo se ha convertido, de
hecho, en el principal capital político del
Presidente mexicano durante 1995. El
macropréstamo que Clinton consiguió
para México permitió contener el
desplome de la economía mexicana cuya
pub licitada solidez resultó ser una broma
macabra.
La forma en que incide la
transnacionalización de la política en la
gobernabilidad es que el gobierno
norteamericano se convierte en un grupo
de presión que actúa interna y
externamente, En lo interno la
administración norteamericana incide en
varios campos de la conducción nacional.
En lo económico "compromete” a México
a publicar con mayor seriedad y
frecuencia cifras sobre el estado que
guardan sus indicadores y a orientar la
cuenta externa de la compañía estatal
Petróleos Mexicanos (PEMEX) a una
cuenta del Tesoro norteamericano en caso
de que México no cumpliera con sus
obligaciones internacionales. En la lucha
contra el narcotráfico la "certificación" es
una vergonzosa espada de Damodes que
en público el gobierno dice despreciar,
pero hizo todo, incluso cabildeo directo
del canciller en los Estados Unidos para
conseguirla. Finalmente la insistencia
norteamericana para realizar ejercicios
militares conjuntos es una prueba de que
la integración norteamericana no se
limitaba a asuntos comerciales.
Estudios
ACUERDOS CON LOS GRUPOS DE
PRESIÓN
Como ya se planteaba en el apartado
anterior la capacidad de ampliar o reducir
la gobernabilidad depende en gran
medida de los acuerdos con los grupos de
poder abiertos, o cerrados. Es evidente
que este tipo de acuerdos varía en función
de la correlación de fuerza que exista
entre los diferentes actores en un
momento histórico determinado. La
centralidad del Estado mexicano fue asgo
indiscutible durante todo el período
postcardenista (19401982). El poder tic
fijar reglas y límites a las negociaciones
entre el Estado y los privados era potestad
del concentrador operativo del poder en el
sistema político mexicano: el presidente
de la República. Esta geometría ha
cambiado de manera radical en los
últimos años.
La privatización del sector paraestatal,
especialmente acelerada durante la
administración Salinas (1988-1994),
permitió que nuevos grupos concentrarán
altos niveles de poder al controlar
empresas que antaño fueron consideradas
estratégicas. Es natural que esto
conllevara una redefinición de los
espacios entre lo privado y lo estatal. La
masa estatal perdía peso y lo cedía a la
sociedad, pero ¿quién era la sociedad?
sino los grandes grupos beneficiarios de
la privatización de los sistemas nacional
de pagos, de comunicaciones telefónicas
y de comu nicaciones aéreas.
El acuerdo con los principales grupos es
fundamental en una economía de mercado
como la mexicana en la cual la
concentración de riqueza en pocas manos
hace que el equilibrio dependa de
negociaciones con poderosos grupos de
presión. Si ciertos grupos financieros o
industriales entran en desacuerdo con el
22
Gobernabilidad en tiempos de crisis…
gobierno en turno, su capacidad de
desestabilizar el proyecto es alta. Un
desencuentro entre el poder nacional y
estos grupos (como el que
verosímilmente se vive desde diciembre
de 1994) puede alterar seriamente los
equilibrios nacionales.
La pregunta es si el gobierno mexicano
está en condiciones de imponer las reglas
de una nueva entente con estos grupos.
Aunque no se tienen pruebas de "pactos
secretos", no parece descabellado suponer
que la situación de extrema debilidad con
la que Salinas de Gortari ingresó al
gobierno en 1988 provocó una serie de
pactos ton importantes grupos que le
permitieron no ser abiertamente
rechazado. Este tipo de acuerdos privados
se mimetizaron con la acción pública a lo
largo del sexenio. De esta forma, los
financistas, sectores importantes de la
Iglesia y empresarios olvidaron
rápidamente "la caída del sistema" y
todos los problemas de legitimidad que
las elecciones de 1988 plantearon. La
legitimidad, como gran mecanismo de
cohesión y sostén de la acción
gubernamental, dio paso a los acuerdos
privados que dieron el magnífico
resultado de la estabilidad artificial, cuyo
"único defecto es que no han podido
prolongarse transexenalmente".
Cuando Zedillo decidió enviar al
Congreso el documento de Criterios de
Política Económica y publicarlo en la
prensa nacional el día 15 de diciembre de
1994, tal vez no sospechaba que siete días
después iba a iniciar una pesadilla a la
cual todavía no le ve el final. En el citado
documento el flamante presidente de la
República hacía alegres previsiones:
inflación de un dígito, crecimiento de 4%
y beneficios sociales para la población.
Las cifras reales son un escarnio para el
presidente mexicano: inflación cercana al
50%, un retroceso equivalente al 5% del
Estudios
PIB y un profundo deterioro social. ¿Qué
pasó entre el 15 y el 21 de diciembre?
Dos hipótesis son las más probables:
A) incompetencia del equipo gobernante,
B) ruptura de un pacto con actores que
tienen capacidad de movilizar el
suficiente volu men de recursos para
desestabilizar el peso.
Si aceptamos la hipótesis A, la situación
se mantendrá por lo menos hasta que se
de un relevo gubernamental. En un
régimen presidencialista como el
mexicano esta es una vía complicada y
por ello el presidencialismo cuando es
ineficaz se convierte en el primer
problema de gobernabilidad de un país.
La capacidad de relevar gobiernos
incompetentes sigue siendo la principal
ventaja de los regímenes
parlamentarios53 .
Si optamos por la hipótesis B y le
concedemos a Zedillo que su triunfo
holgado y reconocido lo llevan a tratar de
modificar los pactos establecidos durante
el salinismo, nos tendríamos que pre-
guntar, de entrada, si la correlación de
fuerzas le es favorable para redefinir estos
pactos. Hasta la fecha las cosas no
parecen ser así.
De modo que no parece existir más vía
(aunque el Zedillo no da muestras de
querer hacerlo) que reafirmar la
centralidad del gobierno de la República
(en el entendido que encarna la
legitimidad y el interés general y a partir
de esta nueva correlación de fuerzas
reabrir las negociaciones con los grupos.
Como antes se apuntaba, lo que parece
más probable es un armisticio en la guerra
53
Arturo Valenzuela, América Latina. El
presidencialismo en crisis` en Etcétera, enero 12
de 1995.
23
Gobernabilidad en tiempos de crisis…
de élites que pasa por una no
profundización de los asesinatos políticos
y una ampliación de la democracia
electoral que compense esta claudicación.
Finalmente, en la esfera internacional la
debilidad mexicana frente a los Estados
Unidos (que incluye también los
escándalos de corrupción en los que se
han visto envueltos miembros de las élites
política y económica) ha creado fisuras
dentro del concepto tradicional de
soberanía que cultural y políticamente era
aceptado en México.
CONCLUSIÓN: RE-FUNDAR UN
SISTEMA
NORMATIVO
La gobernabilidad del país descansa en
cinco pilares que sustentan un proyecto
estratégico y debería estar por encima de
los intereses particulares o coyunturales.
La ausencia de un proyecto estratégico
imposibilita la generación de acuerdos a
mayor plazo que permitan salir de la
lógica suma cero que se da en los
contextos conflictivos con actores (élites)
que se niegan a hacer algún tipo de
sacrificio que implique una pérdida de
ganancia. Estos son:
1. Viabilidad internacional del proyecto
gubernamental, pero anteponiendo los
intereses nacionales. La viabilidad no
debería significar sometimiento.
2. Acuerdos básicos con los principales
grupos de presión pero sobre la base de la
supremacía del poder nacional.
3. Percepción de legitimidad de poder
público.
4. Eficacia para integrar a todos los
contendientes al juego político, es decir,
desarrollar y garantizar la participación de
todos los actores en el esfuerzo
estratégico.
Estudios Gobernabilidad en tiempos de crisis…

5. Eficiencia para atender, ordenar o
canalizar los reclamos de los diferentes
sectores sin que el interés público se vea
debilitado por las presiones de grupos o
por la corrupción gubernamental.
El problema central que afronta el país es
una crisis política de larga duración. En
los últimos cinco lustros México vive una
crisis constante hasta el punto que
muchos se preguntan si después de los 40
años de milagro mexicano habrá que
empe zar a hablar de los 25 años de
antimilagro. Con todo, en 1994 la
sociedad apostó a renovar al PRI en el
gobierno. La derrota ideológica del neo-
liberalismo, bajo cuyo primado se ha
gobernado a México desde la década
pasada, se expresa como una burbuja
hermética de presente, una especie de
"agujero negro", en el cual la densidad se
vuelve infinita y la capacidad de
desplazar problemas hacia atrás (el
pasado) o hacia adelante (el futuro) no
parece sencilla ni políticamente aceptable.
que hoy realiza serán resarcidos cuando
las políticas desplegadas arrojen los
resultados esperados. Hoy en día los
"mitos" movilizadores de los últimos años
(la privatización y la apertura comercial
por ejemplo) se han revelado como
insuficientes para resolver los problemas
del país.
El futuro, como factor, político de
cohesión y movilización social, se debe
repensar y eso supone un ejercicio de
reflexión colectiva y propositiva que
reformule no sólo las bases ideológicas
del proyecto anterior, sino la capacidad
misma de pensar la realidad. El futuro de
México supone, en consecuencia,
repensar nuestro presente al tiempo que
podamos replantear nuestras bases
conceptuales teóricas e ideológicas para
repensarlo. Es decir, hacer camino al
andar.

El pasado, como espacio responsable de

la crisis, o dicho de manera más clara,
como coartada, no es operante. Ya no hay
"conquista", "intervención"' o populismos
que expliquen la situación actual y
descarguen al gobierno de
responsabilidades históricas. Las ruinas
del presente no son responsabilidad de
ese pasado tantas veces denostado. El
pasado no puede cumplir la función
explicativa y liberadora de lastre que
asumió en años precedentes. El presente
es producto de las estrategias del presente
y, paradójicamente, de lo que se asumía o
se auto presentaba como el futuro. Si el
pasado no ofrece la posibilidad de liberar
la energía negativa que se concentra en el
presente, todo gobierno, cuando enfrenta
una crisis, puede recurrir a trazar
horizontes de esperanza, susceptibles de
explicar a la sociedad que los esfuerzos

24
Estudios
P O S - G U E R R A FRÍA Y
POLÍTICA EXTERIOR
POR JUAN GABRIEL
TOKATLIAN *
De la autonomía relativa a la
autonomía ambigua
Terminó la Guerra Fría y con ello se
modificó de manera relevante, aunque
todavía no definitiva, un conjunto de
fenómenos y factores que caracterizaron a
las relaciones internacionales entre 1945 a
1990. Un elemento novedoso de la pos-
Guerra Fría lo constituye la necesidad de
una gradual reconceptualización de la
política mundial desde un enfoque del
entorno global más transparente y menos
hostil.
Sobresalen al menos tres niveles de inter-
pretación acerca de la política
internacional posguerra Fría. Por un lado, -
y adoptando como referente implícito la
búsqueda de un «orden mundial»-
fenómenos como el desmoronamiento de
la URSS., el ocaso del «socialismo real en
Europa Oriental, y la incruenta unificación
de Alemania, entre varios otros, han
contribuido al señalamiento de que
asistimos al fin inexorable de la Guerra
Fría y a la evidente configuración de un
Nuevo Ordenamiento Internacional
diseñado en Occidente y dirigido desde
Washington. Existe unanimidad en cuanto
a la terminación del enfrentamiento
ideológico Este -Oeste, pero el final de esa
disputa no ha sido sinónimo de equilibrio
y estabilidad: puede incluso multiplicarse
el desorden y el caos, tanto en el centro
como en la periferia, en el pasaje hacia
formas de orden más maduras, duraderas e
*
Sociólogo internacionalista, profesor del
Instituto de Estudios Políticos y Relaciones
Internacionales
25
Posguerra fría y política exterior …
intrincadas. En breve, el llamado Nuevo
Ordenamiento Internacional constituye
una aspiración ideal más que una realidad
ya materializada. Por otro lado, y con el
objetivo tácito de relievar un «esquema de
liderazgo», la atención se ha concentrado
en Estados Unidos.
ESTADOS UNIDOS: ¿EXPANSIÓN
O DECADENCIA?
Para algunos, más allá del derrumbe de la
Unión Soviética y la práctica desaparición
del comunismo, resulta notorio el declinar
estadounidense en virtud de la erosión -en
especial, económica- de su capacidad
directriz en los asuntos globales. Para
otros, la vitalidad material y la voluntad
política estadounidenses siguen vigentes y
EE.UU. todavía puede expandir su
condición de líder. Más aún, el optimismo
de ciertos escritores los ha llevado a
insistir en que EE.UU. es el exclusivo y
excepcional arquitecto de un mundo
unipolar. Ello, a pesar de la consolidación
de la multipolaridad en el terreno
económico y tecnológico en la década de
los ochenta, del aún vigente arsenal
nuclear ruso, de la lenta pero ascendente
capacidad militar tanto japonesa como
china y de los agudos problemas internos y
externos de Washington. En síntesis,
parece prudente no confundir voluntad con
capacidad, vocación con oportunidad,
deseo con potencialidad y opciones
externas con realidades internas. La
diferencia y la distancia entre lo que
Estados Unidos quiere y puede, entre lo
que necesita y hace, podrían ser mayores a
lo que se especula y exalta como
monopolio irrestricto estadounidense en
el concierto mundial.
Finalmente, y desde un ángulo más com-
prehensivo que pretende una evaluación
de los «sistemas globales», se ha
colocado el énfasis en los ciclos
prolongados de la historia internacio nal
Estudios
con el propósito de captar y explicar las
modificaciones hegemónicas desde un
prisma menos mecánico y determinista;
es decir, combinando los aspectos
materiales e ideológicos, internos y
exter nos, de persuasión y coerción, de la
hegemonía. Así entonces, para autores
como Cafruny, por ejemplo, resulta
pertinente subrayar que se estaría
atravesando una fase particular de la
hegemonía estadounidense, la de la
hegemonía mínima. En el período actual
(que empieza en la década de los setenta
y se prolonga durante los noventa) dicha
capacidad hegemónica mínima tendría las
siguientes características: se asienta en el
neoliberalismo como concepción
ideológica vertebral; descansa en las
fuerzas de mercado como criterio
ordenador esencial; más que una práctica
consentida de liderazgo se manifiesta una
tendencia hacia la dominación unilateral;
se registra una distribución de costos y
beneficios desigual en la que Estados
Unidos traslada ,e impone al exterior
costos cada vez más elevados, incluso a
sus aliados próximos y confiables;
mientras el sostén para perpetuar la
unidad entre las élites, a nivel
internacional, proviene de la cooptación
de grupos dirigentes nacionales que gozan
de una base de apoyo social relativamente
estrecha y cada vez menos firme 54.
En resumen, la hegemonía mínima se
apuntala en un tipo de régimen precario a
largo plazo, sin desafíos substanciales por
parte de un bloque anti-hegemónico, pero
cruzado por múltiples contradicciones. En
ese contexto, las consideraciones
expresadas intentan moderar y matizar la,
54
Véase, Alan W Cafruny, «A Gramscian
Concept of Declining Hegemony: Stages in U.S.
Power and the Evolution of International
Economic Relations», en David P. Rapkin (ed.),
World Leadership and Hegemony, Boulder: Lynne
Rienner Pub., 1990.
26
Posguerra fría y política exterior …
un tanto excesiva, euforia acerca de que
Estados Unidos es, y continuará siendo
sin duda, el hegemón incontrovertible con
miras al próximo siglo. Si bien es cierta e
incuestionable su capacidad, avidez y
vocación de liderazgo, es difícil que
restaure su status solitario de poder
unívoco de los asuntos mundiales. La pax
americana parece menos una alternativa
de futuro floreciente que parte de un
presunto gran pasado.
No obstante lo anterior, resulta clave
evitar confusiones analíticas. De allí que
es importante deslindar conceptualmente
las dimensiones de lo global y lo regional
al abordar el tópico de la hegemonía. Si
bien a nivel internacional se puede
presentar una gradual
«deshegemonización» estadounidense
que favorece un relativo aumento de los
márgenes de maniobra y acción de
algunos poderes emergentes en el ex
Tercer Mundo, en el contexto de
Latinoamérica y el Caribe se observa una
evidente "re- hegemonización" estadouni-
dense, más comprensible en los noventa
con el desvanecimiento de la Unión
Soviética y el intento actual de Rusia de
reconstituir su poderío en su vecindad
geográfica más que en otras áreas
distantes, ante la realidad de un Japón
poco interesado en el conjunto de la
región (excepto en casos específicos), en
vista de una China poco atraída por esta
zona de clara influencia estadounidense y
con una Unión Europea marginalmente
inclinada y comprometida a vincularse
comercial, tecnológica y financieramente
a la totalidad del área.
Muy posiblemente esta última década el
siglo XX ya esté demandando una
perspectiva analítica, una aproximación
psicológica y una predisposición anímica
notablemente diferentes a las del pasado
cercano. En breve, las lógicas binarias, las
Estudios
categorías dicotómicas o las polaridades
excluyentes de amigo / enemigo, interno /
externo, centro / periferia, idealismo /
pragmatismo, entre muchas otras, parecen
desdibujarse lentamente y resultar en la.
práctica obsoletas 55 . Ello no sig nifica que
los graves y agudos problemas de
desigualdad social, inequidad económica
y asimetría política en los contexto s intra
e internacionales hayan desaparecido. No.
Estos problemas están vigentes, son
palpables y tienden incluso a horizonte en el ámbito mundial no está
profundizarse 56 .
Sin embargo, parece prudente indagar si
en el contexto de las mutaciones recientes
y de las tendencias observables, es
conveniente preservar o alterar algunas de
las categorías de análisis de las relaciones
internacionales utilizadas tradicionalmente
en América Latina y, en las últimas
décadas, en Colombia.
En ese sentido: ¿es posible y viable pensar
la autonomía externa de un país como
Colombia en los mismos términos en que
se la definió durante la Guerra Fría? 57 Esta
55
En torno a la perspectiva dicotómica, rígida y
excluyente de las nociones básicas en las
relaciones internacionales, derivadas del
predominio de la escuela realista de la política
mundial y del lugar preponderante de la soberanía
nacional en los asuntos globales véase, R. B. J.
Walker, Inside/Outside: International Relations as
Political Theory, Cambridge: Cambridge
University Press, 1993.
56
Véase al respecto, en particular, Andrew Hurrell
y Ngaire Woods, «GIobaIization and Inequality,,
en Millenium Journal of International Studies,
Vol. 24, No. 3, Invierno 1995.
57
Una aproximación inicial en torno a la
autonomía y la política exterior luego de la
finalización de la disputa integral entre Estados
Unidos y la Unión Soviética, la realicé con
Carvajal. Véanse Juan Gabriel Tkaflian y
Leonardo Carvajal, Autonomía y política exterior:
un debate abierto, un futuro incierto, en varios
Autores, «Redefiniendo la autonomía en política
internacional, en Documentos Ocasionales CEI,
No. 31, Julio-Septiembre 1993; Juan Gabriel
Tokatlian y Leonardo Carvajal, «La cuestión de la
27
Posguerra fría y política exterior …
es la pregunta principal que trataré en este
ensayo y que buscaré responder con el
planteamiento de una noción distinta de
autonomía capaz de aproximarse a los
escenarios que se van manifestando en la
pos-Guerra Fría.
En esa dirección, parto del supuesto de
que, a pesar de los inconvenientes y
limitaciones actuales que vive el país en el
terreno interno y en su frente externo, su
condicionado en forma inexorable. Como
bien advierte Yaffe:
Debido a la naturaleza rápidamente
cambiante de las restricciones del
sistema (mundial), algunos Estados
podrán tener más opciones y otros
menos, aunque las alternativas dispo-
nibles no fuesen plenamente percibidas
por los tomadores de decisión58.
Colombia no se encuentra absolutamente
restringida por el entorno externo y mucho
de lo que pueda hacer e incidir en el
campo internacional dependerá de fuerzas,
factores y fenómenos internos.
Ahora bien, en este final de siglo y con
miras al XXI, en el marco de la
globalización59 que implica relaciones
autonomía y la política Exterior: una reflexión
conceptual en el contexto latinoamericano, en
Poly Hincapié Buchelli (comp.), Doce ensayos
sobre integración continental, Cali: Centro
Editorial Universidad del Valle, 1994 y Juan
Gabriel Tokatlian y Leonardo Carvajal,
Autonomía y política exterior en América Latina:
un debate abierto, un futuro incierto, en Revista
CIDOB d’Afers Internacionals, No. 28, 1995.
58
Michael D. Yaffe, «Realism in Retreat? The
New World Order and the Return of the
Individual to International relations Studies», en
Perspectives on Political Science, Vol, 23, No. 2,
Primavera 1994, p. 79.
59
En este caso, parto de la definición de McGrew
sobre globalización:
Estudios
dialécticas de recomposición y legitimidad política. 60 Esto significa que
fragmentación y de integración y
exclusión en lo socio-económico y lo
político-diplomático, los países menos
industrializados que pretendan evitar una
excesiva dependencia externa frente a una
o varias grandes potencias y que intenten
mantener una elemental autonomía
exterior, deberían contar con cinco
características esenciales: madurez
diplomática, fortaleza económica,
capacidad tecnológica, cohesión social y
Globalization refers to the multiplicity of linkages
and interconnections between states and societies
which make up the modern world system. It
describes the process by which events, decisions,
and activities in one part of the world can come to
have significant consequences for individuals and
communities in quite distant parts o f the globe.
Globalization has two distinct dimensions: scope
(or stretching) and intensity (or deepening). On the
one hand it defines a set of processes which
embrace most of the globe or which operate
world-wide, the concept therefore has a spatial
connotation. Politics and other social activities are
becoming stretched across the globe. On the other
hand it also implies an intensification in the levels
of interaction, interconnectedness or
interdependence between the states and societies
which constitute the world community.. But of
course globalization does not mean that the world
is becoming more politically united, economically
interdependent or culturally homogeneous.
Globalization is highly uneven in its scope and
highly differentiated in its consequences...
Moreover, far from being a completely novel or
primarily twentieth-century phenomenon, a
globalizing imperative has been evident in many
previous periods of history, and is perhaps most
powerfully visible in nineteenth-century
imperialism...In many respects globalization can be
conceived as a dialectical process (or set of
interlinked processes) which is also higly uneven
and highly differentiated in its impact across
different societies and within different policy
domains. Globalization should be construed
neither as a historically unique process nor as the
harbinger of a world society.
Anthony G. McGrew, «Conceptualizing Global
Politics>, en Anthony G. McGrew y Paul G.
Lewis et al., Global Politics, Cambridge: Polity
Press, 1992, p. 23.
28
Posguerra fría y política exterior …
la mayor o menor autonomía
internacional no proviene sólo de lo que
pueda o no hacer el Estado en el nivel
externo, sino de lo que acontezca con la
matriz Estado-sociedad en el plano
interno y en su proyección mundial.
Finalmente, es pertinente señalar que
autonomía y soberanía no son sinónimos.
Primero, la autonomía es, en esencia, un
concepto político, mientras que la
soberanía es fundamentalmente una
noción jurídica. Segundo, comúnmente se
entiende la autonomía como una
aspiración, mientras que se asume la
soberanía como un derecho. Tercero, por
lo general el término autonomía se refiere
a la práctica externa de un Estado
mientras el de soberanía se reserva,
preferentemente, al ámbito del control
estatal interno. Y cuarto, como señala
Feinberg, ‘autonomy is partial and
limited, while sovereignty is whole and
undivided’ 61 .
ACERCA DE LA AUTONOMÍA
60
Escribiendo a principios del siglo XX, para
Luxemburg, «la autonomía nacional moderna, en
el sentido de un autogobierno en un determinado
territorio, sólo es posible ahí donde la
nacionalidad respectiva tiene un desarrollo
burgués propio, una vida urbana, una
intelliguentzia, una vida literaria y científica
propias. Rosa Luxemburg, La cuestión nacional y
la autonomía, México D.F.: Ediciones Pasado y
Presente, 1979, p. 141.
61
Joel Feinberg, op. cit., p. 47. Por ello, en gran
medida, se concibe la autonomía como relativa y
la soberanía como absoluta. En torno a la
evolución de la soberanía véase, Jens Bartelson, A
Genealogy of Sovereigntr, Cambridge: Cambridge
University Press, 1995.
Estudios
La noción de autonomía 62 , entendida
como ‘el estado en que alguien -sujeto
singular o colectivo- es explícitamente
autor de su propia ley’ 63 , proviene de
Grecia. Nace con Sócrates y la articula
Aristóteles 64 . En un comienzo, la asig-
nación de autonomía se refirió a los
Estados (o ciudades-Estados) y luego, en
especial durante la Ilustración, se aplicó a
los individuos65 . De allí que de algún
modo, la ‘autonomía personal exprese
una metáfora política’ 66 . En el tránsito
hacia la modernidad, la concepción de
autono mía como autogob ierno se
transforma de modo radical.
La autonomía aristotélica resultaba
importante mas no era un ideal, ya que su
asimilación a la autarquía o a la
autosuficiencia no resultaba posible ni
62
La aparición del vocablo autonomía en lengua
castellana se produce en 1702. Véase, Joan
Corominas, Breve diccionario etimológico de la
lengua castellana, Madrid: Editorial Grados,
1980 (Tercera Edición), p. 73. Según la Real
Academia Española, la autonomía es tanto el
estado y condición del pueblo que goza de entera
independencia, como la condición del individuo
que de nadie depende en ciertos conceptos. Según
el Diccionario Planeta, la autonomía es la
condición de la persona o entidad que de nadie
depende en ciertos conceptos. Véanse, Real
Academia Española, Diccionario de la lengua
española, Madrid: Espasa-Calpe, 1992 (Vigésima
Primera Edición), p. 234 y Diccionario Planeta
de la lengua española, Bogotá: Editorial Planeta,
1989, p. 134.
63
Cornelius Castoriadis, Los dominios del
hombre: las encrucijadas del laberinto,
Barcelona: Gedisa Editorial, 1988, p. 210
64
Véase, en especial, M. Ostwald, Autonomia: Its
Genesis and Early History, Chico: Scholars Press,
1982.
65
Véase, John Macken, The Autonomy Theme in
the Church Dogmatics, Cambridge: Cambridge
University Press, 1990.
66
Joel Feinberg, The Moral Limits of the Criminal
Law: Harm to Seif, New York: Oxford University
Press, 1986, Vol. III,
29
Posguerra fría y política exterior …
deseable 67 . Ello, en gran medida, porque
para Aristóteles, «la influencia externa no
era percibida como una amenaza a la
capacidad para gobernar, en tanto se
actuara con base a la sapiencia práctica...;
sapiencia práctica que determina la acción
virtuosa»68 .
Más aún, en Grecia la existencia
simultánea de autonomía y hegemonía no
era contradictoria ni ambos significaban
términos irreconciliables. Según de
Romilly, para los griegos la hegemonía
de las naciones no sólo se preservaba con
una conducta ‘activa y generosa’ frente a
los otros, sino también evitando ‘recortar
su autonomía’. Así, la autonomía no era
ni disfuncional para los actores (ciudades-
Estados) más poderosos ni una condición
que exigiera el aislamiento o el desafío
por parte del actor menor para poseerla y
ejercitarla69 . En síntesis; la autonomía y la
dependencia, así como la autonomía y la
diferencia, podían coexistir 70.
67
Véanse, Anthony Arblaster, The Rise and
Decline of Western Liberalism, Oxford: Basil
Blackwell, 1984 y Jack Crittenden, «The Social
Nature of Autonomy>, en Review of Politics, Vol.
55, No. 1, Invierno 1993.
68
Thomas May, «The .Concept of Autonomy», en
American Philosophical Quarterly, Vol. 31, No.
2, Abril 1994, pp. 139-140.
69
Jacqueline de Romilly, The Rise and Fall of
States According to Greek Authors, Ann Harbor:
University of Michigan Press, 1991, p. 67.
70
La relación entre la autonomía y la igualdad fue
percibida como problemática inclusive hasta el
siglo XVII por parte de pensadores como Thomas
Hobbes. Así, «the conditions of autonomy and
equality, Hobbes saw, lead to anarchy». Véase, R.
B. J. Walker, op. cit., p. 147. Extrapolar
directamente (y sin matices) al escenario externo
este vínculo que veía Hobbes en el ámbito interno,
implicaría que la sumatoria de autonomía
(nacional) e igualdad (formal) podrían conducir a
una mayor anarquía (colectiva).
Estudios
En el siglo XVIII se produce con Kant un
giro fundamental en la definición de este
término. Para él,
la autonomía es el fundamento de la
dignidad de la naturaleza humana y de
toda naturaleza racional... el principio
de la autonomía es, pues, no elegir de
otro modo sino de éste: que las
máximas de la elección, en el querer
mismo, sean al mismo tiempo incluidas
como ley universal
a modo de imperativo categórico 71 . En
consecuencia, las notas predominantes de
la autonomía kantiana son su nexo con la
moral; la centralidad de la voluntad, la
primacía de la razón y la independencia
de influencias externas72 . La autonomía,
entonces, definida en términos de una
razón universal que opera como exigencia
absoluta, demanda una «optimización del
papel del Estado»73 para poder lograr, en
el terreno internacional, el foedus
pacificum; esa federación de Estados que
configuraría una paz perpetua mundial74 .
A su vez, mientras David Hume intentaba
durante el siglo XVIII recuperar la
incorporación de los deseos y los
sentimientos en la Conceptualización de
71
Kant, Fundamentación de la metafísica de las
costumbres, Buenos aires: Espasa-Calpe, 1946,
pp. 94 y 100
72
Véanse, entre otros, Thomas E. Hill, «The
Kantian Conception of Autonomy», en John
Christman (ed.), The Inner Citadel: Essays in
Individual Autonomy, New York: Oxford
University Press, 1989; Richard Lindley,
Autonomy, Atlantic High1ands: Humanities Press
International, 1986 y Gerald Dworkin, The
Theory and Practice of Autonomy , Cambridge:
Cambridge University Press, 1988.
73
R. B. J. Walker, op. cit., p. 71.
74
Véase, Kant, Lo bello y lo sublime / La paz
perpetua, Buenos Aires, Espasa-Calpe, 1948, pp.
90-159.
30
Posguerra fría y política exterior …
la autonomía 75 . John Stuart Mill un siglo
después subrayaba la relevancia del
«escrutinio racional», desde un ángulo
utilitarista, en el comportamiento
autonómico 76 . Por lo tanto, al llegar al
siglo XX, los enfoques sobre la auto-
nomía tienden a perder su sentido
optimista en lo externo y a fortalecer una
visión instrumental de la razón en lo
individual.
A pesar del carácter reactivo, alienante y
burgués que adjudicaron Nietzsche, Freud
y Marx, respectivamente, a una moral
fundada en esta idea de autonomía, la
psicología ortodoxa y la filosofía
moderna acentuaron la defensa de este
concepto y su anclaje en la autodeter-
minación racional de un individuo
competente que debe contener sus
pasiones, evitar las influencias externas y
asegurar su propia identidad.
Pasando ahora del plano individual al
colectivo -invirtiendo la metáfora
anteriormente mencionada-, en política
exterior durante la Guerra Fría se terminó
adoptando una concepción de la
autonomía coherente con la que,
esencialmente, definió Kant y que luego
modificó Mill. Esto significa la
consolidación de una autonomía sujeta a
la razón instrumental.
75
En una perspectiva diferente pero que conviene
resaltar, en las concepciones indígenas en
Colombia (aunque es bien probable que no
únicamente en el país) sobre autonomía, el
elemento del sentimiento no es ajeno ni es fuente
de heteronomía; todo lo contrario, es de la¡
esencia del ser autónomo. Por ejemplo, en lengua
Nasa Yuwe, la autonomía significa «pensar o
sentir por sí mismo con su corazón. Véase,
Constitución Política de Colombia en Nasa Yuwe,
Centro de Publicaciones UNIANDES, Abril
1994, p. 115.
76
Véase, Richard Lindley, op. cit., pp. 28-70.
Estudios
AUTONOMÍA Y RELACIONES
INTERNACIONALES
Durante la Guerra Fría, el asunto de la
autonomía en política exterior fue objeto
de estudio por parte de diversas teorías de
las relaciones internacionales. Así, para la
escue la realista la autonomía se expresaba
en dos nive les, uno interno y otro externo:
El realismo interpretó la autonomía en el
plano doméstico como la capacidad de
los decisores para formular la política
exterior sin verse restringidos por la
influencia o la presión de la sociedad77 .
De esta forma, los funcionarios
encargados del frente internacional
operan con autonomía cuando logran
asegurar que sus preferencias se convier-
tan en determinaciones y acciones;
contando con el consentimiento explícito
o tácito de la sociedad 78.
Paralelamente, en el plano externo, y a
partir de una apreciación del Estado como
actor racional y unitario que define y
proyecta el interés nacional y que lucha
77
Véase, David Skidmore y Valerie M. Hudson,
Establishing the Limits of State Autonomy:
Contending Approaches to the Study of State-
Society Relations and Foreign Policy-Making>,
en David Skidmore y Valerte M. Hudson (eds.),
The Limits of State Autonomy: Societal Groups
and Foreign Policy Formulation, Boulder:
Westview Press, 1993.
78
En ese sentido, la definición de Nordingler
sobre la autonomía del Estado en el ámbito
interno puede asimilarse a la visión realista de la
autonomía en el contexto doméstico. Para él: «An
autonomous state translates its policy preferences
into authoritative actions... The state is
autonomous to the extent that it translates its
preferences into authoritative actions, the degree
to which public policy conforms to the
parallelogram of the public officials' resource
weighted preferences...A strong state, an
autonomous one, is abk to overcome societal
demands. Eric A Nordingler, On the Autonomy of
the Democratic State, Cambridge: Harvard
University Press, 1981, pp. 9-22.
31
Posguerra fría y política exterior …
para garantizar su predominio y
seguridad79 , la autonomía implicaba la
posibilidad de actuación holgada y
afirmativa, con fines propios y sin
interferencias ni constreñimientos. Dado
que, según la perspectiva realista de
Waltz, «el poder suministra los medios de
mantener la propia autonomía ante la
fuerza que otros puedan esgrimir»80 , en
última instancia la autonomía sería
ejercitable sólo por actores con vastos
atributos recursivos81. En síntesis,
existiría una autonomía hipotéticamente
plena en el caso de los Estados poderosos
y una prácticamente nominal para los
Estados que carecen de poderío: Estados
Unidos sería muy autónomo mientras que
Bangladesh apenas si podría preservar su
soberanía.
En consecuencia, la cuestión de la
autonomía para el realismo puede
resumirse de la siguiente manera. En
primer lugar, se destaca al Estado como
sujeto autonómico exclusivo, mientras se
=asume una relativa unidad societal y una
corres pondencia de intereses y valores
entre la sociedad y el Estado en torno a
los asuntos de política exterior 82 . De
hecho, se deja de lado tanto el análisis de
la incidencia de diversos sectores y
79
Véanse, entre otros, Hans J. Morgenthau,
Política entre naciones: la lucha por el poder y la
paz, Buenos Aires: Grupo Editor
Latinoamericano, 1986; John A. Vásquez, El
poder de la política del poder, México D.E:
Ediciones Gernika, 1991 y Kenneth N. Waltz, El
hombre, el Estado y la guerra, Buenos Aires:
Editorial Nova, 1970.
80
Kenneth N. Waltz, Teoría de la política
internacional, Buenos Aires: Grupo Editor
Latinoamericano, 1988, p. 283.
81
Waltz afirma que únicamente los “grandes
poderes” cuentan con capacidad de acción
autónoma. Véase, Kenneth N. Waltz, ibid., pp.
283-307.
82
David Skidmore y Valerie M. Hudson, op. cit.,
p. 7.
Estudios
segmentos sociales en el proceso
decisorio externo, como el de la
proliferación de ‘diploma cias' no
tradicionales y de múltiples agentes no
gubernamentales hacia distintas
contrapartes estatales y no oficiales en el
exterior83.
En segundo lugar, se contempla al Estado
como una suerte de «caja negra» dentro
de la cual se establece un horizonte
autonomista nítido que, a su vez, reafirma
la defensa y promoción de un presunto
interés nacional uniforme y rígido. De esa
manera se adjudica al Estado un cálculo
instrumental preciso que satisface un,
interés nacional sólido y consensual; lo
cual despolitiza el debate sobre un tema
necesariamente controvertido como es la
formulación y la praxis de la política
exterior. Eso afecta la deliberación que
puede darse en una comunidad en torno a
la autonomía, su alcance y sus límites.
Y en tercer lugar, dado que para el
realismo los Estados pequeños están
esencialmente preocupados por, la
supervivencia84 , no sólo carecen de una
autonomía real, sino que además se
encuentran totalmente condicionados en
sus prácticas internacionales por el
contexto mundial. Esto último haría
superfluo detenerse a analizar cómo, por
qué y quiénes adoptan decisiones en el
83
Un buen ejemplo -aunque no único- es lo que se
ha denominado el auge de la diplomacia de las
firmas o empresas multinacionales. Véase, al
respecto, John Stopford y Susan Strage, Rival
States, Rival Firms: Competition for World
Market Shares, Cambridge: Cambridge University
Press, 1991.
84
Una crítica a este criterio realista sobre la
política externa de los Estados pequeños, menores
o más débiles en el sistema internacional se
encuentra en Miriam Fendius Elman, «libe
Foreign Policies of Small States: Challenging
Neorealism in its Own Backyard, en British
Journal of Political Sciena, Vol. 25, parte 2,
Abril 1995.
32
Posguerra fría y política exterior …
campo externo y si la autonomía -no
obstante mínima- es un objetivo de su
política exterior. Por lo tanto, los Estados
no poderosos deberían racionalizar su
falta de autonomía y capitalizar al
máximo sus muy escasas y bastante oca-
sionales posibilidades de inserción menos
subordinada y dependiente en la política
mundial85 . Desde la otra orilla, los
Estados con mayor poder tendrían
afianzada una suerte de autonomía
atemporal, dado que sus enormes recursos
les permitirían una práctica autonómica
prolongada e inmodificable.
INTERDEPENDENCIA Y
AUTONOMÍA
La perspectiva de la interdependencia,
por su parte, concibe la autonomía de un
modo diferente. Para este enfoque de las
relaciones internacionales una
multiplicidad de canales y agentes
vinculan a las sociedades, produciend o
diversas interconexiones entre lo interno
y lo externo.
Esto disminuye el valor del recurso
militar para dirimir asuntos de naturaleza
85
Cuando «un actor decide por sí mismo (p. 70),
acuñó el término «aquiescencia defensiva para
caracterizar el comportamiento que busca
adaptarse a una situación dependiente tanto para
extraerlo máximo posible de una contra-parte
dotada de vastos recursos de poder, como para
preservar una autonomía mínima en el frente
externo. Véase, Hans A. Mouritzen,
Findlandization: Towards a General Theory of
Adaptive Politics, Aldershot: Avenbury, 1988.
Mouritzen basa su teoría de la adaptación en
política exterior en el trabajo respectivo de
Rosenau; quien, a su vez, considera que:
«depmdence and autonomy are opposite
extremes of the same continuum... both are forms
of survival» (p. 109). Véase, James N. Rosenau,
The Study of Political Ad aptation, Londres:
Frances Pinter Publishers, 1981.
Estudios
«interméstica»86 , al tiempo que relieva la
centralidad alcanzada por los asuntos
económicos en la política mundial87 y la
importancia de los regímenes
internacionales 88 en el manejo y
resolución de la agenda global 89 .
En ese contexto, y asumiendo la
autonomía como «the hability of a
nation-state as a collectivity to make
decisions which shape its political and
economic future»90, para los
interdependentistas «the impact of
transnational relations creates a control
gap between the aspirations for control
over an expanded range of matters and
the capability to achieve it... (con lo
cual) the problem is not a loss of legal
86
Según Manning, los tópicos «intermésticos» son
«issues...simultaneously, profoundly, and
inseparably both domestic and international».
Bayless Manning, «The Congress, che Executive,
and International Affairs: Three Proposals ,, en
Foreign Affairs, Vol. 55, No. 1, 1977, p. 309.
87
Véase, Edward L. Morse, Modernization and
the Transformation of International Relations,
New York: The Free Press, 1976.
88
Según Krasner, un régimen en política mundial
es un «conju nto de principios implícitos y
explícitos, normas, reglas y procedimientos de
decisión alrededor de los cuales las expectativas
de los actores convergen en un área dada de las
relaciones internacionales. Stephen D. Krasner,
«Structural Causes and Regime Consequences:
Regimes as Intervening Variables, en Stephen D.
Krasner (ed.), International Regimes, Ithaca:
Cornell University, 1993, p. 2.
89
Sobre la teoría de la interdependencia véase, en
particular, Robert O. Keohane y Joseph S. Nye,
Poder e interdependencia: La política mundial
en transición, Buenos Aires: Grupo Editor
Latinoamericano, 1988.
90
Peter B. Evans, «National Autonomy and
Economic Development: Critical Perspectives on
Multinacional Corporations in Poor Countries, en
Robert O. Keohane y Joseph S. Nye (eds.),
Transnational Relations and World Politics,
Cambridge: Harvard University Press, 1973, p.
326.
33
Posguerra fría y política exterior …
sovereignty but a loss of political and
economic autonomy»91 .
Así entonces, para la interdependencia la
cuestión de la autonomía puede
sintetizarse del siguiente modo. En primer
término, sobresale el criterio de que «la
interdependencia reduce la auto nomía»92 ;
advirtiendo en especial la evidente
dificultad de Washington para imponer
solitaria y desproporcionadamente las
condiciones y regulaciones de un
esquema global favorable a sus intereses
particulares. De lo anterior se desprende
que los países industrializados de Europa
occidental y Japón podían incrementar su
autonomía de manera relevante, mientras
ciertos actores del mundo subdesarrollado
tendían, incipiente y limitadamente, a
elevar su autonomía por medio de la
cooptación selectiva y la integración
puntual a una economía capitalista inter-
nacionalizada, bajo los parámetros de un
liderazgo múltiple (Estados Unidos,
Europa occidental, Japón) 93 . La
gravitación estratégica de algunos países
menores (por su ubicación geopolítica,
por la posesión de recursos altamente
valiosos para las economías centrales, por
su influencia subregional, entre otras
razones), sumada a la capacidad de las
respectivas élites internas para establecer
estrategias positivas de eslabonamiento
temático -el denominado linkage
politics- orientadas a consolidar sus
propios objetivos, podían contribuir al
91
Joseph S. Nye y Robert O. Keohane,
«Transnacional Relations and World Politics: A
Conclusion», en ibid., p. 393.
92
Robert O. Keohane y Joseph S. Nye, Poder...,
op. cit., p. 23.
93
Véase, al respecto, el Capítulo I sobre «La
teoría de la interdependencia frente a la teoría
realista, en Rodrigo Pardo y Juan G. Tokatlian,
Política exterior colombiana: ¿De la
subordinación a la autonomía?, Bogotá: Tercer
Mundo Editores/ Ediciones UNIANDES, 1988.
Estudios
crecimiento de los márgenes de maniobra
y negociación de aquellos.
En segundo término, resulta clave
observar el vínculo economía-política en
relación al asunto de la autonomía. En
efecto, para los interdependentistas, la
autonomía política se ve restringida por la
vertiginosa interdependencia económica.
Cabe recordar que la noción de una
creciente interdependencia económica
como producto de la expansión del
capitalismo ya había sido planteada por
Marx y Engels. En efecto, para ellos:
En lugar del antiguo aislamiento y la
amargura de las regiones y naciones,
se establece un in tercambio universal,
una interdependencia universal de las
naciones. Y esto se refiere tanto a la
producción material, como a la
intelectual... La estrechez y el
exclusivismo nacionales resultan de
día en día más imposibles 94 .
Así, de acuerdo a Ilgen, la promoción
conco mitante de mayor interdependencia
y de más autonomía «producen una
contradicción básica inevitable»95 , aún
94
Carlos Marx y Federico Engels, Manifiesto del
partido comunista, en Carlos Marx/Federico
Engels, Obras escogidas, Mos cú: Editorial
Progreso 1973, tomo I, p. 114. Ahora bien,
corresponde señalar que, históricamente, la
interdependencia entre naciones ha sido concebida
y evaluada desde ángulos disímiles; lo cual denota
el carácter polémico de este concepto que, en la
actualidad, se usa con tanta frecuencia y poca
controversia. Así, Knutsen afirma: «Whereas
Adam Smith, for example, argues that
interdependence breeds wealth and harmony,
Rousseau claims that it creates wealth for the few,
poverty for the many, and conflict for al1».
Torbjorn L. Knutsen, «Re-reading Rousseau in the
Post-Cold War World>, en Journal of Peace
Research, Vol. 31, No. 3, 1994, p. 253.
95
Thomas L. Ilgen, Autonomy and
Interdependence: U.S.-Western European
Monetary and Trade Relations, 1958-1984,
Totowa: Rowman & Allanheld Publishers, 1985, p. 9.
34
Posguerra fría y política exterior …
para los actores más poderosos del
sistema 96. Cabe señalar en este sentido
que aunque la interdependencia planteó la
importancia le diversos actores no
gubernamentales en el campo doméstico
y en la política mundial, su referente
analítico a los fines de determinar el tipo,
Zivel y alcance de la autonomía en las
relaciones internacionales continuó
siendo el Estado.
Y en tercer término, a diferencia del
realismo, el enfoque interdependentista
incorpora la noción de cambio en relación
a la autonomía. Esta varía aún para los,
Estados con mayor gravitación y poderío.
De allí que la autonomía resulte dinámica
y variable y no estática y ahistórica. La
autonomía ni está garantizada ni se
preserva fácilmente. A pesar del esfuerzo
y la apariencia por observar irrestricta la
autonomía, el proceso de globalización
parece tomar ilusorio ese propósito. por
ello, según Holsti, para los teóricos de la
interdependencia una autonomía
presuntamente plena «en un mundo
caracterizado por una ine vitable
interpenetración entre las sociedades, es
imposible y probablemente indeseable»97 .
Más aún, con el auge de la
interdependencia económica, de acuerdo
a Thompson, ‘es posible que in Estado
soberano pierda su autonomía aunque
preserve su soberanía’ 98.
AUTONOMÍA Y ECONOMÍA
POLÍTICA INTERNACIONAL
Así mismo, la autonomía recibe otra
lectura por parte de las distintas vertientes
96
Véase, Grahame Thompson, «Economic
Autonomy and the Advanced Industrial State>, en
Anthony G. McGrew y Paul G. Lewis et al., op. cit.
97
K. J. Holsti, The Dividing Discipline:
Hegemony and Diversity in International Theory,
Boston: Allen & Unwin, 1987, p. 133.
98
Grahame Thompson, op. cit, p. 197.
Estudios
históricoestructuralistas de la economía
política internacional99 . En ese caso, se
intenta comprender las relaciones
internacionales como el producto de la
interacción dinámica y recíproca de
factores internos y externos, políticos y
económicos, estatales y de clase, en la
búsqueda de riqueza y poder100 . Para esta
perspectiva, la autonomía se evalúa a
partir de las posibilidades de decisión y
acción independientes con que cuente un
Estado a nivel doméstico. De allí, se
derivan . argumentos y conclusiones
sobre su potencial autonómico en materia
de política exterior:
En esa dirección, existen dos vertientes
que definen dicha autonomía. Por un
lado, las marxistas y neo- marxistas que, a
diferencia de las visiones tradicionales e
instrumentales sobre el Estado,
destacaban su autonomía relativa; lo que
significaba que el Estado podía asumir
una actitud independiente respecto a las
clases do minantes para garantizar la
reproducción del sistema capitalista,
99
Sobre la economía política internacional véanse,
entre otros, Robert Gilpin, La economía política
de las relaciones internacionales, Buenos Aires:
Grupo Editor Latinoamericano, 1990; Susan
Strange (ed.), Paths to lnternational Political
Economy, Londres: George Allen & Unwin,
1984; Susan Strange, States and Markets: An
Introduction to International Political Economy,
New York: Basil Blackwell, 1 9 8 8 y W Ladd
Hollist y F LaMond Tullis (eds.), An
International Political Economy, Boulder:
Wetsview Press, 1985.
100
Esta definición, que modifica y amplía la
caracterización de Gilpin sobre la economía
política internacional (véase, Robert Gilpin, U.S.
Power and the Multinational Corporation, New
York: Basic Books Inc., Pub., 1975) se utiliza en
Juan G. Tokatlian The Political Economy of
Colombian-U.S. Nareodiplomacy: A Case Study
of Colombian Foreign Policy Decision-Making,
1978-1990 (Disertación Doctoral, Ph.D., The
Johns Hopkins University, Baltimore, Maryland,
1990).
35
Posguerra fría y política exterior …
organizar la, hegemonía de la burguesía,
contrarrestar el eventual desafío producto
de la unidad de los sectores subordinados
y asegurar la cohesión nacional101.
Por otro lado, se encuentran las aproxima-
ciones denominadas «estatalistas». En
particular, cabe resaltar dos de ellas. Una
es la de Theda Skocpol para quien el
Estado es una organización relativamente
independiente que posee recursos
necesarios e intereses concretos y, por lo
tanto, «may formulate and pursue goals
that are not simply reflective of the
demands or interests of social groups,
classes or society»102 . A su vez, en su
criterio, el Estado ob tiene una autonomía
adicional al participar en un sistema
internacional marcado por la disputa y la
competencia.
Otra contribución es la de Michael Mann
para quien el Estado ha logrado, a través
del proceso de centralización y
101
Véanse, entre otros, Nicos Poulantzas, Political
Power and Social Classes, Londres: New Left
Books, 1975; David Braybrooke, «Contemporary
Marxism on the Autonomy; Efficaey and
Legitimacy of the Capitalist State», en Roger
Benjamin y Stephen L. Elkin (eds.), The
Democratic State, Lawrence: University Press of
Kansas, 1985; y David A. Gold, Clarence Y H.
Lo y Erik Olin Wright, «Marxist Theories of the
Capitalist State», en Marvin E. Olsen y Martín N.
Marger (eds.), Power in Modern Societies,
Boulder: Westview Press, 1993. Marx hizo
escasas referencias a la autonomía estatal. Una de
ellas fue al indicar que es bajo el segundo
Bonaparte cuando el Estado parece haber
adquirido una completa autonomía; fenómeno
transitorio que, según él, significaba un falso
ocultamiento temporal del verdadero poder
burgués que se consolidaba en Francia. Véase,
Carlos Marx, «El dieciocho brumario de Luis
Bonaparte,, en Carlos Marx/Federico Engels, op.
cit., tomo I, p. 489.
102
Theda Skocpol, <Bringing the State Back In:
Strategies of Analysis in Current Research>, en
Peter B. Evans, Dietrich Rueschemeyer y Theda
Skocpol (eds.), Bringing the State Back In,
Cambridge: Cambridge University Press, 1985, p. 9.
Estudios
territorialización, un poder
infraestructural que le ha brindado una
mayor autonomía frente a la sociedad103 .
Este poder le ha permitido detentar un
control y una influencia decisivas en
todos los aspectos de la vida social;
particularmente en los asuntos
económicos. En ese contexto, la
autonomía es de naturaleza relativa,
puede ampliarse de acuerdo al poder del
respectivo Estado y es evidente en el caso
de los países más poderosos.
La autonomía, entonces, puede resumirse
en dos puntos para la perspectiva de
economía política internacional. En
primer lugar, a pesar de relievar el papel
de las clases sociales en las relaciones
globales, el sujeto de referencia para
entender la mayor o menor autonomía
relativa en política mundial sigue siendo el
Estado; un Estado más complejo,
desagregado y contradictorio pero el
Estado al fin y al cabo. Y en segundo
lugar, la asimetría estructural existente en
el sistema internacional impone
restricciones enormes a los actores
menores; con lo cual sus posibilidades de
autonomía relativa son escasas 104 .
103
Véase, Michael Mann, States, War, and
Capitalism, New York: Basil Blackwell, 1988.
104
Posibilidades que se reducirían aún más si se
incrementa el desmantelamiento de los precarios
Estados en los países menos industrializados.
Como lo recuerda Cox: «Historically, the
geographically based power of the state has been
the only power capable of counterbalancing
unequal forces in the interests of welfare». Robert
W Cox, Labor and Transnational Relations», en
Robert O. Keohane y Joseph S. Nye (eds.), op. cit,
p. 234. A su vez, como lo mencionan Hurrell y
Woods: «The loss of autonomy associated with
globalization falls unevenly.. Some countries, such
as those of East Asia have succeeded in controlling
the impact of globalization on them, in spite of their
size and lack of power.. A crucial factor in their
success has been the domestic strength of
governments». Andrew Hurrell y Ngaire Woods,
op. cit., pp. 468-469. En consecuencia, ante el
avance de la globalización, parece prudente y útil la
36
Posguerra fría y política exterior …
Al evaluar los tres enfoques señalados y
sus correspondientes lecturas del tema de
la autonomía, se puede observar un hilo
conductor que los agrupa y asemeja. Con
tenues variaciones, sutiles giros y notas
particulares, reflejan el pensamiento
moderno que les subyace: la autonomía
parece necesaria, viable y benéfica; en
especial para los actores con mayor poder.
Esta autonomía, a su vez, es ejercitable por
el Estado; en particular en los países más
industrializados. Dicha autonomía se
configura como la capacidad que resulta
básicamente de la conjunción de
elementos materiales; lo cual refuerza la
diferencia, la distancia y la disputa entre
los poseedores de esos recursos y los que
carecen de los mismos.
Un juicio crítico frente al tópico de la
autonomía surge a partir de las corrientes
posestructuralistas, pos-positivistas o pos-
modernas en las relaciones
internacionales; las que se manifiestan de
manera más vigorosa en la pos-Guerra
Fría. Estas visiones han cuestionado los
grandes relatos históricos en esta
disciplina y sus premisas y supuestos
(especialmente, el realismo), as divisiones
y categorías antinómicas (sujeto/objeto,
interno/externo, verdadero/falso, etc.) de
análisis, los métodos de aproximación
«científica» a los temas mundiales, el
discurso logocéntrico de los estudios
internacionales, la ausencia de una
epistemología que incorpore lo particular,
o contin gente, lo flexible y la
indeterminación, a falta de consideración
de voces distintas, marginales y de disenso
aseveración de Evans, para quien la tarea prioritaria
en los países en vías de desarrollo durante los
noventa <es la reconstrucción del Estado, no su
desmantelamiento. Peter B. Evans, «El Estado
como problema y como solución», en Desarrollo
Económico, No. 140, Vol. 35, Enero-Marzo 1996, p. 556.
Estudios
para una mejor comprensión de los
asuntos globales, entre otros 105 .
El mayor énfasis- se ha centrado en poner
en entredicho las nociones de soberanía106
y autonomía; nociones fundacionales en la
evolución histórica y la comprensión
moderna de las relaciones internacionales.
En ese marco, una opinión agudamente
crítica en torno a la autonomía desde una
perspectiva de género la articulan Mona
Harringtón, Christine Sylvester y V. Spike
Peterson107.
Sus apreciaciones sobre la noción de auto-
nomía estatal se asientan en la siguiente
explicación. A partir de los trabajos de
Nancy Chodorow sobre el proceso de
socialización infantil, Mona Harrington
sostiene que la concepción liberal que
valora la autonomía individual se implanta
tempranamente en un niño; quien debe
autoidentificarse como diferente desde la
105
Véanse, entre otros, Yosef Lapid, <The Third
Debate: On the Prospects of International Theory
in a PostPositivist Era», en International Studies
Quarterly, Vol. 33, No. 3, Septiembre 1989;
Richard K. Ashley y R. B. J. Walker, «Reading
Dissidence/Writing the Discipline: Crisis and the
Question of Sovereignty in International Studies»,
en International Studies Quarterly, No. 34, No. 3,
Septiembre 1990; James Der Derian y Michael J.
Shapiro (eds.), International/Intertextual
Relations: Postmodern Readings of World
Politics, New York: Lexington Books, 1989; y
Jim George, Discourses of Global Politics. A
Critical(Re)Introduction to International Relations,
Boulder: Lynne Rienner Publishers, 1994.
106
Véanse, R.B.J. Walker y Saul Mendlovitz
(eds.), Contending Sovereignties: Redefining
Political Community, Boulder: Lynne Rienner
Publishers, 1990 y Cynthia Weber, Simulating
Sovereignty: Intervention, the State and Symbolic
Exchange, Cambridge: Cambridge University
Press, 1994.
107
Véase, V Spike Peterson (ed.), Gendered
States: Feminist (Re)Visons of International
Relations Theory, Boulder: Lynne Rienner
Publishers, 1992.
37
Posguerra fría y política exterior …
separación frente a la madre 108 . En ese
momento, debe establecer límites precisos
entre su persona y su progenitora, afirmar
su oposición frente a la otra, su carácter
de no- madre/no- mujer y su autonomía
personal absoluta. Por el contrario, una
niña, como indica Christine Sylvester, no
desarrolla su identidad en términos de
opuestos y, por lo tanto, abriga una
noción de autonomía relacional109. Esto, a
su turno, refuerza la construcción de una
«autonomía masculina (marcada por la
libertad, el control y lo heroico) y una
dependencia femenina (caracterizada por
la pasividad, la vulnerabilidad y por la
mezcla de adoración y desprecio frente a
la mujer)»110 .
Extrapolando este planteamiento
argumental al terreno de las relaciones
internacionales, Mona Harrington asevera
que:
masculine concepts of autonomy
produce a view of separate sovereign
states as embodying a unitary interest
in confrontation with other states and
as properly engaging in competition
and self-interested change... (lo cual)
perpetuates and Legitimizes a social
Darwinist order within states and
among states. Así entonces, with
autonomy at its heart the state
behavior must be marked by
boundednees, suspicion, hostility, and
efforts to control whatever forces
might threaten the sovereign self 111 .
108
Mona Harrington, «What Exactly is Wrong
with the Liberal State as an Agent of ChangeN en
V Spike Peterson (ed.), op. cit, p. 69.
109
Christine Sylvester, «Feminists and Realists
View Autonomy and Obligation in International
Relationsa, en V Spike Peterson (ed.), op. cit., p. 157.
110
V .Spike Peterson, <Security and Sovereign
States: What is at Stake in Taking Feminism
Seriously?», en V Spike Peterson (ed), op.ci, p. 54
111
Mona Harrington, op. cit., p. 69.
Estudios
En síntesis, la autonomía en política
exterior reforzaría, de acuerdo a estas
críticas, una visión culturalmente
masculina, políticamente no pluralista, y
conceptualmente reduccionista de las
relaciones internacionales 112 .
AUTONOMÍA Y POLÍTICA
EXTERIOR LATINOAMERICANA
También en América Latina durante el
período de la Guerra Fría surgió un claro
interés por la autonomía y su práctica en
el frente exterior. Así como en términos
del Tercer Mundo, Krasner define la
autonomía como una meta clave
procurada por los Estados 113 , en el
contexto latinoamericano Muñoz destaca
que la ‘maximización de la autonomía
nacional y regional’ Fue un objetivo
crucial de los países para enfrentar su
‘inserción dependiente en la economía
política mundial’ 114
Entre las contribuciones latinoamericanas
al tema, caben subrayar las de Helio
Jaguaribe y Juan Carlos Puig (durante la
Guerra Fría), así como las de Carlos
112
Lo cual, a su vez, reflejaría el carácter
incompleto y excluyente que ha tenido hasta el
momento el debate en torno al alcance y sentido
de la autonomía en general. Según Tickner:
«Since autonomy is associated with masculinity in
Western culture, disciplinary efforts to construct a
world view which does not rest on a pl uralistic
conception of human nature are partial and
masculine>. J. Ann Tickner, Hans Morgenthau's
Principles of Political Realism: A Feminist
Reformulatiorn, en Rebecca Grant y Kathleen
Newland (eds.), Gender and International
Relations, Suffolk: St Edmundsbury Press, 1991, p. 37.
113
Véase, Stephen D. Krasner, Conflicto
estructural: El Tercer Mundo contra el
liberalismo global, Buenos Aires: Grupo Editor
Latinoamericano, 1989.
114
Heraldo Muñoz, “The Dominant Themes in the
Study of Latin America’s Foreign Relations”, en
World Affairs, Vol. 150, No. 2, Otoño 1987, p. 131.
38
Posguerra fría y política exterior …
Escudé y Gerhard Drekonja (en los
inicios de la pos-Guerra Fría)115 .
La contribución de Jaguaribe
Para Helio Jaguaribe, el sistema imperial
que resultó de la Segunda Guerra
Mundial en el que dos superpotencias -
Estados Unidos y la Unión Soviética-
detentaban los mayores atributos de
poder, estableció un esquema
internacional estratificado «caracterizado
por la diferenciación de cuatro niveles
con decreciente capacidad de auto-
determinación» 116 . Así, «el nivel más alto
corres ponde a la primacía general. El
nivel que sigue inmediatamente
corresponde a la primacía regional. A
continuación está el nivel de autonomía.
El nivel más bajo es el de la
dependencia»117.
Los del escalón más prominente, donde se
localizaban Estados Unidos y la Unión
Soviética, podían garantizar la
inexpugnabilidad de su territorio nacional
y poseían la capacidad de ejercer una
115
Sin duda han existido otros aportes en la región
sobre el tema específico de la autonomía externa.
Sin embargo, los trabajos de los autores
mencionados han sido los más relevantes y
provocativos en torno a ese concepto. Otros
estudios adicionales que corresponde mencionar
son, en particular, Guillermo O'Donnell y Delfina
Linck, Dependencia y autonomía, Buenos Aires:
Amorrortu Editores, 1973; Gerson Moura,
Autonomia na Dependencia: A Politica Externa
Brasileira de 1935 a 1942, Rio de Janeiro: Editora
Nova Fronteira, 1980; Gerson Moura, Paulo
Kramer y Paulo Wrobel, «Os Caminhos (Dificeis)
da Autonomia: As Relacoes Brasil~ Estados
Unidos, en Contexto Internacional, Vol. 7, No. 2,
Julio-Diciembre 1985 y Guillermo Miguel Figari,
Pautas para la elaboración de una política exterior
argentina de carácter autonomista», en Nuevo
Mundo, Año VIII, Nos. 29/30, Julio-Diciembre 1985.
116
Helio Jaguaribe, «Autonomía periférica y
hegemonía céntrica, en Estudios Internacionales,
Año XII, No. 46, Abril-Junio 1979, p. 91.
117
Helio Jaguaribe, ibid., pp. 91-92.
Estudios
supremacía mundial considerable. En el
escalón siguiente se ubicaba China, dado
que podía tanto asegurar la inviolabilidad
de su territorio, como ejercer hegemonía
sobre algunas áreas. El subsiguiente
escalón, donde se situaban Europa
Occidental y Japón, se definía por el
hecho de que «sin asegurar la
inexpugnabilidad del territorio propio...
los titulares (de esta condición) disponen
de medios para imponer severas
penalidades materiales y morales a un
eventual agresor. Adicionalmente, estos
países tienen «un margen bastante amplio
de autodeterminación en la conducción de
sus negocios internos y de una apreciable
capacidad de actuación internacional
independiente»118 . Este nivel, entonces, es
el de la autonomía general que se practica
globalmente.
Paralelamente, Jaguaribe concibe una
autonomía regional que se concentra en el
marco de una determinada región y otra
sectorial que se ejerce en virtud de la
posesión de un recurso económico clave.
El ámbito geográfico de ambas
modalidades de autonomía era la
periferia. Por ello, en el plano autonómico
regional colocó a Irán, Nigeria y Brasil y
en el sectorial a Arabia Saudita y
Venezuela.
Resultaba probable, para el autor, que en
el futuro relativamente cercano, en estos
cinco casos se alcanzara el nivel de
autonomía general, a pesar de que el
sistema imperial existente se fundaba en
una asimetría estructural.
Ahora bien, las notas importantes de la
conceptualización de Jaguaribe sobre la
autonomía pueden sintetizarse de la
siguiente manera. Primero, el
señalamiento acerca de que «la autonomía
no es una conquista estable y perma -
118
Helio Jaguaribe, ibid., p. 93.
39
Posguerra fría y política exterior …
nente»119. La autonomización en política
externa implica, por o tanto, una voluntad
para alcanzarla y una aptitud para
preservarla.
Segundo, la indicación de que la
autonomía en el contexto hemisférico
depende de factores «estáticos» y
«estructurales» -como la viabilidad
interna y la permisibilidad externa -, y de
requisitos «dinámicos» y «funcionales -
como la independencia técnico-
empresarial o una relación efectiva con el
imperio cercano-. En consecuencia, la
autonomía es una capacidad y un
ejercicio que demanda la existencia o
concurrencia de un conjunto de elementos
básicos para su posible materialización.
La contribución de Puig
Por su parte, para Juan Carlos Puig la
comunidad internacional operaba, de
manera funcional, de la misma forma que
la sociedad nacional120 . En desarrollo de
relaciones de poder se encuentran actores
que adoptan decisiones («repartidores
supremos»), otros que las ejecutan
(«repartidores inferiores») y el resto que
las obedecen («recipiendarios»). En esta
aproximación, los gobernantes de las
potenc ias mundiales son quienes toman
formalmente las decisiones; los
mandatarios de los demás Estados (junto
con directivos de organizaciones
internacionales y empresas
transnacionales) son los encargados de
ejecutarlas; y todos los habitantes
mundiales las acatan. En este esquema,
las nociones horizontales de igualdad
soberana son consideradas ficcio nes que
119
Helio Jaguaribe, ibid., p. 96.
120
Véase, Juan Carlos Puig, Doctrinas
internacionales y autonomía latinoamericana,
Caracas: Instituto de Altos Estudios de América
Latina, Universidad Simón Bolívar, 1980.
Estudios
encubren la existencia de estructuras
jerárquicas en las que el poder fluye en
dirección vertical, de arriba hacia abajo,
de Norte a Sur, superando
consideraciones nacionales o fronterizas.
Sin embargo, Puig advirtió que su
enfoque no descartaba la posibilidad de
actuación autonómica para un Estado
menor. «Por el contrario, la perspectiva
globalista permite comprender con
claridad cuáles son las líneas de borde
reales que existen en el régimen
internacional con respecto a la
autonomización progresiva de los Estados
periféricos»121. En ese contexto, para Puig
la autonomía era la «capacidad de
decisión propia del Estado»122. Dicha
capacidad, a su vez, debía tener «en
cuenta los condicionamientos objetivos
del mundo real» 123.
A partir de esa definición, el autor
enumera y explana los estadios que
conducen a la auto nomización124 . En
primer lugar, se encuentra la dependencia
paracolonial en la cual el Estado posee
formalmente un gobierno soberano, pero
depende, en lo fundamental, de la
estructura de poder de otro país mucho
más poderoso. En segundo lugar, está la
dependencia nacio nal que se presenta
cuando los grupos gobernantes
racionalizan la situación de subordinación
y se trazan ciertos objetivos con el fin de
sacar el máximo beneficio de la situación
dependiente, en ocasiones con la
pretensión de alcanzar márgenes de
acción autonómica en el futuro.
121
Juan Carlos Puig ibid., p. 145.
122
Juan Carlos Puig ibid., p. 105.
123
Juan Carlos Puig, ibid., p. 149.
124
La descripción del pensamiento de Puig sigue,
en líneas generales, lo expresado en los artículos
de Juan Gabriel Tokatlian y Leonardo Carvajal
sobre este autor y su perspectiva sobre la relación
entre autonomía y política exterior.
40
Posguerra fría y política exterior …
En tercer lugar, se ubica la autonomía
heterodoxa consistente en que «los
grupos de poder internos tratan de
aprovechar al máximo las debilidades y
errores del centro de poder mundial a los
cuales se encuentra adscrito el país en
cuestión»125 . Así, los actores domésticos
se trazan objetivos propios, pero sin dejar
de reconocer la existencia de asuntos
cruciales respecto de los cuales el país
menos poderoso deberá actuar en
consonancia con las pretensiones del país
con mayor poder. «La crucialidad [de los
temas] tiene que ver fundamentalmente
con la disposición de la potencia
dominante a emplear todos sus recursos,
incluso la fuerza, para obtener la
obediencia»126. En cuarto y último lugar,
se destaca la autonomía secesionista que
se produce cuando los actores internos
con poderío en el país menor optan por
una ruptura categó rica frente al país
dominante, desconociendo los requisitos
estratégicos de éste y prefiriendo el
desacople total de los intereses propios de
los de aquel.
Ahora bien, para Puig la mayor o menor
autonomía externa de los países
latinoamericanos está ligada a su «propia
viabilidad, lo cual supone no sólo
recursos suficientes mínimos, sino
también, y sobre todo, élites funcionales,
o sea, decididas a emprender el camino de
la auto nomización»127 .
Años más tarde, Juan Carlos Puig precisó
su análisis en torno a la autonomía.
Expandió y alteró, ligeramente, su
definición inicial al subra yar que:
125
Juan Carlos Puig, op. cit., p. 152.
126
Juan Carlos Puig ibid., p. 153.
127
Juan Carlos Puig ibid., p. 154.
Estudios
Autonomizar significa ampliar el
margen de decisión propia y,
normalmente, implica por tanto
recortar el margen de que disfruta
algún otro... (Así) el logro de una
mayor autono mía supone un juego
estratégico previo de suma-cero, en el
cual alguien gana lo que otro pierde 128.
En resumen, para Puig la autonomía se
caracteriza por dos elementos
fundamentales. Primero, ella está
vinculada a una actitud en la cual la
voluntad juega un papel central. Por ello,
para él, «todo planteamiento
autonómico... implica una dialéctica de
voluntades»129 . Segundo, dicha
autonomía se define en un horizonte
temporal, como un propósito alcanzable
que requiere paciencia, esfuerzo y
constancia. En ese sentido, «la dinámica
autonomista suele... desarrollarse por
etapas; es algo así como un ir y venir, un
proceso que consta de avances y
retrocesos»130, pero con la esperanza de
lograr la anhelada autonomía exterior.
En consecuencia, tanto Jaguaribe como
Puig concordaron en varios puntos. Por
un lado, ambos situaron el acento en el
Estado como unidad de análisis para
explicar la autonomía internacional de un
país, a pesar de insistir en la importancia
de los agentes no gubernamentales
internos y externos en cuanto a las
configuraciones nacio nales de poder y a
sus propósitos de acción independiente
por fuera del control estatal. Por otro
lado, los dos autores concibieron una
autonomía relativa, no plena ni absoluta,
como alternativa realista para los actores
128
Juan Carlos Puig "Introducción" en Juan
Carlos Puig (ed.), América Latina: Políticas
exteriores comparadas, Buenos Aires: Grupo
Editorial Latinoamericano, 1984, tomo 1, p. 44.
129
Juan Carlos Puig, ibid., p. 44.
130
Juan Carlos Puig, ibid., p. 73.
41
Posguerra fría y política exterior …
menores del sistema, aunque no
desconocieron las limitaciones
estructurales sobre éstos generadas por la
política mundial. Finalmente, Jaguaribe y
Puig, de manera implícita, reivindicaron
una noción antinómica de la política
exterior latinoamericana; es decir,
resaltaron la existenc ia de un esquema
bipolar o binario tajante de dependencia o
autonomía y no la coexistencia y
combinación de dependencia y autonomía
como algo inherente a las relaciones
internacionales de todo país.
La contribución de Escudé
En el caso de Carlos Escudé, su aporte al
tema de la autonomía en el contexto dula
pos-Guerra Fría, se sitúa en el marco de
lo que denomina el «realismo
periférico»131 . En ese sentido y a partir
del ejemplo de Argentina, un país
subordinado, altamente vulnerable y de
escaso valor estratégico para un hegemón
como Estados Unidos, «debe eliminar sus
confrontaciones políticas con las grandes
potencias, reduciendo el ámbito de sus
confrontaciones externas a aquellos
asuntos materiales vinculados en forma
directa a su bienestar y base de poder». 132
Así entonces, la política exterior debería
131
Véase, Carlos Escudé, «La política exterior de
Ménem y su sustento teórico implícito, en
América Latina Internacional, Vol. 8, No. 27,
Enero-Marzo, 1 9 9 1. Sin embargo, fue Russell
quien acuño originalmente la noción de “realismo
periférico”. El considera que Escudé utiliza el
término “realismo” con el sentido más vulgar del
concepto, esto es, como una conducta que se
atiene a la observación atenta de las situaciones
concretas y de las fuerzas efectivas sociales y
políticas, sin consideración a cualquier tipo de
sentimentalismos o ideologías». Véase, Roberto
Russell, «El neoidealismo periférico: Un esquema
para orientar la política exterior de los países del
Cono Sur en la posguerra fría, en América Latina
Internacional, Vol. 8, No. 29, Julio-Septiembre,
1991, p.440.
132
Carlos Escudé, ibid., p. 396.
Estudios Posguerra fría y política exterior …

desplegarse con base no sólo en «un ser de tipo subjetivo o retórico sino, por
riguroso cálculo de costos y beneficios el contrario, fundamentalmente material:
materiales, sino también en función de los
riesgos de costos eventuales»133. Como El modesto beneficio que obtienen los
resultado de lo anterior, según Escudé «la más pobres de una buena balanza
autonomía misma debe comercial es mucho más relevante,
reconceptualizarse y redefinirse»134. para ellos, que la modesta cuota de
orgullo nacionalista que pueden
En esa dirección, la autonomía no es
obtener de una política exterior
libertad de acción. La libertad de acció n
dispuesta a aceptar costos materiales
de casi todo Estado mediano es enorme
o riesgos de costos futuros en aras de
y llega al limite de la autodestrucción, y
la dignidad o el honor de la nación137.
no sirve por lo tanto como definición de
la autonomía (Esta) se mide en términos
En breve, la autonomía externa no se
de los costos relativos de hacer uso de
puede derrochar buscando metas
esa libertad de acción.. (Así mismo), es
inmateriales y gratificaciones elitistas.
preciso saber distinguir entre la
autonomía en sí misma y el uso que a
De este planteamiento se desprenden
ésta se le da. A su vez, ese uso puede
varios elementos. Todo país posee una
conceptualizarse como inversión de
suerte de auto nomía básica, mayor o
autonomía cuando apunta (con o sin
menor, según el poder acumulado. Esa
acierto) a alimentar la base de poder y/o
autonomía sería un activo crucial que no
bienestar del país, o como simple
debería malgastarse en gestos y actitudes
consumo de autonomía, cuando apunta
simbólicas, contestarías y desafiantes,
a la demostración exhibicionista de que
sino mantenerse y acrecentarse a través
uno no está bajo el tutelaje de nadie 135 .
de decisiones y acciones que
contribuyeran a elevar el conjunto de
Al rechazar el vínculo mayor
atributos de poder de un país y a mejorar
autonomía/más enfrentamiento, el autor
el bienestar material de la población en
también se opone a ligar la posibilidad
su totalidad. Eso implicaría una postura
autonómica con la satisfacción
prudente, una visión estratégica y un
nacionalista de las élites acomodadas.
cálculo utilitarista para determinar tanto
Para él, y siguiendo en esto el
el alcance y el sentido, como el conte-
pensamiento marxista, “el na cionalismo
nido y la práctica de la autonomía. Un
es la sutil arma de explotación de clase...
presupuesto pragmático, entendido como
(que) al engendrar lealtades y fanatismos
adaptación a una serie de condiciones
en las clases bajas, facilita el dominio y
asimétricas dadas, atravesaría esta
control de esas clases a través de la
noción de autonomía. En últimas,
ideología y sin apelar a la fuerza”136 . Por
voluntad, capacidad y ejercicio
eso, el verdadero beneficio que deberían
autónomos se entrelazarían; lo cual
recibir las masas nacionales que viven en
exigiría la presencia de élites ilustradas,
condiciones de extrema pobreza, no debe
con intereses precisos y un

133
Carlos Escudé, ibid., p. 396.
134
Carlos Escudé, ibid., p. 396.
135
Carlos Escudé, ibid., pp. 396-397.
136 137
Carlos Escudé, ibid., p. 400. Carlos Escudé, ibid., p. 401.

42
Estudios
entendimiento cabal de la realidad
internacional138.
La contribución de Drekonja
Gerhard Drekonja por su parte, replantea
en los noventa, de modo substancial, el
enfoque
sobre la autonomía externa
latinoamericana que mantuvo de manera
promisoria entre finales de la década de
los setenta y comienzos de los ochenta.
En su etapa optimista, Drekonja recogió
las contribuciones de Jaguaribe y Puig y
definió su concepción de la autonomía
en relación al comportamiento de un país
de la región frente a Estados Unidos139 .
En gran medida, la percepción que
tuviera el poder hegemónico sobre una
determinada política exterior más o
menos independiente en el hemisferio
era lo que establecía que en un momento
dado una conducta se calificara como de
mayor o menor autonomía y que eso
fuese respondido con castigo, tolerancia
o recompensa por Washington. En otras
palabras, lo que se entendía por auto-
138
Estos elementos son característicos de la
perspectiva realista y neorealista, central o
periférica, sobre la política mundial. Sin embargo,
como mencionan Adler y Haas: «the complex
nature of current international relations has made
such an approach obsolete by seriously
questioning the assumption that the system is
transparent enough that actors can clearly
identify their own interests and accurately
interpret the signals and behavior of others».
Emanuel Adler y Peter M. Haas, «Conclusion:
Epistemic Communities, World Order, and the
Creation of a Reflective Research Program>, en
International Organization, Vol. 46, No. 1,
Invierno 1992, p. 369.
139
Véase, Gerhard Drekonja, Contenidos y metas
de la nueva política exterior latinoamericana, en
Gerhard Drekonja y Juan Gabriel Tokatlian (eds.),
Teoría y práctica de la política exterior
latinoamericana, Bogotá: CEREC/ Centro de
Estudios Internacionales, Universidad de los
Andes, 1983.
43
Posguerra fría y política exterior …
nomía en un contexto específico estaba
ligado a una conducta del actor con
voluntad autonómica y a una
interpretación del alcance de la misma
por parte de Estados Unidos. Por eso,
para Drekonja, la búsqueda de la
autonomía por parte de las naciones
latinoamericanas debía hacerse
gradualmente y esperando la coyuntura
más propicia para ampliar el margen de
maniobra y la capacidad de acción
propias.
No obstante, recientemente, el autor
modificó de modo radical su criterio y
expectativa frente a las posibilidades de
autonomía externa en América Latina140 .
La finalización de la Guerra Fría alteró
dramáticamente, en su concepto, la
potencialidad autonómica del área. La
recuperación de un hegemonía
incontrastable de Washington en el
hemisferio, la desvalorización estratégica
de Latinoamérica por la escasez de
recursos cruciales para los países más
industrializados, las graves dificultades
económicas y políticas internas a lo largo
de la región, la evaporación de cartas
alternativas de inserción política (Unión
Soviética) o económica (Unión
Europea), han hecho de América Latina
un actor internacional con estrechas
posibilidades de diversificación y
menores espacios de proyección. Por
todo lo anterior, según Drekonja, ‘el
futuro de Latinoamérica... sólo puede
imaginarse al lado de Estados Unidos 141.
En consecuencia, una especie de
autonomía mínima -si es que aún es un
objetivo viable o alcanzable- se podría
obtener actuando junto y no contra o a
distancia de Estados Unidos. Ahora bien,
140
Véase, Gerhard Drekonja, Autonomía periférica
redefinida: América Latina en la década de los
noventa, en Varios Autores, Redefiniendo...op. cit.
141
Gerhard Drekonja, ibid,, p. 21.
Estudios
en este panorama muy poco alentador,
Drekonja señala que temas como el de
las drogas ilícitas, el de la degradación
del ambiente y el de las dificultades de
gobernabilidad, le darían a la región una
suerte de poderío o capacidad caótica por
su efecto negativo para los intereses de
Washington; lo cual conduciría a que
Estados Unidos tuviera más en cuenta a
América Latina. Sintéticamente, sería el
eventual poder desestabilizador del área
su última y única fuente de acción para
recuperar la atención internacional y su
valor en la política mundial.
Para Drekonja entonces, la autonomía -
sea esta periférica o heterodoxa- no es
una opción practicable para
Latinoamérica. Primero, más que
diversificar las relaciones hacia el futuro,
América Latina debería preocuparse por
reducir los costos de una eventual mayor
dependencia. Segundo, varios países
regionales sólo tendrían en el horizonte
la alternativa de una eslabonamiento
temático negativo -y no positivo como lo
recomienda la estrategia del linkage
politics- frente a Estados Unidos, basado
en asuntos críticos, tópicos amenazantes
y cuestiones desestimulantes; algo que,
obviamente, no garantiza ni influencia ni
poder reales en el mediano y largo
plazos.
AUTONOMÍA Y POLÍTICA
EXTERIOR COLOMBIANA
En Colombia, al igual que en las
naciones de mayor tamaño, gravitación y
relevancia de América Latina, el tema de
la autonomía fue foco de atención
durante la Guerra Fría; interés que no ha
sido sólo académico 142 . En efecto, los
142
Muchas veces , aunque los esfuerzos
académicos son rigurosos y prolíficos en la
descripción de conductas externas más activas,
44
Posguerra fría y política exterior …
gobiernos colombianos,
independientemente de la orientación
concreta de su política externa 143 , han
reiterado en las últimas dos décadas, que
la autonomía internacional es una meta
primordial del país.
Más aún, luego de la conclusión de la
Asamblea Constituyente, y promulgada
la Constitución de 1991, el Ministerio de
Relaciones Exteriores se abocó a la tarea
de preparar un documento básico sobre
la conducta mundial de Colombia en
vísperas del nuevo siglo. Finalmente, en
Diciembre de 1993 se presentó el
menos dependientes, de mayor dinamismo y
menor subordinación por parte de Colombia,
algunos carecen de una definición precisa del
concepto de autonomía que utilizan. Dos ejemplos
de ello son Martha Ardila (con la colaboración de
Julieta Lizarazo), ¿Cambio de norte? Momentos
críticos de la política exterior colombiana,
Bogotá: Tercer Mundo Editores/Instituto de
Estudios Políticos y Relaciones Internacionales,
Universidad Nacional, 19,91 y Juan Camilo
Rodríguez Gómez, Liderazgo y autonomía:
Colombia en el Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas, 1989-1990, Bogotá: Facultad de
Finanzas y Relaciones Internacionales,
Universidad Externado, 1993.
143
Véanse, Fernando Cepeda Ulloa, «La lucha por
la autonomía: La gran encrucijada de la política
exterior de Betancur,, en Heraldo Muñoz (comp.),
América Latina y el Caribe: Políticas exteriores
para sobrevivir, Buenos Aires: Grupo Editor
Latinoamericano, 1986; Juan Gabriel Tokatlian,
Autonomía y política exterior colombiana: Entre
la necesidad y la oportunidad, en Juan Gabriel
Tokatlian (ed.), «Integración, autonomía y
negociación: ¿Opción o utopía?, en Documentos
Ocasionales CEI, No. 26, Abril-Junio 1992; Juan
Gabriel Tokatlian, «La política exterior del
gobierno del presidente Virgilio Barco: En busca
de la autonomía perdida, en Malcolm Deas y
Carlos Ossa (coords.), El gobierno Barco:
Política, economía y desarrollo social, 1986-
1990, Bogotá: FEDESARROLLO/Fondo Cultural
Cafetero, 1994 y Rodrigo Pardo García-Peña,
Colombia y los No Alineados: Cooperación,
autonomía y universalización», en Revista
Javeriana, No. 618, Tomo 125, Año 63,
Septiembre 1995.
Estudios
resultado de ese ejercicio, tanto en forma
de libro como de carpeta modular; lo
cual permitía una readecuación o
ampliación posterior. En dicho texto se
señalaron los factores que han influido e
inciden en la formulación de la política
exterior del país, así como sus carac-
terísticas y objetivos prin cipales. Las tres
metas fundamentales se plantearon en el
siguiente orden: autonomía; paz y
desarrollo; e integración y concertación.
La autonomía se definió como:
la capacidad de un actor internacional
para elevar al más alto nivel posible
su poder negociador frente a otro u
otros actores. Ese poder negociador se
concreta y expresa en relación con los
temas de la agenda y la preparación y
eficacia de los equipos negociadores.
La autonomía se incrementa también
con una inserción externa más
dinámica, mediante una integración
más activa y a través del aprove-
chamiento de los espacios que brindan
las transformaciones globales 144 .
Ahora bien, diversos aspectos se destacan
en las aproximaciones colombianas al
fenómeno de la autonomía. En primer
lugar, la incorporación tanto de la
dinámica interna/externa, como de la
detentación de recursos de influe ncia y
poderío en su abordaje. Así por ejemplo,
Rodrigo Pardo y Juan Gabriel Tokatlian
definieron la autonomía relativa en
política exterior como:
la capacidad de un actor social de
maximizar su poder negociador real o
potencial vis a vis otro actor social en
un(as) área(s) temática(s) específica(s),
asumiendo cuatro condiciones: la
posesión de determinados atributos de
144
Ministerio de Relaciones Exteriores, Actuar en
el mundo: La política exterior de Colombia frente
al siglo XXI, Bogotá: Publicaciones Cultural,
1994, p. III B 1-2.
45
Posguerra fría y política exterior …
poder en dicha(s) área(s) temática(s);
la existencia de intereses en conflicto
entre ambos actores; la manifestación
de una voluntad concreta para ejercer
esa capacidad; y el reconocimiento
consciente de los riesgos envueltos en
el esfuerzo por incrementar su poder
decisional más independiente 145 .
Por su parte, Socorro Ramírez estableció
que la autonomía resultaba de:
la construcción, históricamente
condicionada, dé un margen de
maniobra de cada Estado en el seno
del sistema internacional, relacionado
al menos con un tema o problema, con
el fin de que aquel pueda actuar de
conformidad con los objetivos
nacionales prioritarios. Esta autonomía
estatal está condicionada externamente
por los intereses, los derechos y la
voluntad política de otros Estados
igualmente soberanos. Internamente,
por los factores de poder con los que
cuenta cada Estado, ponla situación de
cohesión o conflicto interno sobre la
que se apoya y por la coherencia o
fragmentación del proceso de toma de
decisiones146.
Por último, según Fernando Cepeda ‘las
posibilidades de autonomía (externa)
surgen de las posibilidades de
respaldo’147 . Así, ‘el final de la autonomía
145
Rodrigo Pardo y Juan Gabriel Tokatlian, op.
cit., p. 94.
146
Socorro Ramírez, Los márgenes de autonomía
de la política exterior colombiana: Alcances de la
política hacia Centroamérica dula administración
Betancur (1982-1986) (Mimeo, Bogotá, Julio
1994, investigación realizada en el Instituto de
Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de
la Universidad Nacional y auspiciada por
Colciencias).
147
Fernando Cepeda Ulloa, (Comentario a la
ponencia <El interés nacional y el ingreso a los
No Alineados> de Marco Palacios), en Marco
Estudios
en el campo económico’ interno conduce
a que la política exterior se quede sin res-
paldo y ello restrinja notablemente los
espacios de acción y maniobra en el
frente internacional148 .
En segundo lugar, las perspectivas
colombianas sobre la autonomía han
combinado los criterios de capacidad,
voluntad y oportunidad para su diseño y
ejecución, al tiempo que han señalado el
tema del distanciamiento o de la
oposición como condición de una
conducta autonomista. En tercer lugar,
mientras algunos autores -tanto Pardo y
Tokatlian como Ramírez subrayan,
implícita o explícitamente, la importancia
de un relativo alto perfil para la práctica
de la autonomía, analistas como Cepeda
ponen de relieve una visión contraria. El
sostiene que para no perder autonomía la
política exterior colombiana necesita
guiarse por “la prudencia y la cautela;
cualidades que ante el presunto fracaso
del despliegue internacional del país
durante el gobierno del Presidente
Belisario Betancur deben retomar su
papel como virtudes cardinales de la
diplomacia colombiana y la ambición por
el liderazgo debe ceder su lugar a la
eficac ia así el precio sea el bajo perfil” 149.
Y en cuarto lugar, aunque los trabajos
sobre la praxis autonómica en Colombia
pretenden resaltar la relevancia de los
agentes no gubernamentales en la política
exterior e incluyen a distintos segmentos
internos y sectores externos en la determi-
nación de la autonomía, el referente
principal de análisis continúa siendo el
Estado y su comportamiento en el plano
Palacios (comp.), Colombia no alineada, Bogotá:
Biblioteca Banco Popular, 1983, p. 77.
148
Fernando Cepeda Ulloa, La lucha:.. op.cit., p.
210:.
149
Fernando Cepeda Ulloa, ibid., p. 235
46
Posguerra fría y política exterior …
mundial El sujeto autonómico esencial es
el Estado y se lo presenta como la
instancia para superar la dependencia
externa y ampliar el poder negociador
internacional.
BREVES REFLEXIONES FINALES
Durante la Guerra Fría, la autonomía en
política exterior, tanto en el campo
internacional como en el latinoamericano
y colombiano, fue un impor tante objeto
de estudio y una cuestión práctica
significativa 150 . En términos generales,
predominó una noción relativa de la
autonomía, en el sentido de que una
conceptualización absoluta, plena o total
de la misma era percibida como
exagerada, quimérica, costosa,
improbable o inalcanzable. A su vez, en
las diversas aproximaciones -tradicio nales
o más contemporáneas, funcionalistas o
estructuralistas, marxistas o no marxistas,
mundiales o regionales, hemisféricas o
nacionales- evaluadas, se hizo evidente el
sesgo estatalista y racionalista para
caracterizar y explicar el comportamiento
autonómico en política internacional. Así
mismo, la autonomía relativa se ha
analizado como una capacidad que se
sustenta principalmente en recursos
materiales y se ha expresado en un
entorno de inexorable disputa entre
distintas contrapartes. De igual forma,
dicha autonomía ha sido descrita como un
objetivo crucial e ineludible para asegurar
150
En contextos internacionales distintos al
europeo, estadounidense y latinoamericano -como
el africano o el de los países socialistas por
ejemplo- el tópico de la autonomía fue también
referente de estudio y debate. Véanse, entre otros,
Richard E. Bissell, «Southern Africa in the World:
Autonomy or Interdependence ,, en Foreign Policy
Research Institute Monographs, No. 22, 1978; y
Aurel Brown, Romanian Foreign Policy since
1965: The Political and Military Limits of
Autonomy, New York: Praeger Publishers, 1978.
Estudios
el desarrollo socio -económico y político -
diplomático de un país. Por último, la
mayor autonomización ha implicado, de
manera concomitante, un proceso de
diferenciación notoria frente a los otros,
de auto-reafirmación y de ausencia de
influencias externas.
En el contexto de la pos-Guerra Fría, y
para un país como Colombia, parece
pertinente considerar la posibilidad de
una autonomía ambigua151 . En ese caso,
el expansivo, profundo y dinámico
movimiento de globalización lleva a
colocar un mejor y más amplio énfasis
analítico en los múltiples actores no
gubernamentales, transnacionales y
supranacionales 152 , la importancia de
estimular su despliegue, sus efectos sobre
la reducción de la autonomía estatal y la
necesidad una mayor y más transparente
rendición de cuentas por parte de los
Estados y de los agentes no estatales153 .
Paralelamente, resulta esencial incorporar
más decisivamente el papel de la ciencia
y la tecnología 154 , así como el rol de las
151
Utilizo el término autonomía ambigua a partir
de la expresión “politics of ambiguity” (p. 282)
que usa Ansell Pearson para describir la
aproximación de Nietzsche al tema de la
autonomía desde una perspectiva política. Véase,
Keith Ansell-Pearson, «Nietzche on Autonomy
and Morality: The Challenge to Political Theory»,
en Political Studies, Vol. XXXIX, No. 2, Junio 1991.
152
Sobre la importancia de analizar más
detenidamente la mayor autonomía de los actores
no estatales en la política mundial véase, entre
otros, James N. Rosenau, Turbulence in World
Politics: A Theory of Change and Continuity,
Princeton: Princeton University Press, 1990.
153
Sobre la importancia de la responsabilidad y la
rendición de cuentas en cuanto a la autonomía
véanse, entre otros, Jack Crittenden, op. cit.;
Richard Lindley, op. cit. y John Shotter, Social
Accountability and Selfhood, Oxford: Basil
Blackwell, 1984.
154
A modo de referencia histórica, cabe recordar
que hace cinco lustros Herrera sostenía que la
ciencia... es la manifestación máxima de la
autonomía intelectual de una sociedad es decir, de
47
Posguerra fría y política exterior …
ideas 155 para identificar los componentes
tangibles y no tangibles vitales de la
autonomía en el futuro, desde un prisma
menos confrontacional entre partes
supuestamente destinadas a - una disputa
fatal. Además, la búsqueda de la
autonomía ambigua -a nivel del Estado
y de la sociedad- debería ser una meta
relevante pero menos exigente,
ambiciosa pero menos categórica, pues
los más altos grados de desarrollo de un
país estarán cada vez más vinculados a
la interrelación entre naciones y
comunidades y no a criterios de
soberanía ilimitada, autarquía
económica y aislamiento político156 .
su aptitud para incorporarse a la civilización
moderna con plena capacidad de decisión sobre su
destino... (Ahora bien), autonomía no significa,
por supuesto, autosuficiencia... significa
simplemente la capacidad de tomar decisiones
basadas en las propias necesidades y objetivos en
todos los campos de la actividad social, utilizando
la creación científica generada dentro o fuera de la
región>. Amfcar O. Herrera, Ciencia y política en
América Latina, México D.E: Siglo XXI Editores,
1971, pp. 90-91. Posteriormente, autores como
Alberoni reiteraron que la autonomía en el
desarrollo técnico-científico resultaba esencial en
las perspectivas mundiales de este final de siglo
para evitar un aislamiento de tipo «feudal, en el
próximo siglo. Francesco Alberoni, Escenarios de
poden, en Umberto Eco, Furio Colombo,
Francesco Alberoni y Giuseppe Sacco, La nueva
edad media, Madrid: Alianza Editorial, 1990
(Segunda Edición), p. 77.
155
Sobre el papel y gravitación de las ideas como
recurso de poder a nivel mundial véase, Susan
Strange, States... op. cit.
156
Resulta cada vez más evidente la
transformación del principio de soberanía en las
relaciones internacionales de la pos-Guerra Fría.
Al respecto véanse, entre otros, Francisco Javier
Peñas, «La nueva situación mundial y la soberanía
de los Estados», en Revista CIDOB d’Afers
Internationalss, No. 22, 1991; Adolfo Pedro
Salgueiro, “ Reflexiones en torno al concepto
contemporáneo de soberanía” en Política
Internacional, No. 38, Abril Junio 1995; Carlos
M. Vilas, Entre el Estado y la globalización: La
soberanía de la sociedad civil», en Sociológica,
Año 9, No. 25, Mayo-Agosto 1994; Joan Garces,
Estudios Posguerra fría y política exterior …

Finalmente, trajo esta perspectiva la

autonomía y la dependencia no son ex-
cluyentes157 , la diferencia no es
sinónimo distanciamiento y lo nacional
y lo internacional pueden coexistir.

Soberanos e intervenidos, Santiago de Chile:

Ediciones Bat 1995; Roberto Bergali y Eligio
Resta (comps.), Soberanía: Un principio que se
derrumba, Barcelona: Editorial Paidós, 1996 y
Gene M. Lyons y Michael Mastanduno (eds.),
Beyond Westphiafa? State Sovereignty and
International Intervention, Baltimore: The Johns
Hopkinss University Press, 1995.
157
Extrapolando algunas nociones de la finca a la
sociología y resaltando su pertinencia analógica,
Morin señala que: «En vista del segundo principio
de la termodinámica, es necesario que (un)
sistema extraiga energía del exterior; es decir que,
para ser autónomo hay que depender del mundo
externo». Edgar Morir, «La noción de sujeto, en
Dora Fried Schnitman (ed.), Nuevos paradigmas,
cultura y subjetividad, Buenos Aires: Editorial
Paidós, 1994, p. 259.

48
Democracia
JUSTICIA Y DEMOCRACIA
COLOMBIA: ¿EN ENTREDICHO?
JUAN GABRIEL GÓMEZ ALBARELLO *
La reflexión sobre la administració n de
justicia ha tenido desde hace rato un lugar
claro en el pensamiento político y
económico, así como en la sociología del
Estado. A este respecto, basta recordar los
nombres de David Hume, Adam Smith o
Max Weber. Los dos primeros hicieron de
la existenc ia de un aparato de justicia que
resolviese los conflictos entre los
ciudadanos la condición necesaria para
una convivencia pacífica, ordenada,
segura y, desde luego, previsible158 .
Weber, por su parte, hizo de la existencia
de tribunales estatales racionalmente
organizados una condición necesaria para
el desarrollo del capitalismo 159. No
* de la democracia, esto es, la constitución
abogado, profesor del Instituto de Estudios
Políticos y Relaciones Internacionales.
158
Según Hume, “el hombre, nacido en el seno de
una familia, ha de mantener la vida social por
necesidad inclinación natural y hábito. Esa misma
criatura, a medida que progresa, se ve impelida a
establecer la sociedad política, a fin de administrar
justicia, sin la cual no puede haber paz, seguridad
ni relaciones mutuas. Debemos, pues, considerar
que toda la vasta máquina de nuestro gobierno no
tiene en última instancia otro propósito ,que
administrar justicia (...)”. Cfr Hume David (1987).
Ensayos políticos. Madrid, Tecnos. P 26. Adam
Smith, por su parte, adoptó una perspectiva
similar al considerar las obligaciones del soberano
respecto de sus súbditos. Este puso en segundo
lugar, después de mencionar el deber de proteger
a la sociedad contra la violencia y la invasión de
otras sociedades independientes, la obligación del
soberano de “proteger, hasta donde sea posible, a
cada uno de los miembros de la sociedad, de la
injusticia y de la opresión que puedan recibir de
otros miembros de la misma, es decir; la
obligación de establecer una exacta
administración de la justicia”. Cfr. Smith, Adam
(1958). Investigación sobre la naturaleza y causa
de la riqueza de las naciones. México, Fondo de
Cultura Económica.
159
Cfr Weber, Max (1977). Economía y sociedad.
Tomo II. México, Fondo de Cultura Económica. pp
1062 ss.
49
Justicia y democracia en Colombia …
obstante, sólo hasta ahora ha comenzado
a estudiarse la importancia histórica de
una judicatura independiente en la
constitución de la moderna ciudadanía160 .
La discusión sobre gobernabilidad y
sobre la protección y desarrollo de la
ciudadanía democrática en América
Latina, por su parte, ha dado lugar a una
nueva y atenta mirada sobre la
importancia de la administración de
justicia dentro del conjunto del, sistema
político 161 .
Los procesos de transición a la
democracia en la regió n han estado
indudablemente ligados a un examen
crítico del papel jugado por los jueces
durante las dictaduras. Operada dicha
transición, el foco de los actuales estudios
se ha dirigido hacia una segunda
transición política en la cual es clave la
afirmació n de la dimensión republicana
de un tejido institucional fuerte que
asegure la protección de los derechos de
los ciudadanos y el, control recíproco de
los diferentes órganos estatales 162. En este
contexto, la pregunta por la
administración de justicia se ha colocado
en primer plano.
En Colombia, si bien el proceso de
cambio ' institucional desatado con la
convocatoria a una Asamblea Nacional
Constituyente en 1991 corresponde, al
menos en el plano normativo, al paso no
de un régimen autoritario a otro demo -
crático, sino el de una democracia
160
Somers, Margaret (1993). “Citizenship and the
place of the public sphere: law, community and
political culture” en American Sociological
Review No 58, Vol 5, pp 587-620
161
Cepeda Ulloa, Fernando (1994). “La justicia y
el Congreso instituciones claves para la
gobernabilidad”, en Política Colombiana No 1,
Vol 1, pp 21-39; Frühling E., Hugo (1995).
Judicial reform and democratization in Latin
America”. Mimeo.
162
O'Donnell, Guillermo (1992). Delegative
democracy. Working paper.
Democracia
limitada. a otra más abierta y profunda,
comparte la misma pregunta. De allí que
uno de los temas más importantes de ese
cambio institucional haya sido la revisión
y reforma de las instituciones judiciales.
Dicha reforma tuvo por objeto, entre
varios propósitos, (i) fortalecer la
capacidad de la justicia penal para
controlar la criminalidad política
(guerrillas), la criminalidad organizada
(especialmente el narcotráfico) y la
criminalidad común; (ii) proveer al,
aparato, de justicia de los instrumentos
necesarios para asegurar su eficiencia;
(iii) institucionalizar procedimientos
ágiles de acceso a la justicia y nuevas
formas de resolución de conflictos; (iv)
así como introducir modificaciones a la
forma de control judicial de
163
constitucionalidad . El análisis de estos
cambios remite, pues, a la pregunta
acerca de la relación existente entre la
democracia, la ciudadanía y la
administración de justicia. Cumplido un
lustro de nueva Constitución es necesario
y oportuno realizar un balance de la
situación de la judicatura y de su relación
con la democracia.
Hay dos ejes respecto de los cuales
resulta urgente realizar dicho examen: el
primero es el relativo a la capacidad de la
administración de justicia para contener la
criminalidad organizada que directamente
amenaza o socava la institucionalidad
democrática y para controlar la
criminalidad ordinaria que afecta
profundamente las condiciones de
163
Giraldo Ángel, Jaime (1993). “La reforma
constitucional de la justicia”, en Dugas, John
(compilador). La Constitución de 1991: un pacto
político viable? Departamento de Ciencia Política
Universidad de los Andes, Bogotá. Del mismo
autor, véase (1994). “Informe sobre Colombia”,
en Correa Sutil, Jorge (editor). Situación y
Políticas judiciales en América Latina. Escuela de
Derecho Universidad Díego Portales, Santiago de
Chile.
50
Justicia y democracia en Colombia …
convivencia de los ciudadanos; el
segundo eje está referido a la
problemática relación que ha asumido el
sistema judicial con el conjunto del
sistema político, relación que ha tomado
la forma, acusada por varios protagonistas
de la vida pública, entre otros por el
propio presidente de la República Ernesto
Samper, de judicialización de la política
y politízación de la justicia. En este
trabajo, me concentraré en este último
aspecto. Los supuestos institucionales que
han dado lugar al intenso protagonismo
político de la justicia son de un lado, su
independencia y, del otro, la consagración
en el ordenamiento jurídico de nuevas
formas de acceso a la justicia que han
dado lugar a también nuevas concep-
ciones sobre lo jurídico y sobre el papel
de los jueces. En tanto tales aspectos
están estrechamente vinculados, dedica ré
a ellos la primera parte de mi exposición.
LA INDEPENDENCIA DE LA
JUDICATURA EN COLOMBIA:
ASPECTOS CRÍTICOS
El puesto de la judicatura dentro del
sistema político está determinado, en
primer lugar, por el tipo de arreglos
institucionales relativos a su
conformación, a su relación con los
demás poderes, así como a las
definiciones respecto del alcance de su
tarea. Para la teoría democrática de
estirpe liberal, la independencia de la
judicatura vale como corolario de la idea
del gobierno representativo y limitado por
la ley La fundación de la democracia
constitucional norteamericana, por citar
solo un ejemplo clásico, estuvo presidida
por la voluntad de asegurar la
independencia de las Cortes dado que
sólo así quedarían asegurados los
derechos de los ind ividuos y limitada la
Democracia
voluntad del legislado 164. Herederos de
este legado, los regímenes democráticos
latinoamericanos han consagrado en sus
constituciones el principio formal de
independencia del poder judicial. No
obstante, la realidad ha estado aquí muy
lejos del enunciado. Una constante de la
vida política latinoamericana ha sido
justamente la debilidad del aparato de
justicia frente al gobierno 165 .
Colombia, sin embargo, constituye una
relativa excepción a esta regla histórica.
Desde mediados de este siglo, las altas
cortes se vieron liberadas de la injerencia
de los partidos políticos y del gobierno
gracias a una de las reformas introducidas
con el Frente Nacional. En efecto, en
1957, bajo la égida de una junta militar
provisional encargada de traspasar el
poder a los civiles, mediante un plebiscito
se validó como reforma constitucional el
pacto político suscrito por los dos
partidos tradicionales -el liberal y el
conservador, con el cual se le puso fin a
la dictadura del general Rojas Pinilla y se
retornó a la tradición de gobiernos
popularmente elegidos. Con este acuerdo
se estableció la paridad en el Congreso, el
Gobierno y la administración entre los
dos partidos tradicionales, También se in-
trodujo la regla según la cual la
composición de la Corte Suprema de
Justicia y del Consejo de Estado también
sería partiaria, sus miembros
permanecerían en sus cargos hasta la edad
de retiro forzoso y serían elegidos por la
respectiva corporación mediante el
mecanismo conocido como cooptación.
Hasta entonces, los magistrados de la
Corte y el, Consejo de Estado eran
elegidos por el Congreso, de ternas
164
Hamilton, Alexander; Madison, James; Jay,
John (1948). The Federalist or the new
Constitution. London-New York, Everyman's
Library. No LXXVIII, pp 394 ss.
165
Frühling E., Hugo. Art. cit, p 8.
51
Justicia y democracia en Colombia …
presentadas por el Presidente, para
períodos de cinco y cuatro años
respectivamente. La reforma al
procedimiento de integración de las altas
cortes fue obra de los militares que
formaban parte de la junta provisional.
Según ellos, esta reforma era necesaria
para asegurar la independencia de la
Corte respecto a “una clase política que
por intereses de partido había conducido
al país a una violencia de barbarie”166 .
Según algunos, de esa manera los jefes
de la junta querían también evitar que
una vez
reinstaurado el gobierno civil, una
Corte Suprema, influida por los
partidos pues [era] nombrada por el
Congreso, pudiera llevarlos a juicio
por su anterior apoyo a la dictadura de
Rojas. En efecto, según la
Constitución que sería refrendada por
el plebiscito, correspondía a la Corte
juzgar a los comandantes generales
(art 151, ord. 2). El mecanismo de la
cooptación disminuiría
considerablemente tales riesgos, pues
los primeros magistrados serían
nombrados por la propia junta. Los
partidos no fueron receptivos a esa
propuesta (...) pero la junta condicionó
la realización del plebiscito a la
realización de esa reforma 167 .
Treinta años después, en 1987, una Corte
Suprema independiente declararía
inconstitucional el decreto de estado de
sitio mediante el cual el gobierno le
atribuyera nuevamente a los militares del
juzgamiento de civiles acusados de
perturbar el orden público. Accidente,
ironía o astucia de la razón, por obra de
los militares, el arreglo institucional
166
Charria. Alfonso (1988). Plebiscito,
referéndum o dictadura. Bogotá, Impresores
Iberoamericana. p 40.
167
Uprimmy, Rodrigo (1996). “Jueces, narcos y
políticos: la judicialización de la crisis política
colombiana”. Mimeo.
Democracia
frentenacionalista hizo políticamente
independiente a las altas cortes de justicia
colombianas. La mayor expresión de esa
independencia se alcanzó cuando la Corte
Suprema declaró inconstitucionales, por
vicios de forma, dos reformas
constitucionales aprobadas por el
Congreso: en 1977, por introducir un
nuevo procedimiento de reforma a la
Constitución; en 1981, por desconocer los
derechos de las minorías durante el
trámite de la reforma 168.
Sin embargo, esta independencia corrió
de la mano con un serio déficit de
autonomía del poder judicial en su
conjunto, así como con un precario nivel
de independencia de los jueces inferiores
y una fuerte intromisión de los militares
en la administración de justicia,
particularmente, en lo relativo al
juzgamiento de las violaciones a los
derechos humanos. En efecto, el poder
judicial no contaba con la capacidad para
determinar los recursos necesarios para el
desarrollo de su gestión, ni mucho menos
para manejarlos. Históricamente, el gasto
público en el sector justicia fue bajo, aún
a pesar del incremento notorio de asuntos
por resolver y de la creciente impunidad
de los delitos. Entre 1970 y 1992, el
porcentaje del gasto público asignado al
poder judicial osciló entre el 4% y 5%169 .
Además, la frustración de los recursos
estaba a cuenta del gobierno. De otro
lado, el procedimiento de selección de los
magistrados de tribunales y de los demás
jueces dio lugar a la afirmación de un
patrón dientelista de intercambio de
favores, que distorsionó profundamente la
168
Valencia Villa, Hernando (1987). Cartas de
batalla Una crítica del constitucionalismo
colombiano. Bogotá, Instituto de Estudios
Políticos y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional-CEREC. pp 47 ss.
169
Ministerio de Justicia y del Derecho (1995).
Justicia para la gente. Una Visión alternativa.
Bogotá, Ministerio de Justicia y del Derecho. pp 44 ss.
52
Justicia y democracia en Colombia …
provisión de justicia. Bajo el imperio de
la Constitución derogada los magistrados
y jueces eran designados mediante el
siguiente procedimiento: la Corte
Suprema de Justicia y el Consejo de
Estado designaban a los magistrados de
los tribunales superiores de circuito y de
los tribunales de lo contencioso
administrativo 170 , respectivamente. Los
tribunales de circuito, por su parte,
designaban a los demás jueces. Si bien no
había lugar directo para las maniobras de
los partidos, no por ello contaba la
sociedad colombiana con jueces
independientes.
Como en otros regímenes civiles
latinoamericanos, en Colombia los
militares han disfrutado de la prerrogativa
de juzgarse a sí mismos. Por mandato de
la Constitución, a la justicia penal militar
se le atribuyó el conocimiento de los
delitos cometidos por los miembros de las
Fuerzas Armadas “en servicio activo o en
relación con el mismo servicio” Esta
norma proviene de la Constitución de
1886 y su sentido original, de acuerdo
con la opinión de uno de los más
autorizados comentaristas de la época,
José María Samper, quien participara en
su elaboración, era el de sustraer al
conocimiento de los jueces ordinarios los
delitos militares y los delitos cometidos
en campañas militares 171. Sin embargo,
desde 1983 se arraigó definitivamente el
criterio según el cual la expresión
comprendía todos los delitos cometidos
por los militares, incluidas las violaciones
a los derechos humanos. Ese año, el
170
Con algunas excepciones, hay un tribunal
superior por cada departamento. En cada uno de
ellos hay también un solo tribunal contencioso
administrativo. En la jurisdicción administrativa,
éstos constituyen la primera instancia, razón por la
cual no hay otros jueces de inferior jerarquía.
171
Samper, José María (1982). Derecho público
interno. Bogotá, Temis. pp 568-569.
Democracia
entonces Procurador General de la
Nación, Carlos Jiménez Gómez, acusó a
varios miembros del Ejército de participar
en la constitución del grupo paramilitar
“Muerte, a Secuestradores” (MAS). Con
la acusación, se desató un conflicto de
competencia entre los jueces ordinarios y
los jueces militares., El Tribunal
Disciplinario, a la sazón la autoridad
encargada de resolverlo, le atribuyó el
conocimiento del asunto a las cortes
marciales172 . De esta, fo rma, se enquistó
en el marco institucional una fuerte
injerencia de los militares en la
administración de justicia, en perjuicio de
la garantía de los derechos de los
ciudadanos.
La situación de la judicatura en Colombia
no era, pues, satisfactoria. De allí que en
la Asamblea Nacional Constituyente se
hiciese una profunda revisión y reforma
en este campo. No obstante la dirección
seguida no fue, de ningún modo, unívoca.
Las posiciones de los delegatarios
oscilaron entre dos extremos: de un lado,
un riguroso garantismo que se traducía en
la voluntad de fortalecer la independencia
y autonomía judicial; y, de otro, un
persistente interés en limitar la injerencia
de la justicia en las decisiones del
Congreso y del Gobierno -subordinando a
las altas cortes, así como a las nuevas
instituciones que se crearían con el
cambio constitucional, como la Fiscalía
General de la Nación-, y en mantener las
prerrogativas judiciales de los militares.
El significado de los diversos cambios
introducidos por la nueva Constitució n de
1991 en materia de administración de
justicia es ambiguo. Quisiera destacar tres
172
“El fuero militar según el Tribunal
Disciplinario”, citado en Jiménez Gómez, Carlos
(1987). Los Documentos del Procurador. Tomo
IV. Bogotá, Retina. pp 7 ss.
53
Justicia y democracia en Colombia …
aspectos críticos relativos a su
independencia: en primer lugar, el
relativo a la creación de nuevos órganos
como la Corte Constitucional y la Fiscalía
General de la Nación; en segundo lugar,
el referido a la autonomía de los jueces
ordinarios; y, finalmente, el relativo a la
integración y competencia de la justicia
penal militar.
Entre el azar y el cálculo: el carácter
independiente de la Corte Constitucional
y la Fiscalía General de la Nación
Para muchos delegatarios, la mejor
manera de recortar la independencia de
las altas cortes y su injerencia en la vida
política era mediante la creación de la
Corte Constitucional. La propuesta,
formulada sin éxito en el pasado,
respondía a la idea de contar con un
sistema de control constitucional
dependiente de las mayorías
parlamentarias. Con ella se quería poner
fin al “gobierno de los jueces”173. De allí
que se acordase finalmente que el Senado
ha de designar sus miembros entre los
candidatos que le presente el Presidente
de la República, la Corte Suprema de
Justicia y el Consejo de Estado (art. 239,
Constitución Política). Además, se
estableció que el período de ejercicio del
cargo -de magistrado en todas las altas
cortes sería de ocho años, sin posibilidad
173
Se hizo así eco a las iniciativas de recortar el
poder de la Corte Suprema de Justicia, formuladas
con gran insistencia desde mediados de los
ochenta. En 1984, por ejemplo, después de que la
Corte anulara la emergencia económica dictada
por el gobierno del presidente Betancur, el
ministro de gobierno, Jaime Castro, presentó al
Congreso la propuesta de, creación de: una Corte
Constitucional. Argumentó que la Corte Suprema
no reflejaba “ni siquiera mediatamente, la
voluntad política de la nación”. Cfr. Hinestrosa,
Fernando (1984). Aspectos del control
constitucional m Colombia. Bogotá Universidad
Externado de Colombia. pp 113-121.
Democracia
de reelección, suprimiendo así el carácter
cuasi- vitalicio que ostentaban anterior-
mente, Finalmente, se dispuso de un
procedimiento transitorio de elección de
la primera Corte Constitucional que le
otorgó al Presidente la facultad de
designar dos de siete de sus integrantes.
En todas estas medidas se creyó encontrar
un seguro contra el activismo judicia l en
el terreno constitucional. Sin embargo,
tres factores anularon la intención de los
reformadores. En primer lugar, debe
mencionarse el peso de la tradición de
independencia de las altas cortes derivado
de los arreglos institucionales del Frente
Naciona l. Estos dejaron una profunda
impronta en la vida nacional, aún a pesar
de la modificación del procedimiento de
selección de los magistrados de las cortes
realizada por la Asamblea Constituyente
en 1991. El peso histórico de la tradición
se ha traducido en una autorepresentación
de los magistrados como funcionarios
independientes, que se expresa en un
fuerte sentido de autoridad y de celo
respecto de cualquier intromisión del
Gobierno o de los partidos en sus
decisiones. En segundo lugar, la decisión
del Senado de revocar en 1992 los
nombramientos de los magistrados de la
sala disciplinaria del Consejo Superior de
la Judicatura -otra de las nuevas
instituciones creadas por la Asamblea
Constituyente- y de la Corte
Constitucional realizados conforme al
procedimiento transitorio, terminó por
favorecer la independencia de estos
últimos. La designación de los primeros
en agosto de 1992 se realizó con arreglo
al más claro criterio clientelista de reparto
de cuotas burocráticas. Como observara
Francisco Leal, “el escándalo que se
produjo por el desafuero de estos
nombramientos sirvió al menos para
congelar el mecanismo a fines de año,
cuando el Congreso (sic) designó los
54
Justicia y democracia en Colombia …
nuevos magistrados de la Corte
Constitucional” 174 . En efecto, cuatro de
los antiguos magistrados fueron
ratificados en sus cargos y entre los
nuevos había académicos sin ninguna
trayectoria política175 . Sin embargo, la
próxima elección, a realizarse en el año
2000 si la Constitución no se reforma
antes, no parece augurar buenos
resultados considerando el profundo
resentimiento de la clase política hacia la
Corte Constitucional. En tercer lugar, la
adopción de modelos doctrinarios de
control constitucional que se han ajustado
mejor al carácter de la nueva Constitución
y a la protección de los derechos
fundamentales, como lo destacaré más
adelante, terminaron por convertir a la
Corte Constitucional en un activo y
poderoso organismo político de control.
Entre las nuevas instituciones creadas por
la nueva Constitución merece destacarse
la Fiscalía General de la Nación. Con ella
se ha querido fortalecer la capacidad de
investigación y juzgamiento en el área
penal, mediante la institucionalización de
una estructura procedimental acusatoria
de estirpe norteamericana. En la
Asamblea Constituyente el Gobierno
propuso que el Fiscal General fuese de
libre nombramiento y remoción del
Presidente. En este tema hubo una fuerte
reacción de parte de la mayoría de los
delegatarios. Para asegurar la
independencia de la Fiscalía, dispusieron
174
Leal Buitrago, Francisco (1993). “Política de
gobierno”, en Restrepo Moreno, Luis Alberto.
Síntesis'93. Anuario social político y económico
de Colombia. Bogotá, Tercer Mundo
Editores-Instituto de Estudios Políticos y
Relaciones Internacionales de la Universidad
Nacional. pp 62-63.
175
Uno de ellos, VIadimiro Naranjo Meza, obtuvo
un amplio respaldo, aún a pesar del veto público
declarado por el entonces senador Alberto
Santofimio. Comunicación personal de VIadimiro
Naranjo, mayo de 1993.
Democracia
que esta pertenece a la rama judicial del
poder público y le atribuyeron a la Corte
Suprema de Justicia la función de elegir
al Fiscal General de terna elaborada por el
Presidente de la República. Es indudable
que si hubiese triunfado la propuesta
gubernamental en la Asamblea y se
hubiera establecido un procedimiento de
elección similar al del Attorner General
en los Estados Unidos, el Fiscal General
no habría contado con la independencia
suficiente para investigar la infiltración de
dineros del narcotráfico en la campaña
electoral del hoy Presidente Samper.
El carácter judicial de la nueva institución
no ha dejado de ser, sin embargo,
problemático puesto que sirvió para
autorizar a la Fiscalía para adoptar varias
medidas entre las que se incluyen la
posibilidad de restringir la libertad de los
acusados, en orden a asegurar su
comparecencia en el proceso, medida que
en otros países como Estados Unidos o
Italia está reservada a los jueces. En tanto
la Fiscalía tiene una estructura jerárquica
y vertical necesaria para asegurar la
coordinación investigativ a y persecutoria
requerida contra la criminalidad,
especialmente la organizada, los fiscales,
sujetos a la autoridad del Fiscal General,
no son realmente funcionarios
independientes e imparciales 176. En
posesión de semejante poder, se han
cometido graves abusos que han puesto
en entredicho las garantías judiciales de
los sindicados177 .
176
Uprimmy Yépes Rodrigo (1993). ¿Fiscal
General o General Fiscal? Nuevo procedimiento
penal y derechos humanos en Colombia. Mimeo.
177
Gómez Albarello, Juan Gabriel (1994). Los
agujeros negros de la nueva Constitución.
Mimeo; Comisión Andina de Juristas Seccional
Colombiana (1995). Violación a las garantías
procesales en la jurisdicción de orden público,
hoy denominada Justicia Regional. Mimeo.
55
Justicia y democracia en Colombia …
La (in)dependencia de los jueces
ordinarios
En el proceso de selección de los jueces
ordinarios se registraron también
importantes cambios. Para el común de
los ciudadanos, aquellos pueden ser más
importantes -mucho más que las altas
cortes- dado que son los que están más
cerca de los conflictos ordinarios en los
cuales se hayan envueltos. Los
constituyentes de 1991 se propusieron
modificar la situación de precaria
autonomía de los jueces ordinarios
institucionalizando una verdadera carrera
judicial, Hoy el nombramiento de jueces
debe hacerse por concurso de méritos. Al
Consejo Superior de la Judicatura le
corresponde elaborar las listas de
candidatos para el cargo de magistrado de
tribunal (art. 256 CP). La elección la ha
de realizar la Corte Suprema de Justicia o
el Consejo de Estado, según el caso. A los
Consejos Secciónales de la Judicatura,
por su parte, le corresponde la
elaboración de la lista de candidatos para
el cargo de juez. La elección corre a
cuenta del respectivo tribunal. Sin
embargo, la implementación de los
concursos ha sido todavía limitada y ha
estado fuertemente controvertida. En
efecto, en una encuesta realizada
recientemente por encargo del Ministerio
de Justicia y del Derecho, el 61% de los
jueces entrevistados admitió haber
accedido al cargo “por recomendación”
mientras que sólo el 21% de ellos lo hizo
“Por concurso”178 . Actualmente el
Consejo Superior de la Judicatura no
cuenta con una cifra consolidada de
nombramientos de jueces por concurso,
dado que en muchos casos los candidatos
han impugnado la decisión Este hecho,
178
Ministerio de Justicia y del Derecho (1995). El
perfil de los jueces. Bogotá Ministerio de Justicia
y del Derecho. p 48.
Democracia
ligado a otros factores tales como la
extracción social y académica de los
jueces 179, sigue oscureciendo el status de
los funcionarios judiciales en la sociedad
colombiana. El respeto que se les profesa
es limitado, lo cual tiene un impacto
negativo en la autoridad de los jueces.
Una manifestación clara de, es, el
limitado alcance de la resolución de los
conflictos judiciales mediante la
conciliación como lo mostraré más
adelante. Del mismo modo, debe decirse
que en tanto los jueces no sean vinculados
mediante procedimientos transparentes,
hay aquí un factor estructural favorable, a
la corrupción judicial. Este aspecto,
aunque crucial, todavía no ha sido
estudiado adecuadamente en Colombia.
La (in)justicia militar
Si en la jurisdicción ordinaria se advierte
un serio déficit de independencia, este
asume un carácter aberrante en la
jurisdicción castrense. La Asamblea
Constituyente mantuvo inalterada la regla
de la Constitución derogada que le
atribuye el conocimiento de los delitos
cometidos por miembros de las Fuerzas
Armadas a tribunales castrenses. Por ello,
hoy por hoy las violaciones a los
derechos humanos cometidas por los
miembros de la Fuerza Pública
permanecen en la más completa
impunidad. La gravedad de la situación
ha sido señalada tanto por organismos
estatales de control como la Procuraduría
General de la Nación180 , como por
organismos intergubernamentales de
179
En su gran mayoría, los jueces se han formado
en universidades privadas de mediano o bajo
prestigio y han sido designados en sus cargos
antes de los treinta años. Sobre este punto, véase
la encuesta anteriormente citada, pp 51 y 106.
180
Procuraduría General de la Nación (1994). III
Informe sobre Derechos Humanos Colombia
1993-94. Bogotá, Procuraduría General de la
Nación..
56
Justicia y democracia en Colombia …
derechos humanos como la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos
y los Relatores Especiales sobre
Ejecuciones Extrajudiciales y sobre
Torturas de la Comisión de Derechos
Humanos de Naciones Unidas 181 .
En 1995 se produjo una decisión sin
precedentes. La Corte Constitucional
declaró inexequible el artículo del Código
de Justicia Penal Militar que permitía a
los militares en servicio activo integrar
los consejos verbales de guerra. El
181
En su Segundo Informe sobre la situación de
Derechos Humanos en Colombia, la Comisión
Interamericana señaló sobre este tema lo
siguiente:
“Preocupa a la Comisión que en la nueva
Constitución se haya mantenido el fuero militar
extensivo para los miembros de la policía de
Colombia. Los riesgos que implica la existencia de
ese fuero de juzgamiento pueden superarse con una
adecuada reglamentación normativa que controle
cualquier exceso en su utilización. Por ello se
recomienda excluir de manera explícita en la
reglamentación los actos de tortura, ejecución
extrajudicial y desaparición forzada de personas y
establecer que su juzgamiento corresponde a la
justicia ordinaria. Ello puede contribuir a superar en
parte la impunidad que hasta ahora ha generado el
fuero militar en Colombia.
(Comisión Interamericana de Derechos Humanos
(1994). Segundo Informe sobre la situación de
Derechos Humanos en Colombia. Bogotá,
Comisión Andina de Juristas Seccional
Colombiana. P 386). Los Relatores Especiales de
Naciones Unidas señalaron por su parte que
Los que se inclinan en favor de la jurisdicción
militar respecto de las violaciones de los derechos
humanos cometidas por miembros de las fuerzas
de seguridad han basado su argumento en la
interpretación de los actos cometidos «en relación
con> el servicio militar, con arreglo al artículo
221 de la Constitución. Los Relatores Especiales
desean expresar su preocupación por el hecho de
que la Constitución, entre cuyos principios se
incluye el respeto de la dignidad humana y de los
derechos humanos, se interprete de modo tal que
se siga tolerando una impunidad prácticamente
total” (Naciones Unidas. Consejo Económico y
Social. E/CN.4/1995/111, 16 de enero de 1995,
párrafo 108).
Democracia Justicia y democracia en Colombia …

argumento de la Corte cons istió en lo cual pone la pregunta por la

indicar que tales funcionarios no reúnen constitución de una ciudadanía
las condiciones de independencia e democrática en una auténtica zona gris.
imparcialidad para impartir justicia, tal y
como lo ordena la Constitución182 . Al día EL ACCESO A LA JUSTICIA
siguiente, en un acto inusual, el entonces
La sociedad colombiana enfrenta con
Ministro de Defensa, Fernando Botero, le
dramatismo el hecho de que la oferta de
pidió a la Corte que reconsiderara su
justicia no ha sido monopolizada con
decisión. Luego, un numeroso grupo de
éxito por el Estado. En las zonas rurales y
congresistas reaccionó contra la decisión
en la casi mitad de los municipios del
presentando un proyecto de acto
país, las guerrillas, los paramilitares y, de
legislativo que le devolviese a los
manera ilegal, las fuerzas armadas,
militares en servicio activo la
183 administran justicia a su modo. En los
competencia que les quitó la Corte .
barrios marginados de grandes ciudades
Con la anuencia del gobierno de Samper,
como Bogotá y Medellín, grupos de
la reforma fue finalmente aprobada
milicias y bandas armadas hacen lo
después de cumplir el trámite ordinario de
propio. Así, en virtud de la prolongación
discusión en dos legislaturas 184.
del conflicto armado y de la difusión de la
violencia como medio de resolución de
Así las cosas, el balance sobre el grado de
conflictos ordinarios, se ha configurado
independencia de la justicia resulta difícil.
un verdadero oligopolio en lo que se
Si bien los colombianos contamos con
refiere a la provisión de uno de los bienes
una Corte Constitucional fuertemente
públicos más preciados de la convivencia
comprometida con la defensa, de la
democrática 185 . La precariedad y el grado
Constitución y los derechos consagrados
desigual de la oferta estatal en este campo
en ella, el panorama se oscurece al
también explica el fenómeno de
considerar la situación global del sistema
convivencia de formas estatales, para y
judicial. La falta de una adecuada
contraestatales de administración de
protección de los derechos de los
justicia. En este acápite, me limitaré a
ciudadanos y de una correcta resolución
considerar el efecto de los cambios
de los conflictos cotidianos en los cuales
institucionales realizados desde 1991. Su
se hallan involucrados difícilmente
lectura resulta difícil puesto que hay aquí
alimentará o fortalecerá su sentimiento de
tanto serias limitaciones como
vinculación a la comunidad política. A un
transformaciones muy profundas que
tiempo hay en la sociedad colombiana
tienen que ver con un nuevo grado de
confianza y desconfianza hacia la justicia,
injerencia de los jueces en las decisiones
182
de la administración pública y con el
Corte Constitucional. Sentencia C -141/95. cambio del puesto del individuo en el
183
Gómez Albarello, Juan Gabriel (1995). “Fueros
y desafueros. Justicia y contrarreforma en escenario público. En suma, se trata de un
Colombia”, en Análisis Político No 25, 1995, pp 75-76. mosaico dominado también por los tonos
184
Gómez Albarello, Juan Gabriel (1996). grises. A continuación, examinaré tres
“Derechos humanos y derecho humanitario: de la
esperanza a la desilusión”, en Restrepo Moreno,
185
Luis Alberto. Síntesis'96. Anuario social político y Sobre este último punto, véase Gutiérrez,
económico de Colombia. Bogotá, Tercer Mundo Francisco (1995) . Justicia, ciudadanía y el
Editores-Instituto de Estudios Políticos y oligopolio de las armas. Proyecto de
Relaciones Internacionales de la Universidad investigación. Bogotá, IEPRI Universidad
Nacional. p 80. Nacional.

57
Democracia
aspectos: la oferta de justicia formal, en
primer lugar; luego, la introducción de
nuevos mecanismos de resolución de
conflictos o la provisión de lo que se
conoce como justicia informal; y,
finalmente la introducción de nuevos
mecanismos de protección de los
derechos.
El panorama de la justicia formal
La resolución judicial de conflictos en
Colombia presenta graves problemas, La
mayoría de la población no cuenta, con
los recursos apropiados para la
representación judicial de sus intereses.
Se trata de un problema viejo. Un estudio
realizado en 1979 demostró que, en la
justicia penal, la mayoría de las
actuaciones judiciales a favor de las
personas de escasos recursos económicos
las hace el juez, oficiosamente (55.8% de
los casos) o por petición directa del
sindicado (12.3%) 186. Ello debería haber
dado lugar a la institucionalización de un
sistema de defensoría pública de los
acusados. La medida, sin embargo, no se
adoptó sino hasta 1991 cuando se le
atribuyó esta tarea a una de las nuevas
instituciones creadas por la Asamblea
Nacional Constituyente: la Defensoría del
Pueblo (art. 282 num. 4 C.P.). Su
implantación ha enfrentado limitaciones
presupuestales que siguen limitando el
acceso a la justicia. La crítica debe
hacerse, empero, más severa. En tanto la
asesoría legal de los funcionarios estatales
sólo se realiza respecto de los sometidos a
juicio penal, una parte gruesa de los
ciudadanos de escasos, recursos
involucrados en conflictos civiles,
comerciales, etc., sigue sin adecuada
representación judicial187 .
186
Instituto Ser de Investigación (1983). Justicia
Penal. Bogotá, Contraloría General de la Nación.
187
Esta crítica ha sido formulada en contextos
distintos al colombiano, como el europeo. Cfr.
58
Justicia y democracia en Colombia …
Todos los que logran superar este escollo
se enfrentan a un obstáculo no menos
arduo e insoportable: la dilación judicial.
El alto, número de causas elevada ante los
jueces ha dado lugar a graves problemas
de congestión. Se trata de un problema
también viejo y ampliamente acusado188
que, a pesar de las diversas reformas
implementadas en el sistema judicial no
ha sido superado. En efecto, en diciembre
de 1993, el volumen total de procesos a
cargo de la justicia penal era de
1’939.717; en la justicia civil esa cifra
ascendía a 1’762.431; en la justicia
laboral, en la cual el mayor número de
asuntos es resuelto mediante
conciliaciones extrajudiciales, el volumen
acumulado era de 127.925 procesos; y, en
la jurisdicción contencioso administrativa
era de 40.522 189 . El alto número de
asuntos pendientes da lugar a que la
resolución judicial se obtenga después de
largos periodos o a que finalmente, no
haya tal resolución porque el asunto se
archiva. Vale la pena destacar con
respecto a los procesos penales que sólo
un bajo porcentaje fue calificado con
resolución acusatoria (entre el 15 y el 20
por ciento). De este total, un porcentaje
muy bajo concluyó con sentencias
condenatorias 190.
Santos, Boaventura de Sousa (1991).
“Introducción a la sociología de la administración
de justicia”, en Santos, Boaventura de Sousa.
Estado, derecho y luchas sociales. Bogotá, ILSA
p 159.
188
Giraldo A., Jaime; Reyes A., Alfonso;
Acevedo B. Jorge (1987). Reforma de la justicia
de Colombia Bogotá, Instituto Ser de
Investigación. pp 61 ss.
189
Giraldo Ángel, Jaime (1994). “La justicia dos
años después de la Reforma Constitucional”, en
Coyuntura Social No 11, 1994, pp 36
ss. 190 De acuerdo con un estudio publicado en
1994, “en el campo penal sólo 20 de cada 100
delitos se denuncian y de esos 14 prescriben. De
los 6 restantes, sólo 3 terminan en sentencia. Por
lo tanto, la probabilidad de que un delincuente no
reciba sentencia es del 97%”. Cfr. Montenegro,
Democracia
La oferta de mecanismos informales de
resolución de conflictos
La sobrecarga del aparato de justicia no
corresponde únicamente a los déficits
administrativos y de recursos que lo
caracterizan en Colombia, como parece
sugerirse algunas veces 191. Tiene que ver,
en primer lugar, con la hipertrofia de lo
jurídico común a todas las sociedades
contemporáneas. Sobre este tema, hace ya
dos décadas, Dominique Charvet anotó
que
“se puede observar un
superdesarrollo, de lo jurídico aplicado
a las relaciones sociales, lo que ha
provocado -por razones externas a la
institución [judicial: J.G.G.A]- un
crecimiento considerable de la
demanda respecto a él. Pero esta
sobrecarga, que habría podido ser
reabsorbida -y está en vías de serlo -
por nuevos sistemas de tratamiento, no
ha sido tomada en cuenta, al menos en
principio. Es decir, que los
procedimientos elaborados en una
época en la que la solución judicial de
los conflictos por vía judicial era
relativamente excepcional, pero debía
ser ejemplar, han seguido aplicándose
mientras que una masa de situaciones
se sometían a la justicia”192 .
En segundo lugar, otro factor que
contribuye a la sobrecarga del aparato
Armando. Justicia y desarrollo. Bogotá,
Departamento Nacional de Planeación.
191
Representativa de esta opinión es el estudio de
Giraldo et al. Reforma de la justicia en Colombia
citado anteriormente. Véase también, Echavarría
Olózaga, Hernán (1979). Aspectos administrativos
de la reforma judicial. Bogotá, sin editorial.
192
Charvet, Dominique (1977). “Crisis de la
justicia, crisis de la ley, crisis del Estado?”, en
Poulantzas, Nicos (compilador). La crisis del
Estado. Barcelona, Fontanella. P 301.
59
Justicia y democracia en Colombia …
judicial es el precario papel que ocupa la
negociación en la cultura cívica
colombiana. Entre los colombianos,
parece ser dominante el enfoque según el
cual los acuerdos y transacciones son
juegos de suma cero. La intransigencia de
las partes con respecto a la distribución de
los beneficios y las cargas derivadas de
los compromisos establecidos da como
resultado acuerdos subóptimos. Su
cumplimiento, además, es continuamente
controvertido en los estrados judiciales.
Hay, en buena medida, una cultura del
pleito 193 . El alto número de litigios
corresponde, en buena parte, a la regla no
escrita y durante mucho tiempo validada
por la conducta de las partes de que es
mejor un juicio largo e incierto que un
buen y rápido arreglo. En tercer lugar, en
materia penal, el alto número de delitos
que se cometen, particularmente contra la
vida, en un país con altos índices de
violencia es otro de los factores que
explica la sobrecarga del aparato de
justicia en Colombia. Ante una situación
análoga, cualquier otro aparato de justicia
en el mundo, por muy eficiente que fuera,
ya habría colapsado.
Por todas estas razones, de manera
análoga a lo realizado en otros países, en
Colombia se han introducido nuevos
mecanismos de resolución de los
conflictos. Uno de los más importantes ha
sido la conciliación, mecanismo en el cual
193
Esta cultura del pleito ha terminado por incidir
negativamente en el desarrollo de los nuevos
mecanismos de informalización de la
administración de justicia, generando así un
círculo vicioso: hay congestión judicial porque la
negociación privada de las diferencias no está
arraigada entre el común de los ciudadanos; como
la negociación privada no es fructífera, se acude a
los estrados judiciales. Sobre este tema, véase
Albarello, Juan Gabriel (1995). “Justicia informal.
Reflexiones sobre la conciliación en la
jurisdicción contencioso administrativa”, en
Pensamiento Jurídico No 4, 1995.
Democracia Justicia y democracia en Colombia …

concentraré aquí mi atención. En 1991 se siempre se realizan audiencias

promulgó la ley 23 con el objeto de preliminares (pretrial), en las que el juez
descongestionar los despachos judiciales. busca un acuerdo entre las partes”. La
Dicha ley consagró la posibilidad de existencia de éste y otros mecanismos ha
recurrir a la conciliación judicial o hecho posible que “sólo entre el 5% y el
prejudicial en lo civil y en lo 10% de los casos que se presentan a la
administrativo como forma de lograr una consideración de los jueces lleguen a
resolución más rápida de los diferentes juicio, pues el resto se resuelve a través
conflictos. Con base en decretos dictados de ellos”196.
al amparo de sitio, convertidos en ley
La explicación a este fenómeno debe
permanente y luego con la promulgación
encontrarse en la falta de prestigio y
del nuevo Código de Procedimiento Penal
reconocimiento de los jueces
en 1991, se consagró una figura análoga
colombianos, en su precaria
en la justicia penal. En la jurisdicción
independencia. Nuestros jueces no son
laboral, la conciliación había sido
juristas experimentados a los que se les
instituida desde hacía muchos años antes.
profesa gran respeto, como en los Estados
Los resultados de la implementación de
Unidos, sino funcionarios burocráticos
esta figura no son halagadores. Un
menospreciados. Esto los inhibe para
reciente estudio sobre los mecanismos
intervenir como mediadores. La actitud
alternativos de resolución de conflictos ha
de los jueces y magistrados es reforzada
demostrado que el promedio de casos
por la de las partes, inclinadas a
resueltos mediante la conciliación en las
cuestionar toda intervención del juez que
diversas jurisdicciones oscila entre el
implique una limitación de sus
3.7% y el 20%194 . En los Estados Unidos,
pretensiones. El éxito alcanzado por los
al menos durante los años setenta y
“jueces de paz” en el Perú, quienes
ochenta, la proporción ha sido
resuelven el 51% de los conflictos
exactamente la inversa. Sólo un número
sometidos al conocimiento de la
limitado de asuntos da lugar a la
administración de justicia 197 -experiencia
iniciación formal de un juicio. Según
que serviría como otro punto de
Edwin Shallert, “de los 85.420 casos
contraste-, guarda, con respecto al caso
civiles que se registraron en los Estados
colombiano, otro tipo de diferencia que es
Unidos en 1975, sólo el 9% se resolvió
preciso retener. El contexto de una fuerte
por juicio”195. Una observación similar
integración comunitaria entre los
fue realizada tiempo después por Jaime
miembros de los diversos estratos de la
Giraldo Ángel en un estudio sobre el
sociedad peruana facilita el
sistema judicial norteamericano. En
reconocimiento de los “jueces de paz”
efecto, según Giraldo, “en materia civil
como autoridad encargada del trámite y
como mecanismo de descongestió n casi
mediación de los litigios. Ello no ocurre

194 196
Giraldo Ángel, Jaime (1995). “Mecanismos Giraldo Ángel, Jaime (1986). La
alternativos para la solución de conflictos” en administración de justicia en los Estados Unidos
Coyuntura Social, No 12, 1995, pp 77-78. de Norteamérica”, en Cepeda Ulloa, Fernando. La
195
Shallert Edwin (1980). “Settlement of Civil modernización de la justicia en Colombia,
Litigation in Federal Courts: the Judge’s Role”. Bogotá, Universidad de los Andes -Facultad de
Cambridge, Mass., inédito; citado por Raiffa, Derecho. p 147.
197
Howard (1982). El arte y la ciencia de la Giraldo Ángel, Jaime (1995) “'Mecanismos
negociación . México, Fondo de Cultura alternativos para la solución de conflictos”, art.
Econónómica. p 221. Cit, p 81.

60
Democracia
en Colombia donde la desagregación y
fragmentación social son características
de la sociedad. Desde luego, es posible
que los todavía escasos resultados de la
conciliación puedan contribuir a reforzar
la autoridad y el reconocimiento social de
los jueces. Pero esto es, todavía, incierto.
Los nuevos mecanismos de protección
de los derechos
Si bien el panorama no parece ser muy
alentador respecto de la oferta de justicia
estatal en lo relativo a la provisión de
mecanismos de resolución judicial de
conflictos, al considerar los nuevos
meca nismos de protección de los
derechos es preciso decir que se está
operando una revolución silenciosa. La
consagración constitucional de la acción
de tutela, más conocida en el derecho
comparado como recurso de amparo, ha
servido para fortalecer la justicia y le ha
dado un nuevo lugar dentro del conjunto
del sistema político. La acción de tutela
consiste en la posibilidad que tiene toda
persona de reclamar la protección de sus
derechos fundamentales ante un juez
cuando éstos resulten vulnerados o
amenazados por la acción u omisión de
cualquier autoridad pública o por
particulares en los siguientes casos:
cuando presten un servicio público, o su
conducta afecte grave y directamente un
interés colectivo o el solicitante se halle
en una situación de indefención o
subordinación. La acción procede cuando
el afectado no disponga de otro medio de
defensa judicial, salvo que sea interpuesto
como mecanismo transitorio y con el fin
de evitar un perjuicio irremediable. Dicho
reclamo ha de ser tramitado mediante un
procedimiento preferente y sumario que
no podrá durar más de diez días. La
protección demandada consiste en un
mandato del juez respecto de quien se
solicita la tutela para que actúe o se
61
Justicia y democracia en Colombia …
abstenga de hacerlo. El fallo judicial es de
inmediato cumplimiento. Puede ser
impugnado ante la respectiva instancia
judicial superior y, en todo caso, debe ser
enviado a la Corte Constitucional, la cual
podrá revisarlo (art. 86 C.P.).
La más clara manifestación de la
importancia de la nueva institución se ve
reflejada en el alto número de acciones de
tutela interpuestas por los ciudadanos. A
junio 30 de 1996, el número de tutelas
sometidas a la revisión de la Corte
Constitucional era de 102.130 198. Dos
razones pueden explicar esta situació n: en
primer lugar, a diferencia de lo que
acontecía en el pasado, los individuos
cuentan con un mecanismo directo de
protección de sus derechos básicos, esto
es, tal protección no está subordinada a su
desarrollo legal. Por esta vía, los jueces
ordinarios ejercen un control concreto de
constitucionalidad y pueden inaplicar
incluso las reglas establecidas por el
legislador que vulneren los derechos
fundamentales. En segundo lugar, el
carácter preferente y sumario del
procedimiento ha dado lugar a una gran
celeridad en la resolución de los asuntos
sometidos a consideración de la
administración de justicia por los
ciudadanos, lo cual contrasta
notoriamente con el trámite ordinario de
los casos en todas las jurisdicciones. Un
buen testimonio del carácter positivo de
la institución es la opinión de un grupo
representativo de usuarios del nuevo
mecanismo, recogida mediante una
encuesta realizada en 1995: el 83% de los
encuestados considera que la acción de
tutela ha servido para proteger a las
personas contra las arbitrariedades de las
autoridades y para hacer justicia social; y
el 77% cree que el nuevo mecanismo
sirve para solucionar la ineficiencia de la
198
El Tiempo, 1 de julio de 1996, p 3A
Democracia
justicia 199 . Un examen cualitativo de las
decisiones de tutela revisadas por la Corte
Constitucional puede servir para
demostrar el impacto que han tenido en la
constitución y desarrollo de la ciudadanía
democrática 200 . El foco de este examen
está dirigido hacia dos aspectos: la
garantía ofrecida a los ciudadanos para
movilizarse colectivamente, por un lado,
y a la democratización y límite a la
arbitrariedad en espacios que escapan a
toda forma de control social o
institucional, por el otro.
En varias decisiones la Corte
Constitucional ha indicado que los
patronos no pueden establecer aumentos
de salario mediante pactos colectivos que
beneficien exclusivamente a los
trabajadores no sindicalizados, así como
tampoco puede excluir a los
sindicalizados de la programación de
trabajo en horas extras 201 . En un país en el
cual la acción colectiva sindical ha estado
seriamente afectada por la
instrumentalización que de ella han hecho
los partidos de izquierda, pero también
por las maniobras de los patronos, al
grado de que cuenta con una tasa de
sindicalización muy baja -escasamente
del 8% de la fuerza laboral- 202 este
199
Centro de Investigaciones Sociojurídicas de la
Universidad de los Andes (CIJUS) (1996).
Incidencia social de la acción de tutela. Bogotá,
Ministerio de Justicia y del Derecho. p 113
200
Para la elaboración de este análisis me serví del
extraordinario trabajo de síntesis de la
jurisprudencia constitucional sobre tutela
realizado por Rodolfo Arango. Véase, Arango,
Rodolfo (1995). “Desarrollo de los derechos y
deberes fundamentales: quiénes son sus
beneficiarios?”, en Corte Constitucional (1995).
La Corte Constitucional y la guardia de los
derechos y deberes fundamentales. Mimeo.
201
Corte Constitucional, Sentencias T-230/94;
T-326/94; T-079/95; T-143/95.
202
Gómez Buendía Hernando (1989). La mayoría
silenciosa. Cómo se hace la política laboral en
Colombia. Bogotá, Instituto de Estudios Liberales.
62
Justicia y democracia en Colombia …
pronunciamiento judicial reviste una gran
importancia. Así, el derecho a la
sindicalización ha encontrado en la Corte
Constitucional un punto de apoyo
fundamental. En otra decisión en la cual
se concedió la tutela a los trabajadores de
un hospital municipal, la Corte dispuso
que la omisión del alcalde de convocar a
la comunidad para que participara en la
integración de la junta provisional de
dicho hospital vulneró los derechos a la
igualdad, a la salud y a la participación de
los. peticionarios. En dicha oportunidad
el alto tribunal estableció que la
participación comunitaria es fundamental
para la efectividad de los derechos
económicos, sociales y culturales, ya que
éstos responden a la satisfacción de las
necesidades básicas de sus miembros, que
son quienes las conocen y las sufren203 .
La relevancia de este pronunciamiento
tiene que ver con la protección a la
representación de los trabajadores en la
toma de decisiones relativas a la
provisió n del servicio de salud.
En esta dirección la acción de tutela ha
servido para democratizar la vida
cotidiana de los ciudadanos y limitar la
arbitrariedad. Mediante la acción de tutela
se ha venido configurando una suerte de
carta de ciudadanía, como democracia
pero también como Estado de Derecho,
que se hace valer en diversos espacios
sociales como la fábrica, la provisión de
servicios públicos o de seguridad social,
el sistema financiero, la escuela, la
familia e, incluso, las cárceles, La Corte
ha prote gido el derecho de los
trabajadores a ser reintegrados a sus
cargos por haber sido despedidos
injustamente, cuando tal situación ha sido
reconocida por una sentencia de un
tribunal laboral204; el derecho de los
203
Corte Constitucional Sentencia T-383/93.
204
Corte Constitucional, Sentencias T-329794;
T-067/95.
Democracia
trabajadores despedidos o retirados
voluntariamente a obtener en un plazo
razonable el reconocimiento de sus
prestaciones sociales 205; el derecho de las
personas que han cumplido con sus
obligaciones comerciales a ser borrados
de los bancos de datos de las instituciones
financieras 206 ; el derecho de los
estudiantes a no ser sancionados sin la
observancia del debido proceso207 ; el
derecho de las mujeres a no sufrir
maltrato de sus cónyuges o compañeros
permanentes 208 , así corno el de los niños a
no sufrir maltrato de sus padres 209 ; el
derecho de los reclusos a no ser privados
de la visita conyugal, a contar con
asistencia médica y, en el caso de los no
condenados, a que se les garantice el
derecho de participar en las elecciones210 .
La lista podría hacerse, desde luego, más
larga. Aquí no he mencionado la gran
cantidad de decisiones relativas a la
protección de grupos sociales vulnerables
tales como los ancianos, los disminuidos
físicos y sensoriales o los enfermos. Pero
en todo caso sirve para destacar lo dicho
anteriormente: la tutela ha servido para
irrigar la vida social con la idea de que en
todos los ámbitos el respeto a la dignidad
el individuo impone reconocer y respetar
su inviolabilidad y su autonomía. Con la
tutela hay en curso un importante cambio
social y cultural que apenas empezamos a
percibir.
La tutela también ha tenido un profundo
impacto sobre la administración pública.
A través de este mecanismo se ha
protegido el derecho de las personas a
205
Corte Constitucional, Sentencia T-260/94.
206
Corte Constitucional, Sentencia T-022/93.
207
Corte Constitucional, Sentencias T-015/95;
T-114/95.
208
Corte Constitucional, Sentencias T-382/94;
T-487/94; T-552/94.
209
Corte Constitucional, Sentencia T-128/94.
210
Corte Constitucional, Sentencias T-222/93;
T-273/93; T-388/93; T-473193; T-324/94.
63
Justicia y democracia en Colombia …
solicitar información a las autoridades o a
recibir respuesta a sus peticiones. En
efecto, un alto número de las acciones
interpuestas tiene que ver justamente con
la resolución del derecho de petición
incoado ante diversas autoridades
estatales 211. Su interposición reiterada
ante entidades encargadas de la provisión
de seguridad social las ha obligado a
realizar de manera más eficiente su
gestión. Por efecto de la tutela, la Caja
Nacional de Previsión Social, que en el
pasado sólo tramitaba y reconocía en
promedio 3.000 peticiones relativas al
reconocimiento de pensiones, reconoce en
la actualidad 10.000 de ellas212 . No
obstante, el campo en el cual aparece
como más problemático el uso de este
mecanismo de protección de los derechos
es en el relativo a la adopción de ciertas
acciones por parte de la administración
pública. Mediante la acción de tutela se
ha ordenado la finalización de una obra
de alcantarillado inconclusa 213 ; se ha
congelado la provisión de nuevas
licencias de construcción urbana hasta
tanto el municipio no resuelva el
problema de saturación del
214
alcantarillado ; se ha ordenado el
traslado del botadero de basuras de un
municipio puesto que ello afectaba el
derecho a la vida y a la salud de vecinos
del lugar215 , así como en otro se dispuso
la construcción de un nuevo acueducto
que provea agua apta para el consumo
humano 216. El carácter problemático de
tales decisiones se deriva del hecho de
que en tanto judicialmente se impone la
provisión de recursos financieros para la
ejecución de una determinada obra, hay
211
Centro de Investigaciones Sociojurídicas de 1ª
Universidad de los Andes (CIJUS) (1996).
212
Ibidem, p 132.
213
Corte Constitucional, Sentencia T-406/92.
214
Corte Constitucional, Sentencia T-365/93.
215
Corte Constitucional, Sentencia T-062/95.
216
Corte Constitucional, Sentencia T-092/95.
Democracia
aquí una auténtica intervención judicial
en una esfera de competencia reservada a
otras ramas del poder público. El impulso
inicial de esta intervención estaba dado en
la desconfianza de la Corte respecto de
los órganos de representación política y la
administración pública para proteger y
garantizar adecuadamente los derechos
sociales de los ciudadanos. Sin embargo,
las reacciones a la injerencia de la justicia
han dado lugar a la adopción de criterios
restrictivos por parte de la Corté a la hora
de definir el mandato correspondiente a la
protección de tales derechos, en
particular, cuando tal mandato pudiese
dar lugar a la modificación de partidas
presupuestales aprobadas por órganos
democráticamente elegidos. Así, se ha
tratado de establecer un balance entre la
efectividad de los derechos
constitucionales y la estabilidad
institucional217 . No obstante, la tensión
persiste.
Con base en lo anterior, permítaseme
formular varias conclusiones tentativas.
En primer lugar, la acción de tutela ha
sido una de las vías que, aunque limitada
con respecto a este propósito, ha servido
para cana lizar la demanda de justicia
social de muchos ciudadanos. Dicha
demanda no sólo es la expresión de la
insatisfacción acumulada en una sociedad
profundamente desigual como la
colombiana. También da cuenta del
reclamo por formas de justicia material,
reclamo que, durante mucho tiempo, ha
sido desconocido por los ordenamientos
jurídicos modernos organizados en torno
a criterios de validez y legitimidad
racional formal218 . En segundo lugar, los
217
García Villegas, Mauricio (1996). Justicia
constitucional y crisis política . Mimeo. pp 9, ss.
218
Vale la pena anotar que con el examen de este
reclamo, Weber concluyó su estudio sociológico
sobre el derecho moderno. Cfr. Weber, Max
(1977). Economía y sociedad. Tomo 1. Op. cit. pp
658 ss.
64
Justicia y democracia en Colombia …
desarrollos en este campo han dado lugar
a un marcado contraste en lo que respecta
a la percepción del funcionamiento de la
administración de justicia. Hoy por hoy
hay una verdadera esquizofrenia jurídica:
el aparato estatal de justicia es muy débil
e ineficiente para superar la crítica
situación de impunidad, pero es al mismo
tiempo singularmente poderoso y ágil
para proteger los derechos de los
ciudadanos cuando estos recurren a aquel
mediante la acción de tutela.
Finalmente, debe decirse que la acción de
tutela ha transformado el lugar de los
individuos en la esfera política y ha sido
uno de los elementos que ha contribuido a
la transformación misma de lo político.
La teoría política ha despreciado
largamente el papel del ciudadano en la
democracia. Ya en Weber aparece la idea
según la cual la democracia no es más
que el procedimiento más efectivo de
selección de los líderes políticos. El papel
del individuo está reducido a ello. Así,
pues no habría que llamarse a engaños
con respecto a lo ilusoria que resulta la
idea de que la democracia consista en la
institucionalización del papel político de
los ciudadanos 219 . Si bien este “modelo
elitista pluralista de equilibrio” de
democracia ha sido fuertemente
recusado 220, todavía sigue habiendo un
gran escepticismo con respecto al papel
del individuo en el proceso de toma de
decisiones políticas221. Lo que nos
Para la exégesis del pensamiento de Weber sobre
este punto, véase Slagstad, Rune (1993). “Liberal
constitutionalism and its critics: Carl Schmitt and
Max Weber”, en Elster, Jon; Slagstad, Rune
(editores). Constitutionalism and democracy. Op.
cit, pp 126 ss.
220
Macpherson, C.B. (1991). La democracia
liberal y su época. Madrid, Alianza Editorial.
221
Luhmann, Niklas (1994). “El futuro de la
democracia”, en Luhmann, Niklas. Teoría política
m el Estado de Bienestar.Madrid, Alianza
Editorial. P 161. Una opinión similar prevalece
Democracia
muestra la acción de tutela es que, si bien
el individuo sigue teniendo un escaso
papel en la política con la mediación de
los jueces, ha adquirido un gran poder
para influir en las decisiones que afectan
sus intereses. Para algunos, esto es
objetable puesto que desplaza la necesaria
búsqueda de cooperación con otros. La
tutela sería así testimonio del fracaso y
obstáculo de la acción colectiva 222 . No
obstante, desde una perspectiva más
optimista y enfatizando otro aspecto,
puede considerarse una relación positiva
entre los efectos de la tutela y la vida
democrática: en tanto la movilización
colectiva de los ciudadanos en la
democracia precisa de la garantía previa
de derechos civiles básicos como la
libertad de asociación223, su protección
mediante la tutela sienta la premisa
institucional básica para el logro de otros
en el horizonte de la teoría de los juegos. En
efecto, se ha indicado que, en la mayor parte, el
ciudadano “es -y se considera a sí mismo como -
carente de poder estratégico como individuo”. Cfr.
Shubik Martin (1992). Teoría de juegos en las
Ciencias Sociales. Conceptos y soluciones.
México, Fondo de Cultura Económica. p 37.
222
Intervención de Eduardo Pizarro en el
seminario semanal del Instituto de Estudios
Políticos y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional, 1995.
223
Para Thomas H. Marshall, la protección de los
derechos individuales corresponde al primer
momento de afirmación de la ciudadanía. El
respeto de los derechos individuales es la
condición mínima necesaria para que los Estados
modernos se reconozcan como Estados
democráticos (Cfr. Marshall, Thomas H. (1965).
Citizenship and Social Class. New York, Anchor
Books). La primera dimensión histórica de la
democracia como orden político ha sido la
garantía de las libertades individuales frente a la
autoridad estatal. La realización de los derechos
económicos, sociales y culturales presupone esa
primera dimensión, tal como lo ha puesto de
relieve desde una perspectiva histórica el citado
estudio de Marshall o desde una perspectiva
filosófico normativa John RawIs en su Teoría de
la Justicia (Cfr. Rawls, John (1979). Teoría de la
Justicia. México, Fondo de Cultura Económica).
65
Justicia y democracia en Colombia …
derechos de contenido económico y
social224 . Hay aquí, en todo caso, un
difícil interrogante abierto.
El otro tema que quisiera destacar aquí es
el relativo a la transformación misma de
lo político operada con esta creciente
intervención judicial fundada en la
protección de los derechos. Tal y como lo
ha destacado Luhmann, en las sociedades
contemporáneas se ha dado una profunda
diferenciación y complejización interna.
Dicha diferenciación y complejización no
está referida únicamente a la
autonomización de diversos ámbitos de
acción como la economía y la política:
también ha devenido en una propiedad de
tales ámbitos 225. La injerencia del poder
judicial en las decisiones políticas ha
intensificado la complejidad del sistema
político y, sin lugar a dudas, ha
contribuido a su descentramiento. Este
proceso puede ser interpretado bajo la
forma de judicialización de la política. A
continuación, quisiera considerar este
tema analizando el papel de la Corte
Constitucional en el control de las
decisiones del Congreso y del Gobierno.
LA JUDICIALIZACIÓN DE LA
POLÍTICA Y LA POLITIZACIÓN DE
LA JUSTICIA: EL PAPEL POLÍTICO
DEL CONTROL CONSTITUCIONAL
Preguntarse por la judicialización de la
política y por la politización de la justicia
es indagar acerca del papel del poder
judicial en el control de las decisiones
políticas y en el control de los encargados
de tomar esas decisiones, así como
considerar el efecto que tal ejercicio tiene
sobre los funcionarios judiciales. La crisis
política desatada por la presencia de
224
Comunicación personal de Francisco
Gutiérrez, 1995.
225
Luhmann, Niklas (1995). Teoría política en el
Estado de Bienestar. Op. cit, pp 61 ss.
Democracia
dineros del narcotráfico en la política
colombiana y la consiguiente iniciación
de investigaciones por parte de la Fiscalía
General de la Nación y la Corte Suprema
de Justicia ha sido, innegablemente, el
suceso histórico que ha puesto a los
colombianos en estas cavilaciones. Pero
no menos cierto es que con el papel
jugado hasta el momento por la Corte
Constitucional, esa pregunta ha adquirido
una enorme relevancia. El dinamismo de
las instituciones, como casi siempre
sucede, ha desbordado la intención
original de sus creadores. En 1991 en
Colombia nadie imaginaba al Fiscal
General acusando al Presidente o a la
Corte Constitucional anulando la decisión
del Gobierno de declarar el estado de
conmoción interior. La irritación de
Samper con respecto al papel de la
judicatura, expresada sin pudor en el
discurso que pronunció el 13 de junio de
1996, un día después de ser absuelto por
la Cámara de Representantes de la
acusación de recibir dineros del Cartel de
Cali, es un buen testimonio de la ansiedad
de una clase política que ya no controla el
proceso político y ya, no soporta la
intervención de jueces y fiscales. La
transformación de la relación entre la
justicia y el conjunto del sistema político
operada con la nueva Constitución
requiere, pues, un examen atento de estas
cuestiones. En este trabajo, me limitaré a
analizar las transformaciones aludidas
operadas en materia de control
constitucional.
La Corte Constitucional y el cambio de
la relación entre el derecho y la política
El puesto y la función de los órganos de
control constitucional en las democracias
tiene que ver con la elección histórica
entre diversos modelos de justicia política
constitucional. Esa elección se lleva a
cabo en el nivel constituyente, esto es, en
66
Justicia y democracia en Colombia …
la definición misma del alcance de la
Constitución y de su defensa, realizada
por sus autores políticos. Esa elección es
ampliada o restringida posteriormente por
parte del órgano de control constitucional.
Históricamente, esos modelos se han
definido, en primer lugar, en función de la
relación establecida entre el órgano de
control, el Congreso y el Gobierno. A
este respecto, vale decir que es larga la
querella entre quienes consideran mejor
para la democracia la existencia de un
órgano de control constitucional, de
origen no democrático y los que aseguran
que la democracia es el mejor límite para
sí misma. En buena medida, el modelo
norteamericano y el modelo francés -por
lo menos hasta la IV República-,
respectivamente, han representado las dos
posturas ideal típicas sobre el asunto. Con
diversos ajustes e innovaciones
nacionales, el primer modelo se ha
impuesto en casi todo el mundo. A los
órganos de control constitucional se les
ha confiado la tarea de impedir que los
gobiernos democráticos se deshagan de
los lazos del derecho. Aunque algunas
veces ablanden esas ataduras, no deja de
ser problemático que funcionarios de
origen no democrático tengan el poder de
invalidar decisiones democráticamente
adoptadas. Aunque algunos lo juzguen
peor que la enfermedad, hasta ahora no
parece haberse encontrado otro remedio
mejor contra decisiones democráticas que
socavan la democracia. En Colombia, con
diversos intervalos y arreglos, desde
1811, en los albores de la república, hasta
ahora, la guarda de la integridad de la
Constitución se le ha confiado a un
tribunal independiente. La irritación que
sus decisiones provocan en tanto límite a
los poderes constituidos, se ha visto
agravada por la reacción contra el
activismo judicial desatado por la nueva
Corte Constitucional.
Democracia
La restricció n o el activismo de las cortes
depende de otro modo del modelo de
justicia política constitucional que se haya
adoptado políticamente y/o elaborado
jurisprudencialmente en cada país. Tales
modelos de justicia corresponden a
equilibrios diferenciados entre los tres
ejes normativos en los cuales descansa la
legitimidad de los Estados democráticos
contemporáneos: la democracia, el Estado
de Derecho y el Estado Social En todos,
es básica, por supuesto, la dimensión
liberal de Estado de Derecho como
limitación del poder. Pero ésta es
funcionalizada diversamente dependiendo
del grado de compromiso consigo misma
o con los otros ejes rectores.
Tres modelos de justicia política
Desde una perspectiva conceptual, puede
decirse que el primer modelo de justicia
política constitucional a considerar es el
democrático, del cual John H. Ely es su
más caracterizado representante. Ely
sostiene que la tarea del órgano de control
constitucional es la de proteger los
procedimientos democráticos de la
distorsión, asegurando la plena vigencia
de los derechos políticos. La tarea de
hacer efectivos los principios de justicia
materiales le corresponde al legislador y
no a la Corte. Esta debe garantizar no
resultados democráticos sino
procedimientos democráticos. Es
mediante la protecc ión de los derechos
políticos, según Ely, que los ciudadanos
pueden asegurar la efectividad de sus
derechos civiles226. A esta perspectiva se
le ha objetado el descono cer la diferencia
de acceso a recursos en la sociedad para
movilizar la voluntad política de los
legisladores, diferencia que tiene un
impacto negativo en la vigencia de
226
Ely, John H. (1981). Democracy and distrust.
Cambridge, Mass., Harvard University Press.
67
Justicia y democracia en Colombia …
derechos que, por su naturaleza, no deben
estar abandonados al ámbito democrático
de cambiantes mayorías.
En este sentido reacciona el modelo cuyo
eje rector es el propio Estado de Derecho,
modelo al que Ronald Dworkin le ha
dado carta de naturaleza. Heredero
legítimo del ideario liberal constitucional,
Dworkin considera que los derechos de
los individuos deben ser entendidos como
“pretensiones de triunfo sobre alguna
justificación colectiva básica que
normalmente es decisiva”, formulada por
el Congreso o el Gobierno. La institución
de los derechos se basa en la convicción
de que restringirlos en favor de cualquier
objetivo es una injusticia grave en tanto
significa “tratar a un hombre corno algo
menos que un hombre, o como menos
digno de consideración que otros
hombres” y, por lo tanto “vale la pena
pagar el coste adicional de política social
o eficiencia que sea necesario”. La
dimensión vigorizada del Estado de
derecho, como límite del poder del Estado
y garantía de los derechos, contribuye,
según Dworkin, a la preservación de la
democracia. En este sentido, ha indicado
que
La institución de los derechos (...)
representa la promesa que la mayoría
hace a las minorías de que la igualdad
y la dignidad de éstas serán respetadas.
Cuanto más violentas sean las
divisiones entre los grupos, más
sincero debe ser ese gesto para que las
instituciones funcionen227.
El modelo dworkiniano de derechos se
ajusta, pues, al paradigma liberal que los
concibe como poderes resistencia del
227
Dworkin, Ronald (1984). Los derechos en
serio. Barcelona, Ariel.
Democracia
individuo, como límites frente a la
injerencia del Estado.
El tercer modelo de justicia política
constitucional está edificado sobre el
Estado social como principio
fundamental. En él, los derechos remiten,
no sólo a poderes resistencia, sino
también, y sobre todo, a contenidos
materiales de justicia que implican no una
visión negativa, limitada sino positiva del
accionar del Estado. En tanto exigencias
de justicia positivamente consagradas, el
carácter vinculante de los derechos se
extiende del ámbito liberal de la relación
individuo-Estado al social de las
relaciones entre los particulares. El
constitucionalismo europeo de posguerra,
especialmente el alemán, le ha dado vida
política a este modelo”228. En las
constituciones italiana de 1948, alemana
de 1949 y española de 1978 se
incorporaron una serie de principios y un
catálogo de derechos fundamentales. En
manos de los respectivos tribunales
constitucionales, tales principios y
derechos alcanzaron una fuerza normativa
que irradia todo el sistema jurídico. Se
dejó así de lado la idea de que ellos eran
apenas fórmulas programáticas en manos
del legislador. Desde esta perspectiva, la
Constitución es, comprendida, ya no
meramente como un catálogo de reglas,
sino como un cuerpo normativo que
incorpora un orden objetivo de valores
cuya concreción y realización es tarea, de
todos los órganos del Estado. La
referencia a un orden objetivo de justicia
da lugar a un derecho éticamente
228
Representativa de este modelo es la obra del
jurista alemán Robert Alexy. Véase, entre otros
trabajos, los siguientes: Alexy, Robert (1994).
“Sistema jurídico y razón práctica”, en Alexy,
Robert. El concepto y la validez del derecho.
Barcelona, Editorial Gedisa. pp 159 ss; y,
Zagrebelsky, Gustavo (1995). El derecho dúctil
Ley derechos, justicia. Madrid, Editoria l Trotta.
68
Justicia y democracia en Colombia …
enriquecido, que recupera la tensión entre
legitimidad y legalidad abolida por el
positivismo jurídico. Las consecuencias
políticas derivadas de la puesta en marcha
de este nuevo modelo son muy profundas.
En tanto los nuevos tribunales
constitucionales han reafirmado la
vinculación entre el derecho y la moral,
han recuperado por esta vía una fuerte
vinculación entre el derecho, y la
política 229 . En, esta nueva postura política
y hermenéutica, han encontrado la
palanca para un activismo judicial sin
precedentes.
Este último modelo de justicia política ha
sido el adoptado por la Corte
Constitucional colombiana. De un lado
por mandato de la propia Constitución,
los derechos fundamentales son
directamente aplicables y deben ser
protegidos por todas las autoridades. De
otro, desde sus primeras decisiones, la
Corte le atribuyó a los valores contenidos
en el Preámbulo - y a los principios y fines
contenidos en la Constitución fuerza
normativa230 . Semejante toma de posición
tiene dos dimensiones: una
correspondiente a la teoría del derecho y a
la concepción del sistema jurídico y, otra
relativa al compromiso político de los
Magistrados de realización de la
Constitución, de sus principios de
justicia, particularmente, los de justicia
material. Una y otra se implican
mutuamente. El presupuesto material de
la nueva visión del derecho es la voluntad
de hacer efectivos el Estado de derecho,
la democracia y el Estado social. La
posibilidad de realización de estos valores
229
Sobre este tema, véase Nino, Carlos Santiago.
Derecho, moral y política. Una revisión general
de la teoría del derecho. Barcelona, Editorial
Ariel.
230
Sobre este punto, véanse, entre otras, las
siguientes decisiones: Corte Constitucional,
Sentencia C-479/92; y Sentencia C-587/92.
Democracia
depende de ejercicios de
compatibilización permanentes, sólo
posibles dentro de un nuevo modelo de
interpretación y aplicación del derecho
que los incorpora en el ordenamiento bajo
la categoría de principios y los ajusta
mediante el sopesamiento y la
ponderación,
Se trata de un giro sustancial dentro de la
panorama constitucional colombiano en
tanto remite a varias transformaciones.
No solamente se trata de un cambio en la
relación entre el derecho constitucional y
el derecho ordinario, éste cada vez más
encauzado por el primero. La
transformación toca la espina dorsal de
proceso de aplicación del derecho en
tanto el modelo exegético, tradicional de
subsunción de los casos dentro de reglas,
es ahora superado por otro que, orientado
a compatibilizar la realización de valores
diversos con igual jerarquía
constitucional, convierte al máximo
tribunal constitucional en una instancia de
concretización creativa de la
Constitución. Con dicha transformación
ha operado también un profundo cambio
respecto del papel de la Corte
Constitucional frente al legislador. En el
nuevo ordenamiento constitucional se ha
producido una nivelación entre el
Congreso y la Corte: si bien el primero
tiene primacía en el tiempo en la
definición del derecho, la segunda ha
adquirido primacía en la jerarquía
orgánica estatal como guardián último de
los valores, principios y reglas
constitucionales. La hechura jurídica de
las políticas públicas ha dejado así de ser
discrecionalidad pura y dura, política
prima facie; en las manos exclusivas del
legislador -sea este el ordinario o el de
excepción- o de la administración, para
verse cada vez más penetrada y
condicionada por las decisiones de la
Corte Constitucional.
69
Justicia y democracia en Colombia …
La Corte Constitucional como nuevo
poder real dentro del sistema político
Gracias a su propia jurisprudencia, la
Corte Constitucional colombiana ha
hecho depender de sí misma en un alto
grado, el contenido y alcance de las
decisiones del Congreso, del Gobierno y
del propio poder judicial. Hoy la Corte no
se limita a pronunciar fallos en los cuales
declara la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de una determinada
disposición legal. Además de negarle al
legislador el carácter de intérprete
auténtico de la Constitución231 , la Corte
se ha declarado dueña de la posibilidad de
establecer los efectos de tales fallos y,
aún más, ha establecido que las
consideraciones realizadas en la parte
motiva de sus sentencias, en ciertas
condiciones, tienen efecto obligatorio
para las autoridades.
En efecto, el alto tribunal constitucional,
celoso de su independencia, ha reclamado
para sí la facultad de definir los efectos de
sus propias decisiones. Para la Corte, la
Constitución no se refirió a los efectos de
las sentencias de inconstitucionalidad y se
limitó a declarar que ellos harían tránsito
a cosa juzgada. Por tal razón, los efectos
de cada sentencia pueden ser definidos
autónomamente por la Corte. De manera
lapidaria, resolvió el asunto al decir que
“(...) entre la Constitución y la Corte
Constitucional, cuando ésta interpreta a
aquélla no puede interponerse ni una hoja
de papel”232 . Un buen ejemplo de tal tipo
de decisiones son las sentencias
integrativas. Se trata de fallos en los
231
Corte Constitucional, Sentencia C-531/93.
232
Corte Constitucional, Sentencia C-113/93. Este
mismo criterio fue reafirmado frente a los intentos
del Congreso, madurados durante la aprobación
de la ley Estatutaria de la Administración de
Justicia, delimitar esta potestad de la Corte
Constitucional. Véase Sentencia C-037/96.
Democracia
cuales el alto tribunal constitucional
declara la exequibilidad de una
disposición legal acusada, expulsando de
ordenamiento las interpretaciones y
aplicaciones de esa disposición que no
resultan compatibles con la
Constitución233 . Este tipo de fallos
corresponde a una postura metodológica
que nutre la expansión competencial de la
Corte. En este contexto, la definición del
alcance de la ley ha dejado de ser un
patrimonio exclusivo del legislador y ha
pasado a las manos de los Jueces
constitucionales. Este cambio es aún más
profundo si se toma en cuenta que la
Corte ha señalado que son obligatorios y,
en esas condiciones, deben ser
observados por las autoridades, “los
fundamentos contenidos en las sentencias
de la Corte Constitucional que guarden
relación directa con la parte resolutiva, así
como los que la Corporación indique
(...)”234 . De esta forma, la definición e
233
Actualmente hay una jurisprudencia
consolidada acogiendo las sentencias integrativas
o fallos modulados en diversos campos como el
penal o el civil. Véanse, entre otras, las siguientes
decisiones: Corte Constitucional, Sentencia
C-146/94; y, Sentencia C-109/95.
234
Corte Constitucional, Sentencia C-131/93. Dos
buenos ejemplos de decisiones semejantes son, de
un lado, la relativa a las características de la
detención preventiva regulada por el inciso
segundo del artículo 28 de la Constitución y, del
otro, la referida a la interpretación y aplicación del
delito de enriquecimiento ilícito. En el primer
caso, la Corte precisó diez condiciones con
respecto a la admisibilidad de la detención
preventiva gubernativa. Esas condiciones se
derivan, en opinión del alto tribunal
constitucional, “de la naturaleza excepcional de
ese tipo de aprehensiones y del régimen
constitucional de la policía en un estado social de
derecho”. De esta forma, el poder discrecional de
la policía para realizar detenciones preventivas sin
orden judicial ha quedado sujeta no sólo a reglas
legislativamente fijadas sino también
jurisprudencialmente impuestas. En el segundo,
precisó que la condena judicial por
enriquecimiento ilícito sólo procedía previa
70
Justicia y democracia en Colombia …
implementación de políticas públicas
mediante la producción legislativa de
derecho es ahora completada o redefinida
por la Corte. Desde luego, y en justicia, es
preciso decir que estos ejercicios de
activismo jurisprudencial sirven para que
la Corte, en aras de evitar efectos
adversos para el conjunto del sistema
político, proteja a un tiempo la voluntad
política del Congreso y la supremacía de
la Constitución, salvando bajo ciertas
condiciones el derecho legislado. Pero
este efecto moderador no modifica el
hecho de que por esta vía se ha
convertido en una nueva hacedora de las
políticas públicas.
El cambio de posición de la Corte
Constitucional dentro de la jerarquía
estatal de poderes públicos no ha afectado
únicamente al Congreso como legislador
ordinario: también lo ha hecho con
respecto al ejecutivo como legislador de
excepción. No se trata tan sólo del control
sobre las medidas de emergencia:
actualmente está sujeta a control judicial
la decisión de declarar los estados de
excepción. Desde una postura legalista
edificada sobre la radical separación entre
política y derecho, tal decisión compete
exclusivamente al gobierno pues sólo en
él, está radicada la discrecionalidad sobre
el juicio acerca de la necesidad de recurrir
a los poderes de excepción para contener
la conmoción interior causada por la
perturbación del orden público. Esta
posición había sido la observada
tradicionalmente por la Corte Suprema de
Justicia bajo el imperio de la Constitución
derogada. La Corte Constitucional
abandonó sustancialmente esta
perspectiva al establecer primero que ella
declaración judicial de las actividades ilícitas con
las cuales hubiese sido obtenido tal
enriquecimiento. Cfr. Corte Constitucional,
Sentencia C-024/94; y Sentencia C-127/93.
Democracia
puede juzgar el presupuesto objetivo de la
declaratoria de emergencia económica235
y, luego, al extender el mismo
razonamiento al examen de carácter grave
e inminente de la amenaza contra la
estabilidad institucional, la seguridad del
Estado o la convivencia ciudadana que da
lugar a la declaratoria del estado de
conmoción interior. Con base en la nueva
doctrina, la Corte ha declarado la
inconstitucionalidad de dos de las ocho
declaratorias de estado de excepción
realizadas por el gobierno 236 . Si, en los
términos de Carl Schmitt, soberano es
quien tiene el poder de decidir sobre el
estado de excepción237 , no hay duda con
respecto a la profunda magnitud operada
con la nueva jurisprudencia de la Corte:
ahora es ella soberana.
El conjunto de la judicatura también se ha
visto afectada por la expansión del poder
de la Corte. En tanto ha
constitucionalizado su propia
jurisprudencia -esto es, en la medida en
que por virtud de la jurisprudencia
constitucional, hoy la Constitución es lo
que la Corte dice que es-, hoy todos los
jueces y magistrados están obligados a
seguir la doctrina de la Corte
Constitucional cua ndo apliquen una
disposición constitucional o cuando la
aplicación de una disposición legal haya
sido condicionada por un fallo de la
misma Corte 238 .
235
Corte Constitucional Sentencia C-004/92.
236
Corte Constitucional, Sentencias C-300/94; y,
C-466/95.
237
Schmitt Carl (1922). Politische Theologie.
Berlin, citado en Slagstad, Rune (1993). “Liberal
constitutionalism and its critics: Carl Schmitt and
Max Weber”. Art cit., p 116.
238
Al considerar la aplicación directa de un
precepto constitucional a un caso particular, la
Corte ha considerado razonable agregar una
cualificación adicional “consistente en que el
sentido de dichas normas, su alcance y
pertinencia, hayan sido fijados por quien haga las
71
Justicia y democracia en Colombia …
Todos estos cambios apuntan a convertir
a la Corte Constit ucional en el nuevo
poder real del sistema político
colombiano. Recuérdese que, en el siglo
pasado, Benjamín Constant consideró
necesario agregar a la conocida tridivisión
del poder político un cuarto poder
dedicado a la tarea de limitar y poner en
su lugar al ejecutivo, al legislativo y al
judicial. Como buen liberal, moderado en
una época de transacción entre diversas
fuerzas, propuso que este poder estuviese
en cabeza del monarca239 . En el
conflictivo y desesperado escenario del
régimen semiparlamentario de Weimar,
Carl Schmitt encomendó al Presidente de
la República una tarea similar, al elevarlo
a la categoría de guardián de la
Constitución240 . En uno y otro caso, la
limitación constitucional de los poderes
del Estado era atribuida por estos autores
a un órgano político y no jurídico, en
tanto se asumía el supuesto, correcto, de
que dicha tarea es sustancialmente
política. Schmitt, especialmente, puso de
presente que el órgano de control debería
ser responsable políticamente. La difícil
posición que ocupa la Corte
Constitucional en el sistema político
colombiano deriva justamente de ella: la
Corte es una institución que, si bien no es
responsable políticamente, toma
decisiones políticas que limitan y
encuadran la acción de los demás poderes
públicos y define el alcance y la
protección dada a los derechos de los
veces de intérprete autorizado de la Constitución.
Que, de ese modo, la aplicación de las normas
superiores esté tamizada por la elaboración
doctrinaria que de ellas haya hecho su intérprete
supremo (Art. 241)”, que es la Corte
Constitucional. Cfr. Corte Constitucional,
Sentencia 083/95.
239
Constant Benjamín (1823). Curso de política
constitucional. Tomo 1. Burdeos, Imprenta de
Lawalle Joven. pp 60 ss.
240
Schmitt Carl (1983). La defensa de la
Constitución . Madrid, Editorial Tecnos.
Democracia
ciudadanos. Se trata de un ejercicio
problemático, como quisiera destacar a
continuación.
Tópica y política en la Corte
Constitucional
El nuevo ordenamiento constitucional,
fundado sobre una base pluralista, está
atravesado por el reconocimiento y la
coexistencia de valores y principios
distintos que reclaman ser respetados. Esa
coexistencia “exige que cada uno de tales
valores y principios se asuma con carácter
no absoluto, compatible con aquellos
otros con los cuales debe convivir.
Solamente asume carácter absoluto el
metavalor que se expresa en el doble
imperativo del pluralismo de los valores
(en lo tocante al aspecto sustancial) y la
lealtad en su enfrentamiento (en 1o
referente al aspecto procedimental)”241. El
único modelo de aplicación del derecho
compatible con la necesidad de resolver
el choque entre principios diferentes con
igual jerarquía constitucional es, como lo
reconociera la Corte, el modelo
ponderativo 242. El sopesamiento y
armonización de valores en pugna ha
demostrado ser una tarea auténticamente
política. Los equilibrios jurisprudenciales
realizados por el alto tribunal
constitucional reflejan las opciones
241
Zagrebelsky Gustavo (1995). El derecho
dúctil. Ley, derechos, justicia. Op. cit., p 14.
242
En una de sus primeras decisiones, dijo la
Corte, “En cualquier caso, las conclusiones
contrarias que puedan aparecer de la aplicación de
uno u otro principio, deben seguir el criterio que
exige la nueva Carta constitucional, en virtud del
cual, el conflicto dialéctico que se pueda presentar
entre dos bienes o derechos constitucionalmente
protegidos, debe resolverse respetando el
contenido esencial de cada uno de ellos. Pero
cuando ello no fuere posible, se debe dar primacía
a aquel bien o derecho protegido, que mejor
encarne los valores y principios que conforman el
Estado social y democrático de derecho”. Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia C-606/92.
72
Justicia y democracia en Colombia …
políticas de los magistrados, tanto como
sus diversas concepciones acerca de lo
jurídico. Hay en la Corte activistas
metodológicos, nutridos de la idea de una
fuerte conexión entre derecho y moral,
frente a juristas positivistas apertrechados
en una aplicación de la Constitución
resistente a los ejercicios ponderativos de
los primeros. Unos y otros se dividen a su
vez en liberales y conservadores, en lo
que respecta a la protección de los
derechos individuales frente a la defensa
del orden y la moralidad pública.
La decisión mediante la cual se declaró la
constitucionalidad de la penalización del
aborto, por un lado, y la que declaró la
inconstitucionalidad de la penalización
del porte de dosis personal de droga para
el consumo, por el otro243 , reflejan
elocuentemente no sólo de la diversidad
de posiciones políticas dentro de la Corte,
sino también del hecho frecuente de
mayorías cambiantes y decisiones
divididas. Ello es, en buena medida,
resultado de la intransitividad de las
preferencias políticas de los magistrados.
Tal intransitividad puede quedar ilustrada
con los siguientes ejemplos. En primer
lugar, frente a una legislación
particularmente severa y autoritaria, como
la que penalizaba el pago de rescate de
personas secuestradas, el magistrado
Arango, no vaciló en hacer prevalecer la
protección de los derechos individuales.
Pero su talante militarista salió a relucir
en el salvamento de voto relativo a la
decisión que declaró la
inconstitucionalidad de la norma que
autorizaba a militares en servicio activo
para conformar los tribunales
244
castrenses . En segundo lugar, los
magistrados Arango y Barrera, quienes
243
Corte Constitucional, Sentencia C-133/94; y
Sentencia C-221/94.
244
Corte Constitucional, Sentencia C-542/93; y,
Sentencia C-141/95.
Democracia
dieron su voto favorable a la sentencia
liberal de despenalización del porte de
dosis personal de droga, votaron a favor
de una norma conservadora que dispone
que la costumbre es fuente de derecho,
cuando no sea “contraria a la moral
cristiana”, a pesar de que con ello se
desconoce el principio constitucional de
respeto a la diversidad étnica y cultural
establecido en favor de los pueblos
indígenas245 .
Una revisión cuidadosa de los
argumentos empleados por los
magistrados, colocados diversamente en
la posició n de votar favorablemente o
salvar su voto, en los distintos casos
considerados aquí demuestra que ellos
echan mano de principios
constitucionales con igual jerarquía y
construyen equilibrios y sopesamientos
diferenciados, en función de sus
preferencias políticas. Este modo de
interpretar y aplicar el derecho no sólo
recuerda sino que revitaliza el modo
tópico practicado en el derecho romano
clásico 246. El estilo tópico se caracteriza
por la libertad del intérprete para
encontrar la solución al problema:
primero se busca dicha solución y, luego,
las normas en las cuales ella se
fundamenta. Se trata, pues, de un juego
hermenéutico opuesto a la exégesis y a la
axiomática formalista dominante en el
pensamiento jurídico de raíz europea
continental desde el siglo diecinueve 247.
245
Corte Constitucional, Sentencia C-221/94; y
Sentencia C-224/94.
246
El Presidente de la Corte Constitucional,
Carlos Gaviria, en una entrevista concedida a un
diario capitalino, puso de presente que la tópica es
el procedimiento hermenéutico dominante en la
Corte. Cfr. El Tiempo, 2 de julio de 1996, p 8ª
247
Sobre este tema, véase Viehweg, Theodor
(1964). Tópica y jurisprudencia, Madrid, Editorial
Taurus.
73
Justicia y democracia en Colombia …
De esta forma, se ha hecho incierto el
resultado de las decisiones de la Corte y,
así, los ganadores y perdedores de las
batallas constitucionales. En
consideración a lo anterior, hoy puede
decirse que las decisiones políticas se
construyen en dos juegos que se
constituyen recíprocamente: el de la
política pura, dominada por los partidos y
desarrollada en los escenarios
tradicionales del Congreso y el Gobierno,
tanto como en escenarios nuevos como
los medios de comunicación; y, el de la
revisión constitucional en el cual, si bien
la argumentación jurídica es el medio
dominante, es fluidificada por las
consideraciones políticas de los jueces
constitucionales 248 . El efecto de ello ha
sido que el puesto de la Constitución
como “centro de ordenación como
catálogo jurídico de carácter rígido, ha
sido tomado por la política
249
constitucional . El control
constitucional se ha convertido en otro
momento decisivo de la política.
Sin embargo, ello ha tenido el efecto de
dar lugar a una denunciada disolución
tópica de la fuerza normativa de la
Constitución250 : los ejercicios
248
Está noción de juegos que se constituyen
doblemente, ha sido tomada de un trabajo del
sociólogo del derecho Alberto Febbrajo. Cfr.
Febbrajo, Alberto (1988). “The rules of game in
the welfare state”, en Teubner, Gunther.
Dilemmas of Law in the We1fare State. Walter de
Gruyter, New York-Berlin. p 144.
249
Zagrebelsky, Gustavo (1995). El derecho
dúctil. Ley, derechos, justicia. Op. cit, p 13.
250
Una de las críticas más severas contra el nuevo
constitucionalismo ha sido llevada a cabo por
Ernst-Wolfgang Böckenförde, quien hasta hace un
mes fuera magistrado del Tribunal Constitucional
Federal alemán. Según este autor, la
jurisprudencia de sopesamiento ha conducido a
una disolución tópica del sentido normativo de la
Constitución. Dependiendo del problema, se
ajustan soluciones particulares para cada caso. En
tanto el sopesamiento sea el único límite
Democracia
jurisprudenciales de la Corte alargan o
recortan la vigencia de ciertos principios
según prevalezcan en ella posiciones
conservadoras o liberales. No es cierto
que el activismo de la Corte tenga un
sentido democrático unívoco. En muchos
casos, ese activismo ha respondido a la
necesidad de la Corte de preservarse a sí
misma, haciendo concesiones a la
preservación de la estabilidad
institucional por encima de la protección
de los derechos, llegando incluso a allanar
el terreno constitucional a la más pura y
desnuda razón de Estado, materializada
en las decisiones sobre los estados de
excepción. A fin de cuentas, la Corte sabe
que está en una partida en la cual, si bien
cuenta con comodines y cartas de triunfo
para definir el juego, se enfrenta a
jugadores amenazantes, poseedores de
reconocido a las construcciones del Tribunal a la
hora de interpretar y aplicar los principios y reglas
constitucionales, hay allí un límite muy pobre que
pone en peligro las garantías constitucionales de
los derechos. La seguridad jurídica se desvanece
entre construcciones jurisprudenciales fundadas
en equilibrios ad hoc de principios. El
sopesamiento, señala Böckenförde, es más que
interpretación de la Constitución: es
concretización creativa en manos del juez
constitucional. De esta forma, se producen
case-law, leyes particulares para cada caso. Según
Böckenförde, la nueva jurisprudencia
constitucionalista alimenta un regreso a un estado
anterior a la separación de poderes. Convertido el
Tribunal Constitucional en un aerópago
constitucional, se produce un triunfo del Estado de
Derecho y una derrota de la legitimación
democrática. Cfr. Böckenförde, Ernst-Wolfgang
(1976). “Die Methoden der
Verfassungsinterpetation -Bestands-aufnahme und
Kritik”, en NJW, pp 2089-2099. Del mismo autor,
(1976). Staat,Gesellschaft; Freiheit. Francfort del
Meno. Debo esta indicación a Iván Orozco Abad.
Robert Alexy ha elaborado una pormenorizada
respuesta a los argumentos de Böckenförde.
Véase, Alexy, Robert (1993). Teoría de los
derechos fundamentales. Madrid, Centro de
Estudios Constitucionales. pp 524 ss.
74
Justicia y democracia en Colombia …
recursos con los cuales pueden anular la
letra de la Constitución251.
En justicia, debe decirse que los ejercicios
jurisprudenciales tópicos realizados por la
Corte son inevitables. Los autores de la
Constitución tanto como todos sus
lectores, bien saben que ella es un
amasijo de tensiones, que está atravesada
por la afirmación de valores diversos,
muchas veces en competencia. La
politización de la Corte también ha sido
inevitable, dada la naturaleza misma de su
tarea. Lo más problemático, a mi juicio,
es que este activis mo se realiza en un
contexto nada favorable, como mostraré a
continuación.
El complicado escenario del activismo
de la Corte
El examen de la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, realizado desde
cualquier ángulo, es siempre, de por sí,
revelador del hecho de que se ha operado
un auténtico descentramiento del proceso
de decisión política dentro de la vida
institucional colombiana.. El carácter
251
Recuérdese la velada amenaza pronunciada por
el Presidente Samper contra la Corte en momentos
en los cuales ésta debía decidir sobre la segunda
declaratoria de conmoción interior realizada por el
Gobierno. De haber sido consecuente con su
propia doctrina, no habría podido admitir, como
finalmente lo hizo, el recurso a los poderes de
excepción justificado por el Gobierno por el
asesinato de Álvaro Gómez. Si bien este hecho era
grave, no constituía una amenaza “grave e
inminente” contra la estabilidad institucional. Sin
embargo, antes de la sentencia, en febrero de
1996, en medio de las declaraciones del
exministro Botero responsabilizando a Samper
por la recepción de dineros del Cartel de Cali y
ante la inminente descertificación de los Estados
Unidos en materia de lucha contra el narcotráfico,
el Presidente machacantemente insistió en la
necesidad de contar con medidas que fortalecieran
la su capacidad de gobernar, que le devolvieran la
“gobernabilidad” al país.
Democracia
problemático del activismo de la Corte
resalta al considerar el delicado contexto
en el que se produce. Muchas de sus
decisiones, han servido al objetivo de
protección de los derechos y a la
democratización de la vida pública y
social. En buena medida, la Corte ha
llenado parcialmente el deficitario
desarrollo de la nueva constitución y ha
contenid o las contrarreformas que se han
cobijado bajo el manto de la ley o de los
decretos de excepción. Pero hoy por hoy
va quedando claro que el país no le puede
seguir apostando a una “democratización
desde arriba”252, a desarrollos progresistas
de la Constitución realizados por la Corte
Constitucional, menos aún cuando tales
desarrollos alimentan, simultáneamente,
una grave disociación con respecto a la
función del derecho en la sociedad.
Esa disociación es una de las
particularidades de la cultura política
colombiana. Esta ha estado
profundamente impregnada por un
significado polivalente de l derecho. A un
tiempo, se confía en él excesivamente
como instrumento capaz de transformar la
realidad; pero se le profesa una gran
desconfianza en tanto es percibido como
un recurso estratégico, por lo tanto no
neutral, para imponerse sobre el
oponente. El desconocimiento del valor
del derecho, de la ley como
procedimiento y regulación sustancial
impuesta sobre todas las partes en pugna,
es común tanto a los debates
parlamentarios como al trámite judicial de
las grandes y pequeñas causas. Este
significado polivalente del derecho es,
desde luego, un rasgo compartido, en
diferente grado, por todas las sociedades
252
Retomo aquí la pregunta planteada por
Eduardo Pizarro en su artículo “Elecciones,
partidos y nuevo marco institucional. En qué
estamos?”, en Análisis Político No 22, 1994.
75
Justicia y democracia en Colombia …
latinoamericanas, tan afectadas por el
atavismo colonial de “se acata, pero no se
cumple” o “la ley es para los de ruana”,
tan inundadas de blue sky laws, apresadas
en una cultura política de las
apariencias 253. Sin embargo este rasgo es
mucho más acusado en la vida política
colombiana. El número de constituciones
promulgadas durante el siglo pasado en
Colombia -diez en total, sin contar las
constituciones provinciales-, supera el
promedio de constituciones promulgadas
en el resto de países latinoamericanos.
Colombia también compite por el nada
honroso título de ser el país en el cual se
han realizado más reformas
constitucionales durante el siglo veinte
-sesenta y siete, sin contar la nueva
Constitución de 1991- 254 . La política
colombiana está repleta de referencias al
inciso, al parágrafo, al numeral, al
artículo. En suma, está llena de lo que
coloquialmente se denomina como
leguleyadas. Este legalismo tiene el
efecto, sin embargo, de relievar constante
y contradictoriamente las decisiones de
las cortes y los tribunales: hasta antes de
ser formuladas, a éstas se les considera
como la partida final del juego. Una vez
253
Lambert, Jacques (1963). Amerique Latine.
Structures sociales et institutions politiques. Paris,
PUF; Rouquié, Alain (1990). Extremo Occidente.
Introducción a América Latina. Buenos Aires,
Emecé .
254
Un observador foráneo ha destacado, con
respecto al Frente Nacional como pacto de
garantías mutuas entre los dos partidos
tradicionales, el hecho de que éste tomara la
forma de reforma constitucional. En efecto,
“puede uno preguntarse si un acuerdo
constitucional tan formal y rígido era necesario.
En la mayoría de los casos consociacionalistas, los
mecanismos no están consagrados en la
Constitución sino en pactos y acuerdos entre los
partidos”. Cfr. Hartlyn, Jonathan (1993). La
Política del régimen de coalición. La experiencia
del Frente Nacional en Colombia. Santafé de
Bogotá, Tercer Mundo Editores-Ediciones
Uniandes-CEI. p 97.
Democracia
son pronunciadas, si ellas se apartan de la
pauta ético-política del Gobierno o de los
partidos tradicionales, se las impugna
como atentatorias del orden público y
social. Esta situación contrasta con
contextos en los cuales hay una fuerte
confianza en los procedimientos
democráticos, tales como en Suecia,
donde la garantía de los derechos es más
política que judicial255 .
Este carácter problemático del derecho y,
por lo tanto, de un activismo judicial
como el practicado por la Corte
Constitucional, tiene que ver con la débil
integración social existente en Colombia.
Un gran número de trabajos,
particularmente los dedicados a analizar
la violencia, coincide en destacar el
profundo grado de fragmentación de la
sociedad colombiana 256 . Los discursos
demoliberales acerca del derecho y la
justicia, así como sobre el papel de los
jueces, adquieren un significado
profundamente distinto en la pragmática
de la fragmentada vida social y política
colombiana. A diferencia de las
sociedades plurales en las cuales la
255
Board, Joseph B. (1991). “Judicial activism in
Sweden”, en Holland, Keneth M. (editor). Judicial
activism in comparative perspective. New York,
St. Martín's Press. Esta observación coincide con
la formulada por Jon Elster con respecto al hecho
de que “si las leyes son promulgadas por
asambleas elegidas correctamente y aplicadas
mediante procedimientos participativos correctos,
la necesidad de límites constitucionales parecería
menos urgente”. Cfr. Elster, Jon (1993).
“Introduction”, en Elster Jon; Slagstad, Rune
(editores). Constituionalism and democracy. New
York, Cambridge University Press. p 8.
256
Entre otros, véanse Pécaut, Daniel (1987).
Orden y Violencia: Colombia 1930-1954. 2
Tomos. Bogotá, Siglo XXI Editores; del mismo
autor (1989). Crónica de dos décadas de política
colombiana 1968-1988. Bogotá, Siglo XXI
Editores; Sánchez Gómez, Gonzalo (1991).
Guerra y política en la sociedad colombiana.
Santafé de Bogotá, El Ancora Editores.
76
Justicia y democracia en Colombia …
diversidad social y cultural se asienta en
una fuerte afirmación de la tolerancia
respecto de las diferentes formas de vida,
en las sociedades no integradas, como la
colombiana, esa diversidad da lugar a que
el denominador social común se reduzca
a valores vagos, ambiguos,
fundamentalmente desvirtuados. Este tipo
de sociedades carece, al decir del
criminólogo Denis Szabo, de principios
unificadores, de códigos comunes que
hagan posibles el diálogo y la
negociación de transacciones parciales.
En ellas, la legitimidad del poder central
se impugna y “la función de las leyes y
sanciones se presenta como instrumentos
de opresión al servicio de una
minoría”257. Una parte del drama de la
justicia colombiana tiene que ver con el
hecho de que tanto el activismo judicial
corno la restricción política de las cortes
son interpretados con arreglo a múltiples
sentidos que no logran ser articulados en
un discurso hegemónico. Así, ni la
defensa de los derechos de los
ciudadanos, ni la preservación del orden
público logran estabilizar las diversas
expectativas en competencia.
La otra parte del drama corresponde al
hecho de que, si bien las altas cortes han
gozado de una gran independencia, ella se
ha afirmado en un contexto de debilidad
general del aparato de justicia y de la
democracia como procedimiento de
formación de la voluntad política. En
efecto, el aparato de justicia ha sido
estructuralmente débil para resolver los
conflictos sometidos a su conocimiento,
para contener las diversas
manifestaciones de la criminalidad y
garantizar adecuadamente los derechos de
257
Szabo, Denis (1985). “Tipos de sociedades,
criminalidad y política en materia criminal”, en
Szabo, Denis. Criminología y política en materia
criminal. México, Siglo XXI Editores. pp 171 ss.
Democracia Justicia y democracia en Colombia …

todos los ciudadanos. Los altos índices de

asuntos no resueltos y de impunidad,
presentados anteriormente alimentan
sustituciones compensatorias de la
justicia. Como lo destacara lúcidamente
Iván Orozco, el déficit de la
administración de justicia contribuye al
florecimiento de moralismos
fundamentalistas que desesperadamente
se la nzan a la conquista del voto de
condena de la opinión pública258 . La
misma observación vale para las
decisiones adoptadas por los órganos de
representación política, en las cuales
grupos importantes de la sociedad no
reconocen una garantía para sus intereses.
El imperialismo moral tiene el efecto de
poner tanto a los procedimientos
judiciales como a los procedimientos
democráticos en entredicho. En Colombia
se ha constituido un círculo vicioso: la
debilidad de la justicia y de la democracia
contribuye a la desinstitucionalización de
la vida política y social.

258
Orozco, Iván (1996). “Política y justicia en la
coyuntura actual colombiana”, en Guzmán,
Álvaro (editor). Justicia y sistema político en
Colombia. Bogotá, FESCOL-Instituto de Estudios
Políticos y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional (en prensa).

77
Democracia
GRIETAS DE LA DEMOCRACIA
L A
P A R T I C I P A C I Ó N
P O P U L A R E N
C O L O M B I A
ORLANDO FALS BORDA*
A raíz de la discusión sobre calidad y
peligros de la democracia en América
durante el taller Centro Norte-Sur / IEPRI
del año pasado, tengo entendido que hubo
consenso en examinar más a fondo lo que
se identificó como fallas, fracturas,
grietas o fault lines en el gobierno
democrático.
No hubo acuerdo sobre el sentido concreto
del concepto de grietas o fallas, porque
algunos argumentaron que esta metáfora
geológica denotaba procesos
involuntarios, abruptos y/o violentos,
mientras que se observaba en cambio un
proceso prolongado y más bien corrosivo
de las estructuras sociopolíticas existentes.
Estas conclusiones me llamaron la
atención, porque hace treinta años los tres
autores del libro La Violencia en
Colombia identificamos este doloroso
proceso precisamente como una "suma de
agrietamientos" o fallas en la estructura de
la sociedad, incluyendo lo civil, lo
religioso, lo cultural, lo económico y lo
militar 259.
*
Sociólogo profesor del Instituto de Estudios
Políticos y Relaciones Internacionales.
259
Germán Guzmán Campos, Orlando Fals Borda
y Eduardo Umaña Luna, La Violencia en
Colombia, Bogotá, Universidad Nacional
(Sociología), Tomo I, julio 1962, pp. 366-381. El
concepto de grieta o fractura encontró apoyo
teórico posterior en el análisis de Gino Germani,
Política y sociedad en una época de transición
(Buenos Aires, Paidós, diciembre 1962, pp. 35 -
36), donde se refiere a subdesarrollos relativos,
78
Grietas de la democracia …
El fenómeno que acabábamos de analizar
en 1962 nos pareció una catástrofe de tal
magnitud que el colapso del Estado y la
crisis nacional sólo eran comparables a
grandes desprendimientos geológicos.
Estos desprendimientos, muchas veces
impulsados desde la cúpula de un gobierno
central que todavía se consideraba a sí
mismo como "democrático", no podían
ser, en efecto, sino abruptos y violentos.
Pero también mostraban ciertos efectos
evolutivos o adaptables.
Un concepto tan sugerente como este de la
grieta estructural, que en la práctica podría
sustentarse con la experiencia histórica
colombiana, vale la pena elaborarlo. Para
ello he querido referirme en primer lugar a
las conclusiones pertinentes de nuestro
libro de 1962 y luego, a partir de estas,
recordar sucintamente algunas
reparaciones locativas que se han dado
aquí, hasta llegar a la especie de
democracia de participación que estamos
tratando de construir desde 1991.
LAS GRIETAS VISTAS EN 1962
Los autores interpretamos el origen de la
Violencia en Colombia como una
acumulación de conflictos inducidos por
divergencias entre normas ideales y
normas reales en las instituciones sociales
fundamentales. Este proceso pasó por
varios niveles de descomposición: del
gubernamental central al regional, de este
al comunitario, al vecinal y al familiar
hasta llegar al diádico, produciendo lo que
Gregory Bateson había identificado como
cismogénesis, es decir, tendencias a
disyunciones socioculturales aleatorias 260.
economías duales y "los dos Brasiles" de Jacques
Lámbert .
260
Gregory Bateson, Naven, Stanford University
Press, 1938, pp. 171-197.
Democracia
El proceso cismogenético fue produciendo
diversas grietas o cleavages, para dejar al
descubierto "puntos débiles de la
estructura social colombiana: la impunidad
la falta de tierras, la pobreza, la rigidez y el
fanatismo" (p. 367).
la Violencia se inicia como una
expresión de lucha política por el poder
formal del Estado en sus más altas esferas.
De allí corre cuesta abajo como bola de
nieve, agrandándose con las masas flojas
de la pendiente. Sus efectos fueron
imprevistos mas no totalmente
involuntarios: el propósito político era
claro pura los instigadores, pero las conse-
cuencias se les fueron saliendo de cauce.
El conflicto se fue convirtiendo de dirigido
o "telético" en pleno o "de aniquilación".
Para ello se empleó la coerción condonada
por el gobierno a través de sus fuerzas de
policía ("chulavitas"). Fue lo que en aquel
momento se llamó "la crisis moral del
país".
El nadir de esta primera etapa de
agrietamiento estructural ocurrió entre
1951 y 1952 cuando en respuesta al
gobierno se crearon guerrillas, comandos
autónomos rurales y "republiquetas ". En
estas entidades territoriales fuera de serie
no se llegó a perder la conciencia de
pertenecer a la nación colombiana; pero se
desconoció al Estado, divorciándolo de la
idea de patria. Esta imagen se redujo a la
de la "patria chica" o "terruño" (p. 373).
Según el estudio de 1962,
atacada la base del consenso valorativo
del sistema social más amplio e
incluyente que era la Nación, quedó
amenazado el equilibrio de esta. Sin
embargo, el conflicto subsiguiente no
fue la mayor amenaza para el equilibrio
y solidez de aquella estructura: fue la
intolerancia y rigidez misma de ella su
mayor peligro, puesto que permitió la
79
Grietas de la democracia …
acumulación y canalización de los
sentimientos de agresión u hostilidad
del individuo colombiano hacia las
líneas verticales de ruptura que ya se
habían dibujado. Esas grietas
estructurales en Colombia eran
políticas, económicas y religiosas, y por
ellas se advertían las disparidades entre
las normas ideales y las reales y los
cambios en la concepción de la linea de
poder de los intereses creados. Por esas
grietas se canalizó la acción del
conflicto hasta constituirse en Violencia
(p. 376).
Uno de los desarrollos imprevistos de la
Violencia analizada en 1962 fue la forma
como cierto orden surgió espontáneamente
de cada agrietamiento. La confusión inicial
dio paso a la organización de grupos
perseguidos que desarrollaron sus propios
códigos, "leyes'; símbolos y valores,
llegando incluso a establecer asambleas,
juicios y colo nias penales. Aunque el
conflicto en sí mismo pareciera informe, la
Violencia no resultó caótica. En lo
económico, por ejemplo, impulsó el
progreso de determinadas capas sociales y
la sustitución de unos grupos productivos
por otros. No obstante, la subversión de
hecho así fomentada hizo que los
instigadores originales de la Violencia
fueran víctimas de su propio invento:
resultaron patéticos aprendices de brujo.
Esta situación subversiva organizada -no
caótica- quedó todavía más clara cuando
se aplicó más tarde (1974) el Pacto de
Chicoral por los terratenientes: en efecto,
aunque estos lograron desarticular el
movimiento campesino como lo querían,
empeoraron la situación rural, avivando
las guerrillas. Pocos fueron los dueños de
fincas que pudieron regresar a sus
propiedades, pero estas siguieron en buena
producción. En esta forma la fractura del
sector rural siguió cuesta abajo.
Democracia
LA REPARACIÓN DE LAS
GRIETAS
La cadena de vendettas instaurada a raíz
del conflicto anterior hizo que los autores
del libro sobre la Violencia estimáramos
que Colombia seguiría siendo víctima de
ella por una generación por lo menos, es
decir, por treinta años más, si no se
aplicaban soluciones de fondo. Y nos
preguntamos: ¿Podrá soportarlo el cuerpo
nacional? (p. 381).
Han pasado ya estos treinta años y es
evidente que el cuerpo de la nación
colombiana soportó la catástrofe, aunque
sin resolver los problemas fundamentales
de origen. El país, en esta época de
turbulencias, logró no sólo modernizarse y
desarrollar formas eficaces, aunque
ambiguas, de acumulación capitalista, sino
que demostró tener una gigantesca
capacidad de supervivencia o "aguante"
así como de creación. Es significativo que,
entre otras muestras positivas, Colombia
hubiera tenido en estas décadas trágicas la
más alta producción literaria, científica,
artística y deportiva de toda su historia,
con reconocimiento universal. Demostró
tener reservas de humanidad y altruismo
que equilibraron en mucho las horribles
tendencias a la "tanatomanía" señaladas
por los autores del libro de 1962. Y,
formalmente, el país continuó siendo una
"democracia".
¿Qué pasó entonces con los agrietamientos
estructurales observados en 1962 En
general, éstos pueden interpretarse con
otros símiles. Hubo períodos de
acomodación de rocas y cantos rodados
en cada uno de los barrancos producidos.
Pero cada esfuerzo de arreglo representó
aceptar el derrumbe parcial e han lanzado y empleado de manera
involuntario de alguna práctica social o
política, de algún valor o creencia
Ningún sector pasó la prueba incólume:
80
Grietas de la democracia …
hubo pérdida de presencia, y
disminución de eficacia,
desmoralización, falta de nortes.
De esta manera, el teórico podría
sostener ahora que, en los treinta años
transcurridos, se combinó la posibilidad
del agrietamiento (fau1t line o
cleavage) con la de la nivelación y
corrosión de estructuras, quizás en
secuencias. Y que este ritmo de
reparaciones estructurales parciales se ha
venido cumpliendo hasta la fecha
febrilmente, sin que se vea aún ningún
término: parece que nos seguimos
hundiendo y recomponiendo ad
infinitum.
En efecto, un primer intento importante
de reparación estructural fue el del
Frente Nacional, para lo cual se acudió,
entre otras maniobras, a revivir dos
mitos clásicos de la llamada "democracia
colombiana", que es tan especial en el
conjunto latinoamericano. Estos dos
mitos, resucitados de manera emotiva en
1957, fueron el del santanderismo de
nuestro "país de leyes" que no tolera
dictaduras; y el de la Atenas
suramericana" como fuente de ideales
griegos de democracia, que en ese
momento los personificaban las élites
bogotanas de los dos partidos
tradicionales. Otros intentos de
acomodación de escombros han sido las
proclamas cuatrianuales de planes de
gobierno ("Las cuatro estrategias", etc.).
El último esfuerzo notable fue la
expedición de la Constitución de 1991 y
la proclamación de la "democracia
participativa" (¿otro mito?) como su
columna dorsal. Son, pues, recursos
parecidos a salvavidas colectivos que se
táctica cuando se han necesitado por
grupos dominantes. Vamos a
reinterpretarlos cortamente.
Democracia
El Frente Nacional fue un intento de
acomodación ante el derrumbe de las
instituciones agrietadas, representadas
por las dictaduras sucesivas de Laureano
Gómez y Rojas Pinilla. Tal fue el
segundo gran nadir del proceso de
Violencia. Con las medidas tomadas por
el bipartidismo tradicional, se quiso
evitar el colapso del Estado o su
transformación en autocrático
fascistoide. Pero el arreglo de las rocas y
cantos rodados en aquellos años no fue
suficiente, porque los mismos políticos
que habían hecho de aprendices de brujo
con la primera Violencia se resistieron a
. efectuar las necesarias reformas
político-económicas de fondo.
La agraria, la administrativa, la
desarrollista y la territorial son de las
reformas frustradas más importantes. De
la agraria se siguió alimentando la
guerrilla rural, como viene dicho. Por la
administrativa, se cayó en la corrupción
y el peculado. Por el desarrollismo
imitativo e impuesto desde fuera, se
crearon graves desequilibrios
económicos regionales. En lo territorial
se dejó incólume la estructura
gamonalesca y se toleraron críticos
vacíos de poder local que llenaron las
guerrillas.
Estas frustraciones han venido haciendo
colusió n para estallar en las sucesivas
crisis de los gobiernos de López
Michelsen (paro de 1977), Turbay Ayala
(guerrilla M-19), Betancur (Palacio de
Justicia), Barco y Gaviria (narco-
terrorismo) y Samper (guerrillas de
ocupación territorial) e impedir el
afianzamiento real de una democracia
auténtica en nuestro país.
Como lo sugerí antes, es curioso que los
colombianos hayamos tenido la
sensación de ir descendiendo cada vez
Grietas de la democracia …
más profundo por estas grietas
cuatrienales, pero sin ahogarnos del todo
ni llegar a una guerra civil formal. Tal
sensación cíclica de ahorcamientos
periódicos sigue acompañándonos hasta
hoy en el llamado Proceso 8000, que de
nuevo produce cismas a varios niveles,
llegando a crear antiélites en grupos
dominantes, lo cual debe tener, como
y antes, serias consecuencias estructurales.
Lo singular, pues, es que el país no se
haya desintegrado formalmente, como lo
han venido profetizando las Casandras
de turno. Pero el Estado colombiano sí
ha sufrido un colapso con las
impresionantes ocupaciones de las
guerrillas en una gran porción del
territorio nacional, ante la incapacidad de
respuesta de las instituciones oficiales y
de la Fuerza Pública.
El "aguante" -este margen de
acumulación y asimilación simultáneas
de crisis- puede explicarse en buena
parte por la voluntad de supervivencia
del país señalada atrás, y también por la
estructura social más densa del país. Esta
se ha vuelto a la vez más compleja y más
flexible por la transición a lo moderno
empezada en los años 30. Los derrumbes
sucesivos parece que encuentran ahora
mayor espacio de acomodación en las
hendijas de las instituciones que reciben
los remezones. Así, las instituciones
desbarrancadas se han ido nivelando,
reparando y resistiendo por factores
como los siguientes:
1. Cambios rápidos de una opinión
tolerante, en buena parte manipulable. Es
uno de los contrastes más impresionantes
con la situación de intolerancia sectaria y
dogmática que encontramos en 1962.
Una educación popular y secular mucho
más extendida puede ser factor
interviniente.
81
Democracia Grietas de la democracia …

2. Variaciones de cosmovisión. Se logrado defender la integración del país -

observan mayores y más frecuentes que no la del Estado-, por una parte, y la
impactos del mundo exterior sobre las identidad de la nación en e: contexto
comunidades colombianas, que llevan a mundial, por otra. Pero las grietas
revisar el statu quo con ojos críticos y principales advertidas en 1962 con la
con mayor entendimiento de los procesos impunidad, la falta de tierras y la
de cambio. pobreza de las mayorías siguen
mostrando su amenazante realidad.
3. Aceleración del progreso económico.
Producida por la explotación capitalista
EL CEMENTO DE LA
intensiva y sus modalidades de
CONSTITUCIÓN DE 1991
acumulación, que han destruido en el
campo la pequeña y mediana propiedad
Como viene dicho, el último gran ajuste
y las formas señoriales y de aparcería y
necesario por los fracasos anteriores en
que han alimentado el sector terciario en
las reparaciones de las grietas, ha sido el
las ciudades.
de la Constitución de 1991. Producto de
una relación de esperanzas colectivas,
4. Crecimiento de la población urbana.
especialmente juveniles, se quería que la
Aunque las definiciones del censo
nueva Carta detuviera con su nuevo
incluyan muchos poblamientos rurales
cemento la progresiva corrosión
como urbanos por razón de números, el
sociopolítica. Hubo un momento cuando
estrecho ethos rural antes predominante
se vio que ésta podía empezar a
se halla en retirada.
detenerse, cuando la Asamblea Nacional
Constituyente ordenó el cierre del
5. Quiebre del aislamiento geográfico
Congreso. Se vislumbró entonces una
regional. La red nacional de
Colombia original, tolerante y pluralista,
comunicaciones se ha tupido de manera
donde se podían acomodar desde las
impresionante, con múltiples efectos
etnias hasta las guerrillas (cuatro de ellas
sobre estructuras y costumbres, aunque
entregaron sus armas).
afectada por la ocupación territorial
guerrillera. Que el país así lo ansiaba y estaba listo a
reestructurarse, lo demue stra la rapidez y
6. Ampliación de la frontera agrícola y
consistencia con las que quedó redactado
de colonización. Tal como ocurrió con
el texto constitucional. Aunque con
las colonizaciones clásicas del siglo
naturales errores, el valor de la nueva
pasado (la antio queña, la
Carta radica en las innovaciones
cundiboyacense, la costeña) que
sociopolíticas que quiso impulsar, tales
sirvieron como escapes de las guerras
como los mecanismos de participación
civiles, así ha ocurrido también con las
popular, el mandato de la
de la época de la Violencia: son refugios
descentralización y la regionalización,
ante persecucio nes e injusticias de los
una justicia eficaz, la autonomía del
centros históricos, así se lleven consigo
Banco de la República y los derechos
tensiones familiares y conflictos
civiles, todo lo cual tiene trazas de
comunales del pasado.
persistir.
Ha habido, pues, más aire para jugar a Entre tales innovaciones, se destaca la de
los ajustes que cada derrumbe ha la participación popular. Se deriva ésta a
requerido, y así los gobernantes han su vez de una concepción ideológica

82
Democracia
pluralista (étnica y cultural) que venía de
atrás, desde las luchas del Frente Unido
del Padre Camilo Torres (1965). Muchos
consideramos que estas tesis parti-
cipativas están en la esencia de la
Constitución. Allí quedó consagrado el
principio general de la "democracia
participativa" con el que se pretende
superar los defectos seculares de la
"democracia representativa", la que
organizó el Estado desde la
independencia de España.
Es posible que esta transició n
ideológico-valorativa siga avanzando en
nuestros días, a juzgar por los efectos
que la Carta de 1991 ha tenido ya sobre
la conducta de dirigentes y el más
cuidadoso desempeño de instituciones
administrativas. Las amenazas de
fiscalización popular, revocatoria de
mandatos, defensa de derechos humanos,
consultas populares, plebiscitos y
referendos, autorizados por la Ley 1 3 4
de 1994, pueden dar un vuelco grande a
las formas de hacer política en Colombia.
Si ello realmente ocurre y se sigue
desarrollando la Constitución, se podrá
ver por fin en Colombia el cierre de
algunas grietas profundas y la detención
de sucesivos desplomes estructurales. La
simultánea o consecuente corrosión
institucional puede estarse deteniendo
también, para dar origen a nuevas
construcciones políticas, sociales y éticas,
aunque el proceso siga siendo largo, duro
y peligroso. Para ello, la contribución de
la idea-fuerza de la participación popular
seguirá siendo crucial.
GÉNESIS Y EXTENSIÓN DEL
CONCEPTO DE PARTICIPACIÓN
POPULAR EN COLOMBIA
Gracias a los trabajos de Carole Pateman,
conocemos hoy mejor el derrotero del
83
Grietas de la democracia …
concepto de participación desde
Rousseau, quien lo colocó más allá del
uso simplemente literario 261. Resucitó
este concepto durante la segunda post-
guerra, ligado primero a la "revolución de
las expec tativas" y más adelante al
fracaso del desarrollismo económico. Se
trajo a Colombia durante los años 7 0
aunque, como veremos, de manera
marginal.
Según parece, el sentido político que se le
empezó a dar a la idea de
participación entre nosotros nació en
el Cono Sur del continente, por la curiosa
simbiosis brasileño-chilena que ocurrió
con la diáspora de las izquierdas cario cas,
a partir del golpe contra el Presidente
Joao Goulart. Educadores populares como
Paula Freire -quien empezó en esa época
a hacer circular clandestinamente su
Pedagogía del oprimido- y sociólogos
como Ruth Correa Leite y Fernando
Henrique Cardoso, hicieron migas con
colegas de Santiago, creando una
corriente de opinión con influencia entre
socialistas y demócratas cristianos estilo
Jacques Chonchol.
Una primera versión participativa
apareció con la Consejería Nacional de
Promoción Popular del Presidente
Eduardo Frei y, en el ámbito rural con la
fundación del Instituto Chileno de
Investigación para la Reforma Agraria
(ICIRA) A este instituto llegó el
sociólogo inglés Andrem Pearse, fresco
de su experiencia comunal colombiana en
la Universidad Nacional (F acultad de
Sociología), quien elaboró allí el
concepto de participación campesina.
Más adelante, a Pearse se debió también
la fundación del influyente programa de
participación del Instituto de las Naciones
261
Carole Pateman, Participation and Democratic
Theory, Cambridge University Press, 1970.
Democracia
Unidas para el Desarrollo Social
(UNRISD) en Ginebra.
Estas semillas dieron fruto con el adve-
nimiento al poder de la Unidad Popular
de Salvador Allende, en cuyo gobierno
cristalizaron políticas claras de
participación popular más allá del acto
electoral. Se estableció la Consejería
Nacional de Desarrollo Social, uno de
cuyos fines era la "creación de
mecanismos de participación y control del
aparato del Estado por parte de la clase
trabajadora". En esta Consejería trabajó
por un tiempo el politólogo
norteamericano Paul Oquist, autor de un
interesante libro sobre el colapso del
Estado y la violencia en Colombia, quien
terminaría en los años 80 asociado a la
Revolución Sandinista.
Oquist, a su regreso a la Universidad de
los Andes en Bogotá, trajo de Chile el
mensaje de la participación popular, y lo
sembró en el Departamento de Ciencia
Política. También lo hizo en otros
círculos bogotanos, como la Fundación
para la Nueva Democracia, coordinada
por Ciro Alfonso Ruiz, entidad de
tendencias demo cristianas inspiradas en
tesis del Concilio Vaticano II. Esta
fundación organizó en abril de 1973 un
seminario sobre "Colombia hacia una
sociedad participante", en el que
expusieron ideas Oquist y dirigentes
como Alberto Mendoza Morales y Diego
Uribe Vargas, futuro Constituyente de
1991. Las conclusiones de este
seminario, recogidas en un libro así
titulado, hicieron eco a las políticas de
participación ensayadas por el gobierno
de la Unidad Popular262.
262
Fundación para la Nueva Democracia,
Colombia hacia una sociedad participante,
Bogotá, noviembre 1973.
84
Grietas de la democracia …
Con la caída de Allende y por el
arraigado triunfalismo del bipartidismo
colombiano, es comprensible que este
libro no hubiera tenido mucha resonancia.
Pero la idea de participación popular
siguió su curso en otros contextos y
trabajos de campo. Reapareció cuatro
años más tarde en el "Primer Simposio
Mundial de Investigación-Acción" en
Cartagena en abril de 1977. Allí, con la
presencia de Oquist, esta vez como
epistemólogo de tan novedosa meto-
dología, y preocupados por la pírrica
represión del movimiento campesino, los
asistentes escuchamos, entre otros, los
planteamientos de Budd Hall, educador
popular canadiense y seguidor de Freire,
quien había conocido también las
experiencias aldeanas ("uyamaa") de
Julius Nyerere en Tanzania. Hall vinculó
la investigación-acción a la idea de
participación popular, dando origen a la
sigla hoy en boga universal de la IAP 263 .
Los movimientos políticos
independientes de naturaleza regional que
se organizaron en Colombia durante la
década de los 80 tomaron fácilmente,
como una de sus consignas, la de la
participación popular. También
recuperaron los ideales de pluralismo
político y cultural planteados por Camilo
Torres, como ya se mencionó 264 .
No hay duda de que los movimientos
regionales fueron un mecanismo de multi-
plicación importante de la idea
participativa en Colombia. Otras
agrupaciones, como las convocadas por
263
Simposio Mundial de Cartagena, Critica y
política en ciencias sociales, Bogotá, 1978, Tomo
11, pp. 395-414.
264
Jairo Chaparro, "Los movimientos políticos
regionales, un aporte para la unidad nacional, en
Gustavo Gallón ed., Entre movimientos y
caudillos, Bogotá, CINEP -CEREC, 1989, pp.
208-226.
Democracia
los socialistas Antonio García y Gerardo
Molina, se reunieron para organizarse
políticamente según estos lineamientos.
Una de ellas, el Movimiento Firmes,
alcanzó a tener presencia nacional. Sus
ideas quedaron consignadas en el folleto
publicado por la Fundación Antonio
García en octubre de 1982, en el que ya
se pedía claramente "u n nuevo pacto
social y político" en Colombia, inspirado
en el pluralismo y la participación
popular 265 . Mientras tanto, los políticos
liberales y conservadores, con la posible
excepción del movimiento Poder Popular
de Ernesto Samper, ignoraron estos
desarrollos.
El grupo detrás de la Fundación Antonio
García, basado en el Tolima, logró
trascender su acció n con una serie de
encuentros nacionales, de los que surgió
eventualmente el movimiento coordinado
de los regionales, llamado "Colombia
Unida"266 . Allí y en los eventos
preparatorios hicieron sus primeras armas
políticas dirigentes promisorios como
Francisco de Roux, Ernesto Parra,
Francisco Leal Buitrago, Ricardo
Mosquera, María Cristina Salazar, Pedro
Santana, Eduardo Medina, Camilo
González, Gustavo Gallón, Javier Giraldo
y Carlos H. Urán.
A Carlos Urán -magistrado adjunto de la
Corte Suprema de Justicia que murió en
la toma del palacio en 1985-, se debe la
primera especificación conocida del
concepto de "democracia participativa"
en Colombia, como aparece en el editorial
del Boletín del Movimiento Popular,
Correo MP de marzo de 1984. Este
265
Orlando Fals Borda, El socialismo que
queremos: un nuevo pacto social y político en
Colombia, Bogotá, Fundación Antonio García,
octubre 1982.
266
Fundación Antonio García, En defensa de la
democracia, Bogotá, febrero 1983. ,.
85
Grietas de la democracia …
Boletín se publicaba como vocero de las
nuevas fuerzas políticas. Todavía
fríamente recibida por las élites del poder,
la idea fue poco a poco retomada por
periodistas influyentes como Alfredo
Vásquez Carrizosa y Jorge Child.
Mientras tanto, el Movimiento Colombia
Unida hizo su más importante
concentración nacional, con 67
movimientos de 18 departamentos, el 10
y 11 de diciembre de 1988. Allí, en su
plataforma ya aparecieron formalmente
como exigencias políticas la "democracia
participativa" y una nueva Constitución
Nacional apelando al constituyente
primario 267. Esta convención adoptó
igualmente los conocidos principios
prácticos de trabajar de las bases hacia
arriba y de la periferia al centro, que son
reglas universales de la participación
popular.
Absorbida más adelante Colombia Unida
por la Alianza Democrática M-19, el reto
de la apelación al cons tituyente primario
fue enarbolado por la juventud
universitaria con el Movimiento de la
Séptima Papeleta. Como se recordará,
éste buscaba pasar por encima de los
obstáculos formales de la Constitución
vigente para llegar a otra con más amplios
márgenes de actividad ciudadana.
Los esfuerzos de esta campaña, sumados
a los de la AD-M-19, hicieron abrir por
fin los ojos de dirigentes liberales y
conservadores. Susdelegatarios, al llegar
a la Asamblea Nacional Constituyente en
febrero de 1991, estuvieron de acuerdo
en proclamar a la "democracia
participativa" como una de las bases de
la nueva Carta. Se entendió como un
destello salvador de la nacionalidad
267
Colombia Unida, Bases para la construcción
de la AD-M19, Bogotá, septiembre 1990, p. 24.
Democracia
amenazada, como una salida adecuada
para los maltrechos aparatos estatales de
la democracia colombiana, es decir,
como otro salvavidas colectivo. Se
pretendía cerrar así, una vez más, dos de
las grietas políticas más grandes y
antiguas de la nación: la político-
administrativa y la de la Violencia rural-
urbana.
AVANCES Y PELIGROS
ACTUALES DE LA
PARTICIPACIÓN
Hemos visto cómo, para reparar las
grietas estructurales contemporáneas de
Colombia, la idea de participación
popular se fue formando de muy diversas
fuentes durante los últimos treinta años y
de manera casi espontánea, es decir, sin
planeación consciente. Fue saltando casi
al azar, buscando medios favorables con
personas y grupos receptivos, desde el
Concilio Vaticano y Tanzania, con la
democracia cristiana chilena, la
educación popular brasilera, las escuelas
de politología colombiana, los
intelectuales marxistas y comprometidos
de la IAP, los movimientos regionales y
la protesta estudiantil. Fueron como
riachuelos ideológicos que, al confluir
eventualmente, hicieron posible el
torrente de la democracia participativa
que desembocó en la Constitución de
1991.
Las tesis originales provenientes de
Chile y de las reuniones de intelectuales
preocupados durante los años 70,
definían a la democracia participativa
como democracia directa, pluralista y
federativa, con algunas trazas de
anarquismo filosófico. Pero la definición
aceptada luego por la IAP entendió a la
participación como un rompimiento de
relaciones de subordinación,
dependencia, explotación y opresión
86
Grietas de la democracia …
establecidas entre sujetos y objetos, con
el fin de construir en cambio relaciones
simétricas u horizontales entre ellos.
Como este purismo conceptual es
inalcanzable en la práctica, las tesis
sobre participación popular acogidas en
la Constitución de 1991, aunque bien
intencionadas, quedaron teóricamente
cortas. El desarrollo de ellas, contenido
en la Ley 134, es todavía peor, porque
los congresistas aprovecharon para
imponer reglas duras y complicadas que
limitan el derecho de fiscalización e
intervención de los ciudadanos sobre los
gobiernos. La miopía individualista de la
clase política primó otra vez sobre los
intereses generales.
Sin embargo, el tono de los gobiernos ha
cambiado desde entonces en Colombia.
Se ha avanzado más allá de aquella vieja
limitación del concepto participativo
como simple presencia en las urnas
electorales. Se han hecho ya suficientes
reparos a la sesgada definición de
Samuel Huntington que reducía la
participación a la manipulación popular
para apoyar políticas gubernamentales.
No se está más de acuerdo con aquellos
politólogos como Richard Dahl que
veían peligros irracionales para el
sistema con la participación de masas
ignaras y plebeyas; o con economistas
como Joseph Schumpeter que reconocía
a los pueblos sólo el derecho de votación
porque en otra forma no harían sino
estampidas. Aquella meta de fomentar la
estabilidad en sistemas sociales
disminuyendo la participación de la
gente, como quería Bernard Berelson,
ahora se ve como algo retrógrado.
Además, simultáneamente se ha
confirmado el peligro suicida del
desarrollismo económico con imitación
de modelos extraños a nuestras culturas,
Democracia
y se ha procedido a la cooptación del
concepto de participación por gobiernos
y ONG’s, como alternativa factible.
Ahora estas ideas, antes medio heréticas,
se han vuelto de moda, asimiladas por
las agencias de las Naciones Unidas y el
Banco Mundial. Sobre esta coop tación
por agencias multilaterales hay
polémica. Muchos sostienen que es sólo
de labios para afuera, y que su espíritu
sigue siendo el frío neoliberalismo
privatizante que continúan pagando las
clases pobres del mundo. Peligroso
derrotero para todos.
Una necesidad actual de clarificación y
avance radica en entender mejor las
formas de representación que, de una u
otra manera, subsisten en los
mecanismos de participación popular, en
vista de lo impracticable de la
democracia directa. Pero si no es posible
el gobierno directo de las mayorías, si lo
práctico se reduce a la acción de
determinados dirigentes
incluyendo aquellos esclarecidos por la
experiencia participativa-, es probable
que en Colombia sigan medrando
todavía, por un buen tiempo, las malas
mañas autocráticas, gamonalescas o
corruptas de los políticos tradicionales y
aún de los nuevos. O que se siga
ciegamente insistiendo en las engañosas
políticas desarrollistas conocidas.
La organización popular en terceras
fuerzas, más allá del bipartidismo, todavía
no se ve firme, aunque se perfila como
más fácil de construir que antes. Figuras
alternativas que se han inspirado en
doctrinas participativas han alcanzado el
poder local; y muchos alcaldes responden
ya a estas nuevas ideas-fuerza.
Queda pendiente en Colombia la
renovación de las ramas ejecutiva y
legislativa del poder público y el cambio
Grietas de la democracia …
profundo de las costumbres políticas. La
Asamblea Nacional Constituyente estuvo a
punto de alcanzar ese momento de no
retorno político. Hoy se percibe como un
grave error el no haber completado aquel
ciclo de cambio, por lo que subsisten aún
grietas ancestrales y se ha hecho más lenta
la transición hacia la nueva
institucionalidad. Por eso continúa la
deletérea corrosión de estructuras que los
teóricos han percibido. Pero, de nuevo,
¿hasta cuándo?
Democracia y participación: he aquí dos
metas valiosas por alcanzar en Colombia,
que siguen apareciendo como alternativas
al maldesarrollo imitativo hasta ahora
ejecutado por los gobiernos. Son acicates
para una mejor acción política y para la
disolución de la escamosa Violencia. Las
esperanzas populares de una
transformació n radical autogenerada no se
han perdido en el país. Es casi un milagro.
Si no fuera así uno no se explicaría cómo
- nuestra cuerpo social ha aguantado tantos
derrumbes y agrietamientos sucesivos en
la estructura nacional, desde hace medio
siglo.
87
Coyuntura
COLOMBIA, LA GUERRA
IRREGULAR EN EL FIN DE SIGLO
A L F R E D O R A N G E L
S U Á R E Z *
La búsqueda de soluciones a la guerra
irregular que se desarrolla en Colombia
requiere de una comprensión objetiva y
realista de la naturaleza del fenómeno
guerrillero y de la dinámica actual de su
enfrentamiento con el Estado.
Estimamos que en muchos sectores de la
opinión subsiste una visión de la guerrilla
y del conflicto que ya no corresponde a la
realidad. Esta incomprensión de la
naturaleza del fenómeno está en la base de
la subestimación de la dimensión de la
amenaza que representa para el país una
guerrilla que de continuar con los ritmos
de crecimiento y expansión de la última
década, antes de ocho años podría tener
cerca de treinta mil hombres en armas y
alrededor de trescientos frentes de
combate irregular. De llegar a cifras
cercanas a este crecimiento cuantitativo,
serían muy grandes las posibilidades de
que la actual guerra de guerrillas del salto
cualitativo hacia la guerra de movimientos
y hacia la guerra de posiciones, salto que
tendría como requerimiento indispensable
la transformación de las guerrillas en
ejércitos regulares.
El punto es que por primera vez en su
historia, las guerrillas en Colombia se
están viendo ante la posibilidad cierta de
lograr estos propósitos estratégicos, y que
es precisamente esta percepción del
desarrollo del conflicto lo que les estaría
condicionando sus posiciones frente a la
guerra y frente a la paz. Pero a esta
situación se ha llegado como resultado de
una serie de circunstancias que tienen que
*
Economista, asesor de la Consejería Presidencial
para la Seguridad Nacional.
88
Colombia: la guerra irregular …
ver con el acomodamiento y
aprovechamiento exitoso por parte de las
guerrillas de los cambios y circunstancias
que ha vivido el país a partir de la
tormentosa década de los ochenta.
Para empezar, la guerrilla ha redefinido
sus objetivos. La revolución socialista
latinoamericana y la construcción del
hombre nuevo han cedido paso al dominio
político de los municipios de Colombia y a
la creación de clientelas a través de la
acción armada. Su aspiración a tomarse el
poder nacional y elaborar planes
quinquenales para edificar el socialismo,
fue sustituida por la imposición de planes
de desarrollo municipal que orientan los
recursos de inversión pública hacia sus
clientelas y le garantizan recibir, de parte
de los contratistas, un porcentaje del costo
de las obras públicas. Y es que la guerrilla
ya no sueña con derrotar militarmente al
Ejército ni con tomarse el poder central del
país; solo aspira a sacar a la Policía del
mayor número posible de pueblos para
tomarse muchos poderes locales y así
ampliar su. dominio territorial con el fin de
tener más capacidad de negociación
cuando llegue el momento oportuno para
hacerlo.
También han cambiado sus medios. Antes
la guerrilla se armaba tendiendo
emboscadas a la Fuerza Pública para
arrebatarle los fusiles a los caídos -en sus
términos, "recuperar las armas"; era su
única opción ante el siempre exigió apoyo
internacional y la pobreza Franciscana de
sus columnas. La confrontación militar le
posibilitaba a la guerrilla su expansión
territorial, puesto que era su fuente de
armamento: a mayor confrontación, más
armamento. El combate militar era el
medio irrenunciable para su expansión.
Ahora esas "recuperaciones" tienen
importancia marginal ante el amplio
acceso que tiene la guerrilla a los
Coyuntura
innumerables canales del mercado negro
internaciona l de armas, acceso
garantizado por los enormes recursos
económicos que le aporta el uso calculado
y constante del terrorismo con fines
económicos.
Antes la guerrilla se financiaba princi-
palmente recurriendo a asaltos bancarios,
apoyos voluntarios de los campesinos y
una que otra vacuna o robo a algún
ganadero o campesino rico; no estaba
entre sus fuentes de recursos ni la
industria del secuestro -cerca de la mitad
de los secuestros en Colombia, país
donde ocurre el setenta por ciento de los
secuestros del mundo entero, son
realizados por la: guerrilla-, ni el
narcotráfico, ni la extorsión generalizada.
No había incursionado en los sectores que
son grandes fuentes de divisas: el
petróleo, el carbón, el oro... la coca y la
amapola. Tampoco se nutría como hoy de
los fiscos municipales. En conjunto, la
guerrilla ha logrado articular estrategias
financieras supremamente exitosas que
les significan ingresos superiores a los
mil millones de pesos diarios.
Estas cantidades ingentes de recursos que
hoy maneja la guerrilla han ocasionado la
distorsión de su imagen y naturaleza en
muchos sectores que ven
equivocadamente en los grupos
insurgentes sólo un negocio para el enri-
quecimiento personal de cada uno de sus
integrantes. Nada más errado y peligroso
que esta interpretación. De ser así, las
guerrillas serían solamente unos grupos
de bandoleros o de delincuentes comunes
que tarde o temprano correrían la misma
suerte de los fenómenos bandoleriles en
todas las latitudes: su extinción como
producto de las vendettas internas o su
desintegración más o menos indolora. Por
tanto, una política estatal de paz saldría
sobrando y, parodiando la conocida cita,
89
Colombia: la guerra irregular …
habría que sentarse en la puerta y esperar
a ver pasar el cadáver de la guerrilla. No.
La guerrilla ha hecho del dinero no un fin
en sí mismo sino un medio, uno de sus
principales recursos políticos y,
obviamente, el sostén e impulsor de su
capacidad bélica.
Los partidos tradicionales y sus dirigentes
siempre fueron blanco de sus más
radicales discursos; ahora la transacció n y
la componenda con facciones locales de
esos partidos es una de las principales
tácticas para garantizar su presencia y su
influencia local. Por eso, cuando alguien
proponía como solución al problema
guerrillero la cooptación política de los
insurgentes, olvidaba que son los
guerrilleros los que ya están cooptando
políticamente a los dirigentes locales de
los partidos tradicionales, para quienes
esos pactos son perfectamente
funcionales cuando se trata de ganarle a
las facciones del otro -o del mismo -
partido en las elecciones. Ante el dilema
de manejar o no unos presupuestos
municipales muy robustecidos por la
descentralización fiscal y administrativa,
para unos y para otros los asuntos
ideológicos poco y nada cuentan.
Si en sus inicios las FARC fueron un
movimiento campesino en busca de
ideología, y el ELN una ideología en
busca de movimiento campesino, hoy
ambas fuerzas tienen unas dinámicas
militares y políticas propias y autónomas.
En cuanto a sus propósitos, la lucha por la
tierra ha sido reemplazada por la
influencia y el dominio territorial. Su gran
crecimiento reciente no ha sido
alimentado ni por la revuelta social ni por
la protesta ideológica. Son grupos
armados con una gran capacidad para
allegar recursos económicos, para
controlar algunos territorios y para
mantener una presencia superficial en
Coyuntura
otros. Sus banderas nacionales no se ven
o no son creíbles, pero su clientelismo
armado local y su eficaz aprovechamiento
del desempleo rural juvenil les permite
sobreaguar políticamente y establecer,
incluso, bolsones de legitimidad y apoyo
en muchas regiones del país.
Como síntesis de lo anterior podemos
decir que los objetivos internacionales de
la guerrilla se volvieron municipales y la
desproporción que existía entre unos fines
pretenciosos -la revolución
latinoamericana - y unos medios tan
modestos, - la "recuperación" de armas-,
se ha revertido hacia un nuevo balance
entre unos fines más modestos -el poder
municipal- con unos recursos casi
ilimitados. La guerrilla descendió de la
ideología al pragmatismo, del redentismo
a la realpolitik. Paradójicamente, esto la
torna más peligrosa y desestabilizante.
Su composición también ha variado. Si en
sus inicios sus filas se nutrían de
campesinos y estudiantes altruistas, ahora
el reclutamiento se hace con base en
campesinos desocupados y colonos que
en muchas ocasiones sólo buscan un
salario y una forma de vida. Antes la
doctrina mitigaba las penurias propias de
la escasez de todo; ahora la ostentación de
los más inusitados artículos propios del
consumismo urbano contribuye a dar
status a los jóvenes guerrilleros frente a
sus comunidades de origen.
El impacto de la presencia de la guerrilla
en el campo también ha cambiado. De
personajes más o menos pintorescos que
trashumaban sin descanso por los riscos
del país sin provocar mayores reacciones
de los pobladores del campo, se ha
pasado a ejércitos muy bien pertrechados
que causan terror donde su presencia se
hace sentir. Y el resultado es bien
distinto: un país que padece la acción de
90
Colombia: la guerra irregular …
ejércitos privados de todos los pelambres,
muy bien armados y equipados por
señores de la guerra resueltos a defender a
sangre y fuego sus territorios, o a
liberarlos de la amenaza de cualquier otro
poder armado. Consecuencia: la
feudalización del país, su división en
comarcas o principados dominados por
grupos armados y una escalada de
confrontación entre bandas que se han
prometido guerra sin cuartel, lo que, para
ser sinceros, tampoco es extraño a la
tradición colombiana. Recuérdese la
homogenización política municipal que
ocasionó la violencia clásica de los años
cincuenta, y cómo ella estableció linderos
partidistas territoriales durante un buen
tiempo. Pero, claro, lo de hoy no tiene
parangón con el pasado en términos de
disposición de poder económico y de des-
trucción.
GUERRILLA Y TERRORISMO
Pero tal vez lo que más diferencia la
guerrilla de hoy de su pasado ancestral es
el uso permanente y sistemático de un
arma inédita contra la población civil: el
terror masivo. Y esto parece haberla
pervertido irremediablemente. La
experiencia histórica demuestra que el
terror se lo traga todo y quienes se
embarcan en él no lo pueden detener,
porque no avanzan, sino que retroceden.
Quienes a él recurren saben dónde
comienzan, pero jamás saben cómo ni
dónde terminarán. El terror lo devora
todo: el esfuerzo, el poder, los medios y
los objetivos, aún cuando sea concebido
sólo como un eslabón de la estrategia
general. En la guerrilla los diques y las
restricciones morales parecen haberse
roto para siempre. Para ella el problema
de establecer los límites permisibles de la
violencia - la gran cuestión tanto de la
violencia revolucionaria como de la
contrarrevolucionaria-, ya no existe.
Coyuntura
Aún cuando es necesario señalar que en
muchas regiones la guerrilla se ha ganado
el apoyo voluntario de sectores de la
población al presentarse como solución
eficiente de agudos problemas de
seguridad, de justicia, de orden y, en
general, de falta de Estado, también es
imprescindible anotar que en Colombia la
guerrilla se ha vuelto terrorista por su
búsqueda sistemática, permanente y
deliberada de la dominación mediante el
terror que produce una forma de violencia
cuyos efectos psicológicos son
desproporcionados con respecto a su
simple resultado físico. Mata a uno y
atemorizas a diez mil, dice el proverbio
chino. Por terrorista, la guerrilla ha
dejado de insistir de manera creíble en la
humanización del conflicto y en buscar su
reconocimiento como fuerza beligerante.
Lo primero, porque actuar conforme a las
leyes de la guerra la privaría del arma del
terror, y le implicaría -al dejar de
secuestrar y de extorsionar- privarse de
por lo menos el sesenta por ciento de sus
ingresos económicos, lo cual reduciría en
gran medida sus posibilidades de
expansión política y de crecimiento
militar. Lo segundo, porque después de la
debacle comunista, ningún Estado estaría
hoy dispuesto a reconocer beligerancia a
unas fuerzas tan involucradas en el
narcotráfico y que violan en forma
sistemática el derecho internacional
humanitario, sin arriesgarse a ser
señalado de estar en connivencia con el
narcotráfico y acusado de despreciar el
derecho internacional, temas a todas luces
prioritarios en la agenda de las relaciones
multilaterales.
EL CONFLICTO ARMADO:
UN PROBLEMA POLÍTICO
La gran pregunta que resulta de todo este
análisis es si la sociedad y el Estado le
están dando hoy la respuesta adecuada a
91
Colombia: la guerra irregular …
este fenómeno guerrillero que nada tiene
que ver con lo que estábamos
acostumbrados a presenciar hasta hace
sólo unos pocos años. ¿No será que el
replanteamiento tiene que ser total? Si
consideramos los cambios ocurridos al
interior de la guerrilla en cuanto a sus
objetivos, sus medios, su composición y
su impacto en las regiones, no parecería
muy adecuado seguir insistiendo en
salidas al conflicto que apelan
exclusivamente a la buena voluntad de la
guerrilla, cuando se trata de un problema
de disputa de importantes cantidades de
poder real a nivel local y regional.
El conflicto armado con las guerrillas en
Colombia tiene que plantearse de manera
consecuente como un problema político y
asumir todas las consecuencias de este
planteamiento. Esto significa reconocer
que en la base de su dinámica hay una
disputa de poder que está condicionada a
las leyes propias de los enfrentamientos
políticos y poco tiene que ver con la
buena voluntad de los individuos. Es un
problema de correlación de fuerzas y de
apreciación de las posibilidades del
enfrentamiento hacia el futuro.
EL TIEMPO: UN ARMA A
FAVOR DE LA GUERRILLA
Para la gue rrilla, el horizonte se le
presenta despejado y con muchas
posibilidades para fortalecerse
económicamente y para ampliar su poder
político en las regiones. Tiene mucho
espacio por ganar y mucha fuerza por
acumular para negociar en superiores
condiciones a las actuales cuando llegue
el momento oportuno de hacerlo, esto es,
el momento más allá del cual no se
pueden esperar más ganancias por la vía
del conflicto, sino por la vía de la
negociación. Por esta razón, para la
guerrilla el momento óptimo para inicia r
Coyuntura
una negociación seria no parece haber
llegado todavía.
De ahí que juegue con el tiempo de una
manera tan exasperante para la
contraparte. La guerrilla maneja hoy la
formidable arma del tiempo. No tiene
prisa ni le corre afán. Sabe que el tiempo
corre a su favor, pues siente que está
ganando el conflicto y que cada día que
pasa acumula más recursos, más poder y
más influencia. Además, para una
guerrilla tan campesina como las FARC,
la percepción del tiempo es muy rural, o
sea, el tiempo no es un recurso escaso
sino abundante y de amplia disposición.
Por su parte, para el ELN, un grupo
armado profundamente penetrado por una
risión religiosa de su supuesta misión
redentora le los pobres, el tiempo es
percibido en términos casi bíblicos, de
generaciones que cumplen su Destino y
adelantan la lucha hasta un punto que es
continuado por las siguientes
generaciones. por el contrario, la
percepción del tiempo que tiene el
Gobierno es urbana y electoral: urbana,
porque lo percibe como un recurso escaso
y valioso; electoral, porque el tiempo para
el Gobierno es un corto lapso que
transcurre entre los elecciones separadas
por sólo cuatro años. Estas percepciones
tan distintas están en la base le los ritmos
tan diferentes que las dos partes
constantemente le han querido imprimir
al acercamiento, al diálogo y a la
negociación.
Del lado de la guerrilla se une entonces
una percepción favorable del desarrollo
del conflicto como nunca antes la había
tenido, con una percepción del tiempo
como un recurso prácticamente ilimitado.
Por eso para ella es mejor negocio
continuar el conflicto que hacer la paz.
tiene más que ganar en la confrontación
que en la negociación. Esto es así, aún
92
Colombia: la guerra irregular …
cuando las almas cándidas crean que los
problemas políticos siempre se pueden
resolver apelando principalmente a la
buena voluntad del adversario. Si las
expectativas son de crecimiento a través
del conflicto no hay buena voluntad que
valga, y quien al interior de la subversión
se )ponga a su continuación será arrollado
sin consideración. La lucha por el poder
impone siempre su lógica inexorable. Del
lado del Gobierno, se junta una visión
desfavorable de la evolución del conflicto
y una percepción del tiempo como un
recurso muy escaso. De ahí su insistencia
en resolver la confrontación mediante a
negociación lo más pronto posible.
EL CONFLICTO: ¿MAS ATRACTIVO
QUE LA PAZ?
La pregunta que cabe hacerse entonces es
si realmente estamos frente a un conflicto
maduro para negociar, lo que equivale a
averiguar si hemos llegado a una
situación en que ambas partes perciben
qué es lo que más pueden ganar por la vía
de la negociación que por la vía del
conflicto. Las partes enfrentadas en un
conflicto cualquiera pueden querer dar fin
a la batalla por medio de la negociación
cuando ambas reconocen, en primer
lugar, que no les es posible conseguir sus
propósitos a través del enfrentamiento; en
segundo lugar, que sólo pueden lograr sus
fines por medio del conflicto a un precio
que no quieren o no pueden pagar y,
finalmente, que, en general, es menos
atractivo continuar el conflicto que hacer
la paz.
En nuestro caso, el establecimiento
parece haber llegado a estas tres
conclusiones hace un buen rato. Por eso
busca el diálogo y la negociació n de
manera persistente. La guerrilla, por el
contrario, no parece haber llegado a
ninguna de las tres conclusiones: está
Coyuntura
segura de que puede conseguir sus
propósitos inmediatos -más dinero, más
poder, más influencia- a través de la
acción armada; sabe que el costo que
tendrá que pagar no será demasiado alto,
dada la escasa capacidad de contención
militar y de control político del Estado en
las regiones; y, en consecuencia, ha
llegado a la conclusión de que, por ahora
y tal vez por un buen tiempo, es más
atractivo continuar el conflicto que hacer
la paz. Son cálculos que puede hacer la
guerrilla, no obstante haber incorporado
seguramente la negociación como la vía
estratégica para la resolución del
conflicto, en el largo plazo. El punto no
es si negocia o no, sino cuando, con qué
fuerza y para obtener qué resultado.
El producto de esta situación tan
asimétrica no puede ser otro que, de un
lado, un Estado urgido de negociar y que
para este fin hace gala de una gran
generosidad y, de otro lado, una guerrilla
renuente y esquiva para negociar, que no
ofrece nada y para quien las concesiones
del Gobierno son una retribución apenas
obvia y natural por concederle la gracia
de hablar de diálogos y por asistir a
regaña dientes a una negociación.
El país debe percata rse de que la nuestra
es una guerra irregular y que en ella la
victoria no siempre significa- por lo
menos no en todos los casos- que se haya
derrotado militarmente al adversario, pero
siempre significa que se le ha agotado, se
le ha dejado exhausto y se le ha acabado
psicológicamente. En la guerra irregular
la victoria y la derrota va llegando de
manera imperceptible; por la puerta
trasera, en cierto sentido. Se derrota al
adversario cuando este va dejando de
tener la fortaleza interior y la voluntad de
defenderse. Así, el problema de dejar
indefenso al adversario deviene entonces
en un problema de tiempo. La guerrilla
93
Colombia: la guerra irregular …
siente ahora que el tiempo la ha premiado
por haber esperado y por saber esperar.
ES EL TIEMPO DE LA
GUERRILLA
La guerrilla solo cambiará su percepción
del desarrollo de la confrontación y
convendrá en negociar seriamente la paz
en la medida en que disminuyan de
manera sustancial sus posibilidades de
expansión y de fortalecimiento. En
consecuencia, el momento en que se
podrá realizar un diálo go útil que
conduzca a un tratado de paz estable y
permanente estará más o menos cercano
en función de la mayor o menor
capacidad del Estado para contener a la
guerrilla, y para reducir progresivamente
los espacios conquistados por ella. Sólo
en ese momento la guerrilla se vería
obligada a negociar.
Muy a pesar de las acciones y de las
intenciones del presente Gobierno, parece
que por indolencia de todos y por
improvidencia de los mandatarios de los
últimos quince años, estamos por ahora
en el tiempo de la guerrilla.
Es necesario, pues, revisar la evaluación
que se hace del factor tiempo en el
fenómeno subversivo. Es ya un tópico
entre muchos analistas plantear que a una
guerrilla que lleva cuarenta años en el
monte se le agotó el tiempo. Esto es cierto
a nivel histórico general, pues su lucha tal
vez ya no podrá cambiar el sistema, ni
realizar transformaciones revolucionarias
en la sociedad: en este sentido está
derrotada. Pero no es tan cierto a nivel
político ni militar. En efecto, el problema
no es que la guerrilla lleve cuarenta años
en el monte; el problema es que en los
últimos diez años ha crecido más que en
los treinta y dos años anteriores, en
términos de cobertura territorial y de
Coyuntura
hombres en armas. Las FARC, por
ejemplo, pasaron de cerca de 3600
hombres y 32 frentes en 1.986, a
aproximadamente 7000 hombres y 60
frentes en 1.995; el ELN, por su parte, en
ese mismo período pasó de 800 hombres
y 11 frentes a 3000 hombres y 32 frentes.
Y no parece que esta tendencia se haya
revertido.
LA GUERRA IRREGULAR
Lo que ha demostrado la guerrilla es que
ha jugado bien a la guerra irregular, la cual
es, por definición, una guerra en la que se
busca desgastar al adversario y fatigarlo,
minarle su voluntad de defenderse,
doblegarlo psicoló gicamente; es una
guerra de gran duración y de baja
intensidad militar. Al final, sobrevivirá la
parte que pueda aguantar más tiempo la
respiración. El punto es que la solidez
financiera que ha logrado la guerrilla la ha
equipado con buenos tanques de oxígeno
que le pueden estar dando el aire suficiente
para obtener, con el tiempo, el mayor
logro parcial posible. Mientras no se le
reduzcan sustancialmente sus ingresos el
tiempo corre a favor de la guerrilla.
Esta es la perspectiva del conflicto que
actualmente tiene la guerrilla ante la
exigua capacidad de contención militar y
de control político de los municipios y de
las regiones por parte del Estado. Ella sólo
cambiará su percepción del desarrollo de
la confrontación y de la oportunidad de la
negociación en la medida en que se
disminuyan de manera sustancial sus
posibilidades de expansión y ver no existe ese empate militar. La guerra
fortalecimiento. Insistimos, el momento en
que se realizará un diálogo útil que
conduzca a un tratado de paz estable y
duradero, estará más o menos cercano en
función de la mayor o menor capacidad
del Estado para contener a la guerrilla y
para reducir progresivamente los espacios
94
Colombia: la guerra irregular …
conquistados por ella. En la base de la
infundada apelación a la buena voluntad
de la guerrilla para lograr la paz podría
haber una inconsciente confusión entre lo
que era la guerrilla ayer -pobre, idealista y
redentora-, y lo que es hoy. Sólo si se le
contiene y se le reduce se podrá obligar a
la guerrilla de hoy, poderosa, rica y
pragmática, a comprome terse seriamente
con la paz.
Bien sabemos que el problema de la
guerrilla no es un problema
exclusivamente militar y que tanto en su
nacimiento, en su permanencia y en su
inusitado crecimiento reciente se
entrecruzan factores históricos, sociales y
políticos de muy complejo orden. En gran
medida, problemas como la pobreza rural,
la inequidad, la crisis agraria, la
corrupción administrativa, la crisis de los
partidos siguen alimentando el fenómeno
guerrillero y, por tanto, una estrategia
estatal que busque contener, contrarrestar
y solucionar el fenómeno guerrillero debe
ser comprensiva y global, e involucrar y
articular elementos políticos y sociales de
mucha hondura. Pero es fácil constatar que
el factor militar -insoslayable tratándose
de una guerra irregular- ha sido
generalmente desatendido por los analistas
del fenómeno guerrillero en Colombia. El
abandono de estos temas por parte de la
sociedad civil es otro síntoma de nuestro
subdesarrollo político. En nuestro
conflicto interno el factor militar se
desestima con la apreciación equívoca de
que existe un empate militar entre el
Estado y la guerrilla. A nuestro modo de
se puede ganar. Pero también se puede
perder. Esta realidad, sin embargo, es
ocultada por creencias que se han vuelto
de común aceptación y tienden a
permanecer inamovibles, pero que no
corresponden a la dinámica de la
prolongada guerra irregular que sigue
Coyuntura
desangrando al país. Esas creencias se han
tomado como verdades de manera muy
ligera y es preocupante verificar la forma
como hasta ahora han influido en las
propuestas para la solución del conflicto.
EL EMPATE MILITAR NEGATIVO
Una de estas apreciaciones erradas es
precisamente la supuesta existencia de un
empate militar negativo en el
enfrentamiento entre el Estado y la
guerrilla. En efecto, muchos analistas del
conflicto interno aducen ese empate para
señalar el diálogo como el instrumento
único, exclusivo y excluyente, para
resolver el conflicto y establecer que la
política de paz del Estado debe limitarse
en todo momento a buscarlo a cua lquier
precio sin importar, incluso, la reiterada y
abierta negativa de la guerrilla a dialogar.
En la base de este planteamiento está el
convencimiento de que ni el Ejército
puede derrotar a la guerrilla, ni la guerrilla
puede derrotar al Ejército y que, además,
esa situación es prácticamente inmo-
dificable.
Para examinar este asunto la pregunta
clave que debe formularse es: ¿qué
significa en una guerra irregular derrotar al
enemigo? Si esto significa destruirlo y
aniquilarlo por completo, sin duda que a
estas alturas del enfrentamiento la
viabilidad de la salida militar es muy
cuestionable. Pero esta pretensión de ani-
quilamiento no corresponde plenamente a
la esencia de la guerra irregular, la cual
no es solamente un enfrentamiento militar
sino un combate total que involucra todos
los ámbitos de la organización social, es
una guerra de gran duración y de baja
intensidad militar. Es fundamentalmente
una guerra distinta a las guerras regulares
que ocurren entre naciones, cuyos
desenlaces generalmente pasan por la
destrucción o la inmovilización de la
95
Colombia: la guerra irregular …
fuerza armada del adversario; casi
siempre son de corta duración y de muy
alta intensidad militar. Ciertamente, no es
muy consistente tomar en préstamo una
expresión que puede indicar un estado de
cosas en la guerra regular entre naciones
para tratar de explicar, de manera forzada,
la situación del conflicto interno en
Colombia que corresponde plenamente a
la dinámica de una guerra irregular
moderna.
En una guerra irregular los criterios e
indicadores de victoria y derrota son
obviamente distintos en cada uno de los
bandos, el Estado y la guerrilla, porque
parten de situaciones distintas y tienen
objetivos básicamente diferentes. Tanto el
establecimiento como la guerrilla deben
tener distintos modos de apreciar su
propia victoria y la derrota de su
adversario. Creemos que la guerrilla
podría tener más o menos Claros estos
aspectos, pero posiblemente no sea así en
el lado del establecimiento.
Para el establecimiento la derrota del
adversario debería ocurrir cuando,
mediante acciones contundentes
enmarcadas en una estrategia general y de
largo alcance, logre cambiarle a la
guerrilla la percepción que ella tiene del
desarrollo estratégico del conflicto, le
reduzca sus expectativas de crecimiento
militar, le frene su ritmo de expansión
territorial, le propine golpes de gran
efecto demostrativo y le arrebate sus
áreas estratégicas desde el punto de vista
militar y económico. Como consecuencia
de todo esto, el Estado podría someter la
guerrilla a su voluntad, aún sin
aniquilarla, lo que equivaldría a derrotarla
primero, para obligarla a negociar
después. Desde esta perspectiva debemos
convenir entonces que es posible derrotar
a la guerrilla incluso en el terreno militar
Coyuntura
y que no existe, en consecuencia, ese
mentado empate militar negativo.
LA GUERRILLA EN UNA
EVENTUAL VICTORIA
Pero, para ser rigurosamente lógicos,
también debemos aceptar que contra la
tesis del empate
militar negativo es igualmente concebible
una posibilidad hipotética de victoria de
la guerrilla, en los términos limitados y
relativos que hemos descrito en relación
con una eventual victoria del Estado
sobre los grupos guerrilleros. Antes que
nada, ese, triunfo hipotético y relativo de
la_ guerr illa requiere destruir en el
establecimiento su creencia en la
posibilidad de victoria sobre las fuerzas
irregulares. Vender la idea de que la
guerrilla es invencible porque no se ha
podido derrotar en cuarenta años. Pero
fundamentalmente una guerra irregular
exitosa debe disolver el orden y la
organización de los enemigos de la
guerrilla. La derrota del establecimiento
significa para la guerrilla desleír ese
orden militar, civil, económico y político.
Es lo que los jefes guerrilleros llaman
construir factores de poder dentro del
sistema, o tomarse el poder a pedacitos.
Dicha victoria hipotética se podría pensar
en términos de una creciente reducción
por parte de la guerrilla del espacio que es
controlado por las fuerzas
gubernamentales; una ampliación
desbordada e incontrolable de su
capacidad de sabotaje económico que
impida de manera casi permanente el
funcionamiento normal de la economía, el
aislamiento de importantes núcleos de
población, un serio cuestionamiento al
mito de la omnipresencia y la
omnipotencia del Estado, del carácter
soberano, exclusivo, irresistible y
sustantivo de su poder, un agotamiento de
la voluntad de triunfo: por parte del
96
Colombia: la guerra irregular …
establecimiento, en fin, una sensación de
sin salida al conflicto, como no sea el
sometimiento a las condiciones que
imponga la guerrilla para, iniciar una
negociación. En este caso también es
posible una victoria militar y política de
la guerrilla y, por consiguiente, el término
de empate militar negativo tampoco
tendría aplicación.
El lado problemático de aceptar el empate
militar negativo para definir la actual
situación del conflicto interno es que
contribuye a desestimular el esfuerzo
militar del Estado para obligar a la
guerrilla a negociar imponiéndole las
condiciones y, además, hace aparecer ese
esfuerzo como poco menos que inútil e
improcedente en tanto recurso de una
política de paz. Más aún, contribuye a
reforzar la creencia de que cualquier
acción de fuerza del Estado aleja las
posibilidades de resolución política del
conflicto, como si lo político y lo militar
fueran excluyentes y no complementarios.
Pero también - y esto nos parece más
grave- ayuda a ocultar las posibilidades
que hoy por hoy tiene la guerrilla de
convertirse en un factor real de poder con
capacidad para influir de manera
decisoria y negativa en el curso del país
en un mediano plazo.
Negar de manera rotunda y emocional
estas posibilidades es un peligroso
menosprecio del enemigo que no le hace
ningún favor al campo propio. Negarse a
creer que la guerrilla le apuesta a la
guerra para ganarla es, además de un
irrespeto a la seriedad del adversario, una
miopía muy peligrosa.
Pero, igualmente, argumentar que la
guerra no se puede ganar y que la
guerrilla es invencible porque no ha
podido ser derrotada en cuarenta años es
esencialmente un planteamiento conser-
Coyuntura
vador y sofistico. Conservador porque
aduce que basta con que las cosas hayan
sido de determinada manera en el pasado
para que inevitablemente sigan siendo de
esa misma forma en el futuro; también
hasta el día anterior a la caída del muro de
Berlín los comunistas pensaban que el
comunismo era invencible porque había
durado más de setenta años en Europa. Y
es sofistico porque con la misma lógica se
podría decir que el establecimiento es
invencible porque en los mismos cuarenta
años la guerrilla no lo ha podido derrotar.
LA GUERRA: CONTINUACIÓN DE
LA POLÍTICA DE PAZ
En definitiva, dejar hacer carrera ciertos
tópicos de fácil circulación pero que no
corresponden a la dinámica del conflicto
no tiene otro resultado que deformar y
ocultar la dirección que puede tomar la
confrontación hacia desenlaces
sorpresivos e indeseados, aún cuando no
por eso imprevisibles.
Por tanto, en las actuales condiciones del
desarrollo de la confrontación, debería ser
evidente que ante la renuencia de los
alzados en armas a decidirse por la
solución política del conflicto, al Estado
no le queda otra salida que aceptar el reto
de confrontación armada que le hace la
guerrilla. Por parte del Estado, entonces,
la guerra debería ser una continuación de
su política de paz, por otros medios. Por
paradójico que parezca, la política
gubernamental de paz podría empezar a
depender cada vez en mayor medida de lo
que sea posible hacer en el terreno de la
confrontación.
Pero para preparar una respuesta militar
adecuada al imperativo político que
plantea la amenaza guerrilla, es necesaria
una definición muy clara de los objetivos
97
Colombia: la guerra irregular …
políticos que el Estado pretende
conseguir. No hay que olvidar que la
guerra y la política siempre van unidas,
pero la política debe ir al comando
estable ciendo los objetivos para que la
estrategia militar, que se ocupa por
naturaleza del despliegue militar para
conseguir los objetivos políticos, pueda
alcanzarlos. Aclarados los objetivos
políticos, se puede resolver el asunto
básico de la estrategia militar que es
discernir el centro de gravedad contra el
cual se debe dirigir el impulso bélico.
Frente al problema de la guerrilla podrían
plantearse varias opciones políticas: a)
seguir esperando de manera paciente y sin
realizar ningún esfuerzo militar adicional
a que la guerrilla buenamente se decida a
negociar la paz, b) cancelar en definitiva
la posibilidad de diálogo y decidirse a
acabar militarmente con la guerrilla, y, c)
dejar abierta la posibilidad de una
solución política, pero golpear a la
guerrilla en el terreno militar para
obligarla a negociar. La primera opción
sería una claudicación miope y una
concesión gratuita del tiempo necesario
para que la guerrilla se siga fortaleciendo
como hasta ahora lo ha venido haciendo.
La segunda no consulta las condiciones
políticas, económicas y sociales del país e
ignora el tamaño del esfuerzo bélico
necesario. La tercera nos parece una
opción viable y, si se actúa resuelta y
adecuadamente, eficaz. Descartada de
plano la primera opción, examinemos las
dos últimas.
DESDE LA TEORÍA DE LA
ESTRATEGIA MILITAR
A partir de la teoría de la estrategia
militar pueden plantearse dos formas de
acometer la guerra contra la guerrilla: a)
como una guerra de aniquilamiento y b)
como una guerra limitada Una guerra de
Coyuntura
aniquilamiento requiere de un ejército de
masa y de una muy amplia disposición de
los recursos de la nación para suplir con
solvencia los ingentes requerimientos del
esfuerzo militar. La evaluación de los
resultados se haría principalmente por la
cantidad de fuerza armada enemiga
destruida. La conquista de territorio no
tendría utilidad y siempre se estaría
buscando la batalla decisiva que definiera
el conflicto. El aniquilamiento del
enemigo se buscaría porque los propósitos
políticos del adversario se considerarían
radicalmente excluyentes e inaceptables,
por lo que no habría lugar a ninguna
transacción.
De otro lado, una guerra limitada parte del
supuesto de que el aniquilamiento del
enemigo no es posible y por eso se
orientaría má s bien hacia su debilitamiento
progresivo. Este planteamiento estratégico
considérala acumulación de conquistas
territoriales parciales como útil para
desgastar al enemigo, para impedirle sus
posibilidades de reorganizar su ejército y
para minarle su voluntad de continuar el
conflicto. Esta estrategia de agotamiento
tiene dos polos: la batalla y la maniobra.
La combinación de ambas implica en cada
momento poder establecer cuándo se debe
obedecer a la ley de la temeridad y cuándo
a la ley de la economía de fuerzas. Esta
guerra limitada se desarrollaría porque, de
un lado, las tensiones o intereses políticos
comprometidos son de tal carácter que, en
todo caso, podrían ser transados mediante
un proceso de negociación y, de otro lado,
la disposición de los medios militares es
tan restringida que la destrucción del
enemigo no puede ser concebida.
En Colombia el Ejército ha venido
librando equivocadamente una lucha
contra la guerrilla con características de
guerra de aniquilamiento, además sin
contar con los medios necesarios para
aplicar cabalmente una estrategia de este
98
Colombia: la guerra irregular …
tipo, o sea, sin un ejército de masa y sin
una disposición sin límite de los recursos
de la nación. La escasez de fuerzas
militares en Colombia es evidente incluso
sí nos comparamos con países vecinos que
no tienen conflicto armado interno.
Ecuador, -por ejemplo, tiene cuatro
militares por cada mil habitantes mientras
que Colombia sólo tiene dos, lo que
significa que si quisiéramos tener una
fuerza armada relativamente similar al
hermanó país tendríamos que doblar el
número de nuestras Fuerzas Militares. En
cuanto a lo segundo, la disposición de
recursos financieros para realizar un
esfuerzo militar orientado al aniquila-
miento de la guerrilla en la actualidad no
sólo no es, ni mucho menos, sufic iente,
sino que probablemente no sea concebible
ya que de acometerse implicaría echar por
la borda tanto los objetivos de
modernización e internacionalización de la
economía, como los programas de
desarrollo social, propósitos irrenunciables
en la Colombia de hoy.
PARA LOGRAR LA
RECONCILIACIÓN NACIONAL
Así pues, si para lograr la reconciliación
nacional la única opción viable hoy es
obligar militarmente a la guerrilla a
negociar la paz, la estrategia militar
correspondiente sería el desarrollo
decidido de una guerra limitada que
busque debilitar a la guerrilla mediante la
obtención de resultados parciales pero
acumulativos, que incluya la batalla y la
maniobra -militar y política-, que conceda
importancia al espacio, que reconquiste
territorios, que le de importancia al tiempo
como recurso limitado y escaso. Es decir,
una lucha con metas concretas y plazos
precisos. Es la opción que le deja al Estado
una guerrilla que de manera tan reiterada
ha insistido en rechazar el camino del
diálogo y del entendimiento.
Coyuntura
El principal objetivo de una estrategia de
este tipo, muy aplicable a las condiciones
de Colombia que nunca ha tenido un
ejército de masa, sería recuperar para el
Estado el monopolio de la fuerza, de la
justicia y del tributo, monopolio que ha
venido siendo erosionado por la guerrilla
en distintas regiones del país. Este debería
ser el principal objetivo estratégico y, en
consecuencia, para alcanzarlo es precisó
tener muy claro el carácter territorial que
adquiriría la confrontación. Este énfasis
sería también una respuesta adecuada al
planteamiento estratégico del adversario
que ha ubicado el dominio territorial como
uno de sus principales objetivos. Sin duda,
en la formulación de una estrategia el
Estado debe considerar tanto sus propios
fines como los objetivos estratégicos de
sus adversarios.
El carácter limitado de una guerra como la
que se ha planteado no excluiría sino que,
por el contrario, requeriría de la más
amplia movilización nacional. Puesto que
en una guerra interior no existe estrategia
alguna de carácter exclusivamente militar,
es necesario nacionalizar, por así decirlo,
el esfuerzo del Ejército, en el sentido de
que su empeño sea apoyado activamente
por la Nación entera. Pero la primera
condición para involucrar a la Nación en
este esfuerzo es que los asuntos militares
dejen de ser de dominio exclusivo de los
especialistas, y que el público en general
sea instruido para poder tener un criterio
y una apreciación conveniente sobre los
problemas políticos y militares que
condicionan la resolución del conflicto
interno. En las guerras nacionales la
opinión pública es un importante centro
de gravedad: en tanto puede incidir sobre
el curso político de los hechos es un -
objetivo militar de vital importanc ia. Así
debería apreciarlo el Estado.
Sin embargo, es fácil constatar que hoy
por hoy la sociedad colombiana no
99
Colombia: la guerra irregular …
parece querer comprometerse en una
lucha a fondo contra las guerrillas. Se
tiene la confianza en que la solución del
problema es más o menos cuestión de
dejar pasar el tiempo; sobre todo en los
centros urbanos prevalece la impresión
de que, a pesar de lo preocupante de su
crecimiento, la guerrilla no amenaza de
manera inminente y grave la existencia
del actual orden social y político.
A medida que los motivos para la acción
contra la guerrilla se hacen más débiles,
tanto más esas acciones se convierten en
una especie de resistencia pasiva y tanto
menos parece requerirse de principios
orientadores. El enfrentamiento militar
se ha rutinizado y está determinado, ante
todo, por la prudencia; el principal
objetivo parecería ser prevenir que la
actual correlación de fuerzas se vuelva
súbitamente en contra del Estado y que
esta guerra a medias se convierta en una
guerra verdadera. El método que
predomina es la amenaza al enemigo, su
descalificación... y la negociación.
Daría la impresión de que frente al
problema la cuestión es que cada uno se
las arregle lo mejor que pueda y espere a
que en el futuro se presenten
acontecimientos favorables; aún cuando
sea endeble la base para esa esperanza,
son fuertes los deseos, y así se alivia en
algo el peso de la incertidumbre. En el
entretanto, el país arrastrará la guerra
penosa y débilmente, al igual que un
cuerpo agotado y rendido por la
enfermedad.
Cunde la creencia de que la llamada
guerra integral del gobierno del
presidente Gaviria ya significó el
máximo esfuerzo realizable por parte del
Estado y de la sociedad contra las
guerrillas. Y, claro, si así fuera, una vez
realizado ese máximo esfuerzo sin haber
Coyuntura Colombia: la guerra irregular …

obtenido los resultados esperados, pues ampliando sin pausa su influencia en

habría que concluir que la confrontación zonas cada vez más cardinales para la
es inútil, que todo esfuerzo es vano, que marcha económica y política del país.
la cosa está casi perdida por esa vía. Ni
más ni menos que aceptar una rendición, ¿Por qué? Porque el Estado no ha tenido
de pronto condicional, pero rendición al un planteamiento estratégico claro,
fin y al cabo. porque los objetivos políticos y militares
en la lucha contra las guerrillas no son
UNA GUERRILLA EN claros. O, poniendo las cosas en el orden
CRECIMIENTO GEOMÉTRICO debido, no hay una respuesta militar
adecuada porque no hay unos objetivos
políticos claros. Ponerse de acuerdo en
Mientras tanto, el reto subversivo sigue
que tarde o temprano el conflicto se va a
creciendo al amparo de las crisis
resolver por la vía de la negociación,
nacionales que no le han permitido al
como al parecer nos pusimos de acuerdo
país ocuparse verdaderamente del
la mayoría de los colombianos hace ya
problema. Primero fue el narco-
más de diez años, no constituye de por sí
terrorismo que demandó tantas energías
una estrategia. Porque para llegar a esa
nacionales para superarlo; ahora es el
situación no se ha señalado un camino.
proceso ocho mil que mantiene en vilo al
Para llegar a la negociación, ¿se debe
país. Parece como si las energías del país
vencer a la guerrilla? o ¿se debe
no dieran sino para concentrarse y tratar
convencer? ¿se debe reducir? ¿se debe
un solo problema cada vez y nunca dos
aniquilar? ¿se debe debilitar? ¿se debe
simultáneamente. La guerrilla sigue
arrinconar? Definido este punto esencial
pelechando al cobijo de un país distraído
se debe responder por el cómo, en cuánto
en otros asuntos, sigue creciendo en una
tiempo y con qué recursos. Esto
suerte de atrincheramiento expansivo
equivaldría a articular una política y
que le permite al mismo tiempo rehuir la
definir una estrategia de Estado a largo
confrontación y ampliar su poder
plazo. Pero el problema en la actualidad es
territorial.
que "las medidas" tienden a reemplazar la
política y la estrategia. Así, ante un hecho
Cuando se le exige al Ejército presentar
de violencia guerrillera que conmociona
resultados, ¿de qué resultados se está
de manera extrema a la opinión pública la
hablando? De hecho, el Ejército no ha
primera respuesta estatal es "adoptar
dejado de obtener resultados tácticos
medidas" que en sí mismas no podrían
favorables... que esconden resultados calificarse de convenientes o de
estratégicos muy desfavorables.
inconvenientes y cuya eficacia sólo podría
Parecería no comprenderse que en una
evaluarse si se inscribieran en el marco de
guerra irregular se pueden tener todas las
una estrategia general de manejo del
victorias tácticas posibles y,
conflicto. Es el caso de las Asociaciones
simultáneamente, estar otorgando Comunitarias de Vigilancia Rural,
ventajas estratégicas al adversario. En
CONVIVIR, de las medidas que
breve, se pueden ganar todos los
autorizaban los desplazamientos y las eva-
enfrentamientos con la guerrilla y
cuaciones de población ante la inminencia
propinarle muchas bajas, pero
de tomas guerrilleras, o la más reciente
simultáneamente la guerrilla continúa
que crea las zonas especiales de orden
creciendo en forma geométrica y
público. Aparte de que no es evidente un

100
Coyuntura
nexo que vincule y articule unas medidas
con otras, se puede notar que la primera no
ha tenido el desarrollo suficiente ni la
transparencia debida ante la opinión
pública; la segunda era de difícil
aplicación por los problemas políticos y
operativos que conllevaba; y la tercera
requiere para su ejecución de un previo y
pleno apoyo de las autoridades civiles, de
un gran respaldo y comprensión de la
población y de mucho tacto por parte de
las Fuerzas Militares para lograr el
limitado propósito de que sus resultados
no sean contraproducentes para el Estado,
pues objetivos más amplios; como sería
expulsar a la guerrilla de esas zonas y
recuperar en ellas la soberanía del Estado,
difícilmente se obtendrían con este tipo de
acciones que, finalmente, sólo alcanzan
para, a lo sumo, entorpecer temporalmente
las acciones de la guerrilla.
Es necesario definir en términos de
objetivos políticos tanto el tipo de guerra
que se decide emprender como los
objetivos militares adecuados. Nada de
esto excluye, sobraría decirlo, que se
mantenga la puerta abierta para solucionar
el conflicto por la vía de la negociación
política. Lo que no configura una política
es mantener la puerta abierta y esperar a
que buenamente el adversario entre a
dialogar. Porque entonces se declina la
iniciativa en favor del otro y se entrega la
propia voluntad al albedrío del contrario.
Al país le esta ocurriendo con la guerrilla
lo mismo que le sucedió con el
narcotráfico: no quiso ver durante largo
tiempo la magnitud de la amenaza hasta
que el costo de la convivencia se tomó
demasiado alto y el sacrificio para
erradicarlo muy grande.
Así pues, la peor situación es la falta de
estrategia y la persistencia en el error; si
no se tiene un marco de referencia, unos
principios orientadores, se pueden
101
Colombia: la guerra irregular …
malinterpretar las intenciones del
adversario, subestimar su capacidad,
subvalorar la dimensión de la amenaza,
equivocar la apreciación de la naturaleza
del conflicto. A partir de ahí se pueden
imponer límites inconvenientes al
esfuerzo, creer que mantener una guerra de
baja dimensión lleva a ganarla, exigir a los
militares más de lo que pueden dar las
solas armas, equivocar la apreciación de
los resultados, confundir la valoración de
los aliados y de los adversarios, percibir
tardíamente el cambio en el curso de la
confrontación, ir perdiendo la guerra sin
darse cuenta y no reaccionar
oportunamente para corregir el rumbo.
Aún cuando no debiera servimos de
consuelo, es bueno señalar que lo que nos
está sucediendo en Colombia no es ni
mucho menos excepcional. Ocurre hasta
en las mejores familias. Aún cuando por
su naturaleza y sus connotaciones geo-
políticas no sea comparable con el
conflicto interno colombiano, la
participación norteamericana en la guerra
del Vietnam ya es un ejemplo arquetípico
de cuán complicado puede ser el cambio
de los rígidos esquemas mentales y de su
desastrosa influencia en la definición de
las políticas. Después de más de veinte
años de terminada la guerra del Vietnam,
la sociedad norteamericana todavía no ha
podido ponerse de acuerdo sobre cuáles
fueron las lecciones de esa guerra, ni sobre
cuáles fueron las razones para perderla. La
diferencia es que en Vietnam los Estados
Unidos se jugaban su orgullo, en cambio
en Colombia nos podemos estar jugando
nuestro futuro como nación, porque la
prolongación de la guerra nos está
haciendo perder tiempo precioso para el
desarrollo y el progreso. De ahí la
necesidad de aprender más rápido.
Coyuntura
LAS RELACIONES UNIÓN
EUROPEA- AMÉRICA LATINA
HACIA UNA NUEVA ERA DE
ENTENDIMIENTO
GABRIEL ARTHU R RAMJAS *
DEL DESINTERÉS MUTUO AL
REENCUENTRO
Las relaciones Europa-América Latina,
hasta hace unos pocos años, no habían
tenido preeminencia en la agenda de la
política exterior de los países europeos ni
de los de América Latina. Para la
Comunidad Europea (actual Unión
Europea -UE), bloque de integración que
agrupa a los países más importantes de
Europa Occidental, la posición de
América Latina fue de completo
marginamiento en las consideraciones de
la política exterior de ella. Esto en contra-
posición a su política hacia otras zonas
subdesarrolladas del mundo como África,
el Caribe y el Pacífico; las cuales
mantienen unas relaciones muy estrechas
con la UE, contraídas en el marco del
Convenio de Lomé. Y por parte de los
países de América Latina, estos no habían
demostrado mucho interés por desarrollar
plenamente sus relaciones con los países
europeos, prefiriendo en cambio mirar
hacia el norte (Estados Unidos).
Las razones que explican esta situación
de desinterés mutuo son múltiples, pero
en particular son importantes las
siguientes:
1) para la política exterior de los países
latinoamericanos, el condicionarte que
significó pertenecer a una región
dominada por los Estados Unidos, lo cual
*
Economista asesor del viceministro para Europa,
Ministerio de Relaciones Exteriores
102
La relaciones Unión Europea-América Latina …
implicó una sujeción de esta a los
intereses norteamericanos;
2) la ausencia de un interlocutor válido
ante la UE por parte de América Latina,
que contase con la representatividad
suficiente; y
3) la llegada tardía de los países ibéricos a
la UE (España y Portugal ingresaron sólo
en 1986), lo que significó que, hasta
entonces, América Latina no contara con
algún socio dentro del bloque
integracionista, interesado en promover
los intereses de la región.
Para algunos países de América Latina, la
política externa desarrollada casi que
puede ser descrita como de sentido
monofacético, es decir, estructurada con
base en las relaciones con los Estados
Unidos. Esto se explica, no tanto en razón
al poderío militar y de la hegemonía que
ejercía ese país en la región, sino más
bien por el lugar de privilegio que
ocupaba el mercado estadounidense para
los productos de exportación latinos (para
todos los países de la región el mercado
estadounidense ha sido tradicionalmente
el más importante). Bajo estas
circunstancias, no es difícil ver por qué
las relaciones con los Estados Unidos
fueron siempre tomadas como referente
en la formulación de la política exterior
de estos países. Hasta hace poco,
descuidar las relaciones con los Estados
Unidos, hubiera significado nada menos
que un acto de suicidio económico. Es así
como las relaciones con la UE fueron
relegadas a un segundo plano durante,
muchos años, en particular, mientras
duraba la Guerra Fría.
Esta situación de desinterés mutuo se veía,
así mismo, reflejada en el contenido y
desarrollo de los escasos acuerdos
suscritos entre la UE y países
latinoamericanos, los cuales no tenían
objetivos claros y ni profundos.
Coyuntura
Los primeros acuerdos de cooperación
bilateral firmados con México, Argentina,
Brasil y Uruguay, contenían algunas
medidas encaminadas a promover y
diversificar el comercio con estos países.
Pero no contemplaban el acceso
preferencial a los mercados comunitarios
de las exportaciones de los países
latinoamericanos, contrario a lo que ha
sido el caso de los acuerdos suscritos con
otros países en vías de desarrollo.
Tampoco contenían disposiciones de
ayuda financiera por parte de la UE.
Con el propósito de apoyar a los movi-
mientos integracionistas de la región, la
UE firmó con el Grupo Andino (Bolivia,
Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela), un
acuerdo marco sobre cooperación
comercial y económica cuyos objetivos
eran: 1) estimular, diversificar y mejorar
los intercambios comerciales; 2) promover
la cooperación empresarial; 3) fomentar la
cooperación científica y técnica. Se firmó
otro similar con el Mercado Común
Centroamericano (Costa Rica, Guatemala,
Honduras, Nicaragua, El Salvador). Se han
suscrito acuerdos también en los ámbitos
industrial, energético, de ciencia y
tecnología, medio ambiente, formación
técnica y fomento a las inversiones; pero
al igual que los acuerdos comerciales,
sucede que los alcances y beneficios en
estas áreas han sido en general limitados
para América Latina.
En los últimos años, sin embargo, la
situación ha ve nido cambiando y las
relaciones entre América Latina y la UE se
han tornado más dinámicas y de mayor
interés para ambas partes. Después de
superada la época de desentendimiento de
los años ochenta a raíz de la Guerra de las
Malvinas, los países de ambas regiones se
han venido acercando y han forjado lazos
de comunicación permanentes.
103
La relaciones Unión Europea-América Latina …
El nuevo interés de la UE en América
Latina ha sido favorecido por el ingreso de
España y Portugal a la organización en
1986. Ellas, que fueron antiguas potencias
coloniales en nuestra región, aún guardan
relaciones estrechas con estos países..
En un anexo al acta de adhesión de,
España y Portugal, el Consejo de
Ministros de la UE adoptó en 1987 una
declaración dirigida a reforzar las
relaciones con América Latina y establecer
conversaciones económicas y políticas. El
primer resultado concreto de esta nueva
política fue la Declaración de Roma,
suscrita en esta ciudad el 20 de diciembre
de 1990 entre los Cancilleres de la UE y
del Grupo de Río (mecanismo de consulta
y concertación política entre los países
más importantes de América Latina:
Argentina, Brasil, Colombia, México,
Panamá, Perú, Uruguay y Venezuela). En
ella se consigna el interés de las partes de
"promover una economía internacional
abierta, cada vez más productiva y
equitativa, en la cual se preste especial
atención a los intereses de los países
menos desarrollados". La Declaración
prevé la realización de 'dos reuniones
anuales de Cancilleres y la creación de
secretarías técnicas y grupos de trabajo
para estudiar los temas a tratar en las
reuniones.
Las últimas reuniones realizadas bajo este
nuevo marco (Sao Paulo en abril de 1994,
París en marzo de 1995 y Cochabamba en
abril de 1996) dan testimonio de la calidad
del nuevo clima de relaciones entre las dos
regiones. En la Declaración de
Cochabamba se resaltaron los logros de la
cooperación biregional, desde cuando se
institucionalizó el diálogo en 1990.
Nuestra región viene siendo objeto, así
mismo, de una mayor atención en los
documentos de política de la UE. En
Coyuntura
octubre de 1994, el Consejo aprobó un
documento sobre las relaciones de la UE
con América Latina y el Caribe, en el cual
la UE se propone actuar conjuntamente
con estas regiones para desarrollar una
nueva colaboración. En el mismo sentido,
la UE ya viene firmando acuerdos
llamados de "tercera generación", que
promueven la cooperación en todos os
campos con los países latinoamericanos.
Por otra parte, una región que recibe
especial atención por parte de la UE es
Centroamérica, con a cual mantiene
contactos políticos regulares por medio del
Diálogo de San José. La UE contribuyó al
proceso de paz y a la democratización de
los países del Istmo a través de
importantes ayudas humanitarias y para
el desarrollo, y mediante el diálogo
político. Centroamérica es el primer
beneficiario, per cápita, de la asistencia
para el desarrollo que provee la UE y
dispone además, desde 1992, de
concesiones arancelarias en el marco del,
SPG, Sistema Generalizado de
Preferencias (se trata de un mecanismo
que la UE mantiene para contribuir al
desarrollo de las exportaciones de los
países subdesarrollados). La UE apoya
también el proceso de integración
regional y la reincorporación de la zona
a la economía mundial.
Por parte de los latinoamericanos
también se perciben importantes cambios
de actitud en el desarrollo de sus
relaciones con la UE. La eliminación de
las hegemonías ha significado que la
región ya no se encuentra atada a los
intereses de la política exterior
estadounidense, y ahora está en libertad
de desarrollar relaciones económicas y
políticas con cualquier región del
mundo. En efecto, en los últimos años se
ha venido presentando un
reordenamiento de las prioridades en las
104
La relaciones Unión Europea-América Latina …
agendas de política exterior de los países
latinoamericanos, que apuntan en
particular a estrechar las relaciones con
Europa.
A continuación destacamos un área de
cooperación que ejemplifica el nuevo
ambiente de entendimiento entra la UE y
América Latina.
EL PROGRAMA ESPECIAL DE
COOPERACIÓN
Los europeos demuestran ser más com-
prensivos con los problemas que
afrontan los países de nuestra región de
lo que ha sido la experiencia con los
Estados Unidos. El Programa Especial
de Cooperación -PEC-, establecido para
apoyar a los países andinos en su lucha
contra el narcotráfico, es una
demostración concreta de esta
comprensión y del deseo por ayudarnos.
Este programa representa un gran paso
respecto al estado tradicional de
relaciones entre la UE y América Latina.
Por primera vez se presenta un programa
bien estructurado de ayuda económica,
conjuntamente con un tratamiento
comercial preferencial para los productos
de exportación andinos. Es así como el
13 de junio de 1990, la Comisión de la
UE (organismo encargado de las
relaciones comerciales de la UE) dio a
conocer la aprobación de este programa,
el cual consta de dos componentes:
1) Ayuda económica: se incrementaron
los recursos financieros de cooperación
en favor de estos países. En el caso
colombiano, se recibieron más de US$
100 millones entre 1989 y 1994268 . Estos
recursos tienen como destino la creación
268
Tomado del diario El Espectador, Bogotá, 3 de
febrero de 1995, p. 5B.
Coyuntura
de un clima económico favorable para el
desarrollo de las inversiones, de la
competitividad y de la transferencia de
tecnología, la diversificación agrícola y
acciones específicas en la lucha contra el
narcotráfico, principalmente en materia
de sustitución de cultivos.
2) Preferencias comerciales: por un
período de cuatro años que luego fueron
incrementados en diez, se otorgaron
preferencias arancelarias a Colombia,
Perú, Bolivia y Ecuador (posteriormente
se adicionó Venezuela) en el marco del
SGP, Sistema Generalizado de
Preferencias. Estas preferencias
consisten en reducciones totales o
parciales en los derechos de aduana
sobre productos manufacturados y semi-
manufacturados y, de manera selectiva,
sobre productos agrícolas. Este
tratamiento no es recíproco, es decir, los,
países beneficiarios no están obligados a
otorgar reducciones similares de sus
propios derechos de aduana.
En cuanto a los productos agrícolas, las
preferencias son más restringidas debido
a algunas incompatibilidades con la
Política Agrícola Común -PAC- de los
europeos y la Convención de Lomé, que
le da preferencia a los agricultores de los
países de África, el Caribe y el Pacífico.
Respecto a los beneficios de este
programa para nuestra región, hay que
anotar que hasta ahora no ha habido un
aprovechamiento pleno de las
preferencias arancelarias. Esto se explica
en parte por la falta de adopción de
mecanismos paralelos en los países
andinos que les permita desarrollar
nuevas líneas de exportación.
Hay que entender -que el SGP no está
concebido como un mecanismo que
automáticamente conduce al aumento de
105
La relaciones Unión Europea-América Latina …
las expor taciones hacia la UE; es
simplemente un complemento a los
programas nacionales de desarrollo
económico que deberían ser
imple mentados en los países en vías de
desarrollo. El SGP es una ayuda para la
diversificación económica y en particular
para la indus trialización, por cuanto
facilita el desarrollo de canales de
exportación de bienes industriales.
Se pudiera argumentar, tal vez, que para
el período inicial de preferencias
arancelarias, el carácter temporal y
cortoplacista de estas (de tan sólo cuatro
años) no fue incentivo suficiente para que
los empresarios de la región pudieran
realizar nuevas inversiones y desarrollar
programas de diversificación de la oferta
exportable. Pero ahora, con la extensión
de las preferencias por otro período de
diez años, y con las garantías de acceso al
mercado europeo que esto representa, los
países de la región tienen las condiciones
suficientes para poder implantar
programas bien estructurados de
industrialización, teniendo como referente
la ampliación de la oferta exportable
hacia la UE.
Para el caso colombiano, sin embargo, en
lugar de intentar diversificar la oferta
exportable, y promover la exportación de
nuevos productos, nuestra política
comercial ha estado centrada
simplemente en negociar condiciones más
favorables de entrada al mercado europeo
para nuestros productos de exportación
tradicionales, en particular para los
productos agrícolas. Estos productos
tienen una elasticidad de demanda muy
baja con respecto al precio y al ingreso,
así que, por más ventajas que se les
conceden, la realidad es que hay pocas
posibilidades de ampliar el nivel de
consumo europeo de estos productos.
Además, la producción nacional en estos
Coyuntura
sectores no contribuye de manera
significativa al desarrollo industrial del
país, debido al bajo grado de
procesamiento que requieren estos
bienes 269.
POSIBILIDADES FUTURAS PARA
EL DESARROLLO DE LAS
RELACIONES UE - AMÉRICA
LATINA
No cabe duda de que las actuales
relaciones de nuestra región con la UE
son cualitativamente mejores que antes,
pero aún faltan cosas por hacer para que
estas se fortalezcan. En ese sentido,
varios países de nuestra región (entre
ellos Colombia) han expresado
claramente su intención de romper con el
viejo esquema de política exterior
monofacética para, en cambio,
diversificar sus relaciones, en particular
mirando más hacia Europa. Una política
exterior multifacética, como la que se está
impulsando en la actualidad, es necesaria
para que nuestra región pueda librarse de
la dominación de la potencia del norte, y
además permitirnos desarrollar
plenamente nuestro potencial económico.
La UE constituye el bloque comercial
más grande del mundo y se está
convirtiendo en un actor internacional
cada vez de mayor peso. Las actuales
circunstancias representan el momento
propicio para que América Latina pueda
estrechar sus relaciones con la UE,
logrando mayor cooperación de esa
organización. La UE es en la actualidad el
269
Para un análisis completo del impacto de las
preferencias arancelarias sobre las exportaciones
colombianas hacia Europa, ver Gabriel Ramjas,
"Respuesta de las exportaciones colombianas no
tradicionales a las preferencias otorgadas por la
Unión Europea", Notas Empresariales,
Departamento Nacional de Planeación,
Documento No. 3, Junio de 1994.
106
La relaciones Unión Europea-América Latina …
primer cooperante en América Latina y el
Caribe. Los europeos, por su parte, han
aprovechado en años recientes el
dinamismo que muestran las economías
de nuestra región. En lo que va corrido de
esta década, América Latina se ha
convertido en el mercado más interesante
para las exportaciones europeas. Estas
han crecido en un 339% mientras que las
exportaciones globales de la UE han
crecido en tan sólo un 4%270 .
El Presidente de la Comisión de la UE,
Jacques Delors, antes de dejar su cargo,
anunció que América Latina será una
prioridad para esa organización a partir de
1995. Dijo que se pondrá especial énfasis
en tratar de suscribir acuerdos de libre
comercio con países y agrupaciones
continentales. De otra parte, y en esa
misma vía, se ha logrado que el tema de
las relaciones de la UE con América
Latina sea tratado continuamente en los
Consejos Europeos que se realizan
semestralmente.
Recientemente la Comisión Europea
presentó un documento que establece los
lineamientos para la cooperación con
América Latina para el período 1996 -
2000. En éste queda plasmado el interés
activo de parte de los europeos por
profundizar las relaciones políticas,
económicas y culturales con nuestra
región. Así mismo, da paso a la inclusión
de los países latinoamericanos en acuerdos
futuros de cooperación de "cuarta
generación", caracterizados por un mayor
acceso a programas y proyectos
comunitarios de industria, investigación y
desarrollo, educación y tecnología de la
información, y de telecomunicaciones.
En cuanto a las actividades de apoyo a los
bloques de integración, la UE firmó en
270
Datos tomados de Eurostat.
Coyuntura
diciembre de 1995 un acuerdo de
cooperación con los países del Mercosur
(Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay),
cuyo objetivo último consiste en crear una
zona de libre comercio entre los dos
bloques para comienzos del siglo próximo.
Este es el primer acuerdo de libre
comercio inter-regional.
Para el Mercosur, Europa ya es el principal
socio comercial, hacia donde se dirige el
27% de sus exportaciones y del cual recibe
el 26% de sus importaciones. La UE es
además el principal inversionista en el
Mercosur, y la región que más aporta en
términos de cooperación técnica, por
encima de los Estados Unidos. El
Mercosur es considerado por los europeos
como el bloque integracionista más
dinámico y mejor estructurado de América
Latina. Además, cabe agregar que la
Comisión de la UE fue instruida por los
países miembros para que adelantara
gestiones en favor de afianzar las
relaciones comerciales con México y
Chile.
En cuanto a la política de cooperación con
zonas en vías de desarrollo, hacia el futuro
estará orientada en mayor grado al
desarrollo de programas que mejoren los
contextos económicos nacionales y
subregionales (reestructuración, ajuste y
apertura, y avance de los procesos de
integración), y que promuevan las
relaciones económicas inter-regionales.
Los últimos acuerdos de cooperación
firmados entre las dos regiones, a
diferencia de los de épocas anteriores son
dinámicos, por cuanto permiten a las
partes contratantes complementar y
aumentar el nivel de su cooperación
(contenido en la cláusula evolutiva).
Así mismo, el mayor acercamiento entre
las dos regiones ha sido facilitado por la
107
La relaciones Unión Europea-América Latina …
nueva arquitectura económica y política
desarrollada en América Latina. Esta
región ya ha superado la "década perdida"
para el desarrollo económico, de
comienzos de los 80 hasta comienzos de
los 90, período que además se caracterizó
por la inestabilidad política y los
problemas sociales; y ahora ha ingresado
en una nueva etapa de desarrollo
económico sostenido, caracterizada
también por el fortalecimiento de la
democracia y la renovación institucional
dentro de un marco de apertura al mundo.
Este nuevo ambiente político-económico
imperante en la región favorecerá el
desarrollo de las relaciones UE América
Latina:
Por otra parte, los europeos demuestran
particular sensibilidad ante temas como los
derechos humanos, el medio ambiente y la
democracia (en los acuerdos de
cooperación firmados entre las dos
regiones, a menudo se incluye una
"cláusula democrática" con el fin de
garantizar el respeto de los principios
básicos que corresponden al patrimonio de
los valores comunes).
Pero, como se indicó antes, los europeos
tradicionalmente han demostrado ser com-
prensivos de los problemas que agobian a
nuestra región. En referencia a
Centroamérica y el Caribe, mientras que
los norteamericanos han tenido una
preferencia militarista a la solución de los
proble mas, los europeos favorecen el
diálogo y se adhieren al principio de la
autodeterminación de los pueblos.
Pero América Latina aún tiene mucho qué
realizar antes de poder contar con el
beneplácito de los europeos. Y hacia ese
fin es que se debería desarrollar una
agenda bien estructurada, que contenga
una visión y unos objetivos claros, para la
Coyuntura La relaciones Unión Europea-América Latina …

intensificación de las relaciones de los receptivos a los intereses nuestros,

países de nuestra región con la UE.
Cabe anotar que los países
latinoamericanos, individualmente, no
pueden desarrollar políticas externas de
impacto frente a la UE. Hoy en día las
relaciones internacionales se fundan, cada
vez más, sobre la base de las relaciones
comerciales; en el caso de los países
latinoamericanos, estas relaciones
comerciales son de bajo significado para
los europeos. Sólo obrando de manera
conjunta es como los países de América
Latina lograrán tener una voz más audible
en el ámbito comercial y, por ende, en la
esfera de las relaciones internacionales en
general. Hacia este fin los países
latinoamericanos deberían fortalecer los
mecanismos de concertación regionales,
de manera que les permitan presentar
posiciones comunes ante los foros
internacionales.
Tradicionalmente España ha sido el país
más dispuesto a promover nuestros
intereses. Pero España no es de los países
más influyentes en la política de la UE.
Debemos, por lo tanto, intentar ganar la
atención de otros países europeos. Es el
caso de Alemania que, por su peso en la
UE y su importancia en la formulación de
la política exterior de la misma, sería de
particular interés para nosotros. Desde la
caída del Muro de Berlín, este país viene
experimentado una reactivación general
de su política exterior, buscando tener una
amplia presencia diplomática. Este es el
momento propicio para lograr que
América Latina ocupe una posición más
destacada en la agenda de la política
exterior alemana, en espera de que este
país interceda a favor nuestro ante la UE.

Concederle al Grupo de Río el status de

interlocutor de América Latina en sus
relaciones con la UE es un desarrollo muy
importante en este sentido.

Por otra parte, existen dos vías de acceso

político a la Unión Europea:
1) directa, a través de la comunicación
con las instituciones europeas
(principalmente la Comisión); y
2) indirecta, por medio de la
comunicación con el gobierno de algún
país miembro, en espera de que este
interceda ante la UE a favor nuestro.

La segunda vía ha sido poco aprovechada,

y sería de beneficio para nuestra región
que se explore más, teniendo en cuenta
las nuevas orientaciones que se vienen
presentando en la política exterior de
varios países de la UE. Se deberían
apuntar esfuerzos con miras a tratar de
influir en la opinión de los gobiernos más

108
Debate ¡De eso no se habla!

¡ DE ESO NO SE HABLA.! CARLOS GAVIRIA: Entiendo que no

se me solicita una reflexión sobre cada
CARLOS GAVIRIA, ADOLFO
uno de los temas
SALAMANCA, CARLOS ALONSO
que se señalan como discutidos a
LUCIO.
regañadientes en Colombia sólo cuando la
presión externa así lo determina, pues el
Así como en las tertulias de las señoras
asunto que ahora está sobre el tapete es la
decentes se seleccionan temas según su
extradición. No obstante, me parece
carácter de mal o buen recibo social, en
importante resaltar que no son unas
Colombia se asumió, desde la
mismas las causas determinantes de que
Constitución de 1991, que de la
esos temas se ignoren, al menos por un
extradición era mejor no hablar. Pero
tiempo. Permítame, por ejemplo,
como también ocurre con las buenas
contrastar el problema de los derechos
familias, en las cuales, pese a las
humanos con el de la extradición.
precauciones, los temas vedados son
rotos por advenedizos, a Colombia el lío
El problema de los derechos humanos ha
de la extradición te fue enrostrado por un
sido objeto en Colombia de intensa
vecino que no siempre se ha
controversia de un tiempo para acá. La
caracterizado por sus afables maneras.
discusión alcanza su yunto culminante
Hubo que hablar de extradición pese a
durante el cuatrienio 78-82, guando al
nosotros mismos y ahora sólo resta, en
amparo del tristemente famoso Estatuto le
aras de la dignidad nacional, aprovechar
Seguridad ocurren hechos horrendos que
el empujoncito para darle al tema la
el país no olvida, y se convoca el Primer
seriedad y el sentido de oportunidad que
Foro Nacional por la Defensa de los
nunca debimos quitarle. En esta
Derechos Humanos, donde una buena
circunstancia contamos con las opiniones
parte de tales hechos son ¡enunciados. La
de Carlos Gaviria, Presidente de la Corte
práctica derogatoria de los Derechos
Constitucional, Adolfo Salamanca,
venía de tiempo atrás, pero en ese período
Vicefiscal General de la Nación y Carlos
se intensificó hasta alcanzar dimensiones
Alonso Lucio, Representante a la
aterradoras, que en adelante sólo
Cámara, quienes en la última semana del
episódicamente van a disminuir. Se creó
pasado mes de julio tuvieron la
el Comité Nacional por la Defensa de los
amabilidad de dialogar con la revista
Derechos humanos y, a partir de él, se
Análisis Político.
organizaron los comités regionales,
ANÁLISIS POLÍTICO: Hay un primer dándose inicio a un extraño diálogo: los
punto que nos gustaría fuera considerado comités y los militantes de la causa
por ustedes. Ha sido recurrente en nuestro denunciaban la violación de los derechos,
país que la discusión de algunos temas y el estado (a través del gobierno de
cruciales se nos imponga desde afuera, turno) negaba os hechos y atribuía la
mientras nosotros nos esforzamos por denuncia a tácticas de os grupos
esconderlos, por ignorarlos. Así ha subversivos encaminadas a desestabilizar
pasado con los derechos humanos, con la democracia. La intervención de
los diferendos limítrofes y, ahora, con la instancias internacionales como Amnistía
extradición, puesta a boca de jarro por y el comité de Derechos Humano s de la
Estados Unidos, mientras nosotros nos la ONU, así como las denuncias respaldadas
hemos pasado esquivándola. ¿Tan tabú es por pruebas incontestables en foros
este tema? internacionales, termi naron por cambiar la

109
Debate
actitud del Estado colombiano para
librarse de las persistentes censuras
externas que, para usar una expresión este-
reotipada, «dañaban su imagen. Pienso que
ha habido un esfuerzo indudable
encaminado á superar esa vergonzosa
situación, pero que aún dista mucho de ser
eficaz. Para mostrar el Estado su cambio
de actitud, burocratizó una tarea que hasta
entonces tenía fuertes connotaciones
subversivas y contestatarias. Tal decisión
simboliza el rechazo a la convivencia, pero
sus resultados, francamente; no han sido
satisfactorios.
El tema de la extradición, en cambio; se
incluyó entre los proscritos, por una razón
distinta pero bastante evidente: las orga-
nizaciones de narcotraficantes (los
“carteles”) habían demostrado hasta la
saciedad que su poderío terrorista era
devastador y que definitivamente
sobrepasaba con exceso la capacidad del
Estado de proteger la vida y los bienes de
las personas y, particularmente, de los
funcionarios que tenían en sus manos la
función investigativa y represora. Se optó,
entonces, por no hablar más de un asunto
que pavorizaba y exasperaba a los
narcotraficantes. Pero ahora, cuando por
circunstancias diversas que no es preciso
señalar, la actividad terrorista de los
«narcos ha disminuido sensiblemente, es
la presión externa la que pone de nuevo el
tema sobre el tapete, a tal punto que de
repente lo que se vuelve tabú es su
exclusión de los discursos oficiales.
El asunto es bien simple: la extradición es
un mecanismo que parece eficaz para
reprimir ciertos delitos “transnacionales”.
No es, desde luego, el único. Pero si la
insistencia de los Estados Unidos persiste
(y todo indica que va a persistir), no dudo
de que el artículo 35 de la Constitución va
a ser reformado. La sutileza, entonces,
consistirá en la elección del mecanismo: el
110
¡De eso no se habla!
Congreso o el Referendo. Lástima que,
como su pregunta lo afirma, tengamos que
seguir pensando y haciendo lo que se nos
indica desde afuera. Qué lejos estamos de
la autonomía, tan deseable. ¡Prohibimos la
extradición por temor a los
narcotraficantes y vamos a restablecerla,
muy probablemente, porque no resistimos
la presión de los Estados Unidos; ¡son los
efectos de la heteronomía!
ADOLFO SALAMANCA:
Ciertamente, en el país hay temas
intocables, no porque interesen a la
sociedad o a ciertos sectores en particular,
sino por obra de una dirigencia a la que
interesa desviar la atención sobre los
agudos problemas nacionales. En relación
con la extradición, y por lo menos en esta
última etapa, se trata de un sector de la
dirigencia en buena medida comprometida
con actos de corrupción política ligada a
los favores del narcotráfico y, por tanto,
con el compromiso táctico o expreso de
que la extradición no será tema de la
agenda gubernamental o parlamentaria y
ni siquiera de debate público. Así lo
hemos advertido desde siempre y no sólo
en esta coyuntura en que, en efecto, la
discusión del tema cobra vigencia sólo por
imposición de requerimientos foráneos y
particularmente de los Estados Unidos.
CARLOS ALONSO LUCIO: La
extradición no es un tabú para la sociedad
colombiana, no es un tema impuesto desde
el exterior, es sencillamente un tema que
ha estado y está en discusión alrededor del
cual han sucedido dramáticos sucesos. Los
actos terroristas, las luchas intelectuales y
políticas y los planteamientos jurídicos
que se han dado a su alrededor no
permiten ver la extradición como algo
nuevo, y mucho menos pretender que su
discusión sea el fruto de la presiones de los
Estados Unidos. Durante los últimos 15
años el debate se ha dado en la Corte, en el
Debate
Congreso, en los medios de comunicación,
en la Asamblea Nacional Constituyente,
en foros y seminarios. Sobre ella han
discutido todas las fuerzas políticas, los
sectores sociales y económicos y el pueblo
en general.
Los colombianos no somos cobardes para
enfrentar los grandes temas, los que nos
son urgentes; quienes si lo han sido son la
clase dirigente y los sectores de la
oligarquía que siempre pretender evadir
las discusiones. para que las nuevas tesis
no provoquen las transformaciones
necesarias. Un recorrido por la historia
colombiana nos muestra cómo a través de
nuestras propias luchas, algunas de ellas
violentas y caóticas, se han lo grado
alcanzar derechos y presionar cambios que
han democratizado en algo nuestra
sociedad.
El caso de los derechos humanos, por
ejemplo, no fue un tema impuesto desde
afuera, por el contrario, fuimos nosotros,
el M-19, los intelectuales, los sindicatos,
los abogados defensores y las
organizaciones no gubernamentales`
quienes abanderamos el tema dedos
derechos humanos en los años ochenta,
desde la toma a la Embajada de la
República Dominicana, logrando llevar al
protagonismo de la discusión nacional
esta problemática, dándole a conocer al
mundo la realidad de las torturas,
asesinatos y desapariciones.
Mientras desde afuera, desde los Estados
Unidos, sí se nos ha impuesto el veto de
algunos temas como el de la legalización
de las drogas, hoy el más tabú de todos.
Para nosotros el prohibicionismo en
materia de las drogas, tal como sucede
con la extradición, es más un instrumento
de intervención política en asuntos
internos de otros países que efectivamente
una lucha contra las drogas mismas.
111
¡De eso no se habla!
Lo que se pretende ahora no es continuar
el debate sobre la extradición sino utilizar
el tema como un factor constante de
chantaje para, así, justificar actitudes
Prepotentes de los Estados Unidos en
Colombia y América Latina.
ANÁLISIS POLÍTICO: La extradición
con Estados Unidos comprende aspectos
jurídicos y políticos. Lo curioso es que
en ese primer aspecto nadie se quiere
poner de acuerdo pese a que los
criterios jurídicos para el caso específico
son pocos y claros: a) se celebró un
tratado de extradición con Estados
Unidos en 1979, el cual recibió la
aprobación del Congreso de Colombia y
se canjearon las notas respectivas ; b) la
ley que incorporaba el tratado a nuestro
ordenamiento jurídico fue declarada
inexequible en 1986, lo cual lo hizo
temporalmente inaplicable; c) los trata-
dos internacionales no pueden
derogarse por acto unilateral de
ninguna de las partes y se impo nen
sobre las mismas cartas constitucionales
de los países signatarios; d) el tratado de
extradición con los Estados Unidos está
suspendido hasta tanto no se expida una
nueva ley (vía Congreso o Ejecutivo)
que le de realidad jurídica dentro de
nuestro ordenamiento legal. ¿Estamos
equivocados?
CARLOS GAVIRIA: Su pregunta señala
correctamente los puntos que son objeto
de análisis y de debate, salvo en el literal
d). Una ley aprobatoria del tratada no
podría dictarse en este momento sin
transponer los límites que el
Constituyente le trazó al legislador. Sólo
una reforma constitucional, como ya se ha
dicho, viabilizaría este u otro tratado de
extradición que incluyera la de
colombianos por nacimiento. Lo que es
digno de destacarse es que la situación
actual propicia la ambigüedad que es uno
Debate
de nuestros estados de ánimo predilectos.
El tratado es válido, no lo hemos
desconocido (ni nos hemos atrevido a
denunciarlo), somos respetuoso de
nuestros compromisos internacionales...
salvo que en este caso estamos
constitucionalmente inhabilitados para
cumplirlo. Con razón, la gente común
siente un cierto desdén por el derecho
cuando siente un galimatías como ese,
que a mí me avergüenza repetir: “es
válido pero no puede aplicarse”. ¿Qué
raro accidente metafísico es entonc es ese
que llaman “validez”? Pero nos
consolamos con que esa críptica
aseveración es jurídicamente sostenible.
Lo lógico sería que un compromiso
válidamente adquirido y cuya validez se
mantiene, tuviera vocación de
cumplimiento. ¡Pero no! Reconditeces de
la ciencia del derecho, ¡sólo al alcance de
los entendidos! Es que no es fácil explicar
a un lego cómo el pacta sunt servanda
puede ser neutralizado por una implícita
cláusula rebus sic stantibus. Créame que,
de nuevo, siento un poco de vergüenza
escolástica.
ADOLFO SALAMANCA: No hay
equivocación alguna. El problema no es
jurídico. Sobre lo jurídico sería elemental
un acuerdo para encontrar vías que
permitan dar cumplimiento a los
convenios internacionales. El problema,
entonces, es de otro orden: de una parte,
el sometimiento en que se encuentra esa
dirigencia frente a las organizaciones
criminales como consecuencia de los
compromisos adquiridos; de otra, el
generalizado temor al terrorismo de los
narcotraficantes que ha terminado por
doblegar a la sociedad frente a la
delincuencia y sus calificados protectores;
y, por último, la ignorancia de buena
parte de la población entorno al tema, lo
que la hace 'presa fácil del engaño y la
manipulación y, por lo mismo, defensora
112
¡De eso no se habla!
de falsos conceptos de nacionalismo y
soberanía que sólo Favorecen a los
narcotraficantes y sus avales. Pero si el
gobierno nacional quisiera ser
consecuente con sus propias razones,
jurídicamente lo procedente sería
entonces denunciar el tratado ,vigente, en
procura de su futura inaplicación.
CARLOS ALONSO LUCIO: El aspecto
jurídico del tratado de extradición de
1979 es, definitivamente, un tema
superado con una clara conclusión: ese
tratado no está vigente. En primer lugar,
porque la Corte Suprema de Justicia
declaró inexequible la ley que lo
ratificaba. Y en segundo lugar, porque la
Asamblea Nacional Constituyente elevó a
rango constitucional la no extradición de
los nacionales colombianos. Además, creo
que de hecho hay una serie de
argumentaciones que tienen que ver con
los principios de la cultura colombiana de
no entregar nacionales a justicias
extranjeras, así lo han demostrado
numerosos sondeos de opinión en los que
más de un 75% de los ciudadanos ha
manifestado un rotundo no a la
extradición.
Esto indica que no sólo hay razones de
orden constitucional y legal sino que estas
están refrendadas legítimamente con la
opinión popular. Estas consideraciones
llevaron a que el Congreso en la ley
ratificatoria de la Convención de Viena
sobre sustancias sicotrópicas hiciera
excepción explícita de no aceptar la
extradición de nacionales que en ella se
consagra.
Las concepciones jurídicas` que se
manejan alrededor de la extradición para
tratar de justificar su aplicación en
Colombia, reflejan fundamentalmente
intereses de sectores que ven en su
implantación una forma de congraciarse
con los Estados Unidos; los argumentos
Debate
que usan van desde las supuestas penas
irrisorias que se les dan a los
narcotraficantes, hasta la narcotización de
la sociedad colombiana. Y es que la
concepción que nos quieren imponer en
materia de justicia es antidemocrática y
peligrosa, ya que su aplicación comienza
por sacrificar victorias universales en el
campo del derecho penal como la
presunción de inocencia, el debido proceso
y los principios consagrados como
fundamentales en la carta universal de los
derechos.
ANÁLISIS POLÍTICO: El problema,
entonces, no es jurídico sino político.
Mientras la extraterritorialidad
delictiva del crimen organizado
empieza a provocar en buena parte
del mundo la necesidad de globalizar
las defensas jurídicas, Colombia se
resguarda, temerosa, en el argumento
de que la extradición provocaría la
violenta respuesta de un poder con
enormes capacidades de
desestabilización y de corrupción.
¿No es esto lo que está en el fondo de
nuestras ambigüedades respecto del
asunto?
CARLOS GAVIRIA: ¡Sin duda! Sus
preguntas están tan bien formuladas que
uno estaría tentado a responder con
monosílabos, porque además comparto
plenamente las afirmaciones que en ellas
hay implícitas. Valdría la pena agregar
solamente que cuando el temor al
narcoterrorismo disminuye, aumenta la
presión externa y, deplorablemente, parece
que nos moviéramos entre dos temores
que son los que determinan el rumbo de
nuestro comportamiento. Creo que en este
momento el prevalente es el que procede
de afuera y por eso me parece que no está
muy lejana la reforma que permita la
extradición. Qué tan eficaz vaya a resultar
el mecanismo, no me atreva a predecirlo,
113
¡De eso no se habla!
aunque sí es posible anticipar, por el pavor
que causa su sola mención entre los
eventuales afectados, que pueda
determinar un desplazamiento de los
protagonistas del delito hacia zonas menos
enfocadas por los organismos extranjeros
encargados de perseguir el narcotráfico, y
un mayor refinamiento en los mecanismos
utilizados por los delincuentes para
escamotear su actividad, pues es claro que
la sofisticación tecnológica no es
monopolio de quienes persiguen el delito.
Ahora bien: en cuanto a la extirpación del
mal, soy francamente pesimista. Estoy con
quienes sostienen, con razones de sentido
común bien conocidas, que la persecución
y la penalización no son la vía que
conduce al aniquilamiento del
narcotráfico. Lo grave del asunto es que el
camino que creo conducente a ese
propósito, no se va a escoger tan
rápidamente como fuera de desear. Quizás
habrá que esperar a que los países
afectados con el consumo de la droga
desechen, por ineficaz, el método hasta
ahora ensayado y entonces nos indiquen el
que juzguen pertinente, que razo-
nablemente puede predecirse cuál va a ser.
ADOLFO SALAMANCA: Por
supuesto, repito que hoy el problema no es
jurídico, las ambigüedades e
inconsistencias son manifiestas, pues
mientras se anuncian cruzadas contra la
delincuencia organizada y se convoca la
solidaridad internacional, se cierra la
puerta a las soluciones globalizantes o
universalizantes, realmente más eficaces.
Reitero, ello es producto del mismo
sometimiento, del miedo y de los
desviados conceptos de soberanía y
nacionalismo. Sin embargo, frente a una
delincuencia sofisticada y extraterritorial,
lo procedente es una justicia transnacional
y mecanismos que trasciendan también el
fenómeno de las fronteras.
Debate
CARLOS ALONSO LUCIO: Colombia
ha enfrentado con valentía los costos que
durante años le ha impuesto la lucha
contra el narcotráfico y de ello es testigo
la comunidad internacional que así lo ha
manifestado en repetidas ocasiones. Los
muertos, los lisiados, los huérfanos, y las
viudas son suficiente muestra de la forma
como hemos afrontado el problema. Por
ello, no puede ser aceptable que la
decisión soberana de no entregar a los
colombianos sea vista como una afrenta a
los intereses de la comunidad de
naciones.
La imposición de la extradición, indepen-
dientemente de los actos de violencia que
podría generar, simplemente no estaría en
coincidencia con la voluntad popular que
no considera la justicia norteamericana
como una justicia limpia, ni digna, ni con
autoridad moral para juzgar a los
nuestros. La experiencia indica que a los
colombianos que en épocas pasadas
fueron extraditados se les procesó sin
garantías, lo que para una sociedad como
la nuestra no es aceptable. Por otro lado,
cuando se habla de crimen organizado, es
indiscutible que ello se refiere al
narcotráfico y yo soy un defensor de la
legalización de las drogas como una
salida al fracaso que ha mostrado la
política de guerra y represión impuesta
por Estados Unidos. El problema de las
drogas es, entonces, en nuestro concepto
una situación de orden social, económico,
cultural, político y de salud pública al que
hay qué darle soluciones acordes con la
realidad que le rodea.
Así las cosas, nosotros no nos escudamos
en la posibilidad de actos violentos para
explicar la no extradición y simplemente
reiteramos que ella obedece a una
decisió n mayoritaria del pueblo
colombiano que tiene claro que existe una
soberanía jurídica y una capacidad de la
justicia nuestra para aplicar la ley en
114
¡De eso no se habla!
condiciones de equidad y con el respeto
de los principios universales del derecho
que otros pretenden negarnos. Hay que
revisar el discurso de Clinton en el
cincuentenario de las Naciones Unidas en
el que, a nombre de la lucha contra el
crimen organizado, plantea echarle
reversa a esos principios democráticos del
derecho garantista en materia penal en el
mundo. Yo creo que allí, de nuevo, se
está utilizando el discurso de la lucha
contra el narcotráfico y contra el crimen
organizado para buscar unas victorias
ideológicas de los Estados Unidos en
materia judicial e intervencionismo,
mucho más que efec tivamente para
acabar el flagelo del tráfico de drogas.
Nosotros no podemos entregar
colombianos nuestros y mucho menos
cuando ello se hace a fuerza de presiones,
garrotazos y amenazas comerciales como
en este momento lo pretenden los Estados
Unidos.
ANÁLISIS POLÍTICO: Ahora bien, si
siempre se quiere ligar la extradición a
la soberanía nacional, habría que
empezar por aceptar que la soberanía
no es un principio intangible, sino un
valor histórico mutable, según
transformaciones de fondo en los
órdenes mundiales, ¿no faltará un
poco de esto en nuestra sensibilidad
nacionalista frente a la extradición?
CARLOS GAVIRIA: Voy a ser muy
franco: no creo que sea la adhesión al
postulado de la soberanía nacional el
motivo real que nos haya inhibido para
analizar serenamente el problema de la
extradición. Más bien creo que la
apelación a ese principio ha sido el
mecanismo de defensa que nos ha
permitido mantener inconfesado el
motivo auténtico: el temor a la violencia
terrorista que pudieran desatar las
Debate
organizaciones delictivas y la incapacidad
del Estado para controlarla, factores a los
que ya se aludió en alguna respuesta
anterior. Esta información me dispensa de
entrar a hacer digresiones acerca de la
soberanía, las que juzgo innecesarias y
hasta redundantes, pues cualquier persona
que se ocupe actualmente de ese
concepto, sabe de qué manera las teorías
contemporáneas del Estado y del derecho
internacional lo han relativizado, tal como
está correctamente insinuado en la
pregunta.
ADOLFO SALAMANCA: Frente a la
extradición y muchos otros temas de
interés nacional falta mucho
conocimiento y sensibilidad. La
nacionalidad, la soberanía y la
independencia son conceptos mutables
según las concepción que cada uno tenga
de los fines de la organización político-
jurídica contemporánea: la defensa de
los intereses generales y colectivos con
toda la riqueza que ello entraña para las
sociedades, o la defensa del
individualismo egoísta y mezquino de
siglos pasados, acompañados de sus
vicios naturales -el lucro inmerecido
entre ellos- que es justamente lo que
desde la última reforma constitucional
pretende superarse.
CARLOS ALONSO LUCIO: Primero,
la soberanía no es un valor histórico
mutable, la soberanía ha sido guardada y
además ejercida cabalmente en los
procesos de integración; el hecho de la
internacionalización de las tele-
comunicaciones, la búsqueda de la
cooperación judicial internacional, no
son obstáculos para ejercer la soberanía,
por el contrario, esas han sido decisiones
soberanas de los Estados y de los
pueblos del mundo. En el caso de la
Unión Europea, donde aún habiendo
Parlamento Europeo, políticas
115
¡De eso no se habla!
internacionales conjuntas, Mercado
Común Europeo, ello no significa que
esos Estados hayan perdido su soberanía;
por el contrario, cada país a la luz de
referendos internos, decidió avanzar por
el camino de la integración. La soberanía
sigue siendo una conquista que los
pueblos han logrado para mantener su
independencia y la no injerencia de otras
naciones en sus doctrinas internas. La
Comunidad de Naciones manifiesta con
referencia a la autonomía de sus
gobiernos: “...Ausencia de todo control o
injerencia del gobierno de otro Estado en
el gobierno interior (poderes legislativo,
ejecutivo y judicial) y en la
administración del territorio”.
No se puede considerar que el ejercicio
de la soberanía sea una estrategia
patriotera, por el contrario, la soberanía
y su ejercicio de independencia es una
necesidad urgente. Sin ella los países no
podrían manejar sus propios conflictos.
el caso del narcotráfico es patético ya
que ningún país del mundo, con
excepción de Bolivia, Perú y, más o
menos, México viven el problema del
narcotráfico como lo vivimos nosotros.
No solamente vivimos dificultades de
consumo, producción, y corrupción, sino
también de violencia. Para Francia,
Inglaterra, Estados Unidos, Argentina,
Chile, Costa de Marfil o Ghana, el
narcotráfico no es como para nosotros,
un problema social, económico, político,
cultural, histórico, por lo tanto la visión
que ellos puedan tener de ese conflicto
es distinta de la nuestra porque ademá s
del costo que ellos pagan por ese
conflicto, no tiene las implicaciones que
sí hemos vivido nosotros. Sólo por
medio de la soberanía, en el manejo de
ese conflicto en particular, lograremos
resolver este flagelo con herramientas
suficientes y sin sacrificar nuestros más
arraigados derechos e intereses.
Testimonio
EL MOVIMIENTO CAMPES INO
EN EL HUILA
Testimonio de la Asociación
Agropecuaria del Huila*
CARLOS MARIO PEREA
RESTREPO**
El 26 de abril de 1996 el periódico
capitalino El Tiempo consignaba, en gran
titular de primera página, el comienzo de
un paro agrario en el Huila. En efecto,
cientos de campesinos apostados en
diversos puntos estratégicos del
departamento habían dado inicio a una
movilización de protesta desde las cero
horas del día 24, en una sorprendente
acción dirigida por la Asociación
Agropecuaria del Huila.
Colombia parece ser en definitiva la
nación de las paradojas y la irrupció n del
movimiento campesino huilense invita a
meditar en ellas. La primera, mientras las
profundas crisis ponen a tambalear el
régimen político, las correas de operación
de la economía dan muestras de
permanencia y vigor; así aconteció con el
sacudón que experimentó el país, tanto a
finales de los años 40 como al término de
la década del 80. Así mismo, la violencia
endémica quedó finalmente impedida
para producir alguna fractura capaz de
fundar un momento inaugural o de
ruptura: su lenguaje de la continuidad se
ha incorporado como un fenómeno más al
paisaje de los aconteceres nacionales. Y
no obstante, a un mismo tiempo, no existe
ningún proceso que en uno u otro
momento pueda evitar la lectura de su
trayectoria sin el concurso de actores
armados: de las incontables
*
Este texto fue posible gracias a la colaboración y
generosidad de Aldemar Macías.
**
Historiador, investigador del Instituto de
Estudios Políticos y Relaciones Internacionales.
116
El movimiento campesino en el Huila
confrontaciones que acompañaron a los
parados tradicionales hasta la
contemporánea colonización territorial de
múltiples regiones. Del mismo modo, las
vastas crisis políticas parecen no
comprometer la continuidad del edificio
institucional; nuevamente los años 40 y
80 sirven de ilustración: ¿las elecciones
de Laureano Gómez y de César Gaviria,
no se cumplieron en medio de
estremecedores escenarios de conflicto
sin que ello impidiera su subida a la
presidencia investidos de la legitimidad
para detentar el poder de gobernar?
Ciertamente paradojas que se resisten a
abandonar los escenarios nacionales, tal y
como lo reitera la presente situación. La
insondable crisis de legitimidad que
arrastra al actual gobierno no impidió que
el presidente continuara en su cargo,
contra viento y marea. Mas aquí aparece
una cuarta paradoja que conduce de modo
directo al testimonio del movimiento
agrario del Huila: frente a la permanente
situación de conflicto que atraviesa desde
los contextos políticos hasta las
condiciones de existencia de las grandes
mayorías, se levanta el cuadro de una
sociedad civil inorgánica e imposibilitada
para construir oposiciones legales y para
edificar movimientos con posibilidad de
proponer alternativas en el espacio de lo
público. Sin duda, quizás el hecho más
protuberante de la presente coyuntura
política sea - más allá de esporádicas
iniciativas de los dirigentes económicos y
de la Iglesia-, la ausencia total de una voz
de la sociedad civil capaz de formular un
punto de vista y de ejercer una presión en
la vía de una solución a la crisis.
En medio de este mutismo de la sociedad
civil aparece, en contravía, la Asociación
Agropecuaria del Huila y el paro por ella
liderado entre el 24 y el 29 de abril. En
ningún caso sus demandas y sus
motivaciones tocaron de alguna manera
Testimonio
el proceso 8.000 o el juicio al Presidente;
todo lo contrario, como se verá, sus
exigencias se circunscribieron a los
determinantes de la crisis que mantiene
al borde de la agonía a la producción
agropecuaria Su fuerza reside, entonces,
en la capacidad de recordar que la
sociedad civil existe y que el Estado ha
de ponerse de cara a problemáticas
estructurales como la desolación que
campea en el agro, más allá del tema que
ha copado la atención y la gestión
públicas en el último año.
En efecto, la Asociación Agropecuaria y
su poderosa movilización de abril
vuelven a poner sobre el tapete la crucial
cuestión de los movimientos sociales en
Colombia, tan de capa caída durante lo
que va corrido de esta década. Y lo
hacen lanzando novedosos interrogantes.
Frente a la espontaneidad, fugacidad e
inestabilidad tan característica de los
movimientos sociales, el proceso de
conformación de la Asociación responde
a una historia de acumulación progresiva
de experiencias y de conflictos a lo largo
de los últimos años. Ante la pretensión
de configurar cúpulas dirigentes sin
arraigo en redes organizacionales, tal
como lo han practicado numerosas
experiencias, la trayectoria de la
Asociación se cimienta en un laborioso
tejido organizativo que fluye de comités
veredales a una junta directiva
departamental, pasando por organismos
municipales y una asamblea de
delegatarios. Sus demandas, del mismo
modo, no se han limitado a la exigencia
de una atención eficiente por parte del
Estado, sino que han caminado por la
formulación de un proyecto de ley ante
el Congreso y por la apelación a
mecanismos como el referéndum
popular: allí se perfila la renovada
presencia de una sociedad civil que, ante
el Estado, ya no se comporta
117
El movimiento campesino en el Huila
pasivamente sino que hace uso pleno de
los mecanismos democráticos que
estipula la nueva Constitución. Por
último, quedaría por señalar la habilidad
de la Asociación para superar la tutela de
la guerrilla -a pesar de las afirmaciones
de las Fuerzas Armadas-, así como las
disputas partidarias y los oportunismos
politiqueros -pese a los comentarios de
numerosos escritores y políticos- : el
amplio espectro de sectores vinculados
al funcionamiento de la Asociación y al
desarrollo del paro, así lo evidencian.
LOS DESAFÍOS
Naturalmente los desafíos que vienen por
delante son de proporciones mayúsculas.
El primero, y probablemente el nudo
gordiano frente a la continuidad y
proyección de la organización, dice de
aquella dimensión que ha terminado por
reventar a los movimientos sociales de
mayor armadura: la definición política,
que no partidaria, ante las instituciones
de elección popular y las instancias de
representación gremial. Más no es la
única piedra en el camino. En el contexto
de una crisis que amarra por igual al
conjunto del sector agrario del país, la
resolución sobre los alcances de una
posible ruptura de las fronteras del Huila
a otros departamentos o inclusive al
plano nacional, supone otro reto. En
idéntico nivel de dificultad se mueve la
tarea de habilitación de estrategias
encaminadas a romper los nudos de una
producción campesina atrasada, en la vía
de hacer del campo una empresa
rentable. Y no menos compleja resulta la
construcción de mecanismos que rompan
la apatía del campesinado y rasguen el
secular individualismo que ha dominado
la conformación del agro en el país.
¿Son estas las tareas que debe fijarse el
movimiento campesino liderado por la
Testimonio El movimiento campesino en el Huila

Asociación? ¿Hasta dónde es posible que Se comenzó en Pitalito, después en

llegue cada una de las metas elegidas? Altamira, luego en La Plata, donde hubo
¿Cuál sería el orden de prioridad de los un movimiento que duró un mes en el
propósitos escogidos y cuáles los parque. Posteriormente nos reunimos
vínculos entre uno y otro? En cualquier bajo una organización nacida en el
caso, esta madeja de desafíos que municipio de Gigante, la Comuna
inexorablemente se levantan como Agropecuaria de Gigante, que
muros ante el curso de los movimientos congregaba algunos sectores y
sociales, no resultan ajenos a las municipios. Pero será un tiempo
preocupaciones de la Asociación como después, en un encuentro en el municipio
se escuchará más adelante. de Garzón, cuando se comenzarán a
vislumbrar las primeras opciones de
Sean cuales sean las respuestas
consolidar un movimiento a nivel
adoptadas, la trayectoria que hasta el
departamental. Ya en el año 94 se vivió
presente ha esculpido la Asociación es ya
una pelea interesante con connotaciones
una experiencia ejemplar para los
departamentales: el paro del 15, 16 y 17
movimientos sociales en general y para h
de noviembre en el que se redactó un
organización agraria en particular. En U
acta, El Acuerdo del Huila, firmada por
construcción de una nueva sociedad civil
el entonces Ministro de Agricultura, el
reside una muy buena porción del secreto
presidente de la Caja Agraria, el
que haba de desatar las muchas paradojas
vicepresidente del Banco Cafetero, las
que han hegemonizado el escenario
organizaciones campesinas y los
nacional hasta el presente. La
parlamentarios del departame nto. Ahí se
organización agraria del Huila tiene una
acordó la suspensión de los procesos
cuota de responsabilidad en este secreto,
judiciales para los campesinos
y de ahí el sentido de esta entrevista con
endeudados y la presentación, por parte
tres de sus principales dirigentes: Orlando
del gobierno, de un proyecto de ley ante
Fernández Polanía (presidente), Jaime
el Congreso que fuera la redención para
Hernández Reina (secretario ejecutivo) y
el campesinado. Obviamente se
Ernesto Macías Tovar (miembro
desconoció el acuerdo: el proyecto nunca
directivo). Escuchemos, pues, sus propias
se presentó. Ante esta situación, los
voces.
campesinos, ya con la herramienta de la
Asociación Agropecuaria, se pusieron en
CMP: ¿Cómo es el proceso de
la tarea de elaborar un referéndum sobre
constitución del movimiento campesino
un proyecto de ley, recogiendo para ello
que hoy aglutina la Asociación
más de 500 mil firmas en una
Agropecuaria del Huila?
peregrinación por todos los rincones del
departamento. El texto, donde se plantea,
OFP: Si bien el sector agrario ha estado
entre otras, la constitución del Fondo de
abandonado por las políticas y las
Solidaridad Campesina, se presentó el 16
decisiones oficiales desde siempre,
de agosto del 95 a la Cámara de
indudablemente su crisis se ha agravado
Representantes, contando con el apoyo
más en los últimos tiempos. A partir del
de otros departamentos como Tolima,
año 90 se fue pauperizando más el
Caquetá y Meta, teniendo en cuenta que
campo colombiano. En esta situación los
es una iniciativa no sólo para el Huila
campesinos del Huila salimos a hacer
sino para todo el país. En esas
luchas, un tanto aisladas en un principio.
condiciones se siguió trabajando en la

118
Testimonio
vía de fortalecer la unidad a nivel
departamental, insistiendo mucho en que
el gobierno tenía atomizado el
movimiento agrario por cuanto había
dividido a los cafeteros por un lado, los
arroceros por otro, los algodoneros mas
allá. Fuimos muy enfáticos en reiterar
que el problema agrario era uno solo,
que había que enfrentar como un solo
bloque esta difícil crisis que nos afecta
sin discriminaciones a todos los que
trabajamos en el campo. Martillamos
mucho eso porque, además, hay que
sacar a los campesinos de una serie de
concepciones muy atrasadas, como
quiera que cuando pierden su cosecha le
echan la culpa a la mala suerte, que de
pronto fue que le echaron sal, y otra
cantidad de concepciones del mismo
corte que nacen de la formación y el
nivel académico de la gente del agro.
Los empeños se fueron consolidando en
lo que hoy es el movimiento. Estuvimos
el 19 de julio del 95 en un paro de 24
horas apoyando el paro cafetero. Y al
tiempo se siguió dialogando con el
gobierno. Pero ese peregrinaje por los
Ministerios de Agricultura, de Hacienda,
de la Caja Agraria, del Banco Cafetero,
de la misma Asociación Bancaria, de la
Superintendencia Bancaria, a fin de
hacer derogar estas medidas lesivas con
el sector agropecuario, resultó
infructuoso. En la práctica nada se
materializaba hasta que la situación de
agobio vino a desembocar en el paro del
24 al 29 de Abril del 96, que fue todo un
éxito. Salieron más de 40 mil
campesinos a exigirle al gobierno con un
:movimiento mucho más coherente.
JHR: Inicialmente se conformó la junta
directiva de la Asociación con unos
buenos cuadros, compañeros muy bien
estructurados que tratan de representar
todos los cuatro puntos cardinales del
departamento. Hay compañeros de
119
El movimiento campesino en el Huila
diferentes organizaciones que se han
metido a esto. Luego a nivel de los
municipios fuimos conformando las
Asociaciones Agropecuarias Municipales,
al punto de que prácticamente todos los
37 municipios tienen ya su asociación. Y
estos fueron creando los Comités
Veredales, que a su vez armaron las
famosas Mingas: aquellas que, en la
práctica, han impedido que los
campesinos sean desalojados de sus
fincas por los embargos, con muy buenas
experiencias en eso.
OFP: Con respecto a los procesos contra
los campesinos por deudas fuimos muy
enfáticos con el gobierno en el sentido de
que no podía haber paz en el campo
mientras nos estuvieran embargando
diariamente, quitándonos la finca, el
predio, la parcela, es decir, el único
patrimonio fruto de 20, 30 y 40 años de
trabajo. No estamos dispuestos a dejarnos
quitar lo único que tenemos y lo vamos a
defender como sea. Para ello se crearon a
nivel de cada vereda comités, llamados
Mingas Rurales, que salen a impedir los
embargos o los remates de algún
compañero. Con las Mingas hemos
sentado un buen precedente en el
departamento del Huila, pues esta acción
ha caído muy bien aquí en el medio
nuestro.
EMT: Como se dijo, antes de noviembre
del 94 estamos hablando de paros
aislados, pues los cafeteros respondían
por qué eran afectados, los algodoneros
respondían por qué eran afectados, pero
cada uno en forma aislada. El paro del 94
se puede considerar el hito que quiebra la
historia del movimiento agrario del Huila.
Esa vez se entendió que el problema era
estructural y de todo el sector
agropecuario, que todos estábamos en la
misma crisis y que se requería de una
organización que representara todos los
Testimonio El movimiento campesino en el Huila

sectores e intereses. Ahí surge el paro del sustentación de precios, ni políticas de

94 y con él nace la organización. comercialización. Entonces todo este caos
hace que la crisis se profundice.
UNA CARACTERIZACIÓN DE LA
JHR: Anteriormente había crisis en el
CRISIS
precio del algodón, por ejemplo, y la
gente sembraba maíz, sorgo o cualquier
CMP: Detrás del proceso que acaba de
otra cosa. El campesino se defendía, no
ser descrito, aparece como el gran
ganaba mucha plata pero por lo menos
elemento animador de la organización
sobrevivía a los cíclicos bajones de los
una vasta crisis agraria. ¿Cómo se
productos. Pero en este momento la crisis
podría caracterizar dicha crisis?
cubre todos los órdenes de la economía
agraria: no hay ningún cultivo que sea
OFP: La crisis agraria se ha venido
rentable, absolutamente ninguno. Yo
agudizando fundamentalmente por los
siempre he dicho que el Gobierno debería
altos costos del dinero; los intereses de
agradecer que quienes estamos en el agro
los créditos son excesivamente elevados.
todavía deseamos permanecer en él. No
En este momento estamos hablando de
queremos salirnos del campo porque no
más o menos un interés del 40% anual. Y
sabemos hacer nada distinto y además
algo así como el 90% de los campesinos
porque este trabajo es la esencia misma
huilenses están refinanciados pagando
de nuestra vida. Una de la situaciones que
intereses compuestos, es decir, están
ayudó a que el problema en el Huila
endeudados sobre un pagaré de todas las
empezara a tener ribetes dramáticos fue el
deudas que tienen y así se les cobran
caso del maracuyá. En el año 90 había
intereses sobre los mismos intereses.
sembradas en el departamento
Entonces las deudas se han hecho
aproximadamente unas 100 hectáreas de
absolutamente impagables. Compañeros
esa fruta para comercio en fresco. Al
que debían 5 millones de pesos hace
inicio de ese año llegó el ministro
cuatro o cinco años, hoy fácilmente están
Alfonso López Caballero diciendo que
debiendo 25 y 30 millones, siendo
por el proceso de apertura de mercados
pequeños cultivadores. Las deudas han
los cultivos transitorios tenderían a
crecido geométricamente. A la situación
desaparecer por ineficientes, pero que la
del costo del dinero se suma una política
solución del Huila estaba radicada en los
irresponsable del gobierno que permite,
cultivos de frutales, especialmente el
sin ninguna planificación, las
maracuyá. Se hizo un gran publicidad a
importaciones de alimentos. Entonces los
esa siembra y la verdad es que se llegaron
arroceros, por ejemplo, pero también los
a plantar cerca de 3.500 hectáreas. En tan
cultivadores de productos netamente
sólo un año se pasó de 100 a 3.500
campesinos como los maiceros y
hectáreas, un crecimiento verdaderamente
frijoleros, se ponen a sembrar y, cuand o
astronómico. La cosa tenía tanto apoyo
su cosecha está a punto de ser
que en esa época Finagro llegó a prestar
recolectada, el gobierno importa
hasta $1'200.000 por hectárea, cuando
toneladas de ese alimento bajando los
antes daba apenas $450.000. Además
precios en forma vertical y sumiendo en
llegaron con promesas de compra una
la ruina a los campesinos que no pueden
serie de empresas como Pacicol, Grajales,
sostener precios . tan bajos. Además no
Frutelider, o sea unas cuatro o cinco
hay planificación en el campo sino que
empresas nacionales procesadoras del
todos trabajamos a la loca; no hay una

120
Testimonio
maracuyá. Ante este panorama tan
prometedor acabamos con todas las
labranzas de cacao, siendo el Huila un
muy importante productor cacaotero.
Cuando en el 91 y 92 se vino la crisis
dura, justo cuando todos comenzamos a
producir el cultivo, ya no hubo quien
comprara maracuyá. Los seguros
compradores desaparecieron. Brasil y
algunos países de Centro América como
Costa Rica, empezaron también a
producir concentrado a menores costos.
Por este concepto se perdieron en el Huila
durante el año 92, netos, seis mil millones
de pesos. Eso fue un factor que aceleró la
catástrofe, independientemente de los
otros cultivos que ya venían en crisis. En
los años 92, 93 e incluso en el 94, el
incremento a la exportación de productos
agrícolas fue sumamente exagerado.
Estamos hablando de que en el año
pasado se importaron más de tres
millones de toneladas de los alimentos
que aquí producimos, como es el caso del
arroz, el maíz, el sorgo. Una ilustración
muy significativa está en el frijol, dado
que el Huila era el tercer productor
nacional del grano: se producía no sólo
para el autoconsumo interno sino que se
podía vender a los departamentos
vecinos. En este momento con las
importaciones de frijol del Ecuador y
hasta de México, pasamos de 30 o 35 mil
hectáreas sembradas a apenas 7 mil. El
maíz prácticamente desapareció, el sorgo
no existe, la soya tampoco. Lo único que
ha sobrevivido es el arroz y en alguna
medida el algodón, pero sencillamente
porque no hay nada más que hacer. La
situació n es de ruina total.
EMT: La crisis del sector agropecuario
tiene infinidad de causas. Una
indudablemente tiene que ver con el
riesgo que es producir en el campo el
único negocio donde el capital está
expuesto a sol y al agua; problema si
121
El movimiento campesino en el Huila
llueve, problema si nc llueve. El Estado
colombiano nunca ha tenido en cuenta
dentro de sus prioridades al sector agraria
siendo que es socialmente el sector más
grande del país, tradicionalmente el más
productivo y obviamente el que más
mano de obra genera. Sin embargo el
campo ha estado siempre huérfano de
Estado. También ha influido en la, crisis
el manejo de la política general del país,
esto es, el tratamiento de la política
macroeconómica. El gobierno anterior,
con la apertura, cogió al agro
desprevenido: siendo el sector más
desprotegido se tuvo que enfrentar con
los productos de los países del resto del
mundo, empezando por los vecinos,
donde tienen subsidiada la agricultura en
su totalidad. En Estados Unidos el
subsidio llega hasta el 60 por ciento,
mientras aquí es lo contrario; y
adicionalmente los créditos de fomento ya
no existen desde hace muchos años. La
libertad o el libertinaje en los costos de
insumos es aterrador. Las políticas de
comercialización no existen. Se
establecen convenios, resultado de la
apertura, donde los países vecinos
deambulan con productos que afectan la
economía nuestra. Venezuela importa a
precios más bajos y los introduce a
Colombia, obviamente por debajo de los
precios de producción nacional. La
apertura económica del gobierno anterior
al sector que más afectó fue al
agropecuario. Y para colmo de males el
agro está desprotegido gremialmente; es
un sector muy grande, muy
desorganizado ,y muy insolidario
internamente. Supuestamente la SAC es
quien representa ante el gobierno al sector
agrario, pero resulta que a sus directivos
poco y nada les interesa la suerte del
sector, especialmente la de los pequeños y
medianos productores. De ahí que la
Asociación se plantee como una de sus
funciones expresas, de sus objetivos
Testimonio
principales, el de empezar a irrumpir, a
,nivel de provincia rompiendo hielos, de
modo que se quiebre ese monopolio
absurdo que tiene la SAC frente al
Estado; se trata de representar a un sector
agropecuario que no lo representa nadie
realmente.
CMP: Considerando la importante pre -
sencia del café en la economía del
departamento, ¿cómo interviene la
crisis del grano en medio del desolador
cuadro del agro?
EMT: Con el café hay un problema
todavía más grave en el Huila, porque con
dos años de anticipación con respecto a
los otros departamentos nos cayó la
broca. La situación de los cafeteros es
absolutamente angustiosa. Los
campesinos que cogen el café broqueado
lo tienen que vender a 40 o 48 mil pesos
la carga, mientras la sola recolección de
una carga cuesta 57 mil pesos. En climas
templados, como el nuestro, el control de
la broca es absolutamente imposible. La
situación es todavía peor cuando se trata
de minifundios donde no se puede
desarrollar ningún otro tipo de actividad;
y como cientos de campesinos dependen
absolutamente del café, la situación es
muy seria. Si el Estado no entiende el
problema del sector agropecuario, pues
no comprende el problema de la columna
vertebral de la economía en nuestro país
que es emi nentemente agraria, situación
más acentuada en un departamento como
el Huila donde la supervivencia depende
enteramente del agro, dada la ausencia
de industrias o de cualquier otra
actividad remunerativa.
LOS CULTIVOS ILÍCITOS
CMP: Dentro de este panorama de
crisis generalizada, ¿cómo operan los
cultivos de ama pola, tan extendidos
durante algún tiempo en el Huila?
122
El movimiento campesino en el Huila
JHR: En el Huila hay sectores que han
estado dedicados a este cultivo casi que
obligados por esta situación de crisis, en
donde ninguna actividad es rentable.
Entonces los campesinos se han visto
precisados a hacer otras actividades
como la amapola y la coca.
OFP: La amapola es un problema que
llega de la grave crisis social que vive el
campo, pues si el agro fuera productivo,
la amapola no existiría en Colombia. El
problema es que como no hay un solo
renglón que genere una mínima
rentabilidad entonces el campesino tiene
que sembrar amapola como recurso
único. Las consecuencias son graves: por
un lado la deforestación terrible; por otro
la irres ponsabilidad del Estado
fumigando los cultivos, pero también los
bosques y los ríos. Por cada hectárea de
amapola se fumigan cinco de bosque.
Entendemos la presión que debe tener el
Gobierno por parte de nuestros colosos
del norte, pero no podemos seguir
asumiendo un problema que a la larga no
es nuestro, pero que sí hemos sufrido y
padecido enormemente.
CMP: Sin embargo la cantidad de
hectáreas sembradas en el Huila parece
que ha bajado. ¿A qué se debe esta
disminución?
OFP: Pues precisamente porque la gente
ha tenido que inventar otras formas de
sobrevivir. Conozco compañeros que
siendo parceleros y sembrando grandes
extensiones de arroz han dejado su
actividad en el campo y en la parcela
para venirse de taxistas a la ciudad. En
Gigante, que lo conozco muy bien, se
acabaron las fincas y la gente tiene que
irse al Caquetá de mayordomos o
vaqueros. Entonces toda la gente ha
dejado de producir puesto que no hay
ningún estímulo.
Testimonio
JHR: El auge de la amapola en el Huila
se vivió dos o tres años, durante el 92, 93
y 94, cuando la crisis se dio en toda su
extensión. En ese momento no había
alternativas diferentes para el agricultor,
que se encontraba solo y desorientado.
Pero creo que una de los logros de la
Asociación Agropecuaria ha sido crear
una orientación y una esperanza en los
agricultores, en el sentido de que la lucha
gremial, a través de la creación del
Fondo de Solidaridad Agropecuaria,
puede ayudar realmente a resolver sus
problemas. Cuando la gente tiene una
perspectiva diferente y cree que hay una
solución viable, merma su interés sobre
la amapola. El bajón de los cultivos
ilícitos es así la respuesta a una
esperanza creada a través del Fondo;
ahora la gente ya está pensando en
reinvertir lo poco que tiene en mejorar su
finca, porque considera que el Fondo les
va a solucionar al menos una parte de la
deuda y va a crear las condiciones más o
menos adecuadas para poder seguir
produciendo. Entonces la gente ya no
piensa que la única esperanza sea el
cultivo ilícito y la rentabilidad que
aparentemente este ofrece, sino que
observa que lo suyo puede ser rentable,
pero a través de una organización y una
lucha.
CMP: ¿Qué papel ha tenido el Plante
en esta situación?
OFP: El Plante fue un sofisma, un paño
de agua tibia para un enfermo que está
en cuidados intensivos: unos pequeños
recursos que se irrigaron
irresponsablemente porque en la mayoría
de los casos llegaron a donde no debían
hacerlo. Además cayeron sin ninguna
orientación, es decir, algo parecido a una
reforma agraria que entrega tierras a
personas que no están preparadas para
ponerlas a producir. Con el Plante se han
123
El movimiento campesino en el Huila
entregado recursos importantes sin decir
qué hacer con ellos. Pero la situación más
grave está en otro lado: frente a la
inexistencia de algún renglón productivo
en el sector agropecuario, ese cuento de la
vaquita lechera no es ningún negocio para
el tipo que está alimentado siete u ocho
hijos. Esa no es la solución. Se entregan
recursos sin saber para qué se van a usar y
los donantes nunca más vuelven a saber
de las personas beneficiadas, porque no
hacen seguimiento al destino de los
dineros entregados. Y esos que reciben
hoy recursos, en seis meses no tienen un
peso y ya no producen nada; de manera
que en muy corto tiempo vuelve y surge
el mismo problema, con el resultado de
que al campesino no le queda otra que
sembrar de nuevo amapola, el único
negocio que está medio produciendo en el
campo.
JHR: El Plante ha sido un sofisma que no
ha solucionado nada. En poblaciones
como Iquira, epicentro a nivel nacional
del problema de la amapola en su
inspección de Rionegro, según
estadísticas durante todo el año pasado y
parte de este no se habían hecho sino
cinco créditos. Supongo que esos $1.400
millones de que habla el Plante han sido
donados a personas que no tienen nada
que ver con los cultivos ilícitos; la plata
no ha llegado a la gente que realmente
quiere salirse de esa situación.
CMP: Y en lo tocante al Salto Social,
plataforma del actual gobierno, ¿qué
papel ha desempeñado el Plan de
Empleo Rural?
OFP: Todo vuelve a lo mismo. El Plante
y la Red de Solidaridad tratan de dar unas
soluciones de carácter muy temporal, de
solucionar un problema transitoriamente.
Nosotros somos del criterio del proverbio
hindú: "No regalemos el pescado,
enseñemos a pescar". Hay que atacar de
Testimonio
raíz el problema fundamental, esto es la
mejora de la productividad y la
rentabilidad agraria. Todo lo demás lo
consideramos, incluso, una pérdida de
plata. Alguna vez le propusimos a la Red
que esos $240.000 millones que iban a
invertir en empleo rural que más bien lo
incluyeran dentro del Fondo de
Solidaridad, puesto que la desocupación
es generada por la crisis del sector
agropecuario y de lo que se trata es de
resolver esa condición fundamental.
CMP: Concentrémonos ahora en el
paro de abril de este año. ¿Con qué
argumentos se tomó la decisión de fijar
una hora cero e ir al paro?
JHR: Existen dos condiciones
fundamentales. La primera es que, a pesar
de que el Ministro de Hacienda había
dado el aval previo al proyecto de ley,
posteriormente se lo quitó. Los recursos
para el Fondo de Solidaridad provendrían
del artículo 14 de la ley tributaria donde
se estipula que el 0.5% del 16% del IVA
iría a solucionar el problema del
deprimido sector agropecuario. Ese 0.5%,
según cálculos iniciales, corresponde más
o menos a 150 mil millones de pesos. Sin
embargo en una reunión que tuvimos
hace más o menos tres meses el Ministro
afirmó que el porcentaje era del 0.05%, y
no del 0.5% como se había pactado. Así
de fresco nos bajaba de 150 mil millones
a míseros 15 mil millones, monto que no
significa absolutamente nada frente a la
magnitud del problema. Era una
verdadera burla al mo vimiento
campesino. El otro detonante de la
decisión del paro fue la presencia de los
embargos masivos en el Huila: los
campesinos con préstamos, de no
cancelar en 60 . días su deuda, se verían
sometidos al embargo definitivo de sus
tierras. Todo lo cual significaba que el 90
o 95% de los agricultores entraban en
124
El movimiento campesino en el Huila
embargos por parte de la Caja Agraria y
el Banco Cafetero. La situación, por
fuerza, desesperó a la gente presionando
el paro inmediato. Tanto es así que en la
asamblea realizada con delegados de todo
el departamento el 22 de marzo, se votó
en forma unánime el paro y la
movilización a la huelga. Además se
adicionó un factor inicialmente no
contemplado: el impuesto sobre
valorización que se pretendía cobrar en el
sur del Huila. Además del problema de
endeudamiento y de crisis agraria, se les
sumaba a los agricultores de esta zona un
impuesto más sobre una carretera que ya
estaba construida. Finalmente, también se
entendió la situación coyuntural por la
que pasaba el proyecto de ley en el
Senado, en cuyo caso el paro presionaría
su curso en el Congreso.
CMP: De este manojo de motivaciones
¿cuáles fueron los objetivos trazados al
paro y cuáles los logros alcanzados?
OFP: Para nosotros el balance es
positivo, pues logramos cuatro aspectos
muy peleados en el movimiento.
Primera, la adhesión de una suma de 150
mil millones de pesos para iniciar el
Fondo de Solidaridad Agropecuaria,
según se propone en el proyecto de ley
pues, obviamente, una ley sin recursos
nace, ya muerta. Segundo, la suspensión
inmediata de todos los procesos
judiciales contra los campesinos por
concepto de sus deudas con las entidades
crediticias. El tercer punto habla sobre la
apertura de los créditos; desde la Caja
Agraria hasta el cacarea do CAR habían
suspendido los préstamos, dejándonos en
una situación en que no había ninguna
línea de crédito accesible para el
campesino. Y el cuarto punto es el
desmonte del impuesto de valorización
cobrado en el sur del departamento, un
cobro eminentemente confiscatorio y
muy lesivo.
Testimonio
EL FONDO DE SOLIDARIDAD
CAMPESINA
CMP: Más precisamente, ¿en qué
consiste el Fondo de Solidaridad
Campesina?
EMT: El Fondo consiste en la modalidad
de la compra de la cartera. Cuando se
escuchan las cifras de la deuda
campesina la gente se aterra; pero resulta
que aquel que prestó 3 o 5 millones en el
año 90 o 91, cuando empezaba la crisis,
hoy debe 20, 30 y hasta 50 millones de
pesos. Entonces el Fondo compra esta
cartera y establece unas escalas: para el
pequeño productor con una deuda
inferior a los 20 millones de pesos se le
compra la totalidad de la deuda; para el
productor mediano, deudor de entre 20 y
50 millones, se le compra el 50% del
capital más la totalid ad de los intereses
incluidos los capitalizados, que son los
que más han agrandado las deudas; y
para quienes tienen deudas mayores a los
50 millones se le compra el 50% de los
intereses. A quienes no se les compra la
totalidad se le plantea un sistema de
refinanciación con unas tasas de interés
supremamente blandas pues, el problema
no son los plazos -tal como han supuesto
las diferentes sistemas de refinanciación-
, sino las tasas de interés. El Fondo
subsidia el crédito en tanto se establece
una tasa le interés -fija del 18%, en cuyo
caso, la diferencia entre este monto y la
tasa comercial la cubre el fondo. Se
establece así un mecanismo de subsidio
;in que las entidades de crédito se vean
afectadas por el desangre al tener que
cubrir los subsidios le sus propios
recursos. El Fondo también tiene revista
la recompra de tierras: al campesino que
perdió su finca por deudas tiene la
opción, a través de los mecanismos del
Incora y de los recursos del Fondo, de
comprar nuevamente su inca. El Fondo
125
El movimiento campesino en el Huila
será manejado por el Ministerio de
Agricultura mediante una junta directiva
en a cual tienen asiento los gremios y los
campesinos. Lo dejamos diseñado de tal
forma que no quede en manos de los
grandes gremios del agro, sino que estén
presentes asociaciones que, como la
nuestra, tienen contacto gremial directo
con el campesinado. Para evitar además
los vicios de inconstitucionalidad, con la
cartera comprada el Fondo hace- unos
convenios en materia de medio
ambiente, de reforestación, de
recuperación y de higienización con los
beneficiados. Así el campesino, en un
convenio a través de la Asociación, de su
organización campesina, junta comunal o
como quiera llamarse, devuelve los
recursos al Fondo en trabajo de
reforestación y de recuperación del
medio ambiente. Así se va entregando la
cartera recaudada
CMP: Ampliemos un poco los otros tres
puntos logrados con el paro.
JHR: Otro punto del paro era el
problema, muy sentido en el
departamento del Huila como se ha
dicha, de los procesos judiciales. Aquí
fácilmente en una semana salían 50
embargos para cada municipio. Entonces
el acuerdo contempla precisamente la
suspensión inmediata de todos los
procesos judiciales por deudas iguales o
inferiores a 30 millones de pesos. Con
respecto a ese pacto; ya logrado para la
Caja Agraria; el Gobierno se
comprometió a hacerlo extensivo para el
Banco Cafetero, otra entidad con la que
existen muchas deudas. El tercer punto
del paro era la apertura del crédito. El
Gobierno decía en las negociaciones que
había crédito, pero en la práctica eso no
es verdad. Logramos entonces que el
gobierno se comprometiera a presentar
una propuesta a la junta directiva de la
Testimonio
Caja Agraria a fin de derogar el acuerdo
número 934, en el que se afirma que los
compañeros que han sido refinanciados
no son sujetos de crédito sino hasta
dentro de 10 años y 6 meses. Mediante la
abolición de esa norma todos los
campesinos podrán tener crédito. El
cuarto y último punto es la derogación de
la resolución del Ministerio de
Transporte, del Instituto Nacional de
Vías, mediante la cual se crea el impuesto
de valorización para los propietarios de
tierras que están ubicados entre la
carretera de Ríoloro y Pitalito. Ese
impuesto era un atentado contra la
economía de esos campesinos y de allí
que la participación del sur fuera muy
masiva.
CMP: ¿Cómo es el proceso de cons -
trucción del proyecto de ley que
actualmente cursa en el Senado?
EMT: El proyecto de ley data de aproxi-
madamente unos cinco años atrás desde
cuando se vienen buscando fórmulas para
aliviar, principalmente, el problema de la
deuda de los agricultores. El Gobierno
siempre pensó en la refinanciación: un
método que sólo plantea la ampliación de
los plazos de pago sin tocar el problema
neurálgico de las tasas de interés, de
donde resulta que en medio de la liquidez
campesina al capital adeudado se suman
los intereses que vienen causándose
permanentemente, aumentando así la
deuda hasta niveles impagables. A raíz de
la Constitución del 91 se prohíben los
auxilios, así como las donaciones y
condonaciones á particulares. Surgían
entonces proyectos encaminados a
condonar parte de la deuda de los
agricultores; pero la Corte Constitucional
los tumbaba porque violaban la
constitución. A raíz del paro de
noviembre del 94 el Gobierno se
comprometió a presentar un proyecto que
126
El movimiento campesino en el Huila
identificara esa fórmula; no lo hizo
porque no la encontró, hay que decir la
verdad. Entonces en el seno de la
Asociación Agropecuaria nació la idea de
la compra de la cartera, vale decir, no la
condonación sino la compra. Para ello
había que crear una cuenta especial con
nombre propio que es, justamente, el
Fondo de Solidaridad: el gobierno le
inyecta recursos, el Fondo compra las
deudas según las escalas mencionadas y
sigue funcionando en forma rotatoria con
la recompra de la cartera. La medida es
para casos especiales de crisis y no para
su implantación definitiva; somos
conscientes de ello porque una salida de
este corte, adoptada de modo permanente,
se convertiría en un antecedente funesto
para el sector financiero. Su operatividad
se centraría en casos particulares de crisis,
como bien puede ser el mencionado
ejemplo del maracuyá o el de la broca del
café. Redactamos un proyecto que se ha
venido ajustando y discutiendo con
mucha gente, con bastantes abogados
naturalmente. En el curso del proceso se
recogieron aproximadamente 500 mil
firmas recorriendo municipios y veredas;
desafortunadamente no alcanzamos a las
800 o 900 mil firmas requeridas para que
se convirtiera en una verdadera iniciativa
popular, obteniendo con ello las
prerrogativas de prioridad y breve dad en
el trámite. Cuando se presentó, el
proyecto llevaba la firma de más de 60
congresistas. El Gobierno entendió el
mensaje implícito en el proyecto pues,
dado que no se puede legislar para una
sola región, se trata de una solución para
todo el campesinado colombiano. De
paso, ahí está contemplada una solución
para el problema financiero que tiene la
Caja Agraria,- porque recogiendo su
cartera morosa la entidad queda
refinanciada. El Fondo puede comprar la
deuda de cualquier banco, siempre y
cuando sea del sector agropecuario, pero
Testimonio
especialmente de la Caja Agraria, donde
está el mayor cúmulo de créditos.
OFP: El proyecto en este momento ya
hizo tránsito por la Cámara de
Representantes y ahora está en la
comisión quinta del Senado. Una vez
salga de esta comisión debe pasar por la
plenaria, para luego terminar su trámite
con la sanción presidencial. Con el paro y
el acuerdo firmado se consiguió el aval
del Gobierno, cosa importante dado que
por ley este tipo de proyectos deben llevar
el visto bueno del gobierno. Sí, se
consiguió, asunto que era una de las cosas
más importantes, hasta el punto que se
rumora que la caída del ministro Perry fue
a raíz de su negativa a otorgar el aval del
proyecto.
JHR: Todas las disposiciones y normas
que saca el Estado son contra los
campesinos. Los impuestos prediales son
sumamente elevados a tal punto que crear
una cuenta que hay que vender la finca
para pagarlos; los servicios públicos a
donde han llegado son. Todas estas cosas
están consignadas en el proyecto de ley ,
pues no habrá futuro para este país sin que
se solucione el problema grave de la
columna vertebral de la economía, que es
precisamente el sector agropecuario
rotatoria con la recompra de la cartera. La
medida columna vertebral de la
economía, que es para casos especiales
de crisis y no para su precisamente el
sector agropecuario.
¿Y LA GUERRILLA?
CMP: Toquemos ahora un punto
espinoso de las movilizaciones en el
sector agrario, no sólo del Huila sino del
país en general. ¿Cuál fue el papel de la
guerrilla en el paro?
OFP: Como en todo movimiento agrario,
lo primero que salta en los preparativos
127
El movimiento campesino en el Huila
que anteceden a una movilización de esta
naturaleza, es la sindicación de los
militares en el sentido de estar infiltrados
y dirigidos por la guerrilla. Aquí el
comandante del Ejército del Huila tiene
una palabra muy suya para estas
ocasiones, la de "narcobandoleros".
Claro, nos pone a todos en el mismo nivel
con el ánimo obvio de desestimular,
anarquizar y desanimar a los campesinos
a fin de evitar su participación en el
movimiento. La abierta acusación de ser
un paro agenciado y comandado por la
guerrilla nos forzó a afirmar
categóricamente que se trataba de un
movimiento dirigido por genuinos y
auténticos campesinos, que no
participaban allí sino fatutos campesinos.
Obviamente en nuestro departamento hay
presencia de una guerrilla que hace su
actividad en los territorios que tiene bajo
su control; eso es innegable y no lo puede
contradecir nadie. Pero luego, cuando
continuó el movimiento y se demostró la
fuerza de la movilización campesina,
entonces se dijo que era un movimiento
político manejado por caciques de la
región. En el Estado hubo ese afán por
desvirtuar y minimizar el movimiento.
Cuando el Presidente dio la orden de
desalojar a los campesinos como fuera,
entendimos que la cosa era a sangre y
fuego. Actuamos inteligentemente
desalojando las vías, pero siempre
permaneciendo a sus lados de manera que
se mantuviera la posibilidad de volver a
taponar las vías en cualquier momento, si
se daba el caso en que el gobierno se
echara para atrás en el proceso de la
negociación. Hubo momentos muy
álgidos. Si se hubiera maltratado o
matado a algún campesino se hubiera
desencadenado una situación catastrófica.
Yo mismo señalé la responsabilidad del
señor Samper, pues de darse un sólo
atropello esto se hubiera podido convertir
en una especie de Urabá: inmediatamente
Testimonio
hubiera entrado la guerrilla convirtiendo
en incontables los muertos. Por supuesto
el Gobierno nos habría achacado la
masacre a nosotros los dirigentes y en
este momento estaríamos a buen recaudo
en la cárcel.
CMP: ¿Por qué razón ni se hizo
mención del problema de los cultivos
ilícitos en la agenda del paro?
EMT: Por la sencilla razó n de que para
nosotros ese no es un asunto fundamental.
La amapola la hemos considerado la
manifestación de un desajuste de carácter
estructural y por ende no la incluimos
como un problema que revista
características fundamentales. Es cierto
que se generan daños ecológicos y
descomposición social en las áreas de
influencia amapolera. Pero no es un nudo
básico del Huila, sino consecuencia de
una crisis generalizada. Entendemos que
si se solucionan las cosas de raíz y se
generan alternativas estructurales, se
resuelve la situación de los cultivos
ilícitos. Para nosotros es claro-que ningún
agricultor ha sembrado amapola por
simple gusto; lo ha hecho por una
necesidad sentida y tanto es así que la
disminución del área sembrada se ha
tejido en relación con la presencia de
perspectivas diferentes para los
agricultores. La cuestión central es que el
Gobierno cumpla porque, de no hacerlo,
toda esta crisis se revertirá en la
generación de conflictos todavía más
graves.
CMP: ¿Cómo definirían el carácter de
la Asociación Agropecuaria del Huila?
OFP: La Asociación es una entidad de
tipo eminentemente gremialista que
persigue sus reivindicaciones de cara a un
mejor nivel de vida de las gentes del agro.
Sabemos que después de esta primera
128
El movimiento campesino en el Huila
consolidación la organización tendrá que
proseguir su tarea y metérsele a las
cuestiones en el aspecto político. Por
ejemplo, vamos a hacer un debate a nivel
interno de modo que se puedan lanzar
compañeros de nuestras bases y nuestra
gente que actúen como alcaldes agrarios;
lo mismo, aspiramos a tener concejales y
diputados avalados por la Asociación, de
modo que haya baluartes del movimiento
en cada municipio. Así se espera tener
representación en todas las entidades y
corporaciones de representación popular.
Es un proceso inmediato, que demandaría
otra connotación del movimiento, pero
que ahora estamos estudiando.
JHR: La Asociación nace con un criterio
amplio, gremial y democrático, en donde
la única condición indispensable para
estar aquí es la de poseer un compromiso
con la defensa del sector agropecuario.
Por eso se llama así, Asociación, para que
a ella llegue todo el mundo, siendo esta
su primera condición fundamental. La
otra condición básica es que en ningún
momento se ha permitido, ni se va a
permitir, que la Asociación sea metida en
política. A ella llegan todas las fuerzas
que están en el departamento y si bien
cada uno de nosotros tiene su formación
política, al interior no hay política puesto
que la Asociación se define como una
organización netamente gremial. Eso nos
ha permitido crecer, centrándonos en el
objetivo inmediato de la aprobación del
proyecto de ley, de modo que se
establezcan unas bases fundamentales
para poder seguir trabajando. Sin duda
seguirán otras metas. Hemos entendido, y
la gente también lo ha hecho, que los
logros y beneficios se obtienen luchando
organizadamente, trabajando
mancomunadamente alrededor de un
objetivo único. Por ahora tenemos el
problema de la deuda y de establecer unas
condiciones mínimas para desarrollar el
Testimonio
sector agropecuario. Posterio rmente, una
vez logrado ese objetivo, seguiremos con
otros metas más importantes, cuales son
las de trabajar sobre la productividad la
sostenibilidad, la agricultura orgánica, la
biotecnología, desde una estrategia global
que nos permita competir dentro de los
mercados internacionales, desafío que no
podemos desconocer. El proceso de la
apertura económica sigue y en el
departamento y el país no podemos cerrar
fronteras. En este sentido, nos toca
desarrollar una agricultura productiva y
conquistar mercados mediante la calidad
biológica con la que se saquen los
productos. Este es un proceso más
complicado que el que estamos
coronando en este momento, porque aquí
nos unió una necesidad única: el
problema de las deudas, la falta de
rentabilidad de los cultivos. Pero una vez
superado ese primer escollo, el que se
viene es el de proponer una metodología
nueva en la producción, cosa que, creo, es
mucho más difícil pero que constituye el
objetivo básico a largo plazo.
OFP: Tenemos que reiterar que la
Asociación Agropecuaria no es una
organización para hacer paros.
Entendemos que el paro es un
instrumento necesario en un momento
coyuntural y se harán todos los que sea
indispensable hacer. Mas la Asociación
tiene claramente definido un norte que
obviamente es propender por una mejor
vida para los campesinos pequeños y
medianos, una vida decorosa con las
mínimas cosas, que los hijos de los
campesinos tengan oportunidad de
estudiar, de ir al colegio y la universidad,
que la gente del campo no siga viviendo
en pisos de tie rra y en cambuches, sino
que tenga una vivienda decorosa. Que
haya vías de penetración y políticas de
comercialización, así como que seamos
interlocutores válidos ante el gobierno
129
El movimiento campesino en el Huila
nacional para diseñar las políticas del
sector agropecuario. Se trata de que estas
políticas no sigan siendo diseñadas por
los magos que vienen de Harvard o París,
pero que no tienen ni idea de cómo
vivimos los campesinos.
Afortunadamente quienes estamos al
frente de la organización tenemos,
además de claridad gremial, claridad
política. Queremos que este movimiento
se extienda a nivel nacional. Obtener la
aprobación del proyecto de ley es una
conquista nacional y no sólo de un
departamento, cosa que nadie ha
valorado. Se trata que la Caja Agraria
cumpla con su filosofía de ser
verdaderamente el banco de los
campesinos, como en otrora fue, y no
como en este momento pretende el
Gobierno al tratar de convertirla en otra
entidad bancaria más, regida únicamente
por su carácter financiero. Sabemos que
la pelea es muy dura porque es nada más
y nada menos que contra el sistema
financiero, el sector parásito de la
economía y el único que presenta grandes
utilidades a costa de la ruina y la miseria
del campo. Esas políticas están
agenciadas por el Fondo Monetario
Internacional y la banca internacional
animados por la consigna de acabar con el
sector agropecuario nacional a fin de
colocar los excedentes de las grandes
potencias aquí en nuestros países. Estados
Unidos tuvo una última cosecha de arroz
de 16 millones de hectáreas cuando es el
país que menos lo consume; entonces
todos sus excedentes tienen que
colocarlos afuera, claro, en países como
Colombia. En Estados Unidos el crédito
para el sector agrario tiene un interés del
0.5%, mientras que nosotros estamos
pagando el 40 o el 45%. Así no hay
ningún estímulo.
CMP: ¿En razón de qué el movimiento
no tiene el nombre de cívico, sino
Testimonio
únicamente de Asociación
Agropecuaria? ¿Por qué el abandono del
apelativo de cívico, cuando se supone
que alrededor de este concepto se han
aglutinado e identificado los
movimientos agrarios de los últimos
años en Colombia?
JHR: Por una razón, quizás no tan
consciente en el momento de creación de
la organización en Garzón. Llamándola
Asociación se querían aglutinar todas las
organizaciones y personas posibles. Los
movimientos cívicos ya tienen una
connotación y se puede decir que están
quemados. Se requería primero que todo
caracterizar el movimiento, aglutinarlo y
darle un derrotero. Entonces el
organismo ideal es la asociación, tal
como ha ocurrido: nos hemos unid o una
serie de organizaciones de carácter
político, gremial, incluso populares y
cívicas, porque era indispensable recoger
movimientos como la ANUC, los
cafeteros, las Juntas de Acción Comunal,
vale decir, todo ese tipo de orga-
nizaciones que estaban dispersas. Lo
cívico ya cumplió su ciclo, realmente, y
el campo necesita una fuerza gremial, la
creación de un bloque único que
defienda sus propios intereses.
CMP: ¿Cuál es el significado del movi-
miento campesino que anima la
Asociación, y del paro como
instrumento de lucha alternativo a la
violencia?
JHR: Nosotros consideramos que hemos
dado una demostración de civilismo y
casi de esperanza de paz para el país, en
el sentido de que hemos logrado
demostrar que aún existen caminos de
convivencia por los cuales transitar para
exigir nuestros derechos. Consideramos
que aún existe esa alternativa, que no
está perdida la posibilidad de que en el
130
El movimiento campesino en el Huila
país realmente se haga efectivo el
precepto fundamental de la democracia
participativa consignado en la nueva
Cons titución. Creemos que con este tipo
de orga nización estamos diciéndole al
país que aún es posible la convivencia,
que aún es posible que se genere un
proceso democrático civilizado donde el
desarrollo y el progreso sean para la
mayoría de los colombianos. De manera
enfática creemos que existen caminos
diferentes a la confrontación armada. La
Asociación y el paro son una experiencia
única a nivel nacional, en donde la
democracia, la participación y el
convencimiento de la gente le han
gritado un no a la violencia, si a la
convivencia, si a las peticiones justas y
razonables del pueblo colombiano.
CMP: ¿Cómo se definirían entonces las
tareas inmediatas del movimiento?
OFP: Ahora tenemos que dar otra pelea
para que se nos cumpla, porque con el
gobierno colombiano suceden dos cosas:
una pelea para que firmen y otra para que
cumplan. Estamos atentos a esta
situación, al seguimiento del proyecto de
ley y al cumplimiento de los demás
acuerdos. Estamos dispuestos en
cualquier momento a volver a salir, es
decir, a defender esto, pues no vamos a
permitir bajo ningún pretexto que se nos
violen los acuerdos. Es una consigna: no
perder esta lucha, y eso lo tienen muy
bien grabado todos los campesinos del
departamento del Huila.
JHR: Con el proyecto de ley obviamente
vamos a resolver el problema de la deuda
actual; pero también entendemos que si
no se reactiva de verdad el campo, que si
no se toman medidas de fondo sobre el
sector agropecuario, dentro de uno o dos
años vamos a estar en la misma
situación. Tenemos claro entonces para
Testimonio
donde vamos, cuál es la situación, qué es
lo que perseguimos y cuál es el norte a
construir.
CMP: Y más allá de los propósitos in-
mediatos, ¿cómo perfilan las
proyecciones hacia el futuro?
OFP: Como lección tenemos la
esperanza de que esto trascienda a nivel
nacional, que se vaya irrigando por todos
los departamentos, pues esto ha de ser un
movimiento de índole nacional. Hemos
tenido problemas de tipo financiero
porque no hemos podido desplazarnos a
otros sitios del país, amen de que en la
mayoría de los departamentos no existe
una organización agraria que aglutine a
todos sus sectores. Pero sabemos que
más temprano que tarde tendrá que
irrumpir el movimiento agrario puesto
que la crisis es para todos, así a unos les
llegue más rápido que a otros. Hasta el
momento la extensión a nivel nacional
ha resultado un tanto infructuosa.
Tenemos relaciones con algunos
compañeros del Tolima, del Meta, de
Cundinamarca y de Boyacá, pero
estamos en ese proceso de consolidar
este movimiento a nivel nacional.
EMT: Se obtuvo una victoria total en los
objetivos del paro pero resulta que la
tarea no ha terminado. La Asociación
tiene que, consolidar lo que consiguió, es
decir, lograr que se lleve a la realidad el
acuerdo. De no ser así, no se ha sacado
nada. Lo fundamental ahora es que se
apruebe la ley, por lo menos en los
aspectos más importantes. En el mismo
acuerdo se creó un veeduría de la cual
hace parte la junta directiva en pleno de la
Asociación. Una vez todo esto se cumpla,
vienen las otras tareas: buscar solucionar
problemas graves como el mercadeo, los
costos de producción, etc. Con la
normalidad en los créditos comienzan a
131
El movimiento campesino en el Huila
resolverse muchos aspectos en el sector
agrario porque la gente tiene al menos
con qué producir, pero luego vienen otras
cosas.
JHR: Además de lo que anota el
compañero, hay otra tarea inmediata: la
consolidación de la Asociación
Agropecuaria a nivel de municipios del
departamento para luego hacer la
proyección nacional Acabamos de
terminar el paro y ya estamos pensando
en lo que debemos hacer a fin de que se
cumplan los compromisos. El gobierno
tiene que entender que no nos puede
burlar; en esto está implicado el gobierno
de conjunto y todo el país se enteró de la
situación. Así que un desconocimiento
del acuerdo tiene implicaciones
sumamente graves porque se estaría
echando por tierra cualquier opción de
carácter democrático en el país.
CMP: ¿Qué se piensa respecto al
trabajo desde la mentalidad campesina?
JHR: Esa es otra de las grandes tareas
que tenemos. Convertir el campesino y su
agricultura tradicionales en un empresario
agrícola. Es un propósito que tenemos
que realizar nosotros casi que solos,
porque los gremios y los representantes
del Gobierno que debieran estar haciendo
ese trabajo, la verdad es que se han
burocratizado tanto que no ven una
alternativa diferente a vegetar sin
importarles la suerte de sus agremiados.
Toda esa alternativa la tenemos que
asumir nosotros como una gran tarea
cambiar los sistemas de producción bajo
unas características que nos permitan
meternos dentro del mercado
internacional. Eso obliga a un cambio de
mentalidad lo cual resulta un proceso más
complicado en relación a lo que estamos
haciendo actualmente. Pero hay que
Testimonio El movimiento campesino en el Huila

hacerlo, sea como sea, y la Asociación viene. Yo soy optimista: remos avanzado
debe, por lo menos, empezar el trabajo. notablemente y nuestro movimiento tiene
un gran futuro.
OFP: Falta lo más difícil, sigue lo más
difícil, tenemos muy. claro eso. Es, en la
práctica„ la consolidación de la
organizació n, destacando los mejores
cuadros que salieron ahora de la pelea.
Tenemos que hacer muchas asambleas en
todos y cada uno de los pueblos, ins-
pecciones y veredas, evaluando la
situación. Tenemos que hacer seminarios
y talleres para Fortalecerla organización.
Toca educar a nuestros campesinos a fin
de cambiar esa actitud atomizante y
dispersa, ese individualismo con que nos
han criado, creando nuevas actitudes
solidarias y comunitarias, tal como se ha
verificado hasta ahora en este
movimiento. Es imprescindible modificar
la actitud genuflexa le los campesinos
hacia los funcionarios públicos, por una
actitud altiva que se exprese en la
exigencia de los derechos que les
corresponden. Por antonomasia, por
tradición, ruchos campesinos viven
quitándose el sombrero ante los gerentes
de la Caja Agraria .n una actitud casi
servil, haciendo aparecer como una gran
cosa las tramitaciones que
obligatoriamente tienen que cumplir los
funcionarios.; Toda esa situación de
pobreza, de miseria, de abandono, de
creerse menos que os demás, hay que
derrotarla para hacer crecer a solidaridad
y la unidad entre el campesinado.

Pelea no termina. Tenemos claro que los

problemas del campo son estructurales y
muy complejos, entre otras cosas porque
aquí están involucradas fuerzas
extranjeras con grandes intereses en
nuestro país. En la medida en que
logremos concretar estos objetivos y
elevar el nivel académico, de cultura y de
concientización, os campesinos estaremos
mucho mejor )reparados para lo que

132
Reseñas
INSURGENCIA SIN REVOLUCIÓN
La guerrilla colombiana en una
perspectiva comparada
EDUARDO PIZARRO LEONGÓMEZ,
TERCER MUNDO EDITORES / expuestos de manera sintética. Aparecen
INSTITUTO DE ESTUDIOS POLÍTICOS
Y RELACIONES INTERNACIONALES,
BOGOTA, 1996.
Para el lector que conozca los trabajos
anteriores de Pizarro Leongómez, este
libro revela un propósito generalizador,
una meta de superación de lo que hubiera
podido ser meramente descriptivo,
singularizante o coyuntural en sus libros
anteriores. La intención de teorizar en el
mejor sentido de la palabra se advierte ya
en el título, pues aspira a abarcar a la
multiplicidad de organizaciones que han
practicado la lucha guerrillera, a poner en
retrospectiva y en compa ración con otros
países el fenó meno guerrillero
dilucidando sus alcances y limitaciones.
Se trata, pues, de una obra reflexiva, en
que el autor resume y ahonda su
conocimiento del tema y su propia
experiencia ciudadana como habitante de
un país que se ha acostumbrado a vivir
con la guerrilla, pero cuyos intelectuales y
analistas siguen considerando
indispensable formularse interrogantes de
causalidad, variaciones en tomo al
ineludible "¿por qué?", que conduzcan a
formulaciones prospectivas, a entrever lo
que sería Colombia sin guerrilla, en esa
dirección nuestro autor ha sido de los más
perseverantes.
Desembarazado entonces de temores
acerca de la pedantería o la amp ulosidad,
se propone para comenzar una revisión de
las principales corrientes interpretativas.
Todos aquellos autores que pudieran
haberse echado de menos en sus trabajos
133
anteriores, desde Carl Schmitt hasta
Gérard Chaliand, desde Lenin hasta
Weber, desde Mao hasta Charles Tilly, de
Clausewitz a Ludolfo Paramio (pasando
por Regis Debray), los encontramos
juiciosamente resumidos en lo pertinente,
sin omisiones sensibles los autores y
títulos que podrían conformar la más
selecta, exigente y actualizada
bibliografía de un curso de nivel doctoral
en ciencia política, o de un curso de
estrategia para oficiales de cualquiera de
los estados mayores.
No es un mérito menor de este libro si se
tiene en cuenta que aún en sus trabajos
anteriores, particularmente en su ensayo
«Para una sociología de la guerrilla,
Pizarro se había propuesto ya sobrepasar
el nivel de las generalizaciones empíricas,
hacer explícito un criterio de
clasificación, de categorización, como
paso previo de un análisis de mayor
alcance. En este, entonces, Pizarro se
propone superarse a sí mismo... y lo
consigue.
Si al enfoque elegido se aúna una cierta
vehemencia en la formulación de ideas a
contrapelo de las tradicionalmente
aceptadas en el campo de la izquierda -un
énfasis particular en ciertas conclusiones
paradojales- ello querría decir que se
contempla, así mismo, una cierta
incomprensión por parte de la generalidad
de los lectores; pues se ha escrito un libro
asumiendo, como un riesgo calculado,
que por el tratamiento que le da a su
temática, por la decisión con que se
afrontan y se controvierten los lugares
comunes, no puede ser un libro popular,
un best seller; en principio.
Y no es que esta obra se haya concebido
de modo desafiante, o que la aridez sea un
rasgo consciente del estilo, no; ya el
Reseñas
epígrafe nos estimula, pues, siendo un
predicamento de uno de los iconos
sagrados de la izquierda latinoamericana -
el Che-, se halla por encima de toda
sospecha, y consiste en descartar
cualquier posibilidad de brote guerrillero
en un país donde exista «al menos una
apariencia de legalidad constitucional.
Toda una incitación a la lectura de un
libro como este, en un país donde la
guerrilla va camino de ser una institución,
dada su persistencia, pero en donde a la
vez, como refutando la formulación
axiomática del Che, ha persistido algo
más que la apariencia de legalidad consti-
tucional, al punto que la Constitución
vigente contó con la participación
destacada de antiguos guerrilleros, y se
presentó en su momento, por unos y
otros, como un auténtico tratado de paz
interno, generando un entusiasmo hacia la
renovación de las instituciones que, en su
momento, Pizarro, y muchos más,
compartimos.
Es una ironía inconsciente que el epígrafe
se haya escogido con propósitos
polémicos, acogiéndolo para negar el
horizonte estratégico de la guerrilla, pero
que el grueso del análisis del propio
Pizarro parezca destinado a refutarlo,
particularmente por las conclu siones a las
que arriba, conclusiones un tanto
pesimistas, como veremos.
Como en el refrán inglés, los hechos son
obstinados, y desafían una y otra vez
nuestra capacidad de interpretarlos.
Para comenzar, nuestro autor recapitula el
estado del arte. Pasa revista por las
principales interpretaciones previas del
problema de una manera muy juiciosa.
Siendo tres las perspectivas principales
con que se ha analizado hasta ahora el
fenómeno guerrillero (etiología,
taxonomía, adscripción regional), tras
134
recapitularlas Pizarro se propone
incorporarlas en un marco global, tomar
lo mejor de cada una de ellas e
incorporarlo en una perspectiva más
amplia, si cabe. Un repaso muy aleccio -
nador, pues nos demuestra cuánto han
cambiado las concepciones principales
acerca de nuestras sociedades en tan solo
tres décadas: al volver a mirar las teorías
sociales aplicadas a los países
latinoamericanos en la década del 60,
marxistas o no, la conclusión del lector
era que ya fuera la revolución o, su eufe-
mismo, un “cambio social acelerado"
estaba a punto de ocurrir, era a la vez
inminente e independiente de la voluntad
de los individuos y de los grupos sociales.
En ese marco la teoría del foco guerrillero
como vo luntad reconcentrada, como
catalizador del cambio, parecía lógica.
Predomina hoy en cambio una percepción
naturalista, que ve en la revolución un
caso límite de ocurrencia improbable, la
excepción. El capítulo del libro dedicado
a las explicaciones de rango teórico
acerca de las revoluciones es muy claro e
ilustrativo.
Es consciente de que, dada la atipicidad
de lo que aquí viene ocurriendo,
Colombia acaba por ser “un laboratorio
ideal para construir una tipología de los
grupos guerrilleros” y para poner a
prueba a fondo las teorías formuladas, en
cualquiera de las latitudes, acerca de su
horizonte estratégico, de sus
organigramas, de sus bases sociales, del
modo de su funcio namiento.
A lo largo de los siete capítulos el análisis
se sostiene, es cuidadoso, no parece
afectado por una especial prisa por con-
cluir, o por incidir en el curso actual de la
política guberna mental en la materia,
podría decirse incluso lo contrario: hay un
esfuerzo consciente y comprensible de ser
circunspecto frente a lo inmediato, de
Reseñas
evitar las conclusiones abruptas o los
pronunciamientos sobre la actual
coyuntura, un grado de autismo sobre lo
actual, que tiende a ser, en sí mismo,
edificante.
Aún así la “vil realidad del presente” se
cuela así sea por la puerta trasera, y ya el
prolo guista nos advierte que el capítulo
más reciente de la historia colombiana
hay que leerlo «en clave mafiosa.
Lo cual nos remite a una de las
rectificaciones que pueden hacerse a la
exposición teórica de Pizarro: su manera
de entender los procesos de legitimación
es estática y no dinámica. Cita
juiciosamente a Weber, pero pasa por alto
la lógica histórica que es implícita a sus
conceptos, y es explícita en buena parte
de su obra.
No es un prurito de erudición o de
exégesis lo que nos lleva a rectificarlo en
este punto, no es la obsesión de los soció -
logos académicos que caricaturizaba
Marco Palacios y que querían saber
incluso lo que hubiera dicho Weber la
noche antes de que lo recluyeran en la
clínica psiquiátrica. No, el punto es de
entidad y tiene que ver con lo que
veníamos diciendo. Es un concepto que se
ha venido popularizando en el mejor
sentido, tal vez el más trajinado en la
Constituyente del 91, pues en ella estuvo
en boca de caciques indígenas, de
profesores de derecho constitucional y de
antiguos guerrilleros, generalmente bien
entendido. Tan ineludible se ha vuelto en
la discusión contemporánea que el propio
Palacio lo emplea en su más reciente
libro, un libro de texto, es decir con
propósitos eminentemente didácticos:
Entre la legitimidad y la violencia.
La definición que adopta Pizarro es
unilateral por in completa: "El concepto
135
de legitimidad expresa una creencia en la
legalidad de las normas que rigen un
orden político" formula Pizarro (p. 176),
estableciendo una univocidad, una
ecuación simple entre legalidad y
legitimidad, que es apenas una de las
posibilidades. Una definición demasiado
plana. La forma de legitimación más
corriente hoy es la fe en la legalidad, pero
no es la única. Precisamente la dinámica
del asunto hace posible que coexistan
formas distintas de legitimidad. Esta en
su sentido más amplio viene siendo la
creencia en la validez de un orden dado,
esté o no formalmente estatuido, se
exprese o no en un tipo de legalidad. Es
característico de la modernidad, como
tendencia, que el orden en cuestión se
halle formalmente estatuido, cuente con
un ordenamiento legal, pero lo anterior no
excluye las crisis.
Y en medio de una de ellas, precisamente,
nos hallamos; una crisis para leer “en
clave mafiosa” que ha ido minando la cre-
dibilidad del Gobierno, aún cuando hasta
ahora todos los ordenamientos legales se
hallen indemnes y en func ionamiento.
Estamos así, ante un libro cuyo título no
puede eludir el referirse, así sea a modo
de epílogo, o al menos de colofón, a la
crisis actual, a la bancarrota de la política
de paz del actual Gobierno, a los
problemas de legitimidad a que conlleva
y a sus efectos sobre el conflicto interno.
Mientras que de su libro anterior
decíamos que dejaba en suspenso el
análisis para concluir de modo abrupto
con pronunciamientos sobre lo inmediato,
ahora le reprochamos precisamente lo
contrario: que omita referencias
ineludibles al más reciente de los
capítulos del problema, justo el que hay
que leer =en clave mafiosa. Máxime
cuando el propio Pizarro ha abundado en
consideraciones acerca de uno de los
momentos de crisis de legitimidad
Reseñas
anteriores: el período 1989-1990 del cual
afirma que estuvo a punto de producir un
colapso institucional y de confirmar las
formulaciones acerca de serias tendencias
degenerativas> tanto de la guerrilla como
del sistema político (¿alu sión al mal de
Alzheimer?) y cuando tampoco se ha
inhibido de opinar sobre la coyuntura en
otros medios y para otros efectos.
Pues, representándose un escenario para
el nuevo milenio, el libro concluye, en el
último capítulo y en el epílogo, con un
análisis del empate militar negativo y de
sus efectos. Pasado el optimismo que en
su momento produjera la Constitución del
91 respecto del conflicto interno, las
conclusiones son casi de corte
catastrofista, con énfasis en ciertos
adjetivos : " La insurgencia crónica, como
un cáncer insidioso, continuará por largos
años destruyendo el tejido nacional": Pre-
viamente utiliza la muy elíptica
expresión, casi un retruécano: empate
militar negativo para caracterizar- la
correlación actual de fuerzas. Y de los
dos polos ana lizados es abundante en
aprecia ciones y datos acerca de la
insurgencia y la pérdida de horizonte
estratégico de su lucha (del concepto de
revolución como lo ineludible, propio de
los 60 se ha transitado a la noción de la
revolución como lo estrictamente
excepcional) pero es más circunspecto
acerca de los graves déficits de Estado y
de sociedad que se hacen palmarios en el
otro polo.
Del polo de la guerrilla ha sido Pizarro, a
nuestro juicio, quien con más claridad de
modo más oportuno y con más coraje
personal, ha señalado los síntomas de
dichas tendencias degenerativas. Sus
apreciaciones acerca del significado de la
matanza de Tacueyó, son buena prueba de
ello. En este libro, examina en detalle,
con escalpelo, las manifestaciones ras
recientes, más virulentas, de la dialéctica
136
de la violencia: la confrontación entre
guerrillas y paramilitares. Parece
corroborarnos que quienes recurren a la
violencia, así tengan o no la convicción
de que es un medio legítimo, tienen que
estar preparados igualmente a aceptar las
consecuencias, las fuerzas diabólicas que
están presentes en toda violencia.
Pero del polo del Estado su análisis es
escueto, sumario, incluso críptico: Amén
de las enunciaciones, genéricas, acerca de
«un grave déficit de Estado y “un grave
déficit de sociedad” de este otro polo del
conflicto el análisis no avanza mayor-
mente. No ahonda, por ejemplo en el
déficit de representación a que da lugar la
crisis de los partidos, a la patente pérdida
de cualquier viso de autonomía por parte
de la clase política respecto de los grupos
de presión económicos, legales o ilegales
y, sobretodo, del fracaso de las políticas
del control del narcotráfico y del
narcocultivo que tiene como un efecto
importante el haber aumentado la
dependencia de los campesinos
cultivadores, respecto de la guerrilla
como poder armado en dichas zonas. En
fin, el que los remedios contemplados en
la Constitución del 91, los nuevos
mecanismos de consulta y, entre. otros,
los topes a la financiación de las
campañas, no sólo no hayan surtido
efecto sino que en el corto plazo, hayan
acentuado el déficit de representación y
hecho más patente la crisis de legitimidad,
polarizando aún más a la sociedad.
Ahondar en todo ello es ineludible para
entender por qué, pese a las condenas pre-
vias, a las reiteradas, reiterativas y en fin,
inocuas descalificaciones acerca de la
validez histórica de su accionar -que varias
cartas de lo más granado de la.
inteligentsia han preferido la guerrilla
encuentra nuevo oxígeno en las taras del
sistema político, siendo la corrupción la
principal de ellas.
Reseñas

Una tesis fuerte, un acierto del análisis, es,
de modo retrospectivo, la forma en que el
problema se presenta para el caso del
Frente Nacional En explícita controversia
intelectual con Malcolm Deas y co n
Daniel Pecaux Pizarro enfatiza la
percepción del cierre del sistema, por
varios de los actores, como una de las
condiciones que hicieron posible la
estabilización del brote guerrillero. La
argumentación y el caudal de hechos
aducidos son convincentes. Ra zón de más
para retrotraer el análisis a lo más actual
Pues casi que se podría decir que en donde
sobra el énfasis, es porque falta el análisis.
“Cáncer insidioso” es una metáfora osada,
corrosiva, que conduce sin embargo a
preguntarse por la salud del organismo
como un todo, a las terapias posibles, y,
sobretodo a si el diagnóstico ha sido opor-
tuno.
va camino de ser una institución, un
elemento más del paisaje político, ¿por
qué no ensayar algunas predicciones
acerca de su perdurabilidad?
Diríamos en fin que es un libro valioso por
los problemas que ayuda a formular, por
las contrapreguntas que hace posible for-
mular, por las réplicas que de seguro
suscitará, tanto como por lo que plantea de
modo directo. Sobresale en la ya
voluminosa literatura que se ha ido
conformando, por sus pretensiones
analíticas a la vez que sistemáticas, por su
esfuerzo en ser exhaustivo en el repaso de
enfoques valederos y de teorías
pertinentes, y, de nuevo, por el coraje
personal del autor, al abordar hechos,
organizaciones, protagonistas, sin
detenerse en consideraciones personales o
afectivas.

Hallándose expuesto de un modo FERNANDO CUBIDES, Sociólogo,

provocador, desde su propio título, es un profesor del Departamento de
libro denso, apto para una controversia de Sociología de la Universidad Nacional
largo aliento, aunque su asimi lación haya de Colombia.
de ser lenta Deja tantas dudas e
interrogantes como los que se propuso
absolver de un modo explícito. Induce
toda suerte de relecturas en procura de una
formulación adecuada de los problemas
que no plantea de modo explícito. Por
ejemplo: el contraste entre la rigurosa eco-
nomía, el ascetismo, el sentido estratégico
implícito en el cuidado con las fuerzas
productivas y los bienes comunes, de las
guerrillas que han triunfado (no tomar de
las masas ni una aguja ni un trozo de hilo,
directriz de Mao y de Vo Nguyen Giap) y
el despilfarro de fuerzas productivas, el
caudal de recursos que mueve cualquiera
de las organizaciones guerrilleras que hoy
existen en Colombia ¿Cómo ha afectado,
en el segundo caso, sus posibilidades
estratégicas? ¿Cómo estimar los costos
sociales que ha implicado y seguirá
implicando? De otra parte, si la guerrilla

137
Reseñas
ESPACIO PARA LA IGUALDAD:
EL ABC DE UN PERIODISMO NO
SEXISTA
VARIAS AUTORAS, FEMPRESS,
SANTIAGO DE CHILE, 1996.
Tres periodistas latinoamericanas: la
argentina Ana María Amado, la mexicana
Berta Hiriart y la puertorriqueña Norma
Valle -corresponsales en sus países de la
Red de Comunicació n Alternativa de la
Mujer (Fempress)- acaban de publicar el
libro Espacio para la igualdad: el ABC
de un periodismo no sexista.
Ana María es comunicadora, profesora de
la Universidad de Buenos Aires y realiza
diversos programas radiales. Berta es
escritora y periodista free -lance y dirigió
la revista latinoamericana Fem. Norma es
profesora de periodismo y radio en la
Escuela de Comunicación Pública de la
Universidad de Puerto Rico, recinto de Río
Piedras, y es directora y coproductora del
programa semanal de radio Agenda de
hoy" de Radio Universidad de Puerto
Rico.
La obra, magníficamente ilustrada por la
humorista argentina Diana Raznovich, fue
editada por las chilenas Adriana
SantaCruz y Viviana Erazo, directoras de
Fempress. Está dirigida a personas que
trabajan en los medios de comunicación
como guionistas, cineastas, publicistas,
relacionistas, productores de vídeo y
periodistas, pero también sirve a los
estudiantes de comunicación social.
Fempress, por su parte, es una red de
comunicación alternativa de la mujer que
desde hace quince años no ha dejado un
sólo mes de publicar la revista Mujer y
hacerla llegar a todos los grupos de
mujeres, centros de estudio o que juegan un papel en la construcción y
documentación, programas de género en
138
instituciones públicas o privadas, mujeres
con vocería y representación pública, y
desde luego periodistas y medios masivos
de comunicación.
Justamente desde hace cinco años, una
selección de artículos entregados en una
separata llega al escritorio o al correo
electrónico de periodistas y medios. La
mayor parte de los más prestigiosos
periódicos de América Latina y el Caribe
reproducen una y varias veces los
artículos, y no pocos periodistas o
investigadores los usan como fuente de
ideas e información. El servicio radiofó-
nico también permite que los artículos
tengan una masiva difusión vía espacios
alternativos o tradicionales.
El ABC de un periodismo no sexista está
diseñado como un instrumento para
estimular y acompañar la construcción de
una comunicación no sexista, es decir,
para que el periodismo respete y valore lo
que hacen, dicen y piensan las mujeres;
para que informe de aquellas actividades
que buscan su desarrollo como seres
huma nos, y para que no las encasille en
los clichés con los que se refuerza su
tratamiento discriminatorio.
Los cinco capítulos del libro pueden
leerse de forma conse cutiva o
independiente. El primero está dirigido a
analizar qué es eso de sexismo, sus orí-
genes y cómo afecta a las mujeres.
Estimula también una revisión sobre la
manera como las distintas formas de
lenguaje reflejan un sexismo ancestral,
crean y reproducen patrones de
comportamiento. Así lo mues tra el libro
en el lenguaje personal del mundo
privado que expresa pensamientos y
deseos, en el lenguaje social que sirve
para la comunicació n en el ámbito
público, en el académico y periodístico
reproducción de la cultura.
Reseñas
El segundo capítulo estudia la función de
los medios, la imagen que transmiten, los
modelos de la prensa, sus estereotipos y
señuelos. Mues tra cómo el lenguaje de las
imágenes y las palabras arma un mundo
de representaciones sobre la base de la
diferencia sexual. Estas representaciones
constituyen la manera de hacer visibles
los signos y fenómenos de una sociedad o
de una cultura, al organizar la percepción
de la realidad a través de la construcción
de categorías para nombrarla. Llama
entonces a descifrar cómo los medios
construyen y hacen circular ideas sobre el
ser hombre o mujer; en qué ideologías se
inscriben los discursos, cuáles
mecanismos institucionales buscan
legitimar y qué estrategias usan para ello;
en fin, de qué manera la industria cultural
produce y alimenta el imaginario acerca
de las identidades sexuales.
El tercer capítulo se refiere a las mujeres
periodistas y muestra que no hay una
corres pondencia entre crecimiento
cuantitativo y cualitativo de las
comunicadoras mujeres con los signos
realmente transformadores de la imagen
femenina en los medios.
El cuarto capítulo está dedicado a la
comunicación alternativa como punta de
lanza. Trae además el Plan de Acción
Mundial de la década de la mujer, así
como la decisión del Consejo de
ministros de la Unión Europea de usar un
lenguaje y una terminología que reflejen
igualdad y tengan en cuenta la presencia,
la situación y el papel de la mujer.
El último capítulo contiene propuestas
concretas para desterrar el sexismo de
mentes y corazones, ejercitar el
autoanálisis y reconocer que no
corresponde a las transformaciones que
han ocurrido en la vida de las mujeres.
Igualmente, reproduce los compromisos
139
asumidos al respecto en la N Conferencia
Mundial de la Mujer en Beijing por los
Estados, las organizaciones no guberna-
mentales y los movimientos de mujeres.
Las autoras insisten en que hacer
periodismo no sexista no es algo que
surge espontánea y fácilmente. Implica un
esfuerzo consciente y cuidadoso, pues se
trata sobre todo de identificar y erradicar
prejuicios atávicos y estereotipos
corrientes. Para eso hay que desarrollar
nuevas formas de ver, pensar y contar la
realidad y crear destrezas de observación,
reflexión y redacción. Por eso, cada
capítulo contiene ejercicios para realizar
individual o colectivamente y aprender a
usar un lenguaje que no discrimine
consciente o inconscientemente por
razones de género.
Este libro, pretende entonces, estimular
de manera muy concreta la construcción
de una comunicación desde una
perspectiva no sexista, es decir, que
respete y reconozca todos los segmentos
de la sociedad. Una comunicación
democrática que sea un espacio para la
igualdad.
SOCORRO RAMÍREZ,
Investigadora del Instituto de Estudios
Políticos y Relaciones Internacionales.
 Reseñas
EDUCACIÓN Y DEMOCRACIA
ESTANISLAO ZULETA, CORPORACIÓN
TERCER MILENIO, BOGOTA, 1995.
A muy pocas personalidades intelectuales
les cabe hoy en día el título de pensador.
En nuestro país contemporáneo este
apelativo le cabía paradigmá ticamente a
Estanislao Zuleta (1935-1990). El
pensador es aquel hombre de espíritu
preocupado por los grandes y genuinos
problemas de la sociedad y del individuo,
por el sentido de la vida, por el destino y la
responsabilidad del individuo en sociedad,
por las características y conflictos del
vínculo del ser humano con la naturaleza y
consigo mismo. Es el maestro que propone
nuevos criterios de va loración y pautas de
acción, aproximativas y polémicos sobre
lo legítimo e ilegítimo, lo verdadero y lo
falso, lo ético y lo antitético, lo deseable y
lo posible, para un conglomerado humano.
Quien presupone la consecuencia entre el
pensar y el hacer. Intelectuales cuyo
pensamiento ha estado siempre en proceso
de elaboración, haciéndose y transfor-
mándose en el vivaz diálogo con genios y
eventos fundamentales de civilizaciones
pretéritas y con los pensadores y procesos
más preponderantes en el mundo
contemporáneo. El pensador no se deja
apresar en divisiones disciplinarias, en un
saber parcelado y fragmentario, se niega a
ser un especialista.
Estanislao Zuleta encarnó en Colombia en
las últimas décadas el papel, a la vez
incómodo y necesario, del pensador,
habiendo planteado una crítica cultural y
ética a su comunidad nacional,
reivindicando la independencia hacia los
poderes institucio nalizados en la política,
la economía y la cultura, no temiendo
enfrentar las ideologías, fuera del signo
que fueren; y los prejuicios. Con todo, no
se quedaba en su simple denuncia, sino
140
que analizaba las razones de su
persistencia.
Filósofo se autodenominaba nuestro autor
en uno de los capítulos de Educación y
Democracia, restituyéndole a esta
actividad su dimensión primigenia y
universalista. De este modo respondía en
una de sus últimas entrevistas:
Entiendo por filosofía la posibilidad de
pensar las cosas, de hacer preguntas, de
ver contradicciones. Asumo el concepto
de filosofía en un sentido muy amplio, en
el sentido griego de amor a la sabiduría.
Es un filósofo el hombre que quiere
saber, el hombre que aspira a que el saber
sea la realización de su ser; el hombre que
quiere saber por qué hace algo, para qué
lo hace, para quién lo hace; el hombre que
tiene una exigencia de autonomía.
Como pensador, como filósofo, Estanislao
Zuleta busca, de modo pionero en
Colombia, desde los años sesenta con la
revista Estrategia, un foro de diálogo del
marxismo con corrientes culturales
contemporáneas como la novelística
moderna, el psicoanálisis, el
existencialismo y el estructuralismo.
Su labor fue ante todo la de un pedagogo,
en el primigenio sentido socrático. Amaba
la relación oral, dialogal, viva, con
auditorios de estudiantes y personalidades
de diversos estratos sociales y culturales.
Ante ellos, Zuleta establecía una
conversación aproximada con grandes
figuras intelectuales y artísticas de la
tradición occidental: Platón y los filósofos
y trágicos griegos, los artistas y
pensadores del Renacimiento, Spinoza,
Kant, los románticos, Hegel, Mar x;
Nietzsche, Freud, Heidegger, Sartre,
Lacan, así como muchos de los grandes
novelistas, poetas y pintores de la época
contemporánea. Pero ese diálogo, que
Reseñas
entablaba a la vez con su auditorio
presente y con creadores de otros tiempos
y latitudes, le permitía reflexionar aguda e
insobornablemente sobre la realidad
contemporánea, en su dimensión
universal. Educación y Democracia
recoge entrevistas, conferencias y escritos
de diversas épocas, que expresan el
pensamiento del autor sobre los fines de
la educación, la actitud del verdadero
maestro, la ética como un componente
central en la relación pedagógica, la
relación saber-poder, en donde Marx y
Nietzsche encontraban una provocadora
síntesis, para tirios y troyanos, en su
pensamiento. Estanislao Zuleta era un
confeso heredero de la concepción
cognoscitiva y ética de la frustración.
Como Kant, en estos textos pedagógicos
Zuleta llama a una educación para la
mayoría de edad, enseñar para que el
alumno pueda pensar por sí mismo. Para
ayudar a crear conciencias y voluntades
autónomas, lúcidas y a la vez apasio -
nadas, que puedan unir en su actuar lo
que ha aparecido como una rígida
antinomia: la ética de la convicción y la
ética de la responsabilidad Propugnaba
por una ed ucación antidogmática, donde
cada idea debía ser argumentada
racionalmente y donde los dialogantes
habían de ser capaces cada uno de
ponerse en el punto de vista del otro. Con
ello buscaba desarrollar la comprensión,
lo cual nos remite a una posición
epistemológica hoy muy influyente en las
Ciencias del hombre, que Estanislao
Zuleta consideraba también una con-
dición del ciudadano para la democracia,
objetivo ético-político este último que
ocupó los últimos años de su vida.
La crítica de la pedagogía ha sido en sus
mejores cultores crítica ética y cultural:
Zuleta cuestiona en este libro el
conformismo, la pasividad y la
burocratización de muchos profesores en
141
la escuela y la universidad. Establece un
severo proceso a una educación
intimidadora destinada a reprimir el
pensamiento, la imaginación, la
sensibilidad, la capacidad prospectiva y,
con ello, transformadora del ser humano
y, muy especialmente, del joven.
La relación pedagógica debía ser para
Zuleta una relación suscitadora, seminal;
donde no se co nsidera a priori que uno
tiene la verdad y el otro sólo va a
aprender, presuponiendo que mora en el
error. Su horror al dogmatismo, (que al
final de su vida se expresa en su reflexión
aparecida en varios libros, editados
muchos de ellos después de su muerte,
sobre la democracia, la violencia, los
derechos humanos y la educación en
Colombia), parte de una consideración
sobre los abismos de represión y viola-
ción de todo derecho a los que condujeron
en el siglo XX ideologías como el
fascismo y el estalinismo. Los extremos
de dogmatismo, intolerancia, vio lencia y
exclusión a que llevó la imposición de un
caudillo, una doctrina única y un partido-
padre, que piensan por los ciudadanos,
que los organizan y les imponen metas e
interpretaciones, que les confiere
seguridad y una supuesta solución final a
todas sus demandas y conflictos.
La ética que predicaba Zuleta, de
inspiración democrática en cuanto era un
llamado al individuó con prescindencia de
su posición socioeconómica, ocupa cional,
étnica, de género, nacional o ideológica,
era muy exigente por cuanto apostaba por
la libertad la autonomía, la auto-
organización de la sociedad Presuponía
un ciudadano participativo, crítico,
informado y responsable. Era su utopía
entendida como idea organizadora y
movilizadora que debía infundirse
pedagógicamente, antes que imponerse
por cualquier Estado, Partido o
Universidad
Reseñas
En esta concepción Zuleta se nutría de la
crítica marxiana a la fetichización de los
bienes económicos y simbólicos, de la
reinterpretación sociopolítica de
categorías psicoanalíticas que le servían
para pensar los problemas de la relación
pedagógica, así como los síndromes del
conformismo, la idealización colectiva y
la dominación de masas en la sociedad
moderna, de la exigencia nietzschana de
una transvaloración general entendida
como creación de nuevos valores, al
tiempo que crítica de los tradicio nales, de
la incansable labor develadora y
emancipatoria de la obra de arte. Pero
siempre estas suscitaciones eran
reelaboradas en su pensamiento, al calor
de las demandas de un momento
histórico, social, político y cultural.
Zuleta era un pensador hijo de la
"filosofía de la sospecha", de la "Era
Hermenéutica", que entendía que es
necesario preguntarse siempre por quién
habla y desde dónde se habla.
Aunque podríamos señalar que textos
suyos como "El elogio de la dificultad" se
pueden considerar como pioneros de una
sensibilidad posmoderna en Colombia,
con todo, no era un pensador que viviera
compulsivamente a la moda. En el texto
que comentamos en esta reseña crítica, no
teme reivindicar el primado de la
"vocación" para el maestro, construida de
pasión por el saber, por enseñar, de respeto
hacia el alumno, del cultivo permanente de
la capacidad de asombro y de hacerse
incesantemente nuevas preguntas, cons-
truyendo respuestas aproximativas siempre
susceptibles de refutación o de poder que se halla en la difusión
perfeccionamiento.
En sus últimos años, inmerso hasta los
tuétanos como escritor, conferencista e
incluso asesor de procesos cívico-
políticos, en la vorágine de violencias
intervinculadas que han expresado una,
142
hasta ahora indetenible escala en nuestro
país desde la década de los ochenta, Zuleta
piensa la educación como un componente
esencial de la construcción de una cultura
y una sociedad democráticas, esto es,
pacificas y auto-organizadas. Zuleta
luchaba por la educación para la tolerancia
para aceptar la diferencia, reconociendo el
carácter inhe rentemente conflictivo de la
sociedad al tiempo que la necesidad de
unos principios y unas normas, dotadas de
legitimidad (por tanto producto de una
negociación y un consenso incluyentes)
que permitieran resolver pacíficamente las
diferencias de interés y concepción
existentes entre clases, etnias, regiones o
personas. Se confrontaba así con las
pretensiones militaristas y
antidemocráticas de imponer una verdad
unos intereses y un proyecto de sociedad
con el monopolio de las arias por parte de
grupos paramilitares y guerrilleros:
También criticaba una concepción. y una
práctica sociales que consideran la
disponibilidad de dinero y la. capacidad de
consumo como los requisitos
fundamentales para lograr la felicidad y la
realización personal La concepción y
práctica del narcotráfico, capitalismo
salvaje, sin controles jurídicos, ni éticos,
"violencia sin proyecto", como la
denominara Lyotard en Bogotá en 1995,
halla un campo abonado en esta crisis
ética, social y cultural
Una pedagogía de la democracia era para
él mucho más que dictar cursos de
"educación cívica" sobre este tema.
Suponía la transformación de una relació n
institucionalizada y codificada del saber.
La creación de una relación más
horizontal, dialogante, de mutuo respeto,
entre profesor y alumno. La superación de
los estigmas, las desvalorizaciones, el
ninguneo del otro por razones de raza, na-
cionalidad, condición social e ideología.
Reseñas

Ese reconocimiento mutuo, esa ética parecernos caprichosas o

argumentativa, esa búsqueda de relaciones
pacíficas, respetuosas (aunque no
ideológicas ni carentes de confrontación
con los demás), constituyó en la última
etapa de la vida de Estanislao Zuleta, una
aspiración que luchó porque fuera
internalizada por el Estado así como por
diferentes actores de la sociedad civil.
insuficientemente argumentadas
posiciones particulares suyas, señalarle
limitaciones personales e históricas y
también ignorancias, pero lo que queda en
él de perdurable es la huella de un
pensamiento vivo, univer salista al tiempo
que latino americano y colombiano,
incitante, erudito, polémico y liberador.

Perseguido y amenazado por unos, JAIME EDUARDO JARAMILLO

ignorado y objeto de burlas y JIMÉNEZ
descalificaciones por otros, Zuleta sabía Sociólogo, Profesor de la Universidad
que pensaba contra la corriente. No quiso Nacional
hacer concesiones al facilismo, al
mercantilismo, a la desenfrenada búsqueda
de títulos académicos (que, como señala
Bourdieu, en nuestra época son un
equivalente a los títulos de nobleza en
tiempos anteriores), a la arrogancia
tecnocrática, a la erosión ética, de la
convivencia ciudadana.

Pero la historia es de una ironía que a

veces nos regocija con sus lecciones y su
sentido retardado, pero justo, de la
valoración de hombres y pensamientos.
Hoy día, Estanislao Zuleta, ese pensador
plebeyo, "iconoclasta, asistemático, liber-
tario, marginal a los circuitos académicos",
se constituye entre los autores más leídos y
admirados por sectores significativos de
nuestra juventud. Es que fue consciente de
sus retos históricos, culturales y éticos,
como hombre de pensamiento, audaz,
rebelde, incisivo, en un aquí y ahora
específicos. Habló un lenguaje
descomplicado, vivaz, cotidiano, no
academicista, pero se planteó problemas
fundamentales de la existencia y de la
sociedad. No se dejó sobornar por los
cantos de sirena del apetito del poder, la
figuración o el dinero. Podemos estar en
desacuerdo con uno u otro de sus
razonamientos, conocer sus ambigüedades,
sus contradicciones, sus incertidumbres,

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153
Panorama
ELEMENTOS PARA UN
DIAGNÓSTICO
LA REGIÓN AMAZÓNICA
COLOMBIANA
HUMBERTO ROJAS RUIZ
La Región Amazónica Colombiana,
después de tantas décadas de abandono,
olvido y, sobre todo, desconocimiento de
sus complejas características, ha pasado
a ser noticia de primera plana en los
periódicos y la televisión nacional y
extranjera, y a ser objeto de permanente
atención tanto por las fuerzas del orden
como por los ejecutores de programas
tipo Plante. Estos pretenden rescatar y
rehac er un orden social y natural
aparentemente destruido o perdido por la
acción de colonos y campesinos culti-
vadores de la planta de coca, y de
aquellos traficantes y transformadores de
la base o pasta en cocaína pura que será
.luego transportada y comercia lizada en
los lejanos mercados de ultramar.
Ante esa avalancha de casi diarias
referencias a los procesos, movimientos,
confrontaciones y desarrollos que se
están produciendo en esas apartadas y
hasta hace poco, casi inaccesibles zonas
tropicales, el lector o el televidente
desprevenido muy probablemente se
habrá formado tuna imagen, más o
menos distorsionada de dichas zonas.
Cuenta, sin embargo, con pocos
elementos y, fundamentos para construir
una imagen relativamente realista, pues
las noticias a lo sumo le muestran las
siembras del cultivo ilícito, los así
Llamados "laboratorios" con sus
Maerites dotaciones, y las piras done se
queman los paquetes de cocaína
encontrados y decomisados en d
momento del allanamiento:
154
Sociedad y medio ambiente
¿Qué se esconde detrás de la noticia a
mentido sensacionalista? Quiénes son los
actores sociales que de anónimos
campesinos pasan a ser protagonistas,
delincuentes para unos y héroes para
otros? ¿Qué tipo de sociedad se ha
venido construyendo en esas regiones y
desde cuándo? ¿Cuáles son la s
características de esa selva, a la que un
día se enfrentaron los que primero
arribaron buscando hacer una fortuna
que en más, de una ocasión les fue
esquiva? Estas y otras preguntas casi
siempre no tienen una respuesta
adecuada para ese público, porque no ha
habido interés en proveer la información
que pudiera ser convertida en
conocimiento.
El presente artículo no pretende subsanar
esa carencia de información de una
manera ab soluta. Intenta tan solo esbozar
algunos aspectos y temas que se
consideran cruciales para entender mejor
y, por lo tanto, explicar muchos de los
fenómenos que están ocurriendo en los
lejanos y recién creados por la
Constitución del 91, departamentos del
Guaviare Caquetá, Putumayo, Amazonas.
CARACTERÍSTICAS FISICO--
NATURALES Y CULTURALES DE
LA REGIÓN AMAZÓNICA
Se reconoce que una característica
central de la región amazónica es su
compleja heterogeneidad lo cual
parecería indicar que no se pueden hacer
afirma ciones generales sobre la misma,
más allá de que es uno de los mayores
centros de biodiversidad planetaria. No
obstante, pueden señalarse con propiedad
algunas características comunes que le
darían una particular especificidad vista
como región.
Panorama
En efecto, desde el punto de vista
morfoló gico, la Amazonía puede ser
dividida en dos grandes sectores: a) la
llanura (selva baja o porción plana), que,
a su vez, se la divide entre vega (o
várzea o zonas inundables) y tierra firme
(usualmente no inundable); y b) la parte
montañosa (o selva alta o piedemonte),
cada una con un conjunto de
características físico- naturales
especificas.
De otra parte, aunque se tienen
importantes diferencias dimáticas entre
las distintas zonas de la región,
predominan en esta muy intensas
precipitaciones (intensidad que se
concentra en pocas horas), altas
temperaturas, humedad relativa alta,
brillo solar promedio de 5-6 horas, que
es lo que la caracteriza como bosque
húmedo tropical.
Los suelos amazónicos, en general, son de
baja fertilidad (la frondosidad de la selva
amazónica, al igual que la de la mayoría
de los bosques tropicales llama a un
peligroso engaño) aunque también hay
diferencias en este aspecto, según áreas:
por ejemplo, entre vega o várzea (mucho
más fértil) y tierra firme; o entre llanuras
bajas y piedemonte (también más fértil),
Característica central de los bosques
tropicales húmedos, en general, y de los
amazónicos, en particular, es su altísima
diversidad biótica, lo que se traduce en la
configuración de ecosistemas forestales
diversos e interactuantes, con diferentes
grados de plasticidad y resiliencia. Esta
diversidad biótica convierte a la región
amazónica, al igual que otras zonas
tropicales húme das sudamericanas (vgr.: la
región pacífica colombo-ecuatoriana) en
una de las mayores reservas genéticas del
mundo, cuya conservación beneficiará sin
155
Sociedad y medio ambiente
ninguna duda no sólo a las actuales sino a
las futuras generaciones.
Además de esta extraordinaria riqueza
biótica, la región amazónica también
exhibe una gran diversidad cultural, ya que
numerosos grupos humanos han ido
creando durante siglos un riquísimo
patrimonio cultural a través de sus
milenarias relaciones con la naturaleza,
cuyas peculiares características físico-
naturales han aprendido a manejar
adecuadamente Estas numerosas culturas,
algunas de las .cuales llegaron a alcanzar
notables de sarrollos físicos, productivos y
organizativos, dejando significativas
muestras de todos ellos, en la actualidad
están amenazadas como tales por la
presencia y acción de grupos externos, por
lo que los muy menguados sobrevivientes
presentan, en la mayoría de los casos,
agudos procesos de descomposición
cultural. Este valioso patrimonio cultural
debe ser también preservado, al igual que
el biótico, para beneficio de la humanidad.
LA INTERVENCIÓN HUMANA EN
LA REGIÓN AMAZÓNICA
Durante siglos, como ya se dijo, en toda la
región amazónica se ha venido
produciendo sin cesar una aguda
intervención humana endógena, llevada a
cabo por las numerosas comunidades
indígenas y asociada a una economía
natural, conectada más que todo al
autoconsumo y, en un nivel muy precario,
al trueque de unos pocos productos con
base en relaciones de reciprocidad Los
grados de transformación que ha
experimentado el ambiente físico debido a
dicha intervención han sido variables pero
pareciera qué, en casi ningún caso, los
desequilibrios producidos han sido
irreversibles produciéndose más bien y
casi siempre, con base en los sistemas
Panorama
productivos nativos, procesos de
recuperación e inclusive fortalecimiento.
Ahora bien; puede decirse que segmentos
significativos de la Amazonía, que quizá
fueron intervenidos de un modo más o
menos significativo por grupos humanos
en el pasado remoto o cercano, por
diversas razones no lo están siendo en la
actualidad, si bien son susceptibles de
volver a serlo en el futuro con variables
consecuencias, para lo cual habrá que
tomar las medidas preventivas del caso,
basadas en una racional política de ocupa-
ción e intervención.
De otra parte, la Amazonía se ha visto
sujeta a la mencionada intervención
exógena, la que, llevada a cabo por grupos
no originarios de la región, introducen
formas de explotación típicas de medios
naturales diferentes y tienden a la
expansión y/o generalización del mercado,
desencadenando procesos de
transformación con consecuencias
imprevisibles, en muchas ocasiones
irreversibles. Dicha intervención está a
menudo asociada a una mayor presencia
del Estado y, a la expansión de los
servicios que este brinda, punto sobre el
cual se volverá más adelante.
Una precisión debe ser hecha aquí: cuando
se hace referencia a la intervención
exógena y, sobre todo, a sus consecuencias
negativas, no se pretende asumir una
defensa de la Amazonía como "un
santuario intocable", que debe ser
mantenido al margen de los procesos de
transformación, crecimiento y desarrollo
de los países que tienen acceso a esta
cuenca única sino, por el contrario, buscar
vincular la región amazónica á tales
procesos de una manera que, a la vez que
se lucre de lo que está ocurriendo en otros
ámbitos nacionales, pueda realizar los
importantísimos aportes que, con sus
156
Sociedad y medio ambiente
maravillosas riquezas, puede
efectivamente hacer:
Así, pueden establecerse varias tipologías
de la intervención exógena según se tome
como criterio definitorio, por ejemplo, la
naturaleza de la intervención o el actor
social como sujeto interviniente.
Según su naturaleza, pueden distinguirse
varias formas de intervención:
1. Intervención o colonización rapaz
(término acuñado por Alfredo Mciano
Braca), vinculada en las décadas pasadas a
la explotación y ocupació n del caucho, las
pieles,, el pescado, etc, cuya riqueza
generada en la región ha sido, sin embargo,
realizada en otras partes dejando tras de sí
descomposición social y cultural. En la
actualidad, se puede decir que la
explotación de la coca adquiere por muchos
aspectos características de colo nización
rapaz.
2 Intervención o explotación minera de los
recursos naturales no renovables: petróleo,
oro, metales. Esta intervención se
distinguiría de la anterior básicamente por
el tipo de recurso -no renovable- explotado
pero muy similar por las secuelas que se
siguen.
3. Intervención o colonización estable la
cual busca consolidarse en asentamientos
permanentes y que puede tener su origen en
uno de los anteriores tipos de intervención
u originarse por otras razones.
Según el actor social protagónico de la
intervención, se distinguen los siguientes
tipos:
1. Colonización campesina, cuyo
protagonista, como su nombre lo indica, es
el campesino andino, serrano, costeño, no
amazónico, que llega a la regió n por muy
diversas razones. Entre éstas, cabe
mencionar las siguientes:
Panorama
a) políticas estatales de fomento de la
colonización;
b) descomposición de la economía
campesina y expulsión de la población
sobrante de las zonas donde aquella
predomina;
c) factores de atracción; vgr.: cultivo de la
coca en los últimos años.
2 Intervención terrateniente usualmente
montada a expensas de la colonización
campesina, de la cual extrae las bases de la
acumulación y la cual le entrega la tierra
domestica sinónimo de “desmontada” o
deforestada. Su principal protagonista es el
comerciante local/regional que maneja sin
piedad los instrumentos de expoliacion y
expropiación del colono campesino.
3 Intervención empresarial que corresponde
a los grandes proyectos forestales y/o
agroindustriales, cuyos principales
exponentes han sido los enormes proyectos
de ocupación amazónica en Brasil
principalmente y, en menor medida, en
Guyana.
LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO
Es posible afirmar que el Estado en los
varios países sudamericanos al Trópico
Húmedo y a la región amazónica, en
particular, ha asumido posiciones
contradictorias frente a los distantes
aspectos de la problemática regional,
basado en visiones e imágenes
contrapuestas fruto a menudo de un
desconocimiento de las características de
dicha problemática. Ejemplos de esas
imágenes o visiones incongruentes son las
siguientes:
1- Yusión de la región como un territorio
vacila, desconociendo la presencia
milenaria de numero grupos hoy, en unos
pocos casos, de colonos asentados allí de
vieja data, como ha sido la tradición del
ca b o c l o brasilero.
157
Sociedad y medio ambiente
2- Aún cuando pueda reconocerse la
presencia indígena en el territorio
amazónico, se han tenido visiones
cambiantes de estos grupos: en un
principio, han sido vistos como bárbaros
que deben ser "exterminados” (el Brasil no
fue ajeno a esta política.) o "cristianizados',
es decir, civilizados para que abandonen
sus prácticas contrarias a la cultura
"criolla"; luego, han sido considerados
minorías étnicas que deben ser integradas a
la nacio nalidad y a la cultura nacional,
acudiendo para ello a cualquier medio que
sea efectivo.
3- El Estado se concibe a sí mismo como
dueño último de la tierra y de los recursos
renovables y no y por lo tanto con poder de
transferir ese derecho de propiedad absoluta
(titulación de tierras y/o de uso
(concesiones) a particulares, personas
naturales o jurídicas. Pero, a la vez, este
Estado muestra una gran ignorancia o
desconocimiento de las características
físico-naturales de la región y de la gran
diversidad ~ lo cual conduce a que sus
representantes desarrollen imá genes
distorsionadas de esa compleja realidad
físico-natural, que pueden dar origen a
programas de ocupación ecológicamente
inconvenientes. Es decir carecen dichos
representantes de un concepto
fundamentado de región y de las
perspectivas de un desarrollo regional
sostenible.
Debido a las posiciones contradictorias y a
las imágenes incongruentes asumidas por
los diferentes Estados amazónicos, estos no
han tenido o planteado una política global
coherente fiarte a sus respectivas porciones
territoriales amazónicas.
Por mucho tiempo estuvieron de espaldas a
estas zonas, mirándolas ocasionalmente
como zonas de frontera periférica y con
limitado interés económico, excepto
cuando se generaban explosivas y súbitas
Panorama
bonanzas (caucho, pieles, etc.). En el caso
amazónico más que en relación con otras
zonas tropicales húmedas, recientemente
se ha despertado un inusitado interés por la
región, el cual dio origen al Tratado de
Cooperación Amazónica, entre otras
acciones.
Como razones para el actual interés y para
posibles políticas relativas a la región
amazónica se pueden mencionar las
siguientes:
a. Razones geopolíticas, de seguridad
nacional, integración fronteriza,
integración nacional, integración regional.
b. Impulso a la colonización como
substituto de programas de reforma agraria
mediante la ampliación de la frontera
agropecuaria en esta región.
c. Toma de conciencia obligada de la
existencia de procesos masivos y
"espontáneos" de ocupación del territorio
amazónico, y deseo de intervenir en su
orientación y canalización.
d. Necesidad de utilizar y/o explotar los
recursos naturales renovables y no
renovables que sean identificados como
existentes en abundancia en determinadas
zonas del territorio amazónico.
e. Presión internacional debida a la
creciente conciencia entre la opinión
pública sobre la importancia de toda
índole de la región amazónica.
f. f. Si no se puede afirmar que hayan
existido políticas globales cohe rentes
respecto a la región amazónica, sí se puede
decir que, en cada uno de los países ama-
zónicos se ha producido una creciente
presencia institucional, la cual ha dado
origen a políticas sectoriales que, sumadas,
afectan a la ramón como un todo y que
pueden a la larga dar origen a una política
global. De esa creciente presencia
institucional cabe destacar la de las
instituciones públicas nacionales, de inves-
tigación y desarrollo, que desarrollan
158
Sociedad y medio ambiente
actividades en sus respectivas porciones
territoriales amazónicas. Finalmente, el
interés, la creciente conciencia de su im-
portancia y quizá la preocupación por la
suerte de la región y de sus habitantes
originarios ya comienza a plasmarse en
una legislación específica, cuya aplicación
aún está por verse en muchos de sus
componentes.
TRANSFORMACIONES DE LA
REGIÓN AMAZÓNICA
Como ya se dijo, transfor maciones de muy
diversa índole y muy complejas están
ocurriendo en las zonas tropicales hú-
medas, en general, y en la región
amazónica, en particular. Cabe menc ionar
los siguientes de esos cambios:
1. Cambios en las interacciones entre
estas zonas y otras zonas socio -
ambientales de la región, los que se
pueden expresar, entre otros aspectos, en
cambios en la intensidad de dichas
interacciones y en influencias reciprocas
(positivas o negativas) derivadas de las
mismas.
2. Cambios en los niveles de integración
de estas zonas a procesos económicos,
sociales y político-administrativos nacio -
nales e inclusive internacionales, pasando
de esta manera de una situació n de
marginalidad a otra de protagonismo, ya
que debido a algunos factores operantes
en su interior, estas zonas devienen en
áreas estratégicas económicas y/o socio -
políticas.
3. Cambios, por lo tanto, en las visiones
y/o imágenes que las sociedades
nacio nales y los Estados tienen de estas
zonas y por ende, cambios en las políticas
que se pueden formular respecto a las
mismas.
4. Cambios en las condiciones de vida de
los grupos humanos originarios de estas
zonas, los cuales se expresan en:
Panorama
amenazas a su seguridad alimentaria,
desconocimiento y/o atropellos a sus
derechos consuetudinarios de ocupación y
uso de los territorios tropicales, presiones
sobre sus hábitos, costumbres,
tradiciones, organización social, etc.
5. Cambios en las características físic o-
naturales o ecológicas de estas zonas, por
efecto de intensos procesos de
deforestación o de una explotación de
tipo minero de los recursos naturales, los
cuales tienen consecuencias que
transcienden los límites de las zonas
donde se producen estos cambios (por
ejemplo, posible incidencia de estos
procesos sobre las condiciones climáticas
a nivel planetario).
6. Surgimiento en estas zonas de una
nueva sociedad con características muy
particulares, entre las cuales cabe
mencionar las siguientes:
a. Débil presencia local de las
instituciones nacionales, lo que conduce al
desarrollo de una normatividad llamada de
frontera, impuesta por grupos contestata-
rios o de reciente surgimiento -en el caso
colombiano, grupos guerrilleros o
narcotraficantes- sin que exista una
concertación entre estos, el Estado y otros
grupos o actores sociales subordinados,
que permita la conformación de una trama
definida de relaciones sociales (o tejido
social complejo).
Sin embargo, como ya se dijo, cabe
advertir que es cada vez mayor el interés
de los Estados nacionales (interés en el
que fueron precedidos por numerosas
instituciones internacionales) por- tener
una presencia y. una actuación mayores
en estas zonas, dados los cambios de
toda índole que allí vienen ocurriendo.
Ejemplo de este interés es la anterior
ejecución en Colombia del, PNR (Plan
Nacional de Reha bilitación) y,
recientemente del Plante.
159
Sociedad y medio ambiente
b. Como consecuencia, de esta aparente
anomia colectiva se configuran
estructuras de poder, local y/o regional
sumamente inestables, desiguales y
fundamentadas en el uso indiscriminado
de la violencia física que no ofrece
mecanismos de participación si no que
mas bien cierra el acceso a los grupos
subordinados-colonos, campesinos y/o
regional grupos que son mayoritarios
entre la población.
c. Estas estructuras de poder
'distorsionadas* tienen de otro lado, una
base económica caracterizada por el
predominio de un capitalismo audaz e
independiente que se sustenta en
actividades, a menudo ilegales, con las
cuales debe sobornar y corromper con
frecuencia a las escasas instancias
oficiales o públicas.
d. Por su carácter de ilegales y de alto
riesgo así como porque su realización y
consumo son llevados a cabo fuera de la
región, estas actividad presentan ciclos de
bonanza y depresió n muy marcados,
determinados con frecuencia por factores
extra, regionales, lo cual incide acti-
vamente en el funcionamiento de la
economía regional.
e. Ante la histérica y escasa presencia y
acción de las ins tituciones nacionales
encargadas de atender a. la población la
mayoría, de estas que se asientan las
zonas tropicales tiene un deficiente
acceso a los servicios públicos, que son
en sí mismos de baja calidad.
Particularmente en los campos de la
educación y la salud. Es probable que a
medida que se consoliden los procesos de
descentralización esta situación tirada a
cambiar siempre que las: ad-
ministraciones locales y ciertas
organizaciones de la sociedad civil
asuman las responsabilidades que la
legislació n les asigna.
f. No, obstante la situación de extrema
marginalidad en que se encuentran los
Panorama
grupos subordinados, estos establecen
entre si relaciones intercambio de
conocimientos, estrategias de
supervivencia; organizaciones de defensa
de su identidad cultural organizaciones
productivas y/o comercializadoras, etc.
Estas acciones, en algunos casos, apenas
embrionarias, permiten plantear
alternativas de trabajo participativo con
estos grupos
RELACIONES HOMBRE-
SOCIEDAD CON LA NATURALEZA
En los procesos de ocupación
intervención y/o transformación de la
Región Amazónica, un aspecto de
importancia central es el de los diferentes
tipos de relación que establecen distintos
actores sociales con el entorno físico
Estas diversas relaciones pueden ser,
analizadas a través de dos grandes temas:
la conformación de diferentes sistemas de
producción y el anejo de los recursos
naturales renovables y no renovables.
En cuanto al primer tema cabe señalar la
coexistencia de diversos tipos de sistemas
de producción, algunos de antiquísima
existencia, otros de reciente desarrollo en
la región. A continuación se harán unas
breves consideraciones sobre aquellos
sistemas considerados como más
relevantes:
I. SISTEMAS INDÍGENAS DE
PRODUCCIÓN
Característica común de estos sistemas
es la siguiente: agricultura de tumba-
quema-siembra con amplios períodos de
descanso, complementada (o sustituida e n
algunos casos} por la lechón de frutos, la
caza y la pesca producción para el
autoconsumo primordialmente .
160
Sociedad y medio ambiente
Se reconoce el éxito de los sistemas
indígenas de producción para garantizar
la supervivencia de una - deter minada
población humana sin causar mayor
deterioro aparente del ecosistema forestal,
sin embargo, cabe preguntarse cuáles son
los. factores determinantes de este éxito y
cuál es la viabilidad en condiciones di-
ferentes a aquellas en que tradi-
cionalmente se han desenvuelto.
2. Sistemas Colonos de Producción
El proceso, de establecimiento y
consolidación de estos sistemas de
producción es normalmente siguiente:
a) Establecimiento del una agricultura de
tumba-quema-siembra para producir en
parte para el autoconsumo. y en parte,
para obtener pequeños excedentes
comercializables.
b) Progresivo establecimiento de potreros
(las mejoras) con los que supuestamente
adquiere el predio del colono un
determinado valor económico.
c) Una vez domesticada la tierra
(valorizada o "potrerizada”) con el trabajo
de la unidad familiar, es probable que sea
adquirida por el comerciante o
intermediario configurándose así un
proceso de concentración de la tierra y
consolidación de latifundios (intervención
terrateniente).
3. Sistemas de Producción inducidos
por los centros de investigación y/o
desarrollo
En los varios países con territorio
amazónico, diversas instituciones de
investigació n y/ o desarrollo vienen
trabajando en desarrollar "adecuados"
sistemas de producción con el objetivo de
inducirlos como respuesta a las demandas
Panorama
de aquella población que ha venido
ocupando segmentos significativos del
territorio selvático amazónico sin que con
su implantación se cause mayor deterioro
a los ecosistemas forestales.
Según sea el aspecto enfatizado, los
sistemas inducidos de producción serán:
a) Agrícolas; b) Pecuarios; y/o c)
Forestales. También pueden concebirse
combina ciones de dos o de los tres
aspectos, teniéndose sistemas silvo
pastoriles y agroforestales, por ejemplo.
M ANEJO DE LOS RECURSOS
NATURALES
Este es el otro gran tema a través del cual
se pueden analizar las relaciones hombre-
sociedad-naturaleza en la región amazó-
nica. Siendo que las características que
presenta la naturaleza son determinantes
para las relaciones que los grupos
humanos pueden establecer con ella, se ha
dividido este tema en dos acápites:
manejo que los diferentes actores sociales
le dan a la. naturaleza en su componente
de recursos renovables y el que le dan en
su componente de recursos no renovables.
I. Manejo de los recursos naturales
renovables
Características centrales de la mayoría de
los ecosistemas forestales en los trópicos
húmedos, en general; y en la región
amazónica, en particular, son su
fragilidad (baja plasticidad y baja
resiliencia), además de ser sumamente
diversificados y altamente endémicos;
todo lo cual los hace muy valiosos como
recur sos genéticos pero muy difíciles de
manejar. En la medida en que los
diferentes tipos de manejo tengan en
cuenta estas características, así será su
grado de adecuación y "racionalidad".
Siguiendo una parecida división a la
161
Sociedad y medio ambiente
establecida para los sistemas de
producción, se puede hablar de tres tipos
de manejo de los recursos naturales
renovables: manejo indígena, colono y/o
agroindustrial.
A. Manejo indígena de los re cursos
naturales renovables:
a. Basado en una visión integradora de la
naturaleza; es la madre naturaleza a la que
hay que conocer, respetar y amar, fuente
de todo bien y mal y hasta generadora de
los remedios para aquellos. El hombre
está inmerso en la naturaleza y no se
establece dis tinción entre la naturaleza
sujeto y la naturaleza objeto. Lo cultural
en esta visión es central al ser mezclados
mito y realidad.
b. Es un manejo ecológico, equilibrado,
sin intención de transformar y mucho
menos destruir el bosque, si bien se lo
explota y se utilizan sus diversos
recursos.
B. Manejo colono de los recursos
naturales renovables :
a. La visión que tiene colono - de estos
recursos, sin tetizados en el bosque, es
bien diferente de la del indígena, y
corresponde al bagaje cultural y la
experiencia adquirida en situaciones
anteriores de relacionamiento con la
naturaleza. Esta, a la que se debe
enfrentar, es inhóspita por cuanto está
llena le plagas, alimañas, a la vez que le
incógnitas. Se la ve no como a madre
naturaleza sino la selva misteriosa, plena
de amenazas y le no siempre agradables
sorpresas, a la que hay que llegar a
dominar y domesticar.
b. El manejo que le dará entonces el
colono al bosque es transformador y con
frecuencia destructivo, por cuanto se
Panorama
propia (el indígena, por su parte, no
maneja este concepto de apropiación
privada del bosque) le una porción del
ecosistema forestal e inicia el proceso de
su transformación -es la tan nefasta
reforestación-, estableciendo cultivos
alimenticios para su propio consumo y
para el mercadeo de los excedentes
resultantes; pronto establecerá potreros y
cebará unas cuantas cabezas de ganado,
con lo que considerará que ha completado
el ciclo de domesticación de su tierra.
En ese momento estimará que ha fundado
y echado raíces si 3 que no cae en manos
del intermediario y debe venderle las
nuevas y salir a un nuevo sitio. Para
Ronces es posible que el Estado a le haya
legitimado su posesión, titulándosela, por
lo que considerará que ya alcanzó su leño
dorado de ser propietario.
c. Los efectos a nivel de finca (para no
hablar de efectos zonales y/o regionales)
del colono son en términos generales
negativos: rápida pérdida de la escasa
fertilidad del suelo -degradación de
potreros, compactación del suelo, procesos
erosivos, etc.-, alteración de los ciclos
hídricos, escasez de madera para
construcción y/o leña, extinción de la
fauna silvestre, lo que dificulta la caza y la
pesca
Dependiendo de la intensidad con que se
desarrolle este proceso y de la presión que
el capital comercial ejerza sobre este
colono, así será la rapidez con que este
venda "sus mejoras" y se interne selva
adentro buscando "fundarse" en el nuevo
frente de colonización.
C. Manejo agroindustrial de los recursos
naturales renovables:
a. La visió n de este tipo de actor social es
la capitalista empresarial, según la cual el
162
Sociedad y medio ambiente
bosque, el agua, la fauna, la flora son
recursos que tienen un potencial de
explotación; no son la naturaleza, madre
benigna (para el indígena) o inhóspita
(para el colono), vista como un ente
integral sino algo parcial. Este recurso
interesa según sea su rentabilidad
económica del corto más que del mediano
y/o largo plazo, y bajo esta perspectiva se
le explotará para obtener la mayor
ganancia.
b. Si para esta explotación se ut iliza la
tecnología "importada" de condiciones
diferentes, la diversidad de los ecosistemas
forestales se convierte en uno de los
mayores obstáculos para maximizar las
ganancias. Por lo tanto, el manejo agro-
industrial buscará la homogenización del
paisaje a la vez que lo hará a gran escala
(en esto se diferencia radicalmente del
manejo colono) para poder establecer
plantaciones de cultivos agro- industriales
y/o forestales.
c. Los efectos negativos de este manejo
son similares a los causados por los
colonos, con la diferencia de que son a
gran escala.
2. Manejo de los recursos naturales no
renovables
Se puede hablar de dos grandes tipos de
recursos naturales no renovables: los
petroleros (fósiles) y los metalíferos
(mineros) cuya explotación puede seguir
pautas muy diferentes, dependiendo de los
tipos de empresas que para la explotación
minera se configuren: minería artesanal,
minería gran empresarial, etc. Usualmente
la explotación de los recursos naturales no
renovables está vinculada al capital
transnacional que impone pautas y
procedimientos no siempre benéficos para
la región ni para el respectivo país, ya que
Panorama Sociedad y medio ambiente

sus marcos de referencia tienen un ámbito

internacional y asume la característica de
explo tación de “enclave". Teniendo un
objetivo específico y una forma de
organización de la explotación tan
particular, las transformaciones que genera
la explotación de estos recursos producen
distor siones y profundizan aún más los
desequilibrios ya existentes tanto en la
esfera socio -económica como en la
ambiental.

Tal como se dijo al final del presente

artículo, el propósito del mismo era
presentar una apretada síntesis diagnóstica
de lo que es hoy la Región Amazó nica,
sector significativo de ese gran y
extraordinario mundo que se conoce como
el Bosque Húmedo Tropical. Pero no se
quiso mostrar tan sólo lo que es en la
actualidad sino, sobre todo, lo que la
Amazonía está experimentando en
términos de cambios y transformaciones
que, sin duda, le marcan un porvenir muy
diferente de lo que hasta ahora ha sid o.

Ese futuro está lleno de incógnitas, dudas,

presagios a cuya resolución todos -Estado
y Sociedad Civil- pueden contribuir al
unísono. Las preguntas están en su
mayoría planteadas; se necesitan las
respuestas que cuanto más rápidas, mejor.

163
Panorama
Una evaluación de las licencias
ambientales
RAFAEL COLMENARES
FACCINI *
De los temas hasta ahora reglamentados en
la ley 99 de 1993 por la cual se configura
la política ambiental nacional, regional y
local, el más controvertido ha sido el
relativo a las licencias ambientales. Ello se
explica por ser éstas uno de los principales
mecanismos de aplicación concreta de la
política ambiental, pues mediante ellas se
decide qué actividades, obras o proyectos,
pueden adelantarse y en qué condiciones y
cuáles son definitivamente contrarios a los
objetivos de preservación, o al
ordenamiento territorial que se haya
definido para un área o zona del país. Por
tanto, es este uno de los escenarios en que
se torna más aguda la lucha entre los
distintos intereses que existen sobre los
recursos naturales, y donde más se
requiere la presencia del Estado y de la
sociedad civil en defensa del interés
público y para la necesaria concertación.
El Decreto 1753 del 3 de agosto de 1994,
reglamentó el trámite de expedición de las
licencias ambientales y definió los casos
en que el otorgamiento de las mismas será
competencia de las Corporaciones
Autónomas Regionales, cumpliendo así el
mandato del artículo 53 de la Ley. El
desarrollo de este aspecto fue desde luego
de la mayor importancia, pues las CARs
son la máxima autoridad ambiental
regional y su competencia en materia de
expedición de licencias ambientales
concreta la política ambiental que se haya
trazado a nivel nacional y regional.
*
Abogado, asesor jurídico de la Corporación
Ecofondo.
164
Sociedad y medio ambiente
No obstante, el mencionado Decreto y la
propia Ley 99, han sido blanco dé ataques
soterrados por sectores que tienden a
menoscabar esta importante función de la
autoridad ambiental Puede afirmarse que
estos sectores obtuvie ron un triunfo con la
expedición del Decreto 2150 del 5 de
diciembre de 1995, "por el cual se
suprimen y reforman regulaciones,
procedimientos y trámites innecesarios,
existentes en la administración pública".
Las normas del capítulo XII de dicho
Decreto, constituyen en buena medida un
retroceso del Gobierno Nacional en el
propósito de regular, a través de la
concesión o negación de la licencia
ambiental, las actividades que por su natu-
raleza afecten el ambiente, así como en el
de utilizar un mecanismo concreto que ~
hacer realidad los planes y medidas de
ordenamiento ambiental, las cuales sin
este instrumento quedarían como meras
declaraciones de buenas intenciones sin
mayor aplicación Las razones por las
cuales se ha cen estas afirmaciones son las
siguientes:
lo. El artículo 134 del decreto mencionado
posibilita la iniciación de actividades en
proyectos u obras susceptibles de afectar el
ambiente, con la sola presentación de un
plan de manejo.
Si bien esto sólo podrá ocurrir en casos
determinados por el gobierno nacional
mediante decreto, este artículo se aparta de
la filosofía que inspira el Título VIII de la
Ley 99/93 sobre licencias ambientales, la
cual se basa en la consideración de que
hay un conjunto de actividades que la Ley
y los reglamentos establecen como
potencialmente peligrosos y dañinos para
el medio ambiente. Precisamente por eso,
no pueden adelantarse sin que medie una
licencia ambiental, y en algunos casos
simplemente no pueden llevarse a cabo. La
licencia ambiental obedece, pues, a este
Panorama Sociedad y medio ambiente

principio y tiene como base el estudio de contenidas en el numeral primero del

impacto ambiental y el diagnóstico artículo 17 del mencionado decreto.
ambiental de alterativas. De otra parte, el
estudio le impacto ambiental fue Finalmente- resulta por lo menos
consagrado en el artículo primero de a Ley paradójico que se hayan utilizado las
99, dentro de los principios generales facultades extraordinarias otorgadas al
ambientales, como el instrumento básico presidente de la República por el
para la ora de decisiones que afecten; articulo 83 de la Ley 190 de 1995, para
significativamente al medio ambiente. «suprimir o reformar procedimientos y
trámites innecesarios existentes en la
2o. El artículo 133 del mismo Decreto administración pública», para
apunta a eliminar, o por lo menos a desmontar, así sea parcialmente, el
reducir, el requisito del diagnóstico mecanismo de las licencias ambientales.
ambiental de alternativas, al establecer Esto estaría significando que se
que el gobierno nacional reglamentará considera a las licencias ambientales
los casos en que la autoridad ambiental como procedimientos o trámites
puede prescindir del mismo. innecesarios, renunciando, como se
anotó, ala filosofía subyacente en la Ley
El artículo 56 de la Ley 99, con buen 99/93, la cual tuvo en cuenta además la
sentido, había establecido la obligación profunda crisis ambiental del país y el
para los peticionarios de licencias avanzado grado de deterioro y
ambientales, de solicitar que la destrucción de los recursos naturales,
autoridad ambiental respectiva les para crear este, entre otros instrumentos,
indicara, de acuerdo con la naturaleza que permitiera controlar y reversar el
del proyecto, si debían o no presentar mencio nado proceso de deterioro.
dicho diagnóstico. Se trataba de que en
cada caso y de acuerdo con las
circunstancias, la autoridad ambiental
definiera si era procedente o no. Al
establecerse por vía de reglamentación
general en qué casos puede prescindirse
del diagnóstico, se está menoscabando
el análisis de los casos concretos y se
está desaprovechando la oportunidad de
estudiar variables de menor impacto
ambiental en un mismo proyecto. En
esto parece haber una cierta obsesión.
Ya en el Decreto 1753 de 1994, se
habían establecido excepciones a la
solicitud de la definición sobre la
procedencia del diagnóstico, establecida
en el artículo 56, lo cual condujo a que
el Consejo de Estado, mediante
sentencia del 6 de Octubre de 1995
(Expediente No. 3094), declarara la
nulidad de dichas excepciones

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